Políticas públicas
Por Mauricio Merino
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Mauricio Merino
Es profesor investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) desde hace una década donde dirigió la división de Administración Pública entre 2005 y 2001. Es investigador nacional nivel III y miembro de la Academia Mexicana de Ciencias.
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Políticas públicas - Mauricio Merino
Políticas públicas
Ensayo sobre la intervención del Estado
en la solución de problemas públicos
falsaMauricio Merino
Políticas públicas
Ensayo sobre la intervención del Estado
en la solución de problemas públicos
imagenwww.cide.edu
Índice
Introducción
I. Las políticas públicas: Orígenes y rasgos principales
Una disciplina que no pudo ser
El enfoque de las políticas públicas:
Los orígenes de una gran idea
Algunas características principales
La contraparte: Riesgos y restricciones de las políticas
II. El análisis de las políticas públicas: Los prolegómenos
Una mirada hacia las instituciones políticas
Las restricciones burocráticas
La ilusión posburocrática
III. El proceso de las políticas públicas: Las condiciones del éxito
El proceso de las políticas públicas
La relevancia del diseño de las políticas: La definición del problema
Los problemas de la implementación: La importancia de las rutinas
Los retos de la evaluación: La sociedad abierta
La ética pública: El sentido y la coherencia de las políticas
Epílogo
Bibliografía
Introducción
Hace poco más de cuatro lustros que comencé a impartir cursos de gobierno y política pública para estudiantes universitarios de ciencias sociales y, desde entonces, en cada una de las sesiones de trabajo en aula me angustia la falta de respuestas inequívocas a las dudas que formulan mis alumnos sobre la verdadera utilidad de las ideas y los métodos que deben conocer para aprobar el curso. No me refiero a la utilidad genérica que tiene el transmitir las tesis acuñadas por los autores que estudiamos, ni a la importancia cultural de conocer los libros y las investigaciones que han intentado explicar el origen, la operación y el funcionamiento de los gobiernos; por supuesto que un buen estudiante de las disciplinas en las que me he formado no podría obtener un título universitario sin moverse con alguna agilidad entre esa literatura. En este sentido —burocrático- académico— mi conciencia vive más o menos en paz. Lo que me angustia es saber que tras esas bibliotecas hay siempre un factor impredecible que atañe a la voluntad de quienes toman decisiones en nombre de otros y que puede —y suele— convertir en humo los conocimientos más elaborados.
Al final de cada nueva tesis o de cada nueva entrada teórica aparece siempre esa condición: la voluntad de las personas de carne y hueso, de quienes toman decisiones y tienen poder político, o de quienes desean obtenerlo, para hacer o dejar de hacer lo que se esperaba de ellas. No importa qué tan sofisticadas sean las propuestas analíticas o qué tan precisos sean los métodos empleados, pues, de cualquier modo, no existe una respuesta exacta a la pregunta sobre la mejor forma de garantizar un gobierno digno de la sociedad a la que sirve. Tanto así que la pregunta, formulada de esa manera, en realidad carece de sentido.
Bien vistas, las teorías que nos hemos dado para comprender y/o guiar la acción de los gobiernos tienen un fuerte contenido normativo: detrás de las primeras capas analíticas aparecen las prescripciones más o menos obvias —o más o menos ocultas entre los pliegues de categorías y modelos— que desembocan de manera inexorable en la conducta que se espera de quienes integran las administraciones públicas o de quienes deciden políticas y cursos de acción que afectan nuestra convivencia. Esas teorías no sólo compiten por la mejor explicación disponible, sino que también lo hacen por aportar las mejores soluciones para perfeccionar la gestión gubernamental —como si de verdad supiéramos con certeza qué significa gobernar mejor—. Y acaso lo hacen, además, en busca de los medios para predecir conductas o anticipar escenarios, tratando de lidiar con los desafíos que podrían enfrentar los aparatos burocráticos. Pero, al final del día, todas esas teorías adolecen —con más o menos énfasis— de vicios comunes: los límites inevitables para seleccionar y manejar las variables —que pueden ser cientos o miles— que entran en el juego de los poderes y en la construcción de las decisiones, ya sea en un momento determinado o a lo largo del tiempo; su apuesta por un puñado de elementos decisivos para organizar e interpretar los datos visibles, y sobre todo su limitada capacidad para controlar los giros de la voluntad.
Por eso las teorías más perdurables son, por un lado, las que renuncian desde un principio a la oferta de la predicción y se limitan a la descripción; o las que, en lugar de anticipar, intentan explicar lo que ya sucedió; es decir, las que ofrecen una propuesta de orden para tratar de entender el caos de la realidad en la que vivimos. Pero son teorías de lo que ha pasado: las que se enderezan una vez que las cosas han ocurrido y nos obsequian un respiro de serenidad para suponer que podemos ser capaces de interpretarlo. Gracias a ellas, además, podemos suponer que si los cursos de acción se repitieran de conformidad con el mismo patrón, probablemente los resultados volverían a ser los mismos. Es como decir que a la luz de la experiencia y de la interpretación atinada de los datos a mano podemos suponer que si todo volviera a suceder como antes el futuro también vendría a ser como el pasado. Quizá por eso tales teorías nos ofrecen una relajada sensación de cientificidad, pues, sin asumir demasiados compromisos, nos hacen sentir tan capaces de explicar como de imaginar que podemos advertir lo que podría venir. Pero tan pronto como nos atrevemos a jugar al profeta el Dios implacable de la realidad nos reprime y nos obliga a volver al punto de partida.
No obstante, quienes estudiamos la acción de los gobiernos queremos saber más y anticipar los resultados; no renunciamos a la soberanía laica de la investigación ni a la curiosidad que la anima. Y aun a sabiendas de que se trata de un esfuerzo como el de Sísifo, insistimos en que hay al menos —o tendría que haber— algunas claves de interpretación y de acción que deben servirnos para resolver los problemas públicos con mayor éxito y para producir una convivencia más armoniosa, igualitaria y pacífica. De ahí la importancia del objeto de estudio que desde hace seis décadas ha organizado buena parte de las reflexiones que hacemos en torno de la acción del gobierno y que llamamos, genéricamente, políticas públicas: esas formas peculiares de intervención de los órganos del Estado para tratar de afrontar los problemas públicos, en un entorno determinado y en un horizonte específico de tiempo, de información disponible y de recursos escasos. El análisis de políticas públicas no nos sirve para salvarnos de nuestros errores ni garantiza que la acción del gobierno será siempre mejor. Pero a lo largo de medio siglo, ese enfoque ha permitido acumular experiencias y datos que, a fuerza de análisis comparado e interpretación, ofrecen al menos la seguridad propia de las teorías que nos ayudan a suponer que los problemas sociales podrían gobernarse con más éxito.
Este libro es una breve compilación —revisada y actualizada hasta donde me fue posible, gracias al apoyo de la Cátedra Andrés Molina Enríquez de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco— de las reflexiones que he publicado o escrito como profesor e investigador de políticas públicas durante veinte años. En ese lapso he impartido cursos que han girado siempre en torno de las páginas de este libro y que, poco a poco, fueron formando un hilo conductor y proponiendo una sola unidad de análisis. En la medida en que mis lecturas, mi oficio docente y mi trabajo de investigación han venido fluyendo, he tenido también la oportunidad de compartirlo con otros colegas y con los alumnos que han seguido mis cursos, especialmente en las comunidades académicas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (
cide
) y El Colegio de México. Y ha sido gracias a ellos que decidí volver sobre los textos que había escrito antes, para darles un orden distinto, y añadir y quitar lo que creí necesario para editarlos en un solo volumen. En cada caso, sin embargo, remito al lector a la fuente original o a las primeras versiones —según sea el caso—, para evitar el despropósito de plagiarme a mí mismo.¹ En esta difícil tarea —pues es arduo volver a leer lo que uno mismo escribió antes, y más todavía volverlo a escribir— conté con el inteligente auxilio de Michiko Kyo Arámburo, quien primero fue mi alumna en el cide y más tarde mi asistente de investigación.
Al final de ese recorrido, el libro ha quedado organizado en tres capítulos. En el primero ofrezco una primera mirada sobre los orígenes y la evolución del enfoque de las políticas públicas, con el propósito de subrayar su utilidad como objeto de estudio y de advertir, a la vez, sus principales limitaciones: su estudio da cuenta de experiencias de gobierno convertidas en teorías más o menos plausibles que aconsejan métodos, criterios de interpretación y apego a valores deseables, pero fracasa a la hora de enfrentar la implementación —la puesta en acto de las decisiones tomadas—, cuya única certeza es que los hechos siempre serán más complejos que los planes, y mucho más aún que el afán de controlarlos. Si algo puede pedirse de las políticas públicas no es la exactitud de los cursos de acción, sino la coherencia entre propósitos y actos y, en último análisis, la honestidad de volver al principio para cotejar los datos y corregir decisiones. Las políticas públicas ofrecen cursos de acción para afrontar los problemas públicos, pero no suplen la capacidad ni la voluntad de los gobernantes para seguirlos.
De ahí la segunda parte del libro, dedicada a los aparatos gubernativos —instituciones y burocracia, normas y gente—, cuyas características influyen de manera definitiva en esos cursos de acción y determinan, para bien o para mal, la coherencia entre las razones y los valores que aconsejan emprender una determinada política pública y la forma en que ésta se desenvuelve en la práctica. El estudio de esa coherencia es la clave de un buen análisis de política pública y el mejor anclaje de quienes la siguen para reconocer cuándo deben volver al principio, bajo la más estricta advertencia de que no existe ninguna fórmula exacta para garantizarla. Por el contrario, las instituciones y las burocracias desempeñan en las políticas públicas un doble papel que no debe pasarse por alto: son al mismo tiempo el cauce insustituible para hacerlas viables y su principal restricción. En estas páginas he intentado mostrar el error que cometen quienes olvidan esa concepción dual de las instituciones y de quienes las encarnan en los poderes públicos: quienes suponen que se puede hacer cualquier cosa alineando leyes e instruyendo a personas o, en el sentido opuesto, quienes asumen que lo mejor es prescindir de ambas y dejarle todo al mercado.
Por último, el libro gira hacia el proceso de las políticas públicas: si el primer capítulo busca una interpretación teórica y se hace cargo de sus limitaciones, y el segundo intenta situar el análisis en los medios que hacen posible su cumplimiento —o que las tuercen y las capturan—, la tercera es una mirada por dentro. Desde la entrada de los problemas públicos a las agendas de decisión que pueden convocar la acción del Estado, hasta los desafíos interminables de los procesos de evaluación, pasando por las dificultades propias del diseño y los tropiezos de la implementación. De vuelta a la tesis de la coherencia, ese capítulo recupera además la importancia de los valores que se juegan en la adopción del núcleo duro
de las políticas, en el que se plasman las definiciones fundamentales sobre el problema que quiere afrontarse y sobre la situación a la que quiere llegarse tras la intervención del Estado y que, a la postre, constituye la única pieza firme en el movedizo terreno de las batallas en donde se llevan a cabo las decisiones tomadas.
Quiero suponer que este libro puede contribuir a acrecentar el acervo de recursos disponibles para el análisis de políticas públicas pues, a pesar de que está construido desde un principio con propósitos docentes, no se trata de una monografía más; no es tampoco una revisión bibliográfica —aunque he conservado todas las referencias originales que utilicé para redactarlo, además de añadir nuevas—; ni es una recopilación simple de apuntes y notas sueltas para dar clase. Las reflexiones que recupero en estas páginas, escritas siempre en forma de ensayo, son más bien las que se me han ido quedando en el intercambio cotidiano con libros, profesores y alumnos de administración pública y que he creído pertinentes para proponer una interpretación con matices distintos a las que he conocido hasta ahora.
Me atengo a la crítica de quienes siguen escuelas herméticas o responden a supuestos y métodos largamente explorados desde la economía o la ciencia política, y asumo que la mirada alternativa de la gestión pública a la que me adscribo —en el mejor ánimo de ofrecer una referencia a los lectores de este volumen— requiere también las herramientas de análisis que esas ciencias sociales emplean con rigor. Pero tengo para mí que resulta imposible hacer caso omiso de las restricciones institucionales y burocráticas de las que se derivan las políticas públicas, o eludir la construcción de argumentos causales sobre los problemas públicos a los que responde cada política, o pasar por alto la definición de ese núcleo duro
en el que convergen las razones, los valores y las propuestas de acción o, en última instancia, suponer que las políticas públicas pueden resolver todos los dilemas que plantea su implementación invocando, sin más, las virtudes de su diseño. De ese conjunto de ideas habla este libro que he decidido publicar, a pesar de todo, con la esperanza de paliar en algo la angustia que me produce dudar mucho más de lo que consigo afirmar.
¹ Para la confección de este libro he utilizado y reescrito algunas de mis publicaciones previas, siendo éstas las siguientes: Marco de referencia para la evaluación científica: En busca del método científico para evaluar la rigurosidad científica de los lineamientos técnicos de la Auditoría Especial de Desempeño, documento entregado en el marco del IV Convenio de colaboración entre la Auditoría Superior de la Federación y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (
cide
), México, 2011; Sobre la evaluación de las políticas públicas
, en Evaluación del desempeño, Conferencias Magistrales,
asf
, México, 2010; Los programas de subsidios al campo: Las razones y las sinrazones de una política mal diseñada
, en Jonathan Fox y Libby Haight, Subsidios para la desigualdad: Las políticas públicas del maíz en México a partir del libre comercio, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Universidad de Santa Cruz, California,
cide
, 2010; La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas
, en Mauricio Merino y Guillermo Cejudo (coords.), Problemas, decisiones y soluciones: Enfoques de políticas públicas,
cide-fce
, México, 2010; Servicio profesional electoral
, 20 Aniversario ife,
ife
, México, 2010; La transparencia como política pública
, en Más allá del acceso a la información: Transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho, Siglo XXI, México, 2008; Las instituciones políticas: Quebrantos, afirmaciones y desafíos
, en Enrique Florescano (coord.), La política en México, Taurus, México, 2007; Introducción
, en Mauricio Merino (ed.), Los desafíos del servicio profesional de carrera en México,
sfp-cide
, México, 2006; Los desafíos de una nueva ética pública
, en Mauricio Merino (ed.), Los desafíos del servicio profesional de carrera en México,
sfp-cide
, México, 2006; La profesionalización municipal en México
, en Mauricio Merino (ed.), La gestión profesional de los municipios en México: Diagnóstico, oportunidades y desafíos,
cide
-Sedesol, México, 2006; De la lealtad individual a la responsabilidad pública
, en Antología Conmemorativa 1955-2005, Instituto Nacional de Administración Pública (
inap
), México, 2006; La política autista: Crítica a la red de implantación municipal de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable,
dtap
-168,
cide
, 2005, y La importancia de las rutinas (Marco teórico para una investigación sobre la gestión pública municipal en México),
dtap
-160,
cide
, 2005.
I. Las políticas públicas:
Orígenes y rasgos principales
Una disciplina que no pudo ser
Una política pública puede ser definida como una intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o económica que ha sido reconocida como problema público. También suele llamarse con ese nombre a las decisiones transversales que regulan la actuación interna de los gobiernos y que están destinadas a perfeccionar la gestión pública: regulaciones que atañen a la forma en que los poderes públicos realizan las atribuciones que les han sido conferidas y que, en consecuencia, pueden llegar a determinar la eficacia, la eficiencia o la legitimidad de sus resultados. Pero no cualquier intervención, regulación o acción pública es una política pública. Para responder a ese nombre, han de ser decisiones tomadas por los órganos ejecutivos o representativos del Estado —y no por los particulares— con el propósito explícito de modificar el statu quo en un sentido determinado, mediante el uso de los recursos normativos, presupuestarios y humanos con los que cuenta el sector público —al menos parcialmente o como punto de partida— y en un horizonte temporal razonablemente definido. ¹
Cómo, por qué y para qué se organiza el gobierno y toma decisiones han sido dos grupos de preguntas recurrentes en la historia de la filosofía y de la teoría políticas desde sus orígenes. Pero no fue sino hasta el siglo XIX cuando se pensó que podía acuñarse una teoría específica de la administración pública capaz de ofrecer las respuestas que hasta entonces sólo habían estado en el telón de fondo de la reflexión política.² Sin embargo, desde su nacimiento, esa nueva propuesta teórica encontró serias restricciones para la definición de un bagaje conceptual autónomo, que han obrado en contra de la construcción de un programa de investigación independiente. En cambio, sus aportaciones han sido espejo del tiempo: no ha logrado construir modelos suficientes para anticiparse a los cambios del entorno, sino que su desarrollo como disciplina se ha afincado más en la necesidad de adecuar el gobierno a las nuevas circunstancias que en su capacidad de adelantarse a ellas. Y por otro lado, el estudio de la administración pública ha servido más para diagnosticar y para tratar de organizar los aparatos gubernamentales, que para diseñar escenarios políticos, sociales y económicos de largo plazo. De ahí que en su trayecto hayan tenido cabida enfoques tan dispares y contradictorios, que no se explican sino por la necesidad de responder a los matices y los apremios que han indicado los vientos dominantes del momento.³
Con todo, la necesidad