Reforma al sistema financiero mexicano: Una visión de futuro

Contenido

Introducción

Capítulo 1

Historia recientedel sistemafinanciero mexicano

Antecedentes del sistema financiero en México

Las décadas recientes: de la estatización a la privatización

La extranjerización de la banca y su conformación actual

Capítulo 2

La reforma financieray la coyunturapolítica actual

Estructura y diagnósticodel sistema financiero mexicano

La reforma financiera de 2014

Alcances de la reforma financiera

Capítulo 3

Inclusión financieray el contextointernacional actual

El concepto y la medición de la inclusión financiera

El contexto internacional de la inclusión financiera

La inclusión financiera en México

Capítulo 4

Una visión de los cambios y el futuro del sistema financiero mexicano

Los pendientes de la reforma financiera de 2014

La necesidad de contar con un sistema financiero desarrollado

Una agenda de cambios para un sistema financiero más incluyente

Fuentes consultadas

Anexo

Cuadro A.1

Principales bancos creados entre 1836 y 1900

Cuadro A.2

Principales reformas de la Ley del Banco de México

Cuadro A.3

Resultados de la privatización bancaria

Cuadro A.4

Leyes y códigos que fueron modificados con la reforma financiera

Apéndice 1

El Índice Herfindahl-Hirschman (IHH)

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Introducción

Ricardo Monreal Ávila

En México hace tiempo que no podemos lograr crecer al ritmo esperado. El desempeño que ha mostrado el país desde el inicio de los años noventa ha sido decepcionante en relación no sólo con lo que como país habíamos logrado, sino con las necesidades de ampliación y modernización de infraestructura, planta productiva, bienes públicos, servicios de calidad y, sobre todo, la superación de la pobreza y la desigualdad. Vivimos principalmente en una situación de permanente incapacidad. Incapacidad para generar empleos estables y dignos, incapacidad para contar con productos financieros buenos y accesibles, incapacidad para tener un robusto mercado interno y para permitir que las personas se desarrollen libremente y en paz.

Estamos, ciertamente, ante un escenario complejo, donde el entorno internacional se caracteriza por un desgaste político, donde ha habido liderazgos débiles y donde existen un escepticismo y un disgusto social que retroalimentan de alguna manera las menguantes expectativas de vida de los ciudadanos.

La incertidumbre por la inseguridad pública, la irritación creciente por la corrupción, la baja credibilidad institucional y las muestras de incapacidad de los gobiernos anteriores por promover una agenda económica y social más justa y más incluyente han configurado en su conjunto un entorno más complejo y más adverso.

Inquieta sobremanera que no sólo se haya prolongado el periodo de bajo crecimiento en el país, sino que además, durante muchos años se desarrolló una etapa de privilegios y restricciones al desarrollo económico en la que se heredaron rezagos y dificultades estructurales que agregan nuevos retos a la coyuntura cotidiana del país.

El contraste es dolorosamente abrumador. México es la decimoquinta democracia del mundo más rica, el onceavo país más poblado y uno de los primeros 30 países más felices. Del otro lado del espejo están los 53.3 millones de mexicanos que viven en pobreza, y el 1 por ciento de la población que captura la mayor parte del ingreso nacional, generando niveles de desigualdad rampantes. Esta ambivalencia ha frenado sistemáticamente el potencial humano de nuestro país.

¿En dónde está la riqueza de México?, me pregunto. ¿En dónde se quedaron los grandes beneficios de la época de estabilidad y crecimiento económico? ¿Quién se ha beneficiado más?

En términos de renta y capital, hay un acaparamiento mayúsculo por parte de un grupo selecto de personas que se han visto favorecidas en medio del poco crecimiento económico en el que hemos vivido durante las últimas tres décadas. Mientras que el pib per cápita del país ha logrado avanzar menos de un 1 por ciento anualmente, hay 16 mexicanos que en los últimos años han multiplicado su riqueza por cinco.

Pero no sólo eso, existe también una excesiva e indebida influencia de estos poderes económicos (y privados) sobre la política pública del país, lo que ha terminado por afectar el ejercicio de derechos de los ciudadanos, y especialmente el de las personas más pobres, quienes han quedado marginadas dentro de este proceso de concentración de poder, teniendo cada vez más restricciones en su nivel de vida.

La historia del sistema financiero mexicano corre en paralelo a todos estos fenómenos y es un engrane que ha permitido el funcionamiento del sistema de exclusión durante todos estos años.

En distintas administraciones se procuró que, en general, el sector fuese estable y bien capitalizado, luego de la triste y vergonzosa historia de crisis y rescate bancario que enfrentamos los mexicanos durante los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo. Posteriormente, el proceso de fusiones y adquisiciones que se dio dentro del sistema bancario concluyó cuando éste quedó prácticamente en manos del capital extranjero, lo que si bien en apariencia concedió mayor estabilidad a la banca, se realizó a costa de una mayor concentración y un aletargamiento de la profundización financiera de la economía mexicana.

Aun cuando en 2014 se planteó la llamada reforma financiera para enfrentar los rezagos del sistema (prestar más y a menor costo), lo que prevalece hoy en día es la discapacidad por propiciar un mayor dinamismo en el sector financiero y superar las trabas que se han mantenido, perpetuando los niveles de pobreza y desigualdad en el país.

Modificar este estado de las cosas exige replantear de fondo su operación, adoptando enfoques abiertos y desprejuiciados de política económica que sean capaces de utilizar el más amplio arsenal de recursos que se ofrecen.

La orientación de la política pública al respecto, y más ampliamente del Estado en general, debe ser el de revigorizar las políticas de estímulo, activando capacidades internas vinculadas al crédito y la promoción del consumo y la inversión nacional.

Es por esta razón, que a la luz de las crecientes necesidades de contar con un proceso de intermediación financiera más amplio y más incluyente he considerado que es propicio reflexionar una vez más sobre el papel que desempeña el sistema financiero del país y sus áreas de mejora, teniendo en mente su trayectoria a futuro y los espacios de oportunidad que deben de seguirse desarrollando desde la política pública del país.

Para ello, es apremiante contar con una investigación profunda y actualizada del sistema financiero mexicano, que contemple la historia de su evolución y los últimos cambios emprendidos a raíz de la reciente reforma financiera, pero también conservando un enfoque abierto y crítico de los resultados conseguidos. El eje rector del análisis es la necesidad de contar con un sistema financiero más incluyente y una agenda de cambios necesarios para verdaderamente estimular el proceso de competencia, intermediación e inclusión financiera del país.

Esta obra nace de la necesidad de encontrar nuevas soluciones a viejos problemas que siguen aquejando a la sociedad mexicana y que tienen vínculos con el sistema financiero.

El libro se divide en cuatro capítulos. En el primero se describe brevemente la historia de consolidación del sistema financiero del país, donde se detalla tanto el proceso de construcción, como los eventos de crisis y las grandes etapas de nacionalización, privatización, rescate y extranjerización del sistema bancario. En el capítulo 2 se brinda un análisis de la reforma financiera de 2014, presentando tanto los cambios realizados, como los alcances obtenidos a casi cinco años de distancia. Por su parte, el capítulo 3 aborda el tema de la inclusión financiera del país, los rezagos encontrados tras la reforma y la falta de espacios bien definidos pese a la prioridad del tema. El capítulo final destaca los retos y pendientes actuales que socavan al sistema financiero del país y esboza una serie de propuestas para llevar a cabo una reforma de fondo que permita no sólo incrementar los niveles de intermediación financiera, sino que ésta sea más amplia y accesible para todos.

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Capítulo 1

Historia reciente

del sistema

financiero mexicano

A lo largo de la historia, el sistema financiero de México ha experimentado diversos cambios estructurales, los cuales han afectado tanto a sus instituciones, como a los esquemas de regulación, competencia, eficiencia y modus operandi del sistema en su conjunto.

Algunos de los cambios más significativos se pueden resumir a través del breve proceso de creación de la banca y el sistema de crédito (alrededor de 1775), la conformación de una caja de ahorros (1853), las leyes que comenzaron a regir a las instituciones de crédito (1897), la consolidación de una Bolsa Mexicana de Valores (1895), la fundación del banco central (1925), el arribo de la Banca Múltiple al país (1976), su posterior nacionalización (1982) y reprivatización (1991), así como un último periodo de crisis, rescate y extranjerización de la banca (1995-2000), que terminó por consolidar al sistema financiero tal como lo conocemos (véase figura 1).

La banca en particular pasó de un sistema universal a una banca segmentada, y posteriormente (tras transitar una vez más a la banca universal) se adoptó la forma de grupos financieros que ofrecen toda clase de servicios (la Banca Múltiple); por su parte, el sistema financiero evolucionó de un modelo de represión financiera a otro de liberación financiera, sustanciando con ello la creciente integración de los mercados internacionales alrededor del mundo, proceso que se profundizó tras la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1994).

Para comprender el fenómeno general del comportamiento y desarrollo financiero de México en nuestros días, resulta clave entender el proceso de transición descrito para vislumbrar las tendencias actuales, así como los desafíos futuros de la banca y del sistema financiero.

El presente capítulo realiza una síntesis de los episodios más relevantes que constituyen la historia del sistema financiero mexicano, enfatizando particularmente su creación, el periodo de privatización y liberalización de la banca, el rescate financiero, la nueva configuración de la banca y el proceso de extranjerización.

Antecedentes del sistema financiero en México

Los orígenes. Colonia y época independiente

El sistema financiero de México nació durante la época colonial en el contexto de las reformas borbónicas y la fundación de las primeras instituciones bancarias, cuyo objetivo radicó en impulsar el crédito en el virreinato de la Nueva España, fortaleciendo a los pequeños y medianos mineros como motores fundamentales de la economía virreinal.

Sin embargo, en un inicio la fuente principal de crédito en la Nueva España llegó a ser principalmente el clero católico, y sus actividades se limitaron a préstamos hipotecarios otorgados a grandes y medianos hacendados por montos que a veces excedían el valor de la propiedad hipotecada.

Debido a que el producto de los préstamos era utilizado casi siempre en consumo, muchos propietarios se hallaron imposibilitados para cumplir con sus obligaciones crediticias y las propiedades pasaron rápidamente a ser controladas por la Iglesia.

Las reformas borbónicas, en este sentido, buscaron fortalecer el control político y económico en la Nueva España, por lo que crearon instituciones que pudieran suplantar las actividades comerciales y crediticias de la Iglesia. Fue así que se fundó, como primera institución oficial de crédito prendario, el Monte de Piedad de Ánimas (lo que ahora se conoce como el Nacional Monte de Piedad), en 1775, y cuyas primeras operaciones consistieron en custodiar depósitos confidenciales y administrar secuestros o depósitos judiciales y de otras autoridades. En promedio, esta institución otorgó, en sus primeras décadas, 35,000 préstamos por año, con un monto total que osciló entre los 400,000 y los 600,000 pesos corrientes.¹

Para 1782 se creó el Banco Nacional de San Carlos, precisamente a petición de Carlos III, el rey borbón. La finalidad de esta institución fue fomentar el comercio en general dentro de la Nueva España.

No obstante, el segundo proyecto bancario más grande se dio con la creación del Banco de Avío de Minas en 1784, dedicado al otorgamiento de préstamos refaccionarios, la administración de capitales y la atención de las cuentas del Tribunal del Cuerpo de Minería.

No obstante, de este periodo y de la posterior lucha por la independencia, sólo se heredaron la Casa de la Moneda y el Nacional Monte de Piedad. Fue hasta 1830 cuando, por iniciativa de Lucas Alamán, se creó el Banco de Avío Industrial, establecido con el objetivo de financiar empresas industriales, especialmente fábricas textiles, que debían operar con maquinaria moderna, hasta entonces desconocida en México.

El Banco de Avío contó para ello con un capital de un millón y medio de pesos, y otorgaba préstamos de uno a nueve años a varias empresas de manufactura textil, de algodón y lana, así como para la instalación de talleres mecánicos, la explotación agrícola, la fabricación de vidrio, papel u otros productos, o bien para importar métodos de producción modernos.²

Sin embargo, este proyecto fue socavado tras la guerra civil de 1832 y los conflictos con Texas y Estados Unidos de América, lo que causó fallas en la administración del banco y su pronta liquidación en 1842.

Para 1837 se creó el Banco Nacional de Amortización de la Moneda de Cobre, con la finalidad de preparar una nueva moneda de valor estable mediante el rescate de piezas de cobre.

En esta tarea, el banco contó con varias propiedades y rentas del Estado, y se le autorizó colocar empréstitos en México y el extranjero; pero la institución no pudo alcanzar nunca sus objetivos y poco tiempo después de su creación la moneda de cobre sufrió una devaluación del 50 por ciento, debido a que no se encontraron prestamistas interesados y fue liquidado en 1841.

Durante los años venideros se repitieron historias similares, en las que se ensayó el establecimiento de diversos bancos, pero ninguno que se pudiera crear y consolidar sistemáticamente. De entre los sucesos más relevantes (que acaecieron durante el periodo de la Intervención francesa) destacan la creación de la Caja de Ahorros del Nacional Monte de Piedad (1853), el establecimiento del código de comercio (1854) y el surgimiento del Banco de Londres, México y Sudamérica (1864) como primera institución privada de la banca comercial.

Esta última institución, constituida en el imperio de Maximiliano y de capital inglés, otorgaba créditos, emitía billetes y proporcionaba servicios para el comercio exterior, gozando de ciertos privilegios para subsistir (como la no aplicación del código de comercio vigente, o que no se le obligaba a dar detalles de su balance en sus primeros años).

Ya durante el Porfiriato, lo anterior provocó que entre 1870 y 1880 varios bancos privados fuesen creados y auspiciados bajo una protección gubernamental federal o estatal.

El caso más sobresaliente de ellos es el de Chihuahua, estado en donde se llegó a contar con cuatro bancos capaces de emitir billetes: Santa Eulalia (1875), Mexicano (1878), Minero Chihuahuense (1879), y el Banco de Chihuahua (1880).³

No obstante, la crisis económica y bancaria internacional de 1884 puso fin al proceso de concesiones bancarias y creó dificultades a los bancos ya existentes en México, induciendo al gobierno a replantear el proceso de regulación en la materia, debido a la crisis de convertibilidad de la moneda que se desató en esos años.

La crisis provocó el cierre de varios bancos y la fusión de otros. Entre los cambios más relevantes podemos mencionar la mexicanización del