ADICIONALES

El CONTROL PREVIO SOBRE ADICIONALES DE OBRA PBLICA

En el desarrollo del presente tema, se van a tratar los aspectos ms importantes
relativos a la facultad que tiene la Contralora General, de efectuar control sobre
los adicionales de obra que se soliciten, previo a su realizacin.

1. QU ES UN ADICIONAL DE OBRA PBLICA?

Son trabajos o construcciones mayores o complementarias a una obra principal,
no consideradas en la contratacin, que sin embargo resultan indispensables para
que la obra entre en funcionamiento.
Por ejemplo,

en la construccin de una carretera, debido a fallas geolgicas,

climticas u otras circunstancias, ocurre un derrumbe o cae un huayco por la zona,

que dificulta o impide proseguir con la obra. Esta situacin va demandar trabajos
adicionales de desplazamiento y limpieza de tierras, los cuales no estaban
contemplados o exceden a las previsiones razonables reguladas en el contrato.
Tales obras adicionales demandan la inversin de mayores recursos del Estado a
los previstos para la obra principal, generndose un presupuesto adicional de
obra, sobre el cual corresponde a la Contralora General emitir la autorizacin
respectiva, efectuando un control previo a su ejecucin y pago.

2. POR QU SE PRODUCEN U ORIGINAN LOS ADICIONALES DE OBRA

PBLICA?
2.1. Hechos Fortuitos o Fuerza Mayor
Hechos imprevisibles al momento de la contratacin, que se presentan
durante la ejecucin de la obra, que resultan extraos e inesperados o que

pudindose prever no pueden evitarse (irresistibles), y que provienen de la

accin de la naturaleza, tales como inundaciones, huaycos, terremotos,
entre otros, o por accin del hombre, como tumultos, actos terroristas que
producen estragos, expedicin de normas que establecen obligaciones,
prohibiciones, entre otros, que inciden en la ejecucin normal de la obra y
van a demandar trabajos complementarios o adicionales.
2.2. OMISIONES, ERRORES O DEFICIENCIAS EN EL EXPEDIENTE
TCNICO DE OBRA
Actos administrativos emitidos, entre otros, para subsanar deficiencias
en el expediente tcnico de la obra, esto es subsanar omisiones, errores o
transgresiones tcnicas/legales, incurridas en la elaboracin de las
especificaciones tcnicas, en los planos, estudios de suelo, estudios
geolgicos, precios previstos, y dems documentacin que guan la
ejecucin de la obra, los cuales van a demandar trabajos adicionales con
la consiguiente mayor inversin, sin perjuicio de la responsabilidad de
aquellos que hayan formulado y/o aprobado el expediente tcnico en tales
condiciones.

3. CMO SE EFECTA EL CONTROL DE LOS ADICIONALES DE OBRA

PBLICA?
3.1. POR PARTE DE LA ENTIDAD EJECUTORA
Todo proyecto de inversin, llmese carreteras, puentes, canales de
irrigacin, edificaciones, entre otros, se inicia con estudios tcnicos de
ingeniera y presupuestales, orientados a determinar el costo de la obra
con niveles razonables de aproximacin real, estimndose por mandato
legal variaciones aceptables de ms o menos del 15% del presupuesto
inicialmente previsto, en atencin a factores externos, tcnicos,

econmicos, riesgos, entre otros, que pueden modificar la ejecucin de la

obra y el presupuesto asignado.
La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece que la
Entidad ejecutora podr ordenar y pagar la ejecucin de prestaciones
adicionales o reducir las obras hasta por el 15% del monto del contrato
original, siempre que sean indispensables para el funcionamiento de la
obra.
En estos casos, la Entidad emite una resolucin de aprobacin del
presupuesto adicional, la cual es remitida con la sustentacin
correspondiente, al rgano de Auditora Interna, a los efectos del control
posterior, cuyos resultados son informados a la Contralora General.
3.2. POR PARTE DE LA CONTRALORA GENERAL
Cuando las prestaciones adicionales superen el 15% del monto del
contrato, la Ley de
Contrataciones

su

Reglamento,

recogiendo

los

antecedentes

normativos que datan desde la Ley

Orgnica del Presupuesto Funcional de 1961, reitera la necesidad que la
Contralora General como organismo externo y autnomo a las entidades
ejecutoras y a los contratistas, sea quien ejerza un control previo sobre
esta materia, a fin de advertir antes de la ejecucin del adicional de obra
un probable egreso injustificado de los recursos del Estado.
La norma exige que la Contralora General emita autorizacin previa
sobre la ejecucin y pago de los adicionales de obra, informando de ello
al Sector al que pertenece la entidad ejecutora as como a la Comisin
de Presupuesto del Congreso de la Repblica y al Ministerio de
Economa y Finanzas.

4. QU ASPECTOS TIENE EN CUENTA LA CONTRALORA GENERAL PARA

AUTORIZAR LOS ADICIONALES DE OBRA QUE SE PONEN A SU
CONSIDERACIN?
La Contralora General, verifica:
-

Las causas que originan los adicionales de obra, para determinar si son

efectivamente de hechos imprevisibles o deficiencias del expediente tcnico, lo

cual debe ser evidenciado a travs del cuaderno de obra donde aparezca la
ocurrencia producida, as como en el informe del supervisor de obra y en el
informe legal de la entidad, que califiquen la naturaleza de tales hechos.
- La necesidad de su ejecucin para cumplir con la finalidad del contrato de obra,
esto es si resulta indispensable para que la obra funcione (concluya) o tenga
utilidad, pudindose presentarse casos en que no se justifica su ejecucin o no se
relacionan directamente con la obra, debiendo ser tramitados como una obra
nueva a travs de una nueva contratacin, previo proceso de seleccin.
- Consistencia de los trabajos que comprende el adicional y los costos razonables
previstos para su ejecucin, evidenciados con los informes tcnicos y
presupuestales que sustentan cada una de las partidas del adicional, pudiendo la
Contralora realizar exmenes o estudios in situ pertinentes.
- Disponibilidad presupuestal para cubrir el monto que demande el pago de la
obra adicional.
5. CMO SE EMITE LA AUTORIZACIN DE LOS ADICIONALES?
La Contralora General ha normado el procedimiento aplicable para emitir la
autorizacin en esta materia, previndose:
- Los plazos con que cuenta la entidad para formular su solicitud, a fin que sea
prximo a la ocurrencia del hecho que origin el adicional.

Los requerimientos previos para presentar la solicitud, consistentes en la

emisin de la Resolucin del titular de la entidad que aprueba los trabajos

adicionales, la cual debe ser http://www.contraloria.gob.pe previa a la ejecucin y
pago de la obra, as como contar con la disponibilidad presupuestal que asegure el
pago del adicional.
- La documentacin sustentatoria pormenorizada que debe presentarse, que va
desde el expediente tcnico de la obra principal, contrato de obra, anlisis de
precios unitarios de las nuevas partidas, especificaciones tcnicas, planos, del
adicional de obra, entre otros, que van a servir para la evaluacin pertinente que
efecta el Departamento de Adicionales de Obras de la Contralora General.
-

El plazo y forma del pronunciamiento de la Contralora General, el cual se

efecta a travs de una resolucin dentro de los 15 das hbiles contados desde la
entrega

de

informacin

completa

suficiente,

disponiendo

la

Ley

de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado, que vencido dicho plazo sin que medie
pronunciamiento, la entidad est autorizada para la ejecucin de la obra adicional
por el monto que hubiere solicitado, sin perjuicio del control posterior a cargo del
Sistema Nacional de Control.
-

La Entidad podr reclamar de la resolucin de autorizacin previa del

presupuesto adicional de obra, a travs de los medios impugnativos de

reconsideracin o apelacin, dndose la posibilidad de verificar las partidas del
adicional materia de discrepancia, pudindose incrementar o disminuir los montos
del presupuesto adicional aprobado.
-

Con la autorizacin del adicional de obra, la entidad queda facultada para

reconocer los costos de la obra adicional, en la cantidad aprobada por la

Contralora General, debiendo suscribir con el contratista una clusula adicional al
contrato de obra, a fin de dar paso a la ejecucin del trabajo complementario y su
correspondiente pago.

6. QU PASA SI LA ENTIDAD EJECUTA O PAGA EL PRESUPUESTO

ADICIONAL DE OBRA QUE REQUIERE DE LA AUTORIZACIN DE LA
CONTRALORA GENERAL, SIN CONTAR CON SU PRONUNCIAMIENTO?
Si la entidad ejecutara una obra adicional que supera el 15% del contrato de obra,
la Contralora
General en ningn caso dar trmite a su autorizacin en va de regularizacin,
dado que se desnaturalizara el control previo a su ejecucin y pago,
correspondiendo efectuar ya un control posterior de la obra, sin perjuicio de las
responsabilidades a que hubiera lugar.
Si la entidad ha pagado la obra adicional que supera el 15% del contrato de obra,
sin contar con el pronunciamiento de la Contralora General o habindolo
solicitado hubiese sido denegada o abonara cantidades mayores a la autorizada,
los funcionarios responsables de la entidad asumirn por tal pago responsabilidad
administrativa, civil o penal a que hubiera lugar.
7. QU ENTIDADES O SECTORES TIENEN MAYOR INCIDENCIA EN LA
EJECUCIN DE ADICIONALES DE OBRA?
Las obras adicionales de mayor incidencia por lo general corresponden al
Ministerio de Transportes (en la ejecucin de carreteras, puentes, tneles);
Ministerio de Agricultura (en la ejecucin de presas de almacenamiento, canales
de irrigacin, tneles); Empresas de Servicios Pblicos (en la ejecucin de
sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado); y en menor grado el Sector
Vivienda (en la ejecucin de edificaciones).
En cuanto a los montos autorizados, la Contralora General aprueba en promedio
un 79% de los presupuestos adicionales solicitados por las diversas entidades, lo
que implica que se podido evitar egresos injustificados del 21%, que en trminos
reales representan millones de dlares ahorrados a favor del Estado, teniendo en
consideracin la significativa inversin de recursos que demandan la ejecucin de
las obras pblicas
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PREGUNTAS SOBRE LOS ADICIONALES

1. Por qu la Contralora General controla los adicionales de obra en forma
previa

y sobre los dems actos de gestin de las entidades, en forma

posterior?
En general, la Contralora General de acuerdo a la Ley del Sistema Nacional de
Control, ejerce un control posterior a la realizacin de los actos de gestin en la
medida que el control previo y concurrente es responsabilidad de la de la propia
entidad, desde la etapa de programacin, toma de decisiones y ejecucin de sus
actos de gestin.
Por excepcin, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado le confiere la
facultad de control previo sobre los adicionales de obra, atendiendo a que el
Estado requiere contar con un anlisis especial y previo de la necesidad y costo
real de la obra adicional, la cual por su naturaleza es inesperada y por tanto no se
tena previsto cubrir los mayores recursos que demandan, a fin de advertir antes
de la ejecucin de la obra adicional un probable egreso injustificado de recursos
del Estado, evitando de esta manera que en va de control posterior, tenga en su
caso que establecer responsabilidades y buscar la reversin de los significativos
recursos indebidamente invertidos
Estos

trabajos

complementarios

ocasionan

desfases

modificaciones

significativas en la administracin presupuestal del Estado, que van ocasionar

dejar de efectuar otras actividades pblicas para cubrir tales costos, por lo que se
ha requerido que un Organismo autnomo, tcnico y externo a la Entidad y al
contratista efecte la fiscalizacin especial y previa para analizar la necesidad y el
costo real de trabajos que

no fueron planificados, y por tanto no estaban

comprendidos en el presupuesto original.

2. La entidad asume alguna responsabilidad por la ejecucin de adicionales

de obra?
En los casos que el origen del adicional sea hecho fortuito o de fuerza mayor, no
hay responsabilidad de los funcionarios de la Entidad o de quienes elaboraron el
expediente tcnico, debido a que no resulta imputable la ocurrencia de actos
imprevisibles o irresistibles.
En los casos que el origen del adicional sea deficiencias del expediente tcnico,
hay responsabilidad, tanto de quienes elaboraron el expediente tcnico, que
generalmente son empresas consultoras (terceros), como de los funcionarios de la
Entidad que aprobaron el expediente en tales condiciones.
En tal sentido, si se presentaran omisiones, errores, o transgresiones legales en el
expediente tcnico de obra, que motivan la ejecucin de obras adicionales, si bien
puede autorizarse su ejecucin y pago para cumplir con la obra principal, se
asumir responsabilidad administrativa, civil y/o penal segn sea el caso, para
aquellos que lo hayan formulado y/o aprobado en tales condiciones.
3. Qu problemtica

aprecia la Contralora General en el tema de

adicionales de obras?
- Expedientes tcnicos muy antiguos, que no son actualizados al momento de
ejecutar la obra.
- No se asigna a las entidades el debido prepuesto que permita efectuar estudios
serios y consistentes que permitan garantizar la calidad del expediente tcnico.
-

Las entidades no efectan una supervisin tcnica adecuada durante la

ejecucin de los estudios o expediente tcnico, limitndose las ms de las veces a

realizar una revisin previa a su aprobacin, la que es encargada en algunos
casos a personal no idneo, y/o en otros, dicha revisin se realiza en un lapso de
tiempo muy breve, el que resulta insuficiente para efectuar un correcto control de
calidad.

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