LA FORMA DE GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN DE BAYONA*

Ignacio Fernndez Sarasola

RESUMEN: La Constitucin de Bayona de 1808 fue el primer texto constitucional espaol, por ms que su naturaleza sea el de carta otorgada. El intento de modernizar la Monarqua Hispnica trat de realizarse a travs del modelo imperial, que fijaba una forma de gobierno en la que el Monarca apareca como el centro poltico del Estado. Aunque se reconoca implcitamente la divisin de poderes, los dems rganos del Estado tenan facultades de accin muy limitadas, apareciendo ante todo como instrumentos de apoyo al Rey. ABSTRACT: The Spanish Constitution of Bayona (1808) was the first constitutional code in Spain, even if it is really a Charte Octroye. Through this Constitution, Napoleon tried to modernize the Spanish Monarchy, and tried to do so introducing the imperial model, that established a system of government where the King was the political centre of the State. Yet the division of powers were a tacit provision of the Constitution, in fact the other branches of government had very limited authority, and they were mainly instruments to support the King. PALABRAS CLAVE: Constitucin de Bayona 1808; forma de gobierno; modelo imperial; Monarqua; Cortes; ministros KEY WORDS: Constitution of Bayona 1808, system of government, imperial model, Monarchy, Cortes, ministers

I. LA CONSTITUCIN DE BAYONA: UN TEXTO OLVIDADO 1. Entre los aos 2008 y 2012 se avecinan numerosas efemrides que, a buen seguro, se van conmemorar con el relieve que merecen: el inicio de la guerra de la Independencia, la reunin de las Cortes de Cdiz, o la
El presente estudio es el resultado de la ponencia inaugural presentada en la jornada sobre El reinado de Jos Bonaparte. Nuevas perspectivas sobre la historia de las instituciones, Casa de Velzquez, Madrid, 21 de mayo de 2007, organizada por Jean Baptiste Busaall e Ignacio Fernndez Sarasola, si bien he de sealar en justicia que el profesor Busaall fue tanto el autor de la idea, como el encargado de toda la gestin organizativa.
*

Historia Constitucional (revista electrnica), n. 9, 2008. http://hc.rediris.es/09/index.html

aprobacin de la Constitucin de 1812 son los ejemplos ms significativos. En esta vorgine de eventos, a buen seguro que uno resulta preterido: el reinado de Jos Bonaparte y la aprobacin de la Constitucin de Bayona1. 2. Las causas de esta discriminacin histrica resultan tan obvias que apenas merecen sealarse. Todava a da de hoy es frecuente mencionar a la Constitucin de 1812 como la primera Constitucin espaola, y se sigue viendo en el Estatuto de 1808 un texto extranjero, impuesto, sostenido apenas por los famosos traidores2 y, por si fuera poco, sin apenas eficacia y con escasa cuando no nula influencia en el constitucionalismo espaol posterior. Estos argumentos no son propiamente cientficos, por lo que no justifican la exclusin a la que el texto napolenico se ve tan a menudo sometido. El origen forneo de la Constitucin o su carcter otorgado no le privan de su naturaleza constitucional so pena de entender que tampoco son constituciones las surgidas en Francia y Alemania como reaccin al proceso revolucionario francs. Adems, a pesar de que el texto provenga de Bonaparte, cont con la participacin de espaoles en varias fases de su elaboracin. Y que los afrancesados eran tambin patriotas aunque irrelevante en trminos cientficos para justificar o no el carcter constitucional del Estatuto es algo que ya no se discute3. Por lo que se refiere a la escasa aplicacin y la poca influencia en el constitucionalismo posterior, lo cierto es que tampoco son argumentos suficientes para excluir a la Constitucin de Bayona. Preguntmonos si no por la influencia o la aplicacin de la Constitucin no nata de 1856, siempre incluida en los estudios de historia constitucional espaola. 3. Por otra parte, resulta curioso que hoy se niegue el carcter constitucional al texto de Bayona, cuando incluso los patriotas (segn terminologa al uso) entre 1808 y 1823 se referan a l siempre como
Sobre la Constitucin de Bayona ya he tenido ocasin de publicar diversas obras, a las que me remito para un mayor desarrollo de cuanto aqu expongo. Vid. La Constitucin de Bayona (1808), Iustel, Madrid, 2008, coleccin de Constituciones espaolas dirigida por Miguel Artola, que prologa este volumen; La primera Constitucin espaola: El Estatuto de Bayona, e-book de la Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes (http://www.cervantesvirtual.com/portal/constituciones/Espanya/estudios_criticos.shtml); el mismo texto en Revista de Derecho de la Universidad del Norte (Colombia), nm.26, pgs. 89109. Aunque sin carcter monogrfico, he analizado tambin la Constitucin de Bayona con detalle en: Poder y libertad. Los orgenes de la responsabilidad del Ejecutivo en Espaa (18081823), CEPC, Madrid, 2001; as como en La influencia de Francia en el constitucionalismo histrico espaol, Forum Historiae Iuris (revista electrnica italo-alemana), 2005, http://www.rewi.hu-berlin.de/online/fhi/index_en.htm. Empleo aqu la expresin que pone ttulo al esplndido libro de Juan Lpez Tabar, Los famosos traidores. Los afrancesados durante la crisis del Antiguo rgimen (1808-1833), Biblioteca Nueva, Madrid, 2001. Aparte del libro ya citado del profesor Tabar, me remito a las obras ya clsicas de Hans Juretschke, Los afrancesados en la Guerra de la Independencia, Rialp, Madrid, 1962; Miguel Artola, Los afrancesados, Turner, Madrid, 1976; Jean-Ren Aymes, Los espaoles en Francia (1808-1814), Siglo XXI, Madrid, 1987. Recientemente: Claude Morange, Afrancesados o josefinos?, Spagna Contemporanea, nm. 27, 2005.
3 2 1

Constitucin4. Una cosa es que lo rechazasen por su carcter impuesto o por ello ilegtimo, y otra que negasen que tuviese naturaleza constitucional. 4. Por todo lo expuesto, considero necesario recuperar la memoria de este texto constitucional, y del reinado de Jos I, que pudo haber sido una alternativa al gobierno tan poco liberal de Fernando VII. Con ello no quiero decir que haya que restar protagonismo a otros eventos, muy en especial a la Constitucin de Cdiz, pero conviene aprovechar la circunstancia del bicentenario no slo para dejar claro que sta no fue la primera Constitucin espaola, sino tambin para repartir esfuerzos. Que la Constitucin del 12 fue una de las ms importantes de Espaa muy a diferencia de la de Bayona no puede engendrar duda alguna, pero quizs sea tambin el momento de que se vean otras alternativas, compensando de alguna manera la tendencia de ciertos investigadores cada vez ms frecuentes en determinados sectores acadmicos que han convertido Cdiz en su obsesin y su nico objeto de inters, tratando de descubrir en balde ocanos con presuntas nuevas perspectivas.

II. ALGUNAS NOTAS PREVIAS SOBRE LA IDEA DE FORMA DE GOBIERNO 5. En este breve estudio abordar en exclusiva un aspecto de la Constitucin de Bayona, cual es la forma de gobierno que encerraba. Por tal motivo, creo que resulta conveniente empezar definiendo qu se va a entender aqu por tal. 6. En trminos poltico-constitucionales, est comnmente aceptado que este concepto hace referencia al modo en que se distribuye la funcin de gobierno o direccin poltica del Estado entre los diversos rganos constitucionales5. De resultas, la forma de gobierno excluye de su caracterizacin a los rganos jurisdiccionales, encargados de aplicar el Derecho y, por tanto, ajenos a la funcin poltica. Algo a lo que no escapa el objeto de estudio, la Constitucin de Bayona, puesto que,
En la versin francesa, el texto se denominaba en el prembulo como Estatuto Constitucional, pero en su edicin espaola publicada en la Gaceta de Madrid el nombre era Constitucin. De hecho, en el proyecto constitucional sometido a la Junta de Bayona figuraba el ttulo de Estatuto Constitucional, traduccin literal del francs, que qued finalmente modificada a raz de varias propuestas de diputados, como la de Amors, solicitando que se intitulara Constitucin de Espaa e Indias (Observacin de 25 de junio de 1808, en Actas, pg. 80). El diputado Miguel de La Madrid, se refiri al texto como Estatuto Nacional, generando todava ms confusin terminolgica (vase su Observacin de 25 de junio de 1808 en Papeles Reservados de Fernando VII, tomo IV, as como en la parte documental de mi libro La Constitucin de Bayona (1808), op. cit.). En realidad, el problema nominal no es tal: ya se llame Estatuto o Constitucin de Bayona no puede negarse su naturaleza constitucional, del mismo modo que tampoco podra negarse al Estatuto Real de 1834 a pesar de su nomen iuris. La bibliografa sobre el tema es abundantsima. Para una sntesis me remito a mi texto: Teora y teoras de las formas de gobierno (Notas para su conceptualizacin), Revista de las Cortes Generales, nm. 51, 2001, pgs. 135-169.
5 4

precisamente una de sus notas caractersticas residi en el intento de liquidar con la confusin entre los cometidos contenciosos y gubernativos de los tribunales espaoles, confinndolos a solo la primera de estas actividades. 7. A diferencia de la Constitucin de Cdiz, cuyo artculo 14 proclamaba que el Gobierno de la Nacin espaola es una Monarqua moderada hereditaria, la Constitucin de Bayona careca de disposiciones relativas a la forma de gobierno que pretenda instaurar. En el seno de la Junta de Bayona apenas un diputado, Juan Soler, solicit que se declarase en el art. 1 del texto que La Espaa es una Monarqua Constitucional arreglada por la ley6. En esos momentos, tal expresin slo significaba que el gobierno se caracterizaba por la existencia de una Monarqua limitada a travs de la presencia de una Constitucin, y cuya actuacin vendra determinada por la ley, instaurndose as un gobierno de leyes, en vez de un gobierno de hombres. Dicho en otros trminos, el artculo que propona el vocal Soler pretenda slo definir una Monarqua sub lege, antitesis de la Monarqua absoluta que haban conocido los espaoles en las ltimas dcadas. 8. En trminos modernos, la definicin del gobierno de la Constitucin de Bayona como Monarqua Constitucional es igualmente satisfactorio, si como tal entendemos como hace hoy la teora poltico-constitucional aquella en la que el Rey ve limitado su poder por una Constitucin, pero conservando importantes parcelas de direccin poltica que lo siguen convirtiendo en el principal rgano de decisin del Estado7, muy a diferencia de lo que sucede en una Monarqua Parlamentaria (en la que el Rey apenas posee cometidos formales) o en una Monarqua Nacional o Asamblearia (en la que el Rey se ha convertido apenas en un ejecutor de la voluntad parlamentaria)8. 9. La Monarqua Constitucional que instaura el texto de Bayona responde a un modelo imperial, de talante claramente autocrtico, en el que el Rey se convierte en el rgano poltico ms relevante del Estado. En realidad, la Constitucin de Bayona contiene tres niveles en su articulado: el
Observacin de Juan Soler, 25 de junio de 1808, en Papeles reservados de Fernando VII, tomo XIV. Dejo al margen la discusin de si es lcito aplicar categoras modernas a tiempos pretritos, porque considero que resulta balad. Como ya ha sealado Joaqun Varela Suanzes en su artculo LHistoire Constitutionnel: quelques reflexions de mthode, Revue Franaise de Droit Constitutionnel, nm. 68, 2006, pgs. 676 y ss. la nica cautela que debe tener el historiador del constitucionalismo es sealar cundo emplea categoras no utilizadas (o utilizadas en un sentido distinto) por los actores polticos de las pocas sealadas (para evitar el presentismo) pero, ms all de esta premisa, renunciar a aplicar categoras modernas para describir ordenamientos anteriores en el tiempo es actuar con un adanismo incompatible con la ciencia. La aplicacin de estas categoras a nuestro primer constitucionalismo puede verse en Joaqun Varela Suanzes-Carpegna, La Monarqua espaola entre el absolutismo y el Estado constitucional: doctrina y Derecho, en Poltica y Constitucin en Espaa (1808-1978), CEPC, Madrid, 2007, pgs. 183 y ss.
8 7 6

ncleo est construido sobre el molde de la Constitucin francesa del ao VIII, segn la redaccin dada por el Senado Consulto del ao XII; un nivel sucesivo lo integran aquellos artculos extrados de las Constituciones otorgadas por Napolen (Npoles, Westfalia, Holanda o el Gran Ducado de Varsovia) que, si bien es cierto que siguen el patrn imperial, contienen algunos artculos especficos (por ejemplo en relacin con la religin, el tratamiento de ciertos derechos o las menores competencias del Parlamento); finalmente, puede hablarse de un crculo nacional, formado por los artculos en cuya elaboracin influyeron tanto los funcionarios que informaron sobre el primer proyecto constitucional, como los vocales de la Junta de Bayona9. 10. Precisamente en la Junta de Bayona pueden percibirse distintas posturas en torno a cul deba ser la forma de gobierno ms adecuada para Espaa10. Un grupo mayoritario de diputados se mostraron conformes con el modelo propuesto por Napolen, postulndose, por tanto, a favor de una Monarqua fuerte, en la que todos los dems rganos incluidas las Cortes no fuesen ms que apoyos e instrumentos de consulta del Rey. Formaban este sector diputados adscritos al despotismo ilustrado, como Azanza y Urquijo, y los ms partidarios de un poder absoluto, como Ettenhard y Salinas. Pero exista tambin un sector proclive, ante todo, a que el Rey compartiera ms poder con las Cortes. Aunque existan dspotas ilustrados tambin en este grupo destaca ante todo la presencia de un pequeo sector de corte ms anglfilo, cuyo destacado representante fue Luis Marcelino Pereyra. Poniendo a Inglaterra como modelo, Pereyra deseaba sustancialmente un modelo de equilibrio constitucional. Igualmente, destaca en este sector la presencia de Vicente Alcal Galiano, al que se ha visto como uno de los ms cualificados representantes de la ilustracin liberal espaola11. 11. Cul fue la forma de gobierno que a la postre estableci aun de modo implcito la Constitucin de Bayona y hasta qu punto estos diversos sectores de la Junta tuvieron alguna influencia en el resultado final es a lo que dedicar las pginas siguientes. Me centrar en el anlisis de los tres rganos esenciales en la calificacin de la forma de gobierno (Rey, ministros y Cortes) aunque desde luego, sin olvidar tampoco la presencia de Consejo de Estado y, sobre todo, del Senado, dotados tambin de cierta influencia en la direccin poltica del Estado.
Sobre el proceso de elaboracin del Estatuto de Bayona, aparte de los ya clsicos textos de Carlos Sanz Cid, La Constitucin de Bayona, Reus, Madrid, 1922, y Pierre Conard, La Constitution de Bayonne (1808), douard Cornly et Cia, Paris, 1910, puede consultarse el Estudio Preliminar de mi libro La Constitucin de Bayona (1808), op. cit., as como los documentos que en l figuran. Debe tenerse presente que los partcipes en la Junta de Bayona no constituyeron un grupo ideolgicamente homogneo, como bien ha demostrado Ral Morodo, Reformismo y regeneracionismo: el contexto ideolgico y poltico de la Constitucin de Bayona, Revista de Estudios Polticos, nm. 83, 1994, pgs. 36 y ss. Cfr. Antonio Elorza, La ideologa liberal en la ilustracin espaola, Tecnos, Madrid, 1970, pgs. 173 y ss.
11 10 9

III. EL REY COMO CENTRO POLTICO DEL ESTADO 12. Para comprender la magnitud del poder regio tal cual lo conceba la Constitucin de Bayona no basta con la lectura del articulado. Junto a aquellas competencias del Monarca que especificaba la Constitucin y que por tal motivo pueden clasificarse de expresas hay que atender tambin a unas competencias implcitas o tcitas, deducibles de la naturaleza del Estatuto de Bayona. 13. Por lo que se refiere a las primeras, ha de destacarse ante todo la ausencia en la Constitucin de un ttulo especfico dedicado al Rey. Apenas los diputados Arribas, Gmez Hermosilla12 y Juan Soler solicitaron infructuosamente que se crease un ttulo propio para el Monarca, en el que se relatasen todas las funciones que fijaba el texto constitucional13. A falta de una seccin dedicada al Monarca, sus competencias han de obtenerse a travs de una lectura del articulado constitucional, por donde se encuentran diseminadas. 14. A lo largo de sus ciento cuarenta y seis artculos, el Estatuto reconoce al Monarca unas facultades de direccin poltica casi omnmodas. Aunque titular del poder ejecutivo, estas facultades permiten en realidad concebirlo ms bien como rgano de gobierno, segn la distincin que Sieys trazase en la Francia consular e imperial entre la esfera gubernativa (Rey con el Consejo de Estado) y la meramente ejecutiva (ministros)14. 15. Donde mejor queda representado el alcance del poder regio es en sus amplsimas absorbentes, podra decirse facultades normativas. No slo le corresponda el poder reglamentario, sino que acaparaba casi en su totalidad la facultad legiferante. A l le competa en exclusividad la iniciativa de las leyes y, aunque no se fijase expresamente, tambin su sancin. De hecho, el artculo 86 dejaba claro que las leyes no eran sino Decretos del Rey, expedidos como consecuencia de la deliberacin y aprobacin de Cortes. Dicho en otros trminos, eran meros Decretos a

12 13

Observacin de Arribas y Gmez Hermosilla, de 26 de junio de 1808. Actas, pg. 75.

La observacin del vocal Soler, fechada el 25 de junio de 1808, no figura en las Actas de la Junta de Bayona publicadas por la Imprenta de J. A. Garca en 1874, pero pueden consultarse en los Papeles Reservados de Fernando VII, tomo IV. Vase a modo de ejemplo Enmanuel J. Sieys, Opinin sobre varios artculos de los Ttulos IV y V del Proyecto de Constitucin, (Convencin, 2 de Thermidor del ao III), en Escritos y discursos de la revolucin, seleccin y estudio preliminar de Ramn Maiz, C.E.C., Madrid, 1990, pg. 264. Sobre estas ideas de Sieys aplicadas al constitucionalismo francs vase Cfr. Jacques Godechot, Les institutions de la France sous la Rvolution et L'Empire, Presses Universitaires de la France, Paris, 1968, pg. 554. Paolo Colombo, Governo e Costituzione. La trasformazione del regime politico nelle teorie dellet rivoluzionaria francese, Giuffr, Milano, 1993, pgs. 559-560. Un estudio conciso de este aspecto referido a Espaa, tambin en Toms de la Quadra-Salcedo, El Consejo de Estado en las Constituciones de Cdiz y Bayona, Documentacin Administrativa, nm. 244-245, 1996, pgs. 37-45.
14

los que se les sumaba el plus de la intervencin Parlamentaria. El Monarca, y no el Parlamento, era, pues, origen de la ley. 16. Pero, adems, el Rey tena una facultad para dictar normas temporales que revesta una importancia capital. En los recesos de Cortes, el artculo 60 reconoca al Monarca, previa consulta con el Consejo de Estado, la potestad de dictar decretos sobre materias objeto de deliberacin parlamentaria, que tendran fuerza de ley hasta que se reuniese de nuevo la Asamblea. Si se tiene presente que al Rey le corresponda convocar las Cortes con el solo lmite de hacerlo una vez cada tres aos, de suspender sus sesiones y de disolverlas, es fcil colegir que el Monarca poda pasar largos perodos sin la presencia del Parlamento, y que en ellos su voluntad tendra valor de ley. De este modo, la legislacin temporal poda acabar convirtindose de hecho en la normativa regular del Estado. 17. Finalmente, el Rey apareca investido de importantes competencias normativas que entraaban una relacin directa con la Constitucin. A l le corresponda, segn el artculo 143, ejecutar progresivamente el texto constitucional, de modo que ste se hallase en vigor en enero de 1813. De este modo, se reconoca que la Constitucin careca de eficacia directa, requirindose la intermediacin de normativa regia para su plena aplicabilidad, lo que habilitaba al Rey para decidir cundo deseaba que las disposiciones del Estatuto entrasen en vigor15. En ocasiones, otros artculos fijaban plazos ms amplios o ms breves para esta ejecucin constitucional a travs de normas regias. As, el art. 138 estableca que en 1809 deban hallarse ejecutadas las disposiciones constitucionales relativas a los mayorazgos, en tanto que el art. 145 retrasaba hasta dos aos despus de la entrada en vigor de toda la Constitucin (esto es, en enero de 1815) la regulacin de la libertad de imprenta16. 18. Obviamente, tambin en relacin directa con la Constitucin ha de sealarse el poder regio de reforma constitucional. A Monarca le
Por poner un ejemplo, el Consejo de Estado fue regulado a travs de diversos decretos que lo pusieron en planta: El Reglamento de este rgano fue aprobado el 2 de mayo de 1809. Decreto de 2 de mayo de 1809, en que se prescribe el reglamento para el Consejo de Estado, en Prontuario de las leyes y decretos del Rey nuestro Seor, Don Jos Napolen I desde al ao 1808, Imprenta Real, Madrid, 1810, pgs. 171-177. Un decreto anterior haba establecido que los antiguos Consejeros de Estado espaoles podran asistir al rgano previsto en la Constitucin de Bayona con carcter interino y hasta el nombramiento del Senado. Decreto de 24 de febrero de 1809, para que asistan al Consejo de Estado los miembros del antiguo Consejo de este nombre, en ibdem, vol. I, pgs. 138-139. Tambin se crearon las figuras de asistentes del Consejo en virtud del Decreto de 13 de octubre de 1809, para la creacin de Asistentes en el Consejo de Estado, en ibdem, vol. I, pgs. 369-370. Es obvio el distinto tratamiento poltico que concedieron a esta libertad por un lado Napolen y, por otro, los patriotas. En tanto la Constitucin de Bayona retrasaba la libertad de imprenta hasta 1815, los patriotas regularon dicha libertad antes incluso de aprobar el texto constitucional de 1812 (Decreto IX, de 10 de noviembre de 1810). Con la regulacin de Bayona, los canales de comunicacin entre el pueblo y sus representantes estaban sumamente limitados: el retraso en instaurar la libertad de imprenta impedira a las Cortes conocer la opinin pblica, en tanto que sta no podra tampoco ilustrarse polticamente debido a que, segn veremos en breve, las sesiones parlamentarias eran secretas.
16 15

corresponda en exclusiva la iniciativa de reforma constitucional y, aunque nada se dijese, tambin la sancin final. Algo lgico, puesto que a fin de cuentas el Estatuto no era sino una carta otorgada, de modo que slo al Rey poda competerle la enmienda de sus disposiciones si no haba decidido compartir tal facultad. 19. Pero, al margen de todas estas competencias explicitadas a lo largo del articulado, como ya he mencionado, el Rey tambin estaba investido de facultades implcitas, como consecuencia de la naturaleza de la Constitucin. sta no era ms que una carta otorgada, en virtud de la cual el Monarca autolimitaba sus poderes. De este modo, toda facultad que la Constitucin no atribuyese explcitamente a otro rgano, deba entenderse reservada por el Rey. As lo vio con claridad el diputado Pereyra, cuando seal que he odo echar de menos un ttulo sobre las prerrogativas del Rey; mas yo creo que debe entenderse comprendido en ellas todo lo que no se halla expresamente atribuido a otra autoridad17. 20. El nico problema terico a esta idea de poderes implcitos resida en que en el proyecto de Estatuto de Bayona el texto apareca emanado de la voluntad de Napolen, cuando Jos I ya era el Rey de Espaa. La abierta contradiccin que tal circunstancia encerraba trataron de paliarla los diputados Novella, Cristbal de Gngora e Ignacio de Tejada, solicitando que se indicase en el prembulo constitucional que el texto era expedido por Napolen en virtud de una reserva del poder constituyente que haba realizado antes de transferir la Corona a su hermano18. Aunque esta propuesta no pas al texto definitivo, la Constitucin apareci finalmente encabezada por Jos I, salvndose as el escollo.

IV. LOS MINISTROS COMO RGANOS EJECUTIVOS 21. Si el Rey, apoyado por el Consejo de Estado, actuaba como rgano de gobierno, sus ministros eran los encargados de las funciones ejecutivas. A ellos les corresponda llevar a efecto la voluntad regia, ya revistiese forma de decretos o de leyes. 22. La actuacin de los ministros era, adems, meramente individual, descartndose cualquier indicio de colegialidad y, por consiguiente, cualquier conato de parlamentarizacin resultaba extrao a la esencia del texto constitucional. Los ministros no slo deban actuar de manera independiente entre s, sino que los vocales de la Junta de Bayona pidieron que no pudiesen asumir varias carteras, como figuraba en el
17 18

Luis Marcelino Pereyra. Observacin de 28 de junio de 1808 (Actas, pg. 79).

Novella, Junta Quinta, de 22 de junio de 1808 (Actas, pg. 20) y Observacin de 26 de junio de 1808 (Actas, pg. 95); Cristbal de Gngora, Observacin de 26 de junio de 1808 (Actas, pg. 86; Ignacio de Tejada, Observacin de 24 de junio de 1808, en Papeles Reservados de Fernando VII, tomo IV, pg. 367.

proyecto constitucional (art. 29), que habilitaba al Rey a reunir varios ministerios a su libre voluntad19. De hecho, al final la Constitucin admita parcialmente esta solicitud, puesto que el Monarca slo podra reunir las carteras de Negocios Eclesisticos con Justicia, y la de Polica General con Interior. Por otra parte, faltaba un elemento propio del sistema parlamentario, cual es la preponderancia de un ministro, que conduce a la figura del Primer Ministro o, incluso, del Presidente del Gobierno. La Constitucin de Bayona, sin embargo, dejaba claro que entre los ministros no existira preferencia alguna. Si bien es cierto que el Secretario de Estado tena un papel relevante, por las funciones que acometa, lo cierto es que ste no le conceda un protagonismo especial sobre los dems ministros. Y es que el Secretario de Estado se hallaba en realidad concebido bajo el paradigma del modelo imperial, como figura de enlace entre el Rey y sus ministros20. En todo caso, incluso entre los vocales de la Junta de Bayona no se sinti en absoluto la necesidad de que se crease un rgano colegiado, y apenas el diputado Ignacio de Tejada solicit que en el Estatuto figurase una referencia a un Consejo privado, encargado de atender a cuestiones militares, e integrados por todos los ministros, o al menos los de negocios extranjeros, hacienda, guerra, marina e indias21. 23. A cuanto acaba de sealarse es posible aadir la idea de responsabilidad ministerial22. La Constitucin reconoca slo la responsabilidad jurdica de los ministros por la ejecucin de leyes y decretos que tendra un carcter obviamente individual. Del mismo modo, el Secretario de Estado, en cuanto refrendaba todos los decretos, se supone que devendra jurdicamente responsable por las infracciones que contuviesen (art. 28). Por tanto, ni responsabilidad poltica, ni mucho menos colegiada o al menos solidaria, como pedira un sistema parlamentario. Los ministros eran responsables ante Cortes y Senado, aunque en realidad, como veremos, puede decirse que estos dos rganos en realidad lo que hacan era meramente controlar su actividad, correspondindole la exigencia de responsabilidad por actos pblicos al Monarca. Puesto que en el siguiente epgrafe tratar de la responsabilidad ante las Cortes, voy a ceirme ahora a analizar el

El Acta de la Junta Novena, de 27 de junio, recoge que la votacin en torno al artculo 29 del proyecto constitucional concluy con la victoria de quienes mantenan la necesidad de su supresin (Actas, pg. 38). Entre las voces contrarias a que el Rey pudiese reunir varias carteras, vid. las Observaciones de: Duque de Fras (Actas, pg. 63), Ettenhard y Salinas (Actas, pg. 67), Fernn-Nez (Actas, pg. 72), Amors (Actas, pg. 80), Arribas y Gmez Hermosilla (Actas, pg. 81) y Llorente (Actas, pg. 100). Cfr. Juan Mercader Riba, Jos Bonaparte, Rey de Espaa (1808-1813), Estructura del Estado Espaol Bonapartista, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 1983, pg. 61. La observacin, de 24 de junio de 1808, no figura en el libro de actas publicado en 1874, y se puede ver en los Papeles Reservados de Fernando VII, tomo IV. Este extremo lo analizo en detalle en mi libro Poder y libertad. Los orgenes de la responsabilidad del Ejecutivo en Espaa (1808-1823), op. cit.
22 21 20

19

control que ejerca el que, sin duda, es el rgano ms novedoso de la Constitucin: el Senado23. 24. Siguiendo el modelo del Senado Consulto del ao XII, la Constitucin de Bayona fijaba la presencia de dos Juntas Senatorias destinadas, respectivamente, a la tutela de la libertad individual (hoy diramos libertad personal) y de imprenta. Estas Juntas controlaran la actividad ministerial, para lo cual estaban dotadas de dos instrumentos destinados a recabar informacin sobre su conducta: con carcter general, las quejas procedentes de agraviados y, en relacin con la libertad individual, adems, un parte general que el Ministro de Polica tena que elevar con todas las detenciones practicadas. A partir de estas informaciones, las Juntas contrastaban la actuacin ministerial para ver si se ajustaba al inters del Estado, parmetro abstracto e indeterminado con el que juzgaran la conducta de los ministros. Es de destacar que aqu podra haberse instaurado un cierto control poltico, aunque desde luego muy limitado, porque lo que se enjuiciaba, despus de todo, era la existencia de infracciones constitucionales, y no la realizacin de conductas impolticas. 25. Si las Juntas Senatorias perciban indicios de infraccin, podan solicitar a los ministros hasta por tres ocasiones que desistiesen de su conducta. De no atenderse los requerimientos, las Juntas remitan una queja a un nuevo rgano, una Junta integrada por los Presidentes de Seccin del Consejo de Estado y cinco individuos del Consejo Real. Cul fuese el valor de la decisin que este rgano adoptase era algo que silenciaba la Constitucin. En parte, los propios vocales de la Junta de Bayona haban contribuido a este silencio, puesto que el debate al respecto se suspendi hasta saber si Napolen admitira que se crease una Alta Corte Real como solicitaron varios diputados que, previsiblemente, podra tener parte en el procedimiento de exigencia de responsabilidad ministerial24. El caso es que finalmente la Alta Corte Real form parte del entramado orgnico del Estatuto, pero respecto de los ministros, apenas juzgaba sus delitos personales, no cualquier infraccin normativa cometida en el desempeo de sus cargos. As pues, la Alta Corte supona ms un fuero jurisdiccional que un rgano destinado a dirimir la responsabilidad jurdica de los ministros en el desempeo de sus funciones. De este modo, en ausencia de una referencia expresa, debemos colegir que la decisin de la Junta formada por consejeros de
Si bien el Consejo de Estado tambin es una figura novedosa, lo cierto es que la Monarqua espaola ya haba conocido rganos consultivos. Lo que nunca se haba implantado en Espaa y no volver a repetirse es un rgano como el Senado, que actuase como control del Ejecutivo en defensa de las libertades individuales, y garante constitucional. Junta dcima, 28 de Junio de 1808, Actas, pg. 42. La Alta Corte Nacional se compondra de ocho senadores, los seis presidentes del Consejo de Estado y presidente y vicepresidentes del Consejo Real. La propuesta de crear este rgano parti del diputado Arribas: entenda que faltaba una Alta Corte Real, que fuera el tribunal que conociese de los delitos de que pudieran ser acusados los individuos de esta propia familia, a semejanza de la Alta Corte Imperial, que para iguales casos y otros, se halla establecida en Francia. Se trataba, por consiguiente, de establecer un rgano nuevo de procedencia gala y de nula raigambre en Espaa.
24 23

Estado y miembros del Consejo Real no tendra un carcter vinculante, decidiendo en ltima instancia el Rey en virtud de las competencias implcitas a las que ya me he referido. 26. De cuanto he mencionado, creo que es fcil colegir que no poda percibirse ni un atisbo de parlamentarizacin en el Estatuto de Bayona, algo lgico por el modelo imperial al que responda. Pero tambin es cierto que el desarrollo normativo y la prctica institucional introdujeron algunas alteraciones relevantes en la organizacin y funciones de los ministros. 27. Por lo que se refiere a los cometidos ministeriales, el Decreto de 6 de febrero de 1809, por el que se fijaban las atribuciones de los ministros, les confera a estos mbitos de decisin que, desde luego, rebasaban lo estrictamente ejecutivo. En realidad no poda ser de otra forma. Estando Jos I poco enterado de los asuntos espaoles, no le quedaba ms remedio que delegar en sus ministros la adopcin de decisiones polticas, al conocer mejor que l mismo los intereses patrios. Baste comprobar el margen de libertad que les concedi para negociar con el bando patriota una salida a la guerra de la Independencia. 28. El mismo Decreto de 6 de febrero de 1809 tambin apuntaba hacia la colegialidad ministerial, al establecer que al Secretario de Estado le correspondera convocar los Consejos de Ministros y los Consejos Privados. En realidad, estos ltimos se venan reuniendo desde el 26 de junio de 1808, formados por ministros y altos dignatarios del Estado que diriman cuestiones administrativas y financieras25. Los Consejos de Ministros, por su parte, deban integrase slo por ministros, con exclusin de otros cargos pblicos. En abril de 1811, partiendo Jos I a reunirse con su hermano, institucionaliz una figura hbrida entre ambas, denominada Consejo Privado de Ministros, y para cuya regulacin expidi un Decreto en el que se fijaban las cuestiones organizativas fundamentales del nuevo rgano. La presidencia del Consejo, que se reunira semanalmente, se atribua a Azanza, a la sazn ministro de negocios extranjeros y que vena, as, a ocupar una posicin de facto preponderante, frente a la disposicin constitucional que prohiba la preferencia entre los ministros. Las resoluciones que se adoptaran seran plenamente ejecutivas, pero deban someterse a ratificacin regia, una vez regresase el Monarca. Finalmente, se prohiba al Consejo de Estado reunirse mientras el Consejo Privado estuviese desarrollando sus funciones; algo lgico, no slo para evitar tensiones entre ambos rganos, sino porque el Consejo de Estado era un rgano consultivo del Rey, no de los ministros, por lo que haba que evitar cualquier apariencia de que el Consejo Privado actuaba a modo de regencia, con las mismas prerrogativas que el Rey.

Nada que ver, por tanto, con la figura de Consejo Privado de la que hablaba el art. 112 del Estatuto y que, compuesto por dos ministros, dos senadores, dos consejeros de Estado y dos miembros del Consejo Real, deba asesorar al Rey en los casos de indulto.

25

29. A pesar de este embrionario rgano colegiado, es difcil concebir que una vigencia ms prolongada de la Constitucin de Bayona hubiera servido para consolidar ni tan siquiera un tmido sistema parlamentario. A igual que sucedera con la Constitucin de Cdiz aunque por motivos bien distintos tambin la Constitucin de Bayona resultaba incompatible con tal forma de gobierno: si la primera converta a las Cortes en centro del sistema, conduciendo ante todo a un rgimen de asamblea, en la segunda la magnitud del poder regio haca poco viable cualquier intento de parlamentarizacin.

V. UNAS CORTES DEBILITADAS 30. Uno de los grandes argumentos empleados por Napolen para tratar de atraer a las elites espaolas fue, sin duda, la promesa de restablecer las Cortes espaolas en su antiguo esplendor26. Ello no obstante, cuando convoc la Junta de Bayona, algunos funcionarios como Urquijo le haban pedido en realidad que reuniese Cortes, algo a lo que Napolen se opuso, proponiendo en su lugar que se formase una Junta cuya composicin, por ms que fuese estamental, poco tena que ver con las tradicionales asambleas que haban conocido los reinos de Espaa. 31. Pero si la Junta de Bayona fue una asamblea con una organizacin novedosa, y con unas funciones sumamente limitadas, estas mismas caractersticas se trasladaran a las futuras Cortes que el Emperador tena en mente. En efecto, las Cortes que recoga la Constitucin de Bayona se hallaban tan sumamente debilitadas que apenas podan servir de sombra al Monarca. Tanto los aspectos organizativos como los funcionales ponen de manifiesto lo depauperado del Parlamento. 32. En un plano organizativo, las Cortes de Bayona se configuraban como una asamblea unicameral27, con una composicin estamental muy semejante a la prevista para la propia Junta de Bayona. Estos dos elementos combinados unicameralismo y carcter estamental alejaban ya el modelo de Cortes de determinados modelos constitucionales entonces vigentes en otros pases. El unicameralismo resultaba incompatible con la idea de gobierno equilibrado que tena como principal referente a Inglaterra y en el que bicameralismo desempeaba un papel esencial, como haba mostrado Montesquieu. Los partidarios de un sistema orientado hacia el equilibrio constitucional, como Pereyra, podran hallar aqu un escollo difcil de superar. Por su parte, la composicin estamental alejaba a la asamblea del modelo revolucionario francs y, por tanto, de la idea de una representatividad poltica, basada el en principio de igualdad. Desde esta perspectiva, con
Vanse los documentos de propaganda poltica expedidos por Napolen que incluyo en mi libro La Constitucin de Bayona (1808), op. cit. Debe recordarse que el Senado de la Constitucin no era en absoluto una segunda cmara, como parte de la doctrina espaola ha tratado de ver, quizs desorientada por el nomen iuris.
27 26

una representacin estamental y corporativa, se atenuaba el componente democrtico (segn la terminologa de la poca) que poda suponer un mayor peligro para el predominio regio. 33. En su funcionamiento interno las Cortes tampoco estaban diseadas para ser protagonistas polticos. Su presidente era designado por el Monarca (como haba sido designado Azanza en la Junta de Bayona), eso s, a partir de una terna propuesta por las propias Cortes, en tanto que las sesiones se celebraran a puerta cerrada. Este ltimo detalle no pas desapercibido al conde de Toreno en su anlisis de la Constitucin de Bayona: "desde luego ntase que falta en aquella Constitucin lo que forma la base principal de los gobiernos representativos, a saber, la publicidad. Por ella se ilustra y conoce la opinin y la opinin es la que dirige y gua a los que mandan en los Estados as constituidos. Dos son los nicos y verdaderos medios de conseguir que la voz pblica suba con rapidez a los representantes de una gran nacin y que la de estos descienda a todas las clases del pueblo. Son, pues, la libertad de imprenta y la publicidad en las discusiones del cuerpo o cuerpos que deliberan". Aada Toreno, apoyndose en una base doctrinal aportada en gran medida por sus contactos durante el exilio: "por la ltima, como deca el mismo Burke, llega a noticia de los poderdantes el modo de pensar y obrar de sus diputados (...) conforme a la expresin del gran jurisconsulto Blackstone, se enteran los que gobiernan de las variaciones de la opinin y de las medidas que imperiosamente reclama28. Que las Cortes actuasen en secreto, y que se prohibiese de forma absoluta publicar sus deliberaciones, era algo que no haba sucedido ni en la Junta de Bayona (de sus sesiones se dio noticia incluso en la Gaceta de Npoles) y pona de relieve que la Asamblea iba a concebirse ms como un rgano consultivo que como Parlamento popular. Apenas los diputados Arribas y Gmez Hermosilla solicitaron que se rectificase este extremo, y que las sesiones de Cortes fuesen pblicas salvo expresa decisin regia29. 34. La presencia de las Cortes en la vida poltica tambin estaba condicionada de forma determinante por el Rey. A l le corresponda convocar su reunin, con la nica cortapisa de hacerlo al menos una vez cada tres aos. Puesto que los tributos se aprobaban precisamente de forma trienal, Vicente Alcal Galiano consideraba que sta sera la mejor garanta de que las Cortes se convocasen30. Ahora bien, qu sucedera si el Rey incumpliese el mandato constitucional? Tal pregunta se la plantearon los diputados Coln y Lardizbal vocales por el Consejo de
Conde de Toreno, Historia del levantamiento, guerra y revolucin de Espaa, B.A.E., vol. LXIV, Atlas, Madrid, 1953, pgs. 86-87. En la misma lnea se pronunciaba Canga Argelles, quien consideraba que el secreto de los debates supona un plan para establecer la arbitrariedad. Vid. Jos Canga Argelles, Observaciones sobre las Cortes de Espaa y su organizacin (1809), Josef Esteban y Hermanos, Valencia,1809, pg. 64.
29 30 28

Observacin de 26 de junio de 1808, Actas, pg. 72.

Si no me engaa mi juicio, -deca Vicente Alcal Galiano- no hay otro medio sencillo de asegurarla [la reunin de Cortes] sino el de que los tributos sean temporales; parecindome que determinndose su mayor duracin el trmino de tres aos, se conciliaban todos los extremos. Observacin de 25 de junio. Actas, pg. 85.

Castilla que pidieron que en la Constitucin figurase algo al respecto, pero sin que ellos mismos hicieran propuestas concretas31. S lo hicieron los diputados Pereyra y Pedro de Isla, aunque sus proposiciones resultaban excesivamente progresistas como para que Napolen las tomase en cuenta. Pereyra deseaba que se indicase que, caso de no formalizarse la convocatoria de Cortes, se tuviese por automticamente destituido el cargo pblico encargado de llevarla a cabo. La Constitucin de Bayona no indicaba el funcionario encargado de expedir la orden de convocatoria, pero puede suponerse que se tratara del Secretario de Estado, ya que a ste le corresponda refrendar todos los Decretos del Rey (art. 28), entre los que se hallara el de convocatoria de Cortes32. Por su parte, Pedro de Isla iba ms all. Si la propuesta de Pereyra limitaba jurdicamente una facultad regia (cual era la de decidir la continuidad o no de sus ministros), la de Pedro de Isla supona introducir medidas fcticas de presin sobre el propio Monarca que es fcil entender que Napolen considerase inadmisibles. Los diputados provinciales de Cortes, antes de su clausura, deban elevar reclamacin al Rey o al Senado de que se convocasen otras nuevas a los tres aos, remitiendo copia de dicha reclamacin a los Ayuntamientos con representacin en la Asamblea. La publicidad de esta reclamacin hara que la opinin pblica ejerciese sobre el Monarca una presin suficiente como para garantizar la reunin de las Cortes33. 35. Sin embargo, el problema no radicaba slo en la facultad regia de convocatoria de Cortes y su posible inobservancia sino tambin en que el Monarca dispona de la competencia de determinar la duracin de la Asamblea, disolviendo o suspendiendo sus sesiones a voluntad. Pereyra fue el nico diputado que trat de constreir tambin esta prerrogativa regia. Si las Cortes pueden ser suspendidas o disueltas a voluntad del Rey, de poco sirve ordenar que se junten una vez a lo menos cada tres aos, como as sea que estar en su mano disolverlas al otro da de su apertura, deca el vocal de la Junta. Como limitacin efectiva, propona que el Rey no pudiese disolver la Cmara hasta que no hubiesen transcurrido al menos ocho o ms das de sesin34. 36. Si Napolen rechaz una por una estas proposiciones dirigidas a equilibrar la direccin poltica del Estado, ello se deba a que no quera que la Monarqua autoritaria que estaba diseando quedase sujeta a serios obstculos. A tales efectos, las Cortes no slo estaban orgnicamente sujetas al Rey, sino tambin desde una perspectiva funcional, aunque bien es cierto que en este ltimo apartado la Junta de Bayona logr que se tomaran en cuenta algunas de sus observaciones.

31 32 33 34

Observacin de 25 de junio de 1808, Actas, pg. 71. Observacin de 28 de junio de 1808, Actas, pg. 77. Observacin de Pedro de Isla (s.f.), en Actas, pg. 95. Observacin de Luis Marcelino Pereyra, 28 de junio de 1808, en Actas, pg. 77.

37. Ya he sealado que la funcin legislativa era, en realidad, una facultad del Rey. A l solo le competa impulsar las leyes, a pesar de que algunos diputados buscaron que al menos compartiese esta responsabilidad. As, en tanto Cristbal de Gngora solicit que se concediese tambin a las Cortes iniciativa legislativa35, los diputados Angulo, Arribas y Gmez Hermosilla pidieron que al menos se admitiese que pudieran disponer de un derecho de peticin al Rey36. Una facultad que, por otra parte, el propio Martnez Marina haba indicado en su Ensayo histrico-crtico que haba correspondido a las antiguas Cortes castellanas. 38. Aunque en este punto Napolen no se movi un pice de su postura inicial, s lo hizo al menos en lo que se refiere a la fase central o decisoria del procedimiento legislativo. En el proyecto de Estatuto de Bayona presentado a la Junta, a las Cortes se les asignaba exclusivamente el cometido de deliberar los Decretos propuestos por el Rey, en coherencia con la funcin meramente consultiva que Napolen pareca querer otorgar a la Asamblea. Fueron Vicente Alcal Galiano y Cristbal de Gngora quienes, haciendo suyo el rechazo general de la Asamblea, intentaron corregir esta excesiva debilidad de las Cortes, y propusieron que les correspondiese no slo deliberar, sino tambin aprobar los Decretos del Rey, que por esa participacin adquiran forma jurdica de leyes37. Curiosamente esta enmienda s fue aceptada por el Emperador, a pesar de que supona introducir un mnimo elemento de equilibrio constitucional, convirtiendo a las Cortes en copartcipes de la facultad legiferante. De hecho, en otras Cartas Otorgadas por el Corso las asambleas no tuvieron la misma fortuna, y quedaron circunscritas al cometido deliberante que en un principio haba previsto tambin para las Cortes espaolas38. 39. Pero en todo caso, esta intervencin en el poder legislativo no permite concluir una idea de equilibrio constitucional, que en ningn momento trasluce el texto. Las Cortes intervenan en la aprobacin de las leyes, es cierto, pero no debe olvidarse que eran unas Cortes cuya vida dependa del Rey (convocatoria, suspensin, disolucin), dirigidas por un Presidente nombrado por el Monarca; unas Cortes que deliberaban en secreto como lo hara cualquier rgano consultivo, que carecan de una segunda cmara, entonces vista como instrumento imprescindible para poder hablar de un gobierno equilibrado, que, adems, ni iniciaban ni sancionaban las leyes. En definitiva, si Napolen admiti
35 36

Observacin de 26 de junio. Actas, pg. 87.

Arribas y Gmez Hermosilla. Observacin de 26 de junio de 1808. Actas, pg. 74. Francisco Angulo. Observacin de 26 de junio de 1808. Actas, pg. 88. El rechazo general a este artculo en: Acta de la Junta Novena, de 27 de junio de 1808. Actas, pg. 39. Las observaciones de los dos vocales en: Vicente Alcal Galiano, Observacin de 25 de junio de 1808. Actas, pg. 85; Cristbal de Gngora, Observacin de 26 de junio de 1808. Actas, pg. 87.
38 37

Vase el caso de las Constituciones de Westfalia (art. 33), o la de Npoles (Ttulo VIII, art.

14).

conceder a las Cortes participacin en el poder legislativo era porque saba que ello no supondra un obstculo excesivo a unas facultades regias que ahogaban en todo lo dems la actividad de la Asamblea. Baste comprobar cmo en la Constitucin las Cortes no se regulaban hasta el ttulo IX, es decir, despus de haberse regulado todos los dems rganos: la Regencia, los ministros, el Senado y el Consejo de Estado. 40. En todo caso, la Constitucin prevea la figura de la reserva de ley en el art. 82, asegurando al menos la participacin normativa de las Cortes en materias que afectaban a la libertad y propiedad de los ciudadanos. As, estaba reservada a la ley las variaciones que se hayan de hacer en el Cdigo civil, en el Cdigo penal, en el sistema de impuestos o en el sistema de moneda, tras fracasar el intento de Napolen de imponer el Code Napolon, que encontr el especial rechazo del Consejo de Castilla. Igualmente corresponda a la ley aprobar trienalmente la cuota de las rentas y gastos anuales del Estado una previsin que, como ya se ha visto, Vicente Alcal Galiano vea como la principal garanta para que las Cortes se convocasen cada tres aos, segn fij el art. 76 de la Constitucin. 41. Aparte de esta tenue facultad legislativa, las Cortes asuman tareas de control sobre el ejecutivo como es caracterstico de los Parlamentos aunque lo hacan con idntica tibieza. El Estatuto apenas prevea que las Cortes podan presentar reclamaciones sobre las cuentas de Hacienda que anualmente tendra que remitir el ministro de este ramo, as como la capacidad para manifestar al Rey quejas graves y motivadas sobre la conducta de un ministro, que seran examinadas por una Comisin compuesta por miembros del Consejo de Estado y del Consejo Real, tal y como suceda con la Junta que haba de resolver las reclamaciones procedentes del Senado. 42. Algn diputado, muy en particular el tenaz Pereyra, no tard en percatarse de la debilidad del control parlamentario, porque las Cortes ni disponan de medios suficientes para informarse de las conductas ministeriales, ni tampoco para hacer efectiva la presunta responsabilidad que exigiesen a los ministros infractores. En efecto, en primer lugar, un control no puede resultar efectivo si no se cuenta previamente con instrumentos adecuados para conocer la actividad ministerial. A tales efectos, el control presupuestario s estaba garantizado por la cuenta anual de ingresos y gastos que deba realizar el Ministro de Hacienda, pero la Constitucin no prevea otros mecanismos para conocer cualesquiera otras infracciones ministeriales. Por ese motivo, Pereyra solicit que se permitiese a los particulares dirigir peticiones a las Cortes, en las que hicieran constar los abusos cometidos por los ministros39. Desde luego no se trataba de una exigencia desproporcionada, sino coherente con la posibilidad que s se conceda a las Juntas Senatorias de recibir quejas de los particulares relativas a
39

Observacin de 28 de junio de 1808, Actas, pg. 77.

infracciones contra la libertad personal y de imprenta. Y ms justificada, si cabe, por el carcter presuntamente representativo de las Cortes, del que careca el Senado. Sin embargo, Napolen no tom en cuenta la propuesta de Pereyra, dejando a las Cortes sin medios suficientes para conocer la accin ministerial. 43. Pero no se detena ah el problema. Caso de detectar alguna infraccin, las Cortes slo podan dirigirse al Rey, quien, como he dicho, remita las quejas a una Comisin extraparlamentaria, compuesta por miembros del Consejo de Estado y del Consejo de Castilla. Pues bien, igual que suceda con la Junta prevista para resolver las quejas de las Juntas senatorias, tampoco en este caso se deca el valor que tendra la resolucin que adoptase aquel rgano. Una vez ms fue Pereyra quien trat de que se aclarase este extremo, pidiendo que, si la Comisin encontraba justa la queja, el Rey deba separar al ministro infractor40. En este caso, no es extrao que el Emperador rechazase la propuesta, ya que eliminaba su facultad para decidir libremente sobre el nombramiento y separacin de sus agentes ejecutivos.

VI. A MODO DE CONCLUSIN 44. A pesar del ostracismo a que la Constitucin de Bayona ha sido condenado a lo largo de estos doscientos aos (no slo por sus coetneos sino, lo que es ms preocupante, por los investigadores actuales), no cabe duda de que represent un intento de modernizar la obsoleta Monarqua espaola, anclada en los esquemas del Antiguo Rgimen. 45. La modernizacin se realizaba, en lo que ahora nos interesa, a travs de una organizacin de la forma de gobierno en la que el reconocimiento implcito de la divisin de poderes se vea mitigado por el modelo imperial, que desembocaba en una Monarqua constitucional fuertemente autoritaria. Es cierto que se reconoca la existencia de rganos que limitaban la autoridad regia, algunos novedosos (Senado), otros cortados por patrones bien distintos a las instituciones espaolas con las que podran tener proximidad (Consejo de Estado y Cortes). Apenas los ministros eran los que se acercaban ms a los antiguos Secretarios del Despacho, aunque con la presencia innovadora del Secretario de Estado. Pero, en todo caso, hay que subrayar que estos rganos servan ms que nada de apoyo al Rey en la adopcin de decisiones que en todo caso le acababan correspondiendo a l. 46. De este modo, el Consejo de Estado lo apoyaba a la hora de adoptar decisiones polticas, como los proyectos de ley; el Senado colaboraba con el Rey en tareas ntimamente conectadas con la eficacia y validez constitucional, como el control de las infracciones constitucionales; los ministros, obviamente, eran los encargados de ejecutar la voluntad regia
40

Observacin de 26 de junio de 1808. Actas,, pg. 75.

y, finalmente, las Cortes coparticipaban (aunque de modo muy restringido) en el poder legislativo y podran elevar al Rey quejas sobre los ministros que, en definitiva, slo l poda resolver. 47. Es preciso recordar que la Constitucin de Cdiz basculaba justo hacia el extremo opuesto. Si en Bayona el Rey era el centro del Estado, en la Constitucin del 12 lo eran las Cortes, de modo que si el primero fijaba una Monarqua Constitucional autoritaria, el segundo estableca una Monarqua Nacional, de sesgo casi asambleario. La lectura que se desprende es clara: el primer constitucionalismo espaol pretenda superar el Antiguo Rgimen por el expediente de la ruptura. La mayora de las instituciones se sustituan o se redimensionaban para ajustarse a los nuevos paradigmas constitucionales. 48. Pero aunque la Constitucin de Bayona tratase de imponer por va otorgada un modelo extranjero y altamente autoritario, creo que hubiera supuesto un trnsito con el Antiguo Rgimen menos abruto que el propuesto a travs de la Constitucin del 12. Y es que, aunque introduca factores de modernizacin y de liberalismo (instituciones representativas, reconocimiento de derechos, limitacin del poder) dejaba al Rey en su cometido de actor poltico principal, por lo que no es de extraar que un Monarca acostumbrado a ser el centro del Estado no tuviese muchos reparos en admitir la Constitucin. De hecho, como es bien sabido, fue lo que sucedi con las Monarquas Constitucionales germanas, como intento de evitar que la burguesa optara por un modelo rupturista como haba sucedido con la Francia Revolucionaria.

COMENTARIO BIBLIOGRFICO

49. La despreocupacin doctrinal en torno a la Constitucin de Bayona explica la ausencia tanto de monografas como de artculos especializados dedicados a dicho texto. De ah, que hoy en da siga siendo imprescindible acudir a los primeros estudios dedicados a esta Constitucin, alguno de los cuales es casi centenario. 50. Sobre el proceso de formacin de la Constitucin de Bayona siguen siendo obras de referencia las de Sanz Cid y Conard: Carlos Sanz Cid, La Constitucin de Bayona, Reus, Madrid, 1922, y Pierre Conard, La Constitution de Bayonne (1808), douard Cornly et Cia, Paris, 1910. Con carcter general, tanto el estudio de la formacin del texto, como sus caractersticas, influencia y aplicacin, los trato en detalle en mi libro La Constitucin de Bayona (1808), Iustel, Madrid, 2008, coleccin de Constituciones espaolas dirigida por Miguel Artola, que prologa este volumen. La reproduccin de los diversos proyectos de la Constitucin de Bayona puede consultarse en Ignacio Fernndez Sarasola, Proyectos constitucionales en Espaa (1786-1824), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2004. 51. Aunque no abundan los textos que traten sobre la forma de gobierno recogida en la Constitucin de Bayona, le he dedicado especial atencin en: La primera Constitucin espaola: El Estatuto de Bayona, e-book de la Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes(http://www.cervantesvirtual.com/portal/constituciones/Espany a/estudios_criticos.shtml); el mismo texto en Revista de Derecho de la Universidad del Norte (Colombia), nm.26, pgs. 89-109. Tambin se ocupan de algunos aspectos concretos de los rganos constitucionales Jean Baptiste Busaall, Nature juridique de la Monarchie espagnole sous Joseph Bonaparte., Rflexions partir dune mise au point sur labolition de lInquisition en 1808 , Mlanges de la Casa de Velzquez, nm. 35 (1), 2005, pgs. 248 y ss., as como Jos Snchez-Arcilla Bernal, Consejo Privado y Consejo de Ministros. Notas para el estudio de los orgenes del Consejo de Ministros en Espaa, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 71, 19841985 52. Para el anlisis del desarrollo institucional del gobierno josefino todava conservan su vigor las obras de Charles-Alexandre Geoffroy de Grandmaison, LEspagne et Napolon I (1804-1809), Pars, 1908 y de Juan Mercader Riba, Jos Bonaparte, Rey de Espaa (1808-1813). Estructura del Estado Espaol Bonapartista, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 1983. Igualmente resulta de inters el reciente y detallado estudio de Jean-Baptiste Busaall, Le Rgne de Joseph Bonaparte: une exprience dcisive dans la transition de la Ilustracin au libralisme modr, Historia Constitucional (revista electrnica), nm. 7, 2006, http://hc.rediris.es/07/articulos/html/Numero07.html. Tambin sobre el

desarrollo institucional, resulta de inters la obra de Carmen Muoz de Bustillo Romero, Bayona en Andaluca: el estado bonapartista en la prefectura de Xerez, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991. 53. Un aspecto no siempre analizado, cual es las posturas ideolgicas de los miembros de la Junta de Bayona y su influencia en el texto definitivo, fue trabajado por el interesante artculo de Ral Morodo, Reformismo y regeneracionismo: el contexto ideolgico y poltico de la Constitucin de Bayona, Revista de Estudios Polticos, nm. 83, 1994, pgs. 29 y ss.