La transformacin del Estado

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y la poltica en el proceso
de globalizacin

Dirk Messner

Con el surgimiento de actores internacionales no estatales, aunque

no solo por ellos, la poltica internacional se ha convertido en glo-
bal. Las esferas de influencia de los Estados tambin se encuentran
bajo revisin prctica y poltica. Si se entiende la gobernabilidad
global como un proyecto normativo, basado en la cooperacin inter-
nacional, la conciliacin de intereses y la justicia, deberan desarro-
llarse los mecanismos para tematizar y combatir los problemas
globales que estn en el ngulo muerto del horizonte de los acto-
res globales fuertes.

M uchas veces es reflejo de cambios decisivos en el mundo el que los con-

ceptos hagan carrera. Uno de ellos es el de globalizacin, que anun-
cia aunque por momentos se use en forma confusa nuevas condiciones
bsicas para el futuro de los Estados y de la poltica. Conceptos como inter-
nacional y relaciones internacionales se generalizaron a fines del siglo
XVIII con el surgimiento de las naciones modernas. El trmino globalizacin
apareci por primera vez en un diccionario enciclopdico en idioma ingls en
el ao 1961; hasta mediados de los aos 70 haba aparecido en el ttulo de
muy pocos libros; desde los 80 la globalizacin se convirti en una nocin
clave en el debate de las ciencias sociales, y en los 90 entr en el lxico co-
tidiano (Scholte, p. 14). Anthony Giddens defini la globalizacin como la
intensificacin de relaciones sociales universales, a travs de las cuales lu-
gares distantes se relacionan entre s de tal manera que los sucesos que
ocurren en un lugar influyen en los acontecimientos en otro lugar ubicado a
muchos kilmetros de distancia, y viceversa (p. 85).

La connotacin separatista de las fronteras se debilita, para las sociedades

nacionales aumenta la significacin de las actividades polticas, econmicas

DIRK MESSNER: politlogo y economista, director acadmico del Instituto de Paz y Desarrollo,
Universidad de Duisburg, Alemania.
Palabras clave: globalizacin, Estado, gobernabilidad global.
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y sociales transfronterizas y las distancias espaciales pierden sentido, de

manera que cada vez son ms los sucesos que se perciben simultneamente
en todo el mundo y que pueden influir con menor demora en lugares dife-
rentes del planeta. Los motores que impulsan ese proceso son la dinmica
propia de los mercados, las nuevas tecnologas que garantizan el estableci-
miento de redes globales de produccin y la funcionalidad de los mercados
financieros internacionales, y la revolucin de la comunicacin, que activa
la transicin de la sociedad industrial a la sociedad del conocimiento y la
informacin y conduce a la movilidad global de los factores de produccin
decisivos del siglo XXI: las informaciones y el know-how. Sin duda la amplia-
cin y densificacin de las redes de relaciones locales, nacionales y globales
no conduce a una sociedad mundial en el sentido de una sociedad megana-
cional (Beck, p. 31), con un gobierno mundial en la cumbre. Sin embargo,
estas tendencias ejercen una enorme presin de adaptacin sobre las insti-
tuciones establecidas, las tareas regulares y los mecanismos acostumbrados
de la poltica en las sociedades nacionales. Frente al hecho de la globaliza-
cin, Kaufmann nos advierte sobre procesos de desintegracin social:

Histricamente la nacin fue la forma ltima y ms extensa de un Estado que abarcaba a

las personas en todos los respectos de la vida, en el que ... el bien individual y colectivo se
poda gestionar plausiblemente en un marco conceptual comn. A raz de la internacionali-
zacin, la globalizacin y la trasnacionalizacin esos lmites se difuminaron, y por eso mis-
mo la coherencia social se volvi incierta (p. 12.)

Tambin Dahrendorf (p. 15), quien muchas veces evoc el fin del siglo social-
demcrata, teme una globalizacin salvaje y despiadada que se rija nica-
mente por las leyes de la competencia, que imponga exigencias exageradas a
grupos sociales cada vez mayores y que por lo tanto podra llevar a la exclu-
sin de una cantidad considerable de personas de la sociedad. Ello signi-
ficara que una sociedad tal ya no puede exigir en forma fehaciente que sus
miembros se atengan a las reglas de la ley y el orden. Las consecuencias
seran la agudizacin de los conflictos dentro de la sociedad y una amenaza
para la concordia social. Vibra aqu quizs la nostalgia de un liberal por los
efectos de integracin social de los Estados benefactores occidentales, que l
ha criticado severamente durante tanto tiempo? Si atendemos a esas adver-
tencias de dos intelectuales que no se cuentan en absoluto entre los notorios
invocadores de calamidades, es urgentemente necesario que en la transicin
al siglo XXI desarrollemos estrategias para encuadrar de forma institucional
la globalizacin y estructurarla en lo poltico. Instituciones y poltica estan-
cadas en las estructuras y formas establecidas de la divisin del trabajo se-
rn el resultado del creciente colapso de la poltica.

La nacin como punto de referencia del sistema de coordinacin poltico

El Estado-nacin es eje y punto cardinal de nuestro sistema de coordinacin

poltico. Una mirada a los titulares de las pginas internacionales de cual-
quier peridico lo confirma: las relaciones entre Estados Unidos y Japn es-
tn pasando una dura prueba; Rusia y China concertan una alianza estrat-
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gica; las relaciones comerciales entre Alemania y Brasil deben mejorarse.

Una segunda mirada a los diarios nos transmite una imagen compleja de la
poltica mundial a fines del siglo XX. La Unin Europea (UE) prohbe la ex-
portacin de carne vacuna britnica; el Fondo Monetario Internacional fija
normas para los pases asiticos afectados por las turbulencias monetarias y
financieras; y la organizacin no gubernamental Greenpeace, que acta a
nivel global, trata con la multinacional britnica British Petroleum la eva-
cuacin de desechos de las plataformas petroleras. Microsoft y otras pocas
empresas mundiales pelean por la supremaca en internet, causante de una
enorme densificacin de las relaciones globales de comunicacin y que esca-
pa considerablemente a las regulaciones nacionales. Los consorcios interna-
cionales de la comunicacin, contribuyen decisivamente a determinar qu
temas ocupan la atencin de la opinin pblica mundial y por lo tanto de la
poltica mundial; Ted Turner, dueo de CNN, apoya el trabajo de las Nacio-
nes Unidas con una donacin de 1.000 millones de dlares, mientras el go-
bierno estadounidense no tiene la intencin de pagar sus deudas con la ONU.

Este panorama deja ver dos tendencias principales que sealan un cambio
profundo en la poltica mundial, organizada durante mucho tiempo como un
sistema de Estados. En primer lugar, las naciones ya no estn solas en la po-
ltica internacional. Ahora tienen que compartir el escenario global con un
nmero creciente de actores globales en una economa mundial en dinmico
crecimiento y un incipiente mundo social globalmente activo: empresas mul-
tinacionales, organizaciones inter y suprarregionales, organizaciones no
gubernamentales y particulares se inmiscuyen cada vez ms en la poltica
global (Messner 1996). La estructura de poder monocntrica de naciones
rivales dentro del sistema internacional se transform en un reparto poli-
cntrico del poder (Rosenau). En segundo lugar, las lneas divisorias entre la
poltica interior y exterior se estn difuminando cada vez ms. A travs de
relaciones trasnacionales los actores externos se inmiscuyen crecientemente
en los asuntos internos de los Estados; a causa de las interrelaciones eco-
nmicas, las crisis ya no se circunscriben a un pas; la densificacin de las
comunicaciones y el transporte enlaza cada vez ms ntimamente a las eco-
nomas y las sociedades; sociedades nacionales, regiones y municipalidades
sienten cada vez ms el impacto de decisiones tomadas con frecuencia en
lugares muy distantes; un sinnmero de problemas ambientales son a priori
de naturaleza global y por lo tanto slo pueden resolverse mediante la accin
conjunta por encima de las fronteras nacionales. El Estado traza fronteras,
los procesos de globalizacin y los fenmenos globales las disuelven y perfo-
ran. En la poltica mundial y la poltica exterior, lo importante hasta ahora
fue sobre todo la imposicin y afianzamiento de los intereses nacionales, la
hegemona, y el aseguramiento de la paz y la estabilidad internacional me-
diante la intimidacin y la creacin de equilibrios de poder; en las sociedades
nacionales lo importante era la formacin del Estado y la solucin poltica de
los problemas por parte de las naciones soberanas y democrticamente legi-
timadas. En la nueva era del globalismo (Kaisers, p. 498) esa divisin en
interior y exterior conduce a una prdida constante de la capacidad de con-
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duccin poltica; una crisis de los Estados y de la poltica podra ser una
amenaza para las democracias organizadas en marcos nacionales y basadas
en la congruencia entre los que participan en los procesos de legitimacin
democrtica y el crculo de los afectados por las decisiones as legitimadas
(Scharpf 1996, p. 13). Los mecanismos polticos e institucionales para la so-
lucin de problemas globales, transfronterizos, estn poco desarrollados. En
vista de las interdependencias internacionales cada vez ms densas y de la
creciente presin de las cuestiones globales, los Estados tienen que cambiar
profundamente y reorganizar la poltica a lo largo del eje local-global para
evitar que las lgicas materiales y sistmicas dominen cada vez ms fuerte-
mente las sociedades. La gobernabilidad global se convertir en uno de los
mayores desafos del prximo siglo.

El futuro del Estado y de la poltica: cuatro puntos de vista

En las ciencias sociales no hay ningn consenso en la discusin sobre el futu-

ro del Estado y de la poltica, ni sobre estrategias slidas para la configura-
cin poltica de los procesos de globalizacin. Se distinguen cuatro puntos de
vista.

1. El adis al Estado. Para algunos observadores, la globalizacin anuncia

el adis al Estado; as lo expres por ejemplo Grande, quien en una oportu-
nidad aadi un signo de interrogacin a ese planteamiento, pero despus
desisti. Dentro del grupo de los que consideran que el Estado nacional ha
sufrido una extensa prdida de significacin se pueden diferenciar tres tipos
de interpretacin divergentes: Grande (1996, 1997) est convencido de que
los mrgenes de accin polticos que se pierden a nivel nacional con la globa-
lizacin pueden recuperarse impulsando con perseverancia los procesos de
integracin, en este caso el europeo. Con el mismo optimismo Mathews argu-
menta que hay que llenar el vaco que deja tras de s el Estado, pero divisa
un portador de esperanza muy diferente: ms que nada caracteriza a actores
no estatales y a la sociedad civil global (sin duda algo precipitadamente)
como los actores globales con potestad de accin. Guhenno se une al coro
sobre la despedida del Estado, pero con su ocaso ve venir tambin la muer-
te de la poltica y el fin de la democracia, pues considera que ambas slo
pueden organizarse en el marco nacional.

2. A falta de alternativas viables y en vista de la debilidad de las estructuras

supranacionales, el Estado sigue siendo el lugar central de la poltica, en me-
dio de una prdida general de gobernabilidad poltica: Streeck constata una
apreciable prdida de sustancia de la poltica nacional, sobre todo a causa de
la globalizacin econmica; sin embargo, no divisa ninguna iniciativa seria
para recuperar los espacios de accin perdidos mediante estructuras tipo
estatal a nivel internacional. Por lo tanto, no ve alternativas a la defensa del
monopolio estatal sobre la autoridad pblica con el fin de civilizar el capi-
talismo global. Segn l, el Estado democrtico podra ser lo nico que tene-
mos, y al mismo tiempo sera mucho menos que imprescindible para hacer
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que una economa global sea social, y quizs tambin econmicamente, via-
ble (p. 325).

3. Las organizaciones internacionales, el multilateralismo y una poltica ex-

terior cooperativa como respuesta a la globalizacin: entre los tericos del
campo de la poltica exterior, que perciben la cambiante dinmica de la pol-
tica mundial y las conexiones e imbricaciones globales como un desafo pol-
tico, se hace constar el creciente significado del multilateralismo y se exige
una poltica exterior ms orientada a la cooperacin (comp. por ejemplo, la
revista Global Governance). Con frecuencia, y en forma funcionalista, se juz-
gan regulaciones internacionales que renacen casi automticamente (Cor-
bey) por relaciones de interdependencia que trascienden las fronteras. Des-
de esa perspectiva, los Estados, que intensifican sus relaciones interestata-
les, establecen y edifican regmenes multilaterales y de esa forma impulsan
sensatamente el agrupamiento de partes de la soberana (y su manejo de la
interdependencia) (Kaiser, p. 509), siguen siendo los principales actores po-
lticos; los nuevos actores de la poltica mundial (descritos anteriormente)
figuran poco. Por otro lado, en estos enfoques se exponen en forma insuficien-
te dos contextos de problemas: se subestiman las repercusiones de los pro-
cesos de globalizacin sobre la poltica organizada a nivel del Estado; la ne-
cesidad de adaptacin y cambio se percibe bsicamente ms all del Estado.
Me-diante ms multilateralismo se debe restablecer la funcionalidad y efi-
ciencia del Estado y de la poltica. Los profundos cambios de las institucio-
nes del Estado se dejan pasar porque hay que unir la poltica interior y ex-
terior co-nocidas en una forma nueva que difcilmente es posible en el marco
de las es-tructuras institucionales existentes (p. ej., los ministerios orienta-
dos al interior o al exterior). Las polticas interiores y exteriores tradicio-
nales deben transformarse finalmente en un novedoso sistema de goberna-
bilidad global en el cual se coordinen y se unan desde el nivel local hasta el
global los intentos de conduccin poltica y las contribuciones para la solu-
cin de problemas internacionales y trasnacionales. En segundo lugar, los
multilateralistas tienden a un optimismo implcito sobre la conduccin.
Cuando menos, raras veces tematizan los problemas de conduccin y coordi-
nacin que Streeck destaca con buenos argumentos y en los que basa su
escepticismo de principio en cuanto a la eficiencia de las instituciones supra-
nacionales1.

4. Transformacin de la poltica en la arquitectura de la gobernabilidad glo-

bal: la gobernabilidad global abarca ms que la suma de las actividades de
1. Las repercusiones de la globalizacin en la poltica se investigan principalmente desde la
perspectiva de dos disciplinas: los observadores que analizan la globalizacin armados con
las teoras de la poltica exterior tienden a soluciones multilateralistas esquematizadas y
a un considerable optimismo de conduccin (p. ej., Kaiser, p. 197; autores en el entorno de
la revista Global Governance); cientficos sociales que desde los aos 80 han venido ocupn-
dose de los problemas de conduccin de los Estados, son propensos al escepticismo en cuanto
a la eficiencia de las organizaciones y regmenes internacionales, y en general a un gran
pesimismo de conduccin (p. ej., Scharpf, 1997; Streeck). En los futuros trabajos de inves-
tigacin sera provechoso reunir el know-how de ambas disciplinas.
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los Estados, complementada con un multilateralismo densificante (Commis-

sion on Global Governance, Messner/Nuscheler 1996). Los Estados siguen
siendo los actores polticos centrales, al contrario de quienes anuncian el
adis al Estado). Sin embargo, tienen que transformarse a s mismos. El
Estado tiende a perder su papel como solucionador de problemas, omnipo-
tente y competente para todos los asuntos. El Estado de derecho legitimado
democrticamente contina siendo la instancia decisiva que debe velar por
los intereses pblicos. Quin ms podra cuidar, entonces, de que se cum-
plan las tareas de estructuracin social y se distribuyan lo ms equitativa-
mente posible las cargas sociales y los costos econmicos del cambio social,
de que se garantice una infraestructura pblica slida y de que el poder siga
apartado de los intereses particulares organizados? Pero su papel cambia:
en muchos campos el diagnstico precoz de problemas, el diseo de alterna-
tivas de soluciones as como la implementacin de polticas deben delegarse
hacia arriba (hacia el nivel internacional, a organizaciones multilaterales
y supranacionales). Los proyectos de integracin regional ganarn impor-
tancia en todo el mundo y asumirn tareas que hasta ahora se adjudicaban
a los Estados o a la ONU. La arquitectura de la gobernabilidad global debe
construirse sobre ncleos regionales eficientes. A pesar de todos los proble-
mas y obstculos que se encuentran en el camino para superar la estrechez

Grfico 1

Niveles de accin y actores en la arquitectura de la gobernabilidad global

Organizaciones de la ONU Regmenes internacionales

Proyectos de
integracin regional
(UE, Tlcan etc. )

Estados

Poltica local

Actores privados globales Sociedad civil nacional y global

- Consorcios multinacionales - ONGs
- Medios de comunicacin - Representaciones de intereses
- Bancos internacionales - Ciencia
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de mira de las naciones y para la densificacin de la poltica cooperativa, la

UE es el laboratorio ms avanzado para la gobernabilidad regional en la
arquitectura de la gobernabilidad global. El principio de orden de la sobera-
na nacional se est sustituyendo progresivamente por un sistema de depen-
dencias y vulnerabilidades recprocas.

Simultneamente los niveles locales y regionales ganan significacin dentro

de la nacin y los actores no estatales asumen funciones que hasta ahora se
adjudicaban al Estado. En muchas reas polticas el Estado debe trabajar
con grupos de la sociedad (como asociaciones sociales, cmaras, sindicatos,
cientficos) con el fin de desarrollar estrategias comunes para la solucin de
problemas, porque el conocimiento sobre las conexiones para la accin, as
como las capacidades de implementacin y de control, estn sumamente di-
seminados. Surgen los contornos de una sociedad en red en la que el Estado
nacional cumple funciones de articulacin e integracin hacia adentro y ha-
cia afuera, y en el que tambin las instituciones no estatales y las empresas
privadas deben asumir la responsabilidad por el desarrollo estatal, cuando
haya que aminorar y resolver conflictos y crisis (Messner 1995).

Estructurar la transformacin de la poltica

En la arquitectura de la gobernabilidad global hay que desarrollar estrate-

gias de solucin para problemas transfronterizos y globales en diversos nive-
les de accin a lo largo del eje local-global, y, hasta donde sea posible, vincu-
larlas entre s. Unir las iniciativas para la solucin de problemas por encima
de los niveles de accin exige una gran dosis de capacidad de monitoreo,
jurisdiccin y coordinacin internacionales, al igual que una comunicacin y
disposicin a aprender que trascienda las fronteras. En este contexto, a los
Estados les corresponde el papel de manager de la interdependencia. Nor-
malmente las instituciones polticas estn dirigidas al arreglo de problemas
circunscritos geogrficamente: las instituciones locales son sobre todo com-
petentes para la regulacin de problemas locales, las instituciones naciona-
les para la regulacin de problemas nacionales, etc. Esas estructuras fallan o
representan impedimentos cuando ocurren problemas de nivel mundial (por
ejemplo la destruccin de los bosques), por lo tanto se necesitan convenios y
reglamentaciones internacionales (acuerdos internacionales sobre los bos-
ques) y al mismo tiempo son necesarias medidas locales (p. ej., reforestacin)
que hay que aprobar y vigilar (sistemas de monitoreo local, nacional e inter-
nacional, convenios obligatorios, jurisdiccin internacional), para superar las
crisis globales y locales. En la arquitectura de la gobernabilidad global se
deben atender cada vez ms, en los diversos niveles de accin, los problemas
que surgen y actan diagonalmente respecto de los terrenos polticos insti-
tucionales estructurados de manera espacial. As tambin en la poltica so-
bre el clima: existen medidas para la proteccin del clima que hay que
sincronizar internacionalmente (p. ej., acuerdos de derecho internacional
pblico sobre metas de reduccin de las emisiones); hay otras medidas de
proteccin del clima que deberan armonizarse mejor a nivel internacional,
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aunque no sean forzosamente necesarias (p. ej. ahorro de energa); y todava

quedan mltiples espacios para medidas que no requieren ninguna armoni-
zacin internacional (p. ej., calorifugacin para edificios, utilizacin de calor
irradiado en el rea industrial, etc.).

Un ejemplo interesante de nuevas formas de poltica global son las negocia-

ciones internacionales para la prohibicin de las minas antipersonales. En
esencia el proceso de negociacin fue impulsado por ONGs norteamericanas
que hicieron una campaa internacional para que la opinin pblica mun-
dial se interesara en el tema. En un primer momento, gobiernos importan-
tes (p. ej., EEUU y Rusia) no suscribieron el documento concluido a fines de
1997, en el marco de negociaciones a nivel gubernamental, en el que se esta-
bleca la prohibicin de las minas. El otorgamiento del premio Nobel de la
Paz a los impulsores de la campaa privada contra las minas increment la
legitimidad de las ONGs y su influencia poltica. Al tiempo, Clinton y Yeltsin
se vieron en la necesidad de declarar que reconsideraran sus decisiones. Eso
no garantizaba el xito del proceso, pero marc una nueva clase de poltica
en la sociedad mundial.

La poltica va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez

ms fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades, estn adquirien-
do cada vez mayor importancia; la conduccin jerrquica a travs de una
instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberanas compar-
tidas perforan el concepto de la soberana nacional; una estructura multinivel
de la arquitectura de la gobernabilidad global, en la que acta una plurali-
dad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema internacional del
mundo de Estados. La transformacin de la poltica en esa direccin est en
marcha desde hace tiempo debido al proceso de globalizacin; en ese proceso
complejo el desafo consiste en volver a ensanchar el espacio de accin de la
poltica mediante contribuciones premeditadas para la formacin de un sis-
tema eficiente de gobernabilidad global (Messner/Nuscheler 1997). El pro-
yecto de la gobernabilidad global no es ningn plan maestro, ms bien in-
sina la direccin de un incipiente corredor de desarrollo. En el futuro la
poltica debe manejarse y analizarse en la estructura de mltiples niveles de
la arquitectura de la gobernabilidad global; sobre todo porque no existe nin-
guna otra alternativa plausible. No se divisa una respuesta sencilla a los
complejos desafos de la globalizacin. Instituciones y polticas estancadas
en las estructuras y formas establecidas de la divisin del trabajo sern cada
vez ms la consecuencia de un creciente colapso de la poltica.

Describir la dinmica, la forma de funcionar y los arreglos institucionales de

una futura arquitectura de la gobernabilidad global resulta, por lo tanto,
muy difcil. No se trata de transferir sencillamente los elementos que consti-
tuyen la poltica nacional (soberana estatal, democracia mayoritaria, etc.) a
los diversos niveles de la estructura de la gobernabilidad global, sino que a
travs de la cooperacin combinada de los actores en los niveles de accin
esquematizados surja algo cualitativamente nuevo.
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Desafos para la gobernabilidad global

Precisamente porque los recursos de direccin para la solucin de problemas

(como el clima, las crisis de empleo, el crecimiento de la poblacin) en las
sociedades y entre ellas estn tan diseminados entre diferentes grupos de
actores, la disposicin a la cooperacin, la capacidad para el compromiso y la
bsqueda de soluciones justas llegan a ser fundamentales para la funcio-
nalidad de la poltica en la era del globalismo. Mientras las ideologas del
shareholder celebran renaceres bienaventurados, los anticipadores neo-
liberales vitorean la competencia sin trabas (o sea: ni regulada ni confi-
gurada por la poltica) entre las naciones como el motor del progreso, y en el
proceso real de la globalizacin pueden pulverizarse de manera fcil cul-
turas de la cooperacin y del consenso (contra lo que previenen justificada-
mente Dahrendorf y Kaufmann), es evidente que una mayor prdida de la
soberana nacional y de la capacidad de direccin poltica slo puede com-
pensarse aumentando la cooperacin trasnacional de las sociedades nacio-
nales organizadas sobre el principio del stakeholder (Albert). Al mismo tiem-
po, en este marco argumentativo la participacin, la cooperacin y el com-
promiso social no son primordialmente valores en s mismos, sino sobre todo
medios para la solucin efectiva y eficaz de los problemas en un mundo cada
vez ms interdependiente.

La gobernabilidad global enfrentar complejos retos

En primer lugar, en el eje local-global habr que desarrollar mecanismos y

estructuras institucionales a fin de garantizar la eficacia de la poltica en la
arquitectura de la gobernabilidad global. En este caso se necesitan inno-
vaciones institucionales y de procedimientos. En segundo lugar se presenta
la cuestin de la transformacin de la democracia en el proceso de globali-
zacin. Aqu se perfila un arduo dilema: la legitimacin de la democracia
est amenazada cuando el Estado democrtico pierde capacidad de accin
en vista del creciente nmero de problemas que trascienden las fronteras.
Sin embargo, delegar soberana a organizaciones annimas, impenetrables,
inter o supranacionales, puede acarrear igualmente dficits de legitimacin.
Una transferencia de los principios bsicos del modelo de democracia occi-
dental que funcionan y estn cimentados en el contexto nacional a la com-
pleja arquitectura de la gobernabilidad global es utpica (Scharpf 1996). Brock
ha desarrollado importantes puntos de partida para mecanismos de legiti-
macin democrtica de la poltica en el contexto global.

En tercer lugar se presenta la pregunta de cmo puede lograrse la integra-

cin social en un mundo interdependiente, es decir, cmo se pueden movili-
zar y estabilizar fuerzas sociales cohesionadas. En principio las sociedades
se mantienen unidas mediante cuatro modos de integracin que se comple-
mentan entre s (Kaufmann), cuya reproduccin no est garantizada en ab-
soluto en las condiciones de la globalizacin, y que deberan cimentarse en
primer lugar en la estructura de la arquitectura de la gobernabilidad global.
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Las sociedades se mantienen unidas primeramente mediante normas y va-

lores fundamentales y procederes compartidos por todos. En el contexto glo-
bal, equivalentes posibles seran los derechos humanos, as como medidas
para soluciones globales a los problemas, que sean consideradas justas y
equitativas por todos los participantes. Las arduas discusiones sobre los ca-
lendarios de reduccin de emanaciones nocivas para el clima, en el marco de
las negociaciones celebradas en Berln y Kyoto, pusieron de relieve la impor-
tancia de este ltimo punto. La gobernabilidad global implica que en el fu-
turo el punto ser cada vez ms el reparto de los costos y beneficios en la
sociedad mundial. Las sociedades democrticas se integran a travs de sus
ordenamientos jurdicos, los cuales siguen los principios de la igualdad, esta-
blecen derechos de participacin y equilibran expectativas recprocas. Por
consiguiente, el fortalecimiento del Estado de derecho global y el desarrollo
ulterior del derecho internacional son un imperativo para que en la arqui-
tectura de la gobernabilidad global se imponga el dominio del derecho, en
lugar del dominio de los poderosos que todava predomina en el sistema in-
ternacional. Por otro lado, las sociedades pluralistas se integran mediante
densas redes de comunicacin, mltiples estructuras de intermediacin y la
construccin de la comunidad sobre la base del reconocimiento moral del
prjimo como un igual, a pesar de su diferencia. En una escala global, la
cultura de la instruccin, que con frecuencia caracteriza todava, por ejem-
plo, la cooperacin internacional para el desarrollo, debe ser relevada por
una cultura del aprendizaje mancomunado. Hay que fomentar dilogos
internacionales y mecanismos de solidaridad global. Al mismo tiempo, con la
nocin de dilogo, y de solidaridad, hay que tematizar respectivamente lo
diferente y lo comn en la relacin entre las personas, las sociedades y las
culturas (Kaufmann, p. 12).

Las sociedades con divisin del trabajo integran la dependencia recproca

(Emile Durkheim) de sus subsistemas sociales mediante interdependencias
funcionales. La economa no puede funcionar sin un sistema jurdico slido;
el sistema jurdico depende del sistema poltico; el Estado precisa de una
economa dinmica para su financiamiento, etc. Sin embargo, ese mecanis-
mo de integracin siempre es precario, porque los subsistemas siguen lgi-
cas de accin y principios diferentes que no son compatibles a priori (la eco-
noma se basa en la competencia, los sistemas sociales en mecanismos de
igualacin, la poltica en el poder y los principios jurdicos). Ms all de eso,
las relaciones asimtricas (p. ej., entre empleados y desempleados; propieta-
rios de capital globalmente mviles y fiscos estatales) encierran siempre el
peligro de la fragmentacin social aqu se aplican las tareas de la poltica
nacional. En una escala global, las interdependencias y problemas trans-
fronterizos actan tambin de manera integrativa, ya que colocan actores y
sociedades espacialmente separados en un contexto comn y pueden impul-
sar soluciones cooperativas para los problemas. Sin embargo, siempre impli-
can el peligro de conflictos (p. ej., por el acceso a recursos de agua), de un
reparto injusto de las cargas (p. ej., en el reparto de refugiados de guerra) y
de la exclusin (p. ej., del comercio mundial mediante el proteccionismo),
 1999 Astur Demartino/Nueva Sociedad
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cuando estructuras asimtricas de poder y mecanismos institucionales de

regulacin deficientes as lo permiten. Aqu se aplican las tareas de la gober-
nabilidad global.

Determinantes estructurales de la gobernabilidad global

Si llegara a imponerse la globalizacin salvaje y despiadada contra la que

nos previene Dahrendorf, surgira la amenaza de que los mrgenes de accin
para una poltica social formativa se vuelvan cada vez ms estrechos, y de
espirales descendentes que se refuerzan mutuamente: competencias de re-
duccin fiscal a nivel mundial y consiguientes crisis fiscales de los Estados,
competencias de liberalizacin de normas, dmpings salariales, sociales y
del medio ambiente. La gobernabilidad global es un marco analtico para re-
construir la transformacin de la poltica en el proceso de globalizacin, pero
sobre todo es tambin un concepto normativo para desarrollar estrategias
contra la privacin de poder que sufre la poltica, estrategias basadas en la
cooperacin y el equilibrio de los intereses. Existen buenas razones para es-
perar que de la multiplicacin de los riesgos globales, y de la concientizacin
al respecto, nazcan tambin intereses e iniciativas mancomunados para ven-
cerlos. Un proyecto cooperativo dpuede fomentarse a partir de: 1) La percep-
cin de las crecientes y cada vez ms densas interdependencias espaciales,
temporales y causales en la sociedad mundial, que conducen a dependencias
recprocas entre los pases, las regiones y los grupos de actores; 2) Lo im-
previsible del xito y el fracaso, el alcance limitado as como los riesgos de
estrategias (en la economa y en la poltica) orientadas unilateralmente a la
competencia y a la imposicin de intereses particulares; 3) La elevada inse-
guridad generalizada, que para todos los actores participantes surge de la
dinmica propia de sistemas autnomos (como los mercados financieros in-
ternacionales, la lgica de la competencia de los centros de produccin o el
desarrollo tecnolgico). Al mismo tiempo no podemos desestimar adverten-
cias como la de Opitz: Mientras ms fuerte es el clamor por una gobernabi-
lidad global, menos se produce; y mientras ms insistentemente se reclama
la responsabilidad global, ms enconada se vuelve la lucha de todos contra
todos (p. 51). Para que un proyecto de gobernabilidad global dirigido norma-
tivamente pueda ser rector de la accin, debe tener conocimiento de los fac-
tores influyentes (y tambin los ardides) que determinan la dinmica de la
poltica global y abren o restringen espacios de oportunidad polticos. Va-
mos a esquematizar seis determinantes que tienen influencia recproca y
permiten describir y estructurar la complejidad de la problemtica de la go-
bernabilidad global. Una transformacin exitosa de la poltica la gobernabi-
lidad global, que tenga como blanco la ampliacin de los mrgenes de accin
polticos, debe tener presente esos vectores de influencia.

Tipologa de problemas globales

En el marco de la discusin sobre la globalizacin muchas veces se habla en

trminos muy generales de un aumento de los problemas globales y se exi-
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ge que se trasladen jurisdicciones estatales a niveles de accin superiores.

Aqu se pasa por alto que es posible distinguir tipos de problemas divergen-
tes, que plantean desafos muy diferentes para la poltica en la arquitectura
de la gobernabilidad global. Por otra parte, tipos de problemas especficos
exigen estrategias de solucin especficas: en cada caso estn involucrados
actores diferentes, son indispensables actividades en niveles de accin dife-
rentes a lo largo del eje local-global, se necesitan arreglos e innovaciones ins-
titucionales que sean especficos para los problemas. En general pueden di-
ferenciarse seis tipos de problemas, que aqu slo podemos esquematizar
brevemente:

Bienes y males globales. Se trata, en primer lugar, de problemas de dimensin

mundial (p. ej., los cambios climticos, el agujero en la capa de ozono, la
desertizacin creciente, la amenaza a la biodiversidad, la paz mundial) que
tienen que ver con la proteccin de bienes globales. Los problemas pueden
ser resueltos o agudizados por algunos actores (p. ej., las emanaciones de
CO2 de los pases industrializados), sin embargo, se traducen en amenazas
de alcance mundial. En segundo lugar, la globalizacin de la economa, espe-
cialmente de los mercados de capital, exige que se desarrollen reglas univer-
sales para la estabilizacin de la economa mundial. Para encuadrar institu-
cionalmente los bienes y males globales se necesitan, por un lado, regme-
nes internacionales y convenios obligatorios (como, por ejemplo, el exitoso
protocolo de Montreal para la proteccin de la atmsfera), a fin de establecer
estrategias y reglas obligatorias a nivel mundial (como los calendarios para
la reduccin de los hidrocarburos fluorados, CO2, etc.), y por otro lado, por lo
general actividades variadas en todos los niveles de la arquitectura de la
gobernabilidad global para poner en prctica los acuerdos internacionales
(p. ej., programas para incrementar la eficiencia energtica, para aminorar
la problemtica del clima) y para vigilar su cumplimiento. Los problemas
globales comunes tocan a la comunidad mundial como un todo, exigen una
gran dosis de cooperacin internacional y en muchas reas requieren una
poltica normativa mundial. Como lo han demostrado las negociaciones en
relacin con el clima en Berln y Kyoto, los avances son difciles y lentos a
causa de las coyunturas de intereses (con frecuencia complejas) y del eleva-
do nmero de participantes, pero cuando los actores centrales perciben la
presin del problema se puede decir que tambin son posibles, como lo mues-
tran los progresos logrados para la proteccin de la atmsfera.

Problemas transfronterizos. Un cmulo de fenmenos diversos como la migra-

cin, la contaminacin del Mar del Norte, la lluvia cida o la migracin labo-
ral por ejemplo en el contexto de la Unin Europea sobrepasan el alcance
de la poltica nacional y ponen en tela de juicio el concepto tradicional de la
soberana del Estado, porque las actividades o los descuidos en un pas tie-
nen repercusiones en otros, aun cuando no adquieran dimensiones mundia-
les. Esos problemas exigen una cooperacin creciente entre los Estados y los
grupos de actores involucrados y su voluntad para encontrar soluciones co-
munes, ms all de la poltica exterior clsica. Muchos problemas transfron-
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terizos pueden tratarse en el contexto de los proyectos de integracin regio-

nal.

Fenmenos globales. La ingobernabilidad de las megaciudades, las crisis de gran-

des organizaciones jerrquicas y administraciones pblicas o los procesos de
fragmentacin social creciente son problemas que aparecen a nivel mundial
sin que necesariamente sean producto de relaciones de interdependencia
transfronterizas. Tambin la pobreza y el hambre (por ejemplo, despus de
guerras civiles) se perciben muchas veces como fenmenos en este sentido
globales. Ese tipo de problema mundial puede y debe ser tratado en el marco
de la poltica nacional; sin embargo, se abre un amplio campo para las aso-
ciaciones para el aprendizaje a lo largo del eje local-global: las experiencias
de otros pases y regiones pueden evaluarse sistemticamente, y se podra
pensar en proyectos piloto bilaterales y multilaterales para la solucin de
problemas similares. Seguramente San Pablo, Yakarta, Pars y Nueva York
tienen en muchas reas ms cosas en comn y puntos de partida para proce-
sos de aprendizaje conjunto, que los que tienen con las ciudades pequeas y
medianas de sus pases (o sea, cooperacin local-local en la sociedad mun-
dial). En la arquitectura de la gobernabilidad global existen iniciativas para
ese tipo de solucin de problemas (p. ej., en el marco de la UE el intento de
evaluar las polticas de empleo de los pases miembros; asociaciones entre
ciudades), pero son ms que nada de naturaleza puntual y no un elemento
sustancial de una estrategia previsora de gobernabilidad global. En el futu-
ro se desarrollarn dinmicamente ms que nada aquellos pases capaces de
aprender de la experiencia de otros. Los Estados y las organizaciones no
estatales tienen aqu deficiencias que hay que superar en comparacin con
empresas que actan a nivel mundial y que establecen actividades de inno-
vacin y asociacin para el aprendizaje mucho ms all de las fronteras na-
cionales.

Problemas globales de interdependencia. Las crisis econmicas causan proce-

sos de depauperacin que pueden desencadenar corrientes migratorias; las
crisis del medio ambiente pueden llegar a originar guerras; las corrientes
del comercio mundial aumentan la prosperidad de las naciones, pero pueden
generar una carga excesiva sobre los sistemas ecolgicos a travs del trans-
porte, etc. La seguridad de la coherencia poltica y el manejo de las interde-
pendencias entre campos de poltica y reas de problemas ya son difciles y
estn subdesarrolladas en los marcos nacionales (Messner 1995). En los
marcos internacionales existe una necesidad de accin aun mayor. Las orga-
nizaciones con gran poder de accin (por ejemplo, la Organizacin Mundial
de Comercio y el FMI) son clsicas organizaciones de single issue que to-
man poco en consideracin las complejas repercusiones de su actuacin. En
el contexto de las conferencias mundiales de los aos 90 se han puesto de
relieve muchos de esos problemas de interdependencia, y as se dej asenta-
do en los documentos finales de esas conferencias (Messner/Nuscheler 1996).
Sin embargo, desde el nivel local hasta el global faltan instituciones que
trabajen en los puntos de interseccin entre reas de problemas importan-
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tes, que observen los efectos recprocos, que cumplan funciones de coordina-
cin y anen iniciativas para la solucin de problemas (Simonis).

Competencia de sistemas nacionales en la economa mundial. La globaliza-

cin de la economa y los impulsos de liberalizacin a nivel mundial han
agudizado la competencia de sistemas entre los Estados nacionales. No solo
las instituciones econmicas, sino tambin los sistemas de reglamentaciones
social y ecolgico compiten entre s en la economa mundial. Si esto no se
encuadra institucionalmente, sobreviene la amenaza de competencias de
desregulacin y dmping que desestabilizan la economa mundial y desban-
can conquistas sociales y ambientalistas (Altvater/Mahnkopf; Scharpf 1997).
Hay que desarrollar respuestas poltico-econmicas a nivel nacional, regio-
nal y multilateral (Messner 1997). Adems, en muchas reas las regulacio-
nes nacionales todava funcionan (sobre todo en relacin con productos), y en
algunos casos se pueden observar incluso races to the top a causa de la
globalizacin (p. ej., en el aumento de las normas ambientalistas en los pa-
ses en desarrollo orientados a la exportacin); en el marco de la UE, se nece-
sita una coordinacin poltico-econmica ms estrecha (p. ej., las macropol-
ticas), armonizaciones (p. ej., de las polticas fiscales, de los procedimientos
de otorgamiento de licencias) o armonizaciones a un nivel diferente (p. ej.,
convenios europeos que establecen los lmites inferiores del gasto social ge-
neral en relacin con el producto per cpita, Scharpf 1997); a nivel interna-
cional se requiere de marcos normativos para la economa mundial (p. ej.,
desarrollo ulterior del orden econmico mundial, desarrollo de un orden fi-
nanciero mundial slido y un orden para la competencia internacional). A
causa de la competencia mundial por las inversiones, en los diversos niveles
de la arquitectura de la gobernabilidad global es difcil lograr polticas exitosas
para limitar la competencia entre sistemas; adems, las relaciones de poder
se desplazaron de las instituciones polticas (inmviles) a los actores priva-
dos mviles (p. ej., empresas, propietarios de capital), que pueden amenazar
con traslados de los centros de produccin o exportaciones de capital.

La complejidad de la arquitectura de la gobernabilidad global. Si se logra

desarrollar la transformacin de la poltica y del Estado en direccin a una
arquitectura de la gobernabilidad global diferenciada y conectada, y se con-
trarresta as la privacin de poder de la poltica, no hay que pasar por alto
que a causa de su propia complejidad la arquitectura de la gobernabilidad
global puede convertirse en un problema global. En el contexto nacional se
han investigado bien los lmites y ardides de la conduccin poltica: en escala
mundial se formarn constelaciones de problemas cualitativamente nuevas
y adicionales.

Tipos de interdependencia global

Las relaciones de interdependencia que se densifican a lo largo del eje local-

global sobrepasan el alcance de la poltica nacional. Por lo general, los pro-
blemas globales tienen que resolverse en sistemas de negociacin concate-
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nados, porque ninguna instancia jerrquica est en condicin de superar en

forma autnoma los desafos transfronterizos. En redes internacionales o
tambin supranacionales la mera cantidad de actores va a significar un pro-
blema de direccin y coordinacin: las negociaciones pueden alargarse de-
masiado; son previsibles los bloqueos y las posiciones de veto de los actores
ms poderosos. Sin embargo, el problema de la gran cantidad (Messner
1995, p. 216), tan importante para la gobernabilidad global, no se presenta
siempre de la misma manera. Ya a fines de los aos 60, Thompson haba
indicado tres tipos diferentes de interdependencias que pueden resultar pro-
vechosas en la discusin sobre las interdependencias globales. En el caso de
la pooled interdependence se trata del acuerdo sobre normas comunes
(coordination by standarization) para superar bloqueos de la accin. Como
ejemplo pueden servir los procedimientos tcnicos de estandarizacin y las
normas de calidad y ambientales, usados para bajar los costos de las tran-
sacciones e impedir competencias de dmping entre las empresas, o incluso
entre sociedades, mediante el acuerdo sobre estndares comunes. En este
campo es mucho lo que ha ocurrido en la sociedad mundial en las dos lti-
mas dcadas: los bancos internacionales lograron ponerse de acuerdo sobre
inversiones mnimas, en la UE se unificaron muchas normas tcnicas en
sectores de la economa muy diferentes, las compaas de aviacin llegaron a
acuerdos sobre normas de seguridad internacionales, etc. Los estndares tc-
nicos obligatorios a nivel mundial estn recopilados en una obra cuyas pgi-
nas han crecido de 3.400 a 20.000 desde finales de la dcada de los 70 hasta
el presente (Zrn, p. 39). En el curso de la solucin de esos problemas de in-
terdependencia pueden surgir conflictos bastante fuertes por la eleccin en-
tre estndares competidores. Sin embargo, una vez que se definen y aceptan
reglas y normas obligatorias, los actores pueden actuar autnomamente ba-
sndose en ellas. Por lo tanto, los problemas de interdependencia de ese tipo
son relativamente fciles de resolver, ya que pueden superarse establecien-
do reglas comunes. Por esa razn las iniciativas internacionales en campos
en los que predomina ese tipo de interdependencia estn muy avanzadas.

En el segundo caso se trata de una interdependencia secuencial, por ejem-

plo cuando en el marco de las negociaciones sobre el clima hay que definir
prioridades con respecto a las sustancias dainas para el clima, y deben acor-
darse calendarios diferentes y sucesivos de reduccin de emanaciones para
diferentes grupos de pases. Una coordination by plan (coordinacin me-
diante el establecimiento de planes y secuencias temporales) puede contri-
buir a arreglar ese tipo de interdependencia. Tambin en ese caso son posi-
bles conflictos de intereses de larga duracin, sin embargo, con base en las
secuencias temporales acordadas los actores pueden actuar autnomamente
y desarrollar paquetes de medidas para cumplir las obligaciones asumidas.

Ms complicados de resolver son los casos de interdependencia recproca.

En esta situacin, las posibilidades de decisin de los actores involucrados
dependen de las conductas de otros, pues las condiciones previas para las
opciones de accin de unos son resultado de las acciones de otros. Por ejem-
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plo, las complejas redes de abastecimiento de empresas multinacionales se

caracterizan por tener relaciones de interdependencia recproca. Ese patrn
de interdependencia plantea grandes retos de coordinacin y cooperacin
para los actores involucrados, porque a diferencia de los otros casos esboza-
dos, no basta que se pongan de acuerdo sobre reglas comunes o que conven-
gan en secuencias de accin: se necesitan procesos continuos de armoniza-
cin. Thomson habla de la necesidad de coordination by mutual adjustment
(coordinacin mediante estrategias acordadas progresivamente). Al contra-
rio de la versin neoliberal, es mucho lo que indica que en una economa
mundial cada vez ms interconectada, la poltica econmica se basar en
muchas reas en ese difcil patrn de interdependencia recproca: slo con
una multiplicidad de actores es que las estrategias concertadas y engrana-
das en los diversos niveles de la arquitectura de la gobernabilidad global
pueden colaborar en la insercin institucional de la economa global y sus
reglamentaciones sociales y ecolgicas. Y precisamente en esas constelacio-
nes de compleja dependencia mutua los actores particulares disponen de un
considerable poder de veto y de bloqueo: los progresos polticos son, por lo
tanto, laboriosos.

El poder en la arquitectura de la gobernabilidad global

La dinmica de la poltica internacional y las oportunidades de ampliar los

pilares existentes para una arquitectura funcional de la gobernabilidad glo-
bal, siguen dependiendo de las estructuras de poder mundial. Las estructu-
ras de interdependencia cada vez ms densas implican tambin una disemi-
nacin del poder y de los potenciales de negociacin (p. ej., sin los pases en
desarrollo no se pueden resolver los principales problemas ambientales); sin
embargo, las estructuras de poder siguen influyendo en la lgica de la polti-
ca global. Podemos diferenciar cuatro concursos de circunstancias:

1. La superacin de la bipolaridad y el debilitamiento del poder hegemnico

de EEUU en el curso de las ltimas dcadas han hecho surgir un vaco de
poder internacional. Hoy en da EEUU apenas puede proveer las funciones
de orden que asumi entre 1945 y comienzo de los aos 70. Al finalizar el
siglo XX la sociedad mundial est estructurada policntricamente. La nueva
estructura poshegemnica dificulta los procesos de negociacin y exige solu-
ciones bilaterales (en lugar de multilaterales) que pueden producir conflic-
tos internacionales de larga duracin.

2. Las estructuras de poder asimtricas en la poltica global conducen a que

los actores ms dbiles tiendan a tener que aceptar soluciones que son para
ellos subptimas; mientras que los actores fuertes estn en posicin de impo-
ner ampliamente sus intereses. Esto suscita, por un lado, problemas de equi-
dad; por otro lado socava la disposicin a la cooperacin por parte de los
actores ms dbiles y su disposicin a participar en el proyecto de la gober-
nabilidad global (y con ello se pierden oportunidades de encontrar solucio-
nes cooperativas para los problemas globales).
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3. Las negociaciones sobre el clima en Kyoto han demostrado que los actores
poderosos pueden retardar las soluciones de problemas globales y hasta blo-
quearlas: cuentan de hecho con poder de veto. Unicamente una creciente
reglamentacin, legitimacin y democratizacin de las relaciones interna-
cionales y la poltica global pueden ayudar a superar esas situaciones. Sin
embargo, el ejemplo que esbozamos sobre las negociaciones para una prohi-
bicin de las minas antipersonas, demuestra que la presin de la sociedad
civil sobre actores poderosos tambin puede dar resultado.

4. Es significativo que en el proceso de la globalizacin econmica el poder se

haya trasladado de los actores polticos a las empresas privadas. Sin su par-
ticipacin e insercin en la arquitectura de la gobernabilidad global, la pol-
tica global basada en la cooperacin no es un proyecto con buenas perspecti-
vas.

Coyunturas de intereses en la poltica global

La gobernabilidad global tiene buenas oportunidades si los actores relevan-

tes para la accin persiguen primordialmente intereses complementarios o
hasta convergentes. En este caso tenemos como ejemplos la mitigacin de la
crisis de la deuda en los pases en desarrollo durante los aos 80, que evit
un colapso del sistema financiero internacional (pero en general redujo muy
poco los problemas de los pases endeudados), la formacin de la Organiza-
cin Mundial de Comercio, o tambin el rpido manejo de la crisis para esta-
bilizar las economas asiticas que cayeron en aguas tormentosas desde fi-
nales de 1997. Si los problemas globales estn dominados por estructuras de
intereses bsicamente antagnicos, son poco probables las soluciones am-
plias, o en todo caso esas soluciones son ms arduas y lentas. Un ejemplo son
las dificultades para enfrentar las consecuencias de las corrientes migratorias
internacionales mediante la cooperacin internacional. Las oposiciones al
impuesto Tobin para la estabilizacin de los mercados financieros interna-
cionales (no en ltimo caso por parte de los bancos internacionales, que pue-
den amenazar con su gran movilidad) o bastiones de lobby contra la intro-
duccin de impuestos a la energa en la UE sirven tambin como material
ilustrativo. En este caso no son imposibles los avances polticos, las socieda-
des democrticas se caracterizan precisamente por su capacidad para trami-
tar regulaciones permanentes de conflictos en forma pacfica. Sin embargo,
en las democracias nacionales estn a la disposicin mecanismos mayorita-
rios de toma de decisin y finalmente gobiernos capaces de tomar decisiones
(a cuyas sombras tiene lugar la conduccin concatenada), mientras que las
soluciones supranacionales en la arquitectura de la gobernabilidad global
dependen de procesos de negociacin que obedecen a reglas complejas.

Pero no son nicamente los intereses antagnicos los que pueden obstaculi-
zar una poltica global eficaz; tambin la indiferencia de actores poderosos
frente a importantes problemas globales bloquea la gobernabilidad global: la
pobreza de Africa quizs sea un problema moral para los actores globales
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fuertes, y a travs de diversas secuencias podra transformarse en un pro-

blema relevante para ellos (pobreza en Africa o Europa oriental guerras
civiles migracin hacia Europa occidental). Sin embargo, el problema glo-
bal de la pobreza amenaza en primer lugar y sobre todo a los pobres y a sus
sociedades. En todo caso la indiferencia de los pases industrializados ante
la pobreza como problema global es lo suficientemente grande como para se-
guir igual que antes incluso despus de la Cumbre Social Mundial celebrada
en Copenhague en 1995, en la que se acordaron mltiples actividades para
la reduccin de la pobreza, o hasta para reducir an ms los recursos para la
cooperacin para el desarrollo y la lucha contra la pobreza. Muy diferente es
lo que ocurre cuando se ven afectados los intereses directos y particulares de
los actores poderosos: para la estabilizacin del sistema financiero surcoreano,
a finales de 1997 se movilizaron en un corto plazo 50.000 millones de dla-
res, bajo la gida del FMI y en cooperacin con los pases del G-7, para evitar
la cada de un socio econmico importante, efectos domin en Asia y un per-
juicio del mercado de capitales internacional.

Si se entiende la gobernabilidad global como un proyecto normativo, basado

en la cooperacin internacional, la conciliacin de intereses y la justicia, de-
beramos desarrollar los mecanismos para tematizar y combatir los proble-
mas globales que estn en el ngulo muerto del horizonte de intereses de
los actores globales fuertes.

En los procesos de toma de decisin de los sistemas de negociacin concate-

nados de la arquitectura de la gobernabilidad global no influyen nicamente
las constelaciones de poder e intereses, sino tambin las correspondientes
orientaciones de accin de los actores (Messner 1995, p. 260). En general en
el mundo real se pueden distinguir tres orientaciones de accin y estilos de
toma de decisin (Scharpf 1991): 1) La orientacin al trueque y el regateo
describe la perspectiva egosta tpica que en la Public Choice Theorie se atri-
buye a los individuos, y en la escuela neorrealista de relaciones internacio-
nales se atribuye a los actores estatales. En este caso los actores se guan
exclusivamente por el clculo de sus intereses particulares; 2) La orienta-
cin a la confrontacin implica que el provecho propio se compara con una
ventaja obtenida sobre el otro. Por lo tanto, no se trata solamente de una
maximizacin del provecho, como en el caso de la orientacin al trueque y el
regateo, sino de vencer a otros implicados; la orientacin de los actores a la
solucin de problemas est dirigida a la bsqueda de un provecho comn
conjeturado.

Las consecuencias que tienen esas orientaciones de la accin sobre los proce-
sos de negociacin destinados a resolver diversas formas de problemas inter-
dependientes e interconectados, pueden reconstruirse a nivel terico-repre-
sentativo (Messner 1995, p. 151 y ss.) En esencia se infiere lo siguiente: mien-
tras ms complejos e intrincados son los problemas, es ms posible que una
orientacin individualista al trueque y el regateo (orientada al optimum de
Pareto) desemboque en interminables bloqueos de las negociaciones. Es
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factible que ocurra una lucha interminable, ya que todos los lados estn
interesados en encontrar una solucin al problema, pero el aferramiento de
los actores a sus intereses egostas impide que lleguen a un acuerdo (comp.
las negociaciones para un convenio sobre los bosques o sobre la biodiversidad).
Con frecuencia la orientacin a la confrontacin frustra negociaciones colec-
tivas en curso (p. ej., los aos de bloqueos a las negociaciones para la paz
entre Israel y los palestinos), puede contribuir al agravamiento del conflicto
y en todo caso obstruye la perspectiva de una solucin cooperativa y eficaz en
la arquitectura de la gobernabilidad global.

En cambio, la orientacin a hallar soluciones puede contribuir a limitar los

bloqueos a las negociaciones y a mejorar el bienestar colectivo (en el sentido
del optimismo de Kaldor). Slo cuando actores deseosos y capaces de coope-
rar estn de acuerdo en poner en prctica la solucin ms ptima posible y
no a todo trance su solucin para resolver un problema global, se abre el
camino para salir de la confrontacin y de los interminables bloqueos a las
negociaciones. Muchas veces las organizaciones o los tribunales internacio-
nales contribuyen a que se superen estrechos puntos de vista nacionales y a
buscar soluciones adecuadas para los problemas, en lugar de alternativas
orientadas a intereses particulares. Un gran nmero de los problemas ante-
riormente esbozados (p. ej., la indiferencia de actores poderosos ante impor-
tantes problemas globales; los bloqueos polticos mediante una poltica de
fuerza unilateral; problemas caracterizados por la interdependencia recpro-
ca) slo puede superarse apoyndose en una orientacin de los actores hacia
la solucin conjunta de los problemas. La orientacin (basada en la escuela
neorrealista) hacia estrechos intereses nacionales bloquea la formacin de
una eficiente arquitectura de la gobernabilidad global.

La importancia de los paradigmas

Los cambios polticos no se basan solamente en el poder, las coyunturas de

intereses y las circunstancias objetivas de los problemas. Tambin los para-
digmas que adquieren fascinacin en el proceso poltico y pueden tener un
efecto rector de la accin, influyen en la dinmica de la poltica global. La
poltica Willy Brandt hacia Europa oriental, la poltica de reconciliacin de
Nelson Mandela, la integracin poltica de Europa despus de dos guerras
mundiales devastadoras, tambin fueron al principio proyectos que parecan
apartados de la realidad. Un ejemplo actual del poder de las ideas y los para-
digmas es que en el curso de los ltimos aos una infatigable comunidad
internacional de expertos logr arraigar en la mente de la gente la impor-
tancia de reducir las emanaciones de CO2 para resolver graves problemas
del medio ambiente. De hecho, en esa rea se han dado pasos positivos (comp.
el inicio de procesos de reduccin a raz de la conferencia sobre el clima en
Kyoto). En otras reas an no se ha podido romper el predominio mundial de
conceptos de liberalizacin de normas, aunque no es para nada seguro que
los efectos de distribucin y las presiones de adaptacin de los convenios
sobre el clima resulten menores (tambin para los poderosos pases indus-
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trializados), por ejemplo, que la introduccin del impuesto Tobin (Zrn, p.

47). Por lo tanto, el xito de la gobernabilidad global depende de que la pol-
tica y la ciencia logren poner de relieve su significado esencial para un desa-
rrollo pacfico dentro de la sociedad mundial y para la resistencia a la priva-
cin de poder de la poltica.

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