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POLITICAS DE DESCENTRALIZACION Y DESINTERVENCION ESTATAL

Dora Orlansky
Instituto de Investigaciones Gino Germani
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de Buenos Aires
Preparado para su presentacin en el XXI Congreso Internacional de LASA,
Latin American Studies Association
The Palmer House Hilton Hotel
Chicago, Illinois
Septiembre 24-26, 1998
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POLITICAS DE DESCENTRALIZACION Y DESINTERVENCION ESTATAL *
Dora Orlansky **
Instituto de Investigaciones Gino Germani
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de Buenos Aires
Descentralizacin: la Atraccin de un Concepto
A travs de la mayor parte de este siglo el sector pblico se ha caracterizado por una
tendencia internacional generalizada hacia la creciente expansin y, durante las primeras
dcadas, hacia la centralizacin. Pero a partir de 1950, aproximadamente, disminuy la
participacin relativa de los gobiernos centrales en el total del gasto pblico aumentando la
incidencia de los gobiernos subnacionales; sin embargo, la red de subsidios desde los
gobiernos centrales hacia los subnacionales tornaron ms compleja la situacin (Olson 1969;
Oates 1977)
Las propuestas de reduccin de la actividad estatal surgieron a partir de dos lneas
argumentales: unas invocando la descentralizacin y otras la privatizacin. La
descentralizacin promueve el pasaje de poder desde el gobierno nacional a los gobiernos
locales (municipios, ciudades, localidades) y regionales (estados, provincias, departamentos)
reduciendo la dimensin del gobierno nacional al derivar la responsabilidad de la toma de
decisiones a las unidades de gobierno subnacional. Los defensores de la privatizacin fueron
an ms lejos proponiendo la reduccin de la autoridad gubernamental en su conjunto y no
simplemente la transferencia entre niveles de gobierno. (Henig 1985)
Con la reversin del auge econmico en los aos 70, las voces contra el estado se
hicieron ms numerosas y ms estridente el tono de sus objeciones. En la arena intelectual,
Hayek y Friedman, fueron los crticos ms potentes; economistas ambos, con planteos
visionarios acerca de la sociedad. Hayek cuestion la naturaleza centralizada del socialismo
(colectivismo, planificacin) por su carcter antagnico con la naturaleza descentralizada del
proceso competitivo del mercado; su crtica fundamental est basada en la dificultad que
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* Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de Investigacin UBACYT CS003 Reforma del
Estado en Argentina. Estado y sociedad a partir de 1989, y de la Beca Hugo R. Thalmann, otorgada por la
Universidad de Buenos Aires con sede en el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de
Pittsburgh. Agradezco a estas instituciones por el sostn que me han brindado, a los miembros del
Departamento de Ciencia Poltica (Pitt), en particular a su Director, Ralph Owen, su apoyo y cordialidad, y a
B.Guy Peters, como siempre, su generoso estmulo intelectual.
**Direccin Postal: Junin 1431 9/A, 1113 Buenos Aires, Argentina. Telfax (+)541 806-7327
E-mail [email protected]
3
ofrece la obtencin de la informacin econmica debido a su dispersin
1
. Hayek --quien fue
quiz el primero en describir el proceso competitivo como descentralizado-- consideraba que
la planificacin central era polticamente tan peligrosa como econmicamente ineficiente.
Polticamente peligrosa por reducir la libertad individual, incrementar el poder del estado,
debilitar el rol delpoder legislativo y degradadar el imperio de la ley por la adjudicacin de
considerable discrecionalidad a los funcionarios gubernamentales. Y econmicamente
ineficiente por desalentar la competencia, incrementar el predominio de monopolios y
sofocar la actividad empresaria. El argumento de Friedman, a su vez, era, esencialmente, que
el lento crecimiento econmico y la productividad declinante requeran de una redefinicin
del rol estatal en la actividad econmica, ya que la contnua intervencin estatal en
detrimento de la competencia de mercado amenzaba no slo con la destruccin de la
prosperidad econmica sino tambin con la reduccin de la libertad del ser humano.
(Hurwicz 1969; Zifkcak 1994)
En parte por las preocupaciones fiscales y en parte por la estrategia de
desplazamiento del conflicto, la reconfiguracin gobierno nacional-subsistemas
subnacionales (regiones, Lnder, estados, departamentos, pronvincias, municipalidades, etc.)
ha atrado la atencin de la investigacin en tanto la reasignacin de tareas, recursos
financieros y poder poltico entre centro y subsistemas se convirti en un tema generalizado
de discusin poltica. En ese sentido, hasta podra detectarse un cierto paralelismo
inesperado entre las polticas de descentralizacin del Nuevo Federalismo en los Estados
Unidos y el de pases de sistema unitario como Francia: ambos enfatizan las metas de
modernizacin y resistencia regional como determinates de los cambios en la configuracin
vertical.
En particular, las polticas del Nuevo Federalismo de los aos 1980 redefinieron las
relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos locales, incluyendo un menor
financiamiento desde el gobierno central, un mayor nfasis en los recursos locales para
resolver las propias necesidades y un nmero creciente de servicios privatizados. (Derlien
1992; Pouder 1996)
Prudhomme (1994) fue quien mejor intent dar contenido operacional al concepto de
descentralizacin, un concepto ambiguo, con lmites no bien definidos, cuya ambigedad
sea, quiz, la que contribuya a la atraccin del concepto. La decentralizacin espacial,
comnmente conocida como una poltica regional se define como un proceso de difusin
geogrfica de la poblacin y las actividades urbanas fuera de las grandes aglomeraciones. La
decentralizacin del mercado, o liberalizacin del mercado, es un proceso de creacin de
condiciones segn las cuales los bienes y servicios son provistos por los mecanismos del
mercado ms que por decisin del gobierno. La descentralizacin administrativa se define
como la transferencia de las responsabilidades de planificacin, administracin, as como de
la obtencin y asignacin de recursos segn diferentes variantes; incluye las transferencias
desde los organismos del gobierno central a unidades regionales del mismo nivel; a unidades
de niveles subnacionales; a corporaciones de nivel zonal; a organizaciones no

1
Una simple manera de visualizar la dispersin es pensar que, al menos, en un principio del proceso
asignativo, cada unidad econmica tiene perfecta informacin en lo referente a s misma. (Hurwicz 1969).
4
gubernamentales privadas o voluntarias; etc. Precisando las diversas vas de la
descentralizacin administrativa se han adoptado denominaciones especficas:
desconcentracin de funciones entre diferentes oficinas de la administracin central,
delegacin hacia corporaciones semi-autnomas o corporaciones cuasi-pblicas,
devolucin a los gobiernos locales y transferencia de funciones a organizaciones no
gubernamentales. La descentralizacin tambin est implcita en el concepto de
desburocratizacin, en la medida en que las decisiones son susceptibles de ser tomadas a
travs de procesos polticos que involucran un gran nmero de grupos de inters, antes que
la exclusiva o primaria autoridad de los gobiernos mediante la sancin de leyes, decretos, o
resoluciones administrativas. (Rondinelli, Nellis and Cheema 1984).
Como ha sido sealado por Bennet (1984), la descentralizacin es un tema comn
que atraviesa una amplia variedad de procesos especficos. Bsicamente estn incluidos dos
tipos diferentes de tpicos: 1) descentralizacin del gobierno y 2) decentralizacin de los
procesos de decisin hacia soluciones de mercado y cuasi-mercado. Estos dos temas
delimitan una doble conceptualizacin de los procesos de decentralizacin.
La descentralizacin tanto en trminos de mercado o de gobierno implica aferrar
las oportunidades de reforma en todas las instancias. Aunque no todos los servicios puedan
ser decentralizados en su administracin, o susceptibles de comercializacin, o extrados de
la decisin poltica, existira en la mayora de los pases, sin embargo, un espacio
considerablmente mayor del habitualmente aceptado hasta el presente. Este espacio podra
definirse como una compleja combinacin de relaciones privadas y pblico-privadas que no
requieren representacin (o gobierno) en un sentido formal, pero s, centrarse, en cambio,
en las preferencias de los consumidores (Bennet 1994)
2
. Parece cada vez ms claro que a
mayor extensin de la descentralizacin hacia el mercado, menor necesidad de complejas
estructuras de gobierno y de representacin. Generalmente, cuanto mayor es el grado de la
decentralizacin hacia el mercado, menos son las instancias que se requieren y ms se puede
consolidar el gobierno en el nivel local en funciones especficas desempeadas por las
autoridades locales. Es lo que subyace, por ejemplo, en el pasaje hacia los consejos unitarios
en el Reino Unido, pasando el financiamiento de algunas funciones al gobierno central
(especialmente, educacin), otorgando otras funciones a los distritos, y permitiendo al
mercado un mayor rol en otras funciones. (Bennet 1994).
Cmo se determina la demanda por mayor centralizacin o descentralizacin del
complejo de servicios y polticas gubernamentales en los diferentes pases? La
descentralizacin parece estar determinada bsicamente por las siguientes condiciones. 1) A
mayor poblacin, menor demanda por centralizacin. 2) El grado de descentralizacin vara
inversamente con la extensin geogrfica de un pas. 3) A mayor riqueza de un pas --medida
segn el ingreso por habitante--, ms probable es una marcada descentralizacin. 4) A mayor
desigualdad en el ingreso, ms acentuada la demanda por decisiones descentralizadas. 5)
Existe menor probabiliad de demanda de descentralizacin asociada a factores polticos e

2
Los casos ms conocidos son la recoleccin de residuos, trabajos de construccin y mantenimiento, planes
de vivienda con apoyo estatal, salud pblica, servicios de educacin, etc. (Bennet 1994)
5
institucionales cuando es mayor la integracin de los grupos autnomos en la arena poltica.
(Oates, comp. 1977)
El Continuum Centralizacin-Descentralizacin
La descentralizacin constituye tanto una reaccin desde abajo contra un fuerte
control poltico del centro, como una demanda desde arriba, para avanzar en la privatizacin
de la economa y aliviar la situacin fiscal del gobierno central. La forma en que los bienes y
servicios son provistos por los diversos niveles de gobierno y el modo en que se financian
ejercen un impacto en la economa en su conjunto. As, la descentralizacin poltica guarda
un paralelismo con la descentralizacin de las responsabilidades fiscales. La idea bsica
subyacente es obviamente un intento de liberar a los gobiernos locales del control central,
segn la hiptesis por la cual se promovera as la democracia y un gobierno local ms
eficiente. Desde esta perspectiva, uno de los objetivos principales de la descentralizacin es
el incremento en la eficiencia y efectividad de los programas de desarrollo social y
econmico. Los argumentos tcnicos en favor de la descentralizacin enfatizan normalmente
beneficios tales como la reduccin de la sobrecarga y congestin en los canales de la
administracin y la comunicacin; la reaccin oportuna frente a los problemas no anticipados
que inevitablemente surgen durante la implementacin de programas, etc. Hasta se aduce la
mejor capacidad tcnica para la prestacin de servicios en el propio campo y mayor
capacidad administrativa y gerencial, cuestiones que en los pases en desarrollo suelen ser los
puntos ms crticos. En realidad, el supuesto es que la descentralizacin se considera como
un potencial para incrementar la eficiencia en el gobierno local por la posibilidad de que sus
acciones sean sometidas implcita o explcitamente al anlisis por parte del electorado local
3
,
tanto para la articulacin de demandas como de respuestas en materia de servicios pblicos.
(Bird and Wallich 1994; Silverman 1992).
Pero el incremento en la eficiencia es slo una de las razones que respalda la
demanda por descentralizacin. En algunos pases, es parte de una estrategia poltica de las
elites gobernantes para mantener el poder aunque renunciando a una parte. Como prctica
electoral durante la transicin a la democracia, las elecciones libres en el nivel local se
llevaron a cabo antes que en el nivel nacional en un intento por parte de las nuevas fuerzas
polticas por consolidar un poder an frgil. Por ejemplo, en Polonia y Hungra los
gobiernos locales en su forma actual se establecieron en 1990, en Rumania, Bulgaria y Rusia
en 1991 y en Albania en 1992. A pesar de que la dimensin actual de la descentralizacin
difiere entre los diferentes pases en transicin del este y centro de Europa, el proceso de
descentralizacin poltica y fiscal afecta a casi todos los propsitos cruciales de reforma,
incluyendo la estabilizacin macroeconmica, la efectividad de la red de seguridad social, el
desarrollo del sector privado, y --como en el caso de Rusia--, hasta la construccin misma

3
Desde la teora del rational choice podra inferirse la participacin se ve estimulada cuanto menor el
nmero de participantes. La situacin poltica sera tal que indujera al ciudadano racional, calculador, a
creer que, por ejemplo, su voto podra romper un nexo, o bien , ejercer influencia a travs de un crculo
suficientemente amplio de conocidos como para torcer los resultados de una eleccin. Sin embargo, las
evidencias no han corroborado la hiptesis segn la cual la reduccin del distrito estimula la participacin.
Por el contrario, el presentismo en las elecciones locales es generalmente muy bajo comparado con el de las
elecciones nacionales. (Beer 1977)
6
de la nacin (Bird y Wallich 1994). La forma en que los impuestos, los gastos y las
funciones de regulacin se distribuyen entre los diversos niveles de gobierno, y cmo se
estructuran las transferencias intergubernamentales son cuestiones que hacen a la eficiencia y
equidad de la provisin de bienes pblicos (Shah 1994).
Existe prcticamente un consenso (el Nuevo Federalismo Fiscal
4
) segn el cual la
responsabilidad primaria por las polticas de estabilizacin macroeconmica, y la
redistribucin del ingreso y la riqueza deben permanecer en el mbito del gobierno central
5
;
la descentralizacin hace ms dificil sino imposible las polticas de redistribucin
interpersonal o interjurisdiccional. El gobierno central
6
se debera concentrar en un conjunto
particular de misiones, incluyendo las relaciones internacionales, el fortalecimiento del
aseguramiento social, y la contribucin al ahorro nacional funcionando con un presupuesto
federal unificado con supervit. Las provincias deberan tener una responsabilidad bien
definida para la mayora de las cuestiones de inversin pblica, especialmente en el
desarrollo de las capacidades de la fuerza de trabajo y en el mejoramiento de la
infraestructura pblica. Esta lnea de argumentacin sugiere la devolucin a las provincias de
los programas nacionales de gasto en educacin, vivienda, capacitacin laboral y la mayora
de otros tipos de inversin --un desplazamiento que clarifica cul de los niveles de gobierno
es el responsable por el desempeo en esas reas (Rivlin 1991). La presuncin en favor de
la solucin federal, o sea, la provisin descentralizada de servicios pblicos en respuesta a
demandas locales no uniformes en las diversas comunidades est basada en dos condiciones
necesarias: la ausencia de efectos de externalidades (spillover) y de economas de escala.
(Oates 1977)
En contraste con las objeciones que Samuelson formulara contra las ineficiencias
resultantes de las decisiones descentralizadas de bienes pblicos, el modelo de Tiebout
muestra que la decisin individual para la clase de bienes cuyo consumo est restringido a un
rea geogrfica especfica, puede generar, al menos en principio, un resultado eficiente. La
lgica econmica en un sistema federal debe encontrarse en la capacidad de las unidades de

4
El Nuevo Federalismo Fiscal se define como la economa poltica de un gobierno de diferentes niveles en
trminos financieros y no financieros, basado en la existencia de una institucin gubernamental
separadamente por cada bien colectivo con delimitacin especfica, de modo tal que exista biunivocidad
entre quienes reciben el beneficio de un bien colectivo y quienes contribuyen econmicamente.
5
Es un lugar comn entre los economistas afirmar que en la sociedad moderna la funcin redistributiva debe
ser desempeada por el gobierno central. Como seala Oates, una poltica agresiva de redistribucin del
ingreso de ricos a pobres en una localidad en particular espantar probablemente a los relativamente pocos
ricos y atraer a los menos prsperos.
6
Debera tambin enfatizarse que el trmino federalismo --asignacin territorial de autoridad asentada en
garantas constitucionales, Beer (1988)-- no debe ser entendida en un sentido muy estrecho. En trminos
econmicos todos los sistemas gubernamentales son ms o menos federales; an en un sistema
formalmente unitario, por ejemplo, existe una considerable extensin de discrecin fiscal de facto en los
niveles subnacionales. En vez de clasificarse dicotmicamente como federalo no federal, los sistemas de
gobierno varan en el grado en que las decisiones fiscales son descentralizados segn un espectro
multidimensional. Por ejemplo, en un modelo de federalismo cooperativo varios niveles de gobierno tienen
responsabilidades superpuestas y compartidas, y todos los niveles son definidos como socios equivalentes en
la federacin; en un federalismo dual, las instancias fiscales estn organizadas de un modo tal que
gobierno nacional y regional tienen autoridad independiente en sus reas de responsabilidad y se comportan
como socios equivalentes. (Oates 1977; Sha 1994)
7
gobierno descentralizadas de mejorar la asignacin de recursos en el sector pblico a travs
de la diversificacin de los resultados pblicos de acuerdo con las preferencias locales.
(Oates 1977)
En en sentido opuesto, una forma unitaria de gobierno (es decir, un gobierno con
diversos niveles cuyo efectivo control es ejercido desde el gobierno central) facilita la toma
de decisiones centralizada para alcanzar objetivos de unidad nacional. Premia especialmente
la uniformidad e iguales posibilidades de ingreso a los servicios pblicos. Sin embargo, los
sistemas polticos evolucionan adquiriendo sus propios matices. En el caso de China, pr
ejemplo, durante la dcada de 1980, los gobiernos de nivel subnacional obtuvieron un
significativo grado de autonoma del gobierno central; no obstante haber mantenido la
estructura legal de un sistema de gobierno unitario, China es en la prctica una federacin
descentralizada (Sha 1994; Kuo 1994).
Corea constituye el caso opuesto de la centralizacin fundada en principios polticos,
econmicos y administrativos. En procura de los objetivos fundamentales de seguridad
nacional y crecimiento econmico, los sucesivos gobiernos se basaron en la lgica de que
para lograr tales objetivos era necesario coordinar desde el nivel nacional el desarrollo de los
extremadamente escasos recursos en capital, tecnologa y personal capacitado. De este
modo, el permanente compromiso del gobierno nacional en la economa y la seguridad
contribuy al menor grado de descentralizacin
7
. ( Jung 1991)
Del Estado Unitario al Descentralizado (y Viceversa)
La descentralizacin es tanto un proceso por el cual las organizaciones transfieren
poder del centro a las subunidades, y un atributo que expresa el grado de autonoma
ejercido por las subunidades. La descentralizacin describe el proceso de cambio de un
sistema de gobierno anterior hacia una nueva situacin descentralizada o ms
descentralizada, y tambin refiere al sistema que resulta de este proceso. (Prudhomme
1994; Bennet 1994)
El inters poltico en el tema de la descentralizacin (como opuesto a la
centralizacin) irrumpi en el debate del siglo XVIII entre el laissez faire versus el
intervencionismo estatal, y en el siglo XIX, a propsito de las controversias acerca de la
viabilidad y la deseabilidad del socialismo. (Hurwicz 1966)
Una centralizacin creciente es consecuencia de la ampliacin de los lmites
espaciales en relacin a los costos y los beneficios de las actividades pblicas, de la
creciente demanda por una poltica redistributiva ms activa --especialmente en los pases
econmicamente ms desarrollados--, del mandato (frecuentemente constitucional) para que
el gobierno central garantice la provisin de ciertos bienes y servicios en todo el pas (Oates

7
La centralizacin en Corea tambin puede considerse como el producto de la coalicin entre el estado y las
fuerzas econmicas emergentes que se han beneficiado de la expansin de la maquinaria del gobierno
central. (Jung 1991)
8
1977). La centralizacin va de la mano con el espritu de progreso por sobre la reconocida
recalcitrancia, la corrupcin y el prejuicio de las tradicionales autoridades locales. Los
cambios en este sentido son formulados generalmente para maximizar los problemas de
legitimacin; van acompaados de normas burocrticas elaboradas para enfrentar a otros
niveles de autoridad. Por ejemplo, las polticas de centralizacin en los Estados Unidos en
las dcadas recientes se sustentaron en el argumento de que las autoridades locales haban
ejercido ilegtimamente su autoridad al matratar a las minoras y a los pobres (en el rea de la
educacin, el empleo, el acceso a los servicios sociales, la accin policial, y otros), al
sucumbir ante intereses econmicos ilcitos (en la contaminacin del aire y el agua), al
ignorar el bien colectivo de mltiples maneras, y al exhibir una incompetencia generalizada
(Meyer y Scott 1983). En general, la intervencin del gobierno central se ha justificado en
aras de asegurar la equidad horizontal y los estndares mnimos de servicios (salud,
educacin, seguridad social) en todas las jurisdicciones . (Shah 1994)
En sus orgenes histricos, la oposicin ideolgica a los gobiernos regionales provino
de una variedad de fuentes. Una de las ms ubicuas, la filosofa jacobina, una invencin
francesa calificada como una caricatura dieciochesca del espritu de la revolucin se bas
en la idea de que la democracia lejos de requerir mayor descentralizacin necesita un
gobierno centralizado. Diversidad y pluralismo eran considerados perjudiciales para la
soberana nacional, y desde una perspectiva universalstica de la ciudadana, las provincias
fueron vistas como bastiones del orden social arcaico. (Keating 1988)
Slo recientemente, a partir del proceso de devolucin regional en Francia (1981-
1986) se transfirieron los poderes ejecutivos a los representantes electos localmente, se
redujo el poder de los prefectos (desde la poca de Napolen Bonaparte), y se aboli la
subordinacin a la aprobacin de Paris de las decisiones locales
8
. Los intendentes y otras
autoridades regionales tienen la capacidad para comprometer fondos y decidir polticas
(Claisse 1989). Segn Fortin, como consecuencia de la la descentralizacin, el sistema
administrativo francs parece muy intrincado y hasta sobrecargado. Consiste en un complejo
de sistemas administrativos con estratificaciones mltiples; las prefecturas, las regiones, los
departamentos y las comunas, y cada uno de ellos tiene su cabeza y sus propios poderes. La
proliferacin de nuevos poderes de jure y de facto tiene el sabor de un nuevo sistema
feudal. Ms an, la experiencia indica que al enfatizar la naturaleza electiva de los lderes
locales, la descentralizacin ha acentuado la politizacin de los funcionarios de carrera.
En realidad, la distincin entre federalismo y devolucin regional resulta un poco ms
que formalmente significativa desde el momento en que el gobierno regional sirve para crear
un nuevo espacio de poder poltico. Adems, tanto para el federalismo como para la
devolucin regional, el ejercicio independiente de las funciones delimitadas por la
constitucin ha producido pautas de interdependencia, colaboracin y conflicto.
Pero la tendencia en los ltimos aos no fue uniforme. As como a partir de
mediados de la dcada del setenta, algunos pases de Europa occidental (Francia, Espaa,

8
Este consenso en favor de una descentralizacin poltica y administrativa contrasta netamente con la
situacin britnica (...) (Mazey 1994).
9
Italia) han reaccionado a las turbulencias del ambiente con la propuesta de descentralizacin,
el Reino Unido, en cambio, ha experimentado un proceso de centralizacin. En efecto, la red
de relaciones del centro y las localidades comenz a deteriorarse en el contexto poltico de
las presiones econmicas y fiscales. La poltica centralizadora del gobierno conservador de
1979
9
emergi, en parte, como un resultado no deliberado del control de las erogaciones
pblicas. Fue la consecuencia de una sucesin de medidas que trataron de hacer frente al
gasto pblico local y a la resistencias del gobierno local 1) a la liberacin de los lmites entre
lo pblico y lo privado, 2) a la promocin de los procesos de mercado por sobre las tcnicas
de planificacin, y 3) a la implementacin del principio de la soberana del consumidor.
El carcter colectivo de los servicios locales fue considerado un obstculo contra el
propsito del gobierno conservador de expandir la esfera de las relaciones de mercado. El
lugar del gobierno local en el sistema poltico britnico fue profundamente transformado por
el creciente poder del gobierno central sobre las erogaciones y los impuestos, en la
eliminacin de elecciones y de juntas locales, y en la transferencia y reasignacin de las
funciones del gobierno local, ya sea a consejos compuestos por miembros designados (no
electos), o ms an, al mercado
10
. Lo nuevo fue la interpretacin que el gobierno le di al
trmino estado unitario; su significado cambi al de supremaca gubernamental no
parlamentaria. Tradicionalmente, el Parlamento vea al gobierno local como una institucin
con decisin en las polticas y no como un agente ejecutivo del gobierno central. Pero los
preceptos y las normas convencionales ( folk law) fueron suplantadas por una legislacin
positiva (`jurist law). El giro hacia la redefinicin de las relaciones entre gobierno central y
gobiernos locales estuvo asociado a un proceso de juridizacin que reestructur estas
relaciones segn una regla formal de superior a inferior. (Jones 1988; Loughlin 1996)
El Principio de Subsidiariedad
El federalismo ha sido histricamente una medida para atraer conjuntamente
diferentes territorios y no para distanciarse respecto a un gobierno central. En el presente,
por ejemplo, el caso de la Unin Europea est basado en el principio de subsidiariedad, es
decir, que la asignacin de responsabilidades --impuestos, gastos y funciones de regulacin--
se ejerce desde los niveles ms bajos de gobierno, a menos por una razn de peso legal se
debiera asignar a niveles superiores.
La subsidiariedad es una cuestin controvertida no slo porque toca intrincados
temas y dilemas que hacen a la interrelacin y cooperacin entre instituciones polticas y
administrativas de gobiernos locales, nacionales y supranacionales, sino tambin porque

9
El Partido Conservador, paradjicamente, era considerado el defensor tradicional de la descentralizacin,
por oposicin al Partido Laborista, caracterizado por su adhesin a la planificacin central en funcin de las
prioridades nacionales.
10
Desde 1986 en adelante, las autoridades locales estuvieron obligadas --ms all de que as lo quisieran-- a
contratar por licitacin las actividades habitualmente realizadas por sus propios empleados, tales como la
recoleccin de la basura, la provisin de alimentacin escolar, la limpieza de calles y edificios, el
mantenimiento de parques y de vehculos, y se previ, asimismo, la futura privatizacin de los servicios de
arquitectura, ingeniera, encuestas y computacin.
10
concierne, en general, a la formulacin de la relacin entre sociedad civil y autoridad
poltica. Se conecta a debates importantes de la teora poltica, referidos a la relacin 1)
entre estado e individuo, 2) entre diferentes niveles de gobierno y 3) entre estado y sociedad.
(Shah 1994; Blichner y Sangolt 1994)
El concepto de subsidiariedad se remonta a tres races principales (Blichner y
Sangotl 1994). Segn la doctrina social catlica, en los principios de la dcada de 1930 Po
XI estableci la frmula de subsidiariedad como la delegacin de las funciones sociales
dentro de un sistema poltico concebido como perfectamente estructurado jerrquicamente
(Quadragesimo Anno
11
, 1931). Sin embargo, ya en 1891, Len XIII (Rerum Novarum)
haba formulado las primeras indicaciones acerca de una aproximacin catlica a la
subsidiariedad, contra los fundamentos tanto de un socialismo amenazante y un
desenfrenado liberalismo econmico; adems, aunque la filosofa social y la ley natural
condenan como falsos esos principios bsicos del liberalismo, escriba Len XIII, esto no
nos debera conducir al error opuesto de definir a la sociedad como parte del estado y
permitir que quede sumergida en l. Como apuntan Blichner y Saingolt (1994), se trata de
un concepto clave del modelo de estado de bienestar de la Europa continental y catlica
discordante con la nocin escandinava de estado de bienestar.
Segundo, en su utilizacin europea ms amplia, el concepto de subsidiariedad
perdi su alusin confesional y se lo relacion con la discusin acerca del federalismo. Los
miembros del partido conservador britnico enarbolaron el principio de subsidiariedad como
una manera de evitar detalladas e innecesarias regulaciones en la conformacin de la
Comunidad Europea. El argumento bsico consista en que la centralizacin slo debera ser
esgrimida cuando una actividad no pudiese ser acometida por los niveles ms bajos.
Tercero, la adhesin neoconservadora al concepto de subsidiariedad se bas en la
crtica al estado de bienestar
12
, enfatizando desde la filosofa liberal la libertad individual y la
intervencin estatal mnima --excepto en situaciones donde el mercado fallara--, dado el
conocido precepto segn el cual la provisin estatal del bienestar invade y sofoca a las
instituciones de la sociedad civil.
A pesar de que la tesis segn la cual la burocracia gubernamental insensible trastoca
las actividades de ayuda mutua de las familias y comunidades haya sido desde hace mucho
una de las favoritas de los conservadores, una actitud crtica hacia el carcter invasivo y
expansivo de la burocracia estatal tambin se ha incorporado al frente de las preocupaciones
de los sectores de centroizquierda, proponiendo tambin la descentralizacin de los
programas y la incorporacin de esquemas de participacin de la comunidad en su
administacin. As, un problema-slogan ha producido una solucin-slogan. (Fox Piven
1993)

11
Encclica Quadragesimo Anno, pargrafo 80
12
El principio de subsidiariedad fue uno de los postulados del modelo econmico neoliberal de la Junta
Militar en Chile de Pinochet (1973-1990), y del proceso militar en Argentina durante Martnez de Hoz como
Ministro de Economa Martnez de Hoz (1976-1980). En ambos casos, el concepto de subsidiariedad abarca
tanto los fundamentos catlicos como los neoconservadores. Las races ideolgicas puedan probablemente
encontrarse en las afinidades alemanas y austracas con la teologa y la filosofa social catlicas.
11
El Nuevo Federalismo como una Panacea Conservadora
La estrategia de la subsidiariedad ha sido la contrapartida fiscal de la oposicin y
hostilidad conservadoras hacia las polticas redistributivas. Su escepticismo sobre un papel
activo del estado libra bsicamente a la inciativa privada todas las funciones que los
individuos pueden desempear privadamente, y slo adversamente se recurre al nivel de
gobierno de jurisdiccin menor, con la instancia del gobierno central como ltimo recurso.
Sin embargo, en el caso de los Estados Unidos, el federalismo y las diversas agendas
de reforma descentralizadora han sido significativametne diferentes, tanto en sus propsitos
como en sus resultados polticos. Una pauta creciente de retraccin estatal puede
encontrarse desde el gobierno de Eisenhower al de Bush, siendo este ltimo quien acu la
consigna un tanto ambigua de dar poder (empowerment) para incrementar la participacin
local (Fox Piven 1993). Como antecedente histrico, la estrategia de salida de Eisenhower
consisti en un vuelco descentralizador de ciertas funciones hacia los gobiernos locales y
estados, al mismo tiempo que la derivacin de los recursos para su financiamiento. Nixon, a
su vez, concibi su aproximacin federalista como un medio de mejoraramiento y
fortalecimiento del gobierno, especialmente en el nivel de los estados y gobiernos locales.
Fue una transformacin de corte ideolgico conservador, una aproximacin
descentralizadora, pero no fue una pauta antigubernamental intencionada de
desmantelamiento. La poltica de consolidacin fiscal de Nixon consisti en mantener
centralizados los recursos, pero para ser usados para el financiamiento de las funciones
descentralizadas. Se basaba en la nocin de dejar al gobierno federal lo que mejor hace
(recaudar impuestos) y hacer que los gobiernos subnacionales hagan lo que a su vez mejor
hacen (administrar el gasto local). Las reformas del Nuevo Federalismo eran necesarias para
cerrar la brecha entre promesa y desempeo, como entonces se afirmaba. Sin embargo, si
el fin de mejorar el desempeo requera la nacionalizacin de ciertas funciones locales o el
compartirlas (bienestar o regulaciones del medio ambiente) este criterio se aceptaba si
contribua a la racionalizacin del financiamiento y de la prestacin de los servicios
pblicos. (Beer 1988; Conlan 1988)
Desde un punto de vista muy diferente, Reagan concibi el Nuevo Federalismo
como parte de una estrategia ms amplia para cortar el presupuesto federal y reducir el rol
del estado en la sociedad en cada nivel de gobierno. El principal foco de este programa de
retraccin fue, naturalmente, el gobierno federal, y su elocuencia y vigor en este propsito
fueron extremos. Bajo la estrategia de devolucin de Reagan, las funciones se
discontinuaban y, en ese sentido, se descentralizaban, pero sin la asistencia financiera
federal. El supuesto era que la mera reduccin del gobierno federal implicara por s misma
un rol ms destacado para los gobiernos locales y los estados. El gobierno de Reagan di
una expresin concreta a la teora emergente del federalismo competitivo, desarrollada por
economistas conservadores en el marco del public choice, una teora que propicia la
competencia interjurisdiccional en un sistema federal como instrumento para controlar el
activismo (la intervencin) estatal. Esta visin fuertemente localista, descarta cualquier rol
gubernamental vigoroso, vuelca la iniciativa hacia la comunidad , promoviendo el
12
voluntarismo, la mobilizacin de asociaciones privadas para enfrentear las adversidades
compartidas. (Conlan 1988)
Segn Massey (1993), la reforma gubernamental subnacional tanto en el Reino
Unido como en los Estados Unidos se bas en el credo segn el cual, el sector privado es
intrnsicamente dinmico, superior a las instituciones pblicas para la prestacin de bienes y
servicios, y que la eficiencia del mercado es el principio apropiado para el desempeo social,
prcticamente, en todas las esferas de la actividad de la comunidad. El gobierno de Reagan
opuesto al estado per se inici una era de nuevo federalismo; les devolvi a los gobiernos
de los estados las cuestiones que mejor sera dejarles y la propuesta de presupuesto para el
ao fiscal 1982 incluy cortes en los programs federales y restricciones a la intervencin del
gobierno central en las cuestiones subnacionales. Por su parte, en el Reino Unido, la
eleccin de Thatcher signific un esfuerzo concertado para transformar la cultura del
gobierno local a travs del concepto de poder de accin (leverage), importado de los
Estados Unidos.
De este modo, la asociacin entre el sector pblico y el privado, la construccin de la
capacidad local, el mayor poder otorgado a los ciudadanos, la desregulacin , etc., fueron
conceptos transportados desde los Estados Unidos hacia Gran Bretaa y a otros pases. El
proceso de imitacin de polticas puede ser en general nada ms que la copia de una idea
general, no necesariamente de un diseo especfico (Wolman 1992). Sin embargo, en
contraste con los Estados Unidos --a pesar de un anlogo discurso pro-descentralizador--
hubo en Gran Bretaa una centralizacin del control
13
. Las diversas aproximaciones reflejan
en parte las diferentes culturas polticas; nada similar a la separacin de poderes en los
Estados Unidos ni al principio federal tiene equivalentes en Gran Bretaa, donde el
desplazamiento hacia la centralizacin y la hegemona del ejecutivo son parte de un reflejo
poltico de las elites que deciden las polticas (Massey 1993) . Precisamente, las polticas de
liberalizacin tuvieron lugar en el mbito de los gobiernos subnacionales, al otorgar poder al
gobierno central para ordenar a las autoridades locales la venta de tierra y propiedades e
imponer una drstica poltica de privatizaciones. Los argumentos polticos se fundaron en la
importancia de otorgar poder de decisin a los consumidores (empowerment), el libre
mercado como un remedio contra la innecesaria burocracia, y la promocin de mayor
responsabilidad e imputabilidad (accountability) en cuanto a los gobiernos subnacionales. La
panoplia de polticas conservadoras redujeron el rol y la importancia del estado como el
mximo guardin de los intereses de la comunidad.
La Ola de Descentralizacin en la Administracin Pblica
La descentralizacin es una de las nociones recurrentes en el New Public
Management y cubre al menos tres grandes tipos de transferencia de autoridad y poder. Por

13
Kettl (1987) sealaba que en los Estados Unidos, especialmente a travs de las reformas de Nixon y
Reagan, y a pesar de una poderosa retrica en favor de la autonoma local y de los estados, hubo una
creciente ola hacia un rol ms poderoso del gobierno federal, an en decisiones que eran del dominio de los
gobiernos locales y de los estados.
13
un lado, incluye dos tipos de descentralizacin vertical: 1) descentralizacin jerrquica
(desconcentracin), que implica el pasaje de toma de decisiones hacia abajo, hacia niveles
inferiores, y 2) el proceso de devolucin o delegacin. Ambos constituyen los cambios
ms profundos, en tanto la autoridad de decisin es otorgada, respectivamente, a un
organismo separado y/o previamente subordinado, o bien a un organismo independiente. Por
otro lado, 3) la descentralizacin horizontal se define como la intervencin en el control
del proceso de decisin
14
de quienes no son directores o gerentes --o sea, de los
profesionales, empleados de oficina y an clientes-- (Prudhomme 1994; Pollitt 1995). A
ello se suma, 4) la descentralizacin funcional, un proceso de reforma administrativa ms
compleja que implica la fragmentacin de diferentes funciones en servicios centrales,
servicios de apoyo y servicios de venta, y la delegacin de ciertas funciones al sector
privado, a consejos ad hoc, ONGs, etc. Produce la delegacin del control presupuestario,
de la responsabilidad e imputabilidad (accountabiltiy) hacia los niveles por debajo de la
jerarqua organizacional.
Como la rigidez burocrtica y la ineficiencia son frecuentemente atribuidas a la
excesiva centralizacin, las reformas de descentralizacin en el sector pblico se han
convertido en una tendencia instrumental para la liberacin de potencial gerencial en las
administraciones pblicas en los pases desarrollados y en desarrollo
15
. En los Estados
Unidos el movimiento se inici ya en 1978 con la legislacin del Civil Service Reform Act.
En el Reino Unido comenz en la dcada siguiente a las elecciones que llevaron al Partido
Conservador al poder en 1979. En efecto, la delegacin fue uno de los tpicos del programa
britnico FMI (Financial Management Iniciatives), a pesar de la dificultad que implica
descentralizar, porque los administradores en los niveles ms altos temen una prdida del
control frente a una creciente delegacin de su autoridad y el requerimiento pblico de la
rendicin de cuentas (accountability)
16
que recaen sobre ellos. Sin embargo, la decisin del
gobierno britnico de persistir en el propsito se manifest con la publicacin de Improving
Management in Government: The Next Steps en 1988 y de Beyond Next Steps: A Civil
Service for the 21st Century en 1993.
Pero el proceso ms profundo de devolucin de la administracin de los recursos
humanos tuvo lugar en Nueva Zelandia (State Sector Act en 1988 ; Public Finance Act en
1989)
17
, donde las polticas consistieron en minimizar la incidencia de los cuerpos de
administracin central en el manejo de los recursos humanos en dependencias y organismos
estatales. Hubo tambin un proceso de devolucin sustancial en Australia, aunque --en
comparacin con Nueva Zelandia-- se retuvo mayor control central en cuanto a salarios,
condiciones de trabajo, estructuras escalafonarias, etc., manteniendo bsicamente los mismos
principios de administracin de personal en todo el servicio pblico. Aunque tambin hubo
procesos significativos de devolucin en Dinamarca y en los Pases Bajos, otras experiencias
de descentralizacin y devolucin fueron ms limitadas, y en algunos pases de la OECD

14
Mintzberg (1979), segn Pollitt (1995)
15
Por ejemplo en Brasil, el Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado, Presidencia de la
Repblica, Cmara de la Reforma del Estado, Ministerio de la Administracin Federal y Reforma del
Estado, Brasilia, 1995.
16
En Gran Bretaa los ministros son personalmente responsables ante el Parlamento por lo que sucede en
sus ministerios.
17
Suecia es tambin uno de los casos con mayor despliegue de descentralizacin.
14
(por ejemplo, Japn), las reformas de este tipo no aparecen como prioritarias. (Metcalfe and
Richards 1990; Lam 1996; OECD 1996)
Para resumir los aspectos ms significativos de las reformas en la administracin
pblica, Lam (1996), basndose en diferentes autores (Massey, Overman, Boyd, Pollitt,
Dunleavy, Hood, Hughes, Osborne y Gabler, etc.), ha formulado los siguientes puntos. 1)
Las reformas deben ser analizadas como expresiones de un punto de inflexin del paradigma
de la administracin pblica, pasando del clsico modelo weberiano al post-burocrtico.
2) El esprritu tradicional del servicio pblico es reemplazado por un sugestivo
gerencialismo. 3) El paradigma post-burocrtico de la administracin pblica incluye una
mentalidad emprendedora (entrepreneurial), dirigida a la satisfaccin del consumidor y
orientada hacia el mercado; con un liderazgo ms gerencial que poltico, tendiente a la
obtencin de resultados, estableciendo estrategias y anticipaciones. 4) La administracin
se transforma en gerenciamiento del sector pblico. 5) Un conjunto de doctrinas
administrativas similares que dominan la agenda de la administracin pblica en diferentes
pases son introducidas a travs de una corriente de consultores y expertos replicando las
innovaciones provenientes de experiencias internacionales y del sector privado. 6) Los
componentes esenciales de las innovaciones del New Public Management (NPM) incluyen
la reduccin de las jerarquas y reglas burocrticas, la identificacin de costos de insumos y
productos, el uso de contratos para la provisin de servicios pblicos, la desagregacin
funcional de las organizaciones pblicas segn la distincin entre la funcin de compra y la
de provisin del bien y/o servicio (purchaser / provider), y el incremento de la competencia
en la provisin y el incremento del poder de rechazo y eleccin por parte del consumidor.
La descentralizacin en la administracin pblica es un aspecto importante en el New
Public Mangagement. No es slo una cuestin administrativa sino tambin poltica (Lam
1996); porque, por un lado, el NPM confiere mayor poder a unidades de menor nivel dentro
del propio gobierno nacional o a unidades de gobiernos de nivel subnacional (devolucin
regional, provincial, municipal), como tambin delega hacia organismos externos al sector
pblico (desregulacin, privatizacin, contratacin, concesin, etc.). Pero por otro lado, se
supone que las cpulas polticas electas del gobierno examinan muy de cerca las acciones
delegadas en sus respectivos mbitos administrativos ejerciendo sobre ellos mayor presin
poltica (politizacin).
Se ha objetado que el principio de delegacin de autoridad al otorgar mayor poder y
autonoma a las subunidades (territoriales o funcionales) implica un menor control y una
menor responsabilidad asumida por parte del gobierno central (Lam 1996). Pero, segn
Peters y Savoie (1995) mientras diversas fuerzas polticas e ideolgicas promueven mayor
autonoma y un control ms reducido desde el centro, surgen al mismo tiempo otras fuerzas
que demandan una revalorizacin del control. Precisamente, el dilema de otorgar poder y
coordinar
18
se refiere a dimensiones alternativas y conflictivas de la reforma administrativa:
1) el NPM propende a la fragmentacin y descentralizacin de las estructuras ministeriales
en organismos ms pequeos y al mayor poder de decisin de los empleados de los niveles

18
En Peters y Savoie (1995), el denominado coordination and empowerment cunundrum
15
ms bajos --.un gobierno desregulado
19
, mientras que 2) los crecientes problemas fiscales
presionan hacia mucho mayor control y coordinacin de las polticas y programas que se
ejercen a travs de la diversidad de ministerios y organismos
20
.
Comentarios Finales sobre la Descentralizacin: el Caso de los Pases de Amrica
Latina
En el terreno de la poltica territorial contempornea las relaciones entre el gobierno
nacional y y los gobiernos subnacionales no pueden considerarse exclusivamente en trminos
de subordinacin jerrquica (como en un conjunto unitario absoluto) o de indiferencia
(como en un sistema federal puro); ms bien, deben ser entendidos como sistemas de
intercambio recproco de posibilidades de accin, como ocurre en la poltica funcional en
general
21
. En el diseo organizacional, la centralizacin y la descentralizacin pueden ser
combinados de modo tal que no requieran de la rgida divisin entre poltica por un lado, e
implementacin por otro, con la primera de ellas centralizada y la ltima descentralizada.
Ms bien, podra configurarse un tira y afloja por la cual el ajuste mutuo constituya la
norma para la toma de decisiones y por lo tanto, de la coordinacin organizacional.
(Aucoin y Bavkis 1988)
De hecho, un juego de mezclados mviles, tanto basados en el conflicto como en la
cooperacin, se desarrolla en el seno de las interacciones intergubernamentales; las
negociaciones y transacciones se convierten entonces en el nico modus vivendi posible
(Parri 1990). Como fuera sealado por Sbragia (1996) para el caso de los gobiernos
federales, en un conjunto descentralizado los roles y las responsabilidades no pueden fijarse
o definirse completamente. Estn siendo permanentemente desafiados por una u otra unidad
gubernamental. Las posibles opciones para cada gobierno son tpicamente tan poco claras
que incitan a traspasar los lmites.
La descentralizacin se desenvuelve en un espritu de sospecha y deslegitimizacin
del centro. En el largo plazo, los procesos de descentralizacin son absorbidos por rutinas e
institucionalizaciones pero originan un gran nmero de conflictos de legitimacin en el corto
plazo (Meyer y Scott 1983). El federalismo, como un caso de descentralizacin, lejos de
constituir una atributo esttico, es fuente de circulacin de conflicto entre los gobiernos. Los
gobiernos como instituciones en s se convierten en actores polticos. Las unidades

19
En general, las reformas administrativas (Next Steps en el Reino Unido, Special Operating Agencies en
Canada, por ejemplo) promueven no slo la descentralizacin sino tambin la inclusin del sector privado en
la provisin de los servicios pblicos.
20
En el caso de los Estados Unidos, cada esfuerzo reciente de descentralizacin ha sido absorbido por el
maelstrom de la centralizacin, el turbulento remolino de la poltica nacional que atrae poder hacia
Washington, alentado frecuentemente por el irresistible seuelo de los subsidios federales y los prejuicios de
la incapacidad administrativa y poltica de los gobiernos locales y de los estados para servir por s mismos a
los ciudadanos. (Kettl 1987)
21
Siguiendo a Ashford (1982), ni an el sistema francs de subvenciones o el norteamericano de subsidios
condicionados, seran sistemas opresivos de gobierno sobrecentralizado, sino el cemento que mantiene
unido al sistema, permitiendo a travs del intercambio poltico territorial la satisfaccin parcial tanto del
desiderata de polticas nacionales como subnacionales.
16
territoriales ms que los intereses organizados funcionalmente son centrales para el anlisis.
(Sbragia 1996)
Como ha sido sealado, hacia el fin de la dcada de 1970 la descentralizacin obtuvo
un amplio apoyo alrededor del mundo como la solucin propuesta ante los problemas
crnicos de eficiencia y equidad en el sector pblico. En Amrica Latina se han sucedido
numerosas experiencias interpretando de distintos modos la expresin mayor proximidad
con la gente (Peterson 1997). En efecto, el Banco Mundial ha estado comprometido con el
movimiento de descentralizacin surgido bajo el supuesto ampliamente difundido segn el
cual, tomar las decisiones ms cerca de la ciudadana aumenta la posibilidad de rendicin de
cuentas del sector pblico (accountability), y por lo tanto su efectividad (Prudhomme
1994). Este influyente aporte considera que la decentralizacin es el mecanismo apropiado
para la reforma de la provisin de bienes pblicos tales como salud, educacin y los
programas focalizados de reduccin de la pobreza. Descentralizar las responsabilidades del
gobierno central y transferir recursos fiscales hacia las provincias y los gobiernos locales (en
menor medida) no se ha restringido a pases con estructura federal, tales como Argentina,
Mjico o Brasil. Otros pases como Chile y Colombia, con estructuras unitarias, tambin se
han volcado a los programas de descentralizacin con el objetivo de fortalecer la prestacin
de servicios en el nivel local e incrementar la participacin en el proceso de desarrollo
(Rowat 1996). Desde la perspectiva del Banco Mundial, en tanto los beneficios afectan
principalmente a residentes en diversas jurisdicciones, debiera corresponder a los gobiernos
subnacionales la provisin de tales servicios. (Shah 1994)
22
La ola de entusiasmo hacia la descentralizacin fue estimulada por su compatibilidad
conceptual con los mecanismos descentralizados de la asignacin de recursos productivos
asociados con el mercado libre. Sin embargo, as como muchos tipos de falla de mercado
pueden inhibir la eficiencia productiva del sector privado, las concentraciones de poder
autoritario y/o burocrtico en el nivel local o provincial pueden impedir que la
decentralizacin produzca un incremento en la eficiencia y accountability del sector pblico.
Otros problemas importantes son cmo impedir la acentuacin de las desigualdades
regionales como resultado de la descentralizacin, que la descentralizacin no signifique una
captura de beneficios para las elites locales o bien una devolucin con retencin de poder
por parte de las elites centrales. Estas, y otras cuestiones de economa poltica, como, por
ejemplo, las relaciones de los gobiernos locales con las comunidades locales y sus
organizaciones son temas que se destacan en el rea latinoamericana. (Rowat 1996;
Prudhomme 1994).
Las principales corrientes internacionales aceptan la necesidad de tomar en cuenta los
temas de gobernancia
23
para que las reformas en la poltica de desarrollo sean efectivas.
Pero la descentralizacin como un marco conceptual para la gobernancia no garantiza por s
misma una participacin ciudadana ms efectiva en la sociedad civil ni la emergencia de

22
Segn Loughlin (1996), Webb en 1922 fue quien formul el nexo del dinero (cash nexus).
23
El concepto de gobernancia (governance) se define como la manera en que se ejerce el poder en la
administracin de los recursos econmicos y sociales para el desarrollo. (Banco Mundial 1994: vii)
17
pautas superiores de accountability. Es decir, no puede esperarse de la descentralizacion
por s misma que incorpore la voz de la ciudadana y provea la base institucional, poltica y
econmica para el futuro crecimiento y desarrollo regional, all donde la capacidad
administrativa y las instituciones locales son dbiles. No se ha puesto suficiente atencin en
las necesidades (y procesos) de fortalecimiento de la capacidad institucional en el nivel local
para acometer sus novedosas responsabilidades; todava no se sabe mucho acerca de los
resultados de la descentralizacin cuando precede a los cambios institucionales requeridos
en los niveles locales y provinciales.
Asimismo, como ha sido mencionado, muchas veces la descentralizacin en el sector
pblico es concebida como un signo de decreciente compromiso porque implica una prdida
de control sobre los gobiernos subnacionales o sobre las subunidades administrativas,
puesto que una vez garantizada la autonoma administrativa y financiera, el gobierno central
tendra menor influencia sobre ellos y menores posibilidades de controlar sus desempeos.
Como consecuencia, surgiran los problemas de coordinacin deficitaria, confusin
administrativa, uso irracional de recursos, polticas contradictorias o redundantes, etc. (Lam
1996). La proliferacin de organismos gubernamentales ha conducido a la
compartimentalizacin y a la ausencia de complementariedad y, posteriormente, al
debilitamiento de las capacidades administrativas de los organismos locales.
En los pases latinoamericanos existe una ausencia de coordinacin entre los ingresos
y las responsabilidades y se deberan revisar las experiencias y explorar alternativas para
asegurar que se cumplan los requisitos con el fin de que los gobiernos locales tengan los
recursos correspondientes a las nuevas responsabilidades asignadas. Abundan los ejemplos
de programas de descentralizacin innovativos pero que no estn vinculados con organismos
locales establecidos ni tampoco con fuentes de apoyo poltico y financiero. Ms
comnmente ocurre que se delega la autoridad a las organizaciones locales, pero stas no
reciben los recursos para desempear sus nuevas funciones. Otros serios problemas han sido
los inadecuados o demorados envos de recursos y, frecuentemente, que los fondos
asignados no son totalmente distribuidos. Paralelamente y en sentido opuesto, un punto a
tomar en cuenta es que los bancos provinciales no se excedan en su capacidad de prstamo
minando los esfuerzos de disciplina fiscal de los gobiernos centrales (Rondinelli, Nellis y
Cheema 1984); es ms difcil alcanzar la estabilidad econmica cuando la poltica econmica
desarrollada por los gobiernos subnacionales va en sentido contrario al de las polticas
nacionales.
Mayor localismo no es necesariamente lo mejor
24
. En tanto las estructuras locales no
estn verdaderamente democratizadas, la descentralizacin contribuye al aumento del poder
de las elites polticas locales a travs del clientelismo y patronazgo. La cuestin es decidir
cul es el nivel de gobierno ms adecuado para la descentralizacin de la poltica social

24
La cuestin de la descentralizacin se fundamenta en los principios bsicos del federalismo fiscal
norteamericano cuyas instituciones y prcticas no necesariamente se ajustan a todos los pases en desarrollo.
Por ejemplo, algunos estudios realizados en Mjico por Geshberg y en Bengalia y Nepal por Graham, segn
Fox y Aranda (1996), sugieren que no es probable que, por s mismos, los proyectos que descentralizan las
decisiones sobre la recaudacin de los fondos para su financiamiento incrementen la accountability y la
eficiencia.
18
(regional, provincial, municipal, etc.), tomando en cuenta la heterogeneidad de las unidades
subnacionales. Desde luego, el caso de los gobiernos locales pequeos y rurales es
particularmente dificil por su debilidad institucional, las economas de escala involucradas en
muchas polticas pblicas, el caciquismo autoritario, etc. (Fox y Aranda 1996).
Otro punto crucial es que si bien muchos anlisis generalizan la necesidad de
incrementar la generacin de ingresos locales (a travs de impuestos, tasas, peajes, y ventas)
esta perspectiva es incierta o, talvez, slo viable en el largo plazo. Las soluciones ms
comunes son la coparticipacin de los impuestos nacionales, o bien la asignacin de la
totalidad de ciertos impuestos recaudados por el gobierno nacional con el objeto de ser
especficamente derivados a los gobiernos de provincias (estados) o locales. Muy
frecuentemente desde el ministerio del interior de los gobiernos nacionales se subsidian
directamente los dficits presupuestarios de las unidades subnacionales, adems de los
aportes para el desarrollo de la infraestructura. Las autoridades de los bancos y cuasi-bancos
contribuyen con crditos y subsidios para proyectos de capital. Los fondos de las agencias
de asistencia internacional tambin son canalizados hacia las unidades subnacionales de
mayor necesidad o, por el contrario, con mayor potencial fiscal. Por lo tanto, la regla general
ha sido la transferencia de recursos ms que el poder real de autogeneracin.
Los beneficios de la descentralizacin en cuanto a la eficiencia asignativa no resultan
tan obvios como sugieren las teoras corrientes del federalismo fiscal y podran acarrear un
costo en trminos de eficiencia productiva. Adems, el problema no es tanto si cierto
servicio debera ser provisto por el gobierno nacional, provincial o local, sino el el real
desafo de organizar la produccin conjunta del servicio ya que tiene que ser
cooperativamente provisto. La incapacidad de los organismos locales para coordinar e
integrar sus actividades con las de los ministerios del nivel nacional ha sido uno de los
principales factores que han atentado contra la implementacin exitosa de las polticas de
descentralizacin (Pruhomme 1994; Fox y Aranda 1996).
En suma, la evidencia emprica y las perspectivas para el incremento del
desarrollo por parte de los gobiernos locales latinoamericanos indican que se ha reducido el
entusiasmo hacia el credo de la descentralizacin.
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Resumen
Este trabajo presenta la teora y prctica de las polticas de descentralizacin que a
partir de los aos ochenta, tanto en los pases desarrollados como en desarollo, se han
venido implementando en el marco de los programas de estabilidad fiscal y ajuste
estructural. Como una estrategia de la reduccin de la intervencin estatal puede ser
relacionada (o determinada) por la emergencia y el cambio de condiciones internas y
externas: factores sociodemogrficos, crisis fiscal, proceso de democratizacin,
restructuracin poltica internacional, globalizacin econmica, etc. Partiendo de una
elucidacin terica del concepto de descentralizacin se discuten sus races ideolgicas y su
aplicacin en un conjunto heterogneo de experiencias internacionales.
Summary
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The paper discusses the theory and practice of decentralization process, defined as an
instrument for reducing big central government. Especially after the 80s, developed and
developing countries have been implementing a diversity of decentralization policies,
according to a generalized trend of fiscal stabilization an/or structural adjustment programs.
Decentralization as a strategy of state retrenchment has been (related to, or) determined by
the emergence and change of internal or external conditions: sociodemographic factors,
fiscal crisis, democratization process, international political restructuring, economic
globalization, etc. The paper consists basically of a prior theoretical elucidation of the
concept of decentralization and its roots, and includes a discussion of some significative and
heterogeneous international experiences on decentralization.