La Argentina y El Desarrollo Económico en El Siglo XXI (Libro Completo)
La Argentina y El Desarrollo Económico en El Siglo XXI (Libro Completo)
La Argentina y El Desarrollo Económico en El Siglo XXI (Libro Completo)
ndice
Introduccin. Enfoque y contenido
PARTE I: UN MARCO CONCEPTUAL PARA PENSAR LOS PROBLEMAS DEL DESARROLLO
Introduccin
Enfoque y contenido
El propsito de este libro es analizar el sistema econmico de la Argentina con la
intencin de contribuir a la reflexin sobre estrategias para promover el desarrollo.
Habr cumplido con su cometido si resulta til para construir marcos institucionales y
polticas pblicas orientados a instalar un proceso de crecimiento sostenido con
inclusin social, democracia y afianzamiento de la calidad institucional.
Los debates sobre polticas pblicas para el crecimiento y la inclusin involucran a
actores polticos, econmicos y sociales de extraccin diversa y que actan en mbitos
institucionales y organizacionales de caractersticas muy diferentes. Tomando en cuenta
este hecho, hemos escrito el libro de forma que pueda ser ledo por un pblico amplio.
Nuestra estrategia para facilitar la lectura de los no especialistas fue organizar un texto
autorreferenciado. Se incluye tanto la informacin sobre la economa argentina
requerida para discutir la cuestin del desarrollo como los conceptos de economa
relevantes para interpretar esa informacin. La primera parte presenta un marco
conceptual conciso y ordenado de las nociones econmicas imprescindibles para
discutir las cuestiones de crecimiento y desarrollo. El concepto central, que acta como
pvot, es el de sistema econmico. En las tres partes restantes del libro se analiza la
economa argentina a la luz de esta nocin, presentando informacin exhaustiva sobre
los recursos materiales, la estructura productiva, los mercados y organizaciones, el
sector pblico, la insercin internacional y las variables sociales del pas.
En una primera aproximacin, el lector podra pensar que la parte conceptual es algo
extensa tratndose de un libro sobre economa aplicada. Pero hemos preferido
incrementar la extensin en aras de la claridad de los argumentos. En este sentido, se
trata de un libro donde lo conceptual tiene tanto peso como la evidencia que se analiza.
Por ello hemos incluido en el ttulo Cmo pensarlo? al referirnos al desarrollo
argentino. Creemos que el tiempo que se invierta en leer la primera parte reportar una
comprensin ms profunda del funcionamiento y los desafos que enfrenta el sistema
econmico argentino. Vale subrayar que el marco conceptual sintetiza una gran cantidad
de bibliografa especfica muy actualizada y de alta relevancia, desconocida con
frecuencia fuera del mbito de los especialistas, y que sin duda ser de til consulta para
quienes deseen profundizar.
Los marcos institucionales y las polticas pblicas son el resultado, en ltima instancia,
de la interaccin poltica de los actores sociales involucrados, y difcilmente esas
polticas se adopten e implementen a partir de una agenda escrita en un libro o
siguiendo las indicaciones de un gabinete de investigaciones en economa. Pero estamos
convencidos de que si los problemas econmicos se plantean con rigurosidad analtica y
sobre la base de informacin sistematizada, la discusin sobre las metas, el diseo y la
implementacin de polticas pblicas se facilita enormemente y aumenta la probabilidad
de que la calidad de esas polticas mejore.
1. Sobre el enfoque
Hay cuatro dimensiones del enfoque utilizado aqu que es necesario destacar.
mejores que la poltica que las crea. El sistema poltico debe promover los
consensos bsicos en el plano de las ideas, los valores y las polticas con los
cuales instaurar un conjunto de reglas de juego para la economa que sean
aceptadas como legtimas por la sociedad en su conjunto, respetadas en la
prctica y funcionales para crear un clima de confianza mutua en las
interacciones de los actores econmicos entre s y con el gobierno. Cuando las
reglas de juego y las polticas pblicas se deciden slo en funcin de intereses
especficos o la poblacin no tiene informacin y comprensin adecuadas
respecto de cmo esas reglas y polticas afectan la evolucin del bienestar,
suelen resultar inestables: o bien se terminan revirtiendo o bien al implementarse
no logran sus objetivos por la resistencia de los actores afectados. Hay que
considerar, en este sentido, que si la sociedad es democrtica, la transparencia y
el bien comn siempre desempean un papel: no es consistente esperar que la
ciudadana cuente con el poder del voto y, simultneamente, no cuente con el
poder de informarse e influir sobre las polticas que la afectan.1 Cuando los
debates se expresan en el parlamento y la prensa y no en cenculos de intereses
econmicos o polticos especficos, se hace necesario plantear las polticas
pblicas sectoriales tomando en cuenta las consecuencias para los intereses
generales de la poblacin. Cuando la perspectiva es la del bien comn, la
obligacin de mirar el bosque y no slo los rboles es una condicin ineludible.
Por supuesto, si en estas primeras pginas hacemos referencia a las instituciones y las
polticas es porque consideramos que las dificultades para procesar conflictos y
transparentar las polticas pblicas a travs de un debate amplio han sido obstculos de
peso en el camino de la Argentina hacia el desarrollo. Un problema habitual en el debate
econmico ha consistido en extraer implicaciones incorrectas de la premisa bsica
segn la cual, en una sociedad democrtica, la poltica no debe ser tributaria de los
intereses econmicos. Aceptar esta premisa no implica que la poltica pueda operar sin
considerar las restricciones que impone la economa. Extraer esa implicacin es incurrir
en el pecado de voluntarismo; pero, obviamente, tomar en cuenta esas restricciones
tampoco nos lleva a afirmar que las decisiones polticas deban dar prioridad
sistemticamente a la eficiencia o la velocidad del crecimiento, sin observar las
consecuencias sobre la inclusin o las oportunidades de movilidad social de cada grupo.
1
Por supuesto, algunas economas crecen en un contexto no democrtico, como es el caso actual de la China. Y
tambin hay casos en que la democracia no informa confiablemente, como ocurre con el INDEC en la Argentina. Hay
muchas maneras de no ser democrtico, pero slo una compatible con el voto y las prcticas de la democracia.
Siempre habr, en definitiva, conflictos de objetivos como los que plantea la clsica
dicotoma entre eficiencia y distribucin, y la forma democrtica de encarar esos
dilemas es la deliberacin pblica y la bsqueda de consensos. Para esto ltimo es vital
contar con informacin y conocimientos sobre la disponibilidad de recursos y el
funcionamiento del sistema econmico. Este libro se propone realizar un aporte en
relacin con esto.
Como se ver, el desafo de invertir en los jvenes y crear trabajo productivo para ellos
resulta clave en la Argentina de hoy, debido a que el pas est transitando por la etapa de
oro de la transicin demogrfica: la etapa del bono demogrfico, cuando la poblacin
empleada es an joven. El pas debe aprovechar la oportunidad que le brinda el bono
para hacerse rico antes de hacerse viejo. Fallar es condenar el bienestar de las
generaciones futuras. Las implicancias del bono demogrfico estarn muy presentes
cuando analicemos los recursos humanos con que cuenta la Argentina y los desafos en
cuanto a inversin en la gente, en capital humano.
El tercer contraste es que mientras el nivel de ahorro de la sociedad se ha recuperado, se
observan importantes cuellos de botella en la infraestructura bsica y energtica, al
tiempo que el dinamismo de la competitividad y la innovacin son insuficientes. Las
exportaciones siguen mostrando un perfil muy sesgado hacia productos con poca
agregacin de valor y el pas est perdiendo el supervit de divisas que mostraba en el
campo energtico. Esto indica que la mayor disponibilidad de ahorro no est siendo
utilizada plenamente para financiar las inversiones productivas que necesita el
crecimiento para sostenerse. Es plausible conjeturar que las debilidades en el marco
institucional tienen un papel en relacin con estas deficiencias: en la primera dcada de
los dos mil, la salida permanente de capitales devino un rasgo estructural de la
economa.2 Asimismo, las inversiones en infraestructura y energa se resintieron por la
falta de reglas de juego claras y estables para el sector.
Esta dinmica tiene un costo muy significativo a largo plazo ya que, de hecho, el pas
est asignando los beneficios extraordinarios generados por el shock de trminos del
intercambio a la importacin de insumos de energa que podra producir internamente y
deja de importar los bienes de capital que no produce y que necesita para dinamizar la
competitividad y la innovacin. El pas cambia un recurso natural por otro; soja por
energa, como es el caso de economas exportadoras de productos primarios muy
rudimentarias. Es natural, entonces, que ocupe un lugar protagnico en nuestra reflexin
la cuestin de cmo utilizar el mayor ahorro para mejorar la dinmica de la
productividad y la competitividad por la va de aumentar la inversin productiva,
reforzar la infraestructura y mejorar la capacidad de incorporar tecnologa e innovar.
El ltimo contraste que merece destacarse est dado por el hecho de que las autoridades
implementaron polticas de redistribucin audaces y hubo mejoras en la distribucin del
ingreso, pero, simultneamente, las medidas de accin directa se han ido incorporando a
los reclamos sociales y sindicales como pauta permanente de comportamiento. Los
conflictos tambin se expresaron bajo la forma de derechos de propiedad poco estables
que afectaron a distintos estamentos de la sociedad, desde los trabajadores hasta las
empresas y el Estado.3 Es posible que los problemas en la asignacin del gasto pblico
y el funcionamiento deficiente de los mecanismos de contralor con sus consecuencias
sobre la corrupcin hayan sido relevantes. Pero, adems de esto, parece importante
2
Durante el perodo de alto crecimiento de 2003-2010, la salida de capitales privados de la Argentina alcanz los
70.000 millones: casi el 20% de lo que el pas produce en todo un ao. La contrapartida de la inversin no financiada
con ese ahorro son los puestos de trabajo que no se crearon y las personas que no tuvieron oportunidades de
inclusin social.
3
Los hitos en relacin con los cambios en los derechos de propiedad estuvieron dados por el conflicto del campo en
2008, el cambio radical en el sistema de pensiones, la ocupacin de tierras pblicas y privadas en diferentes
localidades y los cambios en la normativa sobre reservas del Banco Central. Por otra parte, junto con la exacerbacin
de la puja distributiva se cre un clima en que el dilogo poltico sobre cuestiones econmicas se deterior
significativamente. As, por ejemplo, no fue posible consensuar un presupuesto en el Congreso para 2011.
preguntarnos por qu, en una economa que recibi un shock sustancial de trminos del
intercambio, el nivel de conflicto no se redujo. Ser natural, entonces, prestar atencin
tanto a lo ocurrido con las polticas sociales como al anlisis del funcionamiento de las
organizaciones y el Estado en un contexto de reglas de juego inestables y amenazadas
en su credibilidad por la falta de pericia de la sociedad para manejar sus conflictos. Un
punto que enfatizaremos es que los conflictos, al afectar el funcionamiento de las
instituciones, tambin afectan la funcin de coordinacin que ellas cumplen, con
consecuencias muy negativas para la eficiencia y el crecimiento. La inflacin es una de
las formas ms visibles en que se manifiestan las fallas de coordinacin, pero tambin
sealaremos otros fenmenos, como la falta de crdito y la dolarizacin del ahorro.
El resultado ltimo de la accin de estas fuerzas contrapuestas ha sido que, durante los
ltimos aos, la economa evolucion dentro de un contexto indito que combina alto
crecimiento y cierta mejora distributiva con lastres estructurales e incertidumbre. Pero
este hecho no debera impedirnos apreciar lo que es central: en lo que va del siglo XXI,
la economa internacional abri una ventana de oportunidad para la Argentina asociada
con los recursos naturales y el pas tiene medios apropiados para aprovecharla: a pesar
de las crisis y el estancamiento en el ltimo cuarto del siglo pasado, la Argentina an
cuenta con suficiente acumulacin de conocimiento organizacional, capital humano y
fsico. El desafo estratgico consiste, entonces, en instaurar un rgimen institucional y
de polticas pblicas que permita canalizar hacia el desarrollo los recursos adicionales
que trajo el nuevo siglo. Urge encarar este desafo pues, como ocurre con toda ventana
de oportunidad, la que se abri en la primera dcada de los dos mil no estar abierta
para siempre. La crisis internacional de 2008 fue un recordatorio en este sentido y,
adems, la evolucin de la economa global plantea ms interrogantes que certidumbres
(FMI, 2011). Adems, el bono demogrfico est ocurriendo ahora.
Los conflictos distributivos y la inestabilidad de las reglas de juego de la economa han
constituido, sin dudas, obstculos clave para la adopcin de una agenda mnima de
polticas estratgicas. En democracia, los intereses contrapuestos se procesan a travs de
una diversidad de instituciones tanto formales como informales que tienen por tarea
compatibilizar los intereses sectoriales y de diferentes estamentos sociales con los del
bien comn y hacerlo de forma que resulte funcional para el desempeo de la economa.
Si la resolucin de los conflictos insume una parte excesiva de las energas de la
sociedad, esas energas se restan al esfuerzo productivo y, de esa forma, a largo plazo el
conflicto se convierte en un peso muerto para el desarrollo.
La sociedad argentina ha estado actuando, en cierta medida, como si el objetivo fuera
utilizar los medios de la democracia para apoyar reclamos particulares y tratar de
establecer derechos sobre una porcin mayor de los nuevos recursos y no como una
sociedad que concibe la vida en democracia como una oportunidad para organizar la
accin colectiva en pos de metas comunes, donde los intereses especficos se procesan y
armonizan en base a normas legales y culturales que priorizan la cooperacin a travs de
la coordinacin y la construccin de confianza mutua. Estos hechos sugieren que la
Argentina podra estar mostrando sntomas de una enfermedad social que los
economistas denominan maldicin de los recursos naturales (Auty, 1993) y que suele
aquejar a los pases que cuentan con recursos naturales abundantes e instituciones
dbiles, poco eficientes para encaminar las demandas de cada sector sin destruir las
bases para el desarrollo. Contraer la maldicin de los recursos, no obstante, no es una
condena. La mejor demostracin es el hecho de que haya pases ricos en recursos
naturales que no experimentan la intensidad de los conflictos que nos aquejan y que
lograron desarrollarse en un marco de equidad, como son los casos de Noruega, Canad
o Australia.
La amenaza de desaprovechar la oportunidad debido a la maldicin de los recursos
naturales es uno de los motivos por los que adoptamos un enfoque sistmico. Para
disear estrategias de desarrollo bajo las circunstancias actuales se requiere no slo
evaluar la disponibilidad de recursos materiales y tcnicos, sino tambin las reglas de
juego formales e informales o culturales que coordinan las acciones colectivas tanto
en el nivel de las organizaciones (empresas, burocracia pblica, sindicatos) como en el
de las instituciones de mayor nivel que rigen la vida econmica (regulaciones,
legislacin). Utilizando una analoga con el mundo de la computacin, en este libro
argumentaremos que el estudio del crecimiento econmico y el desarrollo en la
Argentina requiere que se tomen en cuenta no slo los problemas de hardware (recursos
y tcnicas) sino tambin los de software (reglas de juego, organizaciones y pautas
culturales relevantes para la conducta econmica).4
Sobre la base de esta analoga, podemos resumir la hiptesis central que anima nuestro
anlisis de la siguiente forma:
La Argentina ciertamente presenta limitaciones en su hardware econmico; pero
su historia de crisis recurrentes, conflictos distributivos y oportunidades
desaprovechadas sugiere que tan importantes como las restricciones originadas
en el hardware son las que operan a travs del software institucional.
Al poner el papel del software en primer plano, hay dos cuestiones que surgen
naturalmente. La primera es la necesidad de que la elite poltica y la sociedad en general
tomen conciencia de los efectos del conflicto y la desconfianza en la capacidad para
utilizar el hardware de forma eficiente y para explotar las oportunidades que existen y
que se estn perdiendo. La segunda es la necesidad de elaborar propuestas estratgicas
para mejorar el paquete de software y, a partir de ello, las organizaciones de la
economa, desde los mercados a las empresas y el Estado. Esto es, adaptar las reglas de
juego (instituciones) de forma tal que la accin colectiva a travs de las organizaciones
coloque a la economa en la senda del desarrollo. La tarea de construccin de software
es eminentemente poltica y un debate pblico de calidad puede ser de gran utilidad para
tener mejor poltica. El conocimiento es un insumo crtico para la bsqueda de
consensos polticos y el diseo de estrategias de cambio. En este sentido, este libro
pretende hacer un aporte a partir de analizar el hardware, el software y las
organizaciones de nuestra economa de forma de estar en mejores condiciones de
disear estrategias para aprovechar las oportunidades que hoy le brinda la economa
global a la Argentina y, a la larga, contar con mayor flexibilidad para adaptarse a shocks
negativos sin que ello implique pasar por experiencias lmite, como lo fue la crisis de
2002 o las que la precedieron.
Segn la RAE, hardware es el conjunto de los componentes que integran la parte material de una computadora, y
software, el conjunto de programas, instrucciones y reglas informticas para ejecutar ciertas tareas en una
computadora.
10
En nuestro pas existe una produccin de estudios de buena calidad sobre sectores,
problemas especficos de crecimiento y temas de alta relevancia para el desarrollo. Es
una produccin que, sin ser abundante, tampoco es particularmente escasa y muchos de
los trabajos disponibles sern citados a medida que sean utilizados. Son mucho ms
escasos, en cambio, los trabajos que interpretan los resultados de los estudios desde una
perspectiva sistmica. Una perspectiva as es vital para evaluar los hallazgos en
trminos de tres dimensiones: oportunidades y restricciones para el crecimiento; efectos
distributivos asociados; y demandas de reglas de juego y de polticas pblicas para
aprovechar oportunidades, superar restricciones y manejar conflictos distributivos.
La tarea de escribir este libro es bastante riesgosa desde el punto de vista intelectual ya
que obliga a lidiar con temas sectoriales que a veces estn bastante alejados del hbitat
natural en el que el autor est acostumbrado a moverse como especialista. Pero los
beneficios justificarn el riesgo si logramos mostrar la importancia de observar los
problemas especficos desde una perspectiva sistmica cuando se debate sobre
crecimiento, inclusin y mejoramiento institucional de la democracia. Por otro lado, si
tenemos xito en contribuir a reforzar el debate, seguramente contaremos con la ventaja
de que los errores en que incurramos al intentar una visin sistmica sern rpidamente
identificados y corregidos.
Este libro contiene doce captulos, agrupados, a su vez, en cuatro partes. La Parte I,
como ya se anticip, presenta el marco conceptual que fundamenta el anlisis y sirve de
apoyo para organizar todo el estudio. Consta de cuatro captulos. Dada la importancia
que le atribuimos al enfoque sistmico, es natural comenzar explicando qu se entiende
por sistema econmico y cmo se articulan, en su interior, el hardware, el software y
las organizaciones, de forma de satisfacer las funciones que la economa cumple en la
sociedad. Se le otorga especial importancia a la definicin de indicadores de desarrollo
y a identificar en qu sentido la estructura productiva y las instituciones son importantes
para l.
Las Partes II, III y IV contienen el anlisis de la economa argentina. La Parte II
describe y analiza el contexto. La principal pregunta que se plantea es Dnde estamos
parados? y la contesta en base a dos dimensiones. El captulo 5 se ocupa de evaluar
nuestro nivel de desarrollo sobre la base del ingreso por habitante y sita al pas desde
una perspectiva tanto histrica como de ubicacin actual en el concierto de las naciones.
El captulo 6 complementa la visin analizando la distribucin del ingreso y, sobre todo,
el nivel de desarrollo humano alcanzado en relacin con otros pases. Los datos
aportados en este captulo estn pensados para actuar como referencia y punto de
partida emprico de nuestra reflexin. Se pone especial cuidado en plantear las
oportunidades que la economa argentina enfrenta hoy, as como las restricciones.
La Parte III se ocupa del hardware. La pregunta clave, aqu, es: Qu recursos tenemos
y como los usamos?. Los captulos 7 y 8 se dedican a estudiar los recursos de que
dispone la Argentina y que actan como los inputs que se utilizan para construir la
estructura productiva de la economa. El captulo 7 analiza la dotacin de recursos
naturales, la geografa y la poblacin, con particular nfasis en el bono demogrfico. En
cuanto a recursos naturales, se evala la dotacin de la Argentina en relacin con el
11
resto del mundo en lo que hace a tierras, energa y dems recursos. El captulo 8 se
ocupa de tres factores que la economa resalta como determinantes clave del potencial
de crecimiento: el capital fsico, el capital humano y el progreso tcnico. Al abordar el
capital fsico se examina la dotacin con que cuenta el pas respecto de su fuerza de
trabajo y su producto, las fuentes de su acumulacin y su composicin, incluyendo la
infraestructura. Los aspectos tecnolgicos se estudian sobre la base de la nocin de
productividad total de los factores (PTF). Los captulos 9 y 10 describen la estructura
productiva, que es el componente fundamental del hardware. Se le presta particular
atencin al sector transable (que exporta o compite con importaciones) ya que, en un
mundo global, buena parte de la dinmica de la incorporacin de tecnologa y de la
innovacin est determinada por el tipo de insercin internacional de la economa. Esto
hace que la cuestin de la competitividad ocupe naturalmente un lugar destacado.
La Parte IV tiene dos captulos y su propsito es estudiar el software en accin. Como
se mostrar en el marco conceptual, las reglas de juego o instituciones contenidas en el
software ejercen su influencia sobre la economa en la medida que son un determinante
clave de la forma que toman las organizaciones, desde los mercados al Estado. El
captulo 11 se ocupa de dos mercados que cumplen funciones de crtica importancia en
la asignacin de recursos y la estabilidad macroeconmica: el financiero y el de trabajo.
El captulo 12, analiza el Estado y las polticas econmicas que ste implementa. El
libro cierra con un captulo destinado a reflexionar sobre las implicancias de los hechos
analizados para encauzar el crecimiento en los rieles del desarrollo de forma de
aprovechar las oportunidades que se abrieron junto con el siglo XXI.
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Parte I
Un marco conceptual para pensar los problemas del desarrollo
13
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El propsito del captulo 1 es explicar por qu son importantes las instituciones y las
organizaciones en la economa. Se muestra por qu la actividad econmica, al basarse
en la cooperacin a travs de la divisin del trabajo y la especializacin, necesita de
reglas de juego (organizaciones e instituciones) que resuelvan problemas de
coordinacin, motivacin y ejecucin.
El captulo 2 define el concepto de sistema econmico y explica su funcionamiento.
El centro del captulo es un esquema (vase figura 2.1) que simboliza el sistema
econmico y constituye el ncleo del marco conceptual del libro. Se espera que el lector
utilice el esquema como referencia a medida que avance en la lectura de los captulos
destinados a examinar el sistema econmico de la Argentina. Toda la exposicin del
libro est estructurada sobre la base de este esquema.
El esquema describe la anatoma del sistema econmico y muestra cmo se articulan
sus dos partes centrales el hardware y el software para generar las organizaciones
tanto pblicas como privadas que se encargan de llevar adelante las funciones
econmicas. Asimismo, se analiza la relacin entre el desarrollo y los tres indicadores
ms utilizados para evaluar el desempeo de una economa: crecimiento econmico,
estabilidad y distribucin del ingreso. Se presentan argumentos que indican que el
crecimiento es un criterio muy estrecho para evaluar el funcionamiento de la economa
y que es necesario complementarlo con otras consideraciones. En particular, se
introduce la nocin de desarrollo humano utilizada por Naciones Unidas (2011).
Los dos ltimos captulos de esta parte se dedican a estudiar con mayor detenimiento el
software y el hardware del sistema. El captulo 3 se ocupa del software: cmo es que las
reglas de juego del marco institucional contribuyen a dar forma a las organizaciones de
la economa. Se discuten las fallas de cooperacin que aparecen cuando las
organizaciones funcionan mal. Hasta hace muy poco era comn que la economa se
centrara en las fallas de funcionamiento de un solo tipo de organizacin: el mercado.
Sin embargo, los avances tericos de las tres ltimas dcadas han dejado en claro que la
falla de mercado no es la nica forma en que se expresan las disfuncionalidades
organizacionales que llevan a fallas de cooperacin. En lnea con esto, se analizan,
adems de las fallas de mercado, las fallas de gobierno, de la organizacin de las
empresas, e incluso las disfuncionalidades que pueden presentar las familias en el
cumplimiento de sus actividades econmicas. En el caso del hardware, el captulo 4
pone el nfasis en mostrar cmo los factores de produccin tangibles (geografa, capital,
recursos naturales y humanos) se vinculan con los intangibles (conocimiento) para
formar una estructura productiva especfica. Se discuten diferentes formas de clasificar
una estructura productiva y se argumenta que es clave tomar en cuenta que, en el caso
de pases con el nivel de desarrollo de la Argentina, las estructuras son heterogneas o
duales: los sectores con tecnologa de punta conviven con sectores de subsistencia
de muy baja productividad. Se dedica cierto espacio a estudiar cmo se relaciona el
crecimiento con la distribucin del ingreso y con la asignacin de recursos a los sectores
de la economa con diferentes niveles de productividad. Cuando existen fallas de
cooperacin es difcil separar la distribucin del ingreso de la asignacin de los recursos
como era la prctica habitual en economa hasta los avances tericos ms recientes y,
por ende, crecimiento y distribucin quedan ntimamente vinculados. Esto, a su vez,
crea un vnculo inseparable entre instituciones y crecimiento, ya que una funcin central
de las instituciones es mediar en los conflictos distributivos. Finalmente, se argumenta
15
16
La actividad econmica tiene por propsito central lidiar con dos limitaciones bsicas
que enfrentan las personas a la hora de satisfacer los objetivos que se proponen: la
escasez de recursos y la ignorancia. Esto es as en cualquier sociedad. Las seis
caractersticas de las economas contemporneas que discutimos a continuacin tienen
que ver con la forma especfica en que nuestras sociedades enfrentan esas dos
limitaciones.
17
Vase Heath (2006), que discute en detalle las razones para cooperar . Este autor agrega una quinta
razn: la necesidad de ayuda para el autocontrol, como cuando existen problemas de alcoholismo o
ansiedad, que representan una reversin temporal de la escala de preferencias del individuo. Para evitar
daarse debido a esa reversin, el individuo necesita de otros que lo ayuden a controlarse.
6
La productividad del trabajo se define como la cantidad de producto o valor agregado que genera cada
hombre ocupado. El valor agregado mide la produccin neta: a la produccin total se le restan los
insumos que se utilizaron y que ya estaban producidos, de forma de saber exactamente cunto valor
gener el trabajo en la actividad de que se trate. Vase el captulo 4. Sobre definicin de productividad,
OECD (2001).
18
sndwich, puede utilizarse ms de una vez sin que se gaste. Esto facilita, en
principio, la cooperacin para producir la informacin. Como veremos ms
adelante, este hecho es de crtica importancia para el crecimiento econmico.
Por ahora basta con decir que buena parte de la revolucin en la productividad
actual tiene que ver con el enorme crecimiento de la industria de las TIC
(tecnologas de la informacin y la comunicacin). Sin Internet ni
computadoras, nuestro nivel de vida sera muy diferente, debido a la
imposibilidad de procesar y transmitir informacin.7
La creciente importancia de la cooperacin en nuestra economa tiene un resultado que
es necesario remarcar: la contraparte de la mayor cooperacin es una
complementariedad tambin creciente entre las actividades de cada segmento de la
economa. Las partes de nuestro sistema econmico son funcionalmente
interdependientes. Y no slo en el nivel nacional: detrs de la globalizacin estn la
expansin de la divisin del trabajo internacional y la interdependencia financiera que
aparece de la mano del manejo del ahorro, la inversin y el manejo de riesgos a escala
global.
b. La cooperacin no discurre sin conflictos.
Los conflictos son inherentes al proceso de cooperacin (Williamson, 1989). Es usual
que los agentes tengan preferencias y visiones divergentes respecto de cmo hacer las
cosas y, adems, no es fcil decidir cmo repartir los beneficios producidos de forma
colectiva, realizando actividades que son complementarias. Es importante sealar,
asimismo, que en algunos casos estos conflictos aparecen no tanto por razones
asociadas con la realizacin de tareas comunes, sino porque es econmicamente
beneficioso que los agentes involucrados se abstengan de realizar ciertas actividades.
Por ejemplo, abstenerse de sobreexplotar recursos naturales compartidos, como es el
caso de los ros en general y de nuestro Riachuelo en particular. Pero la abstencin de
una accin puede tambin tomar formas ms sofisticadas: evitar que los pases
implementen medidas proteccionistas o cambiarias para robarle exportaciones al
vecino, como ocurre en el Mercosur (en 1999, devaluacin brasilea; en 2000,
devaluacin argentina; actualmente, trabas al comercio) y tambin en la economa
global: en el G-20, los Estados Unidos y otros pases acusan a China de mantener
intencionalmente depreciada su moneda, para maximizar sus exportaciones.8
Por ende, no sorprende que, asociado a cada uno de los motivos para cooperar antes
mencionados, haya un motivo para el conflicto:
Explotacin de economas de escala: free riding. En las tareas que implican
acciones colectivas es comn que los individuos traten de no contribuir con la
parte de esfuerzo que les toca, haciendo lo que es mejor para cada uno
individualmente y no para el grupo en su conjunto.9 Esto se conoce en la
literatura sobre accin colectiva como el fenmeno del free rider o colado, y
explica que las organizaciones que conocemos gasten una gran cantidad de
7
Sobre economa del conocimiento vase OECD (1996) y Stiglitz (2012) para quien vivimos en la
sociedad del aprendizaje.
8
Sobre estos problemas globales, Naciones Unidas (2009).
9
El ejemplo ms conocido es el que la teora de juegos llamado dilema del prisionero. Pero hay otros
juegos que tambin presentan el mismo problema: el de la caza del ciervo (stag hunt) o la tragedia de los
comunes; vase Dixit et al. (2009). Sobre el uso de recursos comunes vase Ostrom (1990 y 2005).
19
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las promulguen, las hagan cumplir y provean medios judiciales para la solucin de
controversias especficas. Las instituciones, en este sentido, son tributarias de la poltica
y, por supuesto, es tambin fcil comprobar que esto es una fuente de nuevas
dificultades y conflictos per se: las instituciones polticas no pueden hacer cumplir las
reglas sin autoridad, pero la delegacin de autoridad genera la posibilidad de que el
gobierno abuse del poder que se le deleg, para sacar ventajas econmicas o polticas,
haciendo peligrar las actividades que debe proteger. As, en las economas que
conocemos es frecuente que el Estado utilice la capacidad de coercin que le asigna la
sociedad para recaudar impuestos con fines no deseados por la sociedad. Esto
tpicamente desincentiva el esfuerzo, la inversin y la confianza. La cuestin de los
procedimientos de control de la autoridad pertenece al plano de la poltica pero no por
eso deja de ser un factor determinante del desempeo de la economa.13
Sobre jerarqua institucional, vase Aoki (2001); Ostrom (2007) y sobre la relacin entre economa y
poltica Drazen (2000).
14
Las referencias bsicas sobre las cuestiones de esta seccin son Milgrom y Roberts (1993) y
Williamson (1989).
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Cooperacin
Conflicto
Negociacin
Marco
Institucional
Modelo de
Organizacin
Recursos
Econmicos
Jerarquas
Mercados
Familias
Motivacin
Coordinacin
Ejecucin
Incertidumbre
Resultados
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ocurre, los actores establecen sus estrategias tomando en cuenta las del resto de los
actores y, de esta forma, las reglas de juego actan al mismo tiempo como restricciones,
mecanismos de coordinacin e informacin y fuentes de incentivo.
Concebir a la organizacin en trminos de un equilibrio cooperativo no implica, sin
embargo, ignorar los fenmenos de desequilibrio: por un lado, los modelos de
organizacin se descubren a partir de un proceso de aprendizaje y durante ese perodo
habr falta de coordinacin entre las decisiones; por otro lado, los shocks
(desequilibrios macroeconmicos; nuevas tecnologas, conflictos polticos; crisis
financieras) que afectan el habitat producen desequilibrios organizacionales que crean
la necesidad de cambiar el modelo. Por supuesto, en la medida que las empresas
quiebran y los Estados desaparecen, nada garantiza que los intentos de adaptar el
modelo luego de un shock llevarn a buen puerto; a un nuevo equilibrio cooperativo. Al
analizar la economa argentina tendremos oportunidad de brindar ejemplos de cmo las
interacciones entre la organizacin y su hbitat pueden dar lugar a desequilibrios en los
esquemas de negociacin, coordinacin y motivacin de magnitud tal que, a largo
plazo, devienen en serios obstculos para el desarrollo organizacional tanto de las
empresas como del Estado.
En trminos muy abstractos, es posible clasificar los modelos de organizacin sobre la
base de las tres categoras que aparecen en el rectngulo central de la figura 1.1: el
mercado, las jerarquas privadas o pblicas y las familias. Estos modelos se diferencian
por las reglas que utilizan para resolver los problemas de coordinacin y motivacin y,
por lo tanto, producen equilibrios cooperativos con caractersticas diferentes. En cuanto
a la coordinacin, las jerarquas y las familias se basan en esquemas que centralizan las
decisiones, al contrario de lo que ocurre en los mercados, donde las decisiones las toma
cada agente de manera descentralizada. En lo relativo a motivacin, mientras el
mercado confa la tarea a los precios y el afn de lucro individual, los mecanismos
motivacionales utilizados en las jerarquas son muy variados. Abarcan desde el motivo
de lucro y la carrera dentro de una empresa hasta los incentivos burocrticos en la
administracin pblica. La familia es muy especial en este sentido, ya que los agentes
con poder de decisin (tpicamente, los padres) no actan slo en funcin de sus
preferencias, y toman en cuenta e internalizan los intereses de otros miembros (hijos y
otros dependientes). O por lo menos as lo hacen en la mayor parte de los casos.
Ms all de la clasificacin anterior, hay que considerar que hay tambin grandes
diferencias entre los equilibrios cooperativos creados por cada tipo especfico de
mercado, jerarqua y estructura familiar. Cada uno de estos modelos de organizacin
cambia para adaptarse al contexto y la funcin que cumple. Pero aun as, ni las
jerarquas, ni los mercados, ni las familias solucionan los problemas de coordinacin,
motivacin y ejecucin de manera ideal, a pesar de que es razonable suponer que los
agentes econmicos tratarn de elegir una forma de organizarse que minimice los costos
de resolver esos problemas. Ya hemos mencionado, no obstante, que los equilibrios
cooperativos no estn garantizados y que pueden aparecer fallas de cooperacin;
situaciones de desequilibrio organizacional. Como la cooperacin se organiza a travs
de diferentes modelos, es lgico que haya diferentes tipos de falla organizacional: si
bien la economa siempre enfatiz las fallas de mercado, en las economas modernas
temas estn planteados de forma muy clara en el excelente libro de Dixit et al. (2009). Para una visin
ms avanzada sobre el origen de las reglas de juego, ver Kreps (1990).
26
27
La distancia entre decisin y ejecucin, en cambio, suele ser menor en el caso del
mercado: una vez que se lleg a un acuerdo, est en el inters de las partes realizar la
transaccin lo ms rpido posible y normalmente hay muy pocos pasos que cumplir.
Aunque, por supuesto, esto no es as en las transacciones de mercado que se expanden
en el tiempo o establecen un seguro, como en el caso de un crdito, un contrato de
provisin a largo plazo o un seguro de salud. De hecho, por este motivo resulta mucho
ms difcil desarrollar los mercados de ese tipo de productos. Hay mercados de verdura
en todos lados, pero en muy pocos pases hay mercados de crdito y seguros plenamente
desarrollados.
Como la economa puso mucho nfasis en un principio en estudiar los mercados ms
que las jerarquas, y los mercados de transacciones instantneas ms que los de
transacciones a lo largo del tiempo y los financieros, se cre la tradicin en la disciplina
de identificar decisin con accin. Slo recientemente se ha puesto el nfasis en los
problemas de ejecucin de las decisiones y las relaciones agente-principal. Por ello, an
es fuerte el hbito de identificar decisin con accin, dejando de lado las complejidades
de la ejecucin o implementacin. Esto se aplica particularmente a las discusiones sobre
poltica econmica, en las que el Estado acta como el agente en representacin de la
sociedad, que es el principal (vese Drazen, 2000; Ostrom, 2007).
Los argumentos que estamos presentando sugieren que una buena parte del esfuerzo
creativo del emprendedor y del cuerpo de direccin se concentrar en buscar el mejor
modelo de organizacin y adaptarlo a las demandas de coordinacin, motivacin y
ejecucin del emprendimiento especfico de que se trate y que las decisiones de esos
agentes estarn siempre bajo la amenaza de resultar equivocadas debido a la
incertidumbre, tanto natural como estratgica.
De aqu se desprende que, cuanto ms alta sea la calidad del stock de reglas de juego
de modelos organizacionales que la sociedad ponga a disposicin de sus agentes
econmicos, mayor ser la probabilidad de que sus organizaciones sean de calidad, de
tal forma que los problemas de cooperacin y conflicto se manejen con eficiencia,
poniendo a los agentes en mejor posicin para explotar cooperativamente los recursos
materiales que tengan a su disposicin. Como veremos ms adelante, esto es
particularmente as cuando se trata de acotar la incertidumbre estratgica. El stock de
reglas al que estamos haciendo referencia es, justamente, lo que la ciencia econmica
actual define como el marco institucional de la economa y que nosotros hemos
representado en la figura 1.1 mediante el rectngulo punteado sobre la izquierda. Est
claro que no podramos realizar ninguna evaluacin precisa respecto de la capacidad de
una sociedad para generar riqueza si conociramos sus recursos materiales pero no
supiramos qu calidad tiene su marco institucional y organizacional. En el captulo que
sigue estudiaremos la anatoma del sistema econmico con la intencin de aclarar cmo
se dan las interacciones entre el software institucional, las organizaciones y el uso de los
recursos materiales del hardware.
28
El diagrama de la figura 2.1 brinda una visin estilizada de la anatoma del sistema
econmico. El rectngulo de lnea llena que enmarca a todo el diagrama simboliza el
sistema econmico. Dentro de ese rectngulo aparecen, a su vez, dos rectngulos de
lnea punteada que representan el hardware y el software. Estos actan como soporte de
las tareas especializadas y complementarias que forman parte de las actividades
econmicas que se realizan en el seno de organizaciones. El conjunto de las
organizaciones del sistema econmico est representado por la forma geomtrica de
contorno irregular que se encuentra en el centro de la figura 2.1. El propsito
fundamental del esquema es mostrar cmo se articulan el software y las organizaciones
de la economa para permitir que los recursos contenidos en el hardware puedan ser
utilizados en la consecucin del desarrollo humano.
29
Hardware
Geografa
Recursos Naturales
Capital Fsico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Conocimientos
Organizaciones
Organizaciones
Pblicas
Cooperaci
Cooperacin
Crecimiento
Organizaciones
Privadas
Desarrollo
Distribuci
istribucin
Humano
Conflicto
Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Derechos de propiedad
Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica
Pautas
Contratos Formales
Contratos Relacionales
Cultural es
30
2. Hardware
Los organismos internacionales suelen utilizar la nocin de crecimiento inclusivo, cuyo objetivo es
complementar las mediciones tradicionales con indicadores de la igualdad de oportunidades en el acceso
a mercados, regulaciones y recursos. Vase Banco Mundial (2009); Ianchovichina y Lundstrom (2009);
International Policy Center for Inclusive Growth (2011).
31
18
Estas rentas suelen llamarse ricardianas, por haber sido descubiertas por David Ricardo. En sentido
estricto, en el caso de los recursos naturales hay que distinguir entre estas rentas y las de Hotelling. En
nuestro estudio dejaremos esto de lado ya que no hilaremos tan fino. Sobre recursos naturales, vase
Banco Mundial (2011b) y Lederman y Maloney (2007).
32
La PEA incluye tanto a los ocupados como a los desocupados y excluye a los inactivos: nios, jvenes
que no estn en edad de trabajar, ancianos y personas que voluntariamente deciden no participar en el
mercado de trabajo.
20
Esta tasa se define como la razn entre la poblacin entre 0 y 14 aos y de ms de 65, por un lado, y la
poblacin entre 15 y 64 aos, por otro. Cuanto ms alta esta tasa, mayor el peso de la poblacin no activa
sobre la activa. Sera mejor utilizar la PEA en vez de la poblacin entre 15 y 64 aos en este indicador,
pues puede haber muchos inactivos voluntarios, pero por simplicidad esta variable se usa menos. Sobre
esto y otras cuestiones tcnicas ver Naciones Unidas (2004) y Lee y Mason (2011)
33
34
2. Se puede ignorar cmo funcionan las cosas, cmo se usan o para qu sirven; es
la dimensin del conocimiento tcnico. Si las tecnologas disponibles mejoran,
la capacidad del trabajador para crear valor agregado aumenta.
3. Los seres humanos no saben con certeza qu eventos ocurrirn en el futuro; es el
problema de la incertidumbre. Cul es la probabilidad de que llueva y salga
bien la cosecha? Cul es la probabilidad de que un nuevo empleado sea
eficiente y responsable?
Tener en cuenta estas diferencias es relevante en la evolucin de la productividad,
porque las actividades para informarse no son las mismas que hay que realizar para
reducir la incertidumbre, y ello debe tomarse en cuenta a la hora de realizar un
diagnstico sobre qu traba el crecimiento. Por ejemplo, una economa puede ser rica en
recursos naturales pero pobre en reglas de juego crebles. Bajo esas circunstancias, tener
informacin cierta sobre dnde se encuentran los recursos naturales tendr poco valor
econmico si existe incertidumbre respecto de si se respetarn los derechos de
propiedad sobre la explotacin del recurso. Tampoco servira de mucho saber dnde
est el recurso si no se cuenta con la tecnologa para extraerlo.
En lo relativo a incentivos, el conocimiento se diferencia de manera sustancial de los
bienes y servicios ordinarios en dos dimensiones:
1. La informacin y los conocimientos tcnicos se pueden utilizar muchas veces.
Por ejemplo, la frmula para un medicamento: su aplicacin en la preparacin
de un compuesto no implica su desaparicin, como s ocurrir con los
componentes farmacolgicos, que desaparecern cuando el medicamento se
consuma. Cuando un bien tiene esta caracterstica, en economa se dice que se
trata de un bien que es no rival en el consumo. En cierto sentido, esto desafa la
nocin tradicional de escasez.
2. Usualmente es difcil excluir al resto del uso de un cierto conocimiento. Por
ejemplo, si un especialista llegara a conocer determinada frmula para preparar
un medicamento, sera complicado evitar que la utilizase otro experto; no
sorprende, por ende, que haya tanta controversia internacional relativa a las
patentes. Cuando alguien consume un medicamento, en cambio, en el mismo
hecho de consumirlo est implcita la exclusin automtica de otras personas
enfermas.
Por qu son importantes estas dos caractersticas para la economa? Porque debido a
ellas es muy difcil disear esquemas de motivacin apropiados para la produccin de
conocimientos y, como vimos, la motivacin es vital para cualquier formato
organizacional. La razn de esto es simple. Cuando es difcil excluir a otros del uso y lo
producido puede ser consumido por muchos sin que se gaste, se resienten los
incentivos para producir conocimiento: la firma que invierta sus recursos en investigar
las propiedades de una cierta combinacin de drogas para curar una enfermedad, no
podr apropiarse de los beneficios si tiene xito ya que otros laboratorios podran
copiarse y vender el medicamento sin haber invertido en investigar. Bajo estas
circunstancias, es muy probable que los laboratorios piensen que es ms conveniente
esperar a que otro invierta esfuerzo en producir conocimiento para luego copiarlo. Si
todos piensan as, nadie tendr incentivos para producir conocimiento. Esto se conoce
35
en economa como el problema del free rider,22 que mencionamos ms arriba. Para
manejarlo, se suelen imponer reglas ad hoc como el copyright y las patentes, que le dan
al productor el poder de excluir del uso del conocimiento a otros. Claro que esto
tambin tiene riesgos: firmas oportunistas podran corromper a los reguladores y definir
patentes sobre conocimientos ya existentes creando una restriccin artificial para
incrementar sus beneficios. Tambin hay involucrados problemas de equidad e, incluso,
ticos: por el afan de proteger los incentivos se podra privar de un medicamento a
sectores con menores ingresos.
Encontrar el balance justo entre estos elementos es extremadamente complejo. Debido a
esto, la produccin de conocimiento es muy demandante de software: si no se imponen
reglas especficas, la informacin no se produce porque no hay incentivos para hacerlo,
en vista de los problemas de no exclusin y no rivalidad en el consumo, pero tambin
hay que evitar el fraude y atender consideraciones de equidad. Esto explica por qu las
actividades que son intensivas en la produccin de conocimiento tienden a estar bastante
reguladas: los bancos, que producen informacin sobre la capacidad de pago de los
clientes; la produccin de tecnologa, que est protegida por patentes, etc. De cualquier
manera, disear el software apropiado no es fcil. Definir derechos de propiedad sobre
el conocimiento y hacerlos cumplir es muy caro y a veces imposible, como a veces
ocurre con los contenidos en internet. Otra forma de atacar el problema de los
incentivos en la produccin de conocimiento es que el Estado o determinadas
fundaciones subsidien esa produccin. Buena parte del conocimiento econmico usado
en estas pginas es de acceso prcticamente gratuito en revistas y libros producidos con
subsidios de diverso tipo.
En sntesis, el hecho de que el conocimiento tenga caractersticas de no exclusin y no
rivalidad resiente los incentivos, hace difcil disear organizaciones para su produccin
y uso y genera demandas de reglas de juego muy diferentes de las que plantea el uso de
la tierra o de una mquina en las tareas productivas. No sorprende, en este sentido, que
los mercados que involucran transacciones de informacin y conocimientos muestren
fallas importantes. Por ahora, los tericos de la economa y los reguladores tienen
bastante para entretenerse con este tema.
Con esta discusin sobre el conocimiento hemos completado la descripcin de los
elementos que conforman el hardware. Como ya se dijo ms arriba al presentar la figura
2.1, esos elementos se combinan dentro de un espacio geogrfico determinado
formando estructuras productivas que son especficas de cada economa. Como la
estructura productiva tiene mltiples dimensiones, no existe una sola forma de definirla
o caracterizarla y, en gran medida, la descripcin que se haga de la estructura depender
del objetivo del anlisis. En particular, se utilizan en nuestro estudio los siguientes
criterios para clasificar la estructura productiva.
22
Un ejemplo clsico de este problema son los llamados bienes pblicos, como la defensa nacional.
Cuando el Estado financia al ejrcito para defender el territorio, sera difcil excluir del beneficio a un
ciudadano que se negara a poner su parte y, adems, si ese ciudadano consume el servicio de ser
protegido no impide que otros tambin estn protegidos por el ejrcito. Conclusin: todos esperaran que
el otro pague por el servicio de defensa. Es por esto que el pago de impuestos no es optativo sino
obligatorio. Ntese, de paso, cmo aparece naturalmente el rol del software para solucionar un problema
de incentivos: el rgimen de poltica tributaria impone reglas que todos deben cumplir.
36
Thomas Malthus (1846) sostena que el crecimiento estaba limitado por una tendencia de la humanidad
a generar escasez debido a que la poblacin creca ms rpido que los recursos para alimentarla. Afirm
que la poblacin creca en progresin geomtrica y los recursos, en progresin aritmtica.
37
3. Software y organizaciones
38
componentes en el captulo que sigue, donde estudiamos las causas de las fallas en las
organizaciones y su relacin con las deficiencias en el marco institucional.
En el captulo anterior arribamos a la conclusin de que las organizaciones que
observamos en la economa representan equilibrios cooperativos surgidos de la
interaccin estratgica de una mirada de agentes y que modernamente las
organizaciones se estructuran sobre la base de modelos o formatos organizacionales que
son provistos por el marco institucional. Tambin vimos que las organizaciones son
muy diversas y que los agentes, adems, participan de manera simultnea en muchas
organizaciones de distinto tipo: lo hacen en todas aquellas (mercados, firmas, familia,
etc.) que les son tiles para procesar las tensiones entre conflicto y cooperacin
asociadas con sus actividades econmicas.
El proceso de estructuracin de las organizaciones es en gran medida exgeno para cada
individuo particular. Se trata de un cambio evolutivo y social. Como ocurre con la
acumulacin de capital fsico de una sociedad, el stock de reglas de juego no puede
crearse de la noche a la maana. Los marcos institucionales y su buen uso en las
prcticas organizacionales se desarrollan como un proceso social evolutivo; una
generacin le va dejando como herencia a la que sigue un conjunto de reglas de juego
de formatos organizacionales que estn en funcionamiento y sirven para organizar la
actividad econmica. Desde este punto de vista, est claro que las instituciones
econmicas son, para cada generacin, un precioso legado de las generaciones
anteriores que refleja el conocimiento adquirido al tratar de solucionar los problemas de
negociacin, coordinacin, motivacin y ejecucin que enfrentaron a lo largo de un
proceso evolutivo.
Para el individuo que toma decisiones en un marco econmico dado, sin embargo, el
hecho de que las instituciones que regulan las organizaciones sean creaciones sociales
es poco relevante. Esto es as porque, para el agente microeconmico que se
desenvuelve en el mbito de las organizaciones, las reglas del marco institucional
existente actan como restricciones que estn dadas de antemano y a las cuales debe
atenerse al decidir. As, por ejemplo, una persona en busca de empleo debe llevar
adelante una negociacin muy acotada con una organizacin que ya existe y
bsicamente todo lo que podr elegir voluntariamente es si acepta o no los esquemas de
coordinacin y motivacin que ya estn en funcionamiento. Lo mismo ocurre con un
ahorrista que compra acciones de una firma: si no tiene una participacin mayoritaria,
su capacidad para influir sobre los objetivos y la forma de hacer las cosas de la empresa
ser prcticamente nula; su voluntad slo podr expresarse en la decisin de comprar o
vender esas acciones. As, la enorme ventaja de no tener que negociar desde cero
gracias a que ya existen organizaciones en funcionamiento tiene un costo: acota los
mrgenes de accin de cada individuo.
Por qu es irregular la forma geomtrica que representa a las organizaciones en la
figura 2.1? Lo es para subrayar un hecho: los problemas de negociacin, coordinacin y
motivacin que es necesario resolver en el proceso de cooperacin admiten para su
solucin una gran variedad de modelos organizacionales. Es por ello que la forma
geomtrica encierra cuatro valos que simbolizan las formas organizacionales
tpicamente presentes en una economa capitalista moderna: los mercados, las
organizaciones privadas, las organizaciones pblicas y las familias. La figura pequea,
tambin de contorno irregular, que aparece superpuesta a estos cuatro valos simboliza
39
Olivier Williamson (1989) llama la atencin sobre el rol del conflicto basndose en la tradicin
institucionalista norteamericana. La tradicin marxista tambin le dio protagonismo al conflicto en la
economa capitalista, aunque lo situ en el nivel de la accin colectiva de clase, que puede traducirse en
un cambio revolucionario de las instituciones (Marx y Engels, 1985). Hoy se entiende el conflicto como
un hecho a resolver todos los das y que involucra tanto a individuos como a organizaciones y grupos con
diferente capacidad para la accin colectiva. Los cambios de reglas de juego pueden ser radicales, como
en la visin marxista, o fruto de la evolucin o las reformas y, adems, pueden afectar a reglas de juego
de diferente nivel: desde las regulaciones en los mercados a los derechos de propiedad.
40
Segn Akerlof y Kranton (2000), la identidad es relevante para la economa pues es un determinante de
las decisiones econmicas: modela los gustos individuales y las expectativas respecto de cmo sern las
conductas de los otros y, por ende, reduce la incertidumbre estratgica. En las organizaciones que
funcionan bien, los empleados se identifican con su trabajo y su organizacin; sentir que se pertenece
influye sobre el desempeo. La identificacin de padres, alumnos y profesores con la escuela, por
ejemplo, es central para el desempeo, ya que motiva para trabajar con un propsito.
26
A esto se lo llama interaccin estratgica, siguiendo la terminologa utilizada en teora de juegos. Se
supone que los individuos persiguen metas en funcin de sus visiones e intereses y toman en cuenta la
conducta esperada de los otros individuos al decidir qu hacer. Vase Dixit et al. (2009).
41
27
Estas trampas son muchas veces superadas por la accin de lderes que cuestionan con suficiente fuerza
las expectativas que sostienen el statu quo y logran demostrar que otro equilibrio es posible promoviendo
al mismo tiempo la capacitacin e ideas antidiscriminatorias. Un liderazgo as puede surgir tanto de la
rebelda de los discriminados como de la vergenza del que discrimina. Lamentablemente, tambin es
cierto que ese tipo de trampa es utilizado por oportunistas que lucran con la desgracia ajena por la va de
sacar ventaja del statu quo: le arrancan al discriminador algunas concesiones que favorecen al
discriminado y utilizan a estos ltimos con objetivos polticos, con el argumento de que son ellos (los
oportunistas) los nicos capaces de mejorar en algo la situacin de los discriminados. El clientelismo
poltico y el populismo encuentran campo frtil en las trampas de este tipo. Sobre todo cuando de entre
los discriminados no surgen buenos liderazgos y los que estn en una mejor posicin por su educacin y
posicin social sufren de un cierto adormecimiento poltico y espiritual que los lleva a aceptar el
clientelismo y el populismo como males necesarios. Es el paraso de los oportunistas.
42
El canal que va desde el hardware hacia las organizaciones opera, usualmente, cuando
se descubren nuevos recursos naturales o se incorporan nuevas tecnologas que
demandan modificaciones adaptativas en las organizaciones pblicas y privadas, los
mercados o las familias. Por ejemplo, Arthur (1996) remarca que el modelo de
organizacin basado en jerarquas rgidas se adapta bien a los procesos de la primera
fase de la industrializacin, pero no se adapta a la moderna empresa productora de
conocimientos, donde tienden a primar relaciones jerrquicas ms horizontales y donde
lo que es crtico es la calidad del aporte de cada uno al todo debido a que, cuando la
tecnologa es muy compleja, una mnima falla puede tener consecuencias enormes sobre
la eficiencia. Kremer (1993) enfatiza este punto y lo llama la economa del O ring, en
alusin a la falla mnima en la calidad de un componente que hizo fracasar toda la
misin del transbordador espacial Challenger. Pero la causalidad puede operar tambin
en sentido inverso: cambios organizacionales pueden inducir modificaciones en
componentes del hardware: por ejemplo, si hay avances en la eficiencia de la firma
(mejor seleccin de recursos humanos, optimizacin en el manejo de la liquidez) o
regresin organizacional (por un aumento de los conflictos entre accionistas o de la
firma con los trabajadores) u organizaciones nuevas con poder de presin creciente
(ONG defensoras del medio ambiente), ello influir sobre la velocidad de acumulacin
de recursos materiales y sobre la capacidad para incorporar tecnologa.
En cuanto a los canales de retroalimentacin entre organizaciones y software, hay
infinidad de ejemplos. Si las organizaciones pblicas o privadas son ineficientes o su
funcionamiento no est en lnea con valores sociales como cuidar el medio ambiente,
ello tpicamente da lugar a demandas de cambio en las reglas de juego incluidas en el
software; por ejemplo, demandas de cambio en la Ley de glaciares o el Cdigo de
minera. Por otro lado, el canal que va del software a las formas de cooperacin opera
frecuentemente por la va de reformas promovidas desde el sistema poltico en el marco
institucional: se cambian las reglas de juego leyes, regulaciones para cambiar ciertas
conductas de los individuos y las organizaciones. Las reformas estructurales de los
noventa privatizaciones, apertura econmica, inspiradas en el Consenso de
Washington, ilustran bien este punto (vase Fanelli, 2007). Asimismo, lo ilustran los
procesos de reversin de esas reformas en la dcada de los dos mil, como la estatizacin
del sistema jubilatorio. Los cambios en el software tambin afectan a las organizaciones
cuando se producen transformaciones en las pautas culturales. Por ejemplo, cambia el
rol de la mujer en la sociedad, lo cual incrementa su participacin en el mercado de
trabajo y disminuye su contribucin a las tareas rutinarias del hogar.
Este anlisis de las dobles flechas busca destacar que el hardware y el software no
interactan directamente entre s sino con la mediacin de las organizaciones y la
conducta de los individuos: una ley no puede acelerar o retardar la acumulacin de
capital o la explotacin de un recurso natural si no logra influir sobre la conducta de los
individuos y las organizaciones. Un recurso natural no se explotar si no se toman
decisiones para organizar su explotacin.28 De aqu que el arte de introducir reformas
prodesarrollo consiste en gran medida en inducir interacciones virtuosas entre estas tres
dimensiones del sistema econmico. Por ejemplo, cuando se afirma que Corea del Sur
tiene un sistema econmico ms exitoso que el de Corea del Norte, en gran medida se
28
Probablemente sea este un punto importante para comprender tres cosas: por qu la economa es una
ciencia social; por qu el voluntarismo poltico no funciona en economa y por qu la economa es distinta
de la ingeniera: los recursos econmicos no significan nada, su significacin econmica es tributaria del
sentido que le asignan quienes los usan en un contexto social dado.
43
est diciendo que, partiendo de situaciones similares, los sistemas econmicos de cada
pas resolvieron los problemas de cooperar en las actividades econmicas estableciendo
vinculaciones entre el hardware y el software que, en el primer caso, crearon crculos
virtuosos de interaccin entre las partes del sistema y se tradujeron en crecimiento y
mayores oportunidades de movilidad social, mientras que en el segundo caso llevaron al
estancamiento (vase Banco Mundial, 1993). Las interacciones de doble va que
involucran al software, el hardware y las organizaciones aparecern de manera
sistemtica en los argumentos que sostendremos respecto de la economa argentina.
Como las instituciones econmicas son el resultado de un proceso evolutivo, es natural
esperar que aparezcan problemas de adaptacin al entorno cuando este se modifica: las
organizaciones necesitan adaptarse a cambios no slo en sus condiciones internas sino
tambin en otras organizaciones y, de hecho, los agentes que participan en diferentes
organizaciones suelen actuar como cadenas de transmisin. Por ejemplo, al
incrementarse la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo, aparecieron
presiones para modificar las reglas de juego dentro de la familia. De esta manera,
cuando un shock crea nuevas oportunidades de cooperacin y/o nuevas fuentes de
conflicto dentro de una organizacin, pueden requerirse cambios adaptativos tanto en
las reglas de juego internas de la organizacin afectada como, tambin, en las
vinculadas funcionalmente con ella. Cuando los shocks son de dimensin
macroeconmica y afectan a varios segmentos del sistema de forma simultnea, es fcil
imaginar que los cambios adaptativos tomarn el carcter de sistmicos y que, por ende,
adems de los gerentes y emprendedores que se desempean en el mbito de la
organizacin, tambin los actores polticos quedarn involucrados en la gestin de los
cambios organizacionales adaptativos.
La capacidad de los actores para manejar eficientemente las tensiones entre la necesidad
de mantener el equilibrio funcional del sistema y la de adaptarse a los cambios tiene un
papel que sera difcil de exagerar en el proceso de desarrollo econmico. En el nivel
microeconmico, muchas veces ocurre que una organizacin que hizo aportes
fundamentales en un momento para utilizar de mejor manera el hardware deviene en un
obstculo debido a su falta de adaptacin a los cambios en el entorno. Por ejemplo, en la
Argentina, muchas organizaciones productivas que se haban adaptado con xito a las
reglas de juego del modelo de sustitucin de importaciones fracasaron una vez que se
abri la economa de la mano de la globalizacin y el Mercosur. En el nivel
macroeconmico, las autoridades suelen enfrentar serios problemas para adaptar las
reglas de juego a circunstancias nuevas. Por ejemplo, la Argentina fue muy exitosa en
lograr una rpida cobertura en educacin primaria, pero no tuvo el mismo xito con el
siguiente paso: la educacin secundaria. (Como veremos luego, las organizaciones y el
marco institucional de la enseanza pblica no se adaptaron bien al desafo de satisfacer
las demandas laborales del mundo de las TIC y ello se tradujo en deficiencias en un
componente clave del hardware: el capital humano.)
Es fcil conjeturar, entonces, que bajo ciertas circunstancias las reglas heredadas pueden
ser una fuente de inercia que dificulte la adaptacin de los comportamientos sociales.
Ocurre particularmente as cuando se producen cambios significativos en la tecnologa,
las ideas o los recursos.
Como las instituciones estn dadas para cada individuo en particular, para cambiar las
reglas de juego formatos organizacionales, regulaciones, etc. los individuos necesitan
44
organizarse para actuar de forma colectiva. Esto se puede hacer de muchas maneras
pero todas involucran la accin poltica y, por lo tanto, pueden tener efectos que van
ms all de la economa. De aqu que la accin colectiva misma est regulada por las
instituciones polticas de mayor nivel. En las sociedades democrticas el mbito natural
para introducir reformas es el Congreso. Por ejemplo, un cambio en la ley de sociedades
annimas o en las regulaciones financieras requiere tpicamente de la sancin de una ley
(vase sobre este punto Greif y Kingston, 2011; Ostrom, 2007 y Sabatier, 2007).
Cuando hay que cambiar las instituciones, la sociedad enfrenta un desafo complejo:
reformar lo obsoleto sin destruir el acervo de conocimientos incorporados
evolutivamente en todo marco institucional. Las reformas mal diseadas tpicamente
violan esta condicin: destruyen reglas esenciales para la coordinacin y el manejo de
conflictos sin reemplazarlas con otras de similar eficiencia; como resultado, aparecen
fallas de coordinacin en las acciones colectivas. Estas fallas se pueden manifestar de
muchas formas, las ms dramticas son las crisis (vase CEPAL, 2008b). No menos
dainos, aunque menos espectaculares, son fenmenos como la fuga de capitales, que
suelen observarse en economas con instituciones econmicas poco crebles; o la
proliferacin de conflictos laborales y sociales virulentos que fagocitan los beneficios
de la cooperacin (vase Fanelli, 2008). La Argentina de posguerra tiene una larga lista
de fracasos en sus intentos de reformar las instituciones econmicas para impulsar el
desarrollo, desde las reformas asociadas con el modelo de sustitucin de importaciones
hasta el Consenso de Washington, pasando por varios intentos de reformas cuyo
objetivo prioritario era el de facilitar el ejercicio de la discrecionalidad econmica por
las autoridades de turno con objetivos extraeconmicos como el autoritarismo, el
clientelismo y el populismo (ver Fanelli 2007).
4. Desempeo: el desarrollo humano como patrn
45
46
47
48
Software
Derechos de propiedad
Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica
Pautas
Contratos Formales
Contratos Relacionales
Cultural es
El orden jerrquico entre los elementos del software se simboliza en la figura 3.1 con el
sentido de las distintas flechas que unen el marco institucional con los rectngulos ms
pequeos. Si la punta de la flecha apunta al marco institucional, se trata de un input; si
la flecha va desde este ltimo marco a un rectngulo menor, es un output. Vale aclarar,
no obstante, que las flechas son un recurso de exposicin y no debe interpretarse que, en
la prctica, existe una jerarqua entre las instituciones que induzca un orden completo:
hay potenciales contradicciones entre diferentes cuerpos de reglas que pueden o no
materializarse en los hechos. Cuando las inconsistencias se materializan, pueden dar
lugar a conflictos que deben ser resueltos por el poder poltico con jurisdiccin sobre el
caso. Naturalmente, cuanto mayor la jerarqua de las normas en conflicto, mayor la
potencial inestabilidad del marco institucional.
La figura 3.1 indica que los inputs del marco institucional son la base jurdica y las
pautas culturales, que representan respectivamente los componentes formal e informal
en que se asienta el marco institucional de la economa. La base jurdica es aportada por
las instituciones polticas y sus componentes fundamentales son la Constitucin y las
leyes que estructuran el funcionamiento del Estado: el Congreso y los poderes Judicial y
Ejecutivo. Con el concepto de Estado nos referimos aqu al conjunto de reglas
jurdicas que le dan forma y que son el resultado de los equilibrios polticos dentro de la
sociedad. No nos referimos al Gobierno como ente (o jugador) que participa de la
economa siguiendo sus propias estrategias, que pueden o no reflejar los objetivos de la
comunidad (vase Aoki, 2001).
Dentro del output que genera el marco institucional conviene distinguir las siguientes
categoras
49
Normas de aplicacin general: son los derechos de propiedad y las que rigen
para la celebracin de contratos formales. Estas normas tienen influencia directa
sobre las organizaciones y la economa porque afectan los incentivos. La
acumulacin de capital necesita derechos de propiedad bien especificados y
protegidos. Difcilmente los agentes sacrificarn su consumo en el presente para
acumular bienes de capital o pondrn en riesgo ese capital con fines de lucro si
existe una alta probabilidad de que sean estafados por otro agente o si el Estado
puede expropiar o imponer tributos exagerados de manera discrecional. Los
contratos, por su parte, influyen en los incentivos porque cada una de las partes
en una transaccin debe tener confianza en que la otra cumpla con lo
especificado en el contrato. Esto no es sencillo, por ejemplo, cuando las partes
estn geogrficamente alejadas, cuando una parte est ms informada que la otra
o cuando se realiza una transaccin de crdito en que una de las partes promete
devolver algo a la otra en el futuro. Muchas veces, si los compromisos no son
crebles, las transacciones no se realizan porque una de las partes renuncia a
participar. O porque demanda un precio exagerado para hacerlo, como en el caso
en que se pide una tasa de inters excesivamente alta para cubrirse del riesgo de
no pago. Cuando una transaccin potencialmente beneficiosa no se realiza
debido a este tipo de obstculos que tiene que ver con la incertidumbre
estratgica, se frustra la cooperacin. Como vimos en el captulo 1, uno de los
motivos para cooperar es el propsito de explotar las ventajas mutuas del
comercio.
Normas informales. En la figura, estas normas estn representadas por los
contratos relacionales, basados en instituciones informales, en pautas culturales
y costumbres que surgen frecuentemente en el marco de organizaciones
formales. Cuando las partes siguen pautas informales, actan autoimponindose
reglas que encuentran conveniente seguir cuando mantienen vnculos a largo
plazo. Ejemplos: normas tcitas de correccin de precios entre las firmas y sus
proveedores o ciertas pautas para el avance en las carreras dentro de la empresa.
Muchas veces, las fallas de mercado pueden atenuarse significativamente
utilizando este tipo de contratos para tratar de aprovechar las relaciones de
confianza o reputacin que aparecen de la mano de las interacciones repetidas
entre las partes.
Formatos organizacionales que determinan qu modelos de organizacin estn
permitidos y regulaciones atinentes a actividades especficas. Existen variados
formatos que se adaptan a los diferentes tipos de organizacin que discutimos en
el captulo anterior y, adems, el gobierno interviene en la economa a travs de
regulaciones que complementan esos formatos organizacionales. Los formatos y
regulaciones estn usualmente contenidos en cdigos, como el de comercio, el
naval o el aeronutico y en leyes con objetivos especficos (Carta Orgnica del
Banco Central, Ley de entidades financieras, de sociedades annimas, etc.).
Rgimen de polticas pblicas. El gobierno usualmente implementa polticas
destinadas a corregir fallas de mercado y de organizacin, solucionar desajustes
en el nivel sistmico como la inflacin o corregir sesgos en la distribucin del
ingreso y la riqueza (vase Drazen, 2000). El propsito del rgimen de polticas
pblicas es acotar la discrecionalidad del gobierno y dar al resto de la sociedad
certidumbre sobre qu esperar respecto de la intervencin del gobierno, lo cual
es vital para cimentar la confianza en las reglas de juego. El rgimen debe
tambin estar en condiciones de limitar enfermedades sociales como la
corrupcin, el clientelismo y la captura del Estado por intereses particulares.
50
51
las decisiones, es central que los agentes puedan anticipar correctamente las acciones
del gobierno ya que, si esas expectativas son equivocadas, los errores de coordinacin
se multiplicarn en la medida que las polticas pblicas afectan a muchos agentes al
mismo tiempo. De aqu que la calidad del rgimen de polticas pblicas tenga una
influencia tan determinante sobre la aparicin o ausencia de fallas en el nivel sistmico.
Como subrayamos en el captulo 1, las normas deben ser crebles para ser efectivas en
resolver los problemas de coordinacin y motivacin. Por ejemplo, la confianza se
deteriora si las polticas macroeconmicas aceleran la inflacin y de esa manera violan
los derechos de propiedad al hacer perder valor al dinero y cambiar el valor real de los
contratos que fijan el salario o los alquileres, lo cual suele afectar sobre todo a los
segmentos de menores recursos que tienen menos acceso a instrumentos financieros
para cubrirse del flagelo inflacionario. En las sociedades inflacionarias, las personas
dejan de usar el dinero del pas y mantienen una buena parte de sus ahorros en otras
divisas. La dolarizacin de los portafolios que se observa en la Argentina no es
independiente de la falta de credibilidad del peso. Tambin promueven la dolarizacin
medidas discrecionales como el corralito, que cambi los contratos existentes entre
los particulares y los bancos, quitndoles credibilidad a estos ltimos. A veces la falta
de credibilidad toma la forma de falta de inversin. La manipulacin de precios de la
energa en los ltimos aos, por ejemplo, se tradujo en una cada en las reservas de gas
y petrleo con relacin a la produccin, lo que representa una descapitalizacin de las
firmas, como estudiaremos en la tercera parte. Sobre la base de lo anterior se puede
concluir que el software de la economa tiene la funcin esencial de generar rutinas para
acordar, coordinar y motivar de forma de reducir la incidencia de la incertidumbre
estratgica sobre los resultados de la accin colectiva. Esto implica que saber cmo
organizarse es de una importancia similar a la de saber cmo hacer antibiticos. Las
instituciones son conocimiento. Aoki (2001) ha enfatizado el contenido de
conocimiento que tienen las instituciones.
Los gobiernos cuentan con armas muy poderosas para cambiar las reglas pero, cuando
las usan, deben tener en cuenta que ello puede afectar la credibilidad. Por supuesto, esto
no quiere decir que las reglas sean sacrosantas y que la sociedad deba renunciar a
ciertos objetivos para mantener las instituciones en un freezer. La implicancia central,
desde el punto de vista econmico, es que todo cambio de reglas tiene un costo por
afectar la credibilidad y, por ende, es vital minimizar tal costo. Por eso, las sociedades
democrticas se atienen a las pautas establecidas por las instituciones polticas de
jerarqua superior para el cambio de polticas pblicas. Es justamente la necesidad de
manejar la tensin entre confianza y cambio lo que llev a las sociedades a establecer
jerarquas entre las normas, de forma que unas sean ms difciles que otras de cambiar.
Cuando se observan las instituciones con esta perspectiva es fcil entender por qu son
tan traumticas las experiencias de crisis, algo muy frecuente en la Argentina: las crisis,
al ser sistmicas, destruyen gran cantidad de reglas de juego, desde contratos financieros
hasta sistemas jubilatorios y, en ese sentido, actan como verdaderas usinas de
incertidumbre estratgica que se esparcen por el sistema y deterioran el funcionamiento
de las organizaciones en el nivel microeconmico. Un corralito no slo representa una
expropiacin, sino que al quebrar las reglas de juego tiene el costo adicional de dejar a
la sociedad sin una organizacin que es esencial en la economa moderna para coordinar
las actividades: los bancos. Cuando se destruyen instituciones, se destruye
conocimiento; es literalmente similar a quemar libros. Por ello no sorprende que las
crisis sean extremadamente costosas y disfuncionales econmica, social y
52
Definimos como falla de organizacin a una situacin en que las soluciones de los
problemas de negociacin, coordinacin, motivacin y ejecucin que brinda una
organizacin dada, bajo un determinado marco institucional, no son las adecuadas y
llevan a fallas en la cooperacin. Hay tres situaciones diferentes que conviene distinguir
en relacin con el tipo de fallas de cooperacin (vease Dixit et al., 2009):
1. La solucin al problema de cooperacin es inadecuada y se podra llegar
a i una solucin mejor pero los agentes involucrados no logran ponerse
de acuerdo para implementarla. Esto es, hay dos equilibrios cooperativos
posibles y uno es mejor que otro. Las trampas de pobreza debidas a la
baja acumulacin de capital humano que hemos ya explicado son
ejemplos de este tipo de falla de cooperacin: los trabajadores no se
capacitan porque no hay oportunidades de trabajo y las empresas no
invierten en tecnologas con personal calificado porque no hay oferta
disponible de ese personal. Estas trampas se rompen si las polticas
pblicas u organizaciones privadas asumen el liderazgo y coordinan las
acciones. Por ejemplo, el gobierno podra promover la formacin de
capital humano, creando incentivos para que las empresas inviertan en
tecnologas que demandan trabajo calificado. La positiva evolucin de la
India, que ha desarrollado ventajas competitivas en servicios
relativamente sofisticados, es en cierta medida un ejemplo a gran escala
de esto. Otro ejemplo son los equilibrios cooperativos que involucran
cierto grado de corrupcin:
las personas pagan sobornos a los funcionarios porque piensan que todas
las personas los pagan y un funcionario puede demandar el pago porque
sabe lo que el resto piensa. En cambio, si todos pensaran que la
corrupcin est mal y coordinaran su accin colectiva para actuar en
consecuencia, el funcionario no se molestara en pedir una coima
(Widick, 2008). Hay dos equilibrios posibles, uno con corrupcin y otro
sin ella.
2. La solucin observada puede es inadecuada debido al problema del free
rider, que ya hemos visto. En este caso, el marco institucional existente
da lugar a un equilibrio en el cual los agentes no cooperan debido a que
53
54
Fallas de mercado32
El mercado es un formato organizacional con gran poder para resolver problemas de
coordinacin y motivacin, pero organizar un mercado tiene costos. Por lo tanto, la
ganancia a realizar en la transaccin debe ser superior al costo de organizar el mercado
para que tenga sentido recurrir a este formato organizacional. Si los costos de
transaccin son muy altos, habr transacciones que, en principio, sern beneficiosas,
pero que no se concretarn porque el beneficio extra es menor al costo de comerciar.
Cuando esto ocurre, se hacen menos transacciones que las ptimas en el mercado bajo
consideracin o, directamente, no se hacen transacciones y el mercado desaparece. En
cualquiera de los dos casos diremos que existe una falla de mercado, ya que la
organizacin no lograr cumplir con la funcin de facilitar todas las transacciones que
sean beneficiosas para que las partes exploten los beneficios mutuos del comercio. Esto
tendr un costo econmico, debido a que las partes cuya transaccin se frustr se
quedarn con bienes que no deseaban tener y que podran haber intercambiado por algo
que s deseaban. Las fallas de mercado que los economistas identificaron y que son
relevantes para nuestra discusin posterior son las que siguen:
Problemas de informacin. Como vimos en el captulo 1, la informacin
asimtrica entre las partes da lugar a los fenmenos de seleccin adversa
y azar moral que frustran la cooperacin. Estos fenmenos son frecuentes
en las transacciones de ciertos bienes y servicios complejos con
presencia masiva en nuestra economa y en las que una de las partes sabe
mucho ms que la otra.33 Nos referimos a bienes y servicios como la
educacin, el crdito, los seguros de retiro o de salud y los conocimientos
tecnolgicos. Dentro de esta categora entran tambin el proceso de
contratacin de mano de obra y las relaciones entre empresas dentro de
una misma cadena de valor. Encontrar formatos organizacionales
eficientes (que tengan costos de transaccin bajos) para estos mercados
es muy difcil. La informacin es tambin un obstculo para el desarrollo
de los mercados cuando hay que gastar mucho dinero en encontrar a la
contraparte. En este caso, son los costos de bsqueda los que frustran la
transaccin.
Competencia imperfecta. Cuando una empresa tiene poder de mercado,
lo utiliza para colocar un precio superior al que sera socialmente ptimo.
Al ser el precio muy alto, se realizan menos transacciones que las que
seran convenientes para la sociedad. Una empresa puede hacer esto,
obviamente, cuando est protegida de la competencia y sus competidores
estn impedidos de mejorar la oferta.34 Las barreras a la competencia se
32
Sobre fallas de mercado vase Milgrom y Roberts, 1993 o Dixit et al., 2009.
Al organizar las transacciones que involucran este tipo de bienes, servicios y factores, los demandantes
suelen tener problemas importantes para informarse y cubrirse de los riesgos correctamente: cmo
entender a qu me compromete la letra chica del contrato?; cmo confiar en que el personal que contrat
en la firma no revelar secretos comerciales o tecnolgicos? Cmo saber si este trabajador es
conflictivo? Los oferentes, por su lado, enfrentan dificultades para proteger los derechos de propiedad
sobre lo que producen: cmo evitar que me copien el programa que desarroll?; cmo asegurar, siendo
una PyME proveedora de una firma con poder de mercado, que se me respete el contrato?
34
Las empresas suelen tener diferentes grados de poder de mercado: monopolio (una sola empresa tiene
todo el mercado), oligopolio (pocas empresas) y competencia monopolstica (nmero grande de
empresas, pero que venden productos con cierta diferenciacin que les da una autonoma limitada para
fijar el precio).
33
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35
Los bienes que tienen estas caractersticas tcnicas se clasifican como bienes pblicos, pero no todos
los bienes que las presentan son producidos necesariamente por el sector pblico. Como vimos ms
arriba, en el caso de las externalidades asociadas con la innovacin tambin se presentan las
caractersticas de no rivalidad y no exclusin.
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Los costos de comunicacin entre las partes: tanto para transmitir las rdenes
como para informar a la cpula de los problemas en las jerarquas menores. La
informacin est siempre descentralizada y localizada en diferentes segmentos
de la organizacin y ello crea asimetras de informacin y costos de transmisin.
El problema de las influencias. Una parte del esfuerzo de los participantes se
perder en tareas orientadas a influir sobre sus jefes para conseguir ciertas
ventajas, que no tienen que ver con maximizar los logros del conjunto.
Asimismo, como vimos, los agentes pueden manipular la informacin (ocultarla,
destruirla) con el objetivo de mejorar su posicin.
Las jerarquas nunca funcionan de manera perfecta: no alcanza con disear bien el
organigrama y asegurar que funcionen los canales de transmisin de informacin. En las
organizaciones reales se invierte gran cantidad de esfuerzos en disear incentivos para
que las personas sigan las reglas. Si esas reglas no estn en lnea con las estrategias de
los individuos, las acciones y decisiones de la organizacin no ocurrirn segn el diseo
plasmado en su organigrama: las reglas deben ser efectivas en motivar los
comportamientos deseados. Tomar en cuenta la visin, intereses y preferencias de los
individuos es crucial a la hora de evaluar si el esquema de reglas de juego diseado para
coordinar y motivar un cierto comportamiento funcionar o no en un contexto
especfico: formatos organizacionales que son eficientes para coordinar y motivar en un
contexto podran producir resultados opuestos en otro.
Las fallas de cooperacin se pueden manifestar de diferentes formas. En las jerarquas
que tienen fines de lucro, un problema central es si los agentes (desde el CEO hasta los
empleados no jerrquicos) cumplen en maximizar el lucro del principal, que son los
accionistas. Cuando este punto falla, las firmas tienden a concentrar sus acciones en
pocas manos y grupos familiares, sacrificando eficiencia por un mayor control. La
dificultad para solucionar este problema es tan grave que muy pocas empresas logran
cotizar en una Bolsa debido a que no pueden garantizar ciertas pautas mnimas. Pero
incluso en las organizaciones jerrquicas sin fines de lucro las fallas de cooperacin
pueden ser de magnitud debido a corrupcin en las compras de bienes y contratacin de
servicios, malas relaciones laborales, asignacin de beneficios a personas relacionadas,
etc.
Disfuncionalidad familiar37
La familia tambin puede mostrar fallas en las funciones econmicas que cumple. La
familia, como organizacin, toma decisiones cruciales con relacin al ahorro, el gasto
36
37
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58
exterior. Por otro, aun en los casos en que el Estado logra estructurar entes de
regulacin y organizaciones con poder de polica, muchas veces es difcil delegar
autoridad y hacer cumplir las normas debido a la corrupcin y la bsqueda de renta fcil
por la va de conseguir privilegios del Estado. Una falla de gobierno muy grave se
produce cuando las agencias de regulacin son capturadas por los intereses especficos
de aquellos que debe controlar. Cuando estos problemas son generalizados pueden dar
lugar a un sistema llamado capitalismo de amigos.
Las organizaciones del gobierno desempean un papel protagnico, pues, para que el
marco institucional est en condiciones de inducir orden en las interacciones entre los
agentes se requiere un gobierno capaz de hacer cumplir las reglas de juego jueces,
poder de polica, una burocracia pblica. Estos servicios slo pueden ser provistos por
organizaciones del Estado. Ello es as porque, de otro modo, las reglas no seran crebles
y, por ende, seran inefectivas para ordenar las negociaciones, coordinar y motivar.
Todos los agentes deben creer que se cumplirn los compromisos, las amenazas de
castigo si la conducta se desva y los premios por actuar en lnea con lo esperado. La
autoridad del Estado es central en este punto pues en ella descansa, en ltima instancia,
la tarea de hacer cumplir las leyes, incluyendo la tarea del Poder Judicial de proveer
justicia ante conflictos entre agentes econmicos.
La cesin de poder al Estado, no obstante, plantea un problema adicional: una vez
cedido el poder, la autoridad podra tentarse y no cumplir con sus deberes. Por lo tanto,
es necesario que haya suficiente contrapeso como para controlar el uso de la autoridad.
En realidad, de forma algo paradjica, a un gobierno con poder excesivo le resultara
difcil ser creble. Este es un problema inherente a toda estructura de autoridad y es muy
difcil de resolver cuando la distribucin del poder es muy asimtrica: quienes acumulan
poder suficiente como para violar sus promesas, no tienen forma de comprometerse
creblemente a cumplirlas.
Que las autoridades no puedan comprometerse puede inducir serias fallas de
cooperacin. Por ejemplo, si un gobierno con mucho poder y pocos controles
republicanos se compromete a no imponer tributos adicionales sobre la inversin, su
promesa no ser creble: los inversores anticiparn que, una vez realizada la inversin,
sern expropiados. Por lo tanto, no invertirn y la contrapartida ser, por ejemplo, la
salida de capitales. Tambin ocurre esto cuando el gobierno les reclama a los
asalariados que moderen sus reclamos para reducir la inflacin y estos anticipan que una
vez negociados los salarios el gobierno no cumplir con la promesa de reducir la
inflacin debido a sus necesidades fiscales: para financiar el gasto emitir ms dinero
que el que sera compatible con la inflacin comprometida.
Disfuncionalidad sistmica39
La disfuncionalidad en el nivel del sistema puede tomar las tres formas bsicas
siguientes:
1. Fluctuaciones cclicas. Es la manifestacin ms benigna de problemas en el nivel del
sistema econmico como un todo y se trata de desequilibrios transitorios. Se
manifiestan como perodos en los cuales la economa crece por encima (expansin) o
39
Sobre disfuncionalidad sistmica con nfasis en los problemas de Amrica Latina ver CEPAL (2008b)
y la bibliografa all citada.
59
60
En trminos ms generales, hay que considerar que la mala eleccin del modelo de
organizacin tpicamente lleva a que la organizacin no persiga los objetivos primarios
que llevaron a su creacin. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se elige una solucin de
mercado para un problema que deben solucionar el Estado o una ONG, o se usa el
Estado para dar solucin a un problema de mercado. Tambin ocurre si la familia se
ocupa de problemas que puede manejar mejor la sociedad, como los seguros para la
vejez. El uso de las comillas en la palabra eleccin llama la atencin sobre un hecho:
el carcter evolutivo de las organizaciones, los problemas de accin colectiva y las
restricciones sistmicas hacen que los grados de libertad para elegir sean muy reducidos
o, incluso, nulos.
61
5. Reformas40
Las sociedades econmicamente ms exitosas en alcanzar sus metas de desarrollo
humano son las que eligen el software que mejor resuelve los problemas de cooperacin
asociados con la configuracin del hardware y la evolucin de las organizaciones
heredadas del pasado. Cuando el software no cumple su papel, aparece la necesidad de
introducir reformas en el marco institucional y, ante tal eventualidad, el desafo que
enfrenta el Estado es cmo mejorar el marco institucional de forma de dar solucin a las
fallas de cooperacin sin que el remedio sea peor que la enfermedad. Esto es, cmo
solucionar fallas de mercado, de organizacin o de coordinacin sistmica sin reducir la
eficiencia de los arreglos de cooperacin las soluciones organizacionales que los
agentes econmicos se brindan a s mismos de forma descentralizada y que pueden ser
muy eficientes. Tpicamente, las actividades particulares requieren de conocimientos e
informacin muy complejos y de arreglos para manejar los riesgos de la actividad. Las
tecnologas y organizaciones son sofisticadas y generan conocimientos e informacin
especficos que se localizan en diferentes segmentos del sistema econmico y requieren
de alta especializacin y de capital humano. Asimismo, surgen demandas de
comunicacin y motivacin dentro y entre organizaciones que son difciles de satisfacer
(vase Matsuyama, 1995).
Los intentos de reforma pueden involucrar diferentes niveles en la jerarqua
institucional representada en la figura 3.1. Pueden ir desde cambios micro en el nivel
de las organizaciones en un segmento especfico del sistema hasta cambios macro que
tomen el carcter de reformas estructurales, como ocurri en la Argentina de los
noventa y est ocurriendo en los dos mil (ms all de que, como es obvio, la orientacin
de las reformas es muy diferente). El software siempre desempea un papel
protagnico. En el caso de las reformas micro, la flexibilidad para realizar cambios en la
organizacin est acotada por el marco institucional; como ocurre, por ejemplo, cuando
las firmas deben respetar las normas laborales o medioambientales al realizar
reestructuraciones que busquen incrementar la eficiencia. En el caso de las reformas
macro, como ellas implican mudanzas en las leyes, regulaciones, etc., el software es
vital, porque por un lado la reforma debe ser compatible con el marco jurdico existente
y, por otra, las leyes se pueden cambiar slo si se respetan los procedimientos que
imponen las instituciones polticas.
Es la reforma del marco institucional slo un problema de diseo? Claramente no, por
una razn muy slida: la mayor parte de las veces, las reformas en las reglas de juego
suelen tener efectos distributivos de relevancia y, por lo tanto, de ellas resultan
ganadores y perdedores. A nadie lo deja tranquilo que le expliquen que est perdiendo
posiciones en favor del logro de un mejor equilibrio cooperativo. Podra pensarsela
gente es buena y comprender. Pero aun concordando con el objetivo, las personas se
harn dos preguntas fundamentales primero, cmo saber si la reforma que se propone
es la correcta para lograr el objetivo?; segundo, cmo confiar en quienes implementen
las nuevas reglas? (vase Rodrik, 2003).
Estas preguntas se refieren tanto a la calidad tcnica como a la credibilidad de las
instituciones y las polticas. Justamente porque estas preguntas no tienen respuesta
simple, queda involucrada la poltica: su rol es ayudar a seleccionar el mejor diseo
40
62
63
caminos para negociar sobre sus diferencias, deliberar sobre s misma con criterio y
crear estructuras de poder con capacidad de comprometerse, ello puede considerarse una
bendicin para la economa.
64
La figura 4.1 ser til para organizar los temas que trataremos en el captulo. La figura
repite el segmento correspondiente al hardware de la figura 2.1, pero agregndole
algunas dimensiones que necesitamos incorporar al anlisis.
65
Figura 4.1
Hardware, estructura econmica y crecimiento sostenido
Hardware
Recursos Naturales
Recursos Humanos
Geografa
Capital Fsico
PBI
Estructura Productiva
Creacin de Empleo
Acumulacin de
Recursos
Productividad
Conocimientos
Competitividad
Actividades con
Rendimientos Crecientes
Cambio estructural
Crecimiento Sostenido
La idea central que pretende transmitir la figura es que los recursos representados por
los cinco rectngulos superiores son los insumos que contribuyen tanto a edificar la
estructura productiva como a generar la oferta global de productos. A esa oferta global
se la identifica con el PBI. En una economa capitalista, los agentes que participan de la
generacin de la oferta reciben un ingreso por la tarea de agregar valor a los recursos.
Por ello el PBI, el valor agregado y la suma de todas las remuneraciones pagadas
coinciden y, en general, se utilizan los conceptos de valor agregado, ingreso y PBI como
sinnimos.41 Los productos que conforman el PBI, por otra parte, se destinan a
satisfacer la demanda global de bienes y servicios que la sociedad utiliza para satisfacer
sus necesidades de consumo y para invertir a los efectos de ampliar el tamao del
hardware. De esta forma se produce una suerte de flujo circular: quienes participan en
generar la oferta contenida en el PBI reciben un ingreso por ello, que luego gastan en
los mismos bienes que contribuyeron a crear. Obviamente, slo en economas muy
primitivas los productores consumen e invierten lo que ellos mismos crean. En las
economas modernas, los mercados y las organizaciones que examinamos en los
captulos 2 y 3 son las encargadas de reasignar la oferta segn los deseos y necesidades
particulares de los demandantes. Actan como canales que redistribuyen la oferta hacia
distintos usos. De aqu que los servicios de distribucin creen valor: ayudan a mejorar la
asignacin de los recursos y, por ende, a usarlos mejor.
Tpicamente, el PBI se mide de manera anual. Cuando se trata del crecimiento, no
obstante, evaluar el PBI o valor agregado por la economa en un ao determinado
servira de poco ya que el crecimiento es un proceso inherentemente dinmico. En este
41
Para una definicin ms precisa y tcnica de estos conceptos, vase Naciones Unidas (2006).
66
sentido, hay dos preguntas clave respecto de la relacin entre estructura productiva y
crecimiento. La primera es si la estructura productiva es capaz de hacer a la poblacin
cada vez ms rica, aumentando el PBI por habitante. Para esto, la generacin de valor
agregado debe crecer ms rpido que la poblacin, y es difcil que eso ocurra sin
acumulacin de recursos y sin progreso tcnico. Las sociedades, de cualquier forma, no
se hacen ricas de un da para el otro; se trata de procesos de muy largo plazo. Por
ejemplo, la tasa de crecimiento del ingreso por habitante en Estados Unidos fue de 2%
por ao en los ltimos cien aos. Por ello, una segunda pregunta relevante es si la
estructura productiva est en condiciones de generar crecimiento sostenido. Para
cumplir con este requisito, la estructura productiva debe ser flexible y acomodarse tanto
a los cambios externos como a los generados por su propia evolucin: los agentes y las
organizaciones deben desarrollar capacidades para adaptarse, innovar e incorporar
tecnologas.
Justamente porque el crecimiento sostenido es crtico, los economistas han ido
desarrollando criterios adicionales a los del PBI para evaluar el desempeo de la
estructura productiva. Hemos representado esos criterios mediante los cinco rectngulos
del centro de la figura; a saber: productividad global de la economa; potencial para
acumulacin de nuevos recursos; creacin de empleo; capacidad para generar
rendimientos crecientes y competitividad internacional.
Una aclaracin: a diferencia del PBI, que mide el bienestar y, por lo tanto, se refiere a
algo que tiene valor per se, los cinco criterios de desempeo productivo que hemos
mencionado no son objetivos en s mismos, sino indicadores de la calidad del proceso
de crecimiento y de su sostenibilidad. Asimismo, estos criterios no son todos los que se
necesitan para evaluar la calidad: ya vimos en el captulo anterior que el software tiene
funciones indelegables y que muy difcilmente la estructura productiva se adaptara a
los cambios que demanda un proceso de crecimiento sostenido si la sociedad no
estuviera en condiciones de adaptar las reglas de juego en consonancia. No debemos
confundir, en este sentido, estructura productiva que es un componente central del
hardware con estructura econmica, que incluye adicionalmente a las organizaciones
(empresas, familias, etc.).
La discusin que sigue se organiz en base a la figura 4.1. En la prxima seccin
estudiamos los cinco criterios de desempeo que se aplican para evaluar el crecimiento
sostenido; en la seccin subsiguiente, usamos esos criterios para mostrar de forma
simplificada cmo es la estructura econmica de un pas como la Argentina.
67
(output) con un volumen dado de recursos (inputs). Cuanto menos inputs se utilizan por
unidad de output producido, ms eficiente es la economa: a la sociedad le cuesta menos
esfuerzo conseguir un nivel dado de bienestar. Por lo tanto, para medir la productividad
necesitamos medir la relacin entre el valor agregado o PBI que el pas genera, por un
lado, y el conjunto de recursos que tiene en el hardware, por otro.
Realizar esta medicin es muy difcil.43 Existen dos procedimientos alternativos:
Tomar uno de los inputs como representativo del resto y medir la productividad
en relacin con ese input. En el caso del crecimiento, el input privilegiado es el
trabajo. Por lo tanto, se toma la productividad del trabajo como representativa de
la productividad de la economa en su conjunto. La productividad laboral tiene
la virtud de ser fcilmente calculable, ya que surge de dividir el valor agregado o
producto generado por la economa por la cantidad de personas ocupadas.44
Cuanto ms valor agregado genere cada trabajador, ms eficiente ser la
economa. Una ventaja adicional de este indicador es que, adems de brindar una
idea de lo que ocurre con la eficiencia, tambin nos da indicaciones sobre el
bienestar: si el trabajador promedio produce ms, tiene ms bienes a su
disposicin. De aqu en adelante, entonces, cuando decimos productividad nos
referimos a la productividad por hombre ocupado si no aclaramos lo contrario.
Tomar en consideracin la influencia del resto de los inputs. Para ello se
desarrollaron teoras acerca de cmo afectan los otros inputs a la productividad
laboral. Los argumentos esgrimidos por esas teoras irn quedando en claro a
medida que avancemos.
Para medir la contribucin del conjunto de inputs se necesita encontrar una forma de agregar todos
esos inputs en uno solo y, una vez hecho eso, calcular cunto output producen. La dificultad es que no se
puede sumar una mquina ms un hombre ms una hectrea de tierra porque ello equivaldra a sumar
peras con manzanas. El mtodo ms intuitivo para agregar sera el de calcular cunto valen la tierra, el
capital, etc., sumar todo, y llamar input total a ese valor. Pero no todas las cosas que usamos tienen
precio; hay inputs clave que no se comercian en el mercado porque son bienes pblicos, como el servicio
de defensa. Adems, algunos precios estn distorsionados, como ocurre cuando hay monopolios privados
o cuando el Estado subsidia un producto. Estaramos generando distorsiones en la medicin si al calcular
el valor de las cosas usramos esos precios. Por otro lado, lo que llamamos capital o tierra tiene
diferentes calidades y caractersticas tcnicas y, por ende, enfrentamos el problema de tener que sumar
peras de distinta calidad. Necesitamos precios para cada calidad distinta de input y esos precios
tampoco estn disponibles en su totalidad. Vase OECD (2001).
44
En las discusiones sobre crecimiento, lo correcto es tomar el PBI potencial o de equilibrio de largo
plazo para calcular la productividad. A corto plazo, la economa puede no estar en equilibrio debido a
fluctuaciones cclicas. Por ejemplo, si la economa estuviera recalentada, se observara un crecimiento
del PBI y, por lo tanto, de la productividad superior al sostenible en el largo plazo, y lo contrario
ocurrira en un perodo recesivo. Cuando la economa est en equilibrio, se dice que est generando su
PBI potencial o de pleno empleo. La dificultad, aqu, es desarrollar tcnicas para medir el PBI
potencial, ya que lo que miden las estadsticas es el PBI efectivo. Vase Canova (1998).
68
quedar constante. La economa ser ms grande (PBI total ms grande) porque habr
ms personas trabajando, pero el aporte promedio de cada una quedar igual (PBI per
cpita constante). China es una economa grande porque tiene muchos trabajadores,
pero no es rica como Estados Unidos porque la productividad promedio del trabajo es
ms baja all que en este ltimo pas. Conclusin: para que una economa haga cada vez
ms rica a su gente es necesario que aumente la productividad del trabajo, de forma que
el PBI suba a una tasa superior a la tasa de crecimiento de la cantidad de trabajadores.
Est claro que si la cantidad de trabajadores y la poblacin crecen a la misma tasa, la
productividad laboral y el PBI per cpita deberan moverse al unsono. Pero hay ciertas
circunstanciasen las que esto no ocurre, y al hacer los clculos hay que tomarlo en
cuenta. El ingreso per cpita podra subir sin que aumentase la productividad de cada
trabajador si se incrementara la proporcin de gente que trabaja en relacin con la
poblacin total, y lo contrario ocurrira si esa proporcin bajara. Esto es simple de
comprender: si un trabajador potencial est inactivo, el valor agregado que produce es
cero, pero se lo contabilizar igualmente como habitante al calcular el ingreso per
cpita. Si ahora ese mismo trabajador pasa a generar valor, el PBI crecer sin que crezca
la poblacin, por lo que el ingreso por habitante se elevar.
Recordemos que al total de las personas que desean participar en el mercado de trabajo
se lo llama PEA (poblacin econmicamente activa). Ahora bien: por qu podra
cambiar la relacin entre la PEA y la poblacin total? La participacin de la mujer y la
proporcin de nios y ancianos en la poblacin son determinantes clave. Tambin
influye en el deseo de participar en la fuerza de trabajo la expectativa de encontrar o no
un empleo. Como fruto de la transicin demogrfica, uno de los factores importantes
que est operando actualmente en el mundo desarrollado es el envejecimiento de la
poblacin, a causa de lo cual aumentar el nmero de retirados. Ante este fenmeno,
una economa podra ver caer su nivel de bienestar aun cuando sus tecnologas, capital
acumulado, etc., no variaran: le jugara en contra la reduccin de la PEA. Como
consecuencia de este hecho, ha aumentado el inters en la demografa en tanto
determinante del crecimiento. De cualquier forma, como los cambios en la participacin
suelen ser graduales, es una buena aproximacin a la realidad decir que la riqueza de un
pas depende de su productividad laboral. Para simplificar, supondremos en nuestra
discusin que la tasa de participacin laboral no vara y lo haremos notar cuando no sea
este el caso. Con este supuesto, productividad laboral y PBI per cpita se mueven
juntos.
En suma, nuestro anlisis de la productividad indica que si un pas no logra mantener,
como mnimo, la productividad del trabajo constante, entrar en decadencia y perder el
nivel de riqueza que ya hubiera alcanzado. Los aumentos de la participacin de la
poblacin en la oferta de trabajo (por ejemplo, participacin de la mujer) pueden jugar a
favor durante un perodo, pero est claro que para el hacedor de poltica la regla general
es ocuparse de la productividad. Cmo hacer, entonces, para que crezca la
productividad del trabajo de forma que el ciudadano promedio sea cada vez ms rico?
O, lo que es lo mismo: cmo hacer para que la tasa de crecimiento del PBI sea mayor
que la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo? Es justamente aqu donde comienzan
a desempear su papel las teoras que explican cules son los factores que elevan la
productividad laboral, dando lugar a los criterios de desempeo representados en la
figura 4.1. Analizamos esto a continuacin.
69
b. Acumulacin de recursos45
Una estrategia que parece razonable para hacer crecer el valor agregado a mayor
velocidad que la oferta de trabajo es la de aumentar la cantidad de recursos que cada
trabajador tiene a su disposicin. Adems, como en el hardware hay varios recursos
para elegir, lo lgico sera concentrar el esfuerzo en acumular aquel o aquellos que
hagan aumentar el valor agregado ms rpidamente. Esta estrategia podra tomar dos
formas bsicas. Una es aumentar un input por vez y dejar constante el resto; la otra es
aumentar todos los inputs de manera simultnea.
Empecemos con un input por vez. Si en una organizacin productiva se aumenta el uso
de un recurso que no sea el trabajo (capital, recursos naturales, etc.) y se dejan los
dems recursos constantes, y si como consecuencia, el valor agregado aumenta aun
estando fija la cantidad de trabajadores, la productividad de esos trabajadores en
promedio habr aumentado. Esto se observa en la prctica: la productividad media del
trabajo es ms alta en las ramas que tienen ms capital por hombre ocupado. Ejemplos
tpicos de ramas intensivas en capital son la refinacin de petrleo o los
emprendimientos mineros. Un hecho que complica el panorama, no obstante, es que la
adicin de recursos no tiene siempre igual impacto sobre el valor agregado: en muchas
actividades, cuando se incrementa la intensidad en el uso de, digamos, el capital, lo que
aporta cada unidad adicional de ese recurso al valor agregado y, por ende, a la
productividad del trabajo va decreciendo. Debido a esto, se llega normalmente a un
punto en que deja de ser conveniente seguir concentrando el esfuerzo de acumulacin
en el recurso en cuestin. De esto se sigue que sera difcil lograr el crecimiento
sostenido de la productividad laboral slo sobre la base de la acumulacin de factores
cuyo aporte a la productividad decrece en el tiempo.46
En vez de ir aumentando la intensidad de un recurso por vez, cuando una planta ya est
trabajando a pleno, los productores podran tomar la decisin de construir una nueva
planta. Esto requiere aumentar el uso de todos los recursos al mismo tiempo: una nueva
planta requiere un lote de tierra, maquinaria y nuevos trabajadores. Si, como
consecuencia de incrementar el uso de todos los recursos en igual proporcin, el valor
agregado sube en idntica proporcin, se dice que la unidad productiva muestra
rendimientos constantes a escala: cada nueva planta construida produce lo mismo que
las anteriores. Si el valor agregado crece ms que proporcionalmente, los rendimientos a
escala son crecientes y, por supuesto, son decrecientes si ocurre lo contrario.47
45
Los modelos de crecimiento basados en la acumulacin de recursos se estudian en detalle en Sala-iMartin (2000).
46
Por otra parte, si el recurso que se incrementa es la cantidad de trabajo y el resto de los recursos
permanece sin cambios, la prueba es ms exigente en lo que hace a productividad laboral: para que esta
aumente en promedio al agregar un trabajador ms, ese trabajador adicional debera realizar un aporte
mayor que el que venan realizando en promedio los trabajadores que ya estaban ocupados. Esto puede
ocurrir, por ejemplo, cuando los trabajadores aprenden a trabajar mejor a medida que pasa el tiempo y le
ensean al recin llegado cmo ser ms productivo.
47
Ntese, sin embargo, que no hara falta volver a inventar la tecnologa utilizada en la planta debido a
que el conocimiento, como vimos, es especial: se puede consumir sin que desaparezca. Por supuesto, si
se invirtiera en desarrollar nuevas tecnologas, la planta nueva no sera un clon de la antigua, como
estamos suponiendo en el texto y podra ser ms productiva. Cuando se da esta circunstancia, los cambios
tecnolgicos se convierten en una fuente adicional de rendimientos crecientes (vase Carlaw y Lipsey,
2001).
70
Sobre acumulacin de recursos naturales ver Sinnot et al. (2010); sobre demografa Lee y Mason
(2011) y sobre conocimiento tcnico Carlaw y Lipsey (2001).
49
Los temas discutidos aqu pueden profundizarse en Aghion y Howitt (1994) y Venables (2008a y b).
50
Pero este beneficio no viene sin dificultades por el lado del software: los costos decrecientes daan a la
competencia por dos vas. Por un lado, puede ocurrir que la firma de alta escala desplace a sus
71
72
resto del mundo. El argumento es perfecto, pero llevarlo a la prctica es muy difcil: es
muy demandante de reglas de juego. Esto es as porque la industria protegida podra no
aprender ni ganar escala, pero cooptar la agencia de aplicacin del gobierno de forma de
prolongar indefinidamente la proteccin sin hacerse competitiva. Esto obliga a los
consumidores y las firmas a pagar eternamente ms por lo que podran comprar ms
barato afuera. No sorprende que los pases que lograron sacar provecho de la industria
naciente sean aquellos que se las arreglaron para instalar un software adecuado.52 La
Argentina, como veremos en la cuarta parte, tiene una larga historia de intentos de
disear un software apropiado para explotar las industrias nacientes, donde hay
probablemente ms para aprender de los errores que de los aciertos (que por supuesto
tambin los hubo).
En tercer lugar, la economa puede generar rendimientos crecientes gracias a un mayor
progreso tcnico que lleve a que los recursos existentes sean ms productivos. Es
justamente la bsqueda de beneficios extraordinarios mediante la identificacin de
actividades con rendimientos crecientes lo que incentiva a las empresas a invertir en
investigacin y desarrollo de nuevos productos y procesos. No es tan sencillo, sin
embargo, generar tales incentivos debido a las caractersticas del conocimiento que ya
discutimos (no rivalidad en el consumo y difcil exclusin): las empresas pueden no
invertir si anticipan que sus competidores copiarn sus mtodos. De aqu que se
requieran reglas de juego para proteger estas inversiones, como es el caso de las
patentes de medicamentos o los derechos de autor. Esta cuestin tambin es muy
demandante de software apropiado pues es muy complejo encontrar el equilibrio entre
los intereses de la sociedad y los incentivos particulares. Una alternativa es que el
gobierno destine recursos para investigacin y desarrollo y genere conocimiento que
luego pueda ser utilizado libremente o que subsidie en parte la investigacin de las
firmas privadas o de las ONG. Al entramado de organizaciones pblicas y privadas que
participan de estas actividades se lo suele denominar sistema nacional de innovacin
(SNI).53 La Argentina cuenta con un SNI dbil, pese a algunos logros en el campo
cientfico y tecnolgico (PNUD, 2009).
En cuarto lugar, los rendimientos crecientes pueden crearse a partir de las interacciones
entre unidades productivas cuyas actividades resultan complementarias. Esto puede
ocurrir de diferentes formas; para nuestra discusin sern relevantes los fenmenos de
aglomeracin, las redes y las cadenas de valor.54
En la aglomeracin, los beneficios surgen del hecho de que las firmas se localizan en un
mismo lugar y se benefician de ello. Por ejemplo, porque aprenden unas de otras o
porque se benefician del hecho de que acudan trabajadores con calificaciones que se
adaptan a sus necesidades. La urbanizacin es uno de los fenmenos de aglomeracin
ms importantes. A escala menor, Sillicon Valley es otro ejemplo.
Sin embargo, la aglomeracin enfrenta un problema de coordinacin: si bien todos se
beneficiaran si se establecen en la misma localidad, se necesita una masa crtica para
que el efecto se produzca y hasta que la masa crtica no est, a nadie le resulta rentable
52
Sobre las polticas industriales seguidas por los pases asiticos exitosos, vase, por ejemplo, Banco
Mundial (1993); y Gill y Kharas (2007).
53
Sobre tecnologa y productividad, vanse Aghion y Howit (1998) y OECD (2001); sobre sistema
nacional de innovacin, Lundvall (1992).
54
Sobre estos fenmenos, vanse Strange (2008), Lariviere (2008) y Bloch (2008), respectivamente.
73
55
Sobre este punto y las instituciones, vase Aoki (2001) y Acemoglu (2008).
74
d. Competitividad
En el punto anterior enfatizamos que la productividad es vital para aumentar la riqueza.
Esto es siempre cierto. Sin embargo, en una economa globalizada como la nuestra es
vital tomar en cuenta que los pases no viven aislados: al tomar decisiones, los
productores y los hacedores de poltica necesitan siempre tener un ojo puesto en lo que
est haciendo el vecino (y los no tan vecinos tambin, por supuesto). Por ejemplo, un
pas podra tener mucho xito en aumentar la productividad en una actividad
determinada y, en principio, ello aportara al crecimiento de su bienestar. Pero, qu
ocurrira si el vecino aumenta aun ms la productividad en esa actividad especfica?
Bajo estas circunstancias, los costos del vecino seran ms bajos, los consumidores
compraran el producto en el exterior y la actividad nacional especfica tendera a
deprimirse al caer la demanda de sus productos. Esto ocurrira aun cuando la actividad
hubiera tenido xito en aumentar la productividad, y redundara en daos para los
empresarios y los trabajadores al perderse las inversiones de capital y los empleos. En
conclusin: habra sido mejor no invertir all.
Por supuesto, si una actividad falla en el examen competitivo, los recursos se
reasignarn a otras actividades que s sean competitivas con relacin al resto del mundo.
Actividades en las cuales el pas goce de lo que David Ricardo y los economistas a
partir de ah llaman ventajas comparativas. Pero la cuestin no es, por supuesto, tan
simple. No es tan fcil encontrar actividades competitivas y, adems, el proceso de
prueba y error puede ser penoso: cada error implica prdidas de recursos y desempleo.
Ms all de esto, lo que gua el proceso de incremento de la competitividad es la
75
bsqueda de beneficios: tomando como dato los precios externos, las firmas locales
buscan aumentar la productividad para bajar sus costos y, de esa forma, ganar dinero
vendiendo en el exterior o desplazando a las importaciones en la economa nacional. El
xito competitivo puede dar lugar a crculos virtuosos si la firma reinvierte los
beneficios y las nuevas inversiones permiten incrementar la productividad y reducir
costos con relacin a la competencia internacional. Las firmas probablemente
preferiran aumentar sus beneficios aumentando los precios en vez de esforzarse para
reducir los costos; pero para fijar los precios en el mercado internacional deberan tener
poder de mercado, algo muy difcil de lograr en la arena global, donde existen tantos
competidores, sobre todo para firmas de pases emergentes.
Podemos extraer una conclusin muy importante de estos argumentos: el examen de la
competitividad es ms difcil de aprobar que el examen de la productividad. Para
mantener la primera, hay que lograr que la segunda evolucione como mnimo a una tasa
igual a la que se observa en los pases competidores. Esta es la regla general y por ello
es difcil ser competitivo: se debe imprimir un gran dinamismo a la productividad, y el
proceso para lograrlo puede ser penoso.
Esta regla general tiene dos excepciones. Ambas son de gran importancia para el caso
argentino y ambas tienen que ver con los precios. La primera es que las autoridades
nacionales, bajo ciertas condiciones, pueden manipular los precios internos de forma de
hacer subir los beneficios de las firmas que compiten con el exterior. La segunda es que
a veces los pases tienen suerte y los precios internacionales de lo que venden aumentan.
En cuanto a la manipulacin de los precios internos, hay dos estrategias para hacerse
competitivo, aun teniendo una productividad menor que los competidores externos:
76
77
de ninguna manipulacin artificial. Bajo estas circunstancias, si las firmas invierten los
beneficios adicionales, es probable que se ponga en marcha un crculo virtuoso. Este
mecanismo es central para pases como Chile o el nuestro, cuyas exportaciones tienen
un gran componente de recursos como el cobre o la soja. Cuando este es el caso, sin
embargo, tambin hay riesgos y, en funcin de nuestro estudio, hay que resaltar dos:
56
Las bases para analizar la enfermedad holandesa fueron establecidas por Corden y Neary (1982) y
Corden (1984). En la literatura a que dio origen este trabajo, los autores enfatizaron sobre todo el aspecto
de la competitividad. Para una versin ms reciente aplicada a pases en desarrollo vase Van der Ploeg y
Venables (2010). Sobre el ejemplo de Brasil que se desarrolla ms abajo, vase Albrieu y Fanelli (2011).
57
La relacin entre recursos naturales y crecimiento gan espacio a partir del trabajo de Sachs y Warner
(1995); vase tambin Van der Ploeg y Venables (2010).
78
Sobre la importancia de generar empleo productivo en economas duales para hacer inclusivo el
crecimiento ver Ianchovichina y Lundstrom (2009).
79
Una persona se encuentra subempleada si tiene empleo pero trabaja involuntariamente menos de la
duracin normal de la jornada de trabajo para la actividad correspondiente, y busca un trabajo adicional.
60
Los nmeros son impactantes: en 1978 slo un 18% de la poblacin viva en zonas urbanas, mientras
que en 2009 ese porcentaje asciende a 47%. Sobre China vase Eichengreen et al.,2011).
80
Hace dcadas que las tasas de crecimiento en China orillan el 8% anual sobre la base de
crear empleo de mejor calidad para cientos de millones de trabajadores muy pobres. La
experiencia de crecimiento de la India es tambin un ejemplo de alta relevancia.
Los problemas que debe resolver la Argentina no tienen la magnitud de los de la China
o la India, pero de todos modos no podr instalar un proceso de crecimiento inclusivo si
no logra crear empleo de calidad para el tercio de trabajadores que, como veremos ms
adelante, estn en el sector de subsistencia o muy cerca de l.
Ms all de esto, a esta altura debera estar claro por qu la creacin de empleo se
considera un objetivo valioso en s mismo. Y hasta podra darse el caso de que fuera
muy rentable desde el punto de vista del crecimiento a largo plazo generar empleo para
el sector de subsistencia aun si ese empleo fuera de productividad aparentemente menor
que un empleo adicional en el sector ms moderno. Esto podra ser as si un nuevo
empleo en el sector de subsistencia liberase fuerzas de acumulacin reprimidas y diera
lugar a efectos de retroalimentacin positiva, algo que probablemente no ocurrira con
tanta intensidad en el sector formal. Es un error comn de las polticas industriales
focalizar el esfuerzo en crear empleos de alta productividad en el sector moderno
porque, en teora, se trata de actividades con tecnologa de punta y que generan
complementariedades. Pero en la prctica estas actividades podran tener que enfrentar
una competencia externa muy difcil y fracasar si no se las subsidia permanentemente.
A veces es ms sencillo apostar a lo seguro, crear empleos ms simples pero que
resultan efectivos para romper el umbral de la pobreza y crear crculos virtuosos de
aumentos de la productividad. En estos casos se aplica la recomendacin de mirar el
bosque (la estructura productiva en su conjunto) y no tanto los rboles (actividades
especficas).
***
Con este punto sobre la creacin de empleo hemos completado el anlisis de los cinco
criterios que sirven para evaluar la calidad del crecimiento y, particularmente, para
identificar los factores que lo hacen sostenible. Dos conclusiones surgen ntidamente.
La primera es que el incremento sostenido de la productividad laboral es el motor del
crecimiento. La segunda es que los factores que influyen en la productividad son muy
diversos y pueden operar dentro de la unidad productiva, entre unidades (en el nivel
estructural) y a travs de elementos del software. Esto ltimo es una razn adicional
para adoptar un enfoque sistmico del problema del crecimiento. Ms especficamente,
en funcin de lo que hemos aprendido sobre la anatoma del sistema econmico es
posible afirmar que la productividad puede reforzarse mediante:
a) Incrementos en la cantidad de RECURSOS MATERIALES del hardware: cada
trabajador produce ms si tiene a su disposicin ms recursos; como los
rendimientos pueden ser decrecientes, es difcil sostener el crecimiento
de esta forma.
b) Incrementos en el stock de CONOCIMIENTOS contenidos en el hardware
por mayor disponibilidad de informacin, progreso tecnolgico o
aprendizaje por la experiencia (learning by doing); estos factores son una
fuente de rendimientos crecientes y generan por ende crecimiento
sostenido.
81
A veces se afirma, de manera irnica, que PTF es el nombre que los economistas le pusieron a la
ignorancia respecto de los factores que generan crecimiento, ms all de la acumulacin de recursos como
el capital y el trabajo. Sobre el rol de la PTF en el crecimiento vase Sala-i-Martin (2000)
62
Si bien el estructuralismo tiene una larga tradicin en Amrica Latina, recientemente ha habido un
renacer del inters por este enfoque; vase: Lin (2012); Stiglitz (2012); Rodrik y McMillan, (2011);
Nallary et al. (2011).
82
83
84
Figura 4.2
Heterogeneidad estructural y crecimiento
Estructura
Segmento de
Subsistencia
Trampas de baja productividad
Econ
Econmica
Segmento
Tradicional
Rendimientos constantes / decrecientes
Segmento
Moderno
Rendimientos crecientes
Organizacin
Organizacin
Organizacin
Factores de Aceleracin
Factores de Aceleracin
Factores de Aceleracin
Descubrimiento de recursos
Explotacin de complementariedades
Polticas de inclusin
Polticas de empleo
Los tres rectngulos de la parte inferior de la figura listan los factores que podran
actuar como aceleradores del crecimiento en cada sector. El sector moderno tiene gran
capacidad para generar rendimientos crecientes, tanto dentro de las empresas como a
partir de vnculos entre las organizaciones productivas y, por ende, cuenta con un gran
potencial para acelerar el crecimiento. Sin embargo, los otros sectores presentan
tambin factores que podran actuar como aceleradores del crecimiento. Durante mucho
tiempo, el sector moderno se identific con la industria manufacturera, de ah que a las
polticas orientadas a impulsarlo se las conoce como polticas industriales. Las
investigaciones ms recientes han puesto de manifiesto, no obstante, que las actividades
con rendimientos crecientes pueden aparecer tambin en el sector primario o en el de
servicios. La Argentina, como veremos, est lejos de ser una excepcin en relacin con
esto, sobre todo por la incorporacin de tecnologa en la agricultura (Bisang y Pontelli,
2011).
85
4. Reflexiones finales
En la teora econmica hay una tradicin muy influyente que considera que, si el Estado
garantiza los derechos de propiedad privada y la provisin de algunos bienes pblicos
esenciales (justicia, defensa), la asignacin de los recursos entre sectores no es nunca un
problema (Coase, 1960; Krueger, 2012). Con libertad absoluta para moverse y competir,
los agentes pondran sus recursos donde el beneficio fuera mayor, los recursos fluiran
naturalmente hacia las actividades donde la productividad es ms alta. De este modo,
los trabajadores se mantendran en un mismo trabajo slo en la medida en que no les
fuera posible mejorar su salario y lo mismo se aplicara a los beneficios capitalistas. Si
consideramos que la suma de salarios y beneficios conforma el valor agregado, de lo
anterior se sigue que el valor alcanzado por el PBI de la sociedad sera el mximo
posible. Las decisiones descentralizadas de los agentes produciran, as, un orden
espontneo que generara el crecimiento mximo sostenible, guiado por la mano
invisible del mercado.
Por otra parte, sera un mundo sin conflictos distributivos. Con los derechos de
propiedad bien definidos, todos los recursos y sus frutos tendran dueo: luego de pagar
los salarios y las rentas de la propiedad (alquileres, intereses sobre el crdito), los
86
63
Qu ocurre si la distribucin del ingreso que resulta de esta regla no es aceptada por alguna de las
partes y se produce un conflicto poltico a partir de que las personas descontentas intentan cambiar las
reglas de juego a travs de la accin colectiva? Es una pregunta difcil de contestar desde esta visin, pues
cuestionar la distribucin del ingreso equivale a cuestionar los derechos de propiedad definidos y el
Estado no debera permitirlo. Claro que esto ltimo no ser fcil: los descontentos tambin tratarn de
utilizar el Estado para cumplir con sus objetivos de redistribucin y, de tal forma, la disputa por el control
de los instrumentos del Estado llevar a que el conflicto distributivo se convierta en un conflicto poltico.
Algunos economistas, fascinados por lo bien que funciona este mundo ideal, quedaron tan complacidos
intelectualmente que olvidaron introducir en el modelo los costos de hacer funcionar el Estado y sus
leyes; imaginaron un mundo de software libre. Pero no vivimos en un mundo as: en la vida real, de vez
en cuando la gente se indigna y hay que gastar recursos en llegar a consensos polticos para reformar el
software y evitar que los conflictos desalienten la cooperacin (vase, por ejemplo, Rodrik, 1998).
64
Sobre cuestiones relacionadas con este punto ver Krugman (2002).
87
88
Un hecho estilizado constituye una generalizacin que se realiza a partir de la evidencia emprica y el
estudio de casos. La nocin fue introducida por Kaldor (1961).
89
90
91
Parte II
La Argentina y el desarrollo: dnde estamos parados?
92
Hardware
Geografa
Recursos Naturales
Conocimientos
Organizaciones
Organizaciones
Pblicas
Capital Fsico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Crecimiento
Organizaciones
Privadas
Desarrollo
Distribuci
istribucin
Cooperaci
Cooperacin
Conflicto
Humano
Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Derechos de propiedad
Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica
Pautas
Contratos Formales
Contratos Relacionales
Cultural es
La sigla PPP para referirse a la paridad del poder adquisitivo deriva del ingls (Purchasing Power
Parity). Al medir el PBI (o cualquier otra variable) en trminos de este ndice se corrigen las diferencias
93
Banco Mundial recurre a esa variable para clasificar a los pases como de desarrollo
bajo, medio o alto.
El papel protagnico del PBI per cpita es bastante lgico. En el marco terico ya vimos
que esta variable da una visin sinttica de dos dimensiones fundamentales. Por un lado,
refleja la productividad promedio de la economa y, por otro, se puede interpretar como
una medida de la cantidad de bienes y servicios disponibles para cada habitante y, por lo
tanto, es un indicador del bienestar alcanzado por el ciudadano promedio. Adems,
como representa el ingreso medio, es til para dar una idea de la capacidad de pago de
un pas, dato fundamental para evaluar su capacidad de endeudamiento. En funcin de
estas virtudes, el PBI per cpita permite realizar comparaciones internacionales entre
economas de tamaos muy diferentes, ya que lo que se compara es lo que ocurre con el
habitante promedio.
En el captulo 6 el PBI per cpita le cede el centro de la escena al ndice de Desarrollo
Humano (IDH) elaborado por Naciones Unidas, que permite realizar comparaciones
internacionales tomando en cuenta dimensiones como la educacin y la salud y que, por
lo tanto, complementan las basadas en el PBI per cpita. En ese captulo tambin
recurrimos a indicadores de pobreza y de desigualdad (coeficiente de Gini).
Esperamos que el diagnstico que haremos, siempre en trminos del marco analtico ya
presentado, nos permita identificar un conjunto de problemas que sirvan de gua para
interrogar e interpretar los datos que iremos aportando en las partes tercera y cuarta.
En particular, nos interesa identificar si las dificultades tienen origen en el hardware o
en el software y cmo ello afecta el funcionamiento de las organizaciones y el
crecimiento de la economa.
de precios relativos entre pases de forma tal que, despus de la correccin, un dlar comprara la misma
cantidad
de
bienes
en
cualquier
lugar
del
mundo.
Vase
<www.conferenceboard.org/data/economydatabase>.
94
2.000.000
US
Rusia
Mexico
Indonesia
Argentina
Pakistan
Filipinas
HK
Singapur
Rep.Checa
Israel
Marruecos
Ecuador
SriLanka
Azerbaijan
Oman
Lbano
Uruguay
ElSalvador
Nepal
Macao
Botswana
Senegal
Mozambique
Brunei
Mali
Namibia
Niger
Guinea
Togo
Bhutan
Gambia,
Caboverde
Antiguaybarbuda
Grenada
Tonga
significa que una familia de cuatro miembros tiene en promedio disponibles bienes y
servicios por unos 40 000 dlares por ao, o 3333 dlares mensuales por todo concepto.
Para tener referencia de qu significan estas cifras, tngase en cuenta que el valor de la
lnea de pobreza para una familia argentina tipo se ubicaba en alrededor de 498 dlares
mensuales hacia fines de 2010. Estas cifras sugieren que el pas no debera encontrar
dificultades insalvables para eliminar la pobreza: con el 16% del producto por persona
alcanza para garantizar un bienestar mnimo a cada habitante. Los trabajadores formales
de la industria estn bastante lejos de esta lnea: el salario promedio industrial de los
trabajadores formales era de 1334 dlares mensuales en ese mismo ao.67
Para comparar este nivel de bienestar con el de otros pases se puede recurrir a los datos
aportados por la base del Banco Mundial, que presenta los valores en trminos de
paridad del poder adquisitivo. En la clasificacin del Banco Mundial, la economa
argentina est en el grupo de pases de ingreso medio alto y ms cerca del lmite
superior que del inferior: nuestro PBI per cpita medido en PPP es de 14.090 dlares68 y
el promedio de la categora de ingresos medios altos es de 12.440 dlares. Para tener
una idea de qu significa estar entre los pases de clase media alta es muy informativo
preguntarse cul es la proporcin de la poblacin mundial que vive en pases que tienen
un ingreso mayor al de la Argentina. La respuesta es que en la dcada de los dos mil
slo el 21% de todos los habitantes del planeta goza de un bienestar promedio superior
al argentino; slo uno de cada cinco habitantes del mundo vive mejor que el argentino
promedio. El grfico siguiente muestra la evolucin de esta variable desde mediados de
los ochenta.
Como puede observarse, en los perodos ms difciles (hiperinflacin de 1989-90; crisis
de la convertibilidad 1998-2002) la posicin argentina se deteriora; pero incluso en las
peores etapas, el pas no deja de pertenecer al cuarto ms rico del planeta y, cuando las
crisis pasan, la posicin tiende a mejorar (de hecho, en los ltimos aos hay una mejora
sustancial). La ltima observacin disponible nos indica que nuestro pas se ubica ya en
el 17% ms rico. Este es un dato muy alentador si se tiene en cuenta que la proporcin
de la poblacin mundial que vive en pases de ingresos altos llega al 16%.
67
A los ingresos netos de bolsillo hay que agregarles una imputacin por el gasto pblico que brinda una
buena cantidad de servicios gratuitos, como la educacin y la seguridad, y que son servicios con valor
econmico. Por otra parte, la lnea de pobreza es la estimada por el Observatorio de la Deuda Social de la
UCA. Vase Universidad Catlica Argentina (2010).
68
Como se observa, al realizar la correccin y pasar de dlares corrientes a dlares PPP, el ingreso de la
Argentina aumenta. Esto quiere decir que un dlar corriente compra ms en la Argentina que en muchos
otros pases. Este hecho es normal: cuanto menos desarrollado es el pas, mayor es la correccin hacia
arriba en la medicin. Esta relacin fue descubierta por los economistas Balassa (1964) y Samuelson
(1964).
96
Grfico 5.2
Proporcin de la poblacin mundial ms rica que la Argentina (%)
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
10
Ingresosbajos
50%
Ingresosmediosbajos
40%
Ingresosmediosaltos
30%
Altosingresos
20%
10%
0%
1990
2000
2010
97
Por supuesto, estos movimientos estn explicados en gran medida por la evolucin de
China e India. Durante la dcada que va de 1990 a 2000, la franja de ingresos medios se
ensancha debido a la entrada de China. En la primera dcada del presente siglo, China
sigue creciendo aceleradamente y se grada como pas de ingresos medios altos en
2010. Sin embargo, la franja de ingresos medios bajos correspondiente a 2010 no se
achica con la salida de China, debido a que India pasa de pas de ingreso bajo a pas de
ingreso medio bajo en la dcada de los dos mil. Como resultado, hoy la cantidad de
poblacin que vive en pases de ingreso bajo es muy inferior a lo que era en 1990. En
1990, 6 de cada 10 personas eran pobres y slo veinte aos despus menos de 2 cada 10
son pobres en el mundo. Si hay razones para elogiar a la globalizacin, una es sin dudas
su capacidad para reducir la pobreza de forma veloz.
Vale llamar la atencin, no obstante, sobre el hecho de que parece ms fcil acceder al
estrato medio partiendo de un estrato bajo que saltar desde la clase media planetaria a
la clase de altos ingresos. Esto ha llevado a algunos investigadores a postular la
posibilidad de que exista una trampa de ingresos medios (Banco Mundial, 2007;
Eichengreen, 2011).
Esta breve digresin sobre la evolucin global es relevante para nuestro estudio por tres
razones:
1. La mencin de la trampa de ingresos medios se justifica porque
Amrica Latina en general, y la Argentina en particular, son citados
como ejemplos de economas que sucumbieron a tal trampa, a diferencia
de lo ocurrido en casos exitosos como el de Corea y otros pases asiticos
que atravesaron el tramo de los ingresos medios sin caer en ningn
atasco.
2. La Argentina es un pas productor de alimentos, rico en recursos
naturales, y ya vimos que el aumento de la demanda de estos recursos
genera rentas extraordinarias. La positiva evolucin de la Argentina en la
dcada de los dos mil, de la mano de trminos del intercambio
crecientes, sera difcil de entender sin tomar en cuenta este hecho.
3. El avance de China y los pases emergentes del Asia hace que sea cada
vez ms difcil penetrar en mercados de productos industriales en los
cuales nuestro pas podra aspirar a competir.
Ms all de las particularidades respecto de cmo es afectado cada sector que iremos
analizando, lo cierto es que estamos ante un cambio estructural de dimensiones
histricas y planetarias y nuestro pas est fuertemente involucrado. Es razonable
conjeturar que este cambio seguir influyendo sobre nuestras posibilidades de desarrollo
durante un buen tiempo.
En suma, de las cifras anteriores surge que la Argentina es un pas de clase media alta,
que slo hay veinte pases que tienen una economa ms grande, que el argentino
promedio vive mejor que 8 de cada 10 de las personas que habitan en la actual
economa global y que se est produciendo un cambio estructural en la economa
mundial que favorece al pas va trminos del intercambio. La conclusin natural es que
la ubicacin argentina en el concierto de las naciones es bastante ms que aceptable.
98
Por qu, entonces, existe la percepcin de que el nuestro es un pas poco exitoso desde
el punto de vista econmico? Hay tres razones que parece razonable investigar:
1. El nivel de ingresos que hoy muestra la Argentina es el resultado de una
evolucin muy dispar en el siglo XX, pero sin lugar a dudas, esa
trayectoria se fue haciendo cada vez ms decepcionante a medida que
avanzaba ese siglo, hasta desembocar en una enorme crisis en 2001-2. De
hecho, la crisis fue tan profunda que termin por desterrar de la identidad
nacional la percepcin de pas de oportunidades de principios del siglo
para reemplazarla por la de pas de dificultades.
2. Cuando incorporamos indicadores de distribucin del ingreso el
panorama se ensombrece: el ingreso per cpita est lejos de representar el
bienestar del argentino medio debido a la mala distribucin.
3. La estabilidad macroeconmica tampoco ayuda: en las ltimas dcadas el
ingreso ha sido muy voltil, lo que aument la incertidumbre e hizo
difcil tomar decisiones de largo plazo (ahorro para el retiro, inversin
productiva). Adems, las crisis causaron aumentos abruptos en los
niveles de pobreza. Un ambiente de alto riesgo reduce la satisfaccin que
puede obtenerse a partir de un nivel dado de ingresos.
En la primera dcada del siglo, no obstante, algunos de estos factores han debilitado su
influencia y han aparecido, como sealamos, nuevas oportunidades. Pasamos ahora a
considerar con ms detenimiento el desempeo de la Argentina en busca de evidencia
emprica que nos permita efectuar un diagnstico ms certero de los desafos del nuevo
siglo.
Para evaluar el crecimiento adoptaremos un enfoque de largo plazo que toma en cuenta
lo ocurrido desde 1900 y lo complementaremos con comparaciones internacionales. La
perspectiva histrica es necesaria para resaltar los cambios en el desempeo de la
economa ocurridos en la ltima dcada: en cuanto a crecimiento, hay un contraste
marcado entre el mal desempeo desde mediados de los setenta y el sostenido
crecimiento que sigui a la crisis de la convertibilidad. La visin internacional, a su vez,
es de gran relevancia porque la Argentina es un pas pequeo en trminos econmicos
relativos y, por lo tanto debe adaptarse en cada momento a las condiciones
internacionales.69 Por ello, antes de analizar los datos histricos del pas haremos una
breve digresin para describir los regmenes internacionales que estuvieron vigentes
durante el siglo pasado y en lo que va del actual. El propsito es describir el contexto
global dentro del cual evolucion la economa argentina y utilizarlo como marco de
referencia.
Desde 1900, la economa internacional funcion bajo la gida de cuatro regmenes
bsicos: la Primera Globalizacin hasta la crisis de 1930, la Autarqua entre esta crisis y
69
Pas pequeo tiene un significado tcnico preciso en economa: pas sin poder de mercado para fijar
los precios internacionales y, por ende, tomador de precios. As, aun cuando la Argentina es un gran
productor de soja, no puede fijar su precio, que depende del juego de la oferta y la demanda en el
mercado de Chicago. Lo mismo pasa con la tasa de inters internacional.
99
Como en toda periodizacin histrica, los lmites nunca son precisos. Esta periodizacin es la aceptada
convencionalmente. Vase Basu y Taylor (1999).
100
el primer lugar, cuanto menor la altura de las barras, mejor la posicin internacional del
pas.71
Grfico 5.4
La Argentina bajo diferentes regmenes internacionales
(Posicin en el rnking segn PBI per cpita medido en PPP)
30
Primera
Globalizacin
25
Segunda
Globalizacin
BrettonWoods
Autarqua
20
15
10
5
2008
2002
1996
1990
1984
1978
1972
1966
1960
1954
1948
1942
1936
1930
1924
1918
1912
1906
1900
Slo se toman en cuenta los pases de los cuales hay datos de largo plazo, que son 38. De cualquier
forma, estn representados todos los que son relevantes para la Argentina.
101
Sobre este perodo vanse, por ejemplo, Daz Alejandro (1970, 1985); Brodershon (1973), Sourrouille
y Lucngeli (1980) y Mallon y Sourrouille (1975).
102
200
150
100
50
Espaa
Brasil
Mxico
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
1900
Corea
Las tres regiones en que hemos dividido el grfico nos ayudarn a dar una visin
sinttica. Durante la etapa 1, hasta 1960, no pasa nada: la Argentina est ms
desarrollada que estos pases y ninguno alcanza su PBI per cpita. En la etapa 2, a partir
de 1960 se hace cada vez ms evidente que la Argentina pierde el tren de la
industrializacin. Espaa y Corea, por el contrario, aprovechan todo el perodo de
cuarenta aos que va hasta el ao 2000 para crecer espectacularmente y terminan por
ubicarse entre los pases de mayor desarrollo. Mientras en 1960 no alcanzaban el
ingreso de la Argentina, en el ao 2000 lo duplican con creces.
Siguiendo a Espaa y Corea, Brasil y Mxico tambin aceleran su crecimiento en
relacin con la Argentina en la posguerra. Pero este proceso se paraliza hacia principios
de los ochenta, como consecuencia de la crisis de la deuda, que dar lugar a la dcada
perdida. En trminos generales, desde los ochenta hasta el ao 2000 les va tan
103
400
350
300
250
200
150
100
50
A ustralia
Noruega
Canada
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
1900
0
Chile
104
105
Grfico 5.7
Evolucin del PBI per cpita argentino
(Precios de 1993)
12000
Tendencia
10000
Serie
8000
6000
4000
2000
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
A simple vista surge que existen muchas Argentinas en el pasado. Se alternan perodos
de crecimiento sostenido con otros francamente desalentadores. Una forma de mostrar
de manera sinttica este punto es graficar la tasa de crecimiento promedio por dcadas,
como se hace en el grfico de ms abajo.
Grfico 5.8
Evolucin del PBI per cpita argentino por dcadas en promedio
(Precios de 1993, %)
4%
3%
prom.19002010
2%
1%
0%
1%
2%
2000s
1990s
1980s
1970s
1960s
1950s
1940s
1930s
1920s
1910s
1900s
3%
106
Hay una gran variabilidad entre dcadas. Se observan, incluso, perodos en los que la
economa no slo no crece sino que retrocede. Esto ltimo ocurri dos veces: en la
dcada de 1910 y en la de 1980. En ambos casos, el mal desempeo est muy
correlacionado con situaciones externas desfavorables: la Primera Guerra Mundial y el
shock internacional que comienza con la moratoria mexicana de 1982 y da lugar a la
dcada perdida latinoamericana. Son los nicos perodos de retroceso, aunque tambin
hay dcadas bastante malas, por debajo del promedio histrico: los treinta, los cincuenta
y los setenta. El resto de las dcadas se colocan por encima del promedio.
Cabe sealar aqu un punto: hemos visto que la Argentina pierde posiciones
significativamente en el rnking internacional en las dcadas posteriores a 1960. Pero a
la luz de este grfico surge que los motivos son diferentes. En los sesenta y los noventa,
la economa crece por encima de su promedio histrico y esto significa que pierde
posiciones bsicamente porque su velocidad es menor a la del resto. Este, en cambio, no
es el caso de las dcadas de los setenta y los ochenta, en que la prdida de posiciones se
explica en primer lugar por un mal desempeo de la economa local y no porque el resto
del mundo creciera excesivamente rpido.
Est claro que para la Argentina los comienzos de siglo son prometedores. El rnking de
crecimiento est liderado por las dcadas de 1900 y 2000 y se trata de las dos nicas en
que la tasa de crecimiento se mantuvo por encima del 3% durante una dcada. Esto
indica que existieron muchas Argentinas en el pasado pero que, si el objetivo es
alcanzar el ingreso espaol en veinticinco aos, son las Argentinas que muestran la
dinmica de crecimiento de los dos principios de siglo las nicas en condiciones de
materializar ese logro.
De hecho, hay ciertas similitudes entre ambos perodos. Una, central, es que en ambos
casos imperaba en la economa internacional un rgimen de globalizacin. Asimismo,
en los dos casos la insercin de la Argentina en el mundo estuvo liderada en buena
medida por los recursos naturales y el aumento de la productividad y de la extensin de
tierra cultivada en el campo. A principios del siglo pasado, nuestra produccin agrcola
era complementaria con el crecimiento de la industria en Inglaterra, hoy lo es con la
industrializacin de China y, en el futuro, probablemente con la de la India.
Es interesante notar que en el perodo de estancamiento de la Argentina de posguerra
estos factores estuvieron casi ausentes. Por una parte, los pases exitosos de la posguerra
(Europa, los asiticos como Japn) mostraron un sesgo proteccionista en el sector
agrcola que afect de manera directa las oportunidades de la Argentina. Por otra parte,
las polticas pblicas locales, sesgadas hacia la industrializacin sustitutiva, no
favorecieron el incremento de la productividad agrcola. Nuestro pas, por ejemplo,
entra de manera muy tarda en la llamada revolucin verde, como veremos en el
captulo 10. En este sentido, la globalizacin liderada por China es, para la Argentina,
ms generosa en oportunidades que la liderada por Europa o Japn. Por supuesto, la
dinmica incorporacin de tecnologa en el campo que se observa desde los noventa en
adelante ha sido un insumo crtico para aprovechar esas oportunidades.
Puede la Argentina aprovechar la ventana de oportunidad que se abri en el presente
siglo para alcanzar el PBI actual de Espaa en 2035? Hemos visto en el marco
conceptual que para incrementar el PBI per cpita, la productividad del trabajo debe ser
107
muy dinmica y que para lograr esa dinmica no alcanza slo con acumular recursos: es
necesario impulsar las actividades que muestran rendimientos crecientes y lograr
transformaciones estructurales que permitan absorber dentro del sector tradicional y el
moderno al segmento de subsistencia, de baja productividad. Por lo tanto, el desafo
para la Argentina es utilizar los excedentes asociados con los recursos naturales para
poner en marcha un proceso de crecimiento sostenido con las caractersticas anteriores.
Analizar el pasado puede ser til no slo para identificar oportunidades, sino tambin
para no tropezar dos veces con la misma piedra. La mirada de largo plazo sugiere que, a
pesar de la favorable trayectoria durante la Primera Globalizacin y la acumulacin de
capital humano e infraestructura, la Argentina no pudo superar el examen de la
productividad y la transformacin estructural, y menos aun el de la competitividad. En
buena medida, este libro aspira a aportar elementos para un diagnstico que ayude a
esquivar la piedra. Y en este sentido, parece ahora natural que nos ocupemos de dos
obstculos fundamentales: la inestabilidad macroeconmica (seccin siguiente) y los
problemas distributivos (captulo siguiente).
108
12
Ukraine
Czech Republic
Thailand
Korea
China
Togo
Morocco
11
10
Kenya
8
Cote D'Ivory
Benin
Spain
Italy
France
Uruguay
Mexico
Dominican Rep.
A rgentina
0
0,02
0,04
0,06
0,08
0,1
0,12
0,02
0,04
0,06
0,08
El grfico B subraya un rasgo negativo adicional: existe una relacin inversa entre
volatilidad y PBI per cpita: cuanto mayor la inestabilidad, menor el nivel de ingreso.
Si, en lnea con nuestro marco conceptual, consideramos que la inestabilidad es una
manifestacin de disfuncionalidades sistmicas que se producen por debilidades en el
software, este hecho estara indicando que el marco institucional es de menor calidad en
los pases emergentes.
Sobre la base de los estudios existentes es tambin posible mostrar cmo se manifiesta
la inestabilidad bajo la forma de una sucesin de aceleraciones y crisis. En lo que hace a
aceleraciones, la evidencia disponible para la Argentina permite detectar los episodios
que se registran en el cuadro 5.174.
73
Lo que sigue se basa en Albrieu y Fanelli (2012). El perodo abarcado es 1960-2009. Se utiliza como
indicador de volatilidad el desvo estndar de la tasa de crecimiento de cada economa. El desvo cclico
arroja resultados similares.
74
La aceleracin se detecta recurriendo al indicador de Hausman et al. (2004).
109
0,1
Cuadro 5.1
Los episodios de aceleracin del crecimiento
Ao de inicio
Crecimiento
(1)
promedio
1883
4.40
2.10
1892
5.40
3.10
1898
4.30
3.70
1901
4.10
2.40
1903
4.30
2.00
Aceleraciones
Aceleracin
(3)
2 (3)
1917
3.8
1964
4.00
2.00
1990
3.50
3.00
8
4.00
2002
Notas: Vanse las definiciones en Hausmann et al. (2004).
Fuente: Albrieu y Fanelli (2012).
(2)
4.00
75
Crisis se define como una situacin de cada del PBI por al menos dos aos consecutivos y que
acumula reducciones no inferiores a 4% (vase Wolf, 2004; Fanelli, 2008).
110
Cuadro 5.2.
Las crisis en la Argentina 1875-2009
Crisis
Ao de
inicio
Ao de
Profundidad
(1)
finalizacin
Duracin
De 1880
1880
1881
-6.32
Baring
1890
1891
-19.22
Primera guerra
1913
1917
-34.17
Del treinta
1930
1932
-20.43
Institucional
1962
1963
-7.00
Rodrigazo
1975
1976
-4.01
De la deuda
1981
1982
-11.29
Hiperinflacin
1988
1990
-12.66
Convertibilidad
1999
2002
-24.13
A partir de estos hechos es posible identificar tres etapas con dinmicas de crecimiento
dismiles:
1. La primera corresponde a la Primera Globalizacin y se caracteriza por presentar
crisis y aceleraciones, en un contexto en que las ltimas ocurren con mayor
frecuencia que las primeras. Si nos concentramos en los primeros treinta aos de
la primera etapa, vemos que es un perodo de alta volatilidad agregada pero
tambin de alto crecimiento; es el desorden y progreso que sealan
Gerchunoff et al. (2008).
2. La segunda etapa va desde la dcada de 1930 hasta mediados de los setenta,
donde los eventos de crisis y las aceleraciones escasean, lo cual es
particularmente cierto en el perodo de autarqua. Es entonces una etapa de
relativa ausencia de grandes discontinuidades. Coincide en gran medida con el
perodo en que la economa argentina estuvo ms aislada de la economa global,
en el sentido de que sigui una estrategia de crecimiento basada en la sustitucin
de importaciones y en un protagonismo creciente del Estado. No est claro, no
obstante, hasta dnde la menor apertura fue una opcin o una necesidad, dado
que los flujos de comercio y financiamiento tardaron en recomponerse luego del
colapso de los treinta y, adems, el sector agrcola qued relegado por el
proteccionismo una vez que el comercio se reanim en la posguerra.
3. La ltima etapa, en tanto, se parece a la primera, en el sentido de que ambas son
intensivas en eventos de crisis y aceleracin, pero difiere en un punto: en la
Segunda Globalizacin las crisis son ms frecuentes que las aceleraciones. Un
ltimo punto a remarcar es que desde 2002 en adelante no se produce ningn
evento de crisis que interrumpa el proceso de crecimiento. Incluso es un dato
positivo que el pas haya podido superar las consecuencias de la crisis financiera
de 2008 en el mundo slo al costo de una cada breve en la tasa de crecimiento.
La volatilidad excesiva afecta al crecimiento? Los estudios recientes muestran
evidencia de que la volatilidad macroeconmica tiene efectos negativos sobre el
111
76
La literatura sobre este punto es abundante (v. Ramey y Ramey, 1995; Loayza y Hnatkovska, 2005;
CEPAL, 2008b).
77
Que el ingreso sea voltil no implica necesariamente que el consumo sea voltil; las personas podran
utilizar instrumentos financieros para estabilizar sus flujos de consumo. Una estrategia simple sera
endeudarse para mantener el consumo en los malos tiempos y repagar los prstamos en los buenos. Pero
al estar restringido el acceso al crdito, no se puede recurrir a l para superar los momentos malos.
112
Por otra parte, la flexibilidad para adaptarse es tambin vital para aprovechar
oportunidades nuevas. La gran cantidad de aceleraciones colapsadas en la historia
argentina habla de una incapacidad para pasar de la aceleracin al crecimiento
sostenido. Por cierto, un hecho que hace difcil manejar correctamente las aceleraciones
en la Argentina es que estas se producen luego de crisis de efectos siempre muy
negativos sobre el bienestar: en la etapa de recuperacin se exacerban los conflictos por
las presiones de los distintos grupos para recuperar el terreno perdido. Esto sugiere que,
en la Argentina, una condicin para asegurar el crecimiento sostenido y evitar la
sucesin crisis-aceleracin-crisis es desarrollar reglas de juego estables y crebles para
manejar los conflictos distributivos ante distintos escenarios macroeconmicos. Este
punto parece de alta relevancia actual si se tiene en cuenta que, segn lo visto, la
Argentina est cursando un proceso de aceleracin, pero en un contexto internacional de
crisis financiera que es una amenaza permanente para la estabilidad.
113
114
79
Sobre juicios de valor y evaluacin del desempeo econmico vase Hausman y McPherson (1996).
115
1. Desarrollo humano
Durante la primera mitad del siglo XX, la Argentina alcanz, como vimos, una posicin
muy ventajosa en el concierto de las naciones. La buena trayectoria del ingreso por
habitante que se registr en esa poca tuvo su correlato en el desarrollo humano. De la
mano de sistemas educativos y de salud que lograron avances muy significativos, se
observ una reduccin temprana de las tasas de analfabetismo, amplia cobertura en
educacin primaria y disminucin de la incidencia de enfermedades transmisibles. La
rpida expansin de la infraestructura urbana y la acumulacin de capital humano se
tradujeron, a su vez, en grados apreciables de movilidad social y de reduccin de la
pobreza. En esto influyeron no slo la socializacin e integracin social a travs de la
escuela pblica sino tambin el desarrollo gradual de herramientas de seguridad social.
No contamos con indicadores de desarrollo humano anteriores a 1970, pero es posible
utilizar las observaciones correspondientes a ese ao para tener una idea de los avances
que se haban realizado previamente. En 1970, la Argentina tena una posicin
destacada tanto en educacin como en salud. Se ubicaba en el puesto 35 en el mundo y
no haba ningn pas latinoamericano por encima de ella. Su nivel de desarrollo humano
era similar al de Espaa, Grecia, Irlanda e Israel (Naciones Unidas, 2010a).
La dinmica del desarrollo humano se deteriora desde mediados de los setenta, en
consonancia con el extendido perodo de bajo crecimiento y crisis frecuentes que se
extiende entre el Rodrigazo de 1975 y la crisis de la convertibilidad, en 2002. La
reduccin en la velocidad de expansin de las capacidades es evidente sobre todo en
comparacin con los pases en desarrollo, que descuentan durante ese perodo una
buena parte de las diferencias que la Argentina haba acumulado en su favor. La
comparacin con la evolucin de los pases desarrollados, no obstante, es ms benigna:
si bien la Argentina no logra achicar la brecha que la separa de esos pases, tampoco la
ampla.
Esta evolucin diferencial de las brechas entre nuestro pas y los pases en desarrollo y
desarrollados encuentra su explicacin en el hecho de que los pases ricos, al haber
alcanzado ya niveles muy altos de desarrollo humano en el pasado, avanzan a un paso
ms lento. Como consecuencia de estas diferencias, mientras la mejora en los IDH de la
Argentina y del mundo rico fue de alrededor del 15%, en Amrica Latina y el Caribe
ese ndice subi 30% y en algunos del Asia hasta 50% (PNUD, 2011).
Una mirada a la evolucin de la Argentina en relacin con los dos grupos de pases que
analizamos en el captulo anterior (los de industrializacin ms reciente y los que son
ricos en recursos naturales) servir para ilustrar estas dinmicas (grficos 6.1.a y b). El
valor 100 en el grfico representa el punto en el que el pas bajo consideracin iguala el
IDH de la Argentina. De aqu que, cuando la curva de un pas determinado es
ascendente, ello implica que est ganando posiciones en relacin con nuestro pas.
116
Grfico 6.1
IDH de la Argentina vs. pases seleccionados (%)
(a)
(b)
Brasil
Mxico
Espaa
Corea
Lnea de paridad con Argentina
130,0
Noruega
Australia
Canad
Chile
Lnea de paridad con Argentina
130,0
120,0
110,0
110,0
ID H ( h )
ID H ( h )
120,0
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
2010
2005
2000
1995
70,0
1990
70,0
1985
80,0
1980
80,0
1975
90,0
1970
90,0
1970
100,0
100,0
Como se observa, en general todos los pases mejoran en relacin con la Argentina a lo
largo de los cuarenta aos bajo anlisis, independientemente de si son o no ricos en
recursos naturales o estn industrializados. La situacin, no obstante, se estabiliza hacia
la dcada de los dos mil e incluso Argentina mejora en algo su posicin relativa hacia el
final de esa dcada, de la mano del fuerte crecimiento que hemos ya sealado en el
captulo precedente.
Ms all de este cuadro general, las trayectorias individuales de los pases difieren. En
consonancia con lo ya apuntado, la brecha con los ms ricos Noruega, Canad y
Australia se mantiene. Corea y Chile, por su parte, ejemplifican bien el caso de pases
que lograron que sus xitos en el plano del crecimiento se reflejaran en un ms veloz
desarrollo humano. Chile y Corea comienzan con ndices por debajo de la Argentina
(debajo de la lnea de 100%) y luego la superan. Mxico y Brasil, que estaban tambin
por debajo de la Argentina en los setenta, inician un sendero similar en esos aos pero
la trayectoria ascendente se interrumpe en la dcada perdida de los ochenta. Treinta
aos despus, an no han podido ponerse a la par de la Argentina. Si bien tanto Mxico
como Brasil han crecido durante perodos breves en esas tres dcadas, lo cierto es que
no lograron recomponer su proceso de crecimiento sostenido. Esta evolucin muestra a
las claras cmo la falta de crecimiento y la inestabilidad pueden retrasar el proceso de
desarrollo humano de pases que en un momento evidenciaban gran dinamismo. La
relacin entre Mxico, Brasil y la Argentina se mantuvo estable desde los ochenta, lo
cual indica que nuestro pas sufri las mismas dificultades que sus pares menos exitosos
de la regin.
Ms all de estas vicisitudes, la posicin actual de la Argentina sigue siendo
relativamente buena. Las Naciones Unidas clasifican al pas como de desarrollo humano
alto, slo un escaln por debajo de la mxima categora de muy alto, a la que
pertenecen los pases ms avanzados. La Argentina tiene un ndice de IDH de 775, que
la coloca en el lugar 46 del rnking en la actualidad y cerca de graduarse como de muy
alto desarrollo humano. El primero del rnking es Noruega, con un valor de 937. Estas
cifras indican, en definitiva, que el problema de la Argentina no es tanto no haber
avanzado en el desarrollo humano como el haber perdido la capacidad de descontar
117
10
Niveldevida
IDH
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
Utilizamos aqu el IDH hbrido (h) que se presta mejora para realizar estas comparaciones. Vase
Naciones Unidas (2010a) para la definicin.
118
mejoras de los ochenta en educacin son empujadas por los logros anteriores y la
democracia, el crecimiento del ingreso colapsa por la crisis de la deuda.
Los ochenta son aos clave en la historia del desarrollo humano de la Argentina. Lo
ocurrido en esa dcada marcar buena parte de los problemas posteriores de calidad que
enfrentar la educacin: al dejar de crecer, el pas no pudo seguir sustentando
financieramente la exitosa trayectoria del pasado (vase Garca de Fanelli, 2005). Hubo
que elegir entre una regresin en la cobertura o una cada en la calidad. Como veremos
al estudiar el capital humano en ms detalle, ocurri sobre todo lo segundo.
En la Argentina de las ltimas dcadas, en realidad, la tensin entre la expansin en la
cobertura y la restriccin en los ingresos no fue privativa del rea educativa. En el caso
de la salud y la seguridad social se podran marcar contradicciones similares. Hay logros
importantes como haber alcanzado 76 aos de esperanza de vida al nacer y haber
logrado que predominen causas de mortalidad asociadas a enfermedades no
transmisibles (cardiovasculares, cncer). Pero junto a ello, es an alta la mortalidad
materna e infantil y existen enfermedades emergentes o reemergentes (tuberculosis,
hanta virus) que son flagelos propios del subdesarrollo, con el agravante de que la
incidencia por regiones es muy dispar. Un tercer ejemplo es la expansin en la cobertura
de los beneficios provisionales. La Argentina cuenta con la mayor cobertura de Amrica
Latina: 86% de la poblacin objetivo. Pero esta expansin de la cobertura tuvo como
contrapartida que se achat la escala de ingresos; por otra parte, el Estado incumpli
reglas de juego, con las consiguientes demandas masivas de los damnificados.
Asimismo, no est claro cmo ser el financiamiento futuro del rgimen.
Se sigue de lo anterior que el rezago en el crecimiento del ingreso nacional desempe
un papel protagnico en el deterioro de la dinmica de desarrollo humano argentino.
Este es un punto que enfatiza el ltimo Informe Nacional sobre Desarrollo Humano del
PNUD: si el crecimiento hubiese sido menos decepcionante, hoy la Argentina podra
haber accedido a la categora ms alta del IDH (vase Naciones Unidas, 2010b). Los
grficos 6.3.a y b son tiles para ilustrar este punto: el grfico a muestra la posicin
argentina en el mundo segn el IDH total y el grfico b, segn un ndice que toma en
cuenta solamente salud y educacin.
Grfico 6.3
Argentina en el rnking de IDH con y sin ingreso por habitante
(a)
(b)
Argentina:#46
1.00
0.80
0.60
0.60
0.40
0.40
0.20
0.20
0.00
0.00
Noruega
Alemania
Dinamarca
repcheca
Brunei
Argentina
arabiasaudita
Albania
brasil
Jordan
SriLanka
Mongolia
Kyrgyzstan
caboverde
santotome
Mauritania
Haiti
Sudan
Chad
0.80
Argentina:#40
Australia
Canada
Dinamarca
Malta
rumania
Ucrania
LibiaJamahiriya
Ecuador
brasil
Kuwait
tailandia
Namibia
santotome
Comoros
Malawi
Rwanda
SierraLeone
1.00
119
De todos modos, que los indicadores de salud y educacin hayan mejorado a pesar del
estancamiento econmico debe subrayarse como un rasgo muy positivo, pero tambin
plantea interrogantes sobre la sostenibilidad del proceso. El avance cuantitativo en los
indicadores de salud y educacin esconde importantes problemas en la calidad y en la
provisin de los servicios. Estos hechos son fuentes de tensin en el plano de las
polticas. Por una parte, logros como el aumento en la cobertura de educacin y seguros
de vejez son destacables pero, por otro, no est claro cules son los mecanismos de
financiamiento a largo plazo. Retroceder en la cobertura sera una regresin en el
desarrollo humano, pero deteriorar la calidad como forma de financiar una mayor
cobertura tambin lo es. De aqu que es fundamental para la Argentina utilizar de
manera correcta los recursos que s est recibiendo en los dos mil para adicionarle
calidad a la expansin de la cobertura.
Una forma de verificar si los efectos positivos en la cobertura se vieron o no debilitados
por la cada en la calidad es estudiar lo ocurrido con la desigualdad. En principio, una
mayor cobertura debera tener efectos positivos en este sentido. Justamente, la
Argentina no muestra niveles de igualdad que se correspondan con el nivel del IDH
alcanzado. Cuando se compara el puesto de la Argentina segn el IDH con el puesto
segn el IDH corregido por desigualdad, el pas retrocede once puestos en el rnking.
Este es un hecho tpico en Amrica Latina; pero la Argentina sola caracterizarse por
una mejor distribucin en la regin, un rasgo que se pierde en la etapa posterior a los
setenta.
Una de las formas en que se manifiesta la desigualdad en el caso de nuestro pas es la de
una distribucin sesgada del nivel de desarrollo humano en las provincias. El grfico
6.4.a, que muestra esa distribucin, revela que hay distancias importantes entre los IDH
de diferentes regiones del pas. Las provincias con mayor desarrollo, que se ubican por
encima del promedio son, en orden descendente: CABA, Tierra del Fuego, Santa Cruz,
Crdoba, La Pampa, Neuqun, Chubut y Santa Fe. Santiago del Estero y Formosa son
las provincias que muestran un IDH menor.
120
Grfico 6.4.
IDH Nacional y provincial (a) y correccin por desigualdad (b)
(a)
(b)
0.9
0.88
HDI provincial
Promedio Nacional
4.5
0.86
0.84
3.5
3
0.78
IDH - IDHD
0.82
0.76
1.5
0.8
2.5
2
0.74
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
CABA
Crdoba
Corrientes
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucuman
0.72
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
CABA
Crdoba
Corrientes
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del
Tierra del
Tucuman
0.5
Otro punto que amerita atencin es que, como lo subraya el Informe de Desarrollo
Humano de 2010, las provincias con mayor desarrollo humano son tambin las que
muestran niveles ms bajos de desigualdad. Las provincias del nordeste tienden a
mostrar menos desarrollo humano y, tambin, menos igualdad, como puede observarse
en el grfico 6.4.b. En l hemos marcado el promedio nacional para que sea ms fcil
verificar qu provincias estn por encima y cules por debajo.
Parece evidente, en suma, que sera muy difcil comprender la evolucin del desarrollo
humano en la Argentina sin tomar en cuenta el papel de los objetivos de mantener un
proceso sostenido de crecimiento y mejorar los aspectos distributivos. Dedicamos lo
que resta del captulo a ahondar en las cuestiones distributivas.
Durante el perodo de alta inestabilidad y bajo crecimiento que rein en la Argentina del
ltimo cuarto del siglo XX, la distribucin del ingreso y la pobreza se deterioran tan
significativamente que podra decirse sin mucho temor a equivocarse que la Argentina
sufri en ese perodo un desastre distributivo.81 El proceso de deterioro alcanza su
mximo con el estallido de la crisis de la convertibilidad en 2002, cuando alrededor de
la mitad de la poblacin cae por debajo de la lnea de pobreza. Con la vuelta del
crecimiento de los dos mil la situacin mejora, pero hoy todava se observan secuelas
negativas de peso.
Uno de los resultados de largo plazo de este proceso fue que la Argentina perdi la
posicin de privilegio que haba ocupado en el concierto latinoamericano en cuanto a la
81
Sobre los cambios distributivos, vanse,, por ejemplo, Sosa-Escudero y Petralia (2010); Heymann y
Ramos (2007); Gasparini (2007); Gasparini y Cruces (2008) y Cruces y Gasparini (2010) .
121
60
60
50
50
CoeficientedeGini
Primerdecil/Dcimodecil
70
40
40
30
30
20
20
10
10
0
republicacheca
ucrania
Belarus
Bangladesh
alemania
Austria
Pakistan
hungria
Egypt,ArabRep.
rumania
dinamarca
belgica
India
Poland
suiza
Canada
Vietnam
Indonesia
grecia
Iran,IslamicRep.
marruecos
Australia
Rusia
China
malasia
Filipinas
turquia
Nigeria
Chile
tailandia
Mexico
japon
suecia
Norway
Eslovaquia
finlandia
Peru
Argentina
holanda
corea,Rep.
francia
Ireland
espaa
uk
italia
NuevaZelanda
Portugal
Israel
EEUU
brasil
singapur
HongKong,China
Venezuela,RB
Colombia
sudafrica
japon
Norway
suecia
Eslovaquia
corea,Rep.
holanda
Ireland
grecia
espaa
italia
NuevaZelanda
Israel
Portugal
sudafrica
EEUU
singapur
HongKong,China
republicacheca
dinamarca
finlandia
ucrania
Venezuela,RB
Belarus
alemania
hungria
Bangladesh
rumania
Pakistan
Egypt,ArabRep.
Canada
suiza
francia
belgica
Poland
Australia
India
Indonesia
Vietnam
Iran,IslamicRep.
Austria
marruecos
Rusia
turquia
China
malasia
Nigeria
Filipinas
tailandia
Mexico
Argentina
Peru
Chile
brasil
Colombia
122
Cuadro 6.1
Distribucin del ingreso en pases seleccionados
Ratio de ingresos 10
decil / Primer decil
Participacin en los
ingresos totales del
10 decil
Coeficiente de
Gini
Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009
15,06
31,40
26,80
32,69
37,14
40,44
0,44
0,48
0,42
Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009
46,08
45,49
36,77
44,62
44,99
42,01
0,59
0,57
0,52
Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009
32,92
39,77
30,79
45,45
46,79
43,16
0,54
0,54
0,51
Fuente: CEDLAS.
82
123
Grfico 6.6
Evolucin de la desigualdad en Argentina
(a) Coeficiente de Gini
0,6
0,55
Cae la
convertibilidad
35
Crisis de la hiper
30
0,5
Hiperin
25
0,45
0,4
Tequila
s /d
20
s/d
15
0,35
Crisis de la tablita
Crisis de la deuda
10
0,3
EPH
Rodriga
EPH
EPH-C
EPH-C
2 0 0 9 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 4 -II
2002
2 0 0 3 -II
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
s/d
1982
1980
1978
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2 0 0 3 -II *
2 0 0 4 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 9 -II
1976
0,2
1974
0,25
Los dos indicadores siguen una trayectoria similar: entre los aos setenta y la actualidad
ha habido un deterioro importante en la distribucin del ingreso. El coeficiente de Gini
pas de 0,35 a un mximo por arriba de 0,5, para descender en la dcada actual y
ubicarse en un promedio de 0,45 (grfico 6.6.a). La relacin entre el 10% de la
poblacin que ms gana y el 10% que menos gana aument desde 1 a 10 en los setenta
hasta un mximo de 1 a 35 al comenzar la dcada de los dos mil. En la etapa de
crecimiento posterior, no obstante, este indicador mejora de manera significativa (vase
grfico b).
La inestabilidad macroeconmica y en especial las crisis tuvieron particular incidencia
en estos resultados. En ambos grficos hemos sealado los eventos de crisis
macroeconmica con el propsito de poner de relieve que las crisis macroeconmicas
tienen efectos deletreos y persistentes sobre la distribucin del ingreso (vase Chisari
et al., 2007). Cruces et al. (2010) encuentran evidencia de efectos permanentes sobre el
capital humano. Son particularmente importantes los impactos de la hiperinflacin en
1989-90 y el colapso de la convertibilidad en 2001-2. En ambos eventos, la distribucin
empeora de forma marcada en muy poco tiempo. No sorprende, por ello, que estos
eventos hayan tenido consecuencias en el plano poltico y sobre la estabilidad de las
instituciones econmicas.
La inestabilidad no fue, sin embargo, el nico hecho de origen sistmico que influy
sobre la distribucin del ingreso. Cruces y Gasparini (2010) resaltan otro fenmeno
sistmico que incidi en la distribucin: las reformas estructurales que modificaron
sensiblemente el rgimen de polticas y regulatorio de la posguerra. Estos autores
identifican dos hechos clave ocurridos en los noventa. El primero es que se observa una
ampliacin en la brecha entre los ingresos de los trabajadores calificados y los no
calificados; estos ltimos perdieron tanto en trminos de horas trabajadas como de
salario por hora. El segundo hecho es que esto ocurre a pesar de que aumenta la oferta
de trabajadores semicalificados (con estudios secundarios) y calificados (graduados
124
83
La proporcin de no calificados cae de 78,6% a 47,1% del total entre 1974 y 2006 (tomando personas
entre 20 y 65 aos), lo cual no sorprende si tomamos en cuenta el incremento en la cobertura en
educacin en los ochenta.
84
El desempleo parece haber jugado un papel menor como factor explicativo. El desempleo sube en los
noventa pero en buena parte es consecuencia del aumento en la tasa de participacin de jvenes y mujeres
en la fuerza de trabajo. Si un inactivo pasa a ser clasificado como desocupado, la distribucin no cambia
por ello.
125
Grfico 6.7
Evolucin de los niveles de pobreza (%)
60
Crisis de la convertibilidad
50
Crisis de la hiper
40
Alternativa
30
20
Oficial
10
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
Fuente: INDEC.
Fuente alternativa: UCA (2010).85
126
manera sistemtica un nivel de ingresos que no le permite adquirir una canasta mnima
de bienes y servicios. Cuando el nivel de ingresos no supera o slo supera de manera
escasa la lnea de pobreza, se hace muy difcil acumular capital, tanto fsico como
humano. Bajo estas condiciones, la movilidad social se torna una quimera y la exclusin
social se refuerza, y as aumenta la probabilidad de que una proporcin apreciable de la
poblacin quede atrapada en una trampa de pobreza. Por supuesto, para evaluar este
punto hace falta estudiar con ms detenimiento los componentes del hardware de la
economa, as como las condiciones en el mercado de trabajo, algo que haremos en los
captulos siguientes.
Los grficos analizados muestran de manera sistemtica que la situacin distributiva
mejora en el perodo ms reciente. Adems del crecimiento, los progresos en la
distribucin de la dcada del 2000 se vieron favorecidos por ciertas polticas de
proteccin social implementadas durante el perodo, en particular, la Asignacin
Universal por Hijo (AUH) y la incorporacin de 2,4 millones de personas a la seguridad
social por diversas vas (vase Rofman y Olivieri, 2011). Volveremos a este punto al
analizar las polticas de proteccin social (captulo 12).
La pregunta central que abordamos en esta segunda parte del libro fue Dnde estamos
parados en relacin con el desarrollo?, y ello nos llev a estudiar el desempeo de la
economa en funcin de los tres indicadores identificados como clave en el marco
conceptual: crecimiento, estabilidad y distribucin. Los resultados, a su vez, fueron
interpretados en trminos del enfoque de desarrollo humano. El ejercicio nos sirvi para
realizar un diagnstico e identificar preguntas que sirvan como gua, en tercera y la
cuarta parte, para estudiar los recursos del hardware y las organizaciones con que
cuenta la Argentina, dada la configuracin de su software. Comentamos a continuacin
las conclusiones de esta parte que consideramos ms relevantes:
La Argentina tiene un nivel de PBI per cpita difcil de lograr. Slo un quinto de la
poblacin mundial vive en pases con un ingreso por habitante mayor al argentino. La
trayectoria que llev a ese nivel de ingresos, no obstante, ha sido muy inestable. El pas
encontr enormes dificultades para crecer bajo el rgimen de Bretton Woods y en la
primera fase de la Segunda Globalizacin hasta la crisis de 2002. La dinmica de
crecimiento ha sido muy superior, afortunadamente, en el perodo posterior a este
ltimo ao.
Los datos de posguerra tomados en conjunto sugieren que el pas fue presa de la trampa
de los ingresos medios junto con otros pases grandes de la regin como Brasil y
Mxico, aunque las razones que llevaron a esa situacin son probablemente distintas a
las que subraya la literatura sobre la experiencia del Asia (vase Eichengreen, 2011; Gill
y Kharas, 2007). En realidad, a principios del siglo XXI, la crisis de 2002 se interpret
como la confirmacin definitiva de que la Argentina estaba condenada a estancarse.
Cuando se toma en cuenta este punto, es ms fcil comprender por qu, mientras China
festeja haber sobrepasado el lmite inferior de ingresos que la coloca en la clase media
alta en 2010, la Argentina siente como una derrota su ya larga pertenencia a esa clase.
El hecho de haber permanecido tanto tiempo en la misma categora se interpreta como
127
128
129
Parte III
El hardware: estructura productiva y recursos disponibles
130
Esta tercera parte est dedicada a estudiar los componentes del hardware para tener una
idea ms acabada de cules son las restricciones y cules las oportunidades que enfrenta
la Argentina para cumplir el ambicioso objetivo de ubicarse entre los pases con alto
desarrollo humano. En la figura que representa el sistema econmico, el segmento a
estudiar en esta parte es el que aparece sombreado.
Hardware
Geografa
Recursos Naturales
Conocimientos
Organizaciones
Organizaciones
Pblicas
Capital Fsico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Crecimiento
Organizaciones
Privadas
Desarrollo
Distribuci
istribucin
Cooperaci
Cooperacin
Conflicto
Humano
Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Derechos de propiedad
Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica
Pautas
Contratos Formales
Contratos Relacionales
Cultural es
131
En el plano de las polticas, esta visin tiene una implicancia fuerte: acota el voluntarismo porque las
condiciones iniciales importan y acota la visin de que la economa produce un orden espontneo porque
pone el software y la capacidad de la sociedad para modificarlo en el centro de la escena.
87
Sobre avances en crecimiento ver Aghion y Howit (1998); Sala-i-Martin (2009) o Durlauf et al. (2005).
Sobre estructuralismo y teora del desarrollo Alacevich (2007); Krugman (2002).
132
PBI per cpita que otras, es necesario evaluar la significacin de los cambios que
vinieron de la mano de la aceleracin del crecimiento y de los positivos shocks externos
que recibi la economa en lo que va del siglo. En el anlisis que sigue, la atencin
estar puesta en identificar con qu recursos cuenta hoy la Argentina y en evaluar cmo
estn influyendo las transformaciones en curso sobre la productividad, la competitividad
y la capacidad de la estructura productiva para generar empleo.
133
134
1. Geografa
135
(b)
Densidad
600
18,000,000
16,000,000
500
14,000,000
400
12,000,000
10,000,000
Argentina:
2,736,690 (#8)
300
8,000,000
200
6,000,000
4,000,000
Argentina
100
2,000,000
rusia
Canada
India
Algeria
Indonesia
sudafrica
Nigeria
turquia
francia
marruecos
alemania
noruega
Filipinas
UK
Belarus
Portugal
Austria
Eslovaquia
holanda
Qatar
Fuente:CIAWorldFactBook(2011).
singapur
Corea,Rep.
belgica
Filipinas
alemania
suiza
rep.checa
Indonesia
Portugal
hungria
rumania
egipto
irlanda
grecia
Colombia
Venezuela,RB
Peru
Nuevazelanda
Algeria
Kazakhstan
136
distribucin geogrfica es muy asimtrica, como surge del cuadro 7.1. El conglomerado
del Gran Buenos Aires concentra casi el 64% de toda la poblacin urbana y la diferencia
con el ubicado en el segundo lugar es enorme. El Censo 2010 detecta ciertos cambios en
proceso, pero estn muy lejos de tener entidad como para cambiar el cuadro. Segn el
Censo 2010, la regin con mayor crecimiento demogrfico es la Patagonia, con Santa
Cruz a la cabeza, y la que menos crece es la Ciudad de Buenos Aires, con un ritmo de
avance igual a la mitad del promedio nacional.
Cuadro 7.1
Distribucin de la poblacin de grandes urbes (2010)
Cantidad de Habitantes
12.548.638
63,7
Gran Crdoba
1.390.000
7,1
Gran Rosario
1.251.000
6,3
Gran Mendoza
916.826
4,7
Gran S. M. Tucumn
770.570
3,9
Gran La Plata
731.000
3,7
609.000
3,1
Gran Salta
527.000
2,7
Gran Santa Fe
500.000
2,5
461.000
2,3
19.705.034
100
Total
137
Grfico 7.2
Producto Bruto Geogrfico por Provincia
(Participacin en el total, %)
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
LaRioja
Formosa
SanJuan
TierradelFuego
Jujuy
SgodelEstero
SanLuis
LaPampa
Chaco
Corrientes
Misiones
RoNegro
salta
Catamarca
SantaCruz
Chubut
Tucumn
Neuqun
EntreRos
Crdoba
Mendoza
CABA
BuenosAires
0%
SantaFe
5%
Fuente: Mecon.
El grfico 7.2 es muy ilustrativo respecto de las grandes diferencias de tamao entre las
provincias de la Argentina. Segn este registro basado en la informacin disponible,
Buenos Aires, CABA, Santa Fe y Crdoba explican el 68,5% del producto de la
economa y si slo tomamos los dos primeros distritos, la proporcin no baja mucho:
52,5%.
Las diferencias en el ingreso por habitante son incluso ms impactantes que la
disparidad en el tamao de las economas. El rango va de niveles similares a los de
pases desarrollados (en Santa Cruz, Neuqun, CABA, Tierra del Fuego) a valores
propios de pases muy pobres (en Jujuy, Santiago del Estero, Formosa y Chaco). Esto
indica que detrs del estatus de pas de ingreso medio alto en el que clasificamos a la
Argentina en el captulo 5 se esconden varios pases.
Si recordamos que el ingreso per cpita de una regin es, antes que nada, el reflejo del
nivel de productividad alcanzado, estas cifras estn indicando que las diferencias de la
productividad laboral entre, digamos, el Chaco y la CABA, son abismales. Sera muy
difcil que en ambos espacios geogrficos los trabajadores estn utilizando para producir
tecnologas similares. Es mucho ms natural hacer la hiptesis de que la Argentina
presenta heterogeneidades estructurales muy marcadas. Por supuesto, podra
preguntarse por qu los chaqueos no van a trabajar a la CABA y acceden a las mismas
tecnologas y niveles de productividad que los argentinos que viven all. En la
Argentina no hay ningn tipo de traba a la movilidad y, sin embargo, estos incentivos de
alguna manera no operan. Al discutir las cuestiones estructurales en el captulo 4, vimos
que hay dos fenmenos a considerar. Por una parte, los canales que comunican al sector
moderno y el de subsistencia pueden no operar (sistema financiero, polticas pblicas) y
por ende los recursos pueden terminar mal asignados. Por otra, los habitantes del sector
de subsistencia suelen no estar en condiciones aprovechar las oportunidades porque
estn atrapados en trampas de pobreza debido a la falta de capital fsico y humano. De
138
hecho, cuando los trabajadores de las zonas deprimidas efectivamente migran hacia los
centros de mayor productividad, no se integran a las actividades modernas: quedan
segregados en barrios sin infraestructura ni establecimientos educativos y de salud
adecuados y pasan de estar entrampados en sus provincias a estarlo en el Gran Buenos
Aires o el Gran Rosario.
Grfico 7.3
Ingreso por habitante provincial
(Precios corrientes en miles de dlares; 2008)
35
30
25
20
15
10
5
Santa Cruz
Neuqun
CABA
Tierra del Fuego
Chubut
Mendoza
Santa Fe
Ro Negro
Buenos Aires
Crdoba
Catamarca
La Pampa
Entre Ros
San Juan
San Luis
salta
La Rioja
Corrientes
Tucumn
Misiones
Jujuy
Sgo del Estero
Formosa
Chaco
Estos hechos sugieren que las economas de aglomeracin y escala han estado actuando
de manera muy significativa y han creado polos de atraccin en los grandes centros
urbanos con los cuales al resto de las regiones les cuesta mucho competir: una vez que
los grandes centros han sacado una ventaja suficiente probablemente inducida por la
distribucin del recurso tierra y facilidades de comunicacin y transporte, los
rendimientos crecientes creados por las economas de aglomeracin y escala hacen el
resto. Como se explic en el marco conceptual, rendimientos crecientes quiere decir
costos decrecientes y, por lo tanto, siempre los espacios ganadores cuentan con las
ventajas de costos para seguir ganando y los perdedores quedan encerrados en una
trampa de subdesarrollo: las organizaciones no se localizan en espacios alejados de las
grandes urbes porque los costos son mayores y los costos son mayores porque los
espacios estn alejados. Este tipo de mecanismos de retroalimentacin positiva ha sido
bien conceptualizado por la geografa econmica (Venables, 2008b). Para nuestro
estudio hay una implicancia a remarcar: la geografa puede generar heterogeneidad
estructural y dicotomizar el espacio geogrfico entre regiones modernas y regiones de
subsistencia.
139
Por supuesto, de esto no se sigue que no haya fuerzas que jueguen en favor de disminuir
la heterogeneidad estructural. Una, fundamental, es la congestin: los costos de una
infraestructura recargada favorecen la desconcentracin debido a que, en algn punto,
las ganancias de aglomerarse empiezan a ser compensadas por los costos de la
congestin bajo la forma de exceso de trfico, altos costos de la vivienda, etc. Hay que
tener en cuenta, no obstante, que desconcentrar por la va de la congestin es un mtodo
socialmente caro: es mucho mejor si las autoridades ayudan a coordinar la localizacin
proponiendo incentivos que guen las inversiones y las decisiones de las organizaciones
privadas.
En suma, la marcada concentracin poblacional y del ingreso obedece a razones tanto
econmicas como geogrficas e histricas desde la distribucin de las tierras
cultivables y la localizacin del puerto en Buenos Aires hasta la forma en que se
desarroll la infraestructura de transporte y el proceso de industrializacin, y si bien
hay fuerzas como la congestin que operan de forma espontnea, las polticas
pblicas tienen un papel insustituible en mejorar la distribucin de las actividades en el
espacio geogrfico nacional. En nuestro pas, si bien ha habido iniciativas para
descentralizar, tuvieron un xito muy parcial. No abundaremos en estas cuestiones ya
que sern tratadas en el marco de la discusin del papel del Estado y de las
caractersticas de la estructura econmica (vnase captulos 9 y 12). Aqu simplemente
asentamos en el inventario la existencia de desequilibrios espaciales de significacin,
que se traducen en desigualdades de peso en la distribucin regional de los ingresos. Las
provincias que aqu aparecen con niveles menores de ingresos son tambin las que
tienden a mostrar valores ms bajos en el ndice de desarrollo humano (vase el captulo
6).
Cuando se observa la geografa argentina con la mirada puesta en la economa global,
surge ntida una debilidad: la distancia. Si bien el pas cuenta con acceso a vas
navegables y tiene una costa martima muy extendida, la economa se encuentra alejada
de los grandes centros de consumo y produccin mundial. Esto, por un lado, encarece
los costos de transporte y, por otro, reduce las oportunidades para explotar economas
de escala mediante el comercio y para beneficiarse de la aglomeracin y los derrames
tecnolgicos por medio de la integracin productiva con economas vecinas. Este hecho
tiene dos consecuencias que es necesario considerar.
1. La significacin econmica de la distancia no es esttica, porque depende mucho
del progreso tcnico, sobre todo en lo relativo a comunicaciones y transporte. En
general, los avances en esta dimensin juegan en favor de la Argentina. De
hecho, buena parte de la historia de la integracin de la Argentina en la
economa global est signada por la incorporacin de avances tecnolgicos que
hicieron rentable la explotacin de los recursos naturales con que cuenta el pas.
Pero esto no es un fenmeno slo perteneciente al pasado; hay toda una historia
de trenes, barcos y frigorficos.88 En el captulo 10 veremos que en la dcada de
los dos mil la Argentina aument de manera significativa sus exportaciones en
servicios sobre todo, los de tipo empresarial y en turismo. Como lo muestran
Lpez y Ramos (2011), las exportaciones de servicios se vieron muy favorecidas
por la terciarizacin de servicios en los pases desarrollados, que a su vez fueron
posibilitadas por los avances en las TIC y por los cambios en las cadenas
88
140
2. Recursos naturales
141
solamente la riqueza natural, esta se ubica en el 0,91% del total de ese tipo de riqueza en
el mundo. Para contar con un patrn de referencia, recurdese que la poblacin
argentina es el 0,6% del total mundial. El grfico 7.4.a muestra cmo se ubica la
Argentina en el rnking de riqueza per cpita.
Grfico 7.4
Recursos Naturales per cpita (dlares de 2005)
(a) Recursos naturales totales
(b) Tierra cultivable
8,000
140,000
7,000
120,000
Argentina:
4,996 (#3)
6,000
100,000
5,000
80,000
4,000
60,000
3,000
Argentina:
10,266 (#20)
40,000
2,000
20,000
1,000
UK
Bangladesh
irlanda
Malaysia
Mexico
Eslovaquia
Israel
marruecos
Peru
Nigeria
egipto
Chile
rumania
EEUU
francia
dinamarca
hungria
brasil
grecia
India
Japan
Vietnam
Indonesia
rep.checa
Peru
turquia
Nigeria
ucrania
francia
Colombia
Austria
EEUU
irlanda
Algeria
rusia
finlandia
Nuevazelanda
emiratosarabes
La riqueza natural per cpita estimada es de 10.266 dlares de 2005. Esta cifra
posiciona al pas entre los que cuentan con una riqueza natural considerable: se ubica en
el puesto 20. Tiene un nivel similar al de los pases desarrollados de la OECD, aunque
ms bajo que el promedio de los pases de ingreso medio alto. Los datos recogidos en el
grfico 7.2.b revelan, no obstante, una dotacin per cpita de tierras cultivables y de
pastoreo realmente excepcional: es la tercera del mundo. El stock de esa riqueza es el
1,53% del total mundial. Ntese que la tierra cultivable explica prcticamente la mitad
del valor de toda la riqueza natural del pas.
El cuadro 7.2 ubica a nuestro pas en el escenario latinoamericano. En cuanto a riqueza
natural, est entre los ms ricos, pero no alcanza el nivel per cpita de Brasil, Chile o
Venezuela, pas este ltimo que es de lejos el ms rico.
142
Cuadro 7.2
Riqueza Natural en pases y regiones seleccionados
Miles de dlares constantes de 2005
Total
1995
2005
% var
Argentina
5.848
10.267
75,55
Brasil
10.621
14.978
41,03
Chile
11.194
18.870
68,57
Colombia
7.601
7.614
0,16
Mxico
11.632
6.641
-42,90
Peru
4.026
5.818
44,49
Venezuela
31.294
30.567
-2,32
10.523 12.063
Amrica Latina
Pases de ingreso
10.750 14.104
medio-alto
6.045
7.119
Mundo
Fuente: Banco Mundial (2011b).
14,64
31,21
17,76
ingresosmediosaltos
5,000
Mundo
4,000
Argentina
3,000
2,000
1,000
Minerales
Carbn
Gas
Petrleo
Forestaciny
reasprotegidas
Tierrasypasturas
Cultivos
143
Como lo subrayamos en el marco conceptual, si bien los recursos naturales estn dados,
ello no implica que no requieran inversin y ahorro para poder ser explotados. Es un
punto central para la Argentina de hoy, porque el esfuerzo de inversin en relacin con
cada uno de estos rubros presenta caractersticas muy dismiles en la dcada del 2000.
Hubo inversiones importantes en la agricultura y ciertos proyectos mineros, pero no en
el sector energtico, lo cual se reflej en una mala evolucin de la produccin y de la
relacin entre esta y las reservas. Analizamos ms detenidamente este punto en el
captulo 10 al estudiar el sector energtico. Sin embargo, cabe adelantar que, como la
Argentina aprovech las oportunidades de exportacin sobre todo en relacin con la
soja y perdi su supervit en productos energticos, de hecho el pas corre el riesgo de
terminar cambiando soja por gas, lo que equivaldra a cambiar un recurso natural por
otro, desaprovechando la oportunidad de invertir los beneficios de la renta de los
recursos en potenciar actividades con rendimientos crecientes.
En sntesis, estas estimaciones nos presentan un pas rico en recursos, con una cierta
diversificacin pero donde predomina claramente la dotacin de tierras cultivables y de
pasturas. Esta composicin de la dotacin de recursos naturales tiene consecuencias
muy importantes en lo que hace a la conformacin de la estructura productiva.
La primera consecuencia a destacar es que la dotacin es un determinante clave de las
ventajas comparativas que el pas muestra en el comercio internacional. La Argentina se
encuentra entre los seis mayores exportadores de alimentos del mundo y, a su vez, los
productos agrcolas tienen un gran peso dentro de sus exportaciones totales, como
estudiaremos en ms detalle en el captulo 10. Por eso, la oferta de divisas es muy
dependiente de la evolucin de los trminos del intercambio. Esto, a su turno, tiene
consecuencias para la actividad econmica interna: no se puede generar PBI sin
importar insumos, maquinaria y equipos del exterior, ya que nuestro pas no produce
todo lo que necesita. Si no se generan suficientes divisas, tarde o temprano, la expansin
domstica encuentra un techo.
Dos estrategias alternativas para aumentar ese techo son, o bien aumentar las
exportaciones o bien disminuir la cantidad de insumos importados por unidad de PBI
producido. A partir de la crisis del treinta y hasta mediados de los setenta, el pas sigui
una estrategia que privilegi sobre todo esta segunda alternativa, conocida como
sustitucin de importaciones. Desde el punto de vista del hardware, era una estrategia
ganadora ya que creaba trabajo para las industrias nacionales ahorrando a la vez en el
uso de divisas.
Pero el diseo del software (en particular, las regulaciones y el rgimen de polticas)
result mucho ms complicado de lo previsto. Volveremos sobre este punto en el
captulo 12. Aqu slo queremos sealar que buena parte de los estmulos utilizados
para incentivar la industria deterioraban, a la vez, los incentivos para invertir en el
sector agropecuario. No sorprende, entonces, que la Argentina entrara tarde en la
revolucin verde y que las exportaciones de origen agropecuario mostraran un lento
avance en el perodo sustitutivo. Esto dio lugar a una dinmica macroeconmica
conocida como stop-and-go: cuando la economa creca rpidamente, aumentaban las
importaciones, se acababan las divisas porque las exportaciones no seguan el mismo
ritmo, las autoridades se vean obligadas a depreciar la moneda, la devaluacin generaba
recesin y la economa se detena. Luego de un tiempo de bajo nivel de actividad y de
importaciones (perodo de stop), la economa estaba en condiciones de intentar
144
145
2. Poblacin
Segn el ltimo censo, la Argentina cuenta con una poblacin de 40.117.096 habitantes,
de los cuales 51,3% son mujeres. En el perodo intercensal la poblacin creci un
10,6%, valor slo algo inferior al observado en el perodo intercensal anterior. La tasa
de crecimiento anual fue del 1% (cuadro 7.3). Esta tasa es inferior a las registradas en
perodos pasados, sobre todo cuando el pas se favoreca con flujos migratorios de
importancia. Entre 1890 y 1930 llegaron a observarse tasas del orden del 3% y luego
fueron decreciendo.
Cuadro 7.3
Evolucin de la poblacin
Ao Censal
1869
1895
1914
1947
1960
1970
1980
1991
2001
2010
Poblacin
(en miles)
1.737
3.954
7.885
15.893
20.010
23.390
27.947
32.616
37.032
40.117
Tasa de crecimiento
(%, anual)
3,1
3,6
2,1
1,8
1,6
1,8
1,5
1,1
1,0
146
1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2014
2015-2019
2020-2024
2025-2029
Indices de dependencia
Ancianos
Total
Nios
(a)
(b)
( c)
65,5
62,1
59,8
57,7
55,8
54,5
53,4
52,9
50,7
46,8
44,3
42,1
40,0
37,9
35,7
34,1
14,8
15,2
15,5
15,6
15,8
16,6
17,7
18,8
147
1.5
Europa
Estados Unidos
2050
2040
2030
2020
2010
2000
1990
1980
1970
1960
1950
0.5
Como se ve, el mundo desarrollado es el que ms avanza en el proceso junto con Asia
del Este: estn en la vecindad del mximo de participacin de la fuerza de trabajo en
edad activa y de ahora en ms aumentar fuertemente el peso de los dependientes,
debido al proceso de envejecimiento.
El cuadro 7.5 da un panorama de cmo se ubica demogrficamente la Argentina en
relacin con los otros pases del G20, grupo que representa 85% del PBI del planeta.
148
Cuadro 7.5
Ventana de Oportunidad del bono demogrfico (pases del G20)
Inicio
Fin
Inglaterra
Italia
Francia
Alemania
Japn
1950
1950
1950
1950
1965
1975
1985
1990
1990
1995
Canad
Australia
Estados Unidos
Rusia
Corea
1975
1965
1970
1950
1985
2010
2010
2015
2015
2020
China
Argentina
Brasil
Mexico
Indonesia
Turqua
India
Arabia S.
Sud Africa
Fuente: Naciones Unidas (2004).
1990
1995
2000
2010
2005
2005
2010
2025
2015
2025
2035
2035
2035
2040
2040
2050
2060
2065
Una simple mirada al cuadro permite anticipar que uno de los temas centrales de
negociacin del G20 ser, justamente, cmo explotar las ventajas potenciales de la
diversidad demogrfica. En el G20 hay tres grupos bien diferenciados, que hemos
separado en el cuadro 7.5 con un espacio: los pases viejos en los que ya se cerr la
ventana demogrfica; los pases en los que la ventana se cierra en esta dcada y los que
an tienen un largo perodo de dividendos. Si todo lo dems se mantiene igual, este
ltimo grupo de pases es el que tiene mayor potencial de crecimiento y, por ende,
cuenta con los proyectos de inversin de mayor rentabilidad.
Ntese, por otro lado, que la Argentina tiene un punto a favor adicional: a medida que
se desarrollen los pases demogrficamente ms jvenes, como la India, demandarn
productos (como alimentos y granos) en los que nuestro pas tiene ventajas
comparativas, dando lugar al doble bono demogrfico y agrcola al que ya se hizo
referencia.
Una de las conclusiones ms importantes a extraer de este cuadro es que, por haber
entrado ms tarde dentro de la etapa de bono demogrfico, la Argentina tiene una
ventaja: puede observar con antelacin los problemas que aparecen en pases ms
avanzados en la transicin demogrfica. En este sentido, son particularmente relevantes
los siguientes puntos:
1. El dividendo demogrfico aumenta potencialmente la PEA y, al aumentar
la proporcin de gente que trabaja, aumenta el ahorro. Para que el bono
se haga efectivo, ese ahorro debe convertirse en capital productivo y para
149
91
De hecho, hay una tendencia a pasar de regmenes para el retiro de beneficios ciertos a regmenes
donde la contribucin es cierta, pero el beneficio a cobrar en la etapa de retiro depende del rendimiento
del fondo de pensin en el que se coloc el ahorro. La viabilidad de este segundo tipo de rgimen de
retiro depende mucho ms de los aportes voluntariamente decididos por el trabajador y de que los actores
institucionales y los fondos comunes de inversin manejen los fondos de pensin de manera eficiente
(vase Fanelli, 2010a).
150
Este captulo analiza la acumulacin de recursos desde el punto de vista del hardware y
no del software, pero hemos enfatizado la influencia de este ltimo sobre la inversin
151
justamente porque deseamos que el lector lo tenga presente al leer lo que sigue. Evaluar
la acumulacin de activos y conocimiento sin tener en cuenta la estructura de incentivos
que la motiva sera un ejercicio ms afn a la ingeniera que a la economa; equivaldra a
dejar de lado la incidencia de la incertidumbre estratgica, que se exacerba cuando las
reglas son inestables y se hace difcil anticipar cul ser el comportamiento del resto de
las organizaciones y, en especial, del Estado y sus polticas.
1. Capital fsico
152
Cuadro 8.1
Indicadores de infraestructura bsica (pases seleccionados)
Calidadde
Trfico
Densidadvial(km Lneas
Carreteras,
Transporte
martimode infraestructura
Automviles(por pavimentadas decaminospor frreas(total
areo,pasajeros
contenedores portuaria
rutas
cada100km2de
(%deltotalde
cada1.000
transportados
(Mill.DeTEU, (rankingde1a
personas,2007) carreteras,1999 superficieterrestre, kilmetros,
(millones,2009)
2009)
2009)
20032004)
2000)
7,ao2010)
Argentina
314,0
29,4
8,0
25.023
5,7
1,6
3,8
Brasil
198,0
5,5
20,0
29.817
67,9
6,2
2,9
Chile
164,0
18,4
11,0
5.352
8,1
2,8
5,5
AmricaLatina
174,7
29,4
15,5
n.d.
140,5
31,3
4,1
Pasesdeingresomedio
84,8
50,4
17,5
n.d.
522,3
168,8
4,0
Mundo
n.d.
46,5
31,3
n.d.
2.270,9
443,7
4,3
Este cuadro revela que nuestro pas cuenta con un buen parque automotor pero que la
infraestructura de transporte no est en consonancia con tal hecho. Por ejemplo, en rutas
pavimentadas los niveles son similares al promedio latinoamericano pero menores a los
pases de ingreso medio, al tiempo que la calidad de la infraestructura portuaria no llega
al promedio ni regional ni de un pas tpico de ingreso medio. Esto sugiere que el pas
no cuenta con una infraestructura de transporte acorde con su ingreso, lo cual se asocia,
sin dudas, a aos de baja inversin, desde la crisis de la deuda de los ochenta en
adelante. La infraestructura de energa tambin presenta debilidades, dimensin que
analizaremos en el captulo 10 al estudiar la estructura productiva.
Cuadro 8.2
Indicadores de infraestructura TIC (pases seleccionados)
Peridicos
Abonadosa
Servidoresde
Usuariosde
Internetseguros Internetporbanda diarios(por
Lneastelefnicas Abonosatelfonos
Internet(porcada
cada1.000
(porcadamilln anchafija(por
(porcada100 celulares(porcada
100personas,
personas,
cada100
depersonas,
personas,2009) 100personas,2009)
2009)
2004)
personas,2009)
2010)
Argentina
24,4
129,5
30,6
26
8,8
35,5
Brasil
21,5
90,0
39,3
41
7,5
35,5
Chile
21,1
97,0
34,0
53
9,8
50,6
AmricaLatina
18,2
89,0
31,3
28
6,6
63.9(1)
Pasesdeingresomedio
22,4
76,8
31,1
15
7,1
69,0
Mundo
18,0
Nota:(1)correspondealao2000
69,2
27,1
156
7,3
104,7
153
Cuadro 8.3
Stock de capital: tasa de crecimiento y composicin
Tasa de
crecimiento
Participacin en el
total
(1990-2004; %)
(2004; %)
Capital Agregado
Capital Reproductivo
Construccin Residencial
2,03
1,89
2,29
100
64,6
35,4
Equipo Durable
1,84
23,5
0,90
5,18
17,0
6,5
Construccin No residencial
1,89
37,6
Activos Cultivados
2,16
3,5
Maquinaria y equipo
Material de Transporte
154
Por ejemplo: cuando el subte llega al barrio, todos los propietarios se benefician con un aumento del
valor de sus propiedades sin tener que pagar por ello (excepto que el gobierno imponga un impuesto
especial para apropiarse de parte de las ganancias); lo mismo ocurre con el valor de los campos si las
autoridades deciden construir canales para el riego. Como se recordar del captulo 3 las externalidades
son un fenmeno econmico por el cual las acciones de un agente econmico afectan positiva o
negativamente los retornos que reciben otros agentes en sus actividades de produccin o consumo y son
una falla de mercado en la medida que no existen compensaciones por los daos o pagos por los
beneficios.
155
sorprende cuando se lo observa con una perspectiva sistmica como la adoptada en este
libro: ya vimos que hay buenas razones para explicar que las crisis y la volatilidad
tengan efectos sensibles y de largo plazo sobre la acumulacin de capital. En este
sentido, hay dos puntos relacionados con la macroeconoma que merecen destacarse por
su influencia sobre la inversin. En primer lugar, la relacin entre el capital disponible y
el PBI generado con ese capital puede variar a corto plazo debido a que en la recesin
parte del capital queda ocioso y en la parte alta del ciclo puede ser sobre-utilizado. As,
Coremberg (2009) muestra que mientras en 1997 la relacin entre capital y PBI era de
2,3, en 2001 haba subido a alrededor de 2,8 al estar ociosa una mayor proporcin del
capital instalado. Esto hace que la productividad media del capital resulte procclica: la
economa parece ms productiva en la expansin y menos productiva en la recesin.
Este punto es importante para las decisiones de inversin por lo siguiente. Si el capital
est siendo sobreutilizado, ello es en principio una seal de que el agente privado o el
Estado deben invertir, ya que sobreutilizar el capital durante un perodo largo es
ineficiente. Sin embargo, si el aumento de la demanda es slo pasajero, el Estado o el
empresario se equivocarn al invertir: cuando la demanda vuelva a su nivel, quedarn
sobreinvertidos. Se sigue de esto que es fundamental para la eficiencia y la inversin
tener seguridad respecto de si el aumento de la demanda es pasajero o permanente.
Justamente, cuando la macroeconoma es voltil, discernir con claridad sobre el carcter
de la demanda es extremadamente difcil y, por ende, el Estado y los agentes privados
se equivocan ms en contextos voltiles, dando lugar a desequilibrios tanto de subcomo de sobreinversin. Una consecuencia muy negativa de este segundo caso es que
quien haya sobre-invertido, si financi la inversin con crdito, quedar
sobreendeudado y la equivocacin al evaluar la demanda futura y la inversin se
reflejar en dificultades financieras. Heymann (2007) ha enfatizado la importancia de
los errores de expectativas de este tipo en la Argentina. Un buen ejemplo de este punto
es la actual crisis en Estados Unidos y los pases de Europa, donde se produjo una
sobreinversin en el sector inmobiliario. Otro ejemplo es la crisis argentina de 1981,
donde hubo sobreinversin sobre todo en el sector pblico, pero tambin privada.
Una macroeconoma previsible ayuda a evitar errores y reducir el riesgo y, por ende, a
mejorar la eficiencia en el uso de los recursos de inversin.
El segundo aspecto sobre macroeconoma e inversin se refiere al tipo de cambio.
Como buena parte de los bienes de capital son importados, en los perodos de plata
dulce o dlar barato el capital es menos caro y ello juega en favor de la
acumulacin.93 El problema en este caso es que en esos mismos perodos, por ser el
dlar barato, la competitividad es baja y, por lo tanto, a los empresarios les resulta ms
rentable invertir en el sector no transable que en el transable. Como ya se anticip en el
captulo anterior, esto puede dar lugar a una cada en la oferta de dlares y una
reduccin en la capacidad para importar que, tarde o temprano, obliga a devaluaciones
abruptas, como ha ocurrido tantas veces en nuestra economa. Esta dinmica de stopand-go es muy nociva para la inversin: si los inversores saben que la economa es
voltil, sern reacios a invertir por miedo a equivocarse (Vase Albrieu y Fanelli, 2008).
Adems de evaluar el stock existente, es central tambin evaluar cmo est variando ese
stock y si esa variacin es sostenible en el tiempo. En este sentido, hay que considerar
que el cuadro puede ser muy distinto si se mira la foto o la pelcula. En particular, si
93
156
un pas tiene un stock de capital muy bajo, ello puede considerarse un rasgo negativo
pues un stock bajo se asocia con riqueza baja e ingreso por habitante bajo. Sin embargo,
tambin es cierto que al ser bajo el capital, la productividad del capital ser alta, segn
surge de la ley de los rendimientos decrecientes que discutimos en el captulo 4. Por lo
tanto, un pas con poco capital presentar proyectos de inversin con alta rentabilidad.
Por ejemplo, si todo lo dems permanece igual, est claro que una ruta adicional tiene
mayor beneficio social en Bolivia que en Suiza, donde la infraestructura caminera ya
est bsicamente construida. Por supuesto, no alcanza con que la rentabilidad de un
proyecto de inversin sea alta, hay que contar tambin con el ahorro necesario para
llevarlo adelante. Justamente por eso los pases pobres no aprovechan el alto
rendimiento potencial de sus proyectos: su nivel de ingreso por habitante es muy bajo y
no generan excedente ni ahorro suficientes.94 Ntese, en este sentido, la importancia de
los shocks externos positivos: si un pas es favorecido por una buena noticia en sus
trminos del intercambio es como si le cayera del cielo un mayor ingreso per cpita. Es
lo que le ocurre a Bolivia si aumenta el precio del gas o a la Argentina si se eleva el
valor de la soja. Si ahorra esos ingresos, el pas no tendr mayores problemas para
encontrar proyectos con alta rentabilidad. Slo que, por supuesto, esto supone que los
canales de asignacin de los recursos estn funcionando bien y ya vimos en el captulo 4
que hay una alta probabilidad de que esto no sea as en un pas emergente. De hecho,
Bolivia enfrenta importantes dificultades para explotar sus riquezas gasferas y ello
tiene que ver con fallas de mercado y de organizacin, no con una baja rentabilidad de
los proyectos energticos o falta de demanda. Algo similar podra decirse en la
Argentina respecto de la inversin en infraestructura de transporte: es difcil pensar que
la rentabilidad social de invertir en modernizar los ferrocarriles sera baja.
2. Capital humano
La estimacin ya citada del PNUD (2010) le asigna un valor de 2,04 billones al capital
humano y de 1,59 billones a la dotacin de trabajo sin calificacin.95 De esto se deduce
que cada integrante de la poblacin econmicamente activa tena a su disposicin
capital humano por unos 120.000 pesos en 2009.
El capital humano admite diferentes interpretaciones, pero hay dos fundamentales. Por
un lado, es un input de la produccin, de la misma manera que lo es el capital fsico
(Lucas, 1988; Mankiw et al., 1992) pero, por otro, tambin es un catalizador del
progreso tcnico en la medida que una mano de obra ms calificada facilita la adopcin
94
Por supuesto, Bolivia podra pedir prestado a Suiza para realizar el proyecto y a Suiza debera
convenirle prestar, ya que la rentabilidad sera mayor. Esta idea es aun ms atractiva si pensamos en la
demografa: los suizos son ms viejos en promedio que los bolivianos y les convendra poder explotar
proyectos en Bolivia que les permitieran cobrar rentas ms jugosas cuando estn retirados de la actividad.
Por qu, entonces, no observamos una explosin de inversiones en Bolivia? La respuesta est en gran
medida en la calidad del software: nadie invertir en caminos o prestar su dinero a los constructores de
caminos si no est claro que recuperar los rendimientos de las inversiones o el capital prestado con sus
respectivos intereses. Ntese la importancia del punto: a los suizos les convendra invertir en Bolivia pero
no lo harn en la medida que no haya seguridad jurdica. En este caso, el software juega claramente en
contra de lo que es ptimo hacer desde el punto de vista de las oportunidades que brinda el hardware para
explotar las diferencias en los niveles de acumulacin del capital y de la estructura demogrfica de la
poblacin.
95
El valor del trabajo no calificado equivale al salario de primaria incompleta en valor actual
multiplicado por la cantidad de trabajadores. Vase Naciones Unidas (2010b).
157
El capital humano incluye los conocimientos y las tcnicas especializadas de la gente, su salud y la
calidad de los hbitos de trabajo (Becker, 1993). Adems del de Becker (1993), otros textos
fundamentales sobre la teora del capital humano son: Schultz (1961); Becker y Chiswick, (1966) y
Mincer, (1974). Para una visin aplicada, Psacharopoulos y Patrinos (2004).
158
Alfabetismo
Jvenes (2)
Adultos (3)
Bajo
Medio
Alto
Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009
9,33
10,01
11,08
99,00
99,25
99,82
98,85
98,62
99,36
50,43
43,04
32,12
33,39
35,56
39,36
16,18
21,40
28,51
Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009
6,00
6,95
8,34
90,56
95,84
98,06
81,42
87,49
90,86
77,82
68,51
54,49
15,00
22,73
31,66
7,18
8,76
13,85
Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009
9,58
10,53
11,33
98,44
99,15
99,37
95,06
96,75
97,40
51,01
37,33
28,80
40,25
44,69
48,91
8,75
17,98
22,28
Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009
8,23
8,56
9,06
n.d.
97,66
97,94
n.d.
93,04
93,93
37,71
30,27
40,97
44,08
46,34
39,08
18,21
23,40
19,95
Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009
7,41
8,74
9,17
96,63
97,34
98,33
87,56
90,35
93,22
69,02
59,46
47,39
21,02
28,61
37,23
9,96
11,93
15,38
Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009
n.d.
8,54
10,38
n.d.
97,63
98,14
n.d.
88,12
90,77
n.d.
55,51
42,63
n.d.
33,42
34,72
n.d.
11,07
22,65
Venezuela
1989-1992
1999-2001
2007-2009
9,28
9,86
8,98
97,16
96,99
98,09
90,19
91,88
94,66
65,25
55,17
53,09
23,85
29,86
30,85
10,90
14,97
16,06
Notas: (1) corresponde a adultos de zonas urbanas; (2) poblacin entre 15 y 24 aos; (3) poblacin entre 25 y 65 aos
Entre las economas ms grandes de la regin, slo Chile registra una poblacin con una
cantidad de aos de educacin similar a la de la Argentina. Otro punto positivo en favor
de la Argentina es que cuenta con la mayor proporcin de poblacin con alto nivel
educativo, superando tambin a Chile. Ntese el importante progreso realizado en las
dos dcadas transcurridas entre 1989 y 2009, cuando la proporcin con educacin de
nivel alto pasa de 16% a 28,5% de la poblacin. Tambin muestra niveles muy buenos
159
en lo que hace a poblacin con nivel educativo medio. En gran medida, estos guarismos
reflejan los rpidos avances que haba realizado el pas en cuanto a alfabetizacin y
escolarizacin primaria.
Una forma de medir los aportes de una mayor educacin a la productividad es constatar
si quienes tienen mayor nivel educativo reciben una mayor retribucin.97 Gasparini
(2007) realiz estimaciones economtricas sobre la base de la encuesta de hogares y sus
resultados arrojan que, efectivamente, una mayor educacin se asocia con un mayor
nivel de ingresos. Por ejemplo, para el ao 2006, un trabajador con primaria completa
reciba ingresos que eran un 26% superiores a los de uno con primaria incompleta
mientras que un trabajador con ttulo secundario estaba en condiciones de agregar otro
36%. Por ltimo, acceder a un grado universitario significaba ganar un 62% adicional.
Un dato interesante es que para el mismo nivel de educacin las mujeres ganaban menos
que los hombres, aunque es difcil desentraar las razones de esto. Podra deberse a
discriminacin pero tambin hay otras variables que se omiten en los estudios, como el
grado de compromiso con la carrera laboral, dadas las tareas que las mujeres cumplen
en el hogar. El estudio de Paz (2009) muestra ciertas diferencias entre regiones del pas
pero no son muy significativas.
Por supuesto, estas cifras deben tomarse slo como aproximaciones. El problema ms
serio para la medicin tiene que ver con la presencia de fallas de mercado, que hacen
que los salarios no reflejen correctamente la contribucin de la educacin a la riqueza
social. La educacin genera muchas externalidades positivas, como por ejemplo, las
mejoras que induce en el capital social y la formacin de la identidad o en la mayor
capacidad para absorber tecnologas e innovar, beneficios que normalmente no son
captados de forma completa por los precios. Por supuesto, el problema para el hacedor
de polticas es que si no se cuenta con mediciones precisas sobre la contribucin de la
educacin, es difcil calcular cuntos fondos pblicos deben dedicarse a ella. Pero ms
all de esto, las distancias en las remuneraciones son lo suficientemente amplias como
para dar por cierto que la acumulacin de capital humano mejora la productividad del
trabajo y contribuye a incrementar el ingreso por habitante.
La desigualdad en la distribucin del ingreso que hemos analizado en captulos
anteriores se refleja tambin en la distribucin del capital humano. Los datos de Centro
de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata
(CEDLAS) registran que mientras el 20% ms rico de la poblacin muestra 13,7 aos
de educacin, el 20% ms pobre slo acumula un capital humano equivalente a 8,7
aos. De hecho, slo el 40% de la poblacin tiene ms de 11,1 aos de formacin, que,
como se vio, es el promedio nacional. Como hay grandes diferencias entre las
remuneraciones en funcin del nivel educativo alcanzado, este es, sin dudas, uno de los
factores estructurales que estn detrs de la desigualdad de ingresos que se observa. Un
hecho que agrava este cuadro es que la tasa de desempleo es tambin ms alta entre la
poblacin con menor cantidad de aos de educacin. Entre 2007 y 2009, por ejemplo, la
tasa promedio de desempleo para los niveles educativos bajo, medio y alto eran
97
160
56
45
42
21
10
0
Matemtica
Lengua
Cs.Naturales Cs.Sociales
Medio y Alto
Bajo
161
162
La PTF es, asimismo, muy procclica: sube en las expansiones y luego cae. Esto es un reflejo de la
volatilidad macroeconmica y dice poco acerca de la evolucin del progreso tcnico a largo plazo.
163
crucial. Son las autoridades las que pueden operar en el nivel del sistema y de la
estructura productiva, corrigiendo los esquemas de coordinacin y motivacin que
malogran la cooperacin, lo que se expresa, en este caso, como lenta evolucin de la
PTF.
Ntese bien: cuando se trata del conocimiento, los incentivos de precios relativos no
funcionan bien sin un sistema nacional de innovacin y regulaciones que apoyen el
progreso tcnico. Por lo tanto, es difcil que los subsidios a firmas especficas, el tipo de
cambio competitivo o la proteccin de la competencia externa funcionen por s solos: se
los debe complementar con otras herramientas que acten en el nivel de la estructura
productiva y del sistema con el objetivo de inducir derrames de conocimiento positivos
entre las firmas. Una vez planteado as el problema, surge en toda su dimensin el
hecho de que las fallas de gobierno son un obstculo crtico en la tarea del desarrollo:
los mercados tienen fallas que requieren de la intervencin del gobierno para ser
solucionadas, pero si el gobierno, a su vez, tambin presenta fallas importantes, el
resultado puede ser una trampa de bajo crecimiento que se perpeta debido a que ni los
mercados ni el gobierno cumplen sus funciones con eficiencia.
164
Grfico 8.2
Evolucin del ahorro y la inversin (%)
35
30
Inversin
Ahorro interno
Ahorro externo
% PBI
25
20
15
10
5
0
-5
-10
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
-15
165
Grfico 8.3
(a) Ahorro pblico privado (%)
30
25
Ahorro privado
Ahorro pblico
20
1
0.8
0.6
0.4
15
0.2
10
-0.2
-0.4
-0.6
-5
-0.8
-10
-1
166
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
Grfico 8.4
Desagregacin Inversin Bruta Interna
Tipo de Inversin
60.000
Construccin
Mquinaria y Equipo
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 2009
Ao
La alta inversin en construccin est asociada con un hecho que veremos en el captulo
11: el subdesarrollo financiero. Ante la ausencia de opciones de inversin, los ahorristas
tienen buena parte de su portafolio de inversin colocado en bienes inmuebles. Pero,
lamentablemente, esta no es la nica forma en que se expresa la falta de un sistema
financiero profundo: la inversin productiva tambin se ve deteriorada por la colocacin
de activos en el exterior, lo que resta fondos a la inversin local.
Durante todo el perodo de crecimiento 2003-10, la Argentina gener supervit de
cuenta corriente y buena parte de esos recursos se invirtieron en el exterior. Si se suman
esos supervit, se llega a la conclusin de que se acumularon activos adicionales en el
exterior por un valor muy significativo. El aumento de los activos externos ha sido tan
pronunciado que la Argentina es hoy un acreedor neto del resto del mundo.
Por supuesto, si la inversin productiva hubiese sido ms alta, la Argentina no habra
estado en condiciones de generar un supervit comercial tan elevado como el que se
registr desde la crisis en adelante, ya que hubiera importado ms bienes de capital. En
este sentido, es muy revelador observar cmo se utiliz el supervit comercial
acumulado en los dos mil (entre el primer cuatrimestre de 2003 y el segundo de 2011).
Como muestra el grfico 8.5, la mayor parte de los fondos aportados por el saldo
comercial fueron utilizados por los particulares para acumular activos externos,
financiando as al resto del mundo. Otra proporcin muy relevante fue destinada a
acumular reservas internacionales y a repagar deuda con organismos multilaterales
(bsicamente el FMI), obviamente, esta es tambin una forma de aportar crdito para
otras economas con recursos nacionales. Por ltimo, las empresas multinacionales
giraron dividendos por ms de 23.000 millones de dlares.
167
Grfico 8.5
Utilizacin del supervit comercial (miles de millones de dlares)
(Miles de millones de dlares; 2003-2011)
70,000
600,000
500,000
60,000
478,137
59,614
50,000
400,000
345,315
38,857
40,000
300,000
30,000
200,000
132,822
23,246
20,000
11,105
100,000
10,000
0
Desendeudamientocon
org.
Saldo
Comercial
RentasIEDnetas
Impo
Variacindereservas
Expo
Fugadecapitales
168
1. Productividad
169
o a variaciones en la productividad total de los factores (PTF); concepto este ltimo que
refleja la influencia del progreso tcnico, cambios organizacionales y efectos sistmicos.
Ya hemos analizado evidencia relacionada con este indicador al discutir el rol del
conocimiento.
Empecemos, entonces, por evaluar la evolucin de la productividad laboral. El grfico
9.1 muestra el producto generado por cada hombre ocupado desde 1950. Se puede
observar que hacia mediados de los setenta se produce una ruptura en la trayectoria de
la productividad: luego de la crisis de 1975 la evolucin deviene voltil y comienzan a
registrarse perodos no slo de estancamiento sino de retroceso prolongado. En el
grfico hemos marcado dos eventos particularmente reveladores: por un lado, el nivel
de productividad alcanzado por el trabajo en 1980 slo se vuelve a alcanzar en 1996-7,
pero incluso ese logro se pierde con la cada de la convertibilidad; por otro, el mximo
registrado en 1998 slo se sobrepasa en 2005-6. El resultado final de todo este proceso
de alta volatilidad y estancamiento posterior a 1975 es muy desalentador: entre ese ao
y 2010 la productividad del trabajo aument slo 0,95% por ao. Cabe acotar que la
dbil evolucin de la productividad fue un rasgo comn en la regin (Ferreira et al.,
2011).
Grfico 9.1
Evolucin de la productividad laboral
(Precios de 1993)
30.000
Mximo
1998
25.000
Mximo
1980
20.000
15.000
10.000
5.000
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
170
desocupados, lo que sugiere que parte del crecimiento es simple recuperacin del pico
anterior correspondiente a 1998 y no se basa en creacin de nueva capacidad
productiva. Por otra parte, aument la tasa de actividad: aument la poblacin
econmicamente activa (PEA) porque hay ms gente en edad de trabajar (recurdese lo
discutido sobre el bono demogrfico) que decidi efectivamente hacerlo.
Probablemente, al aumentar las oportunidades en una economa en crecimiento, se
debilit el efecto del trabajador desalentado que deja la PEA porque considera que no
puede conseguir trabajo aun cuando lo busque activamente.
En lnea con el mtodo que venimos utilizando, para evaluar mejor este desempeo y
saber dnde estamos parados recurriremos a la experiencia internacional. El grfico
9.2.a muestra la posicin de la Argentina en el rnking mundial de la productividad
laboral (slo se toman los pases sobre los que hay datos desde 1960, pero que incluyen
a todos los de mayor relevancia) y el 9.2.b. brinda informacin sobre Argentina y otros
pases medida en dlares constantes de paridad de poder de compra (PPP).
Grfico 9.2
Posicin de la Argentina segn productividad laboral
(104 pases)
Argentina en el rnking mundial
(b) valores en dlares de PPP
(a)
45
80,000
40
70,000
60,000
35
50,000
30
40,000
25
30,000
20
Argentina
Chile
Noruega
Canad
Corea
Mxico
Australia
2008
2004
2000
1996
1992
1988
1984
1980
1976
1972
1968
1964
1960
Brasil
Espaa
10,000
10
EstadosUnidos
20,000
15
171
250
Espaa
200
200
Brasil
Mxico
150
150
2008
2004
2000
1996
1992
1988
Chile
1984
Noruega
1980
Canad
1976
Australia
1972
1968
1964
2008
2004
2000
1996
1992
1988
1984
1980
0
1976
0
1972
50
1968
50
1964
100
1960
100
1960
Corea
172
Relacin capital
trabajo
250
PTF
200
150
100
50
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
Del grfico surge que la PTF tuvo un comportamiento muy poco dinmico. Est claro
que la estructura productiva argentina no se distingui por su capacidad para promover
el progreso tcnico y organizacional, de forma de generar rendimientos crecientes. Dada
esta evolucin de la PTF, es importante observar qu ocurri con el capital por
trabajador ya que este indicador nos da una pauta de la cantidad de bienes productivos
que tiene a su disposicin cada hombre ocupado para mejorar su productividad. La
trayectoria del capital por trabajador es ascendente hasta los ochenta y luego se estanca,
pero en un nivel muy superior al que mostraba hacia principios del perodo. Este hecho
sugiere que las ganancias en productividad laboral estuvieron impulsadas, bsicamente,
por la acumulacin de recursos.
Un rasgo adicional que cabe remarcar es que este proceso fue acompaado de una cada
en la contribucin de los trabajadores al valor agregado: se registra una reduccin en la
participacin de los trabajadores en el ingreso: del 45% entre 1950 y 1974 al 36% a
173
mediados de los dos mil. El hecho de que la generacin de valor se sesgara hacia
actividades ms basadas en la acumulacin de capital en detrimento del progreso
tcnico y del aprendizaje por la experiencia parece haber perjudicado la participacin
de la masa de salarios en el valor agregado.99
Esta evidencia indica que la trayectoria de la economa anterior a los setenta puede
considerarse ms favorable en relacin con los factores que inciden en la productividad
laboral. En efecto, mientras en los setenta la PTF haca un aporte al producto que era
similar en la Argentina y en Estados Unidos, hoy ese aporte en la Argentina es slo un
60% del observado en Estados Unidos (Ferreira et al., 2011). En realidad, las cifras
anteriores dan probablemente un panorama optimista sobre lo ocurrido en el perodo
con la acumulacin de capital y la PTF. En particular, cuando se incluye al capital
humano y los recursos naturales en forma separada del capital fsico, el aporte de la
acumulacin del capital productivo y la PTF al producto se reducen (Ferreira et al.,
2011). Lo mismo encuentra Coremberg (2009), lo que lo lleva a concluir, luego de
realizar las correcciones, que la PTF sostenible a largo plazo tiene en realidad una
evolucin negativa.
Por qu la productividad no tuvo una evolucin mejor? Para contestar esta pregunta, es
necesario tomar en cuenta que la estructura econmica argentina muestra una gran
heterogeneidad, como ya se adelant en el captulo anterior; o, puesto en trminos de
nuestro marco conceptual: que sus actividades difieren en productividad porque
pertenecen a tres categoras diferentes: el sector moderno, el tradicional y el de
subsistencia. Pasemos, entonces, a analizar la morfologa de la estructura econmica
argentina.
99
Probablemente tuvo que ver en este resultado el hecho de que los grandes proyectos de inversin de
promocin de las industrias bsicas de sustitucin de importaciones aportaron, sobre todo, economas de
escala de tipo esttico y, en un contexto de regulaciones deficientes, esto puede haber creado cierto poder
de mercado en los sectores promovidos. Una hiptesis adicional, tambin plausible, es que en un contexto
de incertidumbre las empresas slo tienen incentivo suficiente para invertir si la tasa de ganancia
compensa los riesgos asumidos, introduciendo un sesgo en favor del capital en la distribucin.
174
Grfico 9.5
Evolucin de la estructura productiva por sectores
(a)
25
(b)
25
Infraestructurayconstruccin
(izq.)
75
20
Servicios(der.)
70
Agropecuario
20
Industrial
65
10
10
60
55
50
1900
1908
1916
1924
1932
1940
1948
1956
1964
1972
1980
1988
1996
2004
15
1900
1907
1914
1921
1928
1935
1942
1949
1956
1963
1970
1977
1984
1991
1998
2005
15
En los grficos hemos volcado datos que abarcan desde 1900 hasta el presente para
mostrar cmo evolucion la estructura productiva en el largo plazo. Como puede
observarse, la composicin sectorial sigue la trayectoria clsica de cambio marcada por
Kuznets y otros autores y que tambin muestran otros pases de la regin (Ferreira y
Silva, 2011): en un primer momento, la agricultura expulsa trabajadores que son
absorbidos por la industria y, en un segundo momento, la industria reduce su tamao
relativo en favor de la expansin del sector servicios. El sector primario exhibe una
tendencia sistemtica a reducir su participacin, que es ms acentuada a partir de la
dcada del treinta, cuando toma impulso el proceso de sustitucin de importaciones. El
sector industrial llega al mximo de participacin en el valor agregado hacia mediados
de los setenta y luego pierde peso de forma continua. Esta trayectoria de prdida de peso
relativo de la industria a partir de los setenta coincide con una desaceleracin en el
ritmo de acumulacin de capital y, sobre todo, con la dbil evolucin de la PTF que
marcamos ms arriba. Esto sugiere dos hiptesis: primero, la industria pudo haber
tenido, efectivamente, una cierta capacidad para promover actividades con rendimientos
crecientes; segundo, parte del progreso tcnico viene incorporado en los bienes de
capital, de forma que, al resentirse la acumulacin durante la dcada perdida de los
ochenta, la PTF perdi dinamismo.
Como la productividad promedio del trabajo vara significativamente de un sector a
otro, la participacin de un sector en la generacin de empleo puede ser muy diferente a
su participacin en el valor agregado. Es necesario, por lo tanto, examinar la creacin de
empleo por sector. Esa variable aparece representada en el grfico 9.6. Est claro que el
sector servicios y el sector pblico son los que explican la mayor proporcin: entre
ambos suman 73% de la poblacin ocupada. El sector industrial genera, por su parte,
slo el 16% de los puestos de trabajos.
175
Grfico 9.6
Composicin sectorial del empleo
5%
5%
19%
16%
Sectorpbl i co
Sectori ndus tri al
Sectorcons trucci n
55%
Servi ci os
Sectorpri mari o
Es posible dar una idea del tamao de los sectores moderno, tradicional y de
subsistencia sobre la base de los datos aportados por Coatz et al. (2010) sobre las
diferentes categoras ocupacionales (vase cuadro 9.1).
176
Cuadro 9.1
Distribucin del empleo segn tipo de ocupacin (2006)100
Cantidad de
Personas
Sector Moderno
Sector Tradicional
Sector de Subsistencia
Total
Participacin en
el Total (%)
1 548 541
6 461 786
7 283 753
10,1
42,2
47,7
15 294 080
100,0
Participacin del
Empleo Formal (%)
96
53
0
Del cuadro surge que slo el 10% de la poblacin trabaja en las actividades ms
dinmicas y que prcticamente la mitad de los trabajadores no tiene ocupaciones de
calidad. Como la productividad del sector moderno y la del tradicional son muy
superiores, sus participaciones en el valor agregado son, por supuesto, ms altas que su
participacin en el empleo. Ms all de esto, estos datos sobre el mercado de trabajo
indican que la tarea que enfrenta la Argentina es enorme: sin empleo de calidad no hay
crecimiento inclusivo. Es importante sealar que hemos comprendido en el segmento de
subsistencia lo que Coatz et al. (2010) llaman el ncleo duro del desempleo, que son
1,7 millones (11,5% del total) y que cuentan con baja o nula calificacin.
Otros puntos que merecen destacarse por su valor para caracterizar la heterogeneidad
estructural son los siguientes:
Falta de escala. La estructura productiva est conformada por unidades
productivas relativamente pequeas. Dentro del sector moderno, que
incluye las empresas de mayor tamao, slo el 2,9% de los trabajadores
se desempea en empresas de ms de 500 empleados y si la lnea se traza
en 200 empleados, ese porcentaje slo sube al 3,6%.
Gran peso de la informalidad. La informalidad en el empleo es,
bsicamente, un problema de los sectores tradicional y de subsistencia.
El 96% del sector moderno es formal. El estrato de subsistencia explica
el 71% del empleo informal.101 Un rasgo muy importante de la
informalidad es que sus trabajadores no estn registrados en el sistema de
seguridad social. El cuadro 9.2 indica que la construccin lidera el
rnking de no registro, pero que el rasgo es generalizado.
100
177
Cuadro 9.2
Problemas de empleo por sector (2006)
Sector de empleo
Primario
Industria
Electricidad, gas, agua
Construccin
Servicios
Total
No registrado
Desempleo
(%)
(%)
40,1
39,7
6,5
66,7
39,5
4,9
6,1
2,6
12,8
7,0
9,2
Cuadro 9.3
Empleo industrial segn categora
La industria emplea
Sector Moderno
Sector Tradicional
Sector de Subsistencia
Total
340 884
1 397 658
985 080
2 723 622
Participacin en el
total (%)
12,5
51,3
36,2
100
4. Competitividad
179
180
Dada la magnitud que alcanzan los costos salariales en dlares en 2011, la desaparicin
del saldo positivo de la cuenta corriente en ese ao dista de ser un hecho sorprendente.
Grfico 9.7
Evolucin del salario en dlares y el tipo de cambio real
(a)
3.5
120
CostodelcapitalenUSD
(1997=100)
SalariosenUSD(1997=100)
110
2.5
100
90
80
1.5
70
1
60
0.5
50
30
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ene96
Mar97
May
Jul99
Sep00
Nov01
Ene03
Mar04
May
Jul06
Sep07
Nov08
Ene10
Mar11
40
0
El grfico 9.7.a registra la trayectoria del tipo de cambio real multilateral, que es una
medida de cmo evoluciona la competitividad del sector transable del pas en relacin
con los pases con los que comercia. Es fcil ver que el tipo de cambio real sigue una
trayectoria inversa a la del costo salarial: aumenta abruptamente en la crisis y luego cae
de manera sistemtica. Esto sugiere que la Argentina se hizo competitiva de golpe en
2002 por la va de deprimir los salarios expresados en dlares mediante una
devaluacin. Cabe llamar la atencin sobre el hecho de que la reduccin de la
competitividad segn la mide el tipo de cambio real es menos brusca que lo que se
esperara a la luz del incremento constante del costo salarial en dlares; la explicacin
se relaciona con lo hecho por nuestro socio comercial principal: Brasil. Tambin all
aument sustancialmente el costo salarial en dlares debido a la apreciacin del real que
se registr desde mediados de los dos mil en adelante. Esto amortigu el efecto de los
incrementos en la Argentina. Por supuesto, tanto Brasil como la Argentina perdieron
competitividad en relacin con otras economas, en particular China. Por ello no
sorprende que ninguno de los socios del Mercosur haya estado en condiciones de sacar
ventajas de la positiva situacin internacional para ganar competitividad en mercados
industriales y evitar la dependencia del sector primario.
Los precios internacionales tambin hicieron un aporte sustancial (grfico 9.8.a). Los
precios de las exportaciones aumentaron significativamente de la mano del incremento
del precio de la soja, cuya demanda fue impulsada, sobre todo, por el espectacular
crecimiento chino. En este perodo, las exportaciones con destino a China pasaron de
representar el 4% del total a representar el 9%. No debe pasarse por alto, sin embargo,
181
Precios internacionales
Precio
Exportaciones
180
160
Precio
Importaciones
140
Trminosde
Intercambio
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
120
20,000
100
10,000
2008/09
2006/07
2004/05
2002/03
2000/01
1998/99
1996/97
1994/95
1992/93
III10
IV09
I09
II08
IV06
III07
I06
II05
III04
IV03
I03
1990/91
0
80
Visto desde la perspectiva de nuestro marco conceptual, los desafos asociados a esta
evolucin distan de ser simples. El extremadamente rpido aumento de los costos
salariales en dlares en 2010-2011 es una clara seal de que el riesgo de enfermedad
holandesa no est para nada ausente. Asimismo, la virulencia del conflicto en relacin
con las retenciones a la exportacin sugiere que tampoco se pueden descartar sntomas
de la maldicin de los recursos. En este contexto, el aumento de la disponibilidad de
divisas en los dos mil no llev a una explosin de la inversin productiva en el sector
transable o en infraestructura que se tradujera en un reforzamiento de la competitividad
sistmica.
Bajo estas condiciones, aumenta la amenaza de que la Argentina desarrolle un modelo
de crecimiento con caractersticas de enclave, donde la soja tendra el liderazgo (por
supuesto, siempre que la presin tributaria sobre el sector no aborte el crecimiento de su
productividad). Un hecho que agrava esta amenaza es que los sectores industriales que
lograron aumentar sus exportaciones, como la industria automotriz que exporta a Brasil,
lo hicieron al amparo de una fuerte apreciacin del real. Un cambio en la poltica de
Brasil en relacin con esto podra tener efectos sustanciales en trminos de hacer la
competitividad argentina aun ms dependiente del sector primario.
182
Son reales estos riesgos? Hay cambios en la estructura productiva que estn operando
en este sentido? La evidencia ms slida de que pueden estar operando fuerzas
sustanciales en favor de una primarizacin de la economa y el desarrollo de sntomas
de enclave est dada por la evolucin de los balances sectoriales de comercio, que se
muestran en el grfico 9.9.
Grfico 9.9
Balance comercial por sector
20
40.000
15
30.000
20.000
10
10.000
10.000
5
20.000
10
30.000
2000
2000
2003
2007
2010
Combustibles
Productosprimarios
MOA
MOI
Total
2003
2007
2010
Combustibles
Productosprimarios
MOA
MOI
Total
Fuente:Coatzetal.(2011).
183
Grfico 9.10
ndice de ventajas comparativas
0,30
0,30
0,20
0,20
0,10
0,10
0,00
0,00
Regin
0,10
0,10
0,20
0,20
0,30
0,30
0,40
1995
2000
2004
2008
0,40
Agrcol as
Mi neros
1995
2000
Energti cos
2004
2008
Tra di ci onal es
Dura deros
Fuente:ElaboracinpropiaenbaseaCEPAL(2011).
184
185
186
1. Sector industrial
Una forma de evaluar el grado de desarrollo industrial del pas es recurrir, como lo
venimos haciendo, a la comparacin internacional. Si se elabora un rnking basado en la
produccin industrial per cpita, la Argentina aparece como el pas ms industrializado
187
de Amrica Latina. Este hecho se sostiene en una productividad por hombre ocupado en
la industria relativamente elevada para la regin. La productividad es mayor con
relacin tanto a Mxico como a Brasil, los pases ms industrializados. La
productividad laboral es alta tambin al compararla con el mundo en su conjunto (vase
grfico 10.1.b). La participacin de la industria en el PBI es algo ms alta que la media
regional, aunque ms baja que en los pases en desarrollo, lo cual no sorprende ya que,
por un lado, la Argentina tiene ventajas comparativas en el sector agrcola y, por otro, es
un pas de clase media alta, y la participacin de la industria en el PBI cae a medida que
un pas se desarrolla (grfico 10.1.a).
Grfico 10.1
La industria Argentina en perspectiva comparada
(a) Participacin en el PBI (%)
(b) Valor agregado per cpita
(miles de USD de 2000)
24
21.65
16.44
16
1.5
14.78
13.71
1.6
17.83
15.17
1.0
1
0.9
0.7
0.6
0.4
0.5
mundo
endesarrollo
Amrica
Latina
Mxico
Brasil
Argentina
mundo
endesarrollo
AmricaLatina
Mxico
Brasil
Argentina
188
Grfico 10.2
Participacin en la industria de Amrica Latina (%)
45
Participacinenel
productoindustrial
regional
40
35
30
Participacinenlas
exportaciones
industriales
regionales
25
20
15
10
5
Resto
Venezuela
Peru
Chile
Colombia
Mxico
Brasil
Argentina
Aunno alcanzaelmximode1974
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
189
25
1993
2007
20
20%
15%
10%
15
5%
Otrasindustrias
Maquinariasyequipos
Materialdetransporte
Metlicasbsicas,prod.met.
exceptomaq.yequipos
Derivadosdelpetrleoy
Qumicos
Madera,papel,imprentay
editoriales
Textilesycuero
Alimentos,bebidasytabaco
0%
10
190
pasar por alto que existen ciertas diferencias entre los noventa y los dos mil. Herrera y
Tavosnanska (2011) indican que en los noventa el crecimiento ms importante se dio en
alimentos y bebidas y en los sectores intensivos en recursos naturales, industria qumica
y metlicas bsicas. Se trata de sectores intensivos en capital y con alta concentracin,
por lo que la industria no cre empleo y, adems, los sectores de ingeniera e intensivos
en trabajo redujeron su peso. Con posterioridad, estos dos ltimos sectores se recuperan
nuevamente. Algo a destacar es que durante los dos mil se recuperaron las ramas
intensivas en ingeniera, como la fabricacin de maquinaria y equipo, instrumentos
mdicos y productos de metal (Herrera y Tavosnanska, 2011).
La industria volvi a generar empleo, pero no de manera
sostenida.
El proceso de desindustrializacin convirti a la industria en una actividad expulsora de
mano de obra durante un largo perodo, que slo se habra de revertir con el proceso de
crecimiento que comienza en 2003 y se extiende hasta que la economa argentina es
golpeada por la crisis internacional, en 2008. En ese perodo, el empleo formalizado se
eleva en ms del 50% y el aumento en el empleo industrial es generalizado, ayudado no
slo por el crecimiento sino, tambin, por los cambios en la composicin industrial en
favor de ramas que utilizan mano de obra con intensidad algo mayor al promedio. Las
ramas ms dinmicas: confecciones y muebles, minerales no metlicos (por la evolucin
de la construccin) y las intensivas en ingeniera (vase Herrera y Tavosnanska, 2011,
para una descripcin detallada).
La recuperacin de la capacidad para generar empleo, sin embargo, demostr no ser
sostenible. A partir de 2008, la creacin de empleo se paraliza, al punto que entre 2008
y 2010 vuelve a haber destruccin neta de empleo en la industria. Segn el INDEC, el
total de empleados en las ramas industriales cae alrededor de 2%. La nueva situacin
del mercado laboral, por otro lado, se extendi ms all de la coyuntura recesiva creada
por el shock externo. Cuando la economa retoma el crecimiento, el empleo no vuelve a
crecer; es muy probable que el aumento en los costos salariales haya desempeado un
papel en este resultado. Hasta 2008, los costos salariales ajustados por productividad
haban estado al menos un 20% por debajo de los niveles anteriores a la cada de la
convertibilidad; en el perodo de reactivacin posterior a 2009, en cambio, los salarios
en dlares subieron de manera significativa debido a la mudanza en la poltica
cambiaria, que pasa de defender un tipo de cambio real competitivo a administrar el
tipo de cambio nominal como instrumento de control de la inflacin. En el nuevo
contexto, el fuerte aumento de productividad laboral que se haba ganado luego de la
crisis tiende a ser compensado por un tipo de cambio nominal que evoluciona muy por
debajo de la inflacin, restando competitividad a la industria. En el captulo anterior
presentamos la evidencia emprica del fuerte incremento de los salarios expresados en
dlares.
En suma, el perodo 2003-2008 sugiere que las actividades tradicionales y modernas
que componen la industria tienen potencial para crear empleo y absorber mano de obra
del segmento de subsistencia, pero las distorsiones de precios relativos y la inestabilidad
macroeconmica pueden constituirse en obstculos insuperables a la hora de generar un
incremento sostenido en la demanda de trabajo para la industria. En este sentido,
aparece una tensin distributiva entre mejorar los salarios del sector formal de manera
rpida y crear empleo para los sectores empleados en actividades de baja productividad
191
y cuya absorcin en el sector moderno podra tener efectos muy positivos en trminos
de inclusin.
La acumulacin de capital por industria fue desigual y
cambiante.
La formacin de capital en la industria se recupera junto con la produccin industrial en
la etapa posterior a la crisis de la convertibilidad y en 2006-7 alcanza un mximo, como
se observa en el grfico 10.5.a. Es interesante notar, no obstante, que la acumulacin de
capital se desacelera ya en 2008, antes de que se sienta el impacto de la crisis
internacional. En este caso, el ambiente de inversin pudo haberse deteriorado por el
conflicto entre el gobierno y el sector agropecuario. Al igual que en el caso del empleo,
la recuperacin del nivel de actividad luego de la recesin de 2009 no retrotrae el ritmo
de acumulacin a los niveles mximos que se haban registrado en los dos mil.
(a)
Grfico 10.5
Acumulacin de capital en la industria
Formacin de capital en la industria (b) Desagregacin del stock por industria
(% crec. 2003-2010)
(2010; 2003=100)
8.0%
160
7.0%
140
6.0%
120
5.0%
100
80
4.0%
60
3.0%
40
2.0%
20
1.0%
Restometalmecnica
Automotriz
Metlicasbsicas
Min.nometlicos
Qumicos
Cauchoyplstico
Edicineimpresin
Refinadosdepetrleo
PapelyCartn
Tabaco
Textiles
NivelGeneral
1.0%
AlimentosyBebidas
0
0.0%
192
Grfico 10.6
Participacin de las exportaciones industriales (%)
80
70
60
50
Manufacturasde
OrigenAgropecuario
40
Manufacturasde
OrigenIndustrial
30
Manufacturas
20
10
2010
2007
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
193
194
2. Sector agropecuario
En el captulo 7 vimos que la Argentina est bien dotada de tierras aptas para el cultivo
y, por lo tanto, es natural que el sector agrcola tenga una presencia significativa en la
estructura productiva. Tradicionalmente, se consideraba que la tierra era un recurso
limitado y esttico, y que las actividades ligadas a ella generaban escasos
eslabonamientos e incorporaban tecnologa de manera poco dinmica, en parte debido al
tipo de organizacin productiva predominante. Los especialistas tienen en la actualidad
una visin muy diferente de la tradicional. Bisang (2011) seala que la tierra no debe
concebirse como un recurso fijo sino como una plataforma de transformacin de energa
a cielo abierto, con potencial para inducir progresos tecnolgicos y en la organizacin.
En cierto sentido, esto obliga a considerar lo primario como una industria. Segn este
autor, se necesita una visin de ese tipo para dar cuenta de los cambios estructurales
ocurridos en el sector en las ltimas dcadas. Nos concentraremos ahora en las
transformaciones del hardware y sus implicancias para la productividad, el cambio
tecnolgico y la competitividad. Al igual que en el caso de la industria, presentamos a
continuacin los hechos estilizados de mayor relevancia.
La produccin agrcola creci impulsada por la incorporacin de
tecnologa y la expansin del rea implantada.
El grfico 10.7.a es til para dar una idea de la revolucin de productividad que se
registr en el sector agrcola: puede observarse all que la produccin de cereales y
oleaginosas muestra una trayectoria ascendente muy marcada en las dos ltimas
dcadas, a tal punto que la produccin total ronda hoy los 90 millones de toneladas,
cuando veinte aos atrs era de algo ms de 33 millones. Siguiendo a Bisang (2011),
hemos marcado los momentos en que el productor nacional internaliza los progresos
tcnicos relacionados con la revolucin verde y la biotecnolgica. Mientras en el
primer caso las nuevas tecnologas se absorben con un rezago de aos, en el segundo
nuestro pas se anota en el grupo de vanguardia. En particular, est entre los primeros en
adoptar el nuevo paquete tecnolgico constituido por las semillas genticamente
modificadas, nuevos herbicidas y el mtodo de siembra directa y la agricultura de
precisin. En el grfico 10.7.b puede observarse la forma vertiginosa en que crece la
superficie sometida a siembra directa.
195
Grfico 10.7
Produccin de cereales y oleaginosas y siembra directa
(a) Produccin de cereales y oleaginosas (Millones de Ton.) (b) Superficie con siembre directa (hectreas; %)
Evolucindelasuperficiesembradaconsiembradirecta
enhectreas,enporcentaje
120
ENTRADA TARDA
EN LA
REVO LUCI N
VERDE
100
REVO LUC I N
BIO TECNO L GICA
24.000.000
80
73,00
22.000.000
67,02
60
70
64,82
20.000.000
80
68,83
59,66
18.000.000
60
55,34
16.000.000
REVO LUC I N
VERDE
EN EL MUNDO
50
44,34
14.000.000
12.000.000
40
28,37
8.000.000
11,49
4.000.000
2.000.000
1 9 0 0 /0 1
1 9 0 5 /0 6
1 9 1 0 /1 1
1 9 1 5 /1 6
1 9 2 0 /2 1
1 9 2 5 /2 6
1 9 3 0 /3 1
1 9 3 5 /3 6
1 9 4 0 /4 1
1 9 4 5 /4 6
1 9 5 0 /5 1
1 9 5 5 /5 6
1 9 6 0 /6 1
1 9 6 5 /6 6
1 9 7 0 /7 1
1 9 7 5 /7 6
1 9 8 0 /8 1
1 9 8 5 /8 6
1 9 9 0 /9 1
1 9 9 5 /9 6
2 0 0 0 /0 1
2 0 0 5 /0 6
30
22,63
6.000.000
20
40
35,38
10.000.000
13,55
20
15,42
9,21
10
5,05
1,50 2,51
0,03 0,12 0,32 0,45
0
1986-87
1988-89
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
Siembra Directa
1998-99
2000-01
2002-03
2004-05
2006-07
(a)
Grfico 10.8
Superficie implantada y rendimientos
Superficie implantada / total (%)
(b) Rendimiento por hectrea (kilos)
80%
Giras ol
9000
Giras ol
70%
Maz
8000
Ma z
60%
Soja
7000
Soja
Trigo
6000
Tri go
50%
5000
40%
4000
30%
3000
20%
2000
10%
1000
0%
0
1979/80
1989/90
1999/00
2009/10
1979/80
1989/90
1999/00
2009/10
196
En lo que hace a la asignacin de la tierra a cada cultivo, los cambios no son menores.
En el grfico 10.8.a puede verse el espectacular incremento de la proporcin destinada a
soja. En el perodo 2009-2010, ese cultivo absorbe casi el 70% del total. Este avance de
la soja no estuvo libre de controversias: un proceso de sojizacin excesiva podra
llevar a una estructura productiva agraria con rasgos de monocultivo. La expansin en el
rea sembrada, obviamente, tiene su contrapartida en la produccin. En la campaa
2010-2011, la soja representa el 54% del total, seguida por maz (25%), trigo (16%) y
girasol (4%).
De la mano de la ampliacin en la oferta agrcola y de las buenas condiciones
internacionales, se expandieron otras actividades con capacidad para explotar
economas de escala, como los biocombustibles. La produccin de biocombustibles se
increment y hubo importantes inversiones, pero su consumo representa un porcentaje
nfimo (1,2%) de la matriz energtica, como se seala en un reciente documento de ex
secretarios de Agricultura (vase Reca et al., 2011). La ley estableci que en 2010 las
naftas y el gasoil deberan contener un mnimo de 5% de bioetanol y de biodiesel. Se
necesitan 1,2 millones de toneladas de biodiesel y 250 mil de bioetanol, que se aportan
sin problemas. El sobrante de biodiesel se exporta al mercado europeo (Reca et al.,
2011).
En contraste con la agricultura, la ganadera experiment una trayectoria poco dinmica,
que restringi tanto su desempeo exportador como la inversin en la ampliacin del
stock ganadero. Junto con los lcteos y el trigo, esta actividad se vio muy influida por
las intervenciones del Estado, guiadas por objetivos de poltica distributiva. El Estado
influy activamente sobre la oferta local para suavizar los impulsos alcistas en los
precios de los alimentos, que en algunos perodos exhibieron subas importantes a nivel
internacional.103 Asimismo, no ayud al desarrollo del sector la falta de cambios en la
estructura de comercializacin de carnes, que presenta importantes deficiencias.
Las dificultades para definir reglas de juego claras para este sector se originaron, en
gran medida, en las carencias de un marco institucional y de polticas que no provee
instrumentos eficaces para proteger a los sectores de menores ingresos ante shocks en
los precios de los alimentos. En vez de poner el acento en subsanar estas deficiencias,
las autoridades prefirieron recurrir a medidas discrecionales que afectaron los incentivos
y, por ende, la produccin y la inversin.
La agricultura experiment un proceso sustancial de
acumulacin de recursos, pero la ganadera y la infraestructura
se rezagaron.
Una forma bsica de incrementar la productividad del trabajo es mediante la
acumulacin de recursos. Este factor desempe, sin dudas, un papel de relevancia en la
evolucin del sector: muy positivo en el caso de la agricultura pero con muchos
claroscuros en ciertas actividades especficas en particular, la ganadera y en el
desarrollo de la infraestructura de apoyo a la produccin y distribucin.
103
197
Para tener una idea de la disparidad existente: en soja, hacia fines de la dcada de 1990, la tasa de
aumento del rendimiento promedio en Pergamino era de 54,50 kg/ha/ao, mientras que la tasa promedio
nacional se ubicaba en apenas 13,50 kg/ha/ao (Cap, 2000).
198
60
25
50
20
40
15
30
10
20
10
S o ja
C a r n e b o v in a
Leche
T r ig o
M a z
U v a p a r a m e sa
C ebada
P o llo
F o r e s ta l
G ir a s o l
P o r c in o s
P e r a sy
L im n
Arroz
O v in o s
C tr ic o s
C a a d e a zu c a r
Tabaco
Y e r b a m a te
T o m a te
O liv a
A lg o d n
Sorg o
Papa
M ie l
A jo
C a p r in o s
B e r r ie s
M an
Te
C o lz a
30
S o ja
C a r n e b o v in a
Leche
T r ig o
M a z
U v a p a r a m e sa
C ebada
P o llo
F o r e s ta l
G ir a s o l
P o r c in o s
P e r a sy
L im n
Arroz
O v in o s
C tr ic o s
C a a d e a zu c a r
Tabaco
Y e r b a m a te
T o m a te
O liv a
A lg o d n
Sorg o
Papa
M ie l
A jo
C a p r in o s
B e r r ie s
M an
Te
C o lz a
Grfico 10.9
Cadena Agroalimentaria Argentina (2007; % del total)
(a) Participacin en el valor agregado
(b) Participacin en las exportaciones
199
200
50%
6,000,000,000
45%
5,000,000,000
40%
4,000,000,000
2000
35%
2000
2010
30%
2010
25%
3,000,000,000
20%
15%
2,000,000,000
10%
1,000,000,000
5%
Resto
Mineraldecobre
Hortalizasylegumbres
Frutasfrescas
Pescadosymariscos
Semillasyoleaginosas
Resto
Mineraldecobre
Hortalizasylegumbres
Frutasfrescas
Pescadosymariscos
Semillasyoleaginosas
Cereales
Cereales
0%
En los diez aos que van de 2000 a 2010, el aporte total de divisas de las exportaciones
primarias se triplic, llegando a los 15.000 millones. Como surge del grfico 10.10.a, el
aporte ms relevante, por lejos, lo hizo la soja, seguida de los cereales, pero todos los
dems sectores contribuyen positivamente; es de destacar el incremento en minera a
travs del cobre. El grfico b registra las participaciones en el total de exportaciones.
Los sectores que crecieron ms rpido y ganaron participacin son la soja, la minera, y
las hortalizas y legumbres.
Por supuesto, la favorable evolucin en la oferta de divisas generada por el sector no se
explica solamente por factores de oferta local. Tambin oper el factor precio, a partir
del dinamismo de la demanda. Sobresalen la demanda asitica liderada por China as
como los cambios en el comercio mundial que llevaron al desarrollo de nuevas cadenas
globales de valor (vanse Mercado et al., 2012, y Bisang, 2011) Por supuesto, estos
desarrollos tambin pueden generar amenazas para la competitividad. Por un lado, un
exceso de oferta de divisas como fruto de trminos del intercambio favorables podra
llevar a una situacin de enfermedad holandesa; por otro, la Argentina podra tener una
mala insercin en las cadenas de valor global, sin dominar activos estratgicos
asociados con el manejo de tecnologas y de los canales de comercializacin. En este
sentido, existe una tensin entre las oportunidades que brindan China y el crecimiento
asitico al mejorar los precios, por un lado, y las fuerzas hacia la primarizacin que esos
mismos factores generan, por el otro. Sin lugar a dudas, la inteligencia con que la
Argentina responda a este desafo determinar su futuro en las prximas dcadas.
201
202
Ao 2010
Variacin (%)
Electricidad
Potencia Elctrica Instalada (MW)
Demanda Elctrica (GWh)
Relacin demanda Mxima/capacidad (%)
23.278
81.799
63,7
28.143
115.619
74,1
21
41
16
Combustibles
Petroleo procesado en refinerias nacionales (Mm3/ao)
Demanda de Naftas + Gas oil (Mm3/ao)
Gas natural
32.958
13.782
30.764
30.519
19.691
37.898
-7,4
43
23
203
Ao 2010
Variacin (%)
Petrleo
Reservas comprobadas (MMm3)
Produccin (MMm3/ao)
Relacin reservas/produccin (aos)
448,0
42,9
10,4
398,0
35,3
11,3
-11
-18
8
Gas Natural
Reservas comprobadas (MMMm3)
Produccin (MMMm3/ao)
Relacin reservas/produccin (aos)
664,0
51,0
13,0
379,0
46,9
8,0
-43
-8
-38
204
Grfico 10.11
Evolucin del supervit comercial energtico (miles de millones de dlares)
(a) Datos anuales
(b) Datos mensuales
20,000
1,600
Balanzacomercial
total
Balanzacomercialtotal
1,400
15,000
10,000
Balanzacomercial
energtica
1,200
Balanzacomercial
energtica
1,000
800
5,000
600
400
5,000
200
10,000
Jun11
Ene11
Ago10
Mar10
Oct09
Dic08
May09
Jul08
Feb08
Sep07
Abr07
Jun06
Nov06
Ene06
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
205
calificacin. Dentro del rubro servicios, otra actividad que tambin se benefici del tipo
de cambio competitivo fue el turismo.
Grfico 10.12
Evolucin del supervit en servicios (miles de millones de dlares)
(a)
(b)
(c)
6,000
4,500
3,500
4,000
2,500
2,000
2,000
1,500
1,000
1,000
500
1,000
500
2,000
2010
2008
2006
2004
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1,000
1992
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
10,000
2002
5,000
2000
3,000
3,000
1998
5,000
Balanzadeserv.
empresariales,profesionales
ytcnicos
Crdito
4,000
1996
10,000
Balanzadeviajes
Crdito
Dbito
5,000
1994
Balanzadeservicios
Crdito
Dbito
1992
15,000
206
Parte IV
El software en accin: Estado y mercado
207
105
Es importante notar, en relacin con esto, que la base jurdica y las pautas culturales, que son las
instituciones de mxima jerarqua, quedan fuera del anlisis (no estn marcadas con gris en la figura de
ms abajo). La razn es que el anlisis de esas instituciones cae fuera del marco de la economa, aunque
esto obviamente no implica que se puedan ignorar las restricciones que imponen esas instituciones sobre
la conducta econmica. En este sentido, al estar esas instituciones dadas, el sistema econmico resulta, en
buena medida, tributario del sistema poltico y de las pautas culturales de la sociedad.
208
segmentos que quedan involucrados en el anlisis de esta cuarta parte son, por ende, los
marcados en gris en la figura.
Hardware
Geografa
Recursos Naturales
Conocimientos
Organizaciones
Organizaciones
Pblicas
Capital Fsico
Estructura Productiva
Recursos Humanos
Crecimiento
Organizaciones
Privadas
Desarrollo
Distribuci
istribucin
Cooperaci
Cooperacin
Conflicto
Humano
Mercados
Estabilidad
Familias
Software
Derechos de propiedad
Regulaciones
Base
Formatos organizacionales
Marco Institucional
de la Econom
Economa
Jurdica
Pautas
Contratos Formales
Contratos Relacionales
Cultural es
Como hay una gran cantidad y diversidad de instituciones y organizaciones que inciden
en la economa, un tratamiento sistemtico del problema superara largamente los
objetivos de este trabajo y demandara, adems, una visin interdisciplinaria. Es
necesario, por lo tanto, acotar el alcance del anlisis. Con este propsito hemos utilizado
los siguientes criterios para seleccionar los temas a tratar:
209
210
Para la discusin en este captulo vale la pena subrayar los siguientes puntos entre los analizados en el
marco conceptual. (1) los mercados complejos tienen costos de transaccin ms altos que se origina en:
la presencia de incertidumbre, altos costos de bsqueda para encontrar la contraparte en la transaccin, e
informacin asimtrica, con los fenmenos concomitantes de azar moral y seleccin adversa. (2) bajo
ciertas circunstancias, los costos de transaccin son tan altos que no es conveniente realizar el
intercambio: si bien las partes obtendran ventajas mutuas, esas ventajas seran inferiores a los costos de
organizar la transaccin. Cuando este es el caso, aparecen las fallas de mercado. Los mercados o bien
directamente desaparecen porque no hay transacciones o son muy reducidos porque slo algunos agentes
estn en condiciones de hacer los intercambios con costos de transaccin suficientemente bajos. En
cualquier caso, las fallas de mercado motivan fallas de cooperacin que se traducen en mal uso de los
recursos: al no realizarse transacciones que seran ventajosas, los recursos quedan mal asignados (vase
captulo 3).
107
La macroeconoma se centr en un primer momento en el corto plazo. Naci a partir de la
preocupacin de Keynes y otros por los fenmenos de inestabilidad que se manifestaron en los treinta,
luego del crack de 1929. Posteriormente, se avanz tambin en el anlisis del crecimiento a largo plazo.
Una de las tareas bsicas que se propuso la macroeconoma para explicar la inestabilidad fue, justamente,
identificar en qu mercados focalizar el anlisis para explicar las disfuncionalidades del capitalismo. Los
mercados elegidos fueron sobre todo los de trabajo, financieros y monetarios (vase Leijonhufvud, 1969 y
las discusiones en Heymann, 2007; Fanelli,2010b). El anlisis de la relacin entre disfuncionalidad y
crecimiento recibi un gran impulso slo recientemente, al incorporarse al anlisis el rol del sistema
financiero, la distribucin, el Estado y los determinantes del progreso tcnico. Vase Acemoglu (2008) y
la primera parte de este libro.
211
sobre las reformas, la complejidad del problema queda expresada en toda su dimensin:
las consecuencias distributivas de una reforma en las reglas del juego para los mercados
financieros son muy diferentes a las de una reforma laboral. Por lo tanto, las polticas
orientadas segn uno u otro diagnstico no podran obviar la consideracin de esta
dimensin a la hora de evaluar la factibilidad en la implementacin: una reforma que se
oriente a solucionar fallas de mercado sin tener en cuenta los efectos distributivos estar
pasando por alto que existe un vnculo indisoluble entre conflicto y cooperacin (vase
el captulo 1) y correr el riesgo de ser inaplicable si suscita conflictos polticos de
envergadura.
Tomando como base los argumentos anteriores, en este captulo pasaremos revista del
funcionamiento del mercado de trabajo y del sistema financiero y monetario de la
Argentina con el propsito de identificar las fuentes de disfuncionalidad que deterioran
el desempeo de la economa. La estrategia que seguiremos en cada caso consta de tres
pasos. En primer lugar, presentar los argumentos tericos que fundamentan porqu el
mercado de trabajo y los financieros son complejos y sistmicamente relevantes
(explicar el caso de los mercados financieros nos insumir ms espacio por ser el tema
algo ms complejo); en segundo lugar, discutir la evidencia sobre cmo funcionan esos
mercados en la Argentina y, por ltimo, evaluar las consecuencias para el crecimiento,
la distribucin y la estabilidad.
Sobre la base de los avances recientes en finanzas (vase Levine, 2004; Fanelli, 2010b)
es posible identificar cinco funciones a partir de las cuales las finanzas generan valor.
Revisarlas brevemente nos dejar en mejores condiciones para discutir, luego, las
disfuncionalidades argentinas.
a. Intermediacin entre el ahorro y la inversin
La funcin de intermediacin entre el ahorro y la inversin crea valor porque los
sectores que ahorran no necesariamente tienen los mejores proyectos de inversin y
quienes s tienen esos proyectos no necesariamente poseen los recursos para llevarlos a
cabo.
Entre los segmentos de la poblacin que generan un supervit para prestar se encuentran
tpicamente las personas que ahorran para enfrentar contingencias futuras como
accidentes, enfermedades o vejez; las que desean aumentar su patrimonio para
incrementar la herencia de sus hijos; empresas con excesos de flujo de caja; inversores
institucionales y extranjeros. Del lado de quienes tienen proyectos de inversin se
encuentran las firmas ya establecidas con proyectos rentables, los nuevos
emprendedores e innovadores, las familias, el Estado y tomadores del exterior. Lo que
gana la sociedad al vincular a estos agentes por la va de la intermediacin es la
diferencia entre lo que obtendra el ahorrista en el mejor uso que podra darles a sus
recursos por s mismo y el mayor rendimiento que logra al prestarlo a alguien con un
proyecto mejor.
212
213
214
el riesgo de que el deudor, una vez que obtiene el control del recurso, no cumpla la
promesa de devolverlo.108
Como una promesa no creble no tiene valor, se sigue naturalmente que la credibilidad
es un input esencial de las finanzas. Un prstamo puede tomar muchas formas: crdito
bancario, crdito entre empresas, bonos del gobierno, pero ninguno de esos papeles
tendra valor en el mercado si el compromiso de repago no fuera para nada creble.
Justamente, como la credibilidad tiene matices, una tarea de los mercados financieros es
ayudar a ponerle precio a la credibilidad: cuanto menos creble la promesa, menos valor
tendr el papel en el mercado. De aqu que los bonos griegos, digamos, hayan perdido
valor en los mercados en los ltimos aos y que la paridad de los bonos argentinos se
desplomara al darse el evento del default.
El crdito es slo una de las operaciones que estn involucradas en las cinco funciones
antes mencionadas, pero el resto de las transacciones no depende menos de la
credibilidad. Las acciones suponen separar propiedad y control porque el accionista les
cede sus recursos a quienes gerencian la firma y acepta a cambio la promesa de que se
le abonar un dividendo. En los seguros hay pago diferido porque una parte adelanta un
pago (prima) y acepta a cambio la promesa de que tendr derecho a una
indemnizacin si se produce la contingencia asegurada (robo, incendio, etc.). El dinero,
por ltimo, es un instrumento que representa un tipo especial de promesa: el Banco
Central emite un papel que el pblico acepta porque cree en la promesa de que ese papel
podr ser cambiado por otras cosas en el futuro. Si, luego de emitir el papel, el gobierno
acelera sensiblemente la inflacin, el dinero pierde valor. Por eso, el dinero de los pases
con alta inflacin presente o pasada tiene menos aceptacin como medio de pago.109 Lo
mismo ocurre con los instrumentos de liquidez que emite un banco: las corridas sobre
los depsitos ocurren precisamente cuando el banco pierde credibilidad.
En sntesis, ni el crdito, ni las acciones, ni el dinero, ni los seguros que se intercambian
en los mercados podran existir si no se pudieran realizar promesas y, para ser vlidas,
las promesas deben ser crebles. Los mercados financieros son complejos justamente
porque es muy difcil hacer creble la promesa de pago futuro de alguien que pasar a
tener el control del recurso y deber, sin embargo, devolverlo. No sorprende, por lo
tanto, que estos mercados sean intensivos en el uso de organizaciones sofisticadas y en
demandas de instituciones: vimos en el captulo 1 que las reglas de juego sirven para
acotar la incertidumbre estratgica y que si esta incertidumbre es menor, la credibilidad
de las promesas ser mayor. La forma ms simple de demostrar la importancia de las
instituciones para las finanzas es constatar que los instrumentos financieros tienen como
vehculo para su existencia el papel. Una promesa se puede hacer tambin de palabra,
pero slo las promesas que estn claramente asentadas en un papel pueden utilizarse en
los tribunales para exigir el cumplimiento. Obviamente, , el contrato y la promesa que
representa sern crebles slo si la ley se aplica.
108
Cuando se produce esta situacin, tcnicamente se dice que la separacin entre propiedad y control del
recurso da lugar a un problema de no alineacin de incentivos entre el agente (el deudor) y el principal (el
acreedor). Vase Anderlini y Felli (2008).
109
Los gobiernos tienen un incentivo para acelerar la inflacin porque de esa manera cobran un nuevo
impuesto: el impuesto inflacionario. La inflacin acta como un impuesto porque al subir los precios el
poder adquisitivo del dinero se reduce: un mismo billete compra menos cosas. Como los billetes son un
pasivo del gobierno, si su valor cae, el gobierno se favorece porque se reduce su deuda.
215
Estar claro, a esta altura, por qu las finanzas son tan importantes para la
microeconoma: cuando las distorsiones que acabamos de mencionar son de peso,
aparecen fallas en las organizaciones porque se resienten los esquemas de coordinacin,
motivacin y ejecucin. Pero por qu las disfuncionalidades en esos mercados, adems
216
217
200%
180%
250%
140%
capacciones/PBI
Creditoals.priv./PBI
160%
120%
100%
80%
CHI
60%
20% PER
0
VEN
CHI
100%
50% PER
BRA
Fuente:0%Beck
150%
BRA
COL
40%
200%
MEX
et
al.
COL
ARG
20.000
40.000
60.000
80.000
MEX
ARG
0%
0
VEN
20.000
40.000
60.000
PBIpercapita(PPP)
218
80.000
Cuadro 11.1
Tamao de los mercados financieros en Argentina: comparacin internacional
Crdito al
Capitalizacin Capitalizacin Capitalizacin
Volatilidad del
sector privado / bonos privados bonos pblicos accionaria /
crdito (2)
(1)
(1)
(1)
(1)
PBI
/ PBI
/ PBI
PBI
Pases de altos ingresos
OCDE
Resto
Pases en desarrollo
Amrica Latina (AL)
AL-7
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mexico
Peru
Venezuela
Otros pases de AL
Repblica Dominicana
Uruguay
Ecuador
Costa Rica
Guatemala
Panama
El Salvador
Asia Oriental y Pacfico
Europa y Asia Central
Medio Oriente y Africa del Norte
Asia Medirional
Africa subsahariana
66,8%
114,9%
17,3%
50,2%
23,8%
43,6%
124,3%
95,7%
15,4%
23,5%
30,9%
n.d.
n.d.
37,5%
28,1%
10,9%
31,1%
61,9%
30,9%
14,8%
17,2%
12,8%
7,6%
14,9%
16,5%
0,5%
16,3%
3,7%
0,6%
27,6%
44,0%
11,8%
31,2%
18,6%
9,5%
77,7%
33,3%
56,0%
107,3%
38,1%
35,3%
51,8%
3,6%
32,4%
15,5%
11,4%
13,7%
29,6%
20,4%
28,7%
18,6%
22,5%
22,1%
33,6%
29,0%
76,7%
41,3%
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
0,6%
8,9%
7,8%
n.d.
31,9%
24,6%
11,7%
40,2%
11,9%
6,2%
17,4%
11,7%
21,7%
39,7%
30,1%
28,4%
31,1%
16,2%
17,4%
n.d.
n.d.
0,9%
14,3%
29,7%
22,6%
n.d.
29,6%
28,8%
49,4%
26,6%
42,4%
31,9%
38,6%
25,5%
45,1%
18,5%
19,5%
21,3%
Estos indicadores confirman que el crdito al sector privado como porcentaje del PBI es
muy bajo en comparacin con lo que muestra la experiencia internacional. Mientras en
los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)
este ratio supera el 60%, en Argentina no llega al 15%. En realidad, el nivel de
intermediacin bancaria es bajo incluso para los estndares regionales. Estamos cerca de
Venezuela y Mxico, pero muy lejos de lo que ocurre en Brasil o en Chile. En lo
relativo a la escala de los mercados de capital (bonos, acciones), la situacin no es ms
prometedora. El nivel de capitalizacin de mercado en la Argentina est por debajo de
la media internacional y regional. Si bien el monto de papeles soberanos negociados se
encuentra en valores cercanos a los de otros pases de la regin, el financiamiento al
sector privado va deuda o va mercados accionarios es ms bien escaso. Por otra
parte, la Argentina tiene hoy muy poco acceso al financiamiento externo debido en parte
a las secuelas del default y en parte a las polticas financieras seguidas internamente en
la dcada del 2000. No ayudaron a expandir la escala el deterioro de los mercados de
deuda pblica por falta de confianza en el indexador ni la estatizacin del sistema de las
AFJP, que redujo la presencia de inversores institucionales. Tampoco ayudan las
expansiones y contracciones procclicas ni la volatilidad marcada del crdito (vase
ltima columna), lo que habla de falta de instrumentos para el manejo de la liquidez y
los riesgos. Los mercados de derivados son escasos y de poca relevancia.
Por qu la Argentina est particularmente subdesarrollada financieramente? Tomando
en consideracin nuestro anlisis de las funciones de las finanzas, se pueden plantear las
siguientes razones:
219
Promediopasessincrisis
Promediopasesconcrisis
80
60
40
20
0
Crisisbancarias
Crisiscambiarias Crisisdeendeudamiento
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Beck y Demirg-Kunt (2009) y Laeven y Valencia (2010).
Definimos el impuesto inflacionario en la nota al pie anterior. El tipo de cambio real, a su vez, es la
relacin entre los precios de los bienes en el exterior y los precios de los bienes en la Argentina. Como los
precios del exterior se expresan en dlares, cuando el dlar sube, el valor de los bienes del exterior sube
tambin. Por ejemplo, luego de una devaluacin, todos los bienes importados suben con el dlar y lo
mismo ocurre con el precio interno de los alimentos que el pas exporta. Sin embargo, suele ocurrir que
los precios en general no suban exactamente lo mismo que subi el dlar: hay productos no transables que
no fijan su precio en el exterior y, tpicamente, los que venden esos productos no pueden seguir al dlar
porque se les caera mucho la demanda. Los que venden bienes transables no tienen este problema
justamente porque pueden vender sus productos en el exterior y cobrar en dlares.
220
impuesto lleg a superar el 6% del PBI. Ntese, por otra parte, que los grandes
movimientos alcistas en las dos variables se producen en el marco de las crisis. Sera un
milagro que pudieran realizarse transacciones financieras crebles en un marco como
este.
Grfico 11.3
Precios relativos e impuesto inflacionario 1960-2010
500
Rodrigazo
% PBI
Hiperinflacin
8
Crisis
de la
Deuda
450
400
Crisis de la
convertibilidad
Crisis
Institucional
1993=100
10
350
300
250
200
2
150
100
0
Imp uesto In flacionario (eje izq .)
Tip o d e Cambio Real (eje d er.)
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
-2
50
111
Y a los bancos tambin: como los bancos tienen como pasivo depsitos en cuenta corriente y caja de
ahorro que no pagan inters o pagan uno nfimo, el valor real de esos depsitos cae con la inflacin,
favoreciendo al banco. Es por eso que, cuando los agentes esperan una aceleracin de la inflacin, retiran
sus depsitos y compran dlares.
221
Grfico 11.4
Efectos de las crisis sobre el crdito
Crdito Bancario al S.Privado
180
160
140
120
100
80
60
40
-4
-3
-2
-1
10
11
12
13
14
Rodrigazo 1975:3
Hiperinflacin 1989:3
15
16
222
Transable
No transable
Sector
2007
Cred.
Prod.
Ratio Cred. /
Prod.
Cred.
Prod.
Ratio Cred. /
Prod.
P. Corr.
P. Corr.
(%)
P. Corr.
P. Corr.
(%)
Produccin primaria
5.692
20.014
28,4%
12.568
105.959
11,9%
Industria manufacturera
10.932
53.326
20,5%
18.077
158.878
11,4%
Construccin
2.513
16.397
15,3%
2.396
46.317
5,2%
1.530
5.821
26,3%
1.252
10.985
11,4%
6.316
41.984
15,0%
7.684
86.314
8,9%
19.014
141.988
13,4%
31.247
337.330
9,3%
223
Grfico 11.5
Activos, pasivos y posicin externa neta privada
(Millones de dlares)
200.000
Pos icinNeta
180.000
Activos Externos
160.000
Pa s ivos Externos
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
009
007
005
003
001
999
997
995
993
20.000
991
224
113
225
por el gobierno.114 Esto es una fuente de distorsiones porque, como en toda instancia de
accin colectiva, no necesariamente los representantes hacen lo que es ptimo para sus
representados: los sindicalistas, por ejemplo, muchas veces persiguen objetivos polticos
o de lucro propios. Cuando esto ocurre en el mercado de trabajo, la proteccin de los
trabajadores puede deteriorarse, pueden surgir conflictos de representacin poltica o las
empresas pueden enfrentar dificultades excesivas para manejar el personal. Obviamente,
de esto no se sigue que haya necesariamente soluciones alternativas para reducir los
costos de negociacin. Hay que recordar que siempre la contracara de la cooperacin es
el conflicto y es posible que lo mejor sea sacrificar algo de eficiencia si ello sirve para
reducir el conflicto, que en el caso de los mercados de trabajo est siempre latente.
Por qu lo que ocurre en el mercado de trabajo puede tener consecuencias sistmicas?
Hay tres razones bastante directas.
114
226
La poblacin econmicamente activa (PEA) es la variable que sirve de base para medir
el tamao de la fuerza de trabajo (ya nos hemos encontrado con ella al analizar las
cuestiones demogrficas en el captulo 7). Como se recordar, la PEA est determinada
por la cantidad de poblacin en edad de trabajar y el porcentaje de la poblacin que
decide participar en el mercado de trabajo. Para caracterizar este mercado, no obstante,
es necesario introducir otras variables en el anlisis. La figura siguiente muestra cmo
se relacionan esas variables con la PEA y entre s. En cada rectngulo aparece la
cantidad de personas correspondiente. Los datos son de fines de 2010 y abarcan slo la
poblacin urbana (ya vimos en el captulo 7 que la poblacin no urbana es muy
reducida).
115
Para una visin sobre la evolucin del mercado de trabajo en la Argentina ver Beccaria et al. (2009).;
sobre informalidad y cuentapropismo: Bertranou y Maruzio (2011)
227
Figura 11.1
Situacin ocupacional de la poblacin urbana total
Poblacin Urbana
36.863 = 100%
20.347 = 55.2%
16.536 = 44.8%
Ocupados
Desocupados
15.378 = 93%
1.159 = 7%
Sector Privado
Sector Pblico
Planes de Empleo
12.624 = 82.1%
2.648 = 17.2%
106 = 0.7%
Asalariados
Patrn
Cuenta Propia
9.053 = 71.7%
643 = 5.1%
2.806 = 22.2%
122 = 1.0%
Registrados
No Registrados
Servicio Domstico
5.195 = 57.4%
2.794 = 30.9%
1.064 = 11.8%
228
El sector privado es el principal empleador, con el 82% de los puestos de trabajo. Por
supuesto, dada la heterogeneidad estructural existente, no todos los puestos de trabajo
son de igual calidad: hay trabajadores asalariados, otros que son empleadores, otros que
perciben ingresos pero no tienen empleados ni patrones son los denominados
cuentapropistas y otros que no perciben salario. En la Argentina, los ltimos datos
disponibles muestran que casi un cuarto de los empleos generados por el sector privado
son de cuenta propia, un 5% corresponde a empleadores, un 72% a asalariados y un 1%
a trabajadores que no son remunerados.116
En el cuentapropismo conviven trabajadores profesionales y de alta calificacin con
obreros y vendedores ambulantes. Lepore y Schleser (2006) presentan evidencia que
conecta al cuentapropismo con la vulnerabilidad laboral. Se destaca all que la
participacin de los trabajadores profesionales y de alta calificacin es marginal:
abogados y contadores, por ejemplo, no llegan al 5% del total de cuentapropistas. Las
ocupaciones de comerciante, albail, pintor y electricista, en cambio, representan entre
el 15% y el 20%. Bertranou (2007) aporta una hiptesis adicional: la participacin de
los empleos por cuenta propia con relacin al total de empleo del sector privado es
procclica, lo cual se verifica en el caso argentino, con fuertes crecimientos en los
entornos de las crisis. Apella y Casanova (2008) presentan evidencia adicional en el
mismo sentido. Ellos encuentran que slo un 38% de los trabajadores autnomos aporta
al sistema de seguridad social. Por ltimo, Jimnez (2011) muestra que la tasa de
subempleo y el nivel de pobreza son mayores en este segmento que en el de los
asalariados, mientras que los ingresos por hora son menores.
El trabajo asalariado comprende a cerca de 9 millones de personas, un 12% de las cuales
corresponde al servicio domstico, un 57,4% son trabajadores registrados (es decir, con
aportes al sistema de seguridad social) y un 31%, no registrados (sin aportes al sistema
de seguridad social). Este ltimo dato es relevante porque refiere inequvocamente a la
vulnerabilidad: los trabajadores no registrados no poseen los derechos y beneficios
previstos legalmente para los trabajadores en relacin de dependencia.
La informalidad es una deficiencia importante asociada con la segmentacin y la baja
productividad de ciertas actividades de subsistencia. La persistencia de la informalidad
daa el bienestar por varias razones. Un puesto informal se asocia a una menor duracin
del empleo y a menores ingresos por hora en comparacin con un puesto formal (vase
MTEySS y BM, 2008). Adems, la informalidad se extiende en los segmentos
poblacionales ms vulnerables, como los jvenes y los trabajadores con menor nivel
educativo. Si tomamos como parmetro el Gran Buenos Aires (GBA), vemos que la
informalidad prcticamente se duplic en los ltimos 30 aos (Lepore y Schleser,
2008). En efecto, en el ao 1980 la informalidad de los asalariados era del 22%. La
dcada perdida elev la informalidad a 32% y la crisis de la convertibilidad, a 43%. La
recuperacin posterior permiti reducirla en 5 puntos, entre 2004 y 2010. En este caso,
ms que un fenmeno cclico, el crecimiento de la informalidad en Argentina de las
ltimas dcadas parece un fenmeno estructural. Los cambios en el marco institucional
y las reformas incidieron en esto, sin dudas. Al respecto, Arias et al. (2008) destacan los
efectos del rgimen de convertibilidad, las privatizaciones y la reforma laboral de 1995.
La evolucin de los costos laborales se presenta en el grfico 11.6. Dado que existen
medidas alternativas, se presentan dos estimaciones para un perodo extendido: el costo
116
Kritz (2011) muestra la falta de dinmica en la creacin de empleo luego de la cada en la actividad en
2009.
229
laboral unitario que incluye cargas sociales, de Coremberg y Molina (2008) y el costo
salarial unitario, de Graa y Kennedy (2008). La figura que emerge en ambos casos es
similar: a principios de la dcada del noventa, los costos salariales se reducen
marcadamente, de la mano de fuertes aumentos en la productividad y cambios
regulatorios en el mercado de trabajo. Luego le sigui una etapa, de fines de la dcada,
caracterizada por la deflacin y costos crecientes. El salto en los precios de la
devaluacin de 2001 recompuso los mrgenes empresariales, pero luego el costo laboral
retom la senda de crecimiento. Ntese que, desde una perspectiva histrica, los costos
salariales disminuyen rpidamente con las crisis y luego se recuperan, tambin
rpidamente. Sin embargo, en la salida de la crisis de la Convertibilidad el costo salarial
se recuper ms lentamente.
Grfico 11.6
Estimaciones del costo laboral
1.1
1
0.9
0.8
0.7
0.6
Costosalarial
unitario
0.5
Costolaboral
unitario
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
0.4
Una mirada a lo que ocurre con el empleo en la regin puede ser til para contextualizar
y evaluar la significacin de estas cifras del mercado argentino (vase cuadro 11.3). Al
igual que en nuestro pas, en la regin la demanda de trabajo est liderada por el sector
privado. El sector pblico en la Argentina, sin embargo, tiene una participacin que es
superior a la observada en los siete pases ms grandes de la regin, con excepcin de
Venezuela (vase cuadro 11.3). Este rasgo diferencial es relativamente estable en el
tiempo: ya estaba presente una dcada atrs.
230
Cuadro 11.3
Caractersticas del empleo en Amrica Latina (%)
Privado
Pblico
Asalariado
Cuenta propia
Empleador
Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009
n.d.
15,5
15,9
n.d.
57,1
60,0
n.d.
23,0
19,6
n.d.
4,4
4,5
Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009
12,0
11,1
11,6
47,3
47,7
54,8
37,2
37,1
29,3
3,5
4,1
4,3
Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009
9,9
11,8
11,6
64,8
62,8
64,7
21,6
21,1
20,6
3,7
4,3
3,1
Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009
6,6
6,8
4,6
,
52,0
46,7
38,3
,
36,3
42,4
47,7
,
5,1
4,1
9,4,
Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009
11,8
11,0
11,3
52,1
54,5
60,8
32,3
29,4
23,0
3,8
5,1
4,9
Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009
n.d.
8,6
9,4
n.d.
31,4
32,9
n.d.
54,1
52,2
n.d.
5,9
5,5
25,9
36,9
37,9
7,6
5,2
4,0
Venezuela
1989-1992
19,3
47,2
1999-2001
14,9
43,0
2007-2009
17,9
40,2
Fuente: Elaboracin propia basada en CEPAL (2012).
Dentro del empleo en el sector privado tambin es posible detectar rasgos que
diferencian a la Argentina: al igual que Chile, Mxico y en menor medida Brasil, tiene
una alta proporcin de asalariados, cercana al 60%. En Colombia, Per y Venezuela, en
cambio, la presencia del cuentapropismo es mayor; la proporcin de asalariados apenas
llega al 40% (vase cuadro 11.3). La dinmica de la ltima dcada muestra tres tipos de
movimiento: pases donde aument la salarizacin y se redujo el cuentapropismo, pases
donde este movimiento fue leve y otros donde la informalidad directamente se
increment. Argentina pertenece al primer grupo, al igual que Brasil y Mxico. Se trata
de dos rasgos positivos en la medida que el cuentapropismo suele asociarse con las
actividades de subsistencia. Pero para tener una idea acabada, es bueno echar una
mirada a la calidad del empleo generado. El cuadro siguiente brinda informacin en
relacin con esto.
231
Cuadro 11.4
Productividad del empleo en Amrica Latina (%)
Baja productividad
Total
Resto
Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009
44,1
40,7
39,0
15,5
18,2
17,5
23,0
17,3
14,8
5,6
5,2
6,7
55,9
59,3
61,0
Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009
48,0
46,7
41,1
20,9
12,4
12,7
21,3
25,8
19,9
5,8
8,5
8,5
52,0
53,3
58,9
Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009
38,9
31,8
30,0
11,1
10,7
8,2
20,9
14,7
16,8
6,9
6,4
5,0
61,1
68,2
70,0
Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009
n.d.
n.d.
60,5
,
n.d.
n.d.
15,3
,
n.d.
n.d.
40,9
n.d.
n.d.
4,3,
n.d.
n.d.
39,5
,
Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009
n.d.
40,5
43,3
n.d.
19,8
23,7
n.d.
17,7
15,0
n.d.
3,0
4,6
n.d.
59,5
56,7
Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009
n.d.
63,8
57,6
n.d.
19,4
17,1
n.d.
40,9
37,4
n.d.
3,5
3,1
n.d.
36,2
42,4
21,4
35,3
35,8
6,2
2,1
1,6
60,9
46,2
50,2
Venezuela
1989-1992
39,1
11,5
1999-2001
53,8
16,4
2007-2009
49,8
12,4
Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL (2012).
Los registros correspondientes a los pases grandes de Amrica Latina indican que los
empleos de baja productividad acaparan entre el 30% y el 60% del total del empleo, lo
cual habla a las claras de la importancia de tomar en cuenta la heterogeneidad
estructural y, particularmente, el peso del sector de subsistencia. Nuestro pas, de
cualquier forma, se encuentra junto con Chile dentro del grupo con menor incidencia
relativa del trabajo de baja productividad. Los empleos de baja productividad
representan el 39% del total. Esta estimacin aportada por la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) est en lnea con lo que encontramos al analizar el
peso del sector de subsistencia en el captulo 9. Si tomamos la evolucin de la ltima
dcada, no obstante, a pesar del alto crecimiento de la economa la proporcin de
empleos de baja productividad se mantuvo relativamente estable; esto evidencia que el
proceso de crecimiento no tiene una gran capacidad para absorber al sector de
subsistencia dentro de un proceso de transformacin estructural compatible con el
crecimiento inclusivo.
232
Un rasgo positivo que muestra la regin en los dos mil es que la tasa de desempleo
tendi a declinar, aunque hay por supuesto excepciones. El cuadro 11.5, que registra la
evolucin del desempleo, indica que la Argentina se cuenta entre los pases que ms
redujeron el desempleo; un hecho que no sorprende si se tiene en cuenta la aceleracin
del crecimiento ya analizada en captulos anteriores. De cualquier forma, cuando el
objetivo es el crecimiento inclusivo, es importante analizar tambin la anatoma del
desempleo.
Cuadro 11.5 (%)
Caractersticas del desempleo en Amrica Latina
Total
Por edad
Por sexo
Aos de educacin
0a5
5 a 10 10 a 12 13 o +
Argentina
1989-1992
1999-2001
2007-2009
5,9
14,7
9,1
13,0
24,3
21,8
4,9
12,0
8,3
4,1
11,6
5,7
3,8
12,9
6,0
5,7 6,4
13,4 16,5
8,1 10,4
7,6
17,0
14,2
6,8
17,4
10,5
5,9
14,5
9,7
3,0
10,2
6,6
Brasil
1989-1992
1999-2001
2007-2009
3,8
9,6
8,3
6,9
18,3
17,8
3,8
9,2
8,6
2,1
6,1
5,3
1,2
4,3
3,5
3,9 3,5
7,8 12,1
6,1 11,0
3,2
7,0
5,5
5,9
14,6
11,0
4,4
12,0
10,5
1,8
5,1
5,0
Chile
1989-1992
1999-2001
2007-2009
8,3
9,9
10,2
16,5
21,3
24,9
7,9
9,6
11,3
5,1
7,1
7,2
5,2
6,1
5,6
7,7 9,6
9,0 11,3
8,9 12,2
7,9
11,0
7,8
9,2
11,6
10,3
9,1
10,1
11,6
6,3
7,0
8,6
Colombia
1989-1992
1999-2001
2007-2009
7,2
16,3
12,1
,
14,9
30,6
23,4
,
6,9
16,0
12,2
3,3
11,4
8,7
2,4
7,9
7,1,
7,2 7,2
16,3 16,3
12,1
12,1
,
,
4,4
11,1
8,4,
9,8
21,2
13,4
12,6
23,0
16,2
7,3
13,7
11,5
,
Mxico
1989-1992
1999-2001
2007-2009
2,6
2,5
4,5
6,5
5,6
9,8
1,9
2,1
4,2
0,7
1,2
2,3
0,5
0,8
2,5
2,6
2,5
4,5
2,6
2,7
5,3
1,0
1,5
3,3
3,9
2,7
4,9
3,4
3,0
5,1
2,3
3,7
4,0
Peru
1989-1992
1999-2001
2007-2009
n.d.
5,0
3,9
n.d.
11,3
9,5
n.d.
4,3
4,2
n.d.
2,9
2,2
n.d.
2,8
2,0
n.d. n.d.
5,0 5,6
3,8 4,1
n.d.
1,9
1,0
n.d.
7,0
4,0
n.d.
6,6
5,8
n.d.
7,8
6,2
Venezuela
1989-1992
1999-2001
2007-2009
10,2
14,5
6,9
19,3
25,7
13,6
11,3
14,7
7,4
5,9
10,2
4,6
4,5
7,8
3,9
11,2 8,4
13,6 16,1
6,5 7,4
9,7
11,6
5,4
12,1
15,2
6,5
9,3
16,3
7,2
6,1
12,5
7,5
233
234
235
117
La identidad es el software de reglas (pautas culturales) que los agentes individuales llevan
incorporado y utilizan como gua de conducta; vase captulos 2 y 3.
236
La evidencia internacional indica que el tamao relativo del sector pblico tiende a ser
mayor en los pases ms avanzados que en los emergentes, tanto en lo que hace al gasto
pblico como a la tributacin. Los grficos 12.1.a y b brindan informacin en relacin
con esto y nos permiten, adems, ubicar a la Argentina en el plano internacional. Como
se observa, si bien la Argentina exhibe una participacin del gobierno en la economa
237
que es menor al promedio de los desarrollados, esa participacin est muy por encima
del promedio correspondiente a los emergentes.
Grfico 12.1
Gasto e impuestos: comparacin internacional (% del PBI)
(a) Gasto total del sector pblico 2007-2010
60
Avanzadas
70
Emergentes
Avanzadas
50
Emergentes
60
50
36,1
40
40
30
34.1
30
20
20
10
10
Ucrania
Filipinas
Arabiasaudita
Letonia
Marruecos
China
Indonesia
Uk
Argentina
Eslovenia
Japn
Noruega
Francia
Islandia
Australia
RepCheca
Ucrania
Filipinas
Arabiasaudita
Letonia
Marruecos
China
Indonesia
Uk
Argentina
Eslovenia
Japn
Noruega
Francia
Islandia
Australia
RepCheca
238
118
El espacio fiscal tambin depende del rgimen de polticas y la organizacin del sector pblico. Estos
aspectos importan pues son determinantes esenciales del tamao del Estado, y para evaluar el espacio
fiscal disponible es necesario tomar en cuenta cul es la demanda de fondos implcita en las polticas que
el Estado se propone seguir. Para un anlisis ms detallado y tcnico del espacio fiscal en la Argentina,
vase Albrieu y Cetrngolo (2011). Asimismo, la volatilidad macroeconmica tiene efectos sobre el nivel
de sustentabilidad de la deuda pblica. Para un anlisis de Argentina y otros pases grandes de la regin,
vase Fanelli, Pablo (2011).
239
Grfico 12.2
Gasto e ingreso consolidado del sector pblico (% del PBI)
45
40
35
30
25
20
I n gre s o s
15
Ga s to s
10
5
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
81.676,7
108.597,9
Ga na nci a s
IVA
Come rci oe xte ri or
6.781,8
Aporte s ycontri buci one s a
l a s e g.Soc.
154.236,9
Re s to
68.840,4
241
Grfico 12.4
Evolucin del supervit fiscal (% del PBI)
10
Su p e r vi tfi n a n ci e ro
5
Su p e r vi tp ri m a ri o
0
5
10
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
15
Como puede verse, luego de varios aos en que se registran tanto supervit fiscal
primario como supervit total,119 en los tramos finales de la dcada de los dos mil
vuelve a registrarse dficit fiscal, aunque el supervit primario se mantiene en terreno
positivo. La reaparicin del dficit signific que el gobierno se viera en la necesidad de
demandar crdito en un contexto en que no contaba con acceso fluido a los mercados de
capital. Para solucionar este problema se recurri a fuentes distorsivas de
financiamiento, como la emisin monetaria (con lo que se increment el impuesto
inflacionario) y el uso de los fondos de la ANSES. De todos modos, vale subrayar que
los desequilibrios fiscales de la actualidad son mucho menos significativos que los que
se registraban en dcadas anteriores. Ntese en particular el contraste con los dficit en
todo el perodo que va de 1961 a 1990.
En suma, las cifras anteriores indican que desde la crisis de 2003 en adelante el
gobierno cont con mayor espacio fiscal gracias al incremento de la recaudacin. Es
cierto que parte de ese espacio se ha ido perdiendo por el fuerte incremento del gasto, al
punto que reaparece el dficit fiscal; pero tambin es cierto que ello no ocurre por efecto
del estrs macroeconmico o una cada en la recaudacin, sino por la presin creciente
del gasto. Se impone, entonces, evaluar qu ocurri con el gasto y, ms en general,
cmo se utiliz el mayor espacio fiscal disponible en los dos mil. El ejercicio servir
para poner al descubierto facetas tanto positivas como francamente desalentadoras.
Sin dudas, una faceta muy favorable es la evolucin de la deuda pblica. En el contexto
de fuerte incremento de la recaudacin fiscal de los dos mil, desaparece la propensin
del gobierno a sobreendeudarse. Una propensin que se haba instalado con fuerza
119
La diferencia entre el supervit primario y el total est explicada por los pagos de inters sobre la
deuda pblica. Para que el supervit total sea cero, el supervit primario debe ser igual a los pagos de
intereses de la deuda pblica.
242
33,4
Intra s e ctorpbl i co
52,5
3,7
Orga ni s mos
mul ti l a te ra l e s
Cl ubde Pa ri s
Se ctor pri va do
10,4
243
Sobre la cuestin provisional, Cetrngolo y Grushka, 2004 y 2008; Melinsky y Solari (2010) y
Cohan et al. (2010).
244
Grfico 12.6
Composicin del gasto y su evolucin (% del total)
(a) Cambios entre las dcadas del setenta y ochenta
Pers onal
1970s
31%
28%
Bienes ys ervi ci os
23%
9%
7%
9%
17%
Otras trans ferencias
9%
6%
18%
1980s
16%
Interes es
Seguridads ocia l
Personal
36%
32%
Gastosdecapital
Bienesyservicios
11%
10%
21%
Otrastransferencias
2000s
10% 9%
8%
14%
9%
18%
23%
1990s
Intereses
Seguridadsocial
Fuente: Elaboracin propia sobre datos proporcionados por Ministerio de Economa y Finanzas (2011).
245
Los subsidios econmicos representan el 3,33% del PBI (y con tendencia fuerte a
aumentar) y predominan los otorgados a la energa y el transporte. Este esfuerzo de
gasto es menor que el esfuerzo en subsidios sociales. Si el Estado destinara esa
246
1970s
21%
Adua na s
14%
Al a s ga na nci a s
16%
11%
7%
12%
9%
12%
19%
Seg.Soci a l
22%
31%
1980s
Internos
26%
Otros i mpues tos
1990s
36%
28%
2000s
Adua na s
Al a s ga na nci a s
12%
5%
13%
3%
11%
19%
5%
25%
Seg.Soci a l
30%
14%
Internos
247
La composicin de los ingresos es al menos tan voltil como la del gasto pblico.
Prcticamente todos los tems muestran cambios sustanciales a lo largo del tiempo.
Ntese que, en la actualidad, tiene gran peso la recaudacin de seguridad social lo que
no ayuda para la creacin de empleo en el sector informal y el IVA lo que le quita
progresividad al sistema.
Hemos dicho que una de las organizaciones fundamentales del sistema econmico es la
familia, por las funciones que cumple en la formacin de la identidad, la generacin de
capital humano, la asignacin de recursos dentro del hogar y la determinacin del
tamao de la oferta de trabajo. A pesar de la importancia de estas funciones, la familia
es una de las organizaciones econmicas con mayores dificultades para acceder a los
servicios del sistema financiero. Esto es particularmente cierto en el caso de la
Argentina, donde ese sistema est muy subdesarrollado: una nfima cantidad de hogares
de nuestro pas pueden contar con el crdito para construir una vivienda o para financiar
los estudios de sus hijos. Asimismo, tambin son pocos los hogares que pueden acceder
a los mercados de seguros para manejar los riesgos de enfermedad, muerte, robo o
desempleo. Esto implica que las familias slo cuentan con sus ingresos corrientes para
financiar sus necesidades de consumo, manejo de riesgos y acumulacin de capital
humano y fsico. Tienen vedado el acceso al ahorro de otros agentes a travs del sistema
financiero o a mecanismos de reduccin del riesgo a travs del mercado de seguros.
Como una gran proporcin de los hogares tiene ingresos muy bajos y, por lo tanto, poca
capacidad de generar ahorro para autofinanciarse, cuentan con pocos medios para llevar
adelante sus proyectos.
Si recordamos lo discutido en el captulo 4, de lo anterior se sigue que la asignacin de
recursos para el crecimiento ser deficiente ya que no operarn los mecanismos de
asignacin del excedente social hacia su mejor uso para impulsar una transformacin
estructural que favorezca el crecimiento inclusivo. Una gran proporcin de las familias
habitar viviendas deficientes que estarn lejos de proveer un entorno armonioso para la
socializacin y la formacin de la identidad; las personas sufrirn con mayor intensidad
las consecuencias de siniestros por no estar bien aseguradas y no habr suficiente
inversin en el capital humano de los hijos. Esto tendr consecuencias directas para el
crecimiento agregado porque la oferta de trabajo del pas ser de peor calidad y para
la inclusin porque es ms fcil que se perpeten las trampas de pobreza. Bajo
condiciones como estas es improbable que se ponga en marcha un proceso de
transformacin estructural que reduzca la importancia del sector de subsistencia.121
Ante la relevancia de las fallas en los mercados de crditos y seguros, resulta evidente
que la intervencin del sector pblico podra tener enormes beneficios para el
121
Ntese, por otro lado, que una situacin de este tipo podra tambin ser fuente de inestabilidad
macroeconmica en la medida que podran darse interacciones negativas entre el mercado de trabajo y el
de crdito: como las familias no pueden financiar su gasto si se quedan sin empleo, durante la recesin la
cada temporal del gasto agregado se agudizar.
248
crecimiento y la inclusin. El objetivo que deberan fijarse las polticas son obvios:
proveer mecanismos para que el excedente social pueda ser canalizado hacia la
provisin de financiamiento y seguros a las familias que no tienen acceso a los
mercados relevantes. Esto es, justamente, lo que explica que no haya pas en el mundo
que renuncie a financiar la educacin pblica o a proveer mecanismos de proteccin
social. El desafo, por supuesto, es disear polticas eficientes para realizar esas tareas.
Cmo se ve el sector pblico de la Argentina cuando se lo evala desde esta
perspectiva? En lo que sigue examinamos tres aspectos clave para esta cuestin.
Primero, la situacin de la familia en la Argentina; segundo, las caractersticas de las
polticas de formacin de capital humano y proteccin social aplicadas en los dos mil y,
tercero, cmo se utiliz el mayor espacio fiscal que estuvo disponible en los dos mil, lo
que nos servir como un criterio mnimo de evaluacin de eficiencia.
Del anlisis que realiza Torrado (2007) sobre la familia surge que esa organizacin se
encuentra en un proceso de transformacin significativo, impulsado por tres factores
bsicos. El primero es la etapa de la transicin demogrfica que est cursando la
Argentina, que determina una cada en la tasa global de fecundidad y un aumento de la
expectativa de vida de la poblacin. Estos hechos traen aparejados cambios en la
composicin de los hogares (vase el captulo 7). El segundo factor tiene que ver con
cambios en el software: hubo reformas en el marco institucional con la sancin de la
Ley de divorcio vincular en 1987. El ltimo factor tiene que ver tambin con el software
y se relaciona con las reglas de juego que provee la cultura: est cambiando el rol de la
mujer en el mercado de trabajo, en la educacin y en la sociedad en general.
En este contexto, Torrado muestra que en las ltimas dcadas ha crecido la proporcin
de hogares unipersonales producto especialmente de la mayor expectativa de vida de la
poblacin. Hacia principios de los dos mil, los hogares conyugales representaban el
80% del total de los hogares y se observaba una disminucin en las familias completas,
que se caracterizan por la presencia de ambos cnyuges. Este cambio se explica
principalmente por el aumento de los divorcios y las rupturas de uniones consensuales.
Dentro de los hogares monoparentales predomina la jefatura femenina, y esa proporcin
crece de 75% en 1980 a 80% en 2001. Otra transformacin relevante en la organizacin
familiar es la fuerte disminucin de la familia extensa, integrada por una familia nuclear
y otros parientes no nucleares, como los abuelos (30% a 21%). Finalmente, se contrae el
tamao medio de los hogares debido al menor nmero de hijos por pareja, asciende el
nmero de hogares de dos personas y se reduce significativamente el de cinco o ms
personas.122
Cmo es el hbitat de estos hogares? El censo de 2010 revel que alrededor de un 5%
de las personas vive en ranchos, casillas, piezas en inquilinato o piezas de hotel o
pensin, locales no construidos para habitacin y viviendas mviles. Esto implica que
hay unos 2 millones de personas con problemas de vivienda. Las provincias ms
afectadas por esta deficiencia son Santiago del Estero y Formosa. En lo que hace a
desage de los residuos sanitarios, slo 53% se realiza a travs de la red pblica
122
Producto centralmente del divorcio, emerge tambin un nuevo tipo de organizacin familiar: la familia
ensamblada, en la que los hijos de la pareja sea legal o consensual que residen en el hogar son o bien
hijos biolgicos de uno solo de los cnyuges o bien hijos biolgicos de ambos. Slo hay algunos datos del
AMBA no representativos sobre este proceso.
249
(cloacas); todava existe una fuerte subinversin en este rubro y un tercio de los hogares
recurre a cmara sptica o pozo ciego. En lo que hace a la provisin de agua, el 16% de
los hogares (casi 2 millones de personas) est expuesto a mayores riesgos por
abastecerse de medios naturales que podran verse afectados por metales pesados
(arsnico, plomo, etc.). Estos datos referidos a la familia junto con los analizados en
relacin con el mercado de trabajo y la distribucin del ingreso (vanse los captulos 5 y
11) indican que la Argentina presenta una realidad social cambiante y de fuertes
contrastes en lo que hace a equidad y que esos contrastes se agravan en situaciones de
crisis. Las polticas sociales y de proteccin social deben adaptarse a esa realidad y, en
consecuencia, es natural que en los dos mil hayan sido objeto de transformaciones
significativas; sobre todo si se tiene en cuenta que la ampliacin del espacio fiscal
permiti cierta autonoma para tomar decisiones. En este sentido, algunas de las
polticas implementadas fueron positivas y atacaron problemas importantes, pero es
posible sealar tambin deficiencias de peso en el uso del espacio fiscal disponible y en
el marco institucional de las polticas. Nos abocamos ahora a estas cuestiones.
Al estudiar la proteccin social, Rofman y Oliveri (2011) distinguen entre las polticas
de proteccin social que se basan en el criterio de contributividad y las que se basan en
el de ciudadana. El primer criterio est muy vinculado al mercado de trabajo y se lo
piensa para sustituir ingresos por trabajo en caso de prdida. Opera a travs de
contribuciones de los trabajadores que sern los beneficiarios y por ende su alcance es
limitado cuando existen niveles de informalidad importantes, como en nuestro pas. El
criterio de ciudadana, en cambio, se basa en polticas de alcance universal. Segn
explican estos autores, en la Argentina rigi hasta 1990 el modelo tradicional: vinculado
al empleo y basado en programas previsionales (jubilacin, pensin e invalidez),
asignacin familiar y seguro de desempleo contributivo. En los dos mil comienza un
viraje hacia polticas ms universales y de combate a la pobreza. El primer paso fue el
programa Jefes y Jefas de Hogar, que result muy efectivo en paliar los efectos ms
severos de la crisis de la convertibilidad. Pero las dos iniciativas de mayor alcance
fueron, sin lugar a dudas, la extensin de la cobertura del sistema jubilatorio y de las
asignaciones familiares.
En lo que hace a la poltica previsional, las medidas que apuntaron a la universalidad
pueden resumirse de la forma que sigue en base a Rofman y Oliveri (2011).
En primer lugar, luego de la crisis el sistema previsional se enfoc en la recuperacin de
la jubilacin mnima que entre 2003 y 2007 aument 80% en trminos reales, pero se
hizo al costo de romper la relacin aportes/beneficios que es tpica de un sistema
contributivo: el sistema se acerc a un rgimen basado en un beneficio uniforme para
todos, ya que las jubilaciones ms altas no fueron ajustadas en consonancia con la
inflacin (lo que dio lugar a que se iniciaran juicios contra el Estado).
En segundo lugar, se ampli la cobertura previsional. En los noventa, la cobertura tena
una tendencia declinante por el peso de la informalidad y los requisitos para acceder.
Para ampliarla, se cre un programa de moratoria para quienes no podan demostrar 30
aos de aportes. Contra la exigencia de una declaracin jurada de haberse desempeado
en forma autnoma, se otorgaba un plan de pagos por contribuciones no realizadas que
se financiaban con descuentos de los aportes. Entre fines de 2005 y 2010 se incorporan
2,5 millones de jubilados mediante este mecanismo.
250
123
251
Cuadro 12.2
Subsidios sociales (en 2010)
mill pesos
% PBI
subsidios sociales
Planificacin
Techo digno
Educacin
Trabajo
ANSES
Asignacin por hijo
PAMI
33.847
7.152
2.662
1.844
14.309
12.449
6.339
3.163
2,35
0,50
0,18
0,13
0,99
0,86
0,44
0,22
Salud
Desarrollo social
Ingreso social con
trabajo
3.581
6.961
0,25
0,48
3.755
Las polticas de proteccin, por supuesto, no deben sustituir a las polticas sociales ms
tradicionales en el campo de la salud y la educacin; deben complementarlas, para
asegurar que los sectores menos pudientes puedan adquirir calificacin suficiente como
para integrarse en mercados de trabajo fuera del segmento de subsistencia.
En lo que hace a salud, ya hemos adelantado los indicadores que muestran la situacin
de la Argentina (captulo 6), donde vimos que el gasto es alto y se ubica en 10% del
PBI. Buena parte de esta cifra es explicada por el sistema de obras sociales, creado en
1970 con la Ley 18 610 y complementado en 1978 con la Ley 19 032 para jubilados y
pensionados, que cre el PAMI. Las obras sociales se relacionan a su vez con
prestadores privados, empresas qumico-farmacuticas y productores de equipamiento
mdico. El segmento pblico explica una proporcin mucho menor del gasto, que est
descentralizado y a cargo de las provincias que han concentrado progresivamente sus
erogaciones en la atencin pblica de la salud (a partir de1978, los hospitales se
descentralizan). Probablemente las iniciativas ms salientes en este rubro fueron la
creacin del plan Remediar y la poltica sobre genricos, en el marco de la crisis. El
frente donde puede avanzarse ms en lo que hace a la accin pblica en salud tiene que
ver con la coordinacin de cada uno de los segmentos mencionados dentro de una
visin global de la cuestin. En Naciones Unidas (2010b) se discuten los problemas de
eficiencia relacionados con esto.
El gasto en educacin fue uno de los tems beneficiados en los dos mil gracias a la
sancin de la Ley de Financiamiento Educativo, que rigi entre el 2005 y el 2010 y fij
como meta alcanzar el 6% del PBI para los gastos en educacin, ciencia y tecnologa.
En 2009, el gasto en educacin se ubicaba en 6,5% del PBI, el porcentaje financiado por
el sector pblico era del 5,6%; el resto, privado. Debido al proceso de descentralizacin,
la mayor proporcin de este gasto es ejecutada por las provincias (4,4%). Segn cifras
del CIPPEC (2010), las provincias destinan en promedio el 32% de sus gastos totales a
educacin.
La distribucin de este gasto tiene dos debilidades. Primero, una alta proporcin se
destina a financiar salarios (92%), lo que deja muy poco margen para mejorar la
252
253
La evidencia que hemos revisado indica que el Estado sufri transformaciones de gran
importancia en los dos mil. Hay tres que merecen destacarse. En primer lugar, el
sustancial aumento del tamao del sector pblico; ese tamao se encuentra hoy en
niveles rcord. En segundo lugar, el cambio en el carcter y el alcance de las polticas
de proteccin social: las polticas tomaron un cariz ms universalista y menos atado a
las contribuciones de los trabajadores y aument la cobertura y nmero de beneficiarios.
En tercer lugar, de la mano del shock externo positivo y el crecimiento hubo una
expansin sin precedentes del espacio fiscal.
Sin embargo, el uso que se dio al mayor espacio fiscal presenta muchos claroscuros.
Dos logros evidentes del perodo fueron la reduccin del endeudamiento pblico y la
ampliacin en la cobertura de las polticas sociales. Pero, junto a esto tambin aparecen
falencias evidentes. Hay dos que se destacan. La primera es la mala asignacin: los
subsidios al transporte y la energa estn absorbiendo una enorme cantidad de recursos
que se retraen de la inversin y la proteccin social; asimismo, como hemos visto en el
captulo 7, los indicadores de educacin no han mejorado a pesar del incremento del
gasto en educacin. La segunda falencia es que no hubo avances en mejorar la
estructura tributaria, que sigue teniendo un sesgo anticrecimiento y poco progresivo;
adems, se volvi a recurrir al impuesto inflacionario para financiar al Estado en los
ltimos aos.
Los problemas de eficiencia en el gasto y la tributacin impidieron que se aprovechara
el mayor espacio fiscal para colocar al Estado argentino en un escenario distinto del que
es norma en Amrica Latina. En la regin, como lo muestran Goi et al. (2008), la
combinacin de impuestos y transferencias no es efectiva para mejorar la distribucin, a
diferencia de lo que ocurre en Europa. En el caso especfico de la Argentina, los autores
encuentran que mientras el Gini se reduce de 0,50 a 0,48 por la accin del Estado, en
Europa, la combinacin gasto/tributacin logra mejorar ese indicador de 0,46 a 0,31.
Mejorar la capacidad del Estado de hacer ms equitativa la distribucin sin debilitar los
factores que promueven la productividad y la competitividad es una gran tarea
pendiente del desarrollo en la Argentina.
Las transformaciones del Estado en los dos mil influyeron muy significativamente sobre
los tres indicadores que venimos utilizando para evaluar el desempeo: estabilidad,
distribucin y crecimiento.
La estabilidad macroeconmica se vio muy favorecida por la generacin de los
supervit fiscales que posibilitaron la reduccin del endeudamiento. De hecho, el
gobierno obtuvo un premio importante por su razonable conducta fiscal hasta 2007: en
2009 estuvo en condiciones de realizar una poltica anticclica para aislar al pas de las
consecuencias de la crisis global. Esto contrast con lo ocurrido en perodos anteriores,
en que las autoridades se vean obligadas a introducir ajustes procclicos por la falta de
espacio fiscal. Lamentablemente, la conducta fiscal no tuvo la misma coherencia luego
254
255
Los problemas que hemos detectado cuando analizamos el software en accin en el caso
del Estado sugieren que la Argentina tendra mucho para ganar en cuanto a acotar
disfunciones sistmicas si lograra inducir una mayor estabilidad en los marcos
institucionales y lograra reducir la discrecionalidad. Podra pensarse que poner el acento
en adecuar el software no es necesario y que podra, incluso, resultar contraproducente
una preocupacin excesiva por las reglas de juego en una economa que est en continua
mutacin. El Estado podra decidir en cada momento qu es mejor tomando en cuenta
las circunstancias, sin tener que atarse a reglas de juego que podran tornarse obsoletas
si aparecen problemas que no se contemplaron al disear la norma. Esta mayor
flexibilidad parece deseable, sobre todo en una economa como la argentina, que, por
depender de trminos del intercambio voltiles, necesita agilidad para adaptarse.
Sin lugar a dudas, el argumento en favor de la discrecionalidad tiene aspectos
atendibles, pero hay una cuestin fundamental a tener en cuenta: la sociedad le asigna al
Estado atribuciones de forma asimtrica (vanse captulos 2 y 3). El Estado goza de
atribuciones especiales, como la capacidad de cobrar impuestos de forma compulsiva,
imponer y cambiar reglas de juego y, eventualmente, privar de la libertad a los
ciudadanos. Si tiene margen para la discrecionalidad, el gobierno de turno podra
utilizar esas atribuciones para perseguir su propio beneficio o para favorecer a grupos
determinados, como es el caso del llamado crony capitalism o capitalismo de amigos
o del clientelismo. As, el intento de ganar flexibilidad para manejar la incertidumbre
asociada con fenmenos naturales (por ejemplo, la volatilidad que el clima le imprime
al precio de la soja) podra tener el costo de aumentar la incidencia de la incertidumbre
de orden estratgico: se hace ms difcil anticipar las acciones de las autoridades cuando
estas son demasiado discrecionales. La tensin entre la necesidad de contar con
flexibilidad para adaptarse a las circunstancias y la de establecer reglas rgidas para
acotar la discrecionalidad y, por esa va, controlar la incertidumbre estratgica no
tiene solucin simple. De aqu que en las tres ltimas dcadas haya habido fervientes
discusiones en la teora econmica respecto de las llamadas reformas estructurales, en
el centro de las cuales hay un punto esencial a considerar: en una sociedad democrtica,
la solucin nunca incluye darle un poder discrecional excesivo al Estado. De hecho,
aqu aparece bajo otra forma una tensin que ya encontramos en el captulo anterior: por
un lado, las ganancias de productividad que la sociedad puede obtener a partir de dar
mayor preeminencia a ciertas organizaciones (en este caso, el Estado) y, por otro, el
incremento en la incertidumbre estratgica que ello supone, al abrir nuevas
oportunidades de abuso para gobernantes oportunistas y deshonestos. Dadas las
atribuciones asimtricas de que goza el Estado, sin embargo, el riesgo asociado al
aumento de la incertidumbre estratgica es mucho ms alto. En una transaccin privada,
una parte no puede obligar a la otra a trabajar o a prestar dinero si esa parte no lo hace
voluntariamente (aunque, por supuesto, se puede actuar voluntariamente y estar
equivocado, como ocurre cuando hay estafa o mala informacin). El Estado, en cambio,
puede obligar a los ciudadanos a pagar impuestos y a realizar otras transacciones y
acciones de carcter no voluntario. Esta tensin es inherente a la vida social en un
mundo incierto y las sociedades que logran manejarla sin incurrir en costos excesivos
para hacer que el Estado funcione tienen una ventaja competitiva.
En suma, no se trata de definir a priori si el Estado debe ser grande o chico, ya que ello
depende de las funciones que deba cumplir. Asimismo, tampoco se trata de evaluar si el
Estado debe o no debe tener el monopolio del uso de la fuerza y ejercer el poder de
polica, ya que se trata de funciones constitutivas de su rol social. El desafo para el
256
257
258
La Argentina es un pas de clase media alta y el argentino promedio vive mejor que
cuatro de cada cinco habitantes del planeta. Esta posicin se sustenta en una
productividad por hombre ocupado que se encuentra entre las ms altas de la regin y
que se logr gracias a una dotacin bastante generosa de recursos naturales con sesgo
hacia tierras cultivables y de pastura y a un cierto desarrollo industrial. Asimismo, los
logros en cuanto a desarrollo humano ubican al pas slo un escaln por debajo del
grupo de pases de muy alto desarrollo.
Se trata de una posicin bastante ventajosa en el concierto de las naciones y, sin
embargo, en los debates pblicos sobre desarrollo tanto en el nivel local como en el
internacional la percepcin generalizada es que la economa argentina no ha estado a la
altura de las circunstancias.
Nuestro trabajo sugiere que esta percepcin se relaciona con dos hechos. El primero es
que la Argentina ha ido de mayor a menor: pas de ocupar el noveno lugar en ingreso
por habitante en la dcada del 20 a un puesto muy inferior, con el agravante de que el
proceso de prdida de posiciones se acenta en la segunda mitad del siglo XX. El
segundo es que ha habido un fuerte deterioro en la distribucin del ingreso y,
particularmente, en las condiciones de vida del tercio ms pobre de la poblacin. En el
trabajo mostramos evidencia de la estrecha relacin entre el deterioro y la recurrencia de
crisis macroeconmicas.
259
Qu tenemos?
La Argentina tiene hoy una gran oportunidad por dos razones. La primera es el
acelerado crecimiento de Asia, en particular China e India, que han inducido un cambio
estructural en la economa del planeta. Una de las consecuencias es que aument la
demanda de productos respecto de los cuales la Argentina goza de ventajas
comparativas debido a su rica dotacin de tierras cultivables y de pastura. Como
consecuencia, la Argentina disfrut en la primera dcada del siglo de trminos del
intercambio muy favorables. Este hecho conlleva, adems, beneficios indirectos: como
toda Amrica del Sur es rica en recursos naturales, todos nuestros vecinos estn siendo
favorecidos y ello mejora nuestras oportunidades comerciales. Este hecho se reflej, por
ejemplo, en una mayor demanda de nuestras exportaciones desde Brasil.
La segunda razn es que la Argentina est pasando por la etapa del bono demogrfico.
En esa etapa, la capacidad de la economa para ahorrar, invertir y crecer se hace mxima
al reducirse la tasa de dependencia en los hogares. La demografa tambin ayuda
indirectamente, porque todos los vecinos importantes estn pasando por la etapa del
bono y ello aumenta el potencial de crecimiento de esos pases y de nuestro comercio
con ellos. Asimismo, India recin est cursando las primeras etapas de la transicin
demogrfica y su bono slo terminar hacia mediados del siglo, con lo que es esperable
que siga presionando sobre la demanda de recursos naturales.
Son los recursos naturales todo lo que la Argentina tiene para desarrollarse? No.
Tenemos un gran potencial, contamos con una productividad alta por hombre ocupado
en Amrica Latina, pero no somos el pas ms rico en recursos naturales. Como vimos,
Venezuela, Chile y Brasil tienen ms recursos que nosotros. Esto implica que la
Argentina tambin vive de la industria y los servicios y que puede hacerlo por su
razonable nivel de acumulacin de capital fsico y humano. An tiene, por ejemplo, los
indicadores ms altos de aos promedio de estudio aprobados de la poblacin adulta de
la regin.
El pas puede aspirar, por lo tanto, a crecer sobre la base de actividades con
rendimientos crecientes y ricas en la generacin de complementariedades. Pero nuestro
estudio tambin aporta evidencia de que esas aspiraciones se encontrarn con
restricciones de magnitud. Una, bsica, es el carcter heterogneo de la estructura
productiva, que combina actividades modernas, tradicionales y de subsistencia y no
muestra ninguna tendencia a inducir un proceso de cambio estructural con capacidad de
crear empleo de calidad de forma masiva para el sector de subsistencia (que involucra,
como mnimo, un tercio de la poblacin).
Por qu se perpetan las disparidades estructurales? Hemos encontrado varias razones
en nuestro anlisis. En primer lugar, las disparidades son difciles de eliminar porque se
nutren de situaciones de trampa de diferente tipo y calibre. Hay trampas de pobreza: las
personas son pobres porque poseen poco capital fsico y humano; y no tienen acceso a
los mercados de seguros y financieros para mejorar su situacin porque son pobres. Hay
trampas productivas: las empresas no invierten en actividades intensivas en innovacin
y capital humano porque no existe una masa crtica de empresas innovadoras que
generen suficientes externalidades y complementariedades; y no existe una masa crtica
porque no se invierte lo suficiente en tales actividades. En segundo lugar, el pas sufre
260
261
262
263
entidades privadas. Esto implica que, incluso si se concluyera que el Estado debe
cumplir una funcin dada, an quedara la cuestin tcnica de cmo organizar la
jerarqua para que cumpliera esa funcin eficientemente y en lnea con los objetivos de
la sociedad. Es justamente debido a la importancia de las fallas de gobierno que las
reformas tpicamente incluyen transformaciones en la estructura organizativa del
Estado, desde privatizaciones o estatizaciones hasta cambios en el rgimen de la
administracin pblica.
En cuanto a la adaptacin del software, destacamos un punto: en los sistemas
econmicos de la actualidad, la habilidad para manejar los procesos de cambio
institucional es una fuente de ventajas competitivas. Las economas
organizacionalmente sofisticadas en que vivimos enfrentan una tensin muy difcil de
manejar: por un lado se necesitan instituciones y organizaciones para crear rutinas
estables y reglas de juego crebles que acoten la incertidumbre estratgica; pero, por
otro, si las instituciones son muy rgidas y no se adaptan a los cambios, aparece un
exceso de inercia que atenta contra la innovacin: los cambios en los recursos y las
tecnologas del hardware demandan cambios en las organizaciones y son las polticas
pblicas y, en ltima instancia, el sistema poltico, los que deben dar respuesta al
desafo de adaptar el software a los cambios. Cuando se lo observa desde esta
perspectiva, no es en absoluto sorprendente que el problema de las reformas
estructurales, desde las privatizaciones y la liberalizacin hasta el rediseo de la
arquitectura financiera internacional en el marco del G20, sean temas recurrentes y de
gran relevancia en la economa global.
En suma, nuestro anlisis sugiere que el desafo central en los comienzos del siglo XXI
es aprovechar los excedentes que est generando el doble bono asociado a los trminos
del intercambio y la demografa para asegurar el crecimiento sostenido e inclusivo; para
asegurar el desarrollo humano.
Para lograrlo, es central mejorar sustancialmente el software; se requieren reglas de
juego que posibiliten protegerse de las turbulencias de una economa global con
profundos desequilibrios, para manejar los conflictos distributivos locales y para crear
un clima propicio a la inversin, la innovacin y la inclusin.
Mejorar los marcos institucionales es una tarea que supera los lmites de la economa y
le incumbe sobre todo al sistema poltico. Por ello, al llegar a este punto, todo lo que un
economista puede hacer es acercarse a la orilla del mar de la poltica y arrojar la botella
con el mensaje de lo que la economa necesita. La esperanza es que, si es ledo, el
mensaje sea de alguna utilidad en el debate sobre cmo construir consensos para la
buena poltica.
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