La Venta de Servicios Ambientales Forestales
La Venta de Servicios Ambientales Forestales
La Venta de Servicios Ambientales Forestales
REVISIN TCNICA:
Galle Brachet Barro
Josefina Braa Varela
Jaime Sinz Santamara
ISBN: 968-817-615-X
Impreso y hecho en Mxico
NDICE
Prefacio
11
Agradecimientos
15
Siglas y abreviaturas
17
23
y el desarrollo
43
77
Stefano Pagiola
IV. Los beneficios compartidos del manejo de la cuenca
117
John Kerr
V. Pagos por la proteccin de los servicios de las cuencas hidrogrficas:
la banca de humedales en los Estados Unidos de Amrica
J. Salzman y J. B. Ruhl
137
159
Marta Echavarra
VII. La venta de biodiversidad en una taza de caf:
175
213
247
281
321
la Columbia Britnica
355
371
australianos
Davis Brand
XIV. Asegurando los sumideros forestales
387
407
457
11
PREFACIO
PREFACIO
Por fin empiezan a llamar la atencin pblica los numerosos y valiosos servicios que los ecosistemas proporcionan a los bosques, entre
otros: la estabilizacin climatolgica, el almacenaje de carbono, la
proteccin de las funciones hdricas y la conservacin de la biodiversidad. Hace slo tres dcadas, todava no se haba relacionado a la
deforestacin con el cambio climtico global. Hace apenas dos dcadas la biodiversidad no era un concepto bien entendido y en ocasiones apareca mal escrito en los textos. Actualmente los gobiernos,
empresas y ciudadanos reconocen cada vez ms el valor de la amplia
gama de servicios que proporcionan nuestros ecosistemas forestales.
Emparejada a esta toma de conciencia, hay cada vez ms calamidades naturales inesperadas que representan una carga para la sociedad,
las cuales significan grandes costos en trminos de vidas y dinero. Los
incendios forestales masivos en Borneo hacen que el bullicioso aeropuerto de Singapur permanezca cerrado durante semanas enteras. En
las inundaciones sin precedente en China y El Salvador mueren miles
de personas. Hay incendios en los brumosos bosques del sur de Mxico por primera vez en la historia moderna. Las consecuencias financieras que acarrean las inundaciones, incendios, sequas, deslaves y tormentas extremas, convergen en los costos de la deforestacin.
Dicha toma de conciencia atrae la atencin sobre los beneficios
econmicos de ecosistemas sanos, beneficios que se presuponan hasta
hace poco. De hecho, dado que aumentan las demandas de los humanos y se escasean cada vez ms los recursos naturales, los usua11
12
MICHAEL JENKINS
rios de aguas abajo que soportan los costos de la degradacin (incluyendo a los organismos que prestan el servicio de agua, los gobiernos
locales, las aseguradoras particulares y la sociedad en general) exploran las posibilidades de reducir los riesgos y costos mediante el
financiamiento de la conservacin forestal. Simultneamente, algunos propietarios de bosques, incluyendo a los productores de bajos
ingresos y a las comunidades indgenas, buscan compensacin por
los costos de mantenimiento de los bosques sanos. El inters en reducir costos, aumentar ingresos y ampliar la conservacin, coloca a los
mercados de servicios de ecosistemas en el escenario.
Este volumen describe someramente una muestra extensa del creciente nmero de casos en los cuales los servicios de ecosistema encuentran mercados reales y flujos reales de ingresos; aborda las experiencias de los mercados emergentes de carbono, agua y biodiversidad desde Brasil hasta la India y desde Australia hasta los Estados
Unidos; plantea la diversidad de mecanismos que van desde programas privados organizados por los participantes y proyectos abiertos
de comercio hasta programas gubernamentales de pagos. Asimismo,
pone de relieve la gran variedad de participantes y beneficiarios, incluyendo a los gobiernos nacionales, municipios, empresas, grupos
ecolgicos y comunidades locales.
Los casos aqu presentados son sucesos que corresponderan al
primer captulo de un libro que tratara del cambio dramtico en la
manera en que la sociedad maneja sus activos naturales. Llevar
mucho tiempo escribir todo el libro. La venta de los servicios de
ecosistema es una accin compleja en la que interviene una enorme
variedad de estructuras de mercado, programas de pagos y cantidades
y categoras de los participantes. Tiene amplio impacto desde el nivel
local hasta el global. La emisin de derechos sobre la propiedad, el
establecimiento de precios y las interacciones entre los servicios, sin
hacer mencin de los servicios que todava no se han definido, siguen siendo un problema. Son limitadas las innovaciones en este
campo en cuanto a escala, alcance e impacto y al comercio de los
servicios ambientales todava es una actividad naciente. Los numerosos participantes apenas empiezan a entender las maneras potencia-
13
PREFACIO
les en que los mercados pueden ayudar a proteger los servicios forestales y a mejorar la calidad de vida.
Pero la tendencia es clara. Muchos de los innovadores mencionados
en este libro participan en el Grupo Katoomba, un grupo de expertos en
ecologa, finanzas, mercadeo y en el ramo ambiental de todas partes del
orbe. Se renen para contrapesar los cambios. El Grupo Katoomba ha
liderado el trabajo de aprender los mecanismos del mercado, disear
marcos de referencia y formular programas. Los tres editores de este
volumen son colaboradores valiosos y activos de este Grupo.
A muchas personas les preocupan las complejas implicaciones de
ponerle precio a la naturaleza. Ello presenta verdaderos problemas
tcnicos y levanta serias objeciones culturales. Pero la realidad actual es que los ecosistemas ms grandes del mundo, los bosques, se
valoran principalmente como fuente de combustible, madera y fibras.
Alrededor del mundo estos ecosistemas complejos son reemplazados
por otros usos del suelo: soya en Brasil, palmeras de aceite en Indonesia,
maz en el sur de Mxico y centros comerciales en el noroeste de los
Estados Unidos. El punto es claro: para que sobrevivan los bosques,
stos necesitan competir financieramente.
Dados los enormes beneficios sociales y ecolgicos de los servicios forestales y las muchas partes interesadas en aprovecharlos, incluyendo a las personas de escasos recursos, es esencial sacar el mayor
beneficio posible del potencial de los mecanismos del mercado. Si no
logramos vincular las actividades del mercado comercial con los objetivos de la conservacin, el futuro de las tierras boscosas en parques
y reas protegidas ser incierto.
Los casos en que ha habido avances y que aparecen plasmados en
el presente libro, aunque sean modestos, apuntan hacia direcciones
estratgicas, las cuales nos llevarn a un futuro que contemple puntos de vista ecolgicos, econmicos y sociales que incluyan a los bosques en el paisaje.
MICHAEL JENKINS
Director Ejecutivo de
Tendencias Forestales
Abril de 2002
14
MICHAEL JENKINS
15 AGRADECIMIENTOS
AGRADECIMIENTOS
Una obra como esta debe mucho al generoso apoyo, tanto intelectual
como prctico, de varias personas e instituciones. Sin su asistencia
no hubiera sido posible llevarla a buen trmino. Los agradecimientos
principales son, claro est, para los autores que participan en este
trabajo. Su esfuerzo ha recibido tambin la ayuda de otras personas,
cuyos reconocimientos aparecen en cada captulo.
Si podemos hablar de un padrino de este proyecto, este sera Forest
Trends, una joven organizacin con su base en los Estados Unidos de
Amrica. La idea de este libro apareci durante una conversacin en
un minibs mientras regresbamos de una de las reuniones del excelente Katoomba Group organizadas por Forest Trends. Dicho grupo
incluye a representantes de compaas forestales y financieras, organismos de investigacin y gestin ambiental, agencias de gobierno e
influyentes grupos privados y de beneficencia, quienes se han estado
reuniendo regularmente desde inicios del ao 2000 a fin de explorar
enfoques innovadores de mercado para conservar los bosques del
mundo. Muchos de los autores (y los tres editores) pertenecen a este
grupo, que toma su nombre de la ciudad de Katoomba, en Australia,
donde se llev a cabo la primera reunin.
El apoyo financiero para la preparacin de este libro provino de la
Danish International Assistance (DANIDA), de la Swiss Agency for
Development and Cooperation (SDC), del captulo britnico de
Worldwide Fund for Nature (WWW-UK) y de la Swedish International
Development Cooperation Agency (SIDA). El World Bank Institute (WBI),
15
17 SIGLAS Y ABREVIATURAS
SIGLAS
C
ABS
AEPS
APA
APP
AyA
BCCL
BEC
CAF
CALM
CB
CBD
CBM-CFS
CBM-FPS
CC
CCB
CDM
CEF
Y ABREVIATURAS
Grados centgrados
Acceso y reparto de beneficios
Sistema Estadounidense de Energa Elctrica
rea de Proteccin Ambiental (Brasil)
reas Protegidas Privadas (Chile)
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado
Promocin de la Conservacin de la Biodiversidad en
los Paisajes de Caf (proyecto en El Salvador)
Clasificacin Biogeoclimtica de Ecosistemas
(Canad)
Certificado de Abono Forestal (Costa Rica)
Departamento de Conservacin y Administracin de
Tierras (Oeste de Australia)
Columbia Britnica (Canad)
Convencin de Diversidad Biolgica
Modelo de Presupuesto de Carbono del Sector Forestal
de Canad
Modelo Canadiense de Presupuesto del Sector de
Productos Forestales
Comunidad de Conservacin (Chile)
Coeficiente de Conservacin de la Biodiversidad
(Brasil)
Mecanismo de Desarrollo Limpio
Fondo para la Empresa de Conservacin
17
CESMACH
CFS
CH4
CI
CIPMA
CNFL
CO
CO2
CODEFF
COMCAM
CONAF
COP
CORIPA
CPR
CREED
CRESEE
CSWCRTI
CU (UC)
CWA
Danida
DFID
ECCM
EEQ
EMAAP-Q
ENSO
19 SIGLAS Y ABREVIATURAS
EPA
FAN
FAO
FDA
FIA
FLO
FONAFIFO
FONAG
FSOS
FUNDECOR
GEF
GEMCO
GERT
GHG
GTZ
ha
HEPL
HEP
HNFA
HNRG
HRMS
IAP
ICBG
ICDP
ICMS-E
IDESMAC
IEF
IFC
IFOAM
IHN
IIED
INBio
INE
InTEC
IPCC
UICN
JI
kg
km
km2
lb
m3
MARN
MBC
MINAE
MST
NCI
NFI
NGO (ONG)
NIH
NKMCAP
NOx
NRC
NSF
21 SIGLAS Y ABREVIATURAS
OCIC
PCF
PERRL
PERT
PIB
PPA (APP)
PROCAF
PSA
R$
R&D
RAPP
RPPN
SDC
SEMAD
SENACSA
Sida
SINAC
SMBC
SMP
SNASPE
SO2
TAA
tC
tCO2
tC/ao
TFL
TNC
TSA
UE
UIC
UNCED
UNFCC
USAID
USDA
US$
VAT (IVA)
VCR
VRI
WBI
WCEL
WWF
23
CAPTULO 1
MECANISMOS
BASADOS EN EL MERCADO
En muchas partes del mundo los bosques estn seriamente amenazados. Durante la dcada de los noventa se perdieron en promedio casi
15 millones de hectreas boscosas por ao, especialmente en las zonas
tropicales (FAO, 2001a, 2001b). A esta prdida se suma la de los numerosos y valiosos servicios que proporcionan las cubiertas boscosas, tales como la regulacin de los flujos hidrolgicos y la captura de carbono, adems de la biodiversidad que albergan (Myers, 1997).
Durante los ltimos aos se ha vivido una extensa experimentacin
con mecanismos basados en el mercado para poder abordar estos problemas. Muchos consideran que esto puede proporcionar incentivos poderosos y medios eficientes para conservar los bosques y los bienes pblicos que ellos proveen y tambin ofrecer nuevas fuentes de ingreso para
apoyar a los habitantes de las zonas rurales. Una encuesta reciente encontr casi 300 ejemplos de tales mecanismos en todo el mundo (LandellMills y Porras, 2002), y la lista aumenta constantemente.
A pesar del creciente inters mundial en los enfoques basados en
el mercado para la conservacin de los bosques, existe relativamente
poca informacin disponible acerca de cmo han surgido y cmo funcionan en la prctica. Este libro rene estudios de caso de algunos de
los experimentos ms avanzados, cada uno de los cuales expone los
retos inherentes a la creacin de mercados de servicios ambientales,
incluyendo cmo identificar y cuantificar los distintos servicios que
prestan los bosques, establecer mecanismos sustentables de
financiamiento, desarrollar esquemas de pago que brinden incenti23
24
vos adecuados para quienes administran las tierras, fomentar y adaptar el marco institucional a las circunstancias locales, y asegurar una
distribucin equitativa de los costos y los beneficios entre las diferentes partes involucradas.
Proteccin de la cuenca hidrolgica. Los bosques pueden desempear un papel importante en la regulacin de los flujos hdricos y
en la reduccin de la sedimentacin. Los cambios en la cobertura
forestal pueden afectar la cantidad y la calidad de los flujos de agua
en la parte baja de la cuenca, adems de su dinmica temporal.
Conservacin de la biodiversidad. Los bosques albergan un porcentaje importante de la biodiversidad del mundo. La prdida
del estos es una de las principales causas de la disminucin de
especies.
25
Captura de carbono. Los bosques en pie almacenan enormes cantidades de carbono, y aquellos en crecimiento capturan carbono
de la atmsfera.
26
lea y otros productos no maderables, o pastorea el ganado en el bosque, tendr que tomar en cuenta la prdida de estos servicios.2 Por otro
lado, es probable que no considere beneficios como el de la proteccin
de la cuenca hidrolgica. Por ejemplo, la reduccin del bosque podra
aumentar las inundaciones y la sedimentacin cuenca abajo, pero el
granjero que desmonta el rea no ser quien asuma estos costos sino
que tendrn que hacerlo quienes vivan cuenca abajo. Comnmente,
los usuarios locales de la tierra no tomarn en cuenta estos costos a la
hora de tomar sus decisiones. El resultado es que, desde la perspectiva
de los campesinos que optan por el desmonte de la tierra, el valor del
bosque parece ser considerablemente ms bajo de lo que en realidad
es. Puesto que los beneficios del desmonte se valoran completamente
y los beneficios de mantener las reas boscosas no, es ms probable
que se desmonte ms bosque del que sera ptimo (socialmente) cortar. Una cuantificacin completa de todos los beneficios no necesariamente dar como resultado la preservacin de todo el bosque, pero
ciertamente resultara en una menor tasa de deforestacin de la que
actualmente existe.
La figura 1.1 ilustra el problema de manera esquemtica. Cada
crculo representa uno de los servicios prestados por un bosque en
particular. Para propsitos de ilustracin, se muestran seis de estos
servicios. Segn las caractersticas del bosque y de los usuarios de los
servicios, los crculos pueden variar de magnitud. Por ejemplo, el
bosque del esquema provee grandes beneficios hdricos y de captura
de carbono, pero presta beneficios relativamente menores en cuanto
a biodiversidad. Otros bosques tendrn diferentes beneficios en trminos tanto absolutos como relativos. La figura tambin muestra que
algunos de estos beneficios se superponen en niveles distintos. El
total de beneficios del bosque se obtiene a partir de la suma de los
beneficios de cada componente. Diversos grupos de inters tendern
a percibir una mezcla distinta de los beneficios del bosque, atribuyendo ms o menos importancia a cada componente segn sus propias
prioridades y preferencias. En particular, los grupos locales responsables de tomar decisiones sobre el bosque darn prioridad a los beneficios derivados de su uso directo (generalmente los relacionados con
27
Productos no
maderables
Captura
de carbono
Biodiversidad
Lea
Purificacin
del agua
Reduccin
de la
sedimentacin
28
29
>
Productos no
maderables
Captura
de carbono
Biodiversidad
Lea
>
Purificacin del
agua
Reduccin de la
sedimentacin
pos a los encargados o manejadores locales del bosque. En consecuencia, desde la perspectiva de los encargados los beneficios
totales de la conservacin del bosque aumentan, quiz
sustancialmente. Suponiendo que los beneficios de convertir el
bosque a otros usos de suelo se mantienen iguales, es ms probable que los encargados de las decisiones locales decidan preservar la cubierta boscosa. Vale la pena resaltar varios aspectos de
esta figura:
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31
32
Este libro presenta tres tipos de estudios de casos prcticos, uno por
cada servicio ambiental: la proteccin de las cuencas hidrolgicas, la
conservacin de la biodiversidad y la captura de carbono. Los estudios de casos de cada seccin pretenden abordar un nmero de temas
clave relacionados con las estructuras del mercado, el proceso de desarrollo del mercado y su impacto en los indicadores ambientales,
sociales y econmicos. Cada estudio de caso fue escrito por participantes de algn mercado o por personas conocedoras de la evolucin
de este tipo de mecanismos.7 Los autores fueron seleccionados por su
pericia, su conocimiento de ciertos mecanismos de mercado y por las
perspectivas particulares que ofrecen.
LA VENTA DE SERVICIOS HIDROLGICOS
El sistema costarricense de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) es
probablemente el mecanismo ms avanzado del mundo en desarrollo. Stefano Pagiola explica el papel que cumplen las ventas de servicios hidrolgicos dentro de dicho sistema (captulo III). El servicio de
agua es uno de cuatro servicios que el programa de PSA pretende
suministrar. Desde su creacin, dicho programa ha convencido a varios generadores de energa hidroelctrica y a un consumidor indus-
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35
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37
NOTAS
1
38
Desde una perspectiva analtica, muchas veces es til clasificar los diferentes servicios segn el grupo al que benefician: aquellos que proporcionan beneficios a los usuarios directos del bosque (como la explotacin de
productos maderable y no maderables), los que brindan beneficios a escala nacional (como la regulacin de los servicios hdricos), y los que ofrecen beneficios a nivel global (como la captura de carbono). Los pobladores
que toman las decisiones locales perciben los beneficios locales in situ,
y por eso se los incluiran en un anlisis de costo/beneficio desde su
perspectiva. Los beneficios locales y nacionales juntos, se incluiran
en un anlisis nacional de costo/beneficio social, del tipo que normalmente realiza el gobierno para la evaluacin de proyectos o polticas. Los
beneficios globales no se incluiran en el anlisis nacional de costo/
beneficio, sino que seran agregados a los beneficios locales y nacionales
para efectuar un anlisis internacional de costo/beneficio social, aunque
en este caso no queda del todo claro quin asumira la responsabilidad de
asegurar los beneficios globales.
5
6
39
mercados para servicios ambientales, creemos que el riesgo de un entusiasmo desbordado por su propio caso se ve compensado por los conocimientos de primera mano con que cuentan.
BIBLIOGRAFA
Alderman, C.L. 1994. The Economics and the Role of Privately-owned Lands
used for Nature Tourism, Education, and Conservation. En: M. Munasinghe
and J. McNeely (eds.), Protected Area Economics and Policy: Linking
40
41
Myers, N. 1997. The Worlds Forests and Their Ecosystem Services. En: G.
Daily (ed.), Natures Services: Societal Dependence on Natural Ecosystems.
Washington: Island Press.
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). 1993.
Prospecting: Using Genetic Resources for Sustainable Development. Washington: World Resources Institute.
Repetto, R. y M. Gillis (eds.). 1988. Government Policies and the Misuse of
42
Sharma, N.P. (ed.). 1992. Managing the Worlds Forests: Looking For Balance
43
CAPTULO II
LOS
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J. BISHOP Y N. LANDELL-MILLS
La conservacin de la biodiversidad; y
La captacin de carbono.
Por supuesto, los bosques brindan muchos otros beneficios, incluyendo dos servicios ambientales que no se detallan en el presente
estudio: el uso recreativo y su aportacin a la belleza del paisaje.
Dichos servicios, que se venden efectivamente mediante empresas
de ecoturismo, en las entradas de los parques y en los mercados de
bienes races residenciales, se describen en otros textos (vase, por
ejemplo, Adamowicz et al., 1996; Garrod y Willis, 1992; Landell-Mills
y Porras, 2002; Mantua et al., 2001; Roper y Park, 1999).
El propsito de este libro es dar una relacin de los intentos ms
recientes por crear mercados para los tres servicios ambientales ya
mencionados. Este captulo tiene que ver con la naturaleza misma de
los servicios y su relacin con el manejo forestal. Tambin proporciona ejemplos de estudios empricos que pretenden medir los servicios
ambientales forestales en trminos econmicos dentro del contexto
ms amplio del valor econmico total de los bosques y, por ltimo,
ofrece un breve resumen de los mtodos que pueden usar los economistas para estimar dichos valores.
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J. BISHOP Y N. LANDELL-MILLS
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la regulacin del ciclo hidrolgico del agua, es decir, el mantenimiento del caudal durante la temporada de secas y el control de
inundaciones;
la conservacin de la calidad del agua, es decir, la reduccin al
mnimo de la carga de sedimentos, la carga de nutrientes (por
ejemplo, de fsforo y nitrgeno), la carga de sustancias qumicas
y de salinidad;
el control de la erosin del suelo y la sedimentacin;
la reduccin de la salinidad del suelo o la regulacin de los niveles freticos; y
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el mantenimiento de los hbitats acuticos (por ejemplo, la reduccin de la temperatura del agua mediante la sombra sobre
ros o corrientes, el aseguramiento de restos adecuados de madera y hbitat para las especies acuticas).
Muchas veces se insiste en que dichos servicios son lo suficientemente importantes para los consumidores de agua y los habitantes
cuenca abajo como para justificar la conservacin o plantacin de
bosques, sobre todo en las tierras con altas pendientes y a lo largo de
un ro o corriente (Myers, 1997). Desafortunadamente, dichas declaraciones rara vez se basan en estimaciones o mediciones detalladas
de los impactos que ocasionan las alteraciones que se hagan a los
bosques o fuera de ellos. Los pocos estudios detallados existentes,
revelan que los impactos de los bosques en la cantidad y calidad del
agua, erosin, sedimentacin, niveles freticos y productividad acutica, dependen de muchas caractersticas especficas del sitio, incluyendo el terreno, la composicin del suelo, las especies arbreas, la
mezcla de vegetacin, el clima y los regmenes administrativos
(Calder, 1999).
Adems, la naturaleza y el valor de los servicios de las cuencas
hidrolgicas no slo dependen de las caractersticas del bosque mismo, sino tambin de la cantidad y otros aspectos de los beneficiarios.
Dos bosques idnticos proporcionarn servicios de agua muy diferentes si uno se encuentra en una cuenca muy poblada y el otro en una
zona despoblada. Se puede argumentar que los servicios que proporciona el primero valen ms porque son ms las personas que resultan beneficiadas de ellos. Tambin, las diferencias de ingresos pueden afectar el valor relativo de los diferentes servicios forestales, en
la medida en que el valor refleje la capacidad de pago de las personas
y su disposicin marginal a pagar.
HECHOS Y MITOS DE LA PROTECCIN DE LAS CUENCAS HIDROLGICAS
Por lo general, los complejos vnculos entre el uso de suelo y la
hidrologa no son conocidos a cabalidad. Por el contrario, persisten
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2.
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nutrientes se consideran particularmente perjudiciales porque ocasionan la eutroficacin y brotes de alga que roban el oxgeno y la luz
solar a la vida acutica. En el caso de los ros y estuarios, se cree que
los bosques cobijan y proporcionan sombra que modera la temperatura del agua y la turbiedad de los mismos, adems de proporcionar
alimento y remansos para el depsito de huevos y el incremento de la
fauna juvenil. No obstante, con la excepcin de ciertos manglares, la
evidencia presentada a menudo es superficial, y existe la necesidad
de un anlisis mucho ms especfico del sitio para establecer la naturaleza y la magnitud de dichas relaciones.
El definir con exactitud cules son los servicios que deben proporcionar los bosques debe ser el punto de partida de cualquier clase de administracin de cuenca hidrolgica, est o no basada en el
mercado. Es asimismo importante el tener claro cules servicios se
requieren, as como su magnitud precisa y quines lo necesitan.
Por ejemplo, cuando los granjeros aguas abajo sufren por la salinidad
de sus tierras, es probable que valoren los bosques aguas arriba por
el papel que desempean en la regulacin de la capa fretica. Cuando los operadores de una planta hidroelctrica son los beneficiarios
del agua cuenca abajo, valorarn el volumen de agua igual o ms
que la calidad del agua. En los casos en que hay varios beneficiarios
del agua cuenca abajo con diferentes necesidades, podr ser necesario efectuar compensaciones recprocas de los servicios de la cuenca
en conflicto.
Cuando los investigadores se toman la molestia de reunir informacin detallada de los vnculos entre los bosques y los servicios de
la cuenca, los resultados a menudo son sorprendentes. Por ejemplo,
en un estudio de la cuenca de Arenal, en Costa Rica, Aylward et al.
(1998) llegaron a la conclusin de que los impactos de la conversin
de los bosques era muy positiva en la produccin de las plantas hidroelctricas. Aunque el incremento de la sedimentacin a consecuencia
de la conversin del bosque reduce ligeramente la capacidad de la
represa de Arenal de almacenar agua para la generacin de energa
elctrica (y para la agricultura de riego), los autores encontraron que
los beneficios del mayor escurrimiento en trminos de la capacidad
53
adicional para generar energa elctrica, son mucho ms importantes. Asimismo, Niskanen (1998) concluye que la reforestacin impone un costo significativo al reducir la disponibilidad de agua para la
agricultura de riego. Dichas investigaciones destacan la necesidad de
mediciones cuidadosas de las funciones hdricas antes de implantar
medidas de proteccin de la cuenca, basadas o no en el mercado.
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cies. Hunter (1990) recomienda el equilibrio de las estructuras forestales como un mtodo de filtro grueso que proporcione las condiciones
para mltiples especies en lugar del mtodo de especie por especie.
Carey et al. (1996) correlacionan la estructura de la cubierta forestal
con varios indicadores de hbitat de mltiples especies y generan procedimientos forestales alternativos que aceleran el avance de las diversas estructuras en comparacin con el envejecimiento natural.
Parviainen et al. (1995) describen sistemas similares de informacin
de la biodiversidad para Europa. La tarea es ms difcil es el caso de las
selvas tropicales hmedas donde hay un mayor nmero de especies y
se conoce menos la naturaleza de las alteraciones y recuperaciones.
Pero si se pueden identificar los indicadores mensurables de la
biodiversidad y se definen procedimientos administrativos que produzcan las estructuras forestales correspondientes, entonces tambin se
podr determinar el costo de producirlas (Lippke y Bishop, 1999).
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tracin forestal en los pases del Anexo B y la implementacin conjunta (JI, vase la tabla 2.1), sujetas a los lmites especficos de cada
pas. En una reunin ms reciente, la Sptima Conferencia de las
Partes (COP7), celebrada en Marrakech en noviembre de 2001, se
tom la decisin de limitar la banca de pago por servicios ambientales de carbono con base en el Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM)
y en la Implementacin Conjunta (JI) (tabla 2.1).
LOS TEMAS NO
los proyectos de captacin de carbono probablemente favorecern a la silvicultura de las plantaciones a expensas de los bosques naturales y, por lo tanto, de la biodiversidad;
los proyectos que aseguran haber evitado la deforestacin como
una forma de captacin de carbono, posiblemente nunca han estado en riesgo (no cumplen con un criterio de aditividad) o sencillamente desplazan la deforestacin a otras regiones;
todava no se han perfeccionado mecanismos confiables para supervisar y verificar la captura y liberacin de carbono de las tierras
boscosas, lo que dificulta confirmar lo que se est vendiendo; y
los pequeos granjeros y usuarios forestales de pequea escala,
con la tenencia insegura de la tierra y poco acceso a capital, pue-
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J. BISHOP Y N. LANDELL-MILLS
1. unidades de cantidad asignada, logradas mediante la reduccin de emisiones en los pases del Anexo B, que se pueden vender a otros pases del Anexo B;
2. unidades de reduccin de emisin, logradas con actividades de reduccin
de emisiones por un pas del Anexo B en otro pas del Anexo B;
3. reducciones de emisin certificadas, obtenidas a travs de actividades de reduccin de emisiones por pases del Anexo B en pases que no sean del Anexo B; y
4. unidades de eliminacin, generadas por la inversin en captacin de carbono
en pases del Anexo B que se usarn durante el periodo existente de cumplimiento.
A veces se refiere a todo lo anterior como crditos de carbono o compensaciones de carbono. Se pueden alcanzar los tres primeros puntos: las unidades
de cantidad asignada, las unidades de reduccin de emisin y las reducciones de
emisin certificadas, reduciendo las emisiones en la fuente o aumentando la velocidad con que se captura el carbono; por ejemplo, con los bosques. Las unidades
de eliminacin, agregadas en la COP7 en noviembre de 2001, son una categora
67
CONCLUSIONES
Se cree que los servicios ambientales estn entre los beneficios ms
importantes que brindan los bosques. Normalmente se menciona la
proteccin de cuencas hidrolgicas, la conservacin de la biodiversidad
y la captacin de carbono como justificacin de la conservacin forestal o como criterios e indicadores clave de la administracin forestal
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sostenible. En muchos casos se afirma que dichos servicios ambientales tienen ms valor que la madera y otros productos provenientes
del bosque.
Recientemente ha mejorado considerablemente la interpretacin
cientfica del papel que los bosques realizan en estos servicios ambientales. Cada vez queda ms claro que la naturaleza y la magnitud
de los servicios ambientales dependen en gran medida del sitio, y
que su valor econmico vara con el nmero y las actividades de los
habitantes de las poblaciones cercanas y lejanas a los ecosistemas.
Los costos y riesgos de asegurar los servicios ambientales mediante
la silvicultura tambin se entienden mucho mejor, lo mismo que los
conflictos y la complementariedad entre los diferentes servicios ambientales y los dems usos de las tierras boscosas. Es un hecho que
en muchas partes del mundo, los valiosos servicios ambientales que
se podran obtener a un costo relativamente bajo, se desperdician
debido a polticas forestales inadecuadas o ineficaces.
En general, la poltica pblica est a la zaga en la interpretacin
cientfica de los servicios ambientales forestales. Parece que los esfuerzos de crear mecanismos ms eficaces y equitativos, en particular para la captacin de carbono, avanzan a un paso lentsimo. Afortunadamente hay muchos ejemplos positivos que muestran cmo pueden llevarse al mercado los servicios ambientales forestales de tal
manera que se proteja el medio ambiente de forma eficaz, eficiente y
equitativa. Los siguientes captulos del libro describen varias de estas
iniciativas en todo el mundo.
NOTAS
1.
69
2.
En cuanto a los bienes que se comercian en los mercados, los consumidores revelan sus preferencias directamente mediante los precios que pagan. Los economistas casi siempre prefieren usar los precios del mercado
para las valoraciones, cuando estn disponibles.
3.
Vase, por ejemplo, Abelson, 1996; Cummings et al., 1986; Dixon et al.,
1994; Freeman, 1993; Hanley y Spash, 1994; Hearne, 1996; Hufschmidt et
et al., 1991). De igual manera, los bosques pueden ser importantes para
conservar o mejorar la productividad de las actividades agrcolas en las
reas circunvecinas (Lpez, 1997). Los intentos recientes de crear mercados para los servicios climatolgicos forestales se concentran exclusivamente en el almacenaje de carbono y en el cambio climtico, aunque,
en principio, tambin podran comercializarse los beneficios del clima
local.
5.
BIBLIOGRAFA
Abelson, P. 1996. Project Appraisal and Valuation Methods for the Environment
70
J. BISHOP Y N. LANDELL-MILLS
71
in Developing Economies. Proceedings of a Seminar Series held FebruaryMay 1990. East Lansing: Michigan State University.
72
J. BISHOP Y N. LANDELL-MILLS
Economic Values of Protected Areas: A Guide for Protected Area Managers. Gland: IUCN.
Hufschmidt, M.M., D.E. James, A.D. Meister, B.F. Bower y J.A. Dixon. 1983.
73
74
J. BISHOP Y N. LANDELL-MILLS
75
Reid, W. y K. Miller. 1989. Keeping Options Alive: The Scientific Basis for
76
J. BISHOP Y N. LANDELL-MILLS
77
CAPTULO III
78
S. PAGIOLA
79
Cualquiera que fuere la naturaleza especfica de los vnculos entre los bosques y los servicios hidrolgicos, el problema fundamental
es que estos servicios generalmente son aprovechados por personas
que estn a gran distancia de los bosques que se los proporcionan.
Los usuarios de los bosques o quienes viven cerca de ellos por lo
general no reciben compensacin alguna por suministrar servicios
ambientales. Por el contrario, la prestacin de dichos servicios a menudo impone costos a estos usuarios de la tierra al restringirles sus
alternativas de uso de suelo. En consecuencia, normalmente no son
tomados en cuenta cuando se adoptan decisiones sobre el uso de suelo, lo cual resulta en decisiones poco ptimas socialmente.
REACCIONES PREVIAS
Costa Rica ha sufrido una de las tasas de deforestacin ms altas del
mundo (Peuker, 1992; FONAFIFO, 2000; Banco Mundial, 2000a). Entre
los ltimos aos de la dcada de 1970 y los primeros de los aos de la
dcada de 1990, se estima que el pas perdi entre 35 y 40% de la
cubierta boscosa, principalmente al convertirla en tierras agrcolas y
de pastoreo. La percepcin general es que esta deforestacin tuvo un
efecto adverso en los servicios hdricos que recibe el pas (Leonard,
1987; Kaimowitz, 2000). Segn el Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal (FONAFIFO) de Costa Rica, la preservacin de los bosques
tiene un alto impacto en la regularidad del ciclo hidrolgico y la reduccin de la sedimentacin en las represas (2000: 31).
En Costa Rica y en el resto de Centroamrica, las reacciones ante
el deterioro de los servicios hidrolgicos han adoptado por lo general
varias formas, incluyendo medidas correctivas (como el reparar los
daos causados por las inundaciones), medidas preventivas (como
los esfuerzos por regular el uso de suelo en las reas sensibles) y
proyectos de conservacin orientados a convencer a los usuarios de
las tierras para que adopten prcticas de uso de suelo consideradas
como benficas (incluyendo la reforestacin, la agrosilvicultura, las
medidas fsicas de conservacin, como las terrazas, y medidas de conservacin vegetativa, como el prado vetiver) (Lutz et al., 1994). En
80
S. PAGIOLA
81
82
3.
4.
S. PAGIOLA
la conservacin de la biodiversidad; y
la oferta de belleza escnica para la recreacin y el ecoturismo.
83
84
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85
Biodiversidad,
servicios de
agua, paisaje,
reduccin de GEI
^
Crditos de
carbono
Carbono
Conservacin de
la biodiversidad
Servicios
de agua
Ciudadanos
costarricenses
Compradores
de carbono
Comunidad
global
Productores de
energa
Impuestos a la
gasolina (va
Hacienda)
OCIC
Comunidad
global
FONAFIFO
FUNDECOR
^
^
FONAFIFO
Consejo del
SINAC
FUNDECOR,
otras ONG
^
Usuarios de la tierra
Servicios ambientales
86
S. PAGIOLA
des de abastecimiento de agua, los sistemas de irrigacin, los consumidores domsticos y los fabricantes) tambin pagaran por los servicios de agua que reciben. Actualmente dichos pagos proceden principalmente de los productores de energa hidroelctrica.
PAGOS POR EL SERVICIO AGUA
La Ley Forestal 7575 reconoci explcitamente el papel que los bosques
juegan en la provisin de servicios hidrolgicos. Asimismo, siempre se
consider que los pagos de los generadores de energa hidroelctrica y
de otros usuarios de agua seran los pilares para el programa de PSA.
No obstante, la Ley 7575 no obliga a los beneficiarios a pagar por los
servicios. Los pagos se deben negociar directamente con los compradores potenciales del servicio. Desde su inicio, el FONAFIFO ha realizado importantes esfuerzos por negociar con los usuarios del agua para
que paguen por los servicios de agua que reciben.
Se han celebrado varios acuerdos con productores de energa hidroelctrica (vase la tabla 3.1). El primero se celebr con el productor privado Energa Global, a finales de 1997. Bajo este acuerdo,
dicha empresa reembolsa al FONAFIFO una parte del costo de los
pagos efectuados a los usuarios de tierras participantes cuenca arriba por las dos plantas hidroelctricas que opera la compaa usando
la corriente del ro. Este acuerdo se celebr con la asistencia de la
FUNDECOR y varios aos despus se estableci un acuerdo parecido
con Platanar, S.A., tambin con la asistencia de la FUNDECOR. Quiz ms importante hay sido la celebracin de un acuerdo marco con
el productor estatal de energa, la Compaa Nacional de Fuerza y
Luz, S.A. (CNFL), (vase la tabla 3.1). La primera aplicacin de este
acuerdo cubra las actividades de reforestacin y manejo forestal en
5,000 ha de la cuenca del ro Aranjuez; desde entonces se ha aplicado tambin a las cuencas hidrolgicas del ro Balsas y del lago Cote
y se estn negociando otros acuerdos con otros productores de energa hidroelctrica. Se firm un memorando de entendimiento con
Hidroverde en Pococ, pero todava no se ha llegado a un acuerdo
formal.
87
SUPERFICIE
SUPERFICIE YA
PAGO A
CUBIERTA
CONTRATADA
USUARIOS
MEDIANTE
A USUARIOS
DE TIERRAS
CONTRATO
DE TIERRA
PARTICIPANTESa
CON COMPRADOR
COMPAIA
Programa PSA
Energa Global
Platanar S.A.
CNFL
Otros
La Manguera
DEL SERVICIO
CUENCA
SUPERFICIE
(HA)
Ro Volcn
Ro San Fernando
Ro Platanar
Ro Aranjuez
Ro Balsas
Lago Cote
3,466
2,404
3,129
9,515
18,926
1,259
2,493
1,818
1,400
5,000
6,000
900
La Esperanza
2000
HA
(US$/HA/AO)
(HA)
3,000
765
819
172
688
10
10
10/30 b
42
42
42
10
88
S. PAGIOLA
89
la Liga Monteverde de Conservacin US$10/ha anuales por mantener una cubierta boscosa cuenca abajo.
En 2000, Costa Rica promulg una ley que establece una tarifa de
agua ajustada ambientalmente experimental, cuyos ingresos se utilizarn para ayudar a mantener y reforestar partes de la cuenca
hidrolgica cerca de Heredia (Castro, 2001).5 Estos pagos sern independientes del programa de PSA.
2.
3.
4.
90
S. PAGIOLA
91
92
S. PAGIOLA
93
servicios que reciben, ya tienen la capacidad de cobrar a sus miembros los fondos requeridos. Por el contrario, la poblacin de las zonas
propensas a inundaciones no est organizada (salvo en la medida en
que dicha poblacin est incluida en uno de los dems grupos) y no
existe un mecanismo para cobrarles los pagos.
Aun dentro de un solo grupo puede haber diferencias importantes
en la naturaleza de los servicios de agua que podran demandar. Por
ejemplo, la cuenca del Lago Arenal, estudiada por el equipo del CREED,
cuenta con una represa de almacenaje grande (Aylward et al., 1998).
Su presencia significa que cualquier impacto que pueda tener la
deforestacin en la generacin de inundaciones es un problema menor, ya que la represa puede regular los flujos que llegan a las zonas
cuenca abajo. Las variaciones temporales en los flujos de agua tambin son una preocupacin relativamente menor, porque la represa
puede acumular los flujos de agua y liberarlos cuando se necesiten
para la generacin de electricidad o para irrigacin. Entonces, la preocupacin ms importante en este caso, es el flujo total de agua.
Entre mayor sea, ms electricidad se puede generar y mayor es la
capacidad para compensar las variaciones temporales. Bajo estas condiciones, la reforestacin podra resultar perjudicial si, como reflejan
los resultados del equipo del CREED, los pastizales de hecho dan lugar a flujos ms abundantes de agua. Por otro lado, una menor cubierta forestal tambin resultara en mayor sedimentacin. El equipo
del CREED estima que la reduccin de la capacidad de generar energa debido a la sedimentacin sera mucho menos importante que el
beneficio de un flujo de agua creciente.
En contraste, muchas de las nuevas plantas de energa hidroelctrica operadas por el sector privado funcionan con un almacenaje
mnimo.6 En el caso de que acumulen agua, lo hacen nicamente de
un da para otro, con el objeto de generar energa en las horas de
demanda pico. Por lo tanto, estas plantas dependen mucho del flujo
de la corriente para sus operaciones, restriccin que llega a ser particularmente significativa durante la temporada de secas. Adems, las
plantas de energa hidroelctrica son ms vulnerables a la sedimentacin debido a su capacidad limitada de almacenaje y a los daos
94
S. PAGIOLA
95
te acerca del papel positivo que los bosques cumplen al proteger los
servicios hidrolgicos. De acuerdo con el FONAFIFO, la falta de informacin precisa acerca de los efectos de la cubierta forestal no es un
obstculo significativo para los acuerdos celebrados hasta la fecha.
Sin embargo, el nmero relativamente pequeo de acuerdos celebrados hasta ahora hace difcil determinar qu tan aplicables pueden ser
para otros casos las bases sobre las que se ha negociado hasta ahora.
Asimismo, aun cuando los compradores potenciales compartan la
creencia de que los bosques son benficos para los servicios de agua,
una mejor informacin de la magnitud de los vnculos entre el bosque y la hidrologa ayudara a justificar los pagos, sobre todo si estos
son cuantiosos.
A largo plazo, la informacin precisa acerca de los vnculos que
existen entre el bosque y la hidrologa ser crucial para retener a los
compradores de servicios existentes. Si los pagos de los beneficiarios
dependen de que estos reciban servicios hidrolgicos, entonces se
tienen que prestar dichos servicios. Sin ms informacin acerca de la
manera en que la cubierta forestal afecta a los servicios de agua, es
difcil confiar sin ms en que dichos servicios sern provistos. Al respecto, es interesante notar que ninguno de los acuerdos celebrados
por el FONAFIFO y los productores de energa hidroelctrica especifican el nivel de servicios de agua que recibirn los beneficiarios; slo
definen la zona del bosque que se proteger. Asimismo, los esfuerzos
de monitoreo se limitan a verificar que los propietarios de las tierras
participantes adopten las prcticas especificadas de uso de suelo pero
no existe un monitoreo de los servicios de agua en s. Esto respalda la
creencia de que los productores de energa hidroelctrica que ya celebraron acuerdos con el FONAFIFO estn convencidos de los impactos
positivos de la cubierta forestal. Queda por ver si aquellos que no han
ingresado al programa comparten esta confianza, y si encuentran aceptable este esquema. El hecho de que haya tan pocos acuerdos celebrados hasta la fecha, sugiere que no es as. Por otro lado, el nico
acuerdo con productores de energa hidroelctrica realizado al margen del PSA en La Esperanza, garantiza implcitamente la prestacin
del servicio de agua. La frmula del pago convenido entre el compra-
96
S. PAGIOLA
dor del servicio del agua y el dueo de la cuenca prev pagos crecientes o decrecientes, dependiendo de los servicios hidrolgicos realmente
recibidos, segn lo medido por la capacidad de producir electricidad
(Rojas y Aylward, de prxima publicacin).
Entender los impactos hidrolgicos del cambio de uso de suelo es
tambin importante para determinar cunto deben pagar los compradores de servicios hidrolgicos. Los compradores estn claramente
interesados en pagar la menor cantidad posible y ciertamente no ms
de lo que el servicio vale para ellos. Los clculos son particularmente
difciles porque no se les pide a los usuarios del servicio de agua que
paguen por los servicios hidrolgicos adicionales, sino por los cambios de uso de suelo que se espera generen dichos servicios. En los
primeros das del programa de PSA se opt por realizar los pagos de
manera muy prctica, con base en los clculos que podan hacerse
segn las condiciones del momento: los pagos a los participantes se
basaron en las cantidades pagadas por los programas anteriores de
subsidios. Debido a que la Ley 7575 enumer cuatro servicios ambientales brindados por los bosques, este pago sencillamente se divida entre cuatro para calcular la porcin que deba pagarse por los
servicios de agua. Por lo tanto, el acuerdo con Energa Global dispona que la empresa pagara $US10 por hectrea al ao o la cuarta parte
del pago estndar de PSA a los participantes de aquel entonces (US$40/
ha anuales) (FONAFIFO, 2000). Se us una lgica parecida en el
acuerdo celebrado con El Platanar, S.A. El acuerdo privado de la planta de energa hidroelctrica La Esperanza sigui el precedente establecido por dichos acuerdos. No obstante, ya para cuando se firm el
acuerdo con la CNFL, era evidente que las otras fuentes de fondos
para el programa de PSA no estaran disponibles en los tiempos que
se esperaban, y hasta los ingresos del impuesto sobre la gasolina
seran menores que lo anticipado. El FONAFIFO estaba en una mejor
posicin para negociar pagos ms elevados al plantear que, sin dichos pagos, la conservacin sencillamente no iba a ocurrir.
Es particularmente difcil asegurarle los pagos a los beneficiarios
de los servicios hidrolgicos cuando hay muchos usuarios en la cuenca. En este caso, cada usuario individual tiene el incentivo de no
97
pagar nada. Vale la pena mencionar que cada acuerdo celebrado por
el FONAFIFO con un usuario de agua se caracteriza porque tal persona es el nico consumidor o, al menos, el dominante, de los servicios
hidrolgicos de una cuenca. La nica excepcin es el acuerdo con la
Cervecera Costa Rica, que cubre una cuenca que alberga a muchos
otros usuarios. No obstante, en este caso parece que las relaciones
pblicas fueron una motivacin para que la Cervecera Costa Rica se
uniera al programa como si de hecho estuviera recibiendo los servicios de agua.
Una vez que se llega a un acuerdo, ste se puede poner en marcha
rpidamente porque el FONAFIFO cuenta con la estructura
institucional necesaria para recibir y manejar los fondos e inscribir,
supervisar y pagar a los participantes en el programa. Todos los acuerdos celebrados hasta la fecha incluyen disposiciones para que los compradores de agua compensen al FONAFIFO por costos administrativos. Por ejemplo, la CNFL paga al FONAFIFO US$15/ha adicionales
durante el primer ao de cada contrato con cada participante para
poder cubrir los costos administrativos y promocionales del fondo.
DESARROLLAR SISTEMAS DE PAGO QUE FUNCIONEN
La identificacin de los usos de suelo que generan servicios hidrolgicos y el convencimiento de los usuarios del agua de que deben
pagar por dichos servicios, slo son dos elementos del problema. Una
vez que se hayan cumplido con estas dos tareas, se tiene que idear un
sistema de pagos que induzca a los usuarios de la tierra a adoptar los
usos de suelo deseados. Hacerlo es todo, menos fcil. Por definicin,
estos usos tienden a no estar en los propios intereses de los usuarios
de la tierra.7 La experiencia de los esfuerzos previos de la administracin de cuencas en Costa Rica y en otras partes, est marcada por
numerosos fracasos. El mtodo adoptado por los sistemas de pago por
servicios ambientales es efectuar un pago anual a los usuarios de las
tierras participantes. Entre la teora y la prctica se tiene que responder a varias preguntas concretas: cunto se debe pagar?, durante
cunto tiempo y a quin?
98
S. PAGIOLA
La Ley Forestal 7575 y los decretos posteriores establecen la cantidad que se paga para cada tipo de contrato. En principio, la cantidad
no debe ser menor al costo de oportunidad del usuario de la tierra (de
otro manera nadie participara) ni mayor del valor del beneficio brindado (o no valdra la pena ofrecer el servicio). En la prctica, es extremadamente difcil estimar el valor real del beneficio ofrecido, pero es
relativamente ms fcil calcular el costo de oportunidad del agricultor. Por esta razn, y para limitar los requerimientos presupuestarios
del pago, normalmente se establecen niveles de pago ligeramente
ms altos que el costo de oportunidad de los usos de suelo de relativamente bajo valor, como es el caso de los pastizales. Este es el mtodo
que adopt el programa de PSA. Los pagos por la conservacin del
bosque son de alrededor de US$35-40/ha/ao, mientras que los contratos de reforestacin son de US$538/ha a lo largo de cinco aos.8 El
pago ofrecido por el manejo forestal ha resultado ser bastante atractivo, y el FONAFIFO ha tenido, para este tipo de contrato, muchas ms
solicitudes de las que ha podido financiar. La reforestacin ha resultado menos popular; aparentemente muchos propietarios de tierras consideran que el pago ofrecido es insuficiente para justificar la inversin en la reforestacin.9 Todos los participantes del programa de PSA
que desempean la misma actividad reciben el mismo pago, sin importar la ubicacin u otras caractersticas.10
El artculo 69 de la Ley Forestal 7575 autoriza servidumbres
ecolgicas durante periodos de cinco o de veinte aos. Hasta el ao
2000, el FONAFIFO slo contrataba servidumbres ecolgicas a cinco
aos, debido principalmente a la incertidumbre de financiamiento
futuro. Los contratos disponan pagos escalonados durante este periodo. La calendarizacin especfica dependa del instrumento. Los contratos de conservacin forestal, con mucho los ms utilizados, disponan de cinco pagos anuales iguales durante el perodo de vida del
contrato. Por otro lado, los contratos de reforestacin concentraban
gran parte del pago en los primeros aos del contrato, y establecan
pagos mucho ms reducidos en los ltimos aos.11 Los contratos de
conservacin forestal son de cinco aos, renovables por consentimiento
mutuo. Los contratos de reforestacin estipulan un pago por un quin-
99
quenio, pero exigen que los participantes sigan con el uso de suelo
acordado durante quince aos ms, una restriccin que se inserta en
las escrituras de la propiedad para traspasrsela al nuevo dueo si se
vende la propiedad.
Desde un principio, los contratos celebrados segn el programa de
Ecomarkets y segn los acuerdos con los productores de energa hidroelctrica, tienden a enfocarse en contratos de mayor duracin. Los
contratos de PSA financiados bajo acuerdo con la CNFL, por ejemplo,
tienen una duracin de diez aos, en lugar del periodo estndar de
cinco aos del programa de PSA. Todos los contratos cofinanciados
por el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF), bajo el proyecto de
Ecomarkets, tendrn una obligacin de convenio de veinte aos en
periodos sucesivos de cinco aos, que se renovarn automticamente
cuando los recursos lo permitan y los propietarios de la tierra hayan
cumplido sus obligaciones.
El establecimiento de sistemas confiables de monitoreo y verificacin de los contratos es una parte importante en cualquier sistema de
pagos. El monitoreo lo llevan a cabo, principalmente, las agencias
responsables de celebrar los contratos con los granjeros, incluyendo
al Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC), la Fundacin
para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central (FUNDECOR) y
los regentes, con auditoras peridicas para verificar la precisin del
monitoreo.
TEMAS INSTITUCIONALES Y DE ECONOMA POLTICA
Al trabajar sobre la base de los proyectos previos de subsidios forestales, Costa Rica fue capaz de crear con relativa rapidez un sistema
nacional detallado de pago por servicios ambientales. Como se ver a
continuacin, se presentaron inconvenientes. Muchos de los detalles
de los esquemas previos que fueron incluidos en el programa de PSA
no eran ptimos desde la perspectiva de generar servicios hidrolgicos,
sobre todo por su falta de focalizacin. Con la experiencia, se estn
corrigiendo muchos de estos puntos dbiles. Por supuesto, no se trata
de un tema netamente tcnico. La tendencia hacia la focalizacin ha
100
S. PAGIOLA
101
bajo el contrato con Energa Global (vase la tabla 3.1). De una manera parecida, en la cuenca del ro San Fernando, slo se pudo inscribir en el programa un 45% del territorio acordado. Esta restriccin fue
an ms grave en la cuenca del ro Platanar, donde slo se pudo
inscribir en el programa el 12% del territorio acordado. Para superar
este problema, se modific el acuerdo celebrado entre el FONAFIFO
y El Platanar, S.A. para permitir la participacin de los propietarios
sin escrituras. Cuando es el FONAFIFO el que administra los fondos
privados, las restricciones legales mencionadas no aplican. Por lo tanto,
la solucin fue la creacin de un contrato paralelo, parecido en todos
los aspectos al contrato con el programa de PSA, pero financiado por
completo con fondos proporcionados por El Platanar S.A. Mientras
que los propietarios con escrituras reciben el pago estndar de PSA de
US$42/ha anuales, diez de ellos son aportacin de Platanar S.A., los
propietarios sin escrituras reciben US$30/ha anuales, aportados completamente por El Platanar, S.A. El FONAFIFO est negociando modificaciones similares a los contratos existentes celebrados con otros
productores de energa hidroelctrica.
Como todos los sistemas, el programa de PSA en Costa Rica enfrenta costos de transaccin sustanciales. Por ley, los costos administrativos del sistema de PSA se limitan al 5% de los fondos. Adems de
sus propios costos administrativos, el programa de PSA tambin impone costos de transaccin a los participantes a causa del requisito de
elaborar planes de manejo. Los costos de elaborar dichos planes son
ms onerosos para los pequeos propietarios. Con la finalidad de evitar su exclusin, se dise un mecanismo mediante el cual los grupos de agricultores pueden presentar un plan de manejo conjunto
(Castro et al., 1997). Bajo este mecanismo, las organizaciones no
gubernamentales, como la FUNDECOR, trabajan para agrupar a varios pequeos propietarios (normalmente con menos de 20 ha cada
uno) en un contrato y luego el FONAFIFO emite un solo contrato con
la ONG. Un estudio realizado entre 1995 y 1997 encontr que el 60%
de todos los participantes en el programa de PSA, que represen el
40% de todas las tierras bajo contrato, haban celebrado dichos contratos comunitarios (Banco Mundial, 2000b).
102
S. PAGIOLA
RESULTADOS
El mtodo utilizado por el programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) ha tenido buenos resultados desde la perspectiva del
nmero de solicitudes recibidas, las cuales rebasan por mucho los
recursos disponibles. La siguiente discusin se concentra en cinco
temas:
1.
2.
3.
4.
5.
103
104
S. PAGIOLA
105
originalmente, se est corrigiendo rpidamente. Sujeto a las incertidumbres creadas por los escasos datos hidrolgicos, el costo/efectividad probablemente aumente tambin.
EL COSTO/EFECTIVIDAD DEL SUMINISTRO DE SERVICIO DE AGUA
La eficiencia consiste en no slo generar altos niveles de servicios,
sino tambin en no generarlos cuando el valor del servicio es bajo o
el costo es excesivo. En este sentido, el costo que importa es el costo
de oportunidad social de las tierras no aprovechadas, no el financiero
del pago a los usuarios de las tierras. Dado que los pagos a los usuarios de las tierras bajo el programa de PSA son relativamente reducidos, la probabilidad de que el costo de oportunidad sea excesivo, es
baja. Las regiones con altos costos de oportunidad sencillamente no
sern inscritas en el programa.17
Un problema relacionado con esto es el de evitar los incentivos
perversos. Por ejemplo, un estudio de la Organizacin de Alimentos y
Agricultura de la Naciones Unidas (FAO) sobre los incentivos de
reforestacin de Costa Rica a finales de los aos ochenta y principios
de los noventa (previo al programa de PSA) arroj que las empresas
compraban superficies de bosques naturales, explotaban la madera y
luego solicitaban crditos para la reforestacin (Morell, 1997). Para
abordar este problema, el FONAFIFO requiere que los solicitantes
certifiquen que la madera en pie no ha sido explotada por lo menos
durante dos aos previos a la firma del contrato.
SUSTENTABILIDAD
La sustentabilidad tiene dos dimensiones: asegurar que los beneficiarios sigan pagando por los servicios que reciben y asegurar que los
proveedores de los servicios sigan prestando los servicios.
La sustentabilidad de los pagos significa que los compradores de
servicios deben quedar satisfechos con los servicios por los que pagan. Por lo tanto, el hecho de que prcticamente no haya monitoreo
de este impacto, constituye una amenaza potencial a la sustentabilidad
106
S. PAGIOLA
107
108
S. PAGIOLA
CONCLUSIONES
El programa de PSA de Costa Rica es un enfoque innovador para un
problema que hasta la fecha ha resistido cualquier solucin. No obstante, el que sea innovador tiene sus desventajas. Como es inevitable
con los programas novedosos, surgen varios problemas y puntos dbiles, muchos de los cuales se abordan conforme avanza el programa.
Cualquiera que sea la valoracin que se haga del programa de
PSA en general, es claro que hasta la fecha slo una muy pequea
parte de la superficie tratada segn los trminos de este programa
(2,400 ha de las 200,000 ha) ha sido financiada especficamente por
los pagos por servicios hidrolgicos, aunque se espera que esta proporcin aumente rpidamente durante los prximos aos. Apenas se
ha explotado el potencial de financiar la conservacin forestal con
pagos por servicios de agua. En cuanto a los productores de energa
hidroelctrica, adems de las cuatro plantas particulares que han acordado pagar por los servicios hdricos, hay otras cinco plantas que no
lo han hecho todava y varias otras estn en diferentes etapas de
construccin.
La principal debilidad existente, que afecta tanto a la efectividad
actual del programa como su sustentabilidad futura, es la falta de
informacin, cualitativa y cuantitativa, confiable y precisa sobre los
vnculos entre la cubierta forestal y los servicios de agua.
El programa costarricense de PSA tiene un alcance nacional y pretende prestar una variedad de servicios. En muchos casos, el sistema
es demasiado grande. Muchas de las situaciones especficas cubiertas por el programa de PSA podran haber sido manejadas con mecanismos ad hoc, como en el caso de La Esperanza. Sin embargo, se
trata de un caso atpico, pues toda la cuenca pertenece a un organismo: la Liga Monteverde de Conservacin. Por lo tanto, el comprador
de servicios pudo negociar directamente con el vendedor (Rojas y
Aylward, de prxima publicacin). En la mayora de los casos, las
cuencas pertenecen a muchos propietarios. Bajo estas circunstancias,
probablemente la creacin de estructuras pertinentes para cada caso
resulte difcil y costosa. Dado que el programa de PSA ya cuenta con
109
110
S. PAGIOLA
la creacin de corredores de biodiversidad para vincular las reas protegidas del pas (Pagiola y Platais, de prxima publicacin). El razonamiento inicial se encamin a los esfuerzos por reducir la vulnerabilidad a las inundaciones y los deslaves, en parte por la urgencia y
en parte por la disponibilidad de datos que permitiran la identificacin de las zonas en riesgo. Tambin se usara el mismo mecanismo
de pagos para fomentar la adopcin de usos de suelo propicios para la
biodiversidad en los corredores que comunican a las reas protegidas, todo ello con el financiamiento del GEF. Se introducirn posteriormente medidas para asegurar otros beneficios nacionales, incluyendo varios servicios hidrolgicos, cuando la informacin est disponible. El programa ha evolucionado para abarcar una gama ms
amplia de beneficios nacionales desde su inicio, incluyendo no slo
la reduccin de riesgo sino tambin medidas para disminuir la sedimentacin de las vas fluviales y para mejorar la administracin de
los recursos hdricos. En cada caso, las intervenciones estaran vinculadas directamente a los pagos de los beneficiarios desde el inicio, en
lugar de los fondos genricos, como el impuesto sobre la gasolina de
Costa Rica. Los esfuerzos iniciales se encaminaran a cuatro o cinco
subcuencas de alta prioridad, en lugar de intentar establecer un programa nacional de servicios ambientales.
Es probable que la alta densidad demogrfica de El Salvador y la
presin que las personas ejercen sobre las tierras disponibles hagan
poco prctica la reforestacin como la medida primaria para generar
servicios ambientales. Ms bien, se estn buscando prcticas de uso
de suelo que permitan el uso productivo continuo de la tierra y que
paralelamente generen externalidades positivas. Por ejemplo, el caf
de sombra puede albergar altos niveles de biodiversidad (vase el
captulo VII) y tambin puede generar servicios hidrolgicos.
Debido a que se planea que los pagos provengan de los beneficiarios del servicio y a que se pretende maximizar la eficiencia del programa, se focalizarn los esfuerzos desde el inicio, en trminos macro
(cuencas) y micro (dentro de las cuencas). Con el fin de reducir los
costos de transaccin y simplificar la celebracin de contratos, los
111
NOTAS
1.
112
2.
S. PAGIOLA
Muchos factores, adems del uso de suelo, tambin pueden tener efectos
importantes en los servicios hidrolgicos. Por ejemplo, la contaminacin
por descargas de fuentes domsticas, industriales y agrcolas est afectando gravemente la calidad del agua, por ejemplo, mientras que los
asentamientos en las reas bajas aumentan la cantidad de gente vulnerable a las inundaciones.
3.
4.
Los regentes son ingenieros forestales certificados. Constituyen el equivalente forestal de un notario pblico, calificados para certificar que las
actividades cumplen con las normas del manejo forestal.
5.
6.
7.
8.
9.
113
12. El FONAFIFO explora la posibilidad de hacer negociables estos certificados y venderlos en subastas o mediante otro mecanismo de mercado en
lugar de venderlos a un precio fijo. Dado que los servicios de agua son
especficos al sitio, no queda claro si existira un mercado secundario
significativo para dichos certificados.
13. La cubierta forestal total de Costa Rica es de alrededor de dos millones de
hectreas, de las cuales un poco ms de la mitad es propiedad privada.
14. Ntese que esta estimacin incluye los efectos de los subsidios previos al
programa de PSA, a la reforestacin y al manejo forestal.
15. Sin embargo, aumentar el tamao de las reas protegidas habra sido
mucho ms costoso en trminos financieros, dada la necesidad de comprar tierras para este fin.
16. Segn el proyecto de Ecomarkets, la mitad de las servidumbres ecolgicas
cofinanciadas por el GEF seran para zonas dentro de la porcin costarricense del Corredor Biolgico Mesoamericano en Tortuguero, La Amistad
Caribe y la Pennsula de Osa. La otra mitad sera para otras reas prioritarias identificadas en la evaluacin de 1996 de las prioridades de conservacin (Informe GRUAS).
17. No obstante, los pagos relativamente bajos a los usuarios de las tierras tienen la desventaja de hacer su participacin vulnerable a cambios de rentabilidad relativamente pequeos de los usos de suelo alternativos. El bajo
nivel de pagos del programa de PSA fue uno de los motivos para la creacin
en Heredia de un sistema paralelo de pago por servicios ambientales en su
cuenca. Los costos de oportunidad de la tierra son relativamente altos en
dicha cuenca y los pagos bajo el contrato de conservacin del programa de
PSA habran resultado demasiado bajos para atraer a los participantes.
18. Es importante remarcar que lo que importa es la duracin del pago, no la
duracin del contrato. Uno que dura relativamente pocos aos antes de
renovarse resulta atractivo de muchas maneras porque permite un ajuste
peridico de los trminos contractuales y una revaloracin de la utilidad
de celebrar contratos de zonas especficas.
19. Debido a que la mayora de las fuentes de financiamiento insisten en
pagos con metas especficas, podrn no renovarse los contratos fuera de
las reas seleccionadas. Por lo tanto, el proceso de renovar contratos ayudar a aumentar gradualmente la eficiencia en la prestacin de servicios.
114
S. PAGIOLA
20. Tambin han habido numerosas iniciativas locales. Por ejemplo, el municipio de San Francisco de Menndez acord pagar a varios elementos de
seguridad en el Parque Nacional El Imposible, que ayudarn a proteger
la cuenca que abastece de agua a la comunidad.
21. Desde fines de 1999, el Banco Mundial ayuda al Ministerio del Medio
Ambiente (MARN) de El Salvador a elaborar un proyecto para establecer
un sistema de pagos por servicios ambientales en dicho pas. El trabajo se
detuvo provisionalmente despus de los terremotos devastadores que asolaron a El Salvador en enero de 2001, pero se reanud a fines de 2001.
BIBLIOGRAFA
Aylward, B. y J. Echevarria. 2001. Synergies Between Livestock Production
and Hydrological Function in Arenal, Costa Rica. Environment and
115
116
S. PAGIOLA
117
CAPTULO IV
LOS
DE LA CUENCA HIDROLGICA DE
SUKHOMAJRI, INDIA
John Kerr1
118
J. KERR
los de conservacin se complementan muy bien entre s. Existen proyectos de cuencas de diversos tamaos, pero muchos se operan como
pequeas micro-cuencas ubicadas dentro de un solo pueblo.
En las regiones con alta densidad demogrfica es a menudo complicado, poner en prctica proyectos de cuencas benficos para todos
los habitantes, debido a que las personas explotan las partes altas y
bajas de las cuencas para mltiples fines, en ocasiones incompatibles
entre s. Las partes altas de las cuencas muchas veces contienen una
alta proporcin de tierras comunales no cultivadas y por lo general
estn desmontadas. En este caso, la proteccin contra la erosin requiere de reforestar el paisaje, lo cual implicara establecer lmites al
pastoreo y a la recoleccin de lea (Farrington et al., 1999). Ello supone mayores costos para las personas de escasos recursos, comnmente gente sin tierra cuya subsistencia depende de esas actividades.2 Mientras tanto, los beneficios de captar agua se reciben de manera desproporcionada, en la cuenca baja, donde es comn que los
agricultores ms ricos sean los propietarios de la mayora de las tierras de riego. En otras palabras, la parte alta de la cuenca puede prestar servicios ambientales a las partes bajas, pero dado que dichos
servicios se prestan sin recibir a cambio ningn beneficio ni remuneracin, las personas que aprovechan la parte alta de la cuenca no
estn dispuestas a prestarlo (Johnson et al., 2001).
En estas condiciones, un proyecto de manejo implica la eleccin
de un equilibrio adecuado entre objetivos opuestos: por un lado la
productividad y la conservacin y, por otro, la bsqueda de equidad.
Cuando una eleccin supone tal intercambio entre objetivos deseables pero contrapuestos, el aprovechamiento exitoso de la cuenca requiere, o bien de mecanismos institucionales que aseguren que todas
las partes obtengan parte del beneficio, o de un plan que obligue a los
usuarios de la parte alta de la cuenca a restringir la explotacin de los
recursos y, por lo tanto, a prestar los servicios ambientales sin compensacin alguna. Es improbable que los proyectos cumplan los objetivos de conservacin y productividad si no se puede llegar a un acuerdo
entre las partes o si los usuarios de la baja cuenca no pueden imponer su voluntad a los usuarios cuenca arriba.3
119
SUKHOMAJRI
Desde mediados de los aos 1970, el pequeo pueblo de Sukhomajri
(uno de los pueblos de la India ms mencionados en textos sobre
medio ambiente) en el estado norteo de Haryana presenta un modelo de aprovechamiento de cuenca donde los objetivos de productividad, conservacin y equidad se encuentran en armona. Su caso constituye un estmulo para los programas modernos de aprovechamiento
120
J. KERR
121
122
J. KERR
123
ao; por lo tanto, a los habitantes se les ocurri la idea de que quien
sacara agua de la presa tendra que comprrsela a la HRMS, la cual,
por su parte, distribuira los ingresos por partes iguales entre los
socios (Sarin, 1996).
Adems de tener igual derecho de acceso al agua, los habitantes
del pueblo compartan tambin los derechos de cosechar el pasto
bhabber que creca en la cuenca. Ya maduro, el bhabber es un pasto
fuerte y fibroso que se utiliza como pulpa para papel y provee buen
forraje cuando recin brota (el mungri). Antes del proyecto, el Departamento Forestal ceda en arriendo, a bajo costo, el pasto bhabber
a los contratistas de las fbricas de papel. A veces, estos ltimos
vendan el forraje a los habitantes del pueblo a un precio mayor. Por
ltimo, el Departamento Forestal acord darles el contrato de alquiler directamente a los habitantes del pueblo con la condicin de que
el Departamento Forestal no recibiera menos ingresos que en el
pasado. La idea era que se incrementara la produccin de pasto si
los habitantes tenan ms incentivos para protegerlo y fomentarlo.
El sistema tuvo tanto xito que Sukhomajri lleg a ser el primer
pueblo de la India al que se le cobraban impuestos sobre la renta del
valor de la biomasa cultivada en las tierras comunales del pueblo
(Mahapatra, 1998). Los habitantes (a travs de la HRMS) reciben
alrededor del 45% de los ingresos. Se formular un programa parecido para la madera en pie cuando sta se explote. Los rboles del
bosque tcnicamente pertenecen al Departamento Forestal el cual
piensa quedarse con el 75% de los ingresos netos de la explotacin
de los rboles y entregar lo restante a los habitantes del pueblo
(Agarwal, 1999).
LOS RESULTADOS
El aprovechamiento de la cuencas de Sukhomajri trajo beneficios para
las cuencas del lago Sukhna y el poblado de Sukhomajri. Foment
una transformacin importante de la localidad con un resultado espectacular al regenerar la vegetacin de las colinas, aumentar la produccin agrcola y elevar los ingresos de todo el pueblo.
124
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125
EL GANADO
Cuando el proyecto arranc en 1976, los ingresos de la mayora de los
habitantes de Sukhomajri dependan del ganado. Gran parte de los
rebaos eran de cabras que pastoreaban en la cuenca degradada, ms
un nmero de vacas de pastoreo desnutridas. Con la produccin aumentada de pasto mungri y la capacidad de cultivar forraje por riego
durante la temporada de secas, los pobladores pudieron transformar
los rebaos de cabras en rebaos de bfalo de establo y vacas lecheras mejoradas. El nmero de cabras se desplom de 246 en 1975 a 10
en 1986, mientras que el de bfalos aument de 79 en 1975 a 291 en
1986 (Agarwal, 1989), lo que dio lugar a un aumento en la produccin
de leche de 334 litros diarios en 1977 a ms de 2,000 a fines de los
aos 90 (Mahapatra, 1998). La transformacin ayud al pueblo a convertirse en un productor importante de leche con ventas anuales de
alrededor de US$8,000.
LOS CULTIVOS
El aumento de la superficie de riego permiti un crecimiento importante en la produccin de los cultivos: la produccin de maz y trigo se
duplic en un periodo de diez aos (Agarwal, 1999) y adems, se
diversificaron los patrones de cultivo.
INGRESOS Y VIVIENDA
La mayor produccin de lcteos y de cultivos y el aumento de empleo
y salarios, todo ello posible gracias a la proteccin de la cuenca de
Sukhomajri, dieron como resultado un mejor nivel de vida. Los ingresos por hogar aumentaron en un promedio de 50% entre 1979 y 1984,
en todos los hogares (Agarwal, 1999). Antes del proyecto, la mayora
de las personas vivan en chozas de lodo con techo de paja, pero para
1998 casi el 90% de ellas habitaba en casas modernas de ladrillo y
mortero y las dems, en casas semimodernas (Agarwal y Narain,
1999). Una encuesta de 1998 mostraba que Sukhomajri tena menos
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127
128
J. KERR
La experiencia de Sukhomajri y los esfuerzos por repetir ese resultado obtenido, ofrecen varias lecciones. Tres factores resultaron fundamentales en el xito de este proyecto. El primero es que haba una
externalidad relacionada con la cuenca donde est asentada Sukhomajri
y que afectaba a la ciudad de Chandigarh, lo que cre un inters
inicial en desarrollar las cuencas del lago Sukhna y la de Sukhomajri.
La construccin de las estructuras de captacin de agua en Sukhomajri
tuvo como resultado el que los pobladores de cuenca abajo pagaran a
los usuarios de las tierras de Sukhomajri como compensacin por
dejar de explotar la parte alta. Segundo, al principio la colecta de agua
beneficiaba slo a los agricultores con tierras que estaban en la franja
inmediata debajo de la estructura de captacin de agua, pero no daba
incentivos al resto de la poblacin para proteger la parte alta de la
cuenca. Se puede considerar la iniciativa de compartir los derechos
de agua entre todos los residentes, incluyendo a quienes no tienen
tierra, como una especie de pago por servicios ambientales. De hecho, el sistema en s no era un pago sino un acuerdo para compartir
los beneficios que resultaran de la prestacin del servicio. Tercero, el
otro reto era fomentar acciones colectivas para proteger el bosque de
propiedad comunal. La posibilidad de aprovecharse de los dems la
tenan los habitantes de Sukhomajri, pues algunas personas podran
129
caer en la tentacin de quedarse con una cantidad mayor de productos forestales de la que haban convenido.
Tomando en cuenta estos antecedentes, esta seccin presenta algunas razones de por qu el mecanismo de repartir los recursos de
agua entre todos los habitantes funcion en Sukhomajri, pero no se
ha extendido a otros lugares.
LOS BENEFICIOS DEBEN SER SUSTANCIALES Y ATRIBUIBLES A LA PROTECCIN DE LA
CUENCA
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133
LAS PERSONAS MARGINADAS NECESITAN MECANISMOS PARA INFLUIR EN LAS DECISIONES DE LOS OTROS Y AS PROTEGER SUS INTERESES
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J. KERR
135
NOTAS
1.
2.
3.
Por supuesto, en una tercera situacin los conflictos entre las partes altas
y bajas de la cuenca pueden tener menos importancia, como es el caso
donde hay menos o ninguna tierra de pastoreo en la alta cuenca, cuando
son pocas las personas que dependen de esta actividad, o cuando la topografa no se presta para captar el vital lquido. No obstante, la administracin de la cuenca brinda mayor potencial de beneficios donde las oportunidades de captar agua son ms prometedoras, principalmente en zonas
de colinas con tierra no cultivable en la cuenca alta. Estos son los casos
con la mayor probabilidad de conflictos entre las partes altas y bajas.
4.
5.
Los beneficios tambin dependen del valor del agua abastecida. Cuando
todos los dems factores son iguales, la recoleccin de agua adquiere
mayor valor donde hay escasez.
6.
Sin emplear el trmino capital social, Jodha (1986) comprob la importancia de las instituciones sociales existentes al facilitar la introduccin
de accin colectiva en el manejo de recursos de propiedad comunal.
BIBLIOGRAFA
Agarwal, A. 1999. Population and Sustainable Development: Some Exploratory
Relationships. Paper presented at the BMZ opening event at Expo 2000,
Hanover, Germany, November 22, 1999.
Agarwal, A. y S. Narain. 1999. Community and Household Water Management:
The Key to Environmental Regeneration and Poverty Alleviation. Paper
presented to EU-UNDP Conference, Brussels, February 1999.
Bentley, W. 1984. The Uncultivated Half of India: Problems and Possible
Solutions. Discussion Paper No. 12. New Delhi: Ford Foundation.
136
J. KERR
137
LA BANCA DE HUMEDALES
CAPTULO V
138
J. SALZMAN Y B. RUHL
139
LA BANCA DE HUMEDALES
Amrica. El artculo 311 de la LAL prohbe terminantemente la descarga de cualquier tipo de contaminantes por cualquier persona en
las vas navegables y define el trmino contaminante como una
unidad discreta de contaminacin (por ejemplo, la emisin de dixido
de azufre o la descarga de desechos txicos). A primera vista, parecera que esta premisa evitara el relleno de la mayora de los
humedales.3 La LAL dispone en el artculo 404, una excepcin limitada a dicha prohibicin, la cual faculta a la Secretara de la Defensa a
emitir permisos, para la descarga de material dragado y de terrapln
en las aguas navegables en sitios especificados, despus de haber
dado aviso y brindado la oportunidad de audiencias pblicas.4 Estos
permisos, tramitados principalmente ante el Cuerpo de Ingenieros
Militares (el Cuerpo) y conocidos como permisos 404, permisos de
humedales o permisos del Cuerpo, son la piedra angular del esfuerzo federal para fomentar la proteccin de los recursos de los
humedales a travs de medios basados en el mercado. Sin embargo,
el programa de permisos tiene varios matices y excepciones. Para
efectos de este captulo, sealamos que muchas actividades rutinarias de aprovechamiento de los terrenos requieren y obtienen permisos 404 antes de poder proceder. Nos enfocamos en sealar la forma
en la que los mecanismos de mercado se han desarrollado dentro de
este marco de referencia, para promover la conservacin de los
humedales.
Para otorgar permisos 404, los lineamientos del Cuerpo (Registro
Federal 1990) disponen un procedimiento secuencial, el cual, bsicamente, enumera las acciones de proteccin de los humedales de
acuerdo al siguiente orden de conveniencia:
1.
2.
3.
140
J. SALZMAN Y B. RUHL
141
LA BANCA DE HUMEDALES
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J. SALZMAN Y B. RUHL
Permiso
CUERPO DE INGENIEROS
Autorizacin
MILITARES
^
URBANIZACIN DE
(e.g., 25 acres daados)
Crdito
$
BANCA DE MITIGACIN DE
HUMEDALES
HUMEDALES
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LA BANCA DE HUMEDALES
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Segn el Cuerpo de Ingenieros Militares, se terraplenaron 9,500 hectreas de humedales a cambio de 16,500 ha restauradas o creadas en
mitigacin entre 1993 y 2000 (NRC, 2001). En el pas, el costo de los
crditos puede ser desde US$7,500 por acre en las zonas rurales hasta
US$100,000 por acre en las zonas urbanas o suburbanas. Tericamente, el precio cubre el costo de mantenimiento y monitoreo del sitio
para asegurar que se mantengan las condiciones necesarias para conservar la vida de los animales y plantas de los humedales (Jenkins,
2001; Myers, 2001). Por ejemplo, el pueblo de Libertyville, en Illinois,
contrat a una empresa privada para convertir 80 acres de milpas en
un banco de humedales por la cantidad de US$1.2 millones. Por cada
acre vendido como crdito de mitigacin, los urbanizadores pagan
alrededor de US$65,000 y el pueblo recibe US$6,000 (Krishnamurthy,
2001).
Aun si en la literatura existen varios estudios de casos prcticos
que proveen informacin especfica de las operaciones en cuanto a
las dimensiones de las zonas mitigadas, sorprendentemente, existe
poca informacin disponible sobre del total de las operaciones negociadas hasta la fecha (NRC, 2001). De hecho, no hemos encontrado
estudio alguno que rastree las tendencias de los volmenes de operaciones regionales o locales con el paso del tiempo (ni la cantidad de
operaciones, ni la superficie de tierra), ni los precios de los crditos
de mitigacin, ni tampoco el costo de establecer y operar los bancos.
Como reflejo de esta falta de informacin, el estudio de la banca de
mitigacin ms extenso hasta la fecha, el informe de 2001 del Consejo de Investigacin Natural (NRC), recomend la creacin de una
base de datos nacional para rastrear la prdida y la restauracin de
los humedales en el tiempo (NRC, 2001).
A pesar de esta evidente falta de informacin, el Cuerpo y la EPA
confirman los beneficios de la banca de humedales e identifican varias de sus ventajas en comparacin con los proyectos individuales de
mitigacin (Federal Register, 1990):
145
LA BANCA DE HUMEDALES
146
J. SALZMAN Y B. RUHL
compensatoria. No obstante, dichos beneficios no gozan de aceptacin universal. Por ejemplo, la investigacin seala que algunos sistemas de pequeos humedales aislados pueden proveer ms
biodiversidad que los grandes humedales contiguos. Con suficiente
abundancia y proximidad, los humedales pequeos y aislados, mientras haya suficientes y con cierta proximidad, proveen una mayor
variacin de condiciones, una defensa contra las perturbaciones naturales y una mayor dinmica entre la fuente y el sumidero, en comparacin con un conjunto de humedales contiguos con la misma superficie total. La poltica que favorece a los grandes humedales contiguos necesariamente pone en desventaja a las especies que dependen de sistemas de pequeos humedales aislados (Semlitsch, 2000).
Quedan muchas preguntas por contestar. En particular, necesitamos saber si los resultados han cumplido con las expectativas. Por
ejemplo, preguntar si la banca de mitigacin de los humedales ha
propiciado resultados en materia de conservacin y en evitar la prdida neta de los humedales? A continuacin, elucidamos las experiencias de esta banca concentrndonos en constatar si las operaciones
comerciales han intercambiado valores equivalentes (la equivalencia
de la unidad de cambio) y cmo es que se han restringido los intercambios para asegurar valores equivalentes (la equivalencia en los
tipos de intercambio).
147
LA BANCA DE HUMEDALES
148
1.
2.
3.
J. SALZMAN Y B. RUHL
Para poder utilizar las metodologas, stas debe integrar mediciones de valoracin de servicios tanto de los humedales que se van a
perder como de los que se utilizarn para la mitigacin. En los casos
en los que los valores difieran ya sea por diferencias de la poblacin
que recibir los servicios, por el tipo de entrega de los servicios o por
diferencias de eficiencia, se pueden utilizar coeficientes sencillos de
intercambio. Dichos coeficientes tambin se pueden usar para considerar los mrgenes de error; por ejemplo, cuando el Cuerpo no tiene
certeza sobre la verdadera gama de funciones. En la medida en que
se puedan hacer mediciones confiables del valor de las funciones, la
banca de mitigacin de los humedales ofrece un mecanismo flexible
para lograr las metas de proteccin de los humedales a un costo mnimo. Sin embargo, en la prctica, la revisin de los mtodos de valoracin indica que las mediciones explcitas de los valores de los servicios permanecen fuera del alcance de, virtualmente, todos los mtodos utilizados actualmente. Esta conclusin se confirma por los resultados de nuestra propia encuesta realizada en 41 bancos establecidos
despus del Informe de la Primera Fase del Instituto de los Recursos
de Agua, publicado en 1994.
Los mtodos de valoracin de humedales utilizados por los bancos de mitigacin han progresado muy poco desde que se inici el
programa de bancos. Los mtodos de valoracin ms amplios tien-
149
LA BANCA DE HUMEDALES
150
J. SALZMAN Y B. RUHL
TIPOS NO INTERCAMBIABLES
Dado que las unidades de cambio burdas, como las hectreas y las
funciones del hbitat, no bastan para reflejar las diferencias complejas entre los humedales, los programas de la banca de humedales se
muestran renuentes a aceptar propuestas alternativas que remplacen
el estricto mtodo de mitigacin afn. Por ejemplo, las pautas federales publicadas en 1995 permiten que la banca opere mitigacin
diferente slo si se determina que es factible y preferible desde el
punto de vista ecolgico. Aun cuando se permite el intercambio de
humedales de especies diferentes, por lo general, el Cuerpo impone
coeficientes fijos de intercambio entre hectreas del mismo tipo de
humedales, en sustitucin de mediciones ms precisas de valores
comparativos de funcin. Los coeficientes de intercambio se imponen
muchas veces para ajustarse a las diferentes formas de mitigacin
(por ejemplo, la restauracin versus la preservacin) y por la incertidumbre general que enfrenta la banca de humedales de que los
humedales del banco tendrn las mismas caractersticas, hectrea
por hectrea, que los humedales rellenados (ELI, 1993). La consecuencia del requisito de mitigacin afn es la reduccin del mercado
de intercambio de todos los humedales para limitarlo a aquellos con
especies similares.
ESPACIOS NO INTERCAMBIABLES
El valor de los servicios de los humedales depende bsicamente del
contexto de su paisaje (Salzman y Ruhl, 2001). Suponiendo que se
logra controlar el tipo de los humedales, una marisma del estado de
Maine no tendr los mismos valores de uso que una en regon o
incluso de otro condado vecino. Adems, aun cuando los tuviera, definitivamente no prestara los mismos servicios de captura de
nutrientes, control de inundaciones o hbitat de vivero a los mismos
usuarios. Para superar este problema, el Cuerpo y la EPA impusieron
el concepto de rea de servicio geogrficamente definida en los bancos de humedales para establecer el rea dentro de la cual se puede
151
LA BANCA DE HUMEDALES
esperar, con cierta confianza, que el banco proporcione una compensacin apropiada por los impactos a los humedales u otros recursos
acuticos (Federal Register, 1995). En general, el rea de servicio no
debe ser ms grande que la cuenca hidrolgica donde se encuentra el
banco, a menos que la extensin fuera de los lmites de dicho mercado resulte viable y deseable desde la perspectiva ecolgica (Federal
Register, 1995). Junto con la restriccin de mitigacin afn, la limitante
del rea de servicio restringe mucho la oferta potencial de humedales
en el mercado de intercambios.
TIEMPOS NO INTERCAMBIABLES
Una de las supuestas ventajas de los programas de la banca de
humedales es que el banco crea los humedales previo a la concesin
de los crditos y, por lo tanto, se asegura la mitigacin antes de
terraplenar los humedales. De acuerdo con este principio, las Pautas
Federales (1995) disponen que el nmero de crditos disponibles
para el retiro (es decir, para cargar a la cuenta) debe corresponder al
nivel de funciones acuticas obtenidas en el banco al momento de
cargar a la cuenta. 9 Sin embargo, en el caso de los grandes bancos
comerciales, el gasto y tiempo que implica establecer humedales funcionales, particularmente los tipos de humedales que requieren de
largos periodos de maduracin, pueden hacer que el costo del banco
sea prohibitivo si no se pueden liberar los crditos antes de establecer
humedales con los mismos valores. Por lo tanto, las Pautas Federales
conceden cierto margen sobre el requisito temporal permitiendo as
que los crditos se otorguen antes de establecer humedales con los
mismos valores. Esto se permite cuando el banco cuenta con suficientes garantas financieras y si comprueba una alta probabilidad de
obtener buenos resultados (Pautas federales, 1995; Brumbaugh, 1995).
En algunos casos, esta poltica resulta en desfases de hasta seis aos
entre la fecha de la destruccin de los humedales y la sustitucin de
los mismos (Desma, 1994).
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J. SALZMAN Y B. RUHL
153
LA BANCA DE HUMEDALES
zonas urbanas y suburbanas (Jennings et al., 1999). Tal como se puede esperar desde la perspectiva de eficiencia de mercado, los urbanistas
quieren desarrollar humedales en las zonas con alto valor de la tierra
(las zonas urbanas) y los bancos de humedales quieren invertir en
mitigaciones en las zonas donde el valor de la tierra sea ms bajo (las
zonas rurales). El marco actual de la banca de mitigacin de humedales
les permite hacer esto, dando como resultado intercambios que mudan los humedales fuera de las zonas en las que podran prestar servicios a las poblaciones urbanas para ubicarlos en regiones escasamente pobladas.
Deberamos preocuparnos por esta migracin de humedales, inducida por el mercado desde el paisaje urbano hasta el rural (King y
Herbert, 1997), aun cuando es un reflejo de la eficiencia de los intercambios? Si nos importa la equidad entre quien recibe los servicios de
los humedales y su valor, entonces la respuesta es afirmativa.10 Pero si
lo que nos preocupa principalmente es mantener gordo al mercado
de la banca de humedales (en otras palabras, involucrar altos niveles
de participacin), entonces la respuesta es negativa, pues agregar otra
restriccin seguramente adelgazara todava ms al mercado.
Dado el estado de la situacin, la integracin agresiva de modelos de intercambios abiertos en los humedales y otros contextos de
hbitat plantea problemas para la proteccin ambiental, as como
cuestiones de equidad. Ni siquiera los mtodos actuales ms avanzados de valoracin de hbitat, no son lo suficientemente adecuados como para producir mediciones confiables, sencillas y a buen
precio de los valores ambientales y de los servicios que proveen
los hbitat. Dichas mediciones requieren mucho ms dinero y tiempo para producir bases particulares para cada zona, que los urbanizadores, banqueros y el gobierno aparentemente estn preparados
a aportar. En ausencia de dichas mediciones, el gobierno y los grupos ambientalistas por lo general exigen, como mnimo, restricciones para los mercados de intercambio de hbitat. El riesgo es que
en algn momento, las restricciones impuestas amenacen la
sobrevivencia del propio mercado, lo que a su vez implicara un
costo muy elevado.
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155
LA BANCA DE HUMEDALES
se minar la confianza depositada en la equivalencia de los procedimientos y en la esencia del sistema de intercambios. La creacin de
una metodologa de valoracin que mida el valor de los servicios del
ecosistema o la creacin de algn indicador confiable para la proteccin de la cuenca, ser el primer paso crtico en el desarrollo de un
marco de referencia para cualquier mecanismo basado en el intercambio.
La estructura actual del mecanismo de intercambio para la proteccin de bosques y cuencas hidrolgicas depender, por supuesto,
del entorno particular y de las metas de administracin. Si se logra
idear una unidad de cambio, determinar las mediciones de valor
costo-efectivas y establecer restricciones a los intercambios de tal
forma que el mercado mantenga altos niveles de participacin, entonces los mecanismos de intercambio funcionarn bien. Si falta
cualquiera de estos factores (como es el caso de los humedales),
entonces surgirn dudas sobre la eficiencia de los intercambios para
asegurar y promover la proteccin ambiental. Cabe sealar, como
ltima advertencia, que aun cuando las polticas de mitigacin
compensatoria de los humedales que se sustentan principalmente
en la creacin de humedales, puedan evitar prdidas netas de
humedales, es probable que den como resultado una prdida general de hbitat ya que las tierras que se convierten en humedales,
por lo general, ya son espacios abiertos. Es decir, el resultado neto
es una disminucin de las tierras sin urbanizar.
NOTAS
1.
2.
3.
156
J. SALZMAN Y B. RUHL
5.
6.
Generalmente, los ecologistas clasifican los humedales en siete tipos principales y dentro de cada uno hay una enorme variacin entre una regin
y otra en trminos de caractersticas fsicas y funciones (ELI, 1993).
7.
Estas cifras ofrecen un panorama general, pero se debe sealar que las
estimaciones varan considerablemente. Por ejemplo, Brumbaugh (1995)
informa que en 1995 haba ms de cien y cientos ms estaban en la etapa
de desarrollo en el mismo ao; en 2001 Jenkins (2001) report 250 bancos
en todo el pas.
8.
Los cuatro estudios ms completos son: ELI, 1993; IWR/ Cuerpo de Ingenieros Militares de los Estados Unidos, 1994a y b y Bartoldus, 1999.
9.
Los estudios de la restauracin de humedales sealan una tasa particularmente baja en cuanto a los resultados exitosos. El Departamento de Regulacin Ambiental de Florida obtuvo porcentajes de xito de 45% en la
creacin de humedales marinos y de 12% en la creacin de humedales de
agua dulce (Veltman, 1995).
10. Con esto no estamos sugiriendo que el cambio los humedales de zonas
urbanos a zonas rurales sea necesariamente una poltica poco recomendable. En algunos entornos, los humedales urbanos que se van a desarrollar pueden estar constituidos por muchos humedales pequeos y de
poca calidad por lo que el banco de mitigacin rural puede intercambiarlos
por uno grande, contiguo y de alta calidad. Sin embargo, s sugerimos que
el cambio de las poblaciones humanas que se benefician de los servicios
de los humedales puede ser significativo y, por lo tanto, debe considerarse en las evaluaciones.
157
LA BANCA DE HUMEDALES
BIBLIOGRAFA
Bartoldus, C. 1999. A Comprehensive Review of Wetland Assessment Procedures:
158
J. SALZMAN Y B. RUHL
159
CAPTULO VI
EL
EL
159
160
M. ECHAVARRA
161
162
M. ECHAVARRA
163
164
M. ECHAVARRA
165
166
M. ECHAVARRA
Administracin del
proyecto
^
FONAG
(Gerente de
finanzas)
^
ACTIVIDADES DE PROTECCIN
DE CUENCAS
USUARIO DE AGUA
Hogares, compaas,
campesinos, hidroelctricas
Servicio
ambiental
167
contrato del fondo. El poder del voto depende de la cantidad de recursos aportados.
Aunque es un mecanismo voluntario, se ha hecho un esfuerzo por
establecer un criterio comn para determinar la cantidad que deben
aportar los usuarios. Idneamente, el importe pagado al fondo debe
reflejar el valor del agua para el uso particular. No obstante, debido a
que falta informacin del valor del agua, se ha sugerido que una
opcin ms prctica es el fomentar que los usuarios de este lquido
que dependen mucho de dicho recurso para sus negocios, paguen un
porcentaje de sus ventas mensuales.
EL FONAG EN EL PRESENTE
El FONAG recibi financiamiento inicial de la EMAAP-Q y de The
Nature Conservancy. Por lo que se refiere a establecer un flujo sostenido de fondos, el FONAG tiene el compromiso de dos usuarios de
agua importantes: la EMMAP-Q y EEQ. En enero de 2000, la EMMAPQ se comprometi a pagar mensualmente el 1% por concepto de las
ventas de agua potable, que hacan un promedio de US$14,000 al
mes. Se tom la decisin de pagar las contribuciones de sus ingresos
porque se crea que la creacin de una tarifa para usuarios no era
viable. No obstante, al tomar en cuenta la insuficiencia de los ingresos existentes, la expectativa es que se instituir una tarifa adicional
en el futuro. El consejo de EEQ tambin acord pagar una tarifa fija
de US$45,000 al ao a partir de septiembre de 2001. Para los ltimos
das de agosto de 2001, el FONAG haba recibido US$301,700.
Los rendimientos financieros del FONAG hasta la fecha se ven
opacados por el deterioro rpido de la perspectiva econmica global.
Desde 1998, Ecuador sufre una de sus peores crisis econmicas y
financieras. A consecuencia de ello, los rditos de las inversiones del
FONAG, todas colocadas en el pas, han promediado el 7.6%, bastante menor a lo esperado (FONAG, 2001).
La puesta en marcha de las actividades para proteger las cuencas
empezar a partir del segundo semestre de 2002 cuando se estima que
se hayan acumulado suficientes recursos. Segn las reglas del FONAG,
168
M. ECHAVARRA
169
DIFICULTADES POTENCIALES
Existen varios problemas que han surgido relacionados con el FONAG
y que tambin deben sealarse. La naturaleza voluntaria del fondo lo
expone a la escasez inesperada de recursos y de usuarios que no
pagan, a pesar del compromiso legal que tienen los firmantes. Y es
particularmente vulnerable a reducciones inesperadas de pagos, porque sus ingresos dependen de slo dos usuarios de agua. Si la EMAAPQ o EEQ deciden retener o reducir los pagos, ello traer efectos graves para el FONAG. Respecto a los usuarios que no pagan, ya resulta
patente que los consumidores pequeos esperan que los usuarios grandes cubran los costos de la proteccin de las cuencas. Aun cuando los
contratos a largo plazo legalmente obligatorios ayudan a minimizar
los riesgos de una reduccin repentina de los pagos, el reto ms importante que tiene el FONAG es superar el incentivo de los usuarios
pequeos a no pagar.
170
M. ECHAVARRA
ENSEANZAS EMERGENTES
Aunque el FONAG es de creacin reciente, empiezan a aparecer algunas lecciones.
LIDERAZGO POLTICO
El apoyo poltico local es un requisito crtico para poner en marcha
nuevos mecanismos innovadores para la conservacin, como en el
caso de este fondo. Sin el compromiso del alcalde de Quito y de un
grupo de personas entusiastas, el FONAG no sera una realidad. En la
medida en que el medio ambiente sea ms importante en la agenda
pblica y los habitantes urbanos exijan cada vez ms soluciones para
los problemas ambientales, el apoyo ser cada vez ms probable.
APOYO DE LOS USUARIOS DE AGUA
Fue de suma importancia el obtener el apoyo de los dos principales
usuarios de agua: la EMAAP-Q y EEQ. La estructura abierta de gobierno del FONAG significa que ste ofrece un foro para la discusin
171
172
M. ECHAVARRA
LA INTERPRETACIN CIENTFICA
El que el FONAG obtenga beneficios de las cuencas depende de que
quienes participen en l conozcan a fondo las relaciones hidrolgicas
locales. Pero la informacin es escasa y ello dificulta el establecimiento de prioridades. La Iniciativa de Agua Dulce de The Nature
Conservancy ayudar con el tiempo, pero tardar en producir resultados. Es esencial que quienes laboran en el FONAG conozcan ms a
fondo la hidrologa local y supervisen los impactos de sus propios
esfuerzos por mejorar el flujo de agua.
EL POTENCIAL DE DUPLICACIN
Aun cuando los pasos que el FONAG ha dado hacia la creacin de un
mecanismo financiero sustentable para la proteccin de las cuencas
sea algo fuera de lo comn, sus metas no lo son. Ms bien, son similares a los esfuerzos que se realizan en muchas ciudades del mundo
por elevar el perfil de la proteccin de cuencas para prestar servicios
regulares de agua de alta calidad. Kingston (Jamaica), Tegucigalpa
(Honduras) y Caracas (Venezuela) constituyen unos cuantos ejemplos de ciudades capitales que dependen de los recursos hdricos que
provienen de reas circunvecinas protegidas. The Nature Conservancy
trabaja con varias ONG de Amrica Latina en la aplicacin de mecanismos parecidos en Bogot, Colombia y Tarija, Bolivia. Por lo tanto,
el FONAG puede ser un modelo valioso para otras ciudades.
A pesar del potencial del modelo, los intentos de duplicacin deben tomar en cuenta las condiciones locales y las restricciones polticas, fsicas y legales. Para que funcione este modelo se necesita cumplir con varios requisitos. Es importante tener una interpretacin cientfica de las relaciones hidrolgicas y una participacin amplia para
perfeccionar el mecanismo. La participacin depende de que los beneficiarios estn dispuestos a pagar, sobre todo los grandes usuarios
de agua. La viabilidad de un fondo de dotacin tambin depende del
financiamiento disponible para establecer una dotacin que sea lo
suficientemente grande como para que genere rditos anuales que
173
NOTAS
1.
2.
174
M. ECHAVARRA
BIBLIOGRAFA
Corporacion OIKOS. 2002. Programa de Comunicacion y Educacion sobre la
Problematica del Agua de Quito. Quito: Corporacion OIKOS (processed).
Echavarria, M. 1997. Agua: Juntos Podremos Cuidaria! Estudio de Caso Para
175
CAPTULO VII
MESOAMRICA
176
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
LA BIODIVERSIDAD DE MESOAMRICA
Mesoamrica tiene niveles de biodiversidad extremadamente altos a
consecuencia de su ubicacin nica: conforma un puente terrestre
entre dos masas continentales. Asimismo, las cordilleras que cruzan
a lo largo de la regin han creado, tanto del lado del Pacfico como del
Atlntico, diversos ecosistemas con una gran variedad de especies, la
mayora de las cuales son endmicas. Es tambin un hbitat importante para las especies migratorias. Esta regin ha sido definida como
una de las zonas prioritarias para la conservacin de la biodiversidad,
debido a su gran variedad y a las serias amenazas que enfrenta
(Mittermeier et al., 1999).
Como se indic antes, la biodiversidad de Mesoamrica se encuentra
en grave riesgo. Centroamrica experiment tasas muy altas de
deforestacin durante las dcadas de los aos 1960 y 1970, cuando la
cubierta vegetal se redujo de dos terceras partes a la tercera parte de la
superficie total (UNRISD, 1995). Una evaluacin de las 33 regiones
ecolgicas de Mesoamrica encontr que sobre once peasban amenazas crticas, once en peligro, cinco vulnerables, cinco tenan cierta estabilidad y slo una estaba relativamente intacta (Dinerstein et al., 1995).
Igual que en otras partes del mundo, el mtodo principal que se
ha utilizado para conservar la biodiversidad de Mesoamrica es la
creacin de una red de reas protegidas, las cuales cubren actualmente cerca del 12% de la regin. Dicha red creci rpidamente durante las dcadas recientes (Boza, 1993). A pesar de eso, muchas de
177
178
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
179
Belice
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico*
Nicaragua
Panam
SUPERFICIE
SUPERFICIE
REAS
TOTAL
FORESTAL
PROTEGIDAS
22,960
51,100
21,040
108,890
112,090
1,958,200
130,000
75,520
n/a
12,480
1,050
38,410
41,150
553,870
55,600
28,000
4,834
7,006
102
18,277
11,120
72,842
9,638
14,408
CAFETALES
n/a
1,000
1,650
2,600
2,490
7,568
941
350
CACAO
2
200
4
45
58
814
13
40
Nota: Los datos de Mxico son de todo el pas, no slo la parte de Mesoamrica.
Fuente: Banco Mundial, 2001.
180
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
laciones entre el caf de sombra y la biodiversidad, el SMBC organiz un taller en 1996 que reuni a ambientalistas, campesinos y empresas de caf gourmet para hablar del caf cultivado bajo sombra
como una estrategia para salvar las zonas boscosas de Amrica Latina. La idea fue adoptada tambin por otros grupos de conservacin
ansiosos por utilizar el caf de sombra como una manera de conservar la riqueza biolgica. Estos grupos se dedicaron a educar a los
consumidores de las ventajas del caf de sombra, a los distribuidores del potencial del mercado y a los productores de su potencial de
rendimientos ms altos.
Tanto el Banco Mundial como el GEF se interesaron en este cultivo por su potencial para abordar temas de desarrollo local y temas
ambientales ms generales. Los proyectos tambin encajan en el
amplio programa de trabajo que ambas instituciones realizan para
apoyar al Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM).
El principio de este enfoque es aprovechar, mediante un sobreprecio al caf de sombra, la disposicin de algunos consumidores a pagar
por la conservacin de la biodiversidad. Dicho sobreprecio o prima
aumentara, para los campesinos, la atraccin relativa de sembrar
caf de sombra en lugar de caf del sol u otros cultivos. Se espera que
como consecuencia de ello, los campesinos sigan produciendo caf
de sombra en lugar de cambiar a otro uso de suelo menos favorable a
la biodiversidad. Este procedimiento es la esencia del proyecto BCCL
de El Salvador y del HEPL de Chiapas, Mxico.
181
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S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
policultivo simplificados; y cerca del 40% virtualmente es monocultivo con una (o muy pocas) especies de rboles. Aunque lenta, hay
una tendencia a tecnificarse. Las estimaciones informales indican
que alrededor del 30% de la superficie de los cafetales podra ser
seleccionado para certificacin como caf de sombra, bajo el criterio
de que un mnimo del 40% debe estar bajo el follaje.
Como ejemplo del potencial de conservacin del caf de sombra
de El Salvador, una encuesta en un cafetal de sombra en la Sierra del
Blsamo (una regin de caf a veinte kilmetros al sur del Parque
Nacional Los Andes) encontr 97 especies de aves, de las cuales el
30% se encuentran en peligro de extincin y son propias de ecosistemas
forestales o endmicas del norte de Centroamrica. Tambin se hallaron varios mamferos en peligro de extincin (cacomixtle, ocelote
y el puerco espn mexicano).
Aunque algunas de las actividades del proyecto tienen un enfoque
nacional, la investigacin y otras actividades tienen como objetivo
definido la cordillera de Apaneca, un corredor de 70,000 hectreas
que conecta las reas protegidas de El Imposible y Los Volcanes. Dicha regin fue identificada como uno de los corredores nacionales de
biodiversidad ms importantes, adems de ser un vnculo estratgico
con el Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM).
CHIAPAS, MXICO7
El caf es la segunda exportacin agrcola ms importante de este
pas. Mxico es el quinto productor de caf del mundo por volumen y
por superficie y es el lder mundial en la exportacin de caf orgnico. La Reserva de la Biosfera El Triunfo se encuentra en el estado
mexicano de Chiapas, la principal entidad mexicana productora de
caf y la segunda ms importante en la produccin de caf orgnico.
La reserva, que abarca 120,000 ha, consiste en una zona de amortiguamiento de 93,500 ha y un ncleo de alrededor de 25,700 ha. La
porcin del ncleo es un bosque primitivo perteneciente al gobierno
federal. La zona de proteccin consiste en tierras privadas propiedad
de comunidades, ejidos y granjas particulares de diferentes extensio-
183
184
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
servicios pblicos, poca infraestructura pblica e instituciones dbiles, muchas de las cuales tienen la carga de ser utilizadas en provecho de algunos grupos polticos. Los productores de caf de la regin
que manejan cafetales de menos de 5 ha pertenecen a uno de los
sectores sociales ms pobres del estado ms pobre de Mxico, Chiapas,
y por lo tanto, a los ms marginados.
185
El Triunfo. CI recibe financiamiento de un programa del GEF, administrado por una oficina del Banco Mundial para el financiamiento
del sector privado: la Corporacin Financiera Internacional (CFI), con
el fin de crear el Fondo para la Empresa de la Conservacin (FEC),
que tiene como objetivo proveer financiamiento crediticio e inversiones de capital a pequeas y medianas empresas que realicen actividades de conservacin. Uno de los grupos financiados por este programa es Campesinos Ecolgicos de la Sierra Madre en la regin de
El Triunfo, de Chiapas (CESMACH), cooperativa de caf que tambin
recibe beneficios sustanciales del proyecto HEPL. Un prstamo de
US$90,000 del FEC ayud a CESMACH a fomentar el caf orgnico y
de sombra para exportacin. Estos dos proyectos del GEF son notoriamente complementarios: con la ayuda de CI y del FEC se lleg a un
afortunado acuerdo con un mayorista importante de caf de los Estados Unidos (Starbucks), mientras que el proyecto HEPL proporcion
la asistencia tcnica.
El proyecto de la Conservacin de la Biodiversidad en los Paisajes de Caf (BCCL), en El Salvador, fue autorizado en 1998 (GEF,
1998). El proyecto HEPL, en Chiapas, Mxico, fue autorizado en
1999 (GEF, 1999). Ambos aprovecharon el nuevo escaparate de subvenciones medianas del GEF, que ofrece trmites simplificados para
subvenciones pequeas (menos de US$1 milln) para las ONG. Son
de las primeras subvenciones medianas autorizadas por el GEF y los
primeros proyectos del GEF relacionados con sistemas agrcolas
sostenibles.
Los proyectos BCCL y HEPL tenan objetivos similares pero con
enfoques diferentes (tabla 7.2). En general, el proyecto BCCL consista en esfuerzos paralelos para ayudar a los campesinos a certificar sus cafetales y estimular el mercado para el caf ya certificado. La existencia de instituciones relativamente fuertes en el sector cafetalero de El Salvador, permiti que el proyecto BCCL realizara actividades seguras directamente. El proyecto HEPL se concentr en fortalecer a las organizaciones comunitarias para la produccin de caf, adems de los esfuerzos de conservacin en el
contexto de una regin rural muy pobre, aislada y sumamente
186
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
marginada. La produccin de caf, la certificacin de caf de sombra y las actividades de comercializacin formaban parte del programa ms amplio para aumentar la capacidad de crecimiento rural sustentable y la conservacin de especies nativas mediante mecanismos participativos.
ACTIVIDAD
TOTAL
CONTRIBUCIN
DEL GEF
El Salvador
Proyecto de Conservacin de la Biodiversidad en los Paisajes
Desarrollo de servicios de extensin
Desarrollo del programa de certificacin de caf de sombra
Pruebas y desarrollo de mercado para caf certificado*
Monitoreo de impactos biolgicos y socioeconmicos
Total
de Caf (BCCL)
384
186
947
309
2,015
111
454
119
3,800
725
Chiapas, Mxico
La Reserva de la Biosfera El Triunfo: Proyecto de Mejoramiento del Hbitat
en Paisajes Productivos (HEPL)
Fortalecimiento de participacin comunitaria y el aumento 437
251
de la capacidad de instituciones locales
Diseo y ampliacin de sistemas de produccin agrcola
991
313
sostenibles incluyendo la certificacin y comercializacin
de caf de sombra
Conservacin de poblacin de especies nativas de flora
y fauna, monitoreo de impactos del proyecto y educacin
ecolgica
693
161
Total
2,121
725
187
188
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
de sombra al menudeo. Aunque el proyecto BCCL financi la elaboracin de varios materiales de comercializacin para el caf de sombra
salvadoreo, ni el proyecto BCCL ni el HEPL hicieron grandes esfuerzos en este frente, lo cual se aleja mucho del rea de conocimientos
especializados de las agencias que los financian. El equipo del proyecto HEPL sum sus esfuerzos a los de otras organizaciones interesadas en realizar la mayor encuesta jams hecha en el mercado de
los Estados Unidos sobre caf sustentable (Giovannucci et al., 2000).10
CERTIFICACIN
Los consumidores dispuestos a pagar una prima por el caf que favorece la diversidad biolgica necesitan una garanta de que dicho sobreprecio produce en realidad los resultados deseados. En consecuencia,
se necesita alguna forma de certificacin del caf de sombra. El problema de la certificacin se puede dividir en dos partes: la primera es la de
crear un proceso de este tipo que sea reconocible y confiable para los
consumidores, y que les garantice que se est llevando a cabo una
actividad en la que tienen inters. La segunda es la de certificar las
plantaciones de caf segn las normas adecuadas para poder vender su
caf de sombra y que puedan recibir el beneficio de la prima.
LOGRAR EL RECONOCIMIENTO DE LOS CONSUMIDORES
Actualmente, apenas se empieza a reconocer el caf de sombra en el
mercado. Se han propuesto dos esquemas principales de certificacin:
la etiqueta Bird Friendly (Favorable a las aves) patrocinada por el
SMBC y la etiqueta Eco-OK, patrocinada por Rainforest Alliance.
Adems, varios importadores y distribuidores tienen ya sus propias
etiquetas. No obstante, cuando empezaron los proyectos, ninguna de
ellas logr un reconocimiento generalizado. Tampoco hubo un acuerdo general de los criterios especficos para certificar el caf como de
sombra. En contraste, el caf orgnico ya haba logrado amplio reconocimiento y poda tomar de la Federacin Internacional de Movimientos de Agricultura Orgnica (IFOAM) las normas establecidas
189
190
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
del caf orgnico significaba que el caf certificado podra aprovecharse de la prima existente para el caf orgnico, la cual funcionara
como una red de seguridad en el caso de que las primas por el cultivo
de caf de sombra no se hicieran realidad. Es importante tener en
mente que para el buen funcionamiento de la certificacin, se tiene
que aprobar toda la cadena de comercializacin y no slo el cafetal.
Aun cuando se certifique al cafetal, se puede vender el caf slo si el
procesador tambin est certificado.12
En El Salvador, antes del BCCL, no exista ningn programa de
certificacin ni para el caf orgnico ni para el favorable a la
biodiversidad. Se certificaron cerca de 2,000 ha de cafetales como orgnicos y la certificacin de otras 2,000 ha estaba en trmite, pero
esto dependa de traer inspectores extranjeros con cargo a los productores. Se estableci un mecanismo de certificacin con la ayuda del
programa Eco-OK de Rainfall Alliance que dio capacitacin a la ONG
ecolgica ms importante de El Salvador, SalvaNATURA, para que
fuera la primera agencia certificadora de caf del pas.
En Chiapas, cerca del 2% de la produccin de caf estaba certificada
como orgnica antes del proyecto HEPL, pero ningn cafetal estaba
certificado como de caf de sombra. El Consejo Civil de Caf Sustentable en Mxico, que rene a las organizaciones de productores de caf
ms grandes de Mxico, se cre bajo el proyecto HEPL. Dicho consejo
fomenta los criterios para la certificacin de caf de sombra a lo largo
del pas, capacita y difunde informacin, trabaja con mecanismos para
garantizar la calidad y pretende ser la agencia de acreditacin para los
certificadores de caf cultivado a la sombra en Mxico. Actualmente
una empresa privada de certificacin es la encargada de certificar el
caf de cinco de las siete organizaciones productoras de acuerdo con el
programa HEPL en la Reserva de la Biosfera El Triunfo.
Una consideracin importante en ambos proyectos fue asegurar
que el costo de cumplir con los criterios de certificacin estuvieran al
alcance de los productores de caf. Ambos proyectos abordaron el
problema de apoyar, con fondos del GEF, tanto la creacin como las
operaciones de las agencias certificadoras y tambin el subsidiar los
honorarios de certificacin pagados por algunos de los productores.
191
Por ejemplo, en El Salvador el costo de certificacin incluye los honorarios iniciales (actualmente US$940) por inspeccionar los cafetales
para ver si cumplen con los requisitos, ms una cuota anual de
US$7.50/ha por el uso del sello. Los honorarios fijos por inspeccin
presentan un obstculo muy grande para los dueos de cafetales ms
pequeos. Para ello, el proyecto BCCL subsidi este costo con una
escala mvil, dependiendo del tamao del cafetal: los menors a 7 ha
recibieron el subsidio completo mientras que los mayores a 70 ha
recibieron un subsidio del 32%. En Chiapas, donde predominan los
pequeos productores, se elabor un proyecto para la certificacin
conjunta que permita la certificacin colectiva de grupos de campesinos que efectuaran un solo pago por honorarios de certificacin. Fue
similar a la certificacin de grupo usada por el programa PSA de Costa Rica (vase el captulo III) la cual redujo los honorarios por certificacin de US$2,900 a cerca de US$30 por cafetal, dependiendo de la
cantidad de cafetales de cada grupo. A pesar de eso, para que funcionara el trabajo de certificacin colectiva se requera de bastantes esfuerzos para crear organizaciones que pudieran trabajar con los campesinos. Cinco de los siete grupos de productores del proyecto HEPL
actualmente estn tramitando ambas certificaciones, de caf de sombra y de caf orgnico. La certificacin del caf de sombra agrega
cerca del 15% al costo de la certificacin como caf orgnico.
La certificacin tambin puede imponer costos en los campesinos
participantes que necesitan adaptar su sistema de produccin y sus
cafetales para satisfacer los criterios.13 No existen datos de la magnitud de estos costos que los mismos campesinos tienen que cubrir,
pero la experiencia muestra que a veces pueden ser bastante elevados. Por ejemplo, varios cafetales de El Salvador gastaron ms de
$US1,000 en adaptar sus cafetales para satisfacer la norma de la certificacin (en su caso, principalmente para cumplir el requisito social
de sta), casi el mismo costo de la certificacin misma. En el caso de
El Triunfo, los costos de adaptacin son menores debido a los sistemas de produccin de subsistencia que los pequeos productores ya
haban aplicado en la regin.
192
LOS
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
SISTEMAS DE EXTENSIN
193
OTROS REQUISITOS
Como la certificacin requiere de una inversin por parte de los campesinos, un requisito importante es que la tenencia de la propiedad
sea razonablemente segura si se quiere que el mecanismo funcione.
Es sensato suponer que los productores de caf se sienten confiados
con sus derechos propiedad porque, de hecho, todos ya hicieron inversiones a largo plazo en la produccin de caf.
La disponibilidad de crditos tambin juega un papel importante
en permitir que los productores de caf inviertan en la certificacin,
adems de ayudar a financiar los costos anuales de produccin. Es
comn que la disponibilidad de crditos rurales sea escasa y el poco
crdito disponible muchas veces no favorece al caf de sombra (CEC,
2000). En El Salvador, SalvaNATURA ofreci una lnea de crdito
subsidiada a los cafetales participantes. En Chiapas, el proyecto HEPL
no incluye el componente de crdito, debido a la mala experiencia
que, en general, se ha tenido con ellos para proyectos de fomento
rural. En su lugar, el proyecto HEPL ayud a las organizaciones de
productores a identificar fuentes de crdito en las instituciones financieras. Al garantizar la capacidad de pago de los grupos de productores, HEPL les ayud a obtener prstamos para las operaciones antes
de la cosecha bajo condiciones menos rgidas que la tasa comercial.
Aun cuando esto formaba parte de la estrategia general del proyecto,
tambin fue necesario que el proyecto ayudara a los campesinos a
obtener prstamos a corto plazo para la certificacin y para las actividades posteriores a la cosecha.
RESULTADOS
La certificacin del caf de sombra con el fin de obtener una prima de
los consumidores interesados en el medio ambiente es todava un
mecanismo muy nuevo y, por lo tanto, resultara difcil evaluar los
resultados. Aunque parece haberse realizado con eficacia en lo concerniente al proceso productivo, no sucede lo mismo con la colocacin del producto entre los consumidores.
194
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
LA CERTIFICACIN
Se certificaron los dos primeros cafetales de El Salvador en abril de
1999. Ya para septiembre de 2001, siete estaban certificados con una
superficie combinada de 920 ha.16 Otros 40 cafetales, representando
una superficie de 289 ha, han sido aprobados por SalvaNATURA y
estn en espera de la emisin formal del sello Eco-OK y otros 177
cafetales que cubren 7,500 ha estn tramitando la certificacin. En
Chiapas, 859 ha fueron certificadas entre 1999 y 2000, 72 ha en 2000
y 2001, se espera lo mismo para otras 915 ha en 2001 y 2002, con un
total de superficie certificada total de 1,846 ha, incluyendo 797 cafetales agrupados en siete asociaciones, superando as la meta del proyecto de 1,500 ha certificadas.
Tambin se certificaron otras partes de la cadena de comercializacin. No obstante, no todas las etapas mantienen el paso de la certificacin de cafetales. En El Salvador, los cafetales certificados produjeron cerca de 700,000 kg de caf en 2001. Sin embargo, de esta cantidad, alrededor de 140,000 kg no pasaron por procesadores certificados y por eso el caf no pudo ser certificado. No obstante, las bajas
ventas de caf certificado (vase a continuacin) demostraron que la
falta de certificacin no era la causa de las bajas ventas.
Estos resultados muestran que se puede lograr la certificacin de
productores aun bajo circunstancias relativamente difciles como las
de Chiapas. Este xito obviamente exige mantener bajo el costo de
certificacin, incluyendo tanto el costo de la certificacin misma como
el de los cambios de prcticas de produccin requeridas para obtener
la certificacin. El costo de recibir el certificado puede ser especialmente alto cuando la produccin es fragmentada y el acceso es difcil,
como en Chiapas. Como muestra este caso, se puede superar este
obstculo con procedimientos como la certificacin colectiva. El mantener bajo el costo de los cambios de produccin puede crear un conflicto potencial con la necesidad de inducir a los consumidores a que
acepten el producto. Es probable que a muchos consumidores preocupados por el medio ambiente tambin les importe la produccin orgnica y la equidad social. Entonces, la tentacin es imponer requisitos
195
196
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
197
campesinos participantes por lo menos reciben la prima del caf orgnico. Los datos de los tres grupos de productores muestran que de vez
en cuando se logran primas hasta del 100% del precio, aunque el 40%
es ms comn. Con el fin de diversificar an ms su estrategia comercial, la organizacin de productores tambin cuenta con la certificacin de comercio justo.
La principal limitacin para la venta de caf de sombra es el desconocimiento de esta categora por parte del mercado. Sin embargo,
cada vez se sabe ms del caf de sombra en la industria. Una encuesta realizada entre comerciantes de menudeo, empresas de torrefaccin,
comerciantes de mayoreo, distribuidores e importadores de los Estados Unidos encontr que ms del 76% conoca la categora del producto y cerca de la tercera parte ya lo venda (Giovannucci, 2001).19
Sin embargo, este conocimiento no necesariamente se extiende a los
consumidores. Una investigacin realizada por la Comisin para la
Cooperacin Ambiental muestra que quienes consumen caf, por lo
general no reconocen el concepto de caf de sombra (CEC, 2000).
Hasta que sea ampliamente reconocida y aceptada su etiqueta, los
beneficios dependern de la negociacin de acuerdos individuales con
compradores interesados.
Al principio, ninguno de los proyectos contaba con un componente
sustancial de comercializacin, salvo un solo estudio del mercado. En
la medida en que los problemas de lograr las primas esperadas se
hacan patentes, primero el proyecto HEPL y luego el proyecto BCCL
se dieron cuenta de la necesidad de fortalecer los esfuerzos de
comercializacin y renovaron sus componentes de comercializacin.
Los proyectos aumentaron los esfuerzos de comercializacin y participaron en ferias de caf de especialidad. No obstante, todava es muy
pronto para que estos esfuerzos den frutos. En El Salvador se realizaron ventas de caf certificado con el apoyo de Sustainable Harvest, un
importador de los Estados Unidos que se especializa en cafs
sustentables, que fue contratado por BCCL para ayudar en los esfuerzos de comercializacin.
198
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199
200
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
Por ltimo, vale la pena hacer notar que los productores de caf
tambin reciben beneficios en especie. Las comunidades locales de
la regin de El Triunfo, por ejemplo, se enorgullecen de vivir en un
paraso. Ellos le han dicho al personal del proyecto que valoran el
bosque y las aves, siempre y cuando puedan ganarse la vida.
EL IMPACTO EN LA CONSERVACIN
El monitoreo inicial de SalvaNATURA confirma que el caf de sombra
proporciona altos niveles de beneficios a la conservacin de la
biodiversidad. Sin embargo, aunque los dos proyectos han dado como
resultado la certificacin de una superficie importante de caf de sombra, los datos disponibles no son suficientes como para permitir una
evaluacin del grado en que dichos proyectos ayudaron a reducir o
revertir la tendencia de convertir los cafetales de sombra en otros
usos. Como quiera que sea, los prximos aos podran muy bien ofrecer un experimento natural pues el precio muy bajo de caf quiz
traiga como consecuencia el que muchos agricultores de caf cambien a otros usos de suelo. Cambiarn los cafetales de sombra certificados a una tasa ms baja que los de otras regiones? Ya hay indicios
de que este puede ser el caso. En El Salvador, los ejemplos de los que
se tiene conocimiento indican una tendencia de los productores de
caf tecnificado a diversificar su produccin mediante la siembra en
sus propiedades de rboles frutales y maderables. Obviamente el caf
que produjeran se parecera ms al de sombra. Aunque esto es sobre
todo una reaccin por el reducido precio del caf y no un esfuerzo
deliberado por cambiar su produccin a caf de sombra, el efecto es el
mismo. Si los esfuerzos de comercializacin tienen buenos resultados en generar una prima por el caf de sombra, esta tendencia incipiente puede tomar fuerza.
Una preocupacin general que surge de los esfuerzos por mejorar
los ingresos de las regiones adyacentes a los bosques es que se fomentar an ms el desmonte del bosque primario (Angelsen y
Kaimowitz, 2001). El caf de sombra puede ser favorable a la
biodiversidad, pero es menos deseable que el bosque primario. Si el
201
202
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
203
CONCLUSIONES
Como medio para ganarse y canalizar la disposicin del consumidor a
pagar por la conservacin, el caf de sombra todava es un mecanismo nuevo. Las experiencias del proyecto BCCL en El Salvador y el
proyecto HEPL en Chiapas muestran que se requieren enormes esfuerzos para que funcione el mecanismo en el campo, pero que ningn problema es insuperable. Aun en lo que a primera vista parecera
ser un medio ambiente con relativamente poco que ofrecer, como
Chiapas, con una produccin pequea y dispersa, se puede lograr que
funcione la certificacin e incluso incluir a los pequeos productores.
No obstante, los esfuerzos pueden necesitar de ayuda externa, particularmente para asegurar que los pequeos productores realmente
tengan acceso al mecanismo.
Sin embargo, las experiencias de ambos proyectos tambin muestran que la operacin de dichos mecanismos no puede depender ni-
204
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
205
NOTAS
1.
Las opiniones expresadas en este captulo son de los autores y no necesariamente reflejan las del Banco Mundial. Los autores agradecen a Enoc
Altunar Lpez del IDESMAC, a Ins Mara Ortiz de PROCAF, a Paola
Angostini y Gonzalo Castro del Banco Mundial por su ayuda y a Beatriz
valos Sartorio por sus comentarios tiles. Los autores estn particularmente agradecidos por la ayuda prestada por Daniele Giovannucci, quien
trabaj en ambos proyectos, al realizar aportaciones importantes a los
esfuerzos de comercializacin y a la interpretacin de los mercados de
caf propicio para la biodiversidad.
2.
3.
4.
5.
La evidencia del estado mexicano de Oaxaca indica que el precio bajo de lcaf
fomenta la deforestacin de los bosques adyacentes porque los productores
buscan fuentes adicionales de ingresos (valos Sartorio y Becerra Ortiz, 1998).
6.
206
7.
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
8.
9.
En trminos generales, la certificacin orgnica requiere del uso limitado, o ningn uso, de sustancias agroqumicas y de las medidas para preservar la fertilidad del suelo. La certificacin de comercio equitativo
implica que los compradores fomenten relaciones a largo plazo con los
productores, les garanticen precios mnimos y les otorguen crditos. A
veces se refieren en conjunto al caf orgnico, al de comercio equitativo y
al de sombra como cafs sustentables (Giovannucci, 2001).
207
13. Las normas de certificacin, tanto del SMBC como de Eco-OK, van ms
all de los criterios de produccin. Es el caso de las normas de certificacin de Eco-OK que incluyen requisitos de conservacin (por ejemplo, los
campesinos deben reforestar o conservar los bosques cercanos a donde no
se cultiva caf) y requisitos sociales (por ejemplo, los agricultores deben
proporcionar vivienda adecuada a los obreros, un programa sobre la salud
en el trabajo, e incluso el acceso a revisiones mdicas peridicas). Se
asignan puntos a los diferentes criterios y 800 de los 1,000 puntos posibles
son necesarios para la certificacin.
14. La Fundacin Salvadorea para Investigaciones del Caf (PROCAF) es
una organizacin particular sin fines de lucro que presta servicios de
extensin a los productores salvadoreos de caf. Es financiada por una
cuota sobre las exportaciones. PROCAF da asesora tcnica gratis a los
productores de caf, pero sus recursos son insuficientes para prestar servicio a todos los productores.
15. El proyecto HEPL tambin fomenta la integracin y conductos de valores
de conservacin de la biodiversidad en los programas gubernamentales,
particularmente los de la Secretara de Agricultura. La Secretara de Agricultura y el Consejo Mexicano del Caf han expresado su intencin de
tomar los resultados del proyecto HEPL y difundirlos y promocionarlos
extensamente.
16. Varios de estos cafetales son cooperativas donde se cultiva el caf colectiva o individualmente, de manera que tras el pequeo nmero de cafetales certificados se esconde un nmero mucho ms grande de productores
certificados.
17. Un saco de caf contiene 69 kilos.
18. Varios cafetales certificados de El Salvador operan sus propias plantas
procesadoras.
19. No obstante, esto se basa en una definicin muy amplia de caf de sombra. Slo el 12% de las empresas encuestadas venden caf de sombra
certificado (Giovannucci, 2001).
20. Desde hace tiempo hay un debate sobre la conveniencia de consolidar los
esquemas de certificacin o de establecer un sper sello que incluira a
todos los esquemas (Rice y McLean, 1999). No obstante, se ha avanzado
poco en esta direccin. Segn la encuesta de Giovannucci (2001) sobre la
208
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
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Lynch. 1999. Cacao as Crop and Conservation Tool in Central America:
211
212
S. PAGIOLA E I. RUTHENBERG
213
CAPTULO VIII
CHILE
La creacin y administracin de parques nacionales, una responsabilidad tradicionalmente exclusiva del obierno, involucran costos sustanciales y rara vez son completamente manejables. Sin embargo, el
libre mercado podra proporcionar un apoyo inesperado. En Chile, por
ejemplo, algunos propietarios particulares estn adquiriendo, por su
propia cuenta, tierras destinadas a la conservacin. Este captulo explora los antecedentes, caractersticas, beneficios y puntos dbiles de
este fenmeno espontneo de mercado.
Las reas protegidas por particulares (APP) podran desempear
un papel complementario en la conservacin de tierras pblicas. El
saber quines estn invirtiendo dinero en la conservacin de tierras y
cules son sus motivos, es la base para proponer mecanismos que
permitan intervenir adecuadamente en el mercado actual de conservacin de tierras promoviendo ms inversiones; mejorando los beneficios, minimizando las fallas y asegurando el mximo beneficio social al menor costo.
214
ms del doble y las exportaciones alcanzaron US$31.8 mil millones en el 2000 (Banco Mundial, 2001; CAPP, 2000).
Sin embargo, ni la realidad ni todas las estadsticas, son tan alentadoras. En 1998, segn las estadsticas del Banco Central de Chile,
menos de 15% del total de las exportaciones eran productos manufacturados, el resto eran recursos naturales primarios con muy poco o
ningn valor agregado, tales como minerales, astillas, celulosa y salmn (CAPP; 2000). Las medidas para mitigar los impactos ambientales de estas crecientes industrias no siempre existen; y cuando las
hay, por lo general no cumplen con las normas internacionales. Aunque no cabe duda de que el crecimiento econmico ha sido positivo,
no podemos hacer caso omiso del hecho de que las amenazas ambientales han proliferado al mismo ritmo que los indicadores
macroeconmicos.
Chile se extiende desde el Ecuador hasta la regin de la Antrtica,
lo que lo dota de una diversidad extraordinaria de ecosistemas y
hbitats. El impacto ambiental en los desiertos del norte fue generado
principalmente por la minera. Las regiones del centro Mediterrneo
se ven afectadas por la expansin urbana, la sobrepoblacin y la contaminacin, tanto industrial como de sustancias agroqumicas. Todos
los ecosistemas terrestres y acuticos de Chile se consideran en estado de sobreexplotacin y la mayora de las especies nativas se encuentra en peligro de extincin.
El centro y sur de Chile estn considerados mundialmente como
zonas de conservacin crticas. Han obtenido este dudoso reconocimiento debido al nivel anormalmente alto de especies endmicas y
amenazadas (Dinerstein et al., 1995). La regin ecolgica forestal de
Valdivia (entre los 31S y 42S), clasificada como bosque templado
est incluida entre las 25 primeras prioridades de la estrategia de
conservacin Global 200 del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)
(Olson y Dinerstein, 1998) por el alto nivel de especies endmicas y
amenazadas, y por la ventana de oportunidades que representa para
la proteccin de los extensos bosques remanentes. El bosque templado de Valdivia es uno de los nicos cinco ecosistemas de ese tipo en
el mundo. A pesar de que se encuentra bajo severa amenaza, Bryant
215
216
217
Investigacin y Planeacin del Medio Ambiente (CIPMA), una institucin de investigacin independiente sin fines de lucro, realiz el
primer catastro de APP. El primer catastro del CIPMA identific 39
APP de 40 hectreas o ms, que abarcaban casi 363,000 ha. El Parque
Pumaln, ubicado en la Regin X, era por mucho la regin de PPA
ms grande, con cerca de 250,000 ha. De las otras APP, 14 (44%)
tambin se encontraban en la Regin X, abarcando casi 40,000 ha
(36% de la superficie de las APP excluyendo el rea del Pumaln). El
catastro del CIPMA tambin propuso una clasificacin de las APP,
generando con ello el primer anlisis del tipo de actores involucrados
y sus motivaciones (Seplveda et al., 1998).
Al mismo tiempo, el Comit Pro Defensa de la Flora y Fauna
(CODEFF), una organizacin ecolgica sin fines de lucro, inici la
red de APP denominada Red de reas Protegidas Privadas (RAPP). La
principal actividad de la RAPP es mantener una base de datos relativamente actualizada de las APP afiliadas, que incluye reas que varan desde 1 ha hasta 300,000 ha (no todas las APP estn afiliadas a la
RAPP). La membresa de la RAPP ha crecido de 63 reas con una
superficie de casi 300,000 ha en 1998, a 118 reas con una superficie
de 386,570 ha en 2001. A pesar de que los datos de la RAPP muestran
que las APP siguen concentradas en la Regin X, el crecimiento de
las APP es ms acelerado en otras regiones. En el 2000, las APP de la
Regin X representaban 21% de todas las APP y 80% de toda la regin
(17% si se omite el Pumaln).
Desde octubre de 2000, el CIPMA ha puesto en marcha un proyecto para la regin ecolgica de Valdivia financiado por el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF). Uno de los componentes de este proyecto es un programa promocional para apoyar a las zonas de conservacin privada de la Regin X. Como parte de esta tarea, se est desarrollando una base de datos detallada de las reas protegidas privadas
de la Regin X (CIPMA, 2000a; CIPMA, 2000b).
Estos datos reflejan la importancia del incipiente movimiento de
conservacin privada de Chile (tabla 8.1). Las iniciativas son de naturaleza variada, pero muestran que el sector privado dedica sumas
considerables de dinero a la compra y manejo de tierras privadas con
218
REAS PRIVADAS
PROTEGIDAS AFILIADAS
A LA
RAPP (1999)
SUPERFICIE EN
APP COMO %
DEL TOTAL DE
LAS REAS
REGIN
SUPERFICIE
(HA)
I Tarapac
5,878,560
12,525,330
II Antofagasta
7,470,470
III Atacama
4,065,630
IV Coquimbo
V Valparaso
1,639,613
1,554,940
Metropolitana
1,645,630
VI OHiggins
3,066,150
VII Maule
3,693,930
VIII Bo Bo
3,194,640
IX Araucana
6,824,670
X Los Lagos
10,899,717
XI Aisn
XII Magallanes 13,203,350
71,972,394
Chile
5
4
3
4
7
2
3
7
5
13
13
17
11
94
633,706
345,272
148,544
15,175
44,494
13,194
46,460
18,669
84,359
296,732
606,557
4,288,656
7,581,753
14,123,571
PROTEGIDAS
NMERO
SUPERFICIE
(HA)
0
0
0
0
8
5
8
17
5
12
21
16
1
93
0
0
0
0
2,690
9,654
23,698
7,258
11,141
1,227
264,243
5,149
120
325,180
0
0
0
0
9
34
36
28
12
0
31
0
0
2
fines de conservacin. An sin acciones o incentivos gubernamentales, ha emergido un mercado para la proteccin de tierras. No obstante, cabe hacer dos advertencias: la primera es que la informacin
disponible abarca nicamente algunas de las iniciativas existentes ya
que, dada su naturaleza voluntaria, las APP menos visibles no se
incluyen en los catastros ni en las redes de membresa voluntaria. La
segunda es que no hay una definicin aceptada del trmino protegidas. En Chile, el rgimen de las APP es una declaracin verbal de las
buenas intenciones de los propietarios involucrados; por lo tanto, las
prcticas de conservacin varan mucho en cuanto a la eficiencia y
los resultados. Las APP incluyen tierras manejadas con programas
219
La investigacin y catastro del CIPMA de 1996 propone una clasificacin de las APP de Chile basada en cinco tipos bsicos de proyectos.
Cada uno se describe detalladamente a continuacin (Seplveda et
al., 1998):
1.
2.
220
221
(CONAF) con el objetivo de ampliar las reas protegidas ya existentes o de crear nuevas reas (Seplveda et al., 1998). En la Regin XI,
el CODEFF compr dos terrenos, con una superficie total de 400 ha,
con fondos de la Sociedad Zoolgica de Francfort. Fueron cedidos a la
CONAF a travs de un contrato de comodato, mediante el cual el
propietario se reserva el derecho de revocar la donacin si la CONAF
utilizara el terreno para fines distintos a la conservacin. Adicionalmente, un terrateniente privado don 417 ha en la Regin VII para
crear la Reserva Nacional Bellotos del Mellado (Seplveda et al., 1998).
Por ltimo, la Compaa Maderera Millalemu, subsidiaria de la
Compaa Shell, don un terreno en 1995. El terreno se encuentra en
el rea de transicin entre los bosques templados y la vegetacin
mediterrnea; es muy rico en especies escasas como el pitao, la micha roja, el roble maulino, la huillipatagua y el queule. Sobre las 147
ha del terreno, la CONAF cre la Reserva Nacional Los Queules
(Seplveda et al., 1998).2 Es comn que parte de las tierras compradas por las compaas forestales tenga restricciones legales de explotacin debido a las caractersticas del suelo o de las vertientes, o bien
porque contienen especies en peligro de extincin. A pesar de que
rara vez se cumplen las restricciones legales, hay proteccin hasta
cierto punto. Las tierras con caractersticas restringidas pueden representar una carga para las compaas madereras que acatan la ley.
Donarlas para la conservacin no slo contribuye a mejorar la imagen pblica de las compaas, sino que tambin puede generar beneficios financieros, al liberarse del costo de mantenimiento y proteccin de reas improductivas.
LAS COMUNIDADES DE CONSERVACIN
El catastro de 1997 del CIPMA revel que casi 25% de todas las iniciativas de conservacin de tierras en dicho ao haban adoptado el formato de comunidades de conservacin (CC). Este tipo de APP produce un grado considerable de homogeneidad interna y contiene un
gran potencial para convertirse en una frmula institucional para reproducir este tipo de iniciativas de conservacin. A pesar de las dife-
222
223
224
contaminacin, la inmobiliaria del Lago Tepuhueico decidi extenderse a una segunda etapa, lo que violaba el espritu del contrato
original. Desafortunadamente los lmites del parque comunal no estaban claramente estipulados en el contrato de compraventa de la
primera etapa, lo que dificult la puesta en marcha de acciones legales. A la fecha, se han vendido 1,000 terrenos por lo que el parque de
conservacin original se redujo a 15,000 ha. La empresa planea vender otros 4,000 terrenos. Lo ms grave es que las grandes extensiones previstas para crear al parque y a las cuales originalmente slo se
poda acceder por agua, estn ahora seccionadas por 40 kilmetros de
caminos. Sin embargo, esta experiencia permitir que las reas de
conservacin de otros desarrollos ecolgicos puedan protegerse mejor. Por ejemplo, el desarrollo del Oasis La Campana de la regin
ecolgica mediterrnea de Chile traspas la propiedad de 1,000 ha de
su parque comunal a una fundacin creada especficamente para este
fin (Moreno, 2001).
Asimismo, algunos promotores del ecoturismo han descubierto los
beneficios financieros de ofrecer a los clientes que adquieran su propia APP como zona recreativa. La compra de zonas para acondicionarlas como puntos de encuentro o campamentos base, para disfrutar
de la naturaleza y la aventura, es cada vez ms comn. Es el caso de
Campo Aventura, un rea protegida de 80 ha en Cocham, en la frontera norte de la Patagonia, con viviendas acogedoras e intencionalmente rsticas. Funciona como centro de la administracin de excursiones a caballo, en paquetes de tres a diez das, en el entorno exuberante de los valles adyacentes (los cuales no cuentan con ningn otro
rgimen de proteccin sino su inaccesibilidad).
El proyecto ms grande de ecoturismo y proteccin de tierra es el
Hotel Alerce Mountain Lodge, situado en una APP de 2,000 ha, contiguo a un parque nacional en la Regin X. Adquirido en 1995 con la
intencin original de explotar la madera valiosa del alerce, las operaciones de explotacin se han reducido a un mnimo y las actividades
se han centrado en el exclusivo albergue. Los clientes pagan grandes
sumas para disfrutar del lujoso alojamiento y del entorno natural.
Una vez ms, debido a la falta de investigaciones, no queda claro si el
225
cambio en el enfoque del proyecto se debi a la motivacin pecuniaria o a la motivacin de conservar el medio ambiente.
LA ADMINISTRACIN PRIVADA DE REAS PBLICAS DE CONSERVACIN
La administracin de las tierras pblicas que llevan a cabo las fundaciones privadas chilenas sin fines de lucro, aunque no es del todo
privada, fue un fenmeno provisional interesante de analizar. En la
dcada de los noventa el gobierno de Chile, al no tener los recursos
necesarios para proteger y administrar su vasta red de reas de conservacin, decidi experimentar un esquema de administracin a travs de fundaciones privadas de las tierras nacionales. Las primeras
experiencias fueron contratos de concesin con una duracin establecida. stos fueron otorgados por el Ministerio de Bienes Nacionales a
organizaciones ambientalistas para que administraran las reas de
acuerdo con objetivos de conservacin definidos. Las tres fundaciones, Melimoyu, Lahun y EDUCEC, recibieron la facultad para administrar los parques en el papel del gobierno (tierras pblicas cuya
nica proteccin es un decreto impreso) o tierras pblicas no ocupadas cuya extensin varia entre 17,000 ha y hasta 35,000 ha. Desafortunadamente, estas primeras experiencias tuvieron un xito limitado; los contratos, que expiraban en 1997, no se renovaron, aparentemente de mutuo acuerdo. Las razones no se han investigado bien,
pero se relacionan con la falta de capacidad de las fundaciones privadas para generar recursos suficientes para cubrir los costos de mantenimiento, as como, con la ausencia de una poltica clara de cooperacin entre los sectores pblico y privado (Seplveda et al., 1998).
En 2001, el Ministerio de Bienes Nacionales inici una segunda
ronda de contratos para concesionar la administracin privada de tierras pblicas. Esta vez las concesiones tienden a enfocarse en las
empresas basadas en el ecoturismo, en particular a travs del Plan
Austral, un proyecto que genera importantes incentivos fiscales para
este tipo de inversin privada en la parte de la Patagonia comprendida en la Regin XI.
226
227
228
COMUNIDAD DE
REA PROTEGIDA
(HA)
CONSERVACIN
NMERO DE
ACCIONES
CUOTA MENSUAL DE
MANTENIMIENTO POR
ACCIN
35,000
290
450
2,000
400
207
600
90
25
34
43
20
25
3
n/d
5,500
5,500
10,000
27,000
7,250
n/d
(US$)
Ninguna
25
25
25
50
25
Ninguna
SUPERFICIE
PROTEGIDA (HA)
LOTES
(HA)
Oasis La Campana
Lago Tepuhuelco
San Francisco de
los Andes
Parque los Volcanes
Parque Kawelluco
La Invernada
COSTOS
MENSUALES
(US$)
1,000
15,000
1,800
2,500
20,000
8,100
484
5,000 a
400
20,000
6,500-14,000
11,500-30,000
25
Ninguna
60
1,150
800
660
1,600
1,200
530
330
400 b
94
14,000
n/d
11,500
22
25
25
229
vo intacto, as como el derecho personal para disfrutar de estos lugares y posteriormente legarlos a sus hijos, lo que podramos llamar
idealismo del beneficio personal. El beneficio social probablemente
sea nicamente una motivacin secundaria, nada ms que un efecto
secundario deseable. El pas tiene la suerte de que la compra y conservacin de la tierra por particulares efectivamente generan externalidades positivas. Quiz las ms importantes sean:
la proteccin del paisaje y los beneficios resultantes para el turismo, recreo y calidad de vida;
la conservacin de la biodiversidad; y
la prestacin de servicios ambientales, como la captura de carbono, la proteccin del abastecimiento de agua, la regulacin de
inundaciones y la proteccin contra la erosin, entre otros.
230
da parecer suficiente, existen vacos importantes en la representacin de varios subtipos del bosque de Valdivia: ms de 600,000 ha se
concentran en los Andes. En el valle central y la sierra de la costa,
donde hay ms diversidad sujeta a mayor presin del desarrollo, la
proteccin es casi inexistente. Hay otras regiones donde la situacin
es ms apremiante: en las Regiones IV hasta VII, por ejemplo, el
SNASPE cubre menos del 1% del territorio (Calcagni et al., 1999). A
pesar de la necesidad de APP en la regin central de Chile, los proyectos de proteccin privada tienden a concentrarse en el sur, quiz
debido a que los precios de los terrenos son ms bajos y al hecho de
que el paisaje es universalmente considerado como ms atractivo.
TAMAO Y COMUNICACIN
La mayora de los parques pblicos chilenos no son lo suficientemente grandes para sostener en el largo plazo poblaciones genticamente
viables de la mayora de los mamferos grandes (Mella, 1994). Asimismo, hay un bajo nivel de comunicacin entre las unidades del
sistema de parques (Tacn et al., 2001). El catastro del CIPMA y la
membresa de la RAPP muestran que, con pocas excepciones, la mayora de las APP de Chile cubre menos de 400 ha y slo algunas son
adyacentes o se encuentran cerca de los parques nacionales (Seplveda
et al., 1998). 400 ha es una superficie mucho ms pequea de la que
requiere la mayora de las especies sombrilla para mantener poblaciones viables; se ha estimado que una superficie adecuada sera entre
10,000 y 20,000 hectreas (WWF, por publicarse).
La funcin de las pocas iniciativas que cubren miles de hectreas o
que incluyen valoraciones de zonas especficas como es el caso de la
zona, antes mencionados de los nidos/procreacin de pinginos en
Ahuenco, est claramente definida dentro de la conservacin independiente. No obstante, debido a su escaso tamao, en promedio la participacin ms til de una APP en la conservacin de la biodiver-sidad probablemente sea como zona de amortiguamiento alrededor de un parque
existente o como corredor biolgico que comunique con otras reas protegidas (Tacn et al., 2001). Aun si algunas de las iniciativas actuales
231
232
los habitantes del pas residen entre las Regiones IV y VII, pero estas
regiones contienen solamente 1.4% de las reas protegidas. El caso
ms extremo es el de la Regin Metropolitana en la que habita 40% de
la poblacin del pas, con nicamente 0.13% de las reas pblicamente
protegidas (Calcagni et al., 1999). Los parques pblicos y privados suelan
localizarse en el distrito sureo de los lagos y en la Patagonia, ambas
regiones se encuentran alejadas de las ciudades ms importantes del
pas, en parte debido a que el precio de la tierra disminuye conforme
baja la densidad demogrfica. Por lo tanto, las personas de escasos
recursos que viven en las ciudades y que no tienen dinero para viajar
miles de kilmetros tienen poco acceso a los parques y a las oportunidades de recreo en entornos naturales que stos ofrecen.
VNCULOS CON EL DESARROLLO RURAL
Como claramente se expresa en los discursos de las autoridades gubernamentales, desafortunadamente Chile adopt una poltica oficial
de primero el desarrollo, despus la conservacin. El Parque
Pumaln, por ser el proyecto ms grande, ha sufrido crticas considerables por parte de ciertos sectores. Muchos polticos argumentan
enfticamente que el parque obstaculiza el desarrollo, sumamente
necesario, de toda la regin y que margina a los habitantes rurales.
Pero estas declaraciones suelen basarse en la premisa errnea de
que el adelanto y la conservacin son mutuamente excluyentes. La
conservacin de la tierra puede fomentar el crecimiento rural al captar el dinero de los turistas; es compatible con la explotacin de productos forestales no maderables (tales como bamb, setas, semillas,
miel y artesanas) y con una gran variedad de servicios como la produccin de agua, las pesqueras y el ecoturismo. La conservacin de
la tierra debe y puede incluir a las comunidades locales, y contribuir
as con la mejora de los mtodos de extraccin tradicionales como la
silvicultura, la ganadera y la agricultura. Tambin se ha exagerado
el costo de oportunidad de la conservacin, por ejemplo: las tierras de
Pumaln tienen muy pocos usos alternativos ya que la mayor parte
del parque tiene vertientes muy empinadas.
233
El trabajo con los campesinos y comunidades locales en la elaboracin de nuevos modelos de desarrollo basados en la conservacin
es una tarea a largo plazo que requiere presencia continua en el campo y fondos para los proyectos comunitarios. Se debe invertir en activos intangibles como la educacin y el fortalecimiento de relaciones
que tardarn aos en rendir beneficios. Para los terratenientes privados, normalmente motivados por el recreo y la conservacin, la complicada poltica de conservacin comunitaria y sus costos elevados
resultan muy desalentadores y existen pocos ejemplos de parques
basados en la comunidad. Una excepcin es Mapu Lahual, una red
de parques comunitarios administrados localmente que pusieron en
marcha seis grupos indgenas huilliches de la sierra de la costa de la
Regin X. Con un apoyo inicial de la CONAF y actualmente respaldados por el Fondo para Bosques Hmedos Templados (un fondo constituido con aportaciones financieras del WWF y del Consejo de las
Amricas Chile), dichas comunidades consideran que el ecoturismo
es una alternativa atractiva de las actividades actuales de explotacin
forestal (Comunidad Indgena Maicolpi, 2000).
Desafortunadamente, a la fecha son pocas las otras iniciativas privadas de conservacin en Chile que incorporan a las comunidades
rurales e indgenas en la administracin de los parques; que elaboran
productos forestales no maderables o que se han dedicado esencialmente a la productividad sustentable. Los campesinos y comunidades rara vez tienen una mentalidad ecolgica y los terratenientes,
que gozan de una mejor situacin econmica, se dan cuenta de que
los beneficios por invertir nicamente en la recreacin sern mejores. Si la vinculacin entre el crecimiento rural y la conservacin se
convierte en una realidad, el sector pblico debera encabezar este
esfuerzo, ya que los actores privados van a necesitar educacin y/o
incentivos significativos.
LA CONTINUIDAD
Una de las mayores desventajas de las APP con su estructura actual
es que dependen de las buenas intenciones y de los recursos de sus
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237
238
239
mayor beneficio social. No obstante, se requiere la participacin firme del gobierno (que hasta la fecha ha brillado por su ausencia) para
mejorar el mercado desde la perspectiva estratgica, jurdica y econmica. El artculo 35 de la Ley de Ecologa dice que el gobierno tratar
de promover las APP; hay mucho que ganar si el gobierno da vida a
dicha poltica terica.
LOS PAPELES PRIVADOS EN LA OPTIMIZACIN DEL MERCADO DE CONSERVACIN DE
TIERRAS
2.
240
3.
4.
5.
6.
te hasta la fecha el programa despierta ms inters entre los vendedores que entre los compradores.
Incentivos no monetarios. El proyecto del CIPMA de la regin
ecolgica de Valdivia pone en marcha un programa de promocin
de APP en la Regin X que incluye un conjunto de incentivos no
monetarios (capacitacin, asistencia tcnica, informacin y reconocimiento social). El proyecto espera reunir informacin de la
eficacia de los diferentes incentivos. La experiencia contribuir a
un nuevo conjunto de incentivos no monetarios que se puede
aplicar en otras regiones.
Acuerdos jurdicos voluntarios. Muchas iniciativas actualmente
no aseguradas cuentan con el apoyo de terratenientes conscientes del medio ambiente a quienes probablemente les gustara
proteger sus tierras para siempre. Dicha gente tiende a no saber
mucho de los procesos legales para asegurar la conservacin a
largo plazo y, por supuesto, no quieren perder dinero. La experiencia de los Estados Unidos muestra que las organizaciones sin
fines de lucro pueden hacer un papel importante en llegar a acuerdos con los terratenientes privados para asegurar por medios legales la permanencia de sus reas protegidas. Algunas ONG han
tomado la iniciativa de investigar las opciones legales, informar
a los terratenientes y negociar acuerdos y muchas veces asumen
la administracin y la responsabilidad de vigilar los costos a perpetuidad. Debido a la carencia de conocimientos y recursos de la
comunidad de ONG chilena todava queda mucho por hacer, pero
este procedimiento tiene un gran potencial.
Estudios para establecer las prioridades de subregiones y regiones ecolgicas.. Como ya se mencion, recientemente el sector
de organizaciones sin fines de lucro empieza a encabezar ejercicios de planeacin ecolgica estratgica. No obstante, la frecuencia y el alcance de las evaluaciones deben mejorar mucho si van
a ser significativas. Tampoco queda claro hasta dnde aceptar y
usar el sector pblico estos productos privados.
Intercambio de informacin. El sector privado de Chile empieza a
encontrar un acervo de conocimientos prcticos y tericos respec-
241
to a lo que funciona y lo que no funciona en trminos de conservacin privada. La mayor parte de estos conocimientos slo existe en la mente de cada propietario de proyecto y en unas pocas
organizaciones sin fines de lucro. Independientemente del nivel
de participacin gubernamental en los prximos aos, es importante y crtico que el sector privado cree oportunidades para el
aprendizaje mutuo como conferencias y seminarios, excursiones
al campo, publicaciones y material de capacitacin.
CONCLUSIN
Como muestra el anlisis de la experiencia chilena, la emergencia
espontnea del mercado de conservacin de tierras es un fenmeno
positivo que ayuda a lograr objetivos sociales deseables a un costo
pblico mnimo. No obstante, las medidas privadas de ninguna manera aseguran que se d la conservacin a la escala deseable o en los
lugares donde son ms apremiantes las amenazas a la biodiversidad.
Tampoco ocurre en ningn grado de comunicacin, de acuerdo con
las normas apropiadas, que llegue a las personas que ms la necesitan o de una manera que fomente el desarrollo rural sostenible. La
conservacin, cuando se deja al mercado libre, tiende a ocurrir en
reas limitadas de belleza escnica, bajo normas administrativas inadecuadas sin la garanta legal de continuidad a largo plazo, con aportaciones mnimas a los negocios locales sostenibles y a una gran
distancia de las reas urbanas y de las personas que ms provecho
sacaran del acceso a las oportunidades de recreo en la naturaleza.
Se debe alentar la poltica gubernamental y usar los incentivos
sociales y del mercado para fomentar y apoyar las iniciativas privadas
de conservacin, ampliar su cobertura y mejorar su administracin y
eficacia. El conocer a fondo la conducta y las motivaciones de los
inversionistas ser crtico en la creacin de incentivos apropiados.
Los datos cualitativos disponibles nos permiten llegar a la hiptesis
de que los terratenientes privados posiblemente no necesitan de muchos incentivos para adoptar prcticas de buena administracin o para
comprometerse con la continuidad de la conservacin a largo plazo,
242
243
NOTAS
1.
2.
Los autores agradecen a muchos terratenientes privados que aportaron informacin valiosa de sus proyectos de conservacin por
su ayuda, innovacin y compromiso con la conservacin. Tambin el CONAF y el CODEFF proporcionaron datos tiles de la
membresa de las APP y la RAPP respectivamente. Este captulo
no habra sido posible sin el apoyo del GEF y el Banco Mundial
que dieron apoyo financiero y tcnico respectivamente al proyecto del CIPMA en la regin ecolgica de Valdivia. Por ltimo, los
autores agradecen a los editores por sus comentarios y sugerencias tiles.
Las empresas madereras son los mayores propietarios de tierras
en todo el sur de Chile. Compraron enormes extensiones de tierra a precios muy bajos hace unas dcadas cuando el gobierno
ofreca paquetes de incentivos para fomentar la creacin de la
industria forestal. Las empresas forestales siguieron adquiriendo
tierras durante los aos 90, principalmente al comprar terrenos
privados a los campesinos con problemas econmicos y a los propietarios ausentistas.
BIBLIOGRAFA
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Comn. Ambiente y Desarrollo, XVI:4, pp.44-50.
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244
245
246
PERSONAS ENTREVISTADAS
(Todas las entrevistas se realizaron entre septiembre y noviembre de 2001)
CALGANI, R.
CORREA, F.
DE PABLO, F.J.
DONOSO, J.P.
DURSTON, J.
FIERRO, M.
GMEZ, R.
LARRAN, R.
MORENO, M.
MUOZ, A.
TAPIA, M.
ZILER, A.
247
CAPTULO IX
LOS NEXOS
ENTRE LA BIOPROSPECCIN Y
LA CONSERVACIN FORESTAL
248
S. LAIRD Y K. KATE
se reportaron pocos beneficios para la conservacin forestal, los habitantes de los bosques y el desarrollo sustentable a consecuencia de la
bioprospeccin. Pero el potencial de establecer el vnculo era y sigue
siendo real, y cuenta con el apoyo de leyes y polticas nacionales,
acuerdos contractuales y asociaciones innovadoras, as como por la
manera en que se intercambian y se perciben los recursos genticos
y los conocimientos tradicionales. Todo lo anterior posibilita que haya
mayores rditos provenientes de la bioprospeccin para la conservacin y los pases dueos de los recursos en el futuro.
En este captulo nos enfocamos en algunas de las maneras en que
la bioprospeccin contribuye o podra contribuir a la conservacin forestal. Se pueden dividir dichos beneficios en dos categoras: beneficios generales en trminos de mejorar el perfil de los ecosistemas
forestales y beneficios ms directos que derivan de asociaciones, incluyendo una variedad de beneficios monetarios y no monetarios.
Tambin examinamos los impactos negativos potenciales de la
bioprospeccin en la conservacin de los bosques y especies. Luego
hablamos de las restricciones legales e institucionales existentes que
dificultan lograr ms beneficios para la conservacin de estas actividades y hacemos recomendaciones en cuanto las medidas que se
pueden tomar para superar dichas restricciones. A lo largo del captulo remarcamos la prospeccin farmacutica de la biodiversidad aunque es importante notar que es slo una de las industrias involucradas
en la bioprospeccin. Otras industrias incluyen al primario de semillas, proteccin de cultivos, horticultura, medicina botnica, cuidados
personales y cosmticos y la biotecnologa.
249
La manera ms comn para valorar los productos naturales utilizados por la industria farmacutica es irrisoria, ya que a veces se mencionan cifras especulativas o no representativas, que subrayan unos
pocos casos bien conocidos de medicamentos valiosos comercialmente derivados de los bosques y, por inferencia, se argumenta que los
ecosistemas forestales biolgicamente diversificados tienen altos valores de opcin. Por ejemplo, la Catharanthus roseus o vinca rosa de
Madagascar, produjo compuestos de gran valor para el tratamiento de
leucemia infantil y la enfermedad de Hodgkins. Un producto,
Navelbine (tartrato de vinorelbina), comercializado por Glaxo-SmithKline. realiz ventas por US$115.4 millones en 2000 (MedAd News,
2001). Aunque este caso claramente ilustra el potencial de la naturaleza en la produccin de medicamentos valiosos, la vinca de
Madagascar es una maleza pantropical y por lo tanto no es un buen
indicador de los valores de opcin encontrados en los ecosistemas
forestales biolgicamente diversificados.1
La cuantificacin de los productos naturales en la prescripcin de recetas
250
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251
que comprobado que alguien hace algo al respecto. Aunque en la actualidad los
conocimientos tradicionales son de menos importancia en los programas de investigacin de la industria, los vnculos estrechos que hay entre la diversidad cultural
y la biolgica en los ecosistemas forestales sugieren que seguirn teniendo valor
para los investigadores externos. Sin embargo, dichos conocimientos estn bajo la
misma amenaza que los bosques.
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ESPECIES
FORESTALES
COMPUESTOS DE
PAS DE
INTERS PRIMARIO Y
ORIGEN
SU USO PRINCIPAL
FECHA DE LA
RECOLECT POR
LA RECOLECTA Y SU
PRIMERA
PRIMERA VEZ
PAS
COMERCIALIZACIN
ca. 1870
Pilocarpus
jaborandi
Pilocarpina
(oftalmologa)
Brasil
ca. 1870
Varias
Camptothecen
acuminata
Topotecan
(anti cncer)
China
ca. 1950
Secretara de
Agricultura,
EE.UU.
1996
Taxus baccata
Taxol
(anti cncer)
Estados
Unidos
1962
Secretara de
Agricultura,
EE.UU.
1991
Ancistrocladus
korupensis
Michelamina A
y B (anti VIH)
Camern
1987
Sigue en
Jardn
investigacin
Botnico de
Misuri, EE.UU.
Calophyllum
spp.
Calanolide
(anti VIH)
Sarawak,
Malasia
1987
PCRSP/Jardn
Botnico
Arnold, EE.UU.
Sigue en
investigacin
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pueden tener impactos significativos en la capacidad del pas de realizar investigaciones y dar mayor impulso a su propia biodiversidad y
de incluir numerosos beneficios secundarios para las instituciones de
investigacin, universidades, negocios locales y otros, pero su impacto en la conservacin, en el mejor de los casos, es indirecto. Aunque
no es el resultado ms sealado o comn, hay beneficios concretos y
directos de la bioprospeccin que pueden tener impacto en la conservacin, incluyendo: la creacin de capacidad y el apoyo para la ciencia de la biodiversidad; actividades econmicas sostenibles basadas
en el suministro de materia prima; y contribuciones financieras directas a los programas u objetivos de conservacin.
LA CREACIN DE CAPACIDAD Y EL APOYO PARA LA CIENCIA DE LA BIODIVERSIDAD
La bioprospeccin puede ayudar a ensear conocimientos tcnicos y
crear capacidad en las reas crticas para la administracin y la conservacin sostenibles, las cuales por lo general carecen de suficientes
recursos y son escasas en las regiones con diversificacin biolgica.
Incluye comunidades de capacitacin, personal de campo, e investigadores de mtodos de recoleccin e inventario, taxonoma, ecologa
y la qumica de los productos naturales. Por ejemplo, como parte de
su trabajo de bioprospeccin en Surinam, el Grupo Internacional Cooperativo de Biodiversidad (ICBG) contrat y capacit a diez botnicos
surinameses para recolectar, documentar y secar muestras de plantas
(Guerin-McManus et al., 1998). La bioprospeccin tambin puede
apoyar la creacin de capacidad de la administracin de informacin,
como bases de datos, software, herbaria y otras instalaciones fuera
del sitio.
En algunos casos, como el INBio de Costa Rica, la bioprospeccin
se vincula explcitamente con la ciencia bsica de biodiversidad y a
las necesidades administrativas como los inventarios nacionales. El
ICBG, financiado por el Instituto Nacional de la Salud de los Estados
Unidos (NIH), la Fundacin Nacional de la Ciencias (NSF) y la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID vincula
tambin de manera explcita el descubrimiento de medicamentos, el
261
desarrollo sostenible y la conservacin. Unos ejemplos de componentes de proyectos que abordan directamente la administracin de la
conservacin y las necesidades de informacin, incluyen diagramas
de la dinmica forestal e inventarios en Camern, los estudios
ecolgicos de mariposas y otros insectos en el Per, la capacitacin y
equipamiento de la administracin de datos y la preservacin de
especmenes en el Herbario Nacional de Surinam (Rosenthal et al.,
1999).
262
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263
tar otros servicios relacionados, las cuales por su parte apoyan el inventario y otras actividades del INBio. Las empresas incluyen las primeras asociaciones prsperas con Merk, Diversa, BTG, Indena y
Givaudane y Roure y asociaciones ms recientes con Phytera, Eli Lilly
y la corporacin Akkadik (INBio, 2002b).
El suministro repetido de materia prima a granel para la investigacin y desarrollo y la recoleccin o cultivo de plantas a escala industrial para la fabricacin de productos comerciales, tambin pueden
generar beneficios importantes para las comunidades locales y los
pases fuente y en algunos casos para la conservacin. Despus de
unos problemas de suministro de Taxol en los Estados Unidos hace
unos aos, (vase el recuadro 9.3), el NCI realiz grandes inversiones en Camern para encontrar opciones de cultivo del Ancistrocladus
korupensis, fomentar la creacin de empleos locales y proporcionar
un poco de creacin de capacidad. Shaman Pharmaceuticals tambin
invirti por unos aos en regmenes de cultivo sostenibles en Amrica Latina de la principal especie de su inters: Sangre de Drago (Croton
lechleri).
Estos casos ilustran el potencial de suministro la de materia prima
al generar ingresos y beneficios locales, basado en la realizacin de
los valores de opcin encontrados en los bosques. Pero tambin subrayan la poca confiabilidad de este tipo de actividad. Actualmente se
considera que el Ancistrocladus korupensis es demasiado txico y los
programas de investigacin del NCI lo han abandonado junto con las
pruebas de agrosilvicultura local y otras inversiones en el suministro
en Camern. Shaman Pharmaceuticals ya quebr y no queda claro si
otra empresa producir su producto (aunque en este caso Sangre de
Drago cuenta con el respaldo de los mercados locales).
En otros casos, las empresas pueden modificar su estrategia de
suministro en respuesta a descubrimientos cientficos (las cuales pueden permitir la sntesis), a preocupaciones de la confiabilidad del suministro (en trminos de calidad y volumen) y al costo/beneficio. La
primera fuente de Taxol en los Estados Unidos era el Taxus brevifolia
pero las preocupaciones respecto a su sostenibilidad y el suficiente
volumen cambiaron parte del suministro a la India y luego a Europa.
264
S. LAIRD Y K. KATE
Actualmente se produce mediante una semi sntesis de 10 desacetilbaccatin III aislados de otra especie, Taxus Baccata, por la empresa
italiana Idena que trabaja con Bristol-Myers Squibb (vase el recuadro 9.3). Por muchos aos la fuente del Pilocarpus jaborandi era la
parte despoblada del nordeste de Brasil, pero las condiciones de trabajo eran duras y la mano de obra poco confiable y mal pagada (Davis,
1993). Hay reportes de que las condiciones de trabajo han mejorado
en las plantaciones donde actualmente se cultiva pero no queda claro
qu impacto tendr en las 25,000 personas que levantaban la cosecha
del Pilocarpus jaborandi silvestre (Pinheiro, 1997). S queda claro que
el suministro de materia prima comprende una compleja telaraa de
factores econmicos, polticos y sociales que se pueden combinar para
crear beneficios significativos para los grupos locales y la conservacin, pero posiblemente no sea tan fcil y deben ser vigilados con
cuidado.
LOS BENEFICIOS FINANCIEROS PARA LOS PROGRAMAS Y REAS DE CONSERVACIN
La prominencia de la bioprospeccin en la agenda de conservacin
de la UNCED y en otras partes, se basaba en parte en la idea de
que servira como mecanismo para financiar la conservacin. No
obstante, pocos acuerdos de bioprospeccin o leyes de acceso disponen explcitamente que los beneficios financieros y otros beneficios se compartan con los programas y reas de conservacin. De
hecho, como los dems recursos naturales, los beneficios se llevan lejos de las reas biolgicamente diversificadas y no hacia
ellas y terminan en las manos del gobierno central, de las empresas de las ciudades o de instituciones con poco inters en la conservacin o en las comunidades locales (vanse los ejemplos en
Laird et al., 2000).
Gravar una parte de todas las ganancias financieras de la
bioprospeccin para la conservacin es una manera relativamente
fcil y potencialmente valiosa para vincular estas actividades directamente y se ha intentado en unos casos. En Costa Rica, el INBio dona
el 10% de todo el presupuesto de bioprospeccin y el 50% de todas las
265
regalas al Ministerio del Ambiente y Energa (MINAE). Hasta principios de 2000, las aportaciones del INBio suman US$400,000 para actividades de conservacin canalizadas a travs de MINAE; US$790,000
para las reas de conservacin; US$713,000 para las universidades
del gobierno; y US$750,000 en apoyo interno de las actividades del
INBio, particularmente el Programa Nacional de Inventario (INBio,
2002a).
En 1993, el Departamento de Conservacin y Administracin de
Tierras (CALM) de Australia Occidental celebr un contrato con la
compaa farmacutica AMRAD. De acuerdo con el contrato, el CALM
asegura la recoleccin sostenible de todas las materias primas y asigna una parte de los fondos que recibe de AMRAD para beneficiar
directamente la conservacin de las siguientes maneras: US$380,000
para proyectos de conservacin en Australia Occidental; US$190,000
para la conservacin de flora y fauna rara en peligro de extincin;
US$190,000 para otras actividades de conservacin, incluyendo la tecnologa de la informtica, as como los sistemas de informacin geogrfica, de captura de datos y estudios de la dinmica demogrfica.
Esta cantidad igual el presupuesto discrecional de la divisin de ciencias del CALM para dicho ao.
El Grupo Cooperativo Internacional de Biodiversidad (ICBG) expone que su trabajo se parece a los programas integrales de conservacin y desarrollo (ICDP) donde la conservacin es el resultado esperado de esfuerzos de investigacin que crean oportunidades, medios
e incentivos para cambiar los patrones de uso de recursos . . . [y crear]
un cambio de actitud y conducta en los terratenientes, polticos y otros
que afecten el uso del recurso natural (Rosenthal et al., 1999, p. 14).
Adems de los beneficios directos del desarrollo que resultan de sus
programas, muchos de los Grupos de Cooperacin Internacional de
Biodiversidad (ICBG) prestan ayuda financiera para actividades como
la artesana de madera tradicional de Surinam, la propagacin de plantas decorativas en Mxico y la propagacin de plantas medicinales
para los mercados de frica Occidental, Vietnam, Mxico y el Per
(Rosenthal et al., 1999).
266
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267
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d, Mxico, Rusia, Ucrania, Georgia y las Filipinas. Las agujas del rbol, una cosecha
ms sostenible que la corteza, resultaron prometedoras como fuente de los precursores de bacatina para el compuesto activo de paclitaxel. Las investigaciones
en Francia y un acuerdo con la empresa italiana Idena resultaron en el suministro
de bacatinas de una especie europea de tejo, Taxus bacatta, para la conversin al
compuesto activo usando mtodos perfeccionados en la Florida. Por un tiempo,
Idena compraba las agujas de tejo de la India bajo un acuerdo de recursos renovables, pero descubri que los proveedores derrumbaban los rboles; por lo tanto, la compaa transfiri su fuente de suministros a Europa.
269
270
S. LAIRD Y K. KATE
271
272
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273
transparentes. Por ejemplo, un consorcio de jardines botnicos elabor recientemente una publicacin llamada Principios de acceso a
recursos genticos y el reparto de beneficios, pautas para polticas en
comn, para ayudar a ponerlas en prctica y un texto explicativo
(Latorre Garca et al., 2001) y el Jardn Botnico Limbe de Camern
elabor su propio paquete de documentos y acuerdos respecto a polticas de acceso y reparto de beneficios.6
Paralelamente, se ha hecho una gran cantidad de recolecciones
dentro o cerca de parques nacionales y otras reas de conservacin, o
con el apoyo de los empleados de los parques (Laird y Lisinge, 2002).
Por ejemplo, se recolect Ancistrocladus korupensis cerca del Parque
Nacional Korup de Camern; se recolect el termfilo Thermus
aquaticus en el Parque Nacional Yellowstone, de los Estados Unidos,
que result en la enzima Taq polimerasa que se utiliza en una variedad de aplicaciones de biotecnologa con ventas anuales de ms de
US$200 millones (ten Kate et al., 2002); y el frmaco Sandimmune,
con ventas mundiales en 2001 de US$1.2 mil millones, se obtuvo a
partir de una muestra de suelo recolectada en el Parque Nacional
Hardangervidda, de Noruega (Svarstad et al., 2002; MedAd News,
2001). Por lo tanto, es importante que las reas protegidas elaboren
sus propias polticas institucionales respecto a la investigacin de la
biodiversidad y las actividades de prospeccin.
Con el fin de captar beneficios de la bioprospeccin, se necesitan
mltiples niveles de controles sobre el acceso y el reparto de los beneficios. La formalizacin de polticas de las instituciones y reas
protegidas y la naturaleza de las asociaciones, en lnea con las leyes
nacionales e internacionales, es una parte importante de este marco.
FONDO PARA LA CONSERVACIN
En algunos pases puede ser til el establecer un fideicomiso u otro
fondo que distribuya los beneficios financieros de la bioprospeccin
(Guerin-McManus et al., 2002). Un fondo puede canalizar los beneficios a una variedad de actividades y lograr mltiples objetivos, incluyendo la conservacin. El INBio elabor su propio modelo para asig-
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S. LAIRD Y K. KATE
CONCLUSIN
La bioprospeccin tiene el potencial de generar beneficios monetarios y no monetarios importantes para la conservacin. No obstante,
su principal aportacin a los pases de alta biodiversidad es y seguir
siendo la creacin de capacidad tecnolgica y cientfica. Estos tipos de
beneficios son la piedra angular de las asociaciones de bioprospeccin
y dan resultados sin importar si el producto se comercializa o no se
comercializa.
Aun cuando la mayor parte de los beneficios de bioprospeccin
puede ser para el desarrollo de las ciencias y la tecnologa, es posible
y necesario que los programas y reas de conservacin se beneficien
directa e indirectamente. Dadas las relaciones y tendencias histricas
de las leyes y la economa internacionales, es entendible que el punto de partida del debate de las polticas de bioprospeccin sea la equidad. Sin embargo, se ha progresado en estos temas durante los ltimos diez aos y ahora es posible realizar vnculos ms efectivos entre la bioprospeccin y la conservacin y a la vez abordar las preocupaciones importantes de la equidad asociadas con el uso comercial de
los recursos genticos.
NOTAS
1.
La maleza comn y corriente que existe en muchas partes, con frecuencia es una fuente de medicina para las comunidades locales (por ejemplo,
vanse Stepp y Moerman, 2001) y muchas se han integrado a la medicina
farmacutica. No obstante, tambin los bosques histricamente producen
numerosos compuestos valiosos con especies bastante raras o endmicas,
incluyendo la quinina (Chincona ledgeriana), pilocarpina (Pilocarpus
275
2.
3.
Vanse ten Kate y Laird (1999), para una discusin ms detallada del
reparto de beneficios en la industria farmacutica y otras industrias.
4.
5.
6.
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280
S. LAIRD Y K. KATE
281
CAPTULO X
LA
282
grandes extensiones bajo proteccin. Tambin muestra que el ICMSE proporciona incentivos para la conservacin suficientemente atractivos para motivar a los municipios con agricultura de baja productividad a que aumenten las reas de conservacin.
En Paran y Minas Gerais las reas bajo proteccin aumentaron
notablemente con la aplicacin del ICMS-E. En este captulo examinamos los mecanismos que se utilizan para obtener esos resultados.
Los municipios reciben ingresos del ICMS-E, pero la ley estatal no
especifica ni ofrece pautas de la manera en que se deben aplicar.
Bernardes (1999) hace notar que mucho del impacto evidente del
ICMS-E parece reflejarse en las acciones tomadas por los gobiernos
estatales (la creacin de UC estatales) y por los terratenientes privados (la designacin de reservas privadas y la inclusin de reas de
zonificacin ambiental). El ICMS-E realmente indujo dichas acciones? Si es as, cmo lo hizo? Cmo se transfieren los incentivos
municipales a los estados y a las personas privadas?
Este captulo pretende explicar mejor de qu manera y bajo qu
condiciones funciona el ICMS-E. Utilizamos una combinacin de anlisis cuantitativo y cualitativo y escogimos los municipios o agrupamientos regionales pertinentes segn un criterio previamente determinado como el total de valores distribuidos y el incremento observado del nmero de unidades de conservacin, particularmente aquellas que involucran a propiedades privadas. Se realiz el trabajo de
campo en las zonas de estudio desde noviembre de 2000 a abril de
2001, con la presencia continua de por lo menos dos investigadores
del equipo. Realizamos entrevistas a muchos lugareos interesados
incluyendo a los alcaldes, autoridades ecolgicas y administrativas,
gerentes de las UC y representantes de organizaciones civiles locales
y grupos de productores para identificar la importancia del instrumento en la localidad, las dificultades de ponerlo en marcha y su
potencial para una mayor eficacia. En este captulo analizamos una
muestra de estudios prcticos de municipios y describimos algunas
de las respuestas ms relevantes.
283
284
Despus de introducir el criterio ecolgico, se reformaron las distribuciones del ICMS a los municipios, de tal suerte que la proporcin
distribuida segn el valor agregado se redujo de 80% al 75% y el 5%
de la distribucin ya se basa en el criterio ecolgico (otros criterios
como el de extensin y el de poblacin quedaron, sin cambios). Del
5% dedicado al ICMS-E, la mitad se distribuye segn sea la proporcin del territorio municipal bajo UC y la mitad en la proporcin de
las cuencas hidrolgicas. Analizamos aqu la porcin que se refiere a
la biodiversidad.
El criterio de distribucin
285
MINAS GERAIS
Como en Paran, el ICMS-E del estado de Minas Gerais se origin en
los municipios que se consideraban que presentaban una desventaja
comparativa a consecuencia de las reas protegidas proporcionalmente
grandes dentro de sus territorios. En 1992-1993, los municipios afectados por el Parque Estatal Ro Doce (el rea ms grande del estado
contigua al bosque del Atlntico, situado en la regin oriental de Vale
do Ao) iniciaron un movimiento para reclamar compensacin fiscal.
Al principio pretendieron un porcentaje de los ingresos de los parques
al cobrar las entradas (Veiga Neto, 2000) pero se interesaron en el
mtodo del ICMS-E al saber de la experiencia de Paran, divulgada
localmente por el Instituto Estatal de Florestas (IEF). Con el apoyo
del IEF, los lderes municipales crearon una coalicin de municipios
que albergaban UC en la Asociacin Mata Viva (El Bosque Vivo) y
formularon una propuesta para la legislatura estatal de la creacin
del ICMS-E. La legislatura promulg dos iniciativas en este sentido,
pero fueron vetadas por el gobernador con la justificacin de que una
ley de distribucin de ingresos que favoreca a unos municipios ms
que a otros podra ser anticonstitucional. Por fin, en diciembre de
1995, el ICMS-E se convirti en la Ley 12.040/95, conocida como la
Ley Robin Hood que se cre con el objetivo primordial de superar
las desigualdades de la distribucin de ingresos entre municipios y
regiones. La ley present criterios adicionales para la distribucin del
ICMS-E, designar la superficie fsica, la densidad demogrfica, salud,
educacin, agricultura, patrimonio cultural y medio ambiente (Veiga
Neto, 2000). Bajo esta ley, la proporcin de distribuciones del ICMSE, basada en el valor agregado, se reduce por etapas, del 94.1% en
1995 al 79.6% en 1998. La proporcin basada en criterios ecolgicos
se increment poco a poco del 0% en 1995 al 1% en 1998. Tambin se
agregaron otros criterios a la frmula: la superficie cultivada, el patrimonio cultural, educacin y gastos de salud. La introduccin por etapas del nuevo criterio ayud a que los municipios se adaptaran gradualmente a la ley.
286
Criterios de distribucin
RESULTADOS CUANTITATIVOS
La figura 10.1 representa los recursos distribuidos de acuerdo con
criterios del ICMS-E en Paran y Minas Gerais. El total de los valores
distribuidos por cada estado mediante el ICMS-E son apreciables, con
un promedio de ms de 50 millones de reales brasileos (R$) cada
ao en Paran y R$15 millones cada ao en Minas Gerais. El importe
del ICMS-E es ms en Paran aunque el total de los impuestos del
287
ICMS es mayor en Minas Gerais, debido a la proporcin sustancialmente ms elevada del total de los ingresos del ICMS distribuidos de
acuerdo con criterios ambientales en Paran. En Minas Gerais, desde
el principio ha habido un aumento del 100% de los municipios que se
benefician de los ingresos del ICMS-E, pero en Paran el aumento ha
sido superior al 45%. Ms de la mitad de los municipios de Paran y
cerca del 30% de los de Minas Gerais participan actualmente en el
programa. El inters creciente es una ventaja y una desventaja porque los municipios adicionales diluyen los importes recibidos por los
municipios que ya participan en el programa, dado el reparto fijo de
ingresos del ICMS que son distribuidos de acuerdo con criterios ambientales.
La superficie dedicada a la conservacin tambin ha crecido de
manera significativa en ambos estados desde la puesta en marcha del
ICMS-E, como se ve en la tabla 10.1. En Paran, la superficie de las
UC creci en poco ms de un milln de hectreas en 5 aos, un
aumento del 62%. Por cierto, el ICMS-E no es la nica razn del
crecimiento. Por ejemplo, en Minas Gerais parte del crecimiento inicial observado de la cantidad de UC se debe a los esfuerzos de los
gobiernos locales por reconocer las unidades existentes que el Estado
no haba regulado (Veiga Neto, 2000).
Las distribuciones dentro del estado favorecen a los municipios
con una superficie proporcionalmente grande dedicada a UC estatales o federales de uso indirecto (ponderadas fuertemente por el criterio de distribucin). Pero un volumen importante de los recursos se
ha distribuido a los municipios que albergan reas de proteccin ambiental (APA) que pueden cubrir grandes extensiones dentro del municipio con zonificacin restringida a pesar de la entrada en vigor de
normas mucho menos estrictas que en otras UC. En ambos estados,
el aumento de las reas dedicadas a APA municipales y estatales
representan la gran mayora del rea incrementada de las unidades
de conservacin. Esta tendencia se debe a la facilidad con que se
pueden crear APA y el nivel de control relativamente flojo ejercido en
ellas sobre la conservacin. Las reservas particulares de patrimonio
natural (RPPN)4 tambin han aumentado en nmero y superficie,
288
FIGURA 10.1. IMPORTES ENTERADOS A LOS MUNICIPIOS DE PARAN Y MINAS GERAIS POR
CONCEPTO DEL ICMS-E, 1992 2000
Millones de R$ 2001
60
PARAN
50
Conservacin
de la biodiversidad
40
30
Cuencas
hidrolgicas
20
10
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
MINAS GERAIS
Millones de R$ 2001
20
15
Conservacin
de la biodiversidad
10
Cuencas
hidrolgicas
5
0
1996
1997
1998
1999
2000
5
13
2
47
90
17
157
351
3
12
2
34
20
5
0
76
0
0
0
637,563
306,693
1,429
39,859
67,255
3,825
218,502
1991
26,124
38,153
15,454
1,690,315
1,212,324
4,169
53,663
69,000
3,825
267,603
165.0
295.0
192.0
35.0
3.0
0.0
22.0
SUPRFICIE (HA)
2000
% CAMBIO
PARAN
99
17
12
25
34
4
1
221
54
61
46
49
4
1
CANTIDAD
1995
2000
1,610,976
20,261
2,616,190
34,069
1,809,460
12,927
491,587
59,359
335
208,453
SUPRFICIE (HA)
2000
1,023,566
3,851
295,151
59,359
335
208,453
1995
MINAS GERAIS
*: La reforestacin de las orillas de los arroyos, las reservas legales y otros bosques no son tratados como UC
Fuentes: Paran: DUC/DIPAB/IAP; Minas Gerais: IEF/MG
Federal
Parques y
reservas
Tierras
indgenas
Bosques
Estatal
Parques y
reservas
Municipal
Parques y
reservas
Particular/
mixta
APA (federales,
estatales,
municipales)
RPPN (federales,
estatales)
Otros bosques*
Faxinais
Total
NIVEL ADMINISTRATIVO
CANTIDAD
1991
2000
62.4
68
77
236.0
66.0
0.0
0.0
0.0
% CAMBIO
289
LA APLICACIN DE INSTRUMENTOS FISCALES
290
291
Aunque los ingresos del ICMS-E slo representan el 1.6% del total de
ingresos del ICMS recibidos por Campo Mouro, se distingue su impacto en las inversiones estratgicas. Segn Ademir Moro Ribas, secretario del medio ambiente de este municipio, se aplican los recursos del ICMS-E en numerosas actividades, pero en particular en el
mantenimiento del Parque Lago Azul, en el que se incluye la compra
de herramienta y el salario de los empleados municipales que limpian el parque (comunicacin personal). El ayuntamiento tambin
paga el mantenimiento del vivero forestal municipal y el parque
municipal. En Luiziana, donde la proporcin del ICMS-E de los recursos totales del ICMS es un poco ms alta, se aplica aproximadamente
el 15% de dichos ingresos al mantenimiento de parques; el 20% se
gasta en el vivero forestal municipal (las plantas se donan para
reforestar las orillas de ros y reas de RPPN y se venden al pblico al
costo); y el 55% se gasta en servicios prestados con maquinaria del
municipio a los propietarios actuales y potenciales de RPPN (principalmente la construccin de caminos, drenaje y puentes). Ninguno
de los municipios tiene procedimientos formales para decidir las aplicaciones de los recursos del ICMS-E.
43.1
10.5
13.1
Minas Gerais
Itamonte
12.0
Alto Capara 4.7
Capara
5.0
75.0
41.0
2.0
8.0
7.0
0.0
90.0
42.0
42.0
38.0
28.0
3.0
1.4
1.8
17.0
2000
327
1,424
767
0
465
697
1,554
791
2
20
1996
10
1995
330
575
31
1,304
654
65
73
65
619
1997
217
377
20
1,478
864
152
95
97
810
1998
266
282
15
1,363
972
142
113
116
638
1999
239
253
68
1,552
1,101
168
117
122
694
2000
DEL
MUNICIPAL
PUESTO
PRESU-
1,379
1,488
134
8,675
5,149
529
429
400
3,923
13
35
11
71
59
13
2
6
28
20
54
14
136
291
12
2
16
36
3.3
12.0
0.7
17.6
11.9
1.6
0.2
1.0
5.3
ICMS
RENCIAS
TRANSFE-
DE
Notas: Se dan los flujos del ICMS-E en R$ constante de junio 2001 ajustados por la inflacin mediante IGP-DI (Fundacin
Getulio Vargas)
* Resultados preliminares del Censo de 2000. Poblacin redistribuida de acuerdo con los lmites municipales existentes el
1 de agosto de 2000.
Fuentes: Municipios de Paran: IAP, 2001; Municipios de Minas Gerais: Basado en los datos de la Fundacin Joao
Pinheiro y la Secretara de Finanzas del Estado.
41.3
104.6
54.4
6.8
3.6
13.6
0.0
0.0
7.0
(MILES) 1995
(ha)
75.6
91.2
96.9
(MILES)
79.5
8.0
8.4
Paran
Campo
Mourao
Luiziana
Altonia1
Sao Jorge de
Patrocinio
Vila Alta
Reboucas
MUNICIPIO
SUPERFICIE EN UC
(% DEL TOTAL)
PER
CPITA
DEL TOTAL
TABLA 10.2 CARACTERSTICAS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTUDIO E INGRESOS DE ICMS-E RECIBIDOS
292
P. MAY, F. VEIGA NETO, V. DENARDIN Y W. LOUREIRO
293
El incentivo principal para crear nuevas UC, segn los alcaldes locales, es el potencial de aumentar el flujo financiero. De acuerdo con el
alcalde de Campo Mouro, Tauillio Tezelli, en pocas de crisis, todos
los recursos son bienvenidos (comunicacin personal). Debido a la
pequea proporcin de los ingresos del ICMS-E del total de ingresos,
el Alcalde Tezelli inicialmente no trat de influir en la creacin de
nuevas UC ni tena contacto directo con los representantes de la IAP.
Sin embargo, ya que le informaron de los ingresos potenciales por la
creacin de unidades nuevas, se interes y personalmente asumi la
responsabilidad de ponerse en contacto con los propietarios de reas
potenciales para la creacin de RPPN nuevas.
Apoyo del ayuntamiento. Los representantes municipales sealan que la relacin entre los ayuntamientos y los terratenientes
particulares opera gracias a los servicios que se les prestan, sobre
todo los que involucran el equipamiento municipal, tales como la
construccin de drenajes en los caminos y mejoras de los accesos
a las propiedades y a las mismas RPPN.7 Dichos servicios tambin protegen el rea contra los daos causados por la cacera,
pesca e incendios. No obstante, la prioridad para los propietarios
de RPPN, en relacin con el tiempo de uso de la maquinaria, ha
resultado en quejas constantes de la comunidad en el sentido de
que los dineros del pueblo se utilizan para beneficiar a slo unos
cuantos. Las personas que se oponen a la idea de favorecer a los
propietarios de RPPN sistemticamente hacen esta pregunta y
perciben otro ejemplo del Estado que beneficia a los grandes terratenientes (Wilson Loureiro, comunicacin personal).
294
295
296
Caractersticas regionales
La regin se localiza en la parte noroeste del estado, entre las cuencas de Paran, Paranapanema y Piquiri. Se destaca un grupo de islas
que forman el archipilago de Ilha Grande, y las tierras bajas a lo
largo del ro Paran. Aunque fue la ltima parte de Paran que se
coloniz, se agotaron casi por completo sus bosques durante las cuatro dcadas recientes. Debido a que el suelo es inadecuado para cosechas anuales, en un principio predomin el cultivo de caf, desplazado despus por la ganadera y unos pocos cultivos mecanizados debido al clima y problemas econmicos. De los tres municipios, So Jorge do Patrocinio tiene la mejor distribucin de tierras; las propiedades
de un promedio de 13 hectreas producen caf, seda, uvas, naranjas
y leche. La ganadera tambin es importante en los dems municipios. Los precios de la tierra de la regin son alrededor de R$2,500/ha
por las tierras altas y R$1,200 por las tierras en la llanura aluvial.
Actividades de conservacin
297
298
299
La baja rentabilidad del sistema de faxinais, la imposibilidad de obtener la autorizacin para desmontar el bosque a partir de los ltimos
aos de la dcada de los aos 80, y las necesidades de mejorar las
condiciones de vida de los habitantes de los faxinais, fueron las principales razones que llevaron a los alcaldes a vincular los faxinais con
el ICMS-E. Despus de ser escogidos los faxinais para transferencias
del ICMS-E, Rebouas empez a recibir sumas importantes como se
ve en la tabla 10.2. Los cuatro faxinais que son la razn de dichas
transferencias tienen un total de 1,349 hectreas, desde 61 hasta 637
hectreas cada uno. Generan transferencias al municipio por aproximadamente R$100/ha de faxinais. Segn los datos de la IAP, las transferencias del ICMS-E representan aproximadamente el 12% de la cantidad total transferida a los municipios. El municipio aplica estos recursos en gastos de educacin y salud, mejoras a los caminos, y la
reparacin de la cerca del permetro donde el mal estado de la misma
a menudo era la causa de conflictos entre granjeros y ganaderos.
Un factor que diferencia a los faxinais de otras UC es que las acciones tomadas con el apoyo de los recursos del ICMS-E, toman en
300
301
302
Itamonte recibi una de las distribuciones del ICMS-E ms altas durante el primer ao del programa en Minas Gerais: el 6.4% del total
de las transferencias en 1995, segn Veiga Neto (2000) (vase la Tabla 10.2). No obstante, las transferencias cayeron sustancialmente en
el segundo ao en la medida en que se creaban nuevas UC en otros
municipios. Con la creacin del Parque Estatal de Montaa Papagayo, sus ingresos por el ICMS-E empezaron a aumentar de nuevo en
1999. Las posibilidades de ampliar los ingresos por el ICMS-E son
pocas dado que la mayor parte del municipio ya est protegida. Los
entrevistados mencionaron unos cuantos proyectos que aumentaran
las transferencias, como sera la creacin de un parque municipal y
de una planta de reciclaje de desechos, pero ninguno ha progresado.
Percepciones de los municipios del ICMS-E
Aunque Itamonte es uno de los recipientes ms importantes de recursos del ICMS-E, las autoridades municipales mostraron cierta ignorancia acerca del funcionamiento del instrumento. Su ignorancia pro-
303
304
305
que en el nuevo municipio. La nueva administracin no estaba consciente de la escala de los recursos del ICMS-E que recibira gracias al
parque.
En trminos de transferencias del ICMS-E, el mejor ao para Alto
Capara fue 1997. A partir de entonces, la creacin de nuevas UC por
cada vez ms municipios de Minas Gerais result en una disminucin de transferencias a los municipios que ya tenan UC. Los fondos
significativos recibidos por Alto Capara hicieron que los municipios
circunvecinos crearan nuevas reservas para tener acceso a los recursos del ICMS-E. El municipio principal de la regin, Manhuau, por
ejemplo, cre un parque municipal y Capara una APA municipal. Es
imposible la creacin de nuevas UC en Alto Capara, sean pblicas o
privadas, por la falta de reas disponibles. Por lo tanto, disminuy su
porcin relativa de los recursos del ICMS-E.
Aplicacin de los recursos del ICMS-E
Alto Capara cubre sus gastos mensuales regulares con transferencias del fondo de participacin municipal (otro mecanismo por separado que apoya a los municipios ms pequeos; los ingresos son menos
que los del ICMS-E) y utiliza los recursos del ICMS-E para realizar
algunas obras necesarias. Entre las obras principales realizadas son
la electrificacin urbana y rural, la construccin de diques para el
control de inundaciones, la pavimentacin de las calles, la construccin y reparacin de escuelas, un centro de salud, la red de alcantarillado y drenaje, un puente, y la adquisicin de maquinaria. Fueron
pocos los recursos del ICMS-E que se utilizaron para fines ambientales. Alto Capara dio prioridad a los gastos generales tales como la
salud, la educacin y la recolecta de desechos. De hecho, la alcalda
sostena una relacin poco amigable con el parque. La designacin
de objetivos especficos para los recursos del ICMS-E sin duda beneficiara al medio ambiente, pero el alcalde claramente prefiere que los
fondos no tengan restricciones. Para nosotros, los alcaldes que carecemos de fondos, sera mejor si tuviramos libertad para trabajar con
el dinero [como quisiramos] (comunicacin personal).
306
Capara se defiende
Con la escisin de Alto Capara, el municipio original vio una reduccin de sus posibilidades de transferencias del ICMS-E, dada la
prdida de mucha de su superficie protegida. Sin embargo, desde el
ao 2000 Capara ha tenido un incremento de sus ingresos, gracias
a la creacin de una APA municipal. El alcalde de Capara, Itair
Horst Pinheiro, cita el incremento de recursos municipales del ICMSE como el objetivo primordial de la creacin de la APA, junto con la
proteccin ambiental. Considera que el papel del ICMS-E es muy
importante porque es difcil justificar la creacin de nuevas UC con
slo el criterio ambiental (comunicacin personal). Durante las reuniones previas a la creacin de la APA, les informaron a los productores de los beneficios que el municipio recibira adems de la
posibilidad de la exencin de impuestos prediales rurales para los
que establecieran RPPN. No obstante, algunos productores del municipio que tenan sus tierras zonificadas para la proteccin de la
fauna y flora silvestres sentan que los haban perjudicado, y consideraban que la exencin de impuestos prediales rurales era demasiado pequea. El secretario del medio ambiente, Dulio Garca
Seplveda, espera destinar parte de los recursos del ICMS-E para
establecer y fortalecer una dependencia de administracin ambiental independiente (comunicacin personal). Para lograrlo, pretende
proponer que el cabildo asigne parte de los recursos del ICMS-E a
un fondo municipal ambiental de reciente creacin, siguiendo el
ejemplo de algunos de los municipios de Paran.
CONCLUSIONES
El impuesto sobre valor agregado ecolgico adoptado por la mayora
de los estados brasileos brinda un instrumento fiscal valioso para
recompensar a los gobiernos locales por su esfuerzo de proteger los
bosques y los recursos biolgicos nicos. Se le ha asociado con el
aumento considerable que ha habido en la cantidad y extensin de
las reas protegidas en los estados que lo han adoptado, resultando
307
308
309
310
las actividades econmicas tradicionales en las reas donde los ingresos dependen de los ecosistemas amenazados, como las tierras de los
faxinais y de los indgenas. Asimismo, algunos gobiernos locales aplican los recursos del ICMS-E a la creacin de empleos para minimizar
la prdida de ingresos de las actividades tradicionales actualmente
reprimidas, como es la cosecha de palmito.
PROMUEVE EL ICMS-E LA CREACIN DE NUEVAS UC?
Las dificultades de crear UC pblicas, debido al alto costo financiero
y, eventualmente, los costos sociales de las expropiaciones no permiten que los ayuntamientos tomen dichas medidas. El ICMS-E conlleva el incentivo de formar reservas privadas. Los convenios como los
celebrados por los ayuntamientos y los productores de la zona de soya
de Paran sirven como ejemplos de la forma en que las autoridades
pblicas pueden repartir los beneficios resultantes de la creacin de
RPPN entre sus propietarios, con ganancias obvias para ambas partes
y, por lo tanto, se fortalece la creacin de dichas reservas privadas las
cuales una gran cantidad de terratenientes rurales ven con desconfianza.
EL ICMS-E FAVORECE A LOS RICOS?
Hay evidencia slida de que el ICMS-E puede servir como un mecanismo de bajo costo que afecta la conducta del propietario privado.
Pero es importante hacer hincapi en el hecho de que los efectos de
distribucin varan, y en el caso de las RPPN, es ms probable que
favorezcan a los grandes terratenientes dado los costos de transaccin
relativamente altos del registro de las reas de conservacin perpetua. La experiencia de los faxinais contradice la aparente inclinacin
hacia la distribucin tal como lo hace la propuesta del MST, la cual, si
se lleva a cabo, podra beneficiar a centenares de jornaleros rurales
que antes no contaban con tierras.
311
RECOMENDACIONES
Aunque se ha comprobado que el ICMS-E es una transferencia fiscal
compensatoria efectiva que estimula esfuerzos adicionales de conservacin forestal bajo ciertas condiciones, hay varias maneras de mejorarlo en la medida en que lo adopten ms estados brasileos.
DEMOCRATIZAR LA INFORMACIN Y FORTALECER LAS AGENDAS AMBIENTALES LOCALES
El mostrar las sumas de las transferencias del ICMS-E de una manera
clara, consistente y regular a la mayor cantidad posible de partes interesadas y el indicar en qu se utilizan dichas sumas, es crucial para la
rendicin de cuentas y la transparencia del instrumento. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) pueden asumir ms eficazmente
este papel inherente del gobierno, adems de una evaluacin peridica
de la calidad de las UC y su integracin en la comunidad local.
CONSIDERAR EL DESTINAR LOS INGRESOS DEL ICMS-E A OBJETIVOS ESPECFICOS
Un aspecto del instrumento que queda sin definir en los estados, en
parte por la necesidad de una reforma a la constitucin, es la
promulgacin de leyes locales que especifican dnde y de qu manera se gastar el ICMS-E. Otra opcin que se debe explorar es el pago
directo de algunos de los fondos recaudados de los propietarios de las
RPPN proporcional a sus aportaciones al erario municipal. Este mtodo ha resultado efectivo para estimular la creacin de UC adicionales
en la zona de soya en Paran adems de la preservacin de los faxinais
y podra establecerse de manera formal en los estados.
Seguramente la conveniencia de destinar todos los fondos a objetivos especficos requiere de una discusin ms amplia, puesto que
hay alcaldes que se oponen a que alguien interfiera en la distribucin
de los ingresos locales (las entrevistas citadas lo indican). Adems, se
podra reclamar que el destino especificado de los fondos beneficia
por partida doble a la conservacin, porque ya se habrn creado las
reas beneficiarias en respuesta a las preocupaciones del medio am-
312
biente y se habrn compensado (por lo menos en Paran) proporcionalmente en la medida del esfuerzo local de conservacin. Pero, por
lo general, en Brasil, los incentivos fiscales estn encaminados ms
hacia el desarrollo que a fines de conservacin y la gran mayora de
las reas protegidas son vigiladas insuficientemente y mal administradas. La reorientacin de los ingresos, de las actividades econmicas tradicionales hacia la conservacin efectuada por el ICMS-E, marca un cambio sustancial de la poltica. El siguiente paso lgico es
fortalecerlo para mejorar la sostenibilidad de las reas conservadas.
AUMENTAR LA PORCIN ECOLGICA DE LAS DISTRIBUCIONES DEL ICMS-E
En la medida en que crecen el nmero y la superficie proporcional de
las UC, su proporcin relativa de los ingresos del ICMS-E se reduce.
Merece reconsiderar esta paradoja fundamental. De hecho, esto ya
est contemplado en los dos estados de este estudio con propuestas
de aumentar la parte proporcional del reparto municipal de los ingresos del ICMS distribuida segn el criterio ecolgico. Dichas propuestas generan una tensin significante porque aquellos municipios perdedores durante los aos iniciales de la aplicacin del instrumento
(principalmente los grandes centros urbanos) encabezan una feroz
reaccin negativa que podra amenazar la supervivencia misma del
instrumento. Pero estas medidas tienen gran mrito y merecen ms
atencin del movimiento ecolgico nacional en la medida en que disminuyan los recursos para adquirir los parques tradicionales.
NOTAS
1.
313
2.
3.
4.
314
5.
6.
7.
8.
9.
315
316
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Zarpellon, M.A.O.
320
CAPTULO XI
322
Originalmente, el manejo forestal de los bosques para la produccin maderera utilizaba el principio decimonnico del rendimiento sostenido. El mayor reto del manejo de recursos forestales era generalmente entendido como la industrializacin de la naturaleza: se deban
construir caminos, atravesar ros y remover grandes rboles a travs
de cables. Los crecientes llamados hacia un manejo forestal sustentable (Hoberg, 2001; Wilson, 2001) que comenzaron desde mediados de
los aos 70, demandaban mtodos distintos de administracin. Los
objetivos del manejo forestal se han ampliado significativamente para
incorporar reas protegidas, vida silvestre, belleza escnica, pesca, agua
(Consejo de Industrias Forestales, 2001) y, ms recientemente, carbono. Dado lo vasto del recurso forestal y la necesidad de justificar la
inclusin del carbono, el sector forestal de la CB resulta ser tierra frtil
para el desarrollo de un mercado de carbono derivado del bosque.
MERCADOS PARA EL CARBONO
Un mercado potencial de carbono fue promovido inicialmente con la
firma del Protocolo de Kioto en la tercera sesin de la Conferencia de
las Partes (COP) de la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre el cambio climtico (UNFCCC) en 1997. El Protocolo de Kioto
otorg reconocimiento oficial al papel de los bosques como "sumideros" de carbono en la mitigacin del cambio climtico global, al reducir las concentraciones atmosfricas de CO2, uno de los principales
gases de efecto invernadero (GEI). El Protocolo de Kioto tambin incluye un mecanismo que permite el comercio de emisiones para lograr los objetivos de reduccin de GEI a un menor costo. Despus de
firmar el Protocolo de Kioto, el gobierno canadiense expres su inters en establecer mercados de carbono mediante la siembra, la conservacin y el manejo forestal sustentable de los bosques (NCCP,
1999). Claramente, hay datos de que el almacenamiento de carbono
en los bosques es una solucin atractiva, costo-efectiva y de bajo impacto ambiental para combatir el problema del cambio climtico.
No obstante, a partir de la firma del Protocolo de Kioto en 1997, los
esfuerzos para desarrollar un mercado de carbono han sido limitados
323
por el progreso relativamente lento de las negociaciones internacionales sobre el cambio climtico. De hecho, la falta de acuerdos respecto al papel que juegan los bosques en el Protocolo de Kioto, ha
sido un factor significativo que ha incrementado la dificultad para
lograr un consenso durante las negociaciones. Previo a la Sexta Conferencia de las Partes (COP6), las nicas actividades forestales incorporadas al Protocolo de Kioto con algn grado de certidumbre, eran la
forestacin y la reforestacin segn el artculo 3.3. Previo a la reunin de la COP6 en noviembre de 2000, celebrada en La Haya, Canad se aline con el denominado "Grupo Sombrilla" (organizacin
que aglutina a pases como Japn, Australia, Nueva Zelanda y Noruega) adoptando una posicin controversial respecto a los sumideros,
con la esperanza de recibir crdito por el aumento en la captura de
carbono, tanto de manera natural como inducida, en todos los bosques con manejo forestal (Bull et al., 2001). Esta posicin fue fuertemente impugnada por varios pases de la Unin Europea (EU), quienes argumentaron que no se debe otorgar crdito a quien capture
carbono como parte integral de su poltica previa a la firma del Protocolo. (Bull et al., 2001). Un intenso debate poltico se desat en abril
de 2001, cuando Estados Unidos anunci que no ratificara el Protocolo de Kioto. Como resultado, las negociaciones de COP6, que se reanudaron en Bonn, en julio de 2001, fueron de naturaleza altamente
poltica (Bull et al., 2001). La UE presion fuertemente para que los
pases que quedaban en el Anexo I lograran un acuerdo y, de esta
forma, la consiguiente "decisin de Bonn" puso en claro las definiciones relacionadas con los sumideros forestales y determin que un
cierto rango de actividades agrupadas bajo la amplia definicin de
manejo forestal reunan los requisitos para ser incluidas en el Protocolo de Kioto (Kopp, 2001). Estas definiciones fueron oficialmente
aceptadas durante las negociaciones de COP7 en Marrakech en noviembre de 2001, desde entonces, muchas de las naciones participantes del Anexo 1 han anunciado su intencin de ratificar el Protocolo
de Kioto.
Los esfuerzos combinados de los investigadores, del gobierno y del
sector empresarial en la CB facilitan la exploracin de nuevas posibili-
324
El Centro Canadiense de Sensores Remotos ha desarrollado tcnicas de sensores remotos. Su modelo, el Modelo integrado de
325
326
327
328
diseadores del modelo se encuentran actualmente integrando predicciones del carbono subterrneo, lo que representa un componente
adicional esencial para los propietarios de los bosques a la hora de
calcular el inventario de carbono. Actualmente, se han aplicado modelos de carbono que usan SOSF en dos reas de suministro de madera (ASM) en Columbia Britnica.
Un tercer modelo, FORECAST, est en la etapa de desarrollo
(Kimmins et al., 1999; Seely et al., 1999; Seely et al., en publicacin
pendiente). Es un modelo ecosistmico ms completo de los ciclos
del carbono y del nitrgeno, y de la produccin primaria neta en el
bosque. En el modelo FORECAST se incluyen las reservas de carbono
superficial y las de races, suelos, desechos y madera seca. Eventos
predeterminados de perturbaciones naturales pueden ser modelados,
as como una variedad de actividades de manejo como siembra, fertilizacin y podas; y sistemas de silvicultura como corta por aclareo
sucesivo uniforme y corta a hecho. Debido a que FORECAST es un
modelo a nivel de rodales, puede simular los procesos de captura de
carbono a este nivel ms a detalle. Sin embargo, cuando se atienden
temas de gran escala, como corredores de vida silvestre y plagas de
escarabajos, se requiere un modelo a nivel paisaje. Ya se han establecido vnculos entre FORECAST y otros modelos a nivel paisaje, como
el SOSF. Se usa FORECAST en la ASM Arrow y la licencia LMA 48 de
Productos Madereros Canadienses.
La contabilizacin de carbono y los procesos de carbono en un
ecosistema forestal son complejos. Todava existe un grado considerable de incertidumbre, en particular sobre las reservas subterrneas
y los restos de madera seca; en la dinmica entre las reservas superficiales y subterrneas en los bosques en envejecimiento; el suelo y
el carbono superficial futuro despus de la cosecha, la corta a hecho,
la fertilizacin y otras actividades de silvicultura; y los efectos en el
carbono ocasionados por alteraciones naturales como insectos e incendios. Se requiere una mayor investigacin para vincular los modelos de carbono a nivel de rodal con aquellos modelos de manejo de
paisaje, pues la mayora de los temas de manejo se tienen que abordar a nivel del paisaje. Asimismo, la mayora de los modelos de car-
329
330
A pesar de los pasos preliminares para establecer un mercado de comercio de emisiones en 1995 (BC MELP, 1995), el desarrollo de mercados de carbono en la CB se ha restringido por la incertidumbre de
las reglas relacionadas con los sumideros de carbono y con el comercio internacional de emisiones. A pesar de dicha restriccin, los gobiernos provincial y federal, as como la industria privada, han presionado a favor de la creacin de mercados de carbono, en cuatro
reas especficas:
1.
2.
3.
4.
332
333
334
335
336
337
338
339
340
2.
342
ce de la industria forestal para mitigar el cambio climtico era relativamente restringido. Sin embargo, despus del Acuerdo de Marrakech
de noviembre de 2001, una variedad de actividades de manejo forestal son elegibles para ser incluidas bajo el Protocolo de Kioto, lo que
resulta en una superficie mucho ms grande de bosques de la CB
elegibles segn el Protocolo de Kioto. Asimismo, una mayor certidumbre en cuanto al papel que los sumideros forestales juegan en el
Protocolo, reduce el riesgo de las inversiones en actividades
incrementales de captura de carbono. Esto probablemente resulte en
una mayor oferta de contrapartidas forestales de emisin en la CB en
el futuro cercano.
Los precios bajos en el mercado de carbono tambin han restringido la oferta, sobre todo porque hay costos significativos asociados con
el inventario forestal, el establecimiento del proyecto y el mejoramiento de modelos y transacciones. En esta etapa de desarrollo del
mercado, GEMCO ofrece pagar alrededor de US$3 por tonelada de
carbono. En el pasado este precio ha resultado demasiado bajo para
compensar los costos adicionales de la puesta en marcha de proyectos de carbono en la CB (Donnelly, comunicacin personal).
La confusin en torno al proceso requerido para disear y poner en
marcha un proyecto de carbono puede ser un factor importante que no
permite que los pequeos propietarios de bosques establezcan proyectos de carbono en la CB. Para resolver este problema, la Universidad de
Columbia Britnica desarroll un marco de contabilizacin de carbono
paso a paso, especficamente para los bosques de la CB (Harkin y Bull,
2000; Harkin y Bull, 2001a). Tambin ha tomado medidas para educar
a los propietarios de bosques en la ciencia elemental de captura de
carbono y en las actividades de silvicultura que pueden aumentar el
almacenaje de carbono en los bosques (Bull y Wong, 2001). Hay informacin general de la ciencia de captura de carbono fcilmente disponible en las pginas web de la Red de Cambio Climtico del Servicio
Forestal Canadiense, el Proceso Nacional de Cambio Climtico, el Ministerio de Medio Ambiente de Canad (Environment Canada), la Divisin de Cambio Climtico del Gobierno de Canad, y el Centro Canadiense para Modelos y Anlisis Climticos.
343
344
CONCLUSIN
En Canad, el sector privado reconoce claramente que enfrentamos
un futuro con emisiones restringidas, y que se tienen que tomar medidas para encontrar soluciones basadas en el mercado que incluyan
a los bosques como sumideros de carbono. Desde el punto de vista
cientfico, es claro que la medicin, los modelos y la contabilizacin
de todos los depsitos de carbono de hecho significan procesos complejos, pero gracias a las investigaciones excepcionales realizadas
durante la ltimas dos dcadas y el rpido desarrollo de nuevas herramientas tecnolgicas de compilacin y diseminacin de informacin, podemos dar respuestas crebles a los problemas complejos asociados con el almacenaje de carbono. Desde el punto de vista de la
poltica, todava existe la necesidad de definir los derechos de propiedad, implementar normas adecuadas de medicin, modelos y verificacin, y otorgar permisos para las emisiones y el almacenamiento
de carbono. Lo importante en este momento es aprender sobre la
marcha, y los gobiernos y las industrias ya tienen proyectos piloto
para lograr un mayor entendimiento sobre los retos econmicos y de
poltica que se deben enfrentar. Tambin hay una serie de iniciativas
de polticas y de mercado a lo largo de Canad que se aplican actualmente para trabajar con una amplia gama de partes interesadas, pero
345
claramente existe la necesidad de crear ms capacidad en los sectores cientfico, industrial, gubernamental y no gubernamental.
Quiz la parte ms apasionante del desarrollo del mercado de carbono sea que un servicio ambiental que presta el bosque, la captura
de carbono, formar parte integral de la planeacin forestal. Este nuevo producto forestal claramente es una expresin prctica de la expansin de los objetivos administrativos en armona con el concepto
demanejo forestal sustentable.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
346
5.
6.
7.
8.
9.
347
348
13.
14.
15.
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17.
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Heal, G.M. 2000. Nature and the Marketplace. Capturing the Value of Ecosystem
353
354
355
CAPTULO XII
EL APOYO
SCOLEL T
Richard Tipper1
355
356
R. TIPPER
El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC) identific una brecha probable de aproximadamente 800 millones de toneladas de carbono (tC) al ao entre las emisiones estimadas de gases
con efecto de invernadero de los pases industrializados (suponiendo
que se mantiene el ritmo de emisiones actual) (Anexo 1) y el lmite
de emisiones con los que se comprometieron para el periodo 20082012 en el marco del Protocolo de Kioto (Watson et al., 2000). Es
probable que dicha brecha pueda cubrirse a travs de proyectos de
reduccin de emisiones realizados en pases en desarrollo, mediante
el instrumento conocido como Mecanismo de Desarrollo Limpio
(CDM). La reforestacin es una de las actividades que cumplen con
los requisitos del CDM.
Adems de los mercados de carbono oficiales, regulados por las
instituciones de la UNFCCC, tambin hay un mercado creciente basado en los compromisos voluntarios de empresas privadas e individuos que desean compensar por los impactos ambientales que generan, entre ellos las emisiones de gases con efecto invernadero (GEI).
Por ejemplo, la Federacin Internacional de Automviles (FIA) desea
compensar por las emisiones asociadas con la Frmula 1 y el Campeonato Mundial de Rallys.
Tanto el CDM como el mercado de contrapartida de emisiones
tienen objetivos que van ms all de la captacin de carbono. De
acuerdo con el artculo 12 del Protocolo de Kioto, los proyectos del
CDM tambin deben contribuir a los objetivos de desarrollo sostenible de los pases anfitriones, lo cual incluye, en muchos casos, la
reduccin de la pobreza o el mejoramiento del nivel de vida de las
zonas rurales. Varias de las iniciativas voluntarias han ido ms all y
pretenden relacionar la captura de carbono con proyectos forestales
que tengan un rostro humano.
Dichos mercados internacionales de servicios de carbono, todava
en desarrollo, plantean una serie de preguntas importantes respecto
a las opciones disponibles para los campesinos y las comunidades
357
.
.
.
EL PROYECTO DE SCOLEL T
El proyecto de Scolel T es uno de los primeros que aborda estas
preguntas a travs de la participacin de campesinos y comunidades,
esto es, de los proveedores potenciales del servicio de carbono. El
proyecto empez en 1996, despus de un estudio de factibilidad realizado por investigadores britnicos y mexicanos, en colaboracin con
representantes de los campesinos indgenas de la parte norte de los
altos de Chiapas.
Desde el principio, el enfoque adoptado por el proyecto de Scolel T
se distingui de otros estudios previos, que se haban concentrado en
estimar el potencial biolgico o econmico de captura de carbono en las
regiones tropicales, desde la perspectiva de los pases industrializados.
En lugar de preguntar cunto carbono se podra capturar a un costo dado,
el proyecto de Scolel T parti de las actividades de uso de suelo que las
comunidades queran poner en marcha, y luego se plante cmo se
podran empaquetar los beneficios de la captura para comercializarlos,
con el fin de obtener capital para financiar su puesta en marcha.
Actualmente, el proyecto est en marcha en ms de 20 comunidades de la sierra central y norte de Chiapas, y se est expandiendo
hacia las planicies del este del estado.
358
R. TIPPER
359
EL DESARROLLO
El proyecto tuvo su origen en 1994, cuando investigadores de la Universidad de Edimburgo y de El Colegio de la Frontera Sur, en Chiapas,
recibieron financiamiento de la Unin Europea (UE) y del gobierno
de Mxico para llevar a cabo una evaluacin inicial de las opciones
tcnicas de captura de carbono empleando sistemas agroforestales
(de Jong et al., 1995). Los investigadores conformaron un grupo de
personas interesadas en el proyecto, entre ellas campesinos de la
zona, provenientes principalmente de uno de los grupos que operan
en la regin: la Unin de Crdito Pajal Ya Kac Tic.
El objetivo especfico de la primera fase (1996-1999) era estudiar
los requerimientos de un sistema para planear y administrar la produccin y venta de servicios de carbono por parte de los campesinos,
de manera que la actividad resultara congruente con el objetivo de
mejorar el nivel de vida rural. El proyecto fue financiado por el Programa de Investigacin Forestal del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y por el Instituto Nacional de
Ecologa (INE) de Mxico.
Durante el breve estudio, el investigador y el grupo de personas
interesadas identificaron cuatro principios clave en los que se fundamentara el proyecto y el sistema de planeacin que desarrollaron
durante los cuatro primeros aos de operaciones.
.
360
R. TIPPER
Comprobacin. La calidad y credibilidad del sistema debe basarse en evidencias verificables y documentadas, registros contables, informacin publicada y estadsticas oficiales.
361
las. Actualmente, el Fondo es una entidad no registrada, bajo la vigilancia de un comit administrativo que incluye a los representantes
de las organizaciones campesinas, un instituto de investigacin local
y el ECCM. Una compaa local de silvicultores, agrnomos, asesores de la comunidad y administradores conocida como Ambio lleva a
cabo la administracin y el trabajo tcnico cotidianos.
Se elabor y puso en prctica una serie de procedimientos
operativos que cubren las funciones de administracin, planeacin,
monitoreo y operaciones. Despus de unas pruebas iniciales, se consolidaron los procedimientos en un sistema administrativo llamado
Plan Vivo.
Segn el sistema del Plan Vivo, la mayora de los contactos entre
el equipo del Fondo y las comunidades locales se realizan a travs de
las numerosas organizaciones campesinas y otras organizaciones que
operan en la regin. Despus de las plticas preliminares con los
contactos de dichas organizaciones, se convoca a reuniones con las
comunidades o grupos. Con frecuencia los grupos que participan en
las reuniones iniciales consisten en campesinos autonombrados activos en las organizaciones locales, o que tienen un inters especfico
en los proyectos de carbono. Durante dichas reuniones iniciales se
presentan los conceptos bsicos del cambio climtico, la captacin de
carbono por vegetacin y la prestacin de servicios de carbono, y se
explican los trminos y condiciones de las operaciones de carbono a
travs del Fondo.
Slo cuando se ha logrado entendimiento y consenso suficientes,
una comunidad puede ser aceptada en el programa activo del Fondo.
Con trabajo individual o en grupos, los campesinos elaboran planes
sencillos que describen los sistemas de silvicultura o de agrosilvicultura
que quieren desarrollar, dnde estarn situados, qu prcticas actuales y qu vegetacin sern modificadas y cunta mano de obra y
materiales necesitarn. El Fondo proporciona capacitacin y apoyo
durante el proceso de planeacin y ayuda a los campesinos a considerar las diferentes opciones posibles en la zona para asegurar la inclusin de la informacin pertinente al plan. El propsito de planear a tal
detalle es asegurar que los campesinos desarrollen sistemas de silvi-
362
R. TIPPER
TABLA 12.1 POTENCIAL DE CAPTACIN DE CARBONO EN SISTEMAS SELECTOS DE RESTAURACIN FORESTAL Y DE AGROSILVICULTURA EN CHIAPAS, MXICO
ALMACENAJE
ADICIONAL DE
CARBONO A
reas bajas (menos de 1,500 metros de altitud sobre el nivel del mar)
Taungya
Cultivo de pequeas plantaciones de rboles
frondosos de alto valor como el cedro espaol
con el cultivo intercalado de maz durante
los cuatro primeros aos
Regeneracin
Liberacin, corta de claros y cultivo intercalado
mejorada de los
de vegetacin secundaria para fomentar la
bosque daados
la restauracin de rboles forestales valiosos
Los altos (ms de 1,500 metros de altitud sobre el nivel del mar)
Restauracin de
Regeneracin de bosques degradados de pino
pinoencino
y encino mediante el control de inventario y
cultivos intercalados selectos
Plantaciones
de pino
LARGO PLAZO*
120-150
80-120
70-100
70-120
363
.
.
.
.
364
R. TIPPER
cuenta de carbono individual o de grupo y una cuenta correspondiente de dinero en el Fondo. Se les entrega a los cuenta-habientes
una libreta donde se asientan los siguientes tipos de operaciones:
.
365
FIGURA 12.1 EJEMPLO DE INFORMACIN INCLUIDA EN LAS LIBRETAS DEL SISTEMA DEL
PLAN VIVO
Fecha de entrega
1998-2000
Firmado y fechado
Fecha
Tipo de
movimiento
C
abonado
Venta de C
C
vendido Comprador
Saldo
Precio de C
$
$
US$/tC abonado retirado Saldo
21.8
FIA
-21.8
175
21.8
FIA
16.2
-5.6
175
$ retirado
0
175
175
0
175
175
0
Monitoreo
de C
38
Venta de C
$ retirado
Monitoreo
de C
Venta de C
$ retirado
38
21.8
FIA
32.4
10.6
175
175
175
175
366
R. TIPPER
Tambin se discuten, cada seis meses, los avances y refinamientos de los sistemas de planeacin y administracin . En esas reuniones tambin se discuten temas estratgicos, como la oferta y demanda de crditos de carbono, sucesos pertinentes de la poltica internacional y acontecimientos locales.
367
no para 2002 son de cerca de US$180,000. Este precio de venta considera los costos de arranque de la mayora de los sistemas de silvicultura que establecen los participantes, pero tambin toma en cuenta
los precios de carbono cotizados por otros proyectos del sector forestal
(que varan entre US$1 a 4 por tCO2).
Aunque el proyecto es reconocido por los gobiernos mexicano y
estadounidense bajo sus respectivos programas piloto de actividades
conjuntas puestas en marcha para la mitigacin del cambio climtico,
en trminos jurdicos las unidades que se intercambian no son documentos reconocidos por la ley y tienen la misma validez que un certificado de regalo, pase de transporte pblico o pagar que puede emitir
cualquier empresa. No existe el correspondiente cambio de soberana
de los crditos de carbono entre los gobiernos (como sera el caso
segn el Protocolo de Kioto).
Del precio de venta de US$12, el 60% (US$7) es para que los campesinos y comunidades inviertan directamente en las actividades de silvicultura y agrosilvicultura planteadas en su plan. El otro 40% del precio
de venta se destina a cubrir los costos de asistencia tcnica para los
campesinos (incluyendo captura, evaluacin de planes administrativos,
identificacin de fuentes de semillas, supervisin de obras preliminares
y enlaces con las instituciones reguladoras), la administracin de las
cuentas de carbono individuales y las cuentas del Fondo, enlaces con
compradores y monitoreo y presentacin de informes. Existe algo de
margen para aumentar el porcentaje del pago directo a los campesinos
en la medida en que la empresa crezca. No obstante, las comparaciones
de los costos administrativos con otros proyectos deben elaborarse con
cuidado porque las actividades de silvicultura y agrosilvicultura requieren de un presupuesto grande para ofrecer asistencia tcnica a pequeos
grupos de campesinos frecuentemente dispersos.
Una valoracin econmica independiente acerca de los beneficios
de los sistemas de silvicultura fomentados por el proyecto, realizada
por la consultora de DTZ Pieda (2000), encontr que los beneficios
descontados para la mayora de los participantes se encuentran entre
US$110 ha y + US$1700/ha. Dichos estimados toman en cuenta
todos los insumos de mano de obra y las ventas de crditos de carbo-
368
R. TIPPER
369
NOTAS
1.
Esta publicacin es resultado del proyecto de investigacin financiado por el DFID en beneficio de los pases en desarrollo (DFID,
Proyecto de Programa de Investigacin de la Silvicultura). Las
opiniones expresadas no son necesariamente las del gobierno
del Reino Unido.
370
2.
3.
R. TIPPER
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371
CAPTULO XIII
INVERSIONES
David Brand
Hay cada vez ms reconocimiento del papel clave que juegan los
bosques en abordar los retos ambientales del siglo XXI: el cambio
climtico global, la conservacin de la biodiversidad y la reversin de
la degradacin de los recursos de agua y tierra. Pero se siguen perdiendo y degradando los bosques y no se aprovechan las oportunidades de la reforestacin para resolver estos temas ambientales clave,
en gran parte porque no se remunera el valor de los servicios ambientales que prestan los bosques (Brand, 2001). No obstante, las negociaciones internacionales multilaterales del Protocolo de Kioto bajo
la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climatolgico (UNFCCC) brindan una oportunidad importante para fijar
precios y comerciar un servicio ambiental importante que proporcionan los bosques: la captacin de carbono.
Este captulo discute el trabajo que realiza el Grupo Hancock de
Recursos Naturales (HNRG) para crear nuevos instrumentos que ayuden a atacar este problema. Estos instrumentos responden a la demanda creciente de herramientas para ayudar a las empresas a manejar las emisiones de gases con efecto invernadero (GEI). Particularmente las corporaciones de los sectores de energa, minera, transporte, construccin y manufactura tienen una necesidad identificada
para realizar inversiones estratgicas que les ayuden a manejar sus
emisiones de GEI. El Grupo Hancock de Recursos Naturales pretende
ofrecerles a los inversionistas una cartera de proyectos de reforestacin
que captarn, de manera sistemtica y redituable, el dixido de car371
372
D. BRAND
373
cuencia de dicha deforestacin sigue amenazando a millones de hectreas de tierras agrcolas productivas (Comisin de la Cuenca MurrayDarling, 1999).
La consecuencia de estas tendencias es un continente que enfrenta importantes retos ambientales, incluyendo los siguientes:
.
.
374
D. BRAND
375
376
D. BRAND
600
Races
500
Follaje
Tallo
Corta
Corta
Tala
400
300
200
100
0
0
10
15
20
25
377
A. Rgimen de madera
aserrada
B. Granja de energa
30
20
60
40
20132017
20182022
20232027
470
110
20
230
60
Crditos
totales
60
Crditos
totales
(flujo parejo)
^
C. Tala selecta
D. Bosque de conservacin
20
40
200
200
200
230
60
378
D. BRAND
379
Con el fin de manejar los crditos de captacin de carbono y potencialmente otros crditos ambientales, el HNFA crear un mecanismo
de reserva comn. Se efectuar la contabilidad de carbono en todos
los proyectos y se equilibrar el crecimiento futuro con la tala de
madera en pie. La meta es crear una produccin relativamente consistente de crditos de carbono sobre una base anual. Las proyecciones actualmente indican que la produccin de carbono ser alrededor
de 43,000 toneladas al ao durante 20 aos por cada A$10 millones
(US$5 millones) invertidos.
El HNFA contratar a proveedores locales de servicios forestales
para establecer y administrar los bosques. Se espera que los proveedores locales de servicios trabajen con las comunidades circunvecinas en el establecimiento de un marco de mediciones de rendimiento
para cada proyecto. La meta es lograr inversiones que sean sostenibles
ambiental, social y comercialmente.
El HNFA tendr todas las caractersticas de un fondo de inversin institucional bien estructurado. Los inversionistas recibirn
estados de cuenta trimestrales de los egresos, y estados de cuenta
anuales debidamente auditados. Asimismo, cada ao los bosques
estarn sujetos a evaluaciones independientes por terceros para
que los inversionistas puedan registrar en libros el valor de la inversin con el tiempo. Tambin, anualmente se ajustar el precio
del crdito de carbono a las condiciones del mercado para facilitar
el registro del valor del crdito de carbono en los libros. Esto debe
resultar en el concepto de contabilidad ambiental y permitir que
las empresas midan y reporten los pasivos y activos relacionados
con las emisiones de GEI y otros temas ambientales. El asignarles
precios a estos bienes ambientales, a la larga permitir que la administracin ambiental llegue a formar parte de los resultados de
la empresa.
380
D. BRAND
381
382
D. BRAND
Ya que se hayan reforestado las reas, se emplear un sistema regular de inventario para medir el crecimiento de los rboles y confirmar y
actualizar los modelos contables de carbono de manera sistemtica. Ser
necesario realizar un inventario detallado y la verificacin de terceras
personas al comienzo y al final de cada periodo de compromiso, en el
supuesto caso de que el Protocolo de Kioto entre en vigor. Dichos
inventarios permiten el establecimiento de marcos de referencia para la
contabilidad del cambio de inventario por cada periodo de compromiso.
Hasta hoy no hay ningn registro oficialmente autorizado de los
inventarios de carbono en ninguna parte del mundo. Sin embargo,
cuando los gobiernos aplican polticas para fomentar las medidas voluntarias para el cambio climtico y posteriormente para regular las
emisiones de gases con efecto invernadero (GEI), se tienen que abordar los aspectos legales de la captacin de carbono. Los aspectos clave de crear un crdito de carbono homogneo y fungible incluyen:
.
.
.
.
383
RENDIMIENTO FINANCIERO
Como instrumento de inversin, el HNRG no garantiza el rendimiento financiero ni la productividad de los instrumentos de captacin de
carbono del HNFA. No obstante, con el fin de ofrecer asistencia a los
inversionistas potenciales que evalan el fondo, se construy un
modelo financiero para ilustrar los rendimientos financieros y de crdito de una cartera hipottica de proyectos australianos de reforestacin.
El modelo toma un conjunto de proyectos con sede en Queensland,
en Nueva Gales del Sur, Victoria y el sur de Australia para evaluar el
rendimiento potencial de una serie de futuras inversiones en la silvicultura.
Cada proyecto que se modeliza se basa en datos de los proveedores locales de servicios forestales, incluyendo el precio del terreno,
los costos de reforestacin, la tasas de crecimiento, los honorarios
profesionales de los administradores y los precios en el mercado de
madera en pie. Con los modelos de crecimiento y rendimiento, el
HNRG tambin calcul las posibles tasas de captacin de carbono.
Asimismo, el modelo proporciona un clculo del estado de prdidas y
ganancias y de los impuestos para que los inversionistas potenciales
vean las tasas de rendimiento interno despus de impuestos.
El rendimiento total del fondo depender de la naturaleza de la
cartera de inversiones realmente logradas. Se pronostica una tasa
nominal de rendimiento interno anual del 10.6%, descontados los
impuestos, calculada durante un periodo de 50 aos. Sin embargo,
esta tasa de rendimiento supone un valor cero de los crditos de carbono. Si se comercializan los crditos de carbono, calculados como
equivalentes de toneladas de CO2, a un precio de US$5 por tonelada,
la tasa nominal de rendimiento interno aumentara al 12% anual
descontados los impuestos (al suponer una tasa de inflacin en el
futuro de aproximadamente 3% anual en Australia).
Se espera una produccin anual de crditos de carbono de aproximadamente 40,000 45,000 toneladas de CO2 equivalentes durante
20 aos por cada A$10 millones de inversiones (US$5.2 millones). La
distribucin de los crditos de carbono empezar a partir del ao 3
384
D. BRAND
TENDENCIAS FUTURAS
Cada vez hay mas aceptacin de que los servicios ambientales deben
tener un precio cotizado para ser protegidos con eficacia. Aunque los
gobiernos pueden imponer reglamentos para proteger los bosques o
crear reas protegidas adicionales, la magnitud misma del impacto
humano en los bosques inevitablemente resultar en un impacto continuo en el medio ambiente, ya sea mediante el cambio atmosfrico,
385
la degradacin de la tierra y el agua, o por la continua homogenizacin de los ecosistemas debido a la maleza o tambin a la presencia
de animales salvajes.
Uno de los impedimentos clave para la comercializacin de los
servicios ambientales es la falta de definicin, acreditacin y registro
de estos bienes y servicios. Muchas veces es difcil decidir si debe
haber primero un mercado y el producto despus, o a la inversa; pero
en este caso no puede haber un mercado sin la definicin del producto. En el caso de los servicios ambientales, no basta definir el servicio, deben tambin quedar estructurados en un producto que se puede llevar efectivamente al mercado.
Hay optimismo generalizado que la captacin de carbono puede
ser el primero de estos bienes ambientales negociables internacionalmente. Se han realizado esfuerzos significativos para definir la
naturaleza del producto y cada vez ms existe un consenso respecto
al procedimiento de la contabilidad de carbono. Los productos financieros fomentados por el Programa Hancock de Nuevos Bosques tambin proporcionarn mecanismos para captar inversiones en el mejoramiento de dichos servicios ambientales. No obstante, se necesita
ms trabajo de parte de los gobiernos para facilitar el progreso continuo en este frente. Los gobiernos pueden promulgar leyes que regulen y registren el comercio de estos nuevos productos. El endoso gubernamental aumentar las garantas para el comprador e incrementar
el valor para el vendedor.
Una vez que estn funcionando estos mercados y se establezcan
los indicadores de precio y las curvas de ste a plazo, veremos que el
capital institucional asume un papel de lder y presta servicios como
la captacin de carbono, la administracin de cuencas y el mejoramiento de la biodiversidad. Si estos fondos pueden competir con las
inversiones que explotan o degradan el capital natural para obtener
rendimientos, entonces nuestros problemas ambientales empezarn
a disminuir. Sin embargo, a fin de cuentas, probablemente veremos
una integracin de estas inversiones ambientales con el suministro
tradicional de materia prima y servicios pblicos como la energa, el
agua y los bienes de consumo.
386
D. BRAND
BIBLIOGRAFA
Agriculture, Fisheries and Forestry Australia (AFFA). 2001. Our Vital Resources.
A National Action Plan for Salinity and Water Quality in Australia. Canberra:
Agriculture, Fisheries and Forestry Australia.
Australian Conservation Foundation. 2002. Conservationists, Fishers and
Scientists Unite to Stop Truckloads of Salt. Press Release. Melbourne:
Australian ConservationFoundation.
Australian Greenhouse Office (AGO). 2001. National Carbon Accounting System:
387
CAPTULO XIV
ASEGURANDO
388
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
ses de efecto invernadero (GEI) que sean tangibles, contables, suplementarios, verificables, y consistentes con el desarrollo sustentable.
Adicionalmente, el costo de la reduccin de emisiones mediante la
silvicultura debe poder competir con medios alternativos para lograr
dichas reducciones; por ejemplo, mediante mejoras de los procesos
industriales. Si dichos proyectos van a generar ingresos adicionales
por la venta de contrapartidas de carbono, exigirn un nuevo nivel de
seguridad, tanto financiero como del proyecto. Aun si los crecientes
requisitos de manejo que exigen los sistemas de certificacin forestal
reducen los riesgos asociados a las acciones de silvicultura, no pueden proteger a los proyectos contra algunos riesgos que podran amenazar tanto la integridad ambiental como la factibilidad financiera. Si
las contrapartidas de carbono se van a vender bajo alguno de los
mecanismos flexibles previstos por el Protocolo de Kioto, como el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en ingls) o el
de Ejecucin Conjunta (JI, por sus siglas en ingls), y en particular, si
estas contrapartidas se venden a plazo (acreditadas por adelantado),
los beneficios potenciales de transferencias de riesgo y de seguros
pueden ser considerables.
389
390
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
POLITICOS
CLIMTICOS
SOCIOECONMICOS
Perfil de riesgo de
desastres naturales,
magnitud, frecuencia,
y manejo de desastres
Variabilidad natural,
perdidas por desgaste
e interaccin con el
cambio climtico.
Reconocimiento de los
derechos de propiedad de
la tierra, de la reduccin
de emisiones, etc.
Intereses locales equitativos, previamente
establecidos
Comprensin, impuestos, empleo, procuracin
de vigilancia, sustentabilidad.
>
>
>
>
RIESGOS DEL
PROYECTO AMBIENTAL
FINANCIEROS
>
>
391
EL RIESGO POLTICO
El riesgo poltico abarca la incertidumbre relacionada con la ratificacin del Protocolo de Kioto, adems de la reputacin que cada pas
tenga en el mundo financiero respecto a la estabilidad del gobierno, la
consistencia en cuanto a sus obligaciones internacionales, las estructuras jurdicas y los marcos financieros nacionales donde operan los
inversionistas. El seguro contra riesgos polticos es un sector relativamente maduro; varias agencias especializadas generan las clasificaciones de riesgo poltico de cada pas. Sin embargo, dichas clasificaciones
por lo general no reflejan los riesgos asociados con la ratificacin del
Protocolo de Kioto, los cuales no son asegurables porque no representan un gradiente de riesgo, sino que son de s o no. Las primas de
riesgo poltico reflejan las clasificaciones crediticias de los pases y la
probabilidad de que el gobierno altere o acte fuera de la ley respecto a
los derechos de propiedad y la repatriacin de utilidades. La estabilidad
poltica y financiera nacional tiene un impacto significante en la capacidad y la disposicin de los inversionistas por celebrar contratos a largo plazo. Por lo tanto, las plizas convencionales de seguros polticos
se limitan a una duracin de unos cuantos meses.
EL RIESGO INSTITUCIONAL
Las actividades forestales vinculadas con el comercio de GEI requieren de compromisos de largo plazo. Tambin requieren que los
inversionistas tengan el apoyo de la normatividad jurdica y de los
lineamientos de poltica econmica, nacional e internacionalmente.
Un tema crtico es el ttulo legal a los crditos de carbono. Para las
aseguradoras se tiene que establecer claramente la propiedad de los
crditos de carbono segn las leyes nacionales. Asimismo, para que
haya comercio internacional, debe haber un marco institucional que
abarque tanto al pas anfitrin del proyecto como a los compradores
extranjeros si van a aceptar los crditos de carbono para fines de cumplimiento. Por eso, es probable que el comercio sea bilateral al principio ya que esto reduce la incertidumbre del comprador.
392
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
393
394
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
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396
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
397
ACTIVIDAD/INTERS
Generacin de electricidad con los Estados
Unidos de Amrica.
Participante en el Programa Voluntario de Retos
Climticos del Departamento de Energa de los
Estados Unidos de Amrica.
Beneficios de relaciones pblicas. Experiencia en
este tipo de proyecto.
SOCIO
American Electric
Power System
(AEPS)
BP America
Pacific Corp.
The Nature
Conservancy
(TNC)
Fundacin
Amigos de la
Naturaleza
Gobierno de
Bolivia
Bolivianos que
viven en las
inmediaciones del
parque
Aporta el bosque.
Aporta al ao US$2.5 millones
Establecer un sistema de administracin de parques efectivo. Donacin de US$0.8 millones; US$1 millones mediante patrocinadores.
INVERSIN EN EL PROYECTO
2% de contrapartidas de carbono.
49% de contrapartidas de carbono.
398
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
399
proyecto podra ser catastrfico si, por ejemplo, se limitan o se revocan las licencias, las concesiones o el financiamiento central. Aunque el gobierno de Bolivia ha asumido el financiamiento de los costos
operativos de la superficie original del parque durante la vida del
proyecto, dicho financiamiento podra ser reducido o terminado a
menos que se vea que el proyecto avance hacia sus objetivos. La
probabilidad de dichas reducciones de financiamiento puede aumentar cuando la administracin del parque se revierta al Gobierno de
Bolivia despus de diez aos.
Por ltimo, existe la posibilidad de que los compradores de contrapartidas de carbono se vuelvan insolventes y no logren liquidar el
precio contractual contra entrega. Tambin se debe manejar este riesgo comercial.
ASEGURAR LOS PELIGROS DEL PACNKM
Para que un riesgo en particular sea asegurable, debe ser un evento
mensurable, no afectado por la conducta del asegurado, que puede
ocurrir o no, y debe poderse pronosticar la probabilidad con alguna
medida de precisin. Es bastante variable la precisin con que se
pueden pronosticar los riesgos especficos. Aunque es posible asegurarse contra ciertos eventos usando para ello la informacin de su
frecuencia en entornos parecidos de otros lugares, las estimaciones
de riesgo resultantes pueden ser incorrectas y resultar en una fijacin
de precio ineficaz de la transferencia del riesgo.
Hay ciertos riesgos que slo pueden ser asegurados despus de
acordar ciertos detonadores bien definidos con el asegurado. Un detonador es un conjunto de circunstancias acordado y especificado
que, cuando ocurre, se convierte en un evento asegurable. Con frecuencia se usan detonadores en las plizas que cubren riesgos polticos y crediticios, fauna nociva, enfermedades o sequa los cuales de
otra manera seran difciles de asegurar. Por ejemplo, los eventos
polticos tienden a no suceder de repente sino que se desarrollan durante un periodo de tiempo durante el cual deben ocurrir actividades
para reducir el riesgo (las negociaciones) y as poder minimizar las
400
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
prdidas potenciales. En general, no es posible asegurarse contra cambios en las polticas gubernamentales a largo plazo y es poco lo que
pueden hacer los administradores de bosques para mitigar dichos riesgos. Una opcin prctica es buscar garantas parciales del riesgo, que
ofrecen ciertas instituciones financieras internacionales.3 Otro ejemplo de detonadores: la fauna nociva y las enfermedades siempre estn presentes en los bosques pero causan prdidas slo cuando rebasan ciertos umbrales. Un evento de umbral puede ser la consecuencia de condiciones climticas especiales como demasiada humedad,
altas temperaturas o lluvia excesiva o prolongada. En este ltimo
caso, se pueden tomar las condiciones climticas mismas como detonadores cuantitativos acordados con las aseguradoras como precursores de prdidas subsecuentes causadas por fauna nociva y enfermedades.
DEFINICIN DE INTERESES ASEGURABLES
El inters asegurado es la materia de un contrato de seguros. En el
caso del PACNKM, representa una medicin de rendimiento del proyecto que determina los resultados financieros de la entidad asegurada (el tenedor de la pliza). Sin tomar en cuenta por el momento
quin o cul sera la entidad asegurada del PACNKM, podemos identificar varios intereses asegurados potenciales. Respecto a la captacin de carbono, podran incluirse:
.
.
.
.
Otros intereses asegurados van ms all del alcance de este captulo pero incluyen varios productos y servicios ambientales tales como:
401
.
.
.
.
.
.
.
.
.
402
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
Dos de estos mtodos requieren informacin del valor de la contrapartida de carbono. Actualmente es imposible estimar este valor
porque no hay un mercado de futuros ni spot de carbono confiable
que permita fijar el precio o cubrir el riesgo. Aunque es posible acordar un precio con la aseguradora, dicho precio puede resultar demasiado bajo para compensar las prdidas potenciales del proyecto o
demasiado alto que resulte en el riesgo de incentivos perversos (peligro moral y fraude de seguros). Esta ltima posibilidad incomoda a
las aseguradoras por temor de que las prdidas no sean minimizadas
en las circunstancias donde el valor potencial de la reclamacin de
seguros excede el valor de las contrapartidas de carbono subyacentes.
La alternativa es fijar precios artificiales basados en alguna alternativa conocida, como un impuesto sobre el carbono o castigos (multas)
por el incumplimiento. En el mercado estadounidense de permisos de
emisin de dixido de azufre, las multas eran US$2000/tonelada por el
403
404
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
405
CONCLUSIONES
Los sumideros forestales de carbono son proyectos que conllevan riesgos y que necesitan seguros igual que cualquiera otra actividad humana. Como vimos en este captulo, el rendimiento de los proyectos
de carbono forestal no depende slo de los riesgos fsicos sino tambin de una gama de otros factores. Ningn inversionista en silvicultura, comprador de carbono o aseguradora que considere adoptar algn proyecto de captacin de carbono puede darse el lujo de no tomar
en cuenta estos riesgos. No obstante, con la informacin adecuada y
un dilogo franco, se pueden disear y poner en marcha seguros
redituables u otras soluciones administrativas del riesgo financiero.
406
P. COTTLE Y C. CROSTHWAITE-EYRE
NOTAS
1.
Los comentarios de los autores se basan en sus propias experiencias profesionales y no reflejan necesariamente la poltica o la estrategia corporativa de sus respectivos empleadores .
2.
3.
Se proporcionan garantas parciales de riesgo para cubrir riesgos especficos derivados del incumplimiento de las obligaciones contractuales del
gobierno que son crticas para la viabilidad del proyecto. Las garantas
parciales de riesgo mitigan los riesgos especficos que los financieros
privados generalmente encuentran difciles de absorber o manejar. Dichas garantas generalmente cubren los riesgos derivados de acciones
gubernamentales, la falta de entrega de insumos o el incumplimiento de
pago por los productos de parte de una dependencia estatal, los cambios
del marco reglamentario acordado, y causas de fuerza mayor polticas.
Tambin se puede cubrir el riesgo de transferencia de divisas en los proyectos que las generan. La garanta del Banco Mundial a favor del sector
privado fortalece la credibilidad de los desempeos contractuales con
gobiernos. Tambin se pueden proporcionar contra garantas gubernamentales para reafirmar la aceptacin del gobierno de sus obligaciones,
respaldadas por el Banco Mundial.
CAPTULO XV
CMO
Agua,
carbono
SERVICIOS
Humedales
y beneficios
asociados
Agua
(diversos)
Biodiversidad
PRINCIPAL
SERVICIO
Banca de
humedales
(Estados Unidos)
FONAG
(Quito,
Ecuador)
Caf bajo
sombra
(Chiapas,
Mxico, y
El Salvador)
PROYECTO
(PAS)
(COMPRADORES
BENEFICIARIOS
Consumidores
con valores
existentes de
biodiversidad
Usuarios de
agua domstica,
productores de
energa hidroelctrica
Usuarios de
agua,
ecosistemas
Lago usado
por habitantes de
de ciudades de la
baja cuenca
Productores de
energa hidroelctrica,
otros
(COMPRADORES
DE SERVICIO)
BENEFICIARIOS
MECANISMOS DE
MECANISMOS
A PROVEEDORES
DE PAGO
PROVEEDORES
CAPTACIN DE
MECANISMOS DE
Prima del
precio de caf
PROVEEDORES
Productores
de caf
DE PAGO
MECANISMOS
Prima del
precio de
caf
Todava no
se decide
Inversionistas Pagos de
del sector
promotores
de tierras
Redistribucin reas
de parte de las protegidas
tarifas de agua
y electricidad
Topes y
comerciob
privado
Residentes de Acceso a
Ninguno a
a agua de riego la alta cuenca agua
de riego
Contratos
individuales
con
beneficiarios
BENEFICIOS
CAPTACIN DE
CAPTULO,
CAPTULO,
AUTOR
(Contina)
7 Pagiola y
Ruthenberg
6 Echevarra
5 Salzman y
Ruhl
4 Kerr
3 Pagiola
AUTOR
PRESTADOS
Biodiversidad,
belleza del
paisaje
Reduccin de
sedimentacin
Sukhomajri
(La India)
Biodiversidad,
carbono,
belleza del
paisaje
Agua (principalmente
flujo en
temporada
seca)
CONJUNTAMENTE
PRETADO
FONAFIFO
(Costa Rica)
PRESTADOS
SERVICIO
SERVICIOS
PRINCIPAL
PROYECTO
(PAS)
408
Biodiversidad
Biodiversidad
Carbono
Carbono
Bioprospeccin
(en todo el
el mundo)
IVA ecolgico
(Paran y
Minas Gerais,
Brasil)
Mercado de
carbono
(BC, Canad)
Scolel T
(Chiapas,
Mxico)
SERVICIO
Biodiversidad,
belleza del
paisaje
PRINCIPAL
PROYECTO
(PAS)
reas protegidas
privadas (Chile)
Biodiversidad
Caf bajo
sombra
(Chiapas,
Mxico, y
El Salvador)
Agua,
carbono
PRESTADOS
SERVICIOS
Biodiversidad,
agua
Agua
Consumidores
con valores
existentes de
biodiversidad
Prima del
precio de caf
Productores
de caf
Compradores de
carbono que no
son de Kioto
Compradores
de crditos C
elegibles para
Kioto
Sociedad
Empresas
farmacuticas
Propietarios
de los parquesc
(COMPRADORES
BENEFICIARIOS
Comercio de
emisiones de
carbono
DE PAGO
MECANISMOS
Prima del
precio de
caf
Tarifas de
acceso,
regalas
9 Laird y ten
Kate
8 Corcuera,
Seplveda y
Geisse
AUTOR
CAPTULO,
7 Pagiola y
Ruthenberg
Pequeos
agricultores
carbono
(Contina)
Comercio de 12 Tipper
emisiones de
Municipios
Pagos de IVA 10 May, Veiga
administradores a municipios Neto, Denardin y
de unidades de
Loureiro
conservacin
reas
protegidas
Propietarios
Adquisicin
de los parques de tierras
PROVEEDORES
Industria de
Comercio
comercio de
forestal de
emisiones de
BC
carbono
(efectivamente
tope y comercio)
Porcin
especificada
del IVA
Tarifas de
acceso,
regalas
Adquisicin
de tierras
CAPTACIN DE
MECANISMOS DE
Agua,
carbono
elctrica
Carbono
Seguro de
carbono
(en todo el
mundo)
Biodiversidad,
conservacin,
reduccin de
salinidad
PRESTADOS
SERVICIOS
Compradores de
crditos C
elegibles para
Kioto
Compradores de
crditos C
elegibles para
Kioto
(COMPRADORES
BENEFICIARIOS
MECANISMOS DE
Primas de
seguros
Comercio de
emisiones de
carbono
CAPTACIN DE
Inversionistas
en proyectos
para proveer
crditos C
elegibles para
Kioto
Sector
forestal de
Australia
PROVEEDORES
MECANISMOS
CAPTULO,
AUTOR
Primas de
seguros
14 Cottle y
CrosthwaiteEyre
Comercio de 13 Brand
emisiones de
carbono
DE PAGO
Notas: a La ciudad canaliza los esfuerzos de las dependencias gubernamentales (servicio de conservacin de suelo, servicio
forestal) a Sukhomajri.
b La ley dispone de ninguna prdida neta de humedales
c Al comprar la tierra, los inversionistas prestan los servicios a s mismos
Carbono
SERVICIO
Fondo de
inversin de
carbono
(Australia)
PRINCIPAL
PROYECTO
(PAS)
410
S. PAGIOLA, N. LANDELL-MILLS Y J. BISHOP
412
El agua
414
416
La demanda de agua tiende a ser tan especfica del lugar como especfica del usuario. Los servicios prestados a una cuenca normalmente
no son de inters para los usuarios de otra cuenca, mientras que dos
usuarios de la misma cuenca pueden estar interesados en diferentes
servicios. Asimismo, los usuarios de una cuenca dada rara vez tienen
la opcin de cambiar de proveedor: slo pueden recibir un servicio de
agua de los proveedores de la cuenca alta.5 Por lo tanto, se deben
crear mercados para la mayora de los servicios de agua de manera
ad hoc, dependiendo de las caractersticas tcnicas e institucionales
particulares de cada caso. Esto significa que es poco probable que las
lecciones aprendidas en un caso se apliquen directamente a otros.
El carbono
operan en dichos pases tambin pueden ser los principales compradores. Para servir a este mercado, los costos y riesgos se deben reducir al mnimo. Los propietarios de los bosques que pretenden prestar
servicios de captacin de carbono compiten entre s y con mtodos
alternativos para prestar los mismos servicios.
Biodiversidad
418
zado en las cuencas hidrolgicas donde dichos usuarios son los nicos o los predominantes.
Es ms fcil captar los beneficios del agua cuando los usuarios ya
estn organizados (como en el caso del suministro de agua del municipio, sistemas de riego y productores de HEP) y cuando los mecanismos de pago ya estn establecidos. Entonces, es posible agregar el
pago por el servicio de agua a los pagos ya existentes: se puede cobrar
a los consumidores domsticos de agua una cuota adicional por la
conservacin, como en el caso de Heredia, o se puede asignar parte
de las cuotas de agua a la conservacin, como lo hace FONAG de
Quito. Cuando los usuarios todava no estn organizados, o cuando
no existe un mecanismo de pago, es probable que los costos para
captar los beneficios sean sustanciales.
Captura de carbono
420
422
424
que paga una suma nica por tener acceso a los materiales genticos
forestales y slo efecta los pagos regulares si la investigacin conduce al desarrollo de un medicamento exitoso.
Una alternativa a los pagos regulares es que los beneficiarios mismos se conviertan en proveedores. Es lo que hacen las personas que
crean las APP de Chile mediante la adquisicin de tierras que prestan
los servicios que desean (como la belleza escnica y las oportunidades recreativas). En Ecuador, la ciudad de Cuenca tambin sigue este
mtodo. A diferencia de Quito, el suministro de agua de la ciudad
proviene de reas de propiedad privada. El servicio de agua de la
ciudad, ETAPA, ha estado comprando tierras en la alta cuenca y las
destina a la conservacin. Sin embargo, este mtodo es caro y requiere de un alto financiamiento inicial.10
QU ESTRUCTURA INSTITUCIONAL SE NECESITA PARA CREAR UN MERCADO?
La figura 15.1 resume las funciones que los mecanismos basados en
el mercado deben desempear. Una parte de los beneficios recibidos
por los beneficiarios del servicio ambiental debe ser captada y canalizada a los usuarios de la tierra como un incentivo para proteger los
bosques. Estos sistemas dependen de varios requisitos previos. Los
participantes en el mercado deben tener acceso a la informacin relativa al valor y al volumen de los servicios que se intercambian. Los
participantes deben tener la oportunidad de encontrar y negociar los
pagos. Los derechos de propiedad sobre los bienes de servicio deben
definirse claramente y asignarse como propiedad. Se requieren mecanismos de monitoreo y ejecucin. Puede ser necesaria una red de
acuerdos reglamentarios e institucionales para que los mercados funcionen en forma eficaz. No es fcil y rara vez es barato establecer
dicha infraestructura de mercado.
De las muchas instituciones que apuntalan los mecanismos de
mercado exitosos, los derechos de propiedad merecen una mencin
especial. Los derechos de propiedad definen quin es el dueo del carbono captado en los bosques, la informacin gentica contenida en la
biodiversidad o el agua que fluye en una corriente. Sin derechos claros
426
>
>Beneficiario
>Beneficiario
>Beneficiario
>Beneficiario
>Beneficiario
>Beneficiario
>
Estructura
gobernante
Beneficios
captados de los
beneficiarios
Pago a los
proveedores
del servicio
>Usuario
>Usuario
>Usuario
>Usuario
> Usuario
> Usuario
de
de
de
de
de
de
tierra
tierra
tierra
tierra
tierra
tierra
Servicios ambientales
de propiedad sobre estos servicios o, por lo menos, de la tierra subyacente, stos no se pueden vender o comprar. Las dificultades presentadas por derechos de propiedad inciertos destacan en el caso de la captacin de carbono en la Columbia Britnica. Ah, el gobierno provincial
es propietario de los bosques, pero los concesionarios de explotacin
forestal son dueos de la madera bajo las concesiones legales. Por lo
tanto, ambas partes tienen derecho a reclamar los beneficios de almacenaje de carbono proporcionados por los bosques. Las negociaciones
en progreso con las Naciones Indgenas respecto a los derechos y el
ttulo de propiedad de las tierras complican an ms el asunto.
En parte, la ley determina la propiedad, pero los gobiernos no pueden actuar solos para determinar los derechos de propiedad. Las costumbres y usos locales tambin son importantes. En muchos pases
la ley otorga la propiedad de los bosques al gobierno, pero en la prctica, las tierras boscosas pueden ser manejadas por actores locales no
gubernamentales. En estos casos, la cesin de la propiedad legal de
los servicios forestales puede ser insuficiente para crear derechos de
propiedad crebles. La afirmacin de que el estado es el propietario de
la informacin gentica puede ser poco til si las personas responsables de tomar decisiones siguen destrozando el hbitat que contiene
dicha informacin. Asimismo, la afirmacin del principio de que el
428
430
prestar servicios, o bien, cuando organizan a los compradores de servicios. Por ejemplo, las ONG locales organizaron la participacin de
los pequeos propietarios en el programa PSA de Costa Rica y en la
certificacin del caf bajo sombra en Chiapas y El Salvador. En Quito,
el FONAG depende de las ONG ecolgicas locales para poner en marcha actividades de proteccin de cuencas hidrolgicas. Desde el punto de vista de la demanda, se espera que los grupos comunitarios de
usuarios inscriban a los consumidores de agua de pequea escala en
el mercado de los servicios de la cuenca hidrolgica de Quito. En
Sukhomajri, la Sociedad Administrativa del Recurso de la Colina desempe un papel medular al cobrar los pagos de los usuarios de agua
y al distribuir los ingresos.
Las organizaciones donadoras y las ONG internacionales tambin
han contribuido de diferentes maneras en el crecimiento de los mercados de servicios ambientales. Algunas de ellas son compradoras
importantes de servicios ambientales globales, como la captacin de
carbono y la proteccin de la biodiversidad. Con este fin, se estableci
el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF), dedicado a compensar a los pases en desarrollo por el costo adicional de inversiones que
generan tanto servicios ambientales globales como beneficios para el
desarrollo local; esencialmente, se trata de un fondo dedicado a comprar servicios ambientales globales (Dixon y Pagiola, 2001). Las agencias donadoras y las ONG internacionales tambin han facilitado el
establecimiento y la administracin de mecanismos de mercado, y
han ayudado a superar los problemas que ocasionan los costos iniciales y las limitaciones tcnicas. Por ejemplo, el Banco Mundial proporciona conocimientos tcnicos, financiamiento y la creacin de capacidad para establecer los pagos por servicios ambientales en varios pases, sobre todo en Amrica Latina (Pagiola y Platais, prxima publicacin). De la misma manera, el Banco Mundial estableci el Prototipo de Fondo de Carbono (PFC) para iniciar el mercado de contrapartidas de carbono. Las aportaciones de The Nature Conservancy para el
desarrollo de FONAG y el diseo de Rainforest Alliance del Sello EcoOK para los productos propicios para la biodiversidad brindan estmulos similares en momentos clave.
432
stos reflejan la creciente valoracin de los servicios ambientales forestales por parte de los consumidores, junto con la mayor conciencia
de las amenazas que estos servicios enfrentan. As, el programa exitoso de proteccin de la cuenca hidrolgica de Sukhomajri surgi de
la creciente preocupacin de la ciudad de Chandigarh por la sedimentacin del Lago Sukhna. Asimismo, los proveedores de electricidad y
agua de Quito ayudaron a establecer el FONAG en respuesta a la
degradacin de las reas protegidas de donde provena su agua. De
manera similar, los inversionistas en las APP de Chile respondieron
a la degradacin de los bosques naturales.
El deseo de algunas empresas de ser verdes o aparentar ser verdes por razones de relaciones pblicas y para prevenir la crtica de
las ONG es un aspecto importante en la creacin de muchos mecanismos. La Cervecera Costa Rica celebr un contrato de proteccin de
cuenca hidrolgica con FONAFIFO en parte por dichas razones.12 De
la misma manera, en el caso de Scolel T, los compradores de crditos de captacin de carbono parecen estar motivados por cuestiones
de tica personal, as como por objetivos de relaciones pblicas. Dichos motivos pueden ayudar a superar los defectos de los mecanismos emergentes basados en el mercado, como el conocimiento limitado de los vnculos entre el bosque y la hidrologa. Sin embargo, es
probable que el nmero de consumidores motivados principalmente
por consideraciones ticas sea limitado. Los intentos por duplicar estos mecanismos u otros parecidos o, de hecho, por ampliar el alcance
Con frecuencia, stos son factores crticos de la creacin de los mecanismos basados en el mercado. La mayora de los gobiernos imponen
normas ambientales cuantitativas, pero cada vez ms stas vienen
acompaadas de mecanismos basados en el mercado, con el objeto
de reducir los costos de ejecucin. Los mecanismos de flexibilidad
bajo el Protocolo de Kioto y el sistema de la banca de humedales de
los Estados Unidos son ejemplos de sistemas normativos relacionados con mecanismos de mercado.
Intermediarios y proveedores de servicios auxiliares
En algunos casos, stos son impulsores importantes. Particularmente, en el mercado de carbono, los proveedores de servicios auxiliares
como las aseguradoras y los certificadores han asumido un papel
cataltico: promueven un mayor uso de mecanismos flexibles por medio
de los cuales esperan generar ms negocios. De manera similar, la
banca de humedales de los Estados Unidos de Amrica busca la flexibilidad para cumplir con sus metas de mitigacin.
434
Los costos para establecer el mecanismo incluyen aquellos para aclarar los factores tcnicos (por ejemplo, entender el vnculo entre bosques y agua), establecer la organizacin adecuada y asegurar la aplicacin de un marco legal que lo respalde.
436
nales. Costa Rica tuvo que promulgar una ley especial que estableca el principio de pagar por los servicios ambientales, cre
FONAFIFO y distribuy los fondos. No obstante, este procedimiento tan extenso no siempre es necesario. Por ejemplo, la Ley
del Medio Ambiente de El Salvador faculta al Ministerio del Medio Ambiente a efectuar pagos por servicios ambientales, aunque
slo en trminos generales. Aun cuando sea necesario establecer
leyes adicionales (por ejemplo, para asegurar la participacin de
los proveedores de electricidad y de agua), en este caso, la ley ya
provee los cimientos sobre los cuales se puede edificar.
Los costos iniciales de los participantes tambin pueden ser importantes y no siempre visibles. Los usuarios de las tierras que solicitan su ingreso en el programa PSA de Costa Rica, por ejemplo, deben
elaborar un plan administrativo detallado. Asimismo, los productores
de caf que pretenden la certificacin de su caf bajo sombra, deben
adaptar sus sistemas de produccin para satisfacer los diferentes criterios. Si no se toman en cuenta estos requisitos, la subestimacin
del costo del mecanismo y la sobreestimacin de los incentivos para
participar podran ser significativos.
Las organizaciones externas, como los donadores bilaterales y
multilaterales y las ONG suelen desempear una funcin cataltica
durante el arranque al proporcionar asistencia financiera esencial o
los conocimientos tcnicos que ayudan a poner en marcha los mecanismos. As, el GEF apoya el establecimiento de mecanismos de certificacin del caf bajo sombra y de otras cosechas favorables para la
biodiversidad, con la expectativa de que esto crear un mercado
autosustentable que ayudar a preservar la biodiversidad. Las agencias externas tambin pueden ayudar a asegurar que los agricultores
y otros grupos marginados no se excluyan de los mecanismos basados en el mercado. Por ejemplo, el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido apoya el proyecto de Scolel T en
un intento por asegurar que los grupos pobres tengan acceso al mercado emergente de carbono.
Costos operativos
438
Entre los mecanismos dirigidos al agua, Sukhomajri ha logrado involucrar a toda la poblacin de la cuenca hidrolgica, mientras que el
FONAFIFO de Costa Rica ha captado cinco veces ms participantes
de lo que puede costear. Entre los mecanismos dirigidos a la
biodiversidad, el proyecto de caf de Chiapas rebas su meta de certificacin en 20 por ciento, a pesar de las condiciones institucionales
difciles en las que oper (aunque su relativo xito se debi al sobreprecio que se poda obtener por ofrecer el caf con el atributo de ser
orgnico y no por ser cultivado bajo sombra); el ICMS-E de Brasil ha
detonado una expansin considerable del rea de conservacin de
Paran y de Minas Gerais; y se han elaborado diversos planteamientos nuevos para APP con el fin de satisfacer la demanda en Chile. La
mayora de los mecanismos dirigidos al carbono todava estn en la
etapa de planeacin, pero el proyecto de Scolel T ha captado una
gran participacin en las reas especificadas. La nica excepcin de
este marco en general exitoso es la prospeccin de la biodiversidad.
Despus de considerarse como la fuente principal de financiamiento
para la conservacin forestal, la bioprospeccin se considera ahora,
en trminos generales, como un complemento modesto de las otras
fuentes de financiamiento.16 Hasta ahora, el proyecto de caf bajo
sombra ha sido decepcionante, pero el xito del caf orgnico y de
comercio justo, as como el giro hacia la creacin de un sper sello
que abarque todos los criterios de caf sustentable, son motivos de
optimismo.
Un anlisis meticuloso de los casos que se presentan en este libro
ofrece una perspectiva ms clara, junto con las diferentes condiciones de los mecanismos que probablemente ofrecen incentivos atractivos para los administradores forestales. En particular, se debe notar
que el grado en que un mecanismo especfico brinda incentivos a los
manejadores forestales para realizar actividades de conservacin, no
depende nicamente del monto y la forma de pago, sino tambin de
los costos de oportunidad que representa la conservacin. As, mientras que el sistema de PSA de Costa Rica tiene demasiados participantes inscritos, el pueblo de Heredia tuvo que crear un sistema paralelo
en su cuenca. Los pagos de US$40/hectrea/ao, que en otros casos
440
han generado solicitudes que cubren un milln de hectreas de bosque, no son suficientes para la cuenca de Heredia, donde el costo de
oportunidad de la tierra es alto debido a la rentabilidad del uso agrcola del suelo. Asimismo, la mayora de las APP de Chile se crearon en
reas relativamente aisladas, con potencial agrcola limitado. Aunque algunas autoridades locales se quejan de que las APP limitan las
oportunidades de desarrollo local, la verdad es que, por lo general,
dicho potencial es de por s limitado; de no ser as, la mayora de los
compradores no hubieran podido adquirir las tierras. En Brasil, el
ICMS-E indujo una mayor expansin de las reas de conservacin en
los municipios con alternativas de uso de suelo muy limitadas.
La figura 15.2 muestra la interaccin entre los beneficios de la
baja cuenca y los costos de oportunidad de la alta cuenca en el caso
de los pagos por proteccin de la cuenca hidrolgica. Es ms probable
que dichos sistemas sean efectivos cuando los beneficios de la baja
cuenca sean altos (lo cual ocasiona una alta disponibilidad de pagar)
y los costos de oportunidad de la alta cuenca sean bajos. La mayora
de los participantes del programa PSA de Costa Rica, por ejemplo, son
propietarios de tierras en reas con alternativas de uso de suelo limitadas. Es posible que dichos sistemas se pongan en marcha en situaciones donde tanto los beneficios de la baja cuenca como los costos de
oportunidad de la alta cuenca sean elevados, aunque esto ser ms
difcil de lograr debido a que los mrgenes de negociacin sern menores. An est por verse si Heredia logra involucrar a los propietarios de tierras en su programa, con todo y sus pagos ms elevados.
Cuando los beneficios de la baja cuenca son bajos, por lo general, el
uso de estos mecanismos tiene poco alcance, aun cuando los costos
de oportunidad de la alta cuenca tambin sean bajos. Aunque este
ltimo caso no justifica la creacin de un mecanismo adecuado para
esa situacin en particular, si ya existe un mecanismo es posible que
se aplique de manera efectiva. De hecho, una gran parte del programa PSA de Costa Rica, que no se fij objetivos especficos, se encuentra en esta situacin.
Una de las principales atracciones de los mecanismos basados en
el mercado, por lo menos tericamente, es que son sensibles a las
Costos de oportunidad
de la cuenca alta
Beneficios de
la cuenca baja
Bajos
Altos
Altos
Si
Bajos
Posible pero
no muy til
No
442
444
agentes externos si existe participacin de personas de bajos recursos. Por ejemplo, sin la ayuda de DFID y GEF, es poco probable que
los pequeos propietarios de Chiapas hubieran podido participar en
los mercados de captacin de carbono y caf bajo sombra. Por el contrario, en el caso de la proteccin de las cuencas hidrolgicas, por lo
general, los compradores no tienen ms alternativas que tratar con
quien sea que administre las tierras en las cuencas, muchas veces
pequeos propietarios de bajos recursos. De hecho, esta necesidad es
tan fuerte que puede fomentar las innovaciones en las instituciones.
Por ejemplo, en Sukhomajri el papel clave de los pobladores sin tierras para proteger sus tierras comunales condujo al diseo de un
mecanismo que aseguraba su participacin. Se tuvo que disear un
nuevo contrato del PSA de Costa Rica para proteger la cuenca Platanar,
debido a que la mayora de los propietarios del lugar carecan de las
escrituras de sus propiedades y, por ende, no podan participar en el
contrato normal del PSA.
Las experiencias de Sukhomajri, el proyecto de Scolel T, y las iniciativas del caf bajo sombra de Latinoamrica, ofrecen las primeras
enseanzas de los factores que afectan el impacto de los mecanismos
del mercado en las personas pobres, y la forma en que se pueden disear estos mecanismos para maximizar su impacto positivo, a saber:
446
CONCLUSIONES
Existe una necesidad urgente de nuevas medidas para financiar la
conservacin forestal y, de manera ms generalizada, para fomentar
que los usuarios de las tierras presten servicios ambientales de relevancia. Igualmente, existe una necesidad de nuevas oportunidades
econmicas para sostener y mejorar el nivel de vida, sobre todo en
las reas rurales marginadas. Al parecer, los mecanismos basados en
el mercado ofrecen mucho ms ventajas que los mtodos convencionales de conservacin forestal, incluyendo la posibilidad de movilizar
un nuevo financiamiento de los consumidores de los servicios ambientales, una mejor correlacin entre el financiamiento y la oferta y,
con esto, una prestacin ms eficaz de servicios ambientales en fun-
448
Un slo tamao no es adecuado para todos. Ninguno de los mecanismos descritos en este libro se puede aplicar universalmente. Aun cuando los mecanismos son similares, los detalles
de su aplicacin probablemente difieren bastante en vista de las
condiciones tcnicas, econmicas e institucionales locales.
Identificar claramente los servicios que se prestan. Los compradores potenciales no estn interesados en los servicios forestales genricos, ni siquiera en los servicios de agua o de biodiversidad. Ms bien, estn interesados en el agua limpia, un suministro de agua confiable durante la temporada de sequa, o en el
acceso a la informacin gentica. Sin un claro entendimiento de
los servicios especficos que presta un bosque en particular y a
quin los proporciona, ser difcil generar mecanismos basados
en el mercado.
Entender y documentar los vnculos entre los bosques y los servicios. Entender cmo se generan estos servicios es igual de importante que identificarlos. Con demasiada frecuencia, los mecanismos dependen de las creencias populares de que los bosques prestan servicios como el mejor suministro de agua. A veces, estas
creencias populares estn equivocadas y el resultado es que se
toman medidas errneas. Aun cuando las creencias populares
son ciertas, muchas veces no son suficientemente precisas para
permitir el diseo de mecanismos efectivos. Por ejemplo, qu
clase de bosque es ms efectivo para mejorar el suministro de
agua y dnde se debe ubicar? Qu tan compatibles son los otros
usos? Sin las respuestas para preguntas como stas, es poco probable que el mecanismo funcione con eficacia.
Empezar con la demanda y no con la oferta. Al enfocarse en la
demanda de servicios y preguntar cmo se puede cumplir mejor,
es ms probable que se genere un mecanismo efectivo y sustentable. Sin la demanda, no puede haber mercado alguno. Al iniciar del lado de la oferta se corre el riesgo de elaborar mecanismos que presten los servicios equivocados en los lugares equivocados, o a precios que los compradores no estn dispuestos a
pagar. Pronosticamos que los mecanismos basados en la oferta
tendrn una tasa de mortandad mayor que los mecanismos basados en la demanda.
Eficacia del monitoreo.. La eficacia del monitoreo es esencial si se
va a proporcionar documentacin a los compradores para confirmar lo que estn comprando y para ajustar el funcionamiento del
mecanismos si se presentan problemas. Paralelamente, los requisitos del monitoreo excesivamente gravosos pueden desalentar a los proveedores potenciales sin otorgar necesariamente ms
garantas a los compradores. Es una preocupacin continua encontrar el equilibrio justo entre la informacin y los costos de
cumplimiento, como se ve en el caso de los mercados de madera
y productos agrcolas certificados.
Disear mecanismos flexibles. Los mecanismos basados en el
mercado tambin deben ser lo suficientemente flexibles para res-
450
Los casos descritos en este libro sugieren que los mercados diseados cuidadosamente para los servicios ambientales forestales pueden contribuir de manera importante con la mejora ambiental y al
desarrollo rural. Aunque la mayora de las iniciativas estn en las
primeras etapas de desarrollo, todas ofrecen lecciones provechosas y
la inspiracin para mayores innovaciones en esta rea de cambios
rpidos, para el beneficio tanto de los bosques como de las personas.
NOTAS
1.
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3.
4.
5.
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6.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
derecho de explotar el bosque pero retiene otros, como el derecho a los productos no maderables siempre y cuando sean compatibles con la servidumbre. The Nature Conservancy es particularmente activo en esta rea.
Por supuesto, finalmente, los pagos pasan a los consumidores
como cuotas adicionales explcitas o como parte de la aplicacin
de las tarifas que pagan. Por ejemplo, en Heredia se cobra una
tarifa por agua con ajuste ecolgico mientras que el FONAG de
Quito aplica parte de sus ingresos existentes a la conservacin.
FONAFIFO explora las maneras de aprovechar la disposicin similar de pagar por las relaciones pblicas del programa PSA con
la presentacin de un logotipo que podrn ostentar los participantes.
Los esfuerzos por entender el uso de la contabilidad de triple
resultado (Elkington, 1997), donde las empresas complementan
los estados financieros tradicionales con un estado de su actuacin respecto a los indicadores sociales y ambientales, pueden
hacer que las empresas estn ms dispuestas a participar en instrumentos de conservacin ambiental basados en el mercado.
Ostrom y otros colegas (1993) aaden una tercera categora de
costos: los costos estratgicos, asociados con la negacin de asumir responsabilidades, el consumo de servicios sin pagar por ellos
y la corrupcin. Los costos estratgicos tienden a ser ms elevados cuando es difcil medir la prestacin de los servicios. Incluimos estos costos como costos operativos o directos, segn el caso.
Los mtodos basados en el mercado para prestar servicios ambientales forestales tambin se deben comparar con los mtodos
que no se basan en el mercado, como la creacin de reas protegidas por el gobierno o los reglamentos que requieren la adopcin de explotacin forestal de bajo impacto. Dicha comparacin
queda fuera del alcance de este tomo.
Es posible que la ciencia y la industria todava no se den cuenta
de todo el potencial de la diversidad biolgica natural; en este
caso, un valor importante de la conservacin forestal es sencillamente la oportunidad continua de investigar la riqueza gentica
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BIBLIOGRAFA
Barbier, E.B., J.C. Burgess, J. Bishop y B. Aylward. 1994. The Economics of the
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JOSHUA BISHOP era director del Programa de Economa Ambiental del Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED) cuando se
redact este libro. Actualmente es asesor principal de economa y medio
ambiente de la Unin Mundial de Conservacin (UICN).
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GUILLERMO GEISSE es director ejecutivo del Centro de Investigacin y Planificacin del Medio Ambiente (CIPMA), Chile.
INA-MARLENE RUTHENBERG es economista principal del Departamento de Desarrollo Ecolgico Socialmente Sostenible, de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial.
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FERNANDO C. VEIGA NETO es candidato a doctorado en agronoma en el programa de posgrado en Desarrollo, Agricultura y Sociedad de la Universidad Federal Rural de Ro de Janeiro, Brasil.
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