FUNDAp

FUNDACIN UNIVERSITARIA DE DERECHO, ADMINISTRACIN Y POLTICA, S.C.

Coleccin FUNDAp Poltica y Administracin Pblica
2009
 Coleccin Fundap Poltica y Administracin Pblica

DIRECCIN
Jos Rodolfo Vega Hemndez- Carlos Eduardo Hemndez Prez
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CooRDINACiN TCNICA
Jos Juan del Pueblito Vega Hernndez- Hctor Benigno Parra Rodrguez
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE
MXICO, EN su BICENTENARIO

RoBERTo RivEs

FUNDAp
FUNDACIN UNIVERSITARIA DE DERECHO, ADMINISTRACIN Y POLTICA
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Quertaro
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Quintana Roo
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Jalisco
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FUNDACiN UNIVERSITARIA DE DERECHO, ADMINI STRACiN Y PoLTICA, S. C.
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T.S. MARTilA Knz nE RnMEKO
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ARQ: JORGE ENRJQUE CABRF..JOS MORENO

Consejeros
C.P. No MART!NEZ GARclA
Tesorero
 RIGEN, EVOLUCIN Y PERSPECTIVA SOBRE LOS

111 ~EA!~N~RA~N ~LIC~

DE MXICO, EN SU BICENTENARIO

SIGLO XIX: FORMACIN DEL ESTADO Y SU ADMINISTRACIN

SIGLO XX: CONSOLIDACIN Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO
SIGLO XXI: PERSPECTIVAS Y DESAFOS PARA LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

RoBERTo RivEs

PRLOGO: 0MAR GUERRERO

LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO
Roberto Rives Snchez

Primera edicin, 2009 (mil quinientos ejemplares)

Produccin FUNDAp
Direccin Jos Rodolfo Arturo Vega Hernndez
Formacin y correccin Martha Favila Flores
Revisin tcnica Jos Rodolfo Arturo Vega Hernndez
Correccin Ma. Marcela Daz Martnez
Diseo de portada Osear Victorica Cea
Diseo de organigramas Jos Manuel Flores Robles
Formacin de portada Francisco Martnez Zea

Copyright 2009, para la Fundacin Universitaria de Derecho, Administracin y Poltica, S. C.,

(FUNDAp)
5 de Mayo nm. 134, Centro Histrico, C. P. 76000, Santiago de Quertaro, Qro., (Mxico)
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ISBN 978-968-5435-77-2

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No est permitida la reproduccin total o parcial de este libro, ni su tratamiento informtico , ni la

transmisin de ninguna forma o por cualquier medio , ya sea elctrnico, mecnico, por fotografa,
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El estudio de la Administracin Pblica, admite diversidad de ideas , mismas que no coinciden
necesariamente con las de FUNDAp. Las opiniones expresadas son responsabilidad exclusiva del
autor.

Impreso en Mxico/ Printed in Mxico

 NDICE

PRESENTACIN 13
PREFACIO 15
PRLOGO 17
INTRODUCCIN 1 21

PRIMERA PARTE: EL SIGLO XIX

FoRMACiN DEL EsTADO Y su ADMINISTRACiN

l. ENTRE lA MONARQUA y lA REPBLICA 27

1.1. EL IMPERIO DE IWRBIDE Y EL ESTABLECIMIEN1D DE lAS SECREfARAS DE WADO 1 28

1.2. LA REPBLICA FEDERAL, 1824-1835 1 39
1.3. LA REPBLICA CENTRAL, 1835-1846 1 62
1.3.1. Bases de Organizacin para el Gobierno Provisional.
Tacubaya,1841 1 75
1.3.2. Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Central, 1843 1 81

1.4. REsTABLECIMIENTO DE LA REPBLICA FEDERAL: ACTA DE REFORMAS DE 1847 1 87

1.5. BASES PARA LA ADMINISTRACIN DE LA REPBLICA CENTRAL, 1853 1 105

2. AsENTAMIENTO DE lA REPBLICA FEDERAL 112

2.1. EL PROYECTO LIBERAL 112

2.1.1. La Constitucin Poltica de 1857 119
2.2. LOS GOBIERNOS PARALELOS: EL REPUBLICANO Y EL CONSERVADOR 124
2.3. EL IMPERIO DE MAXJMILIANO 134
2-4 . LA REPBLICA RESTAURADA, 1867 1 139
3. LA NUEVA DICTADURA: PoRFIRio DAZ, 1876-1911 144
3.1. LA POLTICA GUBERNAMENTAL DE "ORDEN Y PROGRESO" 144
3.2. LA LEGITIMIDAD DEL RGIMEN 147
3.3. LA FRMULA PARA EL PROGRESO 1 150
3-4. CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA Y DESARROLLO ECONMICO 152
3.5. DEMANDAS SOCIALES Y CRISIS DE LEGITIMIDAD 171

SEGUNDA PARTE: EL SIGLO XX

CoNSOLIDACiN Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO DEL EsTADo

4 LA LUCHA POR EL PODER POLTICO, 1911-1920 175

4.1. CONTINUIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA 1 187

4.2. EL NUEVO RGIMEN CONSTITUCIONAL Y POLTICO 1 196
4.2.1. Nuevos fines del Estado 196
4.2.2. El fortalecimiento del Poder Ejecutivo 200
4.2.3. El partido de gobierno, pieza clave del rgimen poltico 203
4.24 Reorganizacin de la Administracin Pblica 1 212

5 LA INSTITUCIONALIZACIN DEL RGIMEN PRESIDENCIALISTA 242

S. l. LA REORGANIZACIN POLTICO-SOCIAL 242

5.2. LAs POLTICAS GUBERNAMENTALES: EL ESTADO INTERVENCIONISTA

53 LA EXPANSIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 252

6. LA POLTICA GUBERNAMENTAL: LA SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES Y EL

DESARROLLO ESTABILIZADOR 273

6.1. DE MANUEL vrLA CAMACHO A GusTAVO DAZ RDAZ, 1940- 1970 274
6.2. LUCHAS SOCIALES Y CRISIS DE LEGITIMIDAD 1 302

7 Los SEXENIOS DE LAS CRISIS, 1970-2000 305

7.1. AUGE Y CRISIS DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL, 1970-1982 305

7.1.1. LA REFORMA ADMINISTRATIVA: Luis EcHEVERRA LvAREz y Jos LPEZ
PORTILLO Y PACHECO 1 305
7.2. DEL INTERVENCIONISMO A LA RECTORA NEOLIBERAL, 1983- 2000 1 333
7.2.1. La administracin de MIGUEL DE LA MADRID HuRTADO 1 333
 7.2.2. La administracin de CARLOS SALINAS DE GoRTARI

7.2.3. La administracin de ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEN

TERCERA PARTE: EL SIGLO XXI

PERSPECTIVAS Y DESAFOS PARA LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA
DEL EsTADo
8. EL NUEVO RGIMEN POLTICO: EL PANISMO 1 409

8.1. LA ADMINISTRACIN DE VICENTE Fox QUESADA 1 409

8.2. LA ADMINISTRACIN DE FELIPE CALDERN HINOJOSA 1 428

9 CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI. REFLEXIONES PARA

MEJORAR LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO 1 453

Anexos 1 509
PRESIDENTES DE MXICO 1 511
CUADROS ESTADSTICOS DE GASTO PROGRAMABLE 1 513
ORGANIGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 2006- 2012 1 521

Bibliografa 1 541
 PRESENTACIN

Durante las ltimas dcadas, el estudio de la Administracin Pblica en Mxico ha adquirido

notablemente una mayor dimensin y complejidad, como reflejo del cambio acelerado de
nuestra realidad nacional e internacional, que ha puesto en discusin el papel del quehacer
pblico-administrativo.
Los esfuerzos efectuados a lo largo del tiempo para realizar la descripcin, anlisis, in-
terpretacin y comprensin de los acontecimientos publiadministrativos que construyeron _
nuestro pasado, develan la esencia de lo que actualmente somos.
A este propsito obedece la obra de RoBERTO RIVEs SNCHEZ, promovida por la Fundacin
Universitaria de Derecho, Administracin y Poltica (FUNDAp), en colaboracin con los
Institutos de Administracin Pblica de los Estados de Mxico, Guanajuato, Jalisco, Que-
rtaro y Quintana Roo; entusiastas todos por esta oportunidad de conjuntar voluntades y
buscar una respuesta a nuestras responsabilidades propias e institucionales, ante nuestra
disciplina.
RoBERTO RIVEs nos t~nsporta al pasado, para entender el presente y prever el futuro.
Ms an, hay que reconoer, que es la mejor forma de evaluar sus alcances y principalmente
sus desafos. La Administracin Pblica de Mxico, en su Bicentenario, se entiende en el
mbito nacional en contextos histricos concretos. Es una obra que da cuenta del entorno
de la Administracin Pblica Federal y realidades diversas en que se desenvuelven, radi-
calmente distintas a los que la enmarcaron en tres periodos de tiempo especficos. Hoy,
el desafo que enfrenta radica en su capacidad de adaptacin, en ajustarse a los nuevos
acontecimientos, en el esfuerzo que le permite redefinirse y replantearse para destacar en
el debate contemporneo.
Se trata de una obra importante y fundamental para las nuevas generaciones; ofrece
la trayectoria de la Administracin Pblica mexicana desde sus antecedentes hasta sus
experiencias a inicios del presente siglo, que la han conformado tal y como la conocemos
hoy en da.

13
14 ISIDRO MUOZ RIVERA

En ese sentido, vale la pena subrayar que la aportacin de RIVEs, data del ao de 1983
y es resultado de su labor de investigacin, docencia y experiencia en la prestacin de ser-
vicios en el sector pblico; comprende tres etapas progresivas de conformidad a los siglos
que contempla, a travs de las cuales describe y analiza, en nueve apartados, cmo se ha
ido desenvolviendo la Administracin Pblica Federal de Mxico.
Nuestro pas tiene ante s el reto de acometer el estudio de la Administracin Pblica
con un nuevo enfoque. Es preciso definir con exactitud el modelo de Administracin Es-
tatal, necesario para hacer frente a las ingentes tareas y compromisos que se plantean en
el mbito del sector pblico y la buena gobernabilidad.
Estamos ciertos de que el tema de la Administracin Pblica seguir siendo, seguramente
con mayor intensidad, uno de los tpicos ms debatidos en Mxico. La Administracin
Pblica tiene su propia connotacin, se distingu porque sigue teniendo algo pertinente
qu hacer. Sin duda alguna, su evolucin es inconclusa.

IsmRo Muoz RIVERA

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico y
Vicepresidente para los Institutos de Administracin Pblica
de las Entidades Federativas de la Repblica Mexicana
 PREFACIO

A muy pocos meses de que nuestro pas conmemore el Bicentenario de la Independencia

de Espaa y de la integracin del Mxico como Nacin y a 100 aos de la Revolucin de
1910, en donde Mxico realmente surge como una verdadera entidad soberana con el re-
conocimiento internacional y up proyecto propio de Nacin, que se haba interrumpido
peligrosamente en el siglo inmediato anterior; el Dr. RoBERTO RIVEs, pblica su libro La
Administracin Pblica de Mxico, en su Bicentenario, el cual resulta de extraordinario
valor por la referencia histrica que parte desde la gnesis misma del Estado mexicano;
la adopcin del sistema republicano; la etapa de la dictadura de PoRFIRJO DAZ y el nuevo
Estado que surge con la Revolucin de 1910- 1917.
A partir de esas interesantes consideraciones histricas, en donde se sentaron las ba-
ses para la organizacin de la Administracin Pblica nacional, el autor transita desde
principios del Siglo XX hasta concluir con el actual sistema de la alternancia, que matiza
de alguna manera las caractersticas de la Administracin Pblica del Mxico actual.
En cada una de estas etapas, el autor va estableciendo las caractersticas que son pre-
ponderantes a la Administracin Pblica; hace nfasis en el rgimen presidencialista, ana-
liza las crisis de legitimidad, el auge y la crisis del intervencionismo estatal y finalmente el
proceso de la reforma administrativa que se da en las ultimas dcadas del Sigo XX.
El autor desentraa la etap<;i del neoliberalismo mexicano, sus caractersticas y conse-
cuencias y lo que ello signific en los siguientes 18 aos de vida pblica.
No dejo de reconocer que la enorme cultura de RoBERTO RIVEs en simbiosis con su ac-
tividad profesional en el campo de la Administracin Pblica, lo han consolidado como
uno de los niejores autores mexicanos en este campo; en consecuencia su obra La Ad-
ministracin Pblica de Mxico, en su Bicentenario, constituir una referencia obligada
para estudiantes y profesionales de la materia y marcar un hito en el conocimiento de la
Ciencia Administrativa nacional.

Dr. Jos GUILLERMO VALLARTAPLATA

Presidente del Consejo Directivo del Instituto de
Administracin Pblica de Jalisco y sus Municipios A.C.

15
 PRLOGO

l. RoBERTO RJvEs SNCHEZ es un universitario de pura cepa cuya formacin integral se debe
a la UNAM, comenzando por su Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica;
continuando con su Maestra en Administracin Pblica, y culminando con su Doctorado en
Administracin Pblica. Sus dos primeros grados lo introdujeron a un ejercicio profesional
superior y ms complejo, el cual le reditu la bien ganada fama de persona experimentada
y con capacidades tcnicas. Sin embargo, se deben resaltar los estudios doctorales, cuyo
producto es una disertacin erudita donde se dejan ver sus vastos conocimientos sobre la
geografa planetaria, escenario dentro del cual va narrando el devenir administrativo de
la humanidad.
Militante conspicuo de la cultura del esfuerzo, RoBERTO RIVEs arranc su carrera laboral
en el Instituto Mexicano del Seguro Social (1972-1988), siendo muy joven, comenzando en
la base de la escala, donde empiezan los verdaderamente ameritados que no deben el favor
a terceros. En efecto, comenz su larga carrera administrativa como Auxiliar administra-
tivo en la Jefatura de Adquisiciones, hasta llegar a Jefe de los Servicios de Publicaciones
y Documentacin. Como buen egresado de la mencionada licenciatura, en ese entonces
RoBERTO se desempe como Tcnico en Organizacin y Mtodos en Jefatura de Servicios
Tcnicos, destacando pues como oyemero, bien ganado mote que nos enorgullece a todos
aquellos quienes sabemos elaborar manuales y guas tcnicas, tarea que con frecuencia fue
nuestro ABC en el inicio de la prctica administrativa.
Ms adelante su desarrollo profesional lo llev a colaborar en la Secretara de Gobernacin
(1988-2000 ), donde fungi como Coordinador de Asesores del Subsecrtario de Gobernacin;
Director del Sistema Nacional de Informacin Municipal (1993); y Asesor del Coordinador
para el Dilogo y Negodacin en Chiapas (1998-2000), entre otros quehaceres no menos
relevantes. En fin, se desempe en la Cmara de Senadores (200 1-200:3) romo Asesor Par-
lamentario, y posteriormente como Asesor del Subsecretario de Participacin Ciudadana y
Prevencin del Delito de la Secretara de Seguridad Pblica del DF (2005 a 2008).

17
18 MAR GUERRERO

II. Persona hecha en el ejercicio cotidiano de la Administracin Pblica, RoBERTO RlvEs

supo sacar tiempo de las labores de oficina para escribir y trascender lo que ese diario
quehacer le dicta. En efecto, es uno de los pocos funcionarios pblicos con una obra de
investigacin y difusin propia, no siempre emanada d~ su experiencia, sino de sus estu-
dios y reflexiones. En efecto, es autor de libros y trabajos muy consultados, entre los que
de&tacan sus Elementos para un anlisis histrico de la Administracin Pblica Federal
en Mxico. 1821-1940 (INAP, Mxico, 1984); La Constitucin Mexicana hacia el siglo XXI
(Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica en coediciri con Plaza
y Valds Editores S.A. Mxico, 2000); Elementos para establecer una poltica editorial
(Mxico, 1993).
Destaca, asimismo, su labor como editor del libro La Administracin Local en Mxico
(III tomos, INAP, Mxico, 1997), y la revisin del texto Profesionalizacin de Servidores
Pblicos Locales en Mxico (III tomos, INAP, Mxico, 2000); as como la coordinacin del
texto Gobierno y Administracin Municipal (Secretara de Gobernacin, Mxico, 1994)
que tuvo la friolera de 10 mil ejemplares lanzados al mercado.
E. N. GLADDEN, el ms grande pensador administrativo britnico, realiz sus estudios
de maestra y doctorado cuando se desempeaba como servidor civil. Con mucho orgullo y
satisfaccin dijo haber hecho esos estudios sin ayuda alguna, igual que RoBERTO RlvEs, quien
debe su ameritada carrera administrativa y acadmica, a nadie ms que a s mismo.
El autor de la obra, es uno de los ms distinguidos egresados de los estudios profesionales
y de posgrado de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Experimentado
servidor pblico, el doctor RoBERTO RivES SNCHEZ ha conocido de una manera detallada los
procesos internos de la Administracin Pblica Mexicana. Se trata, pues, de una persona
enterada de los problemas perpetuos de la Administracin Pblica, as como de otros ms
que han ido surgiendo con el paso del tiempo, pues siendo una persona estudiosa y disci-
plinada, se mantiene al da sobre el acontecer de la misma.
RoBERTO RlvEs, adems de haberse empeado de una manera intensa en el servicio pblico,
al mismo tiempo ha ejercitado sus dotes profesorales y ha dedicado buena parte de su tiempo
al ejercicio de la investigacin en Administracin Pblica. De modo que, adems de sus pro-
fundos conocimientos derivados de la experiencia activa, RoBERTO ha tenido un aprendizaje
terico siempre til para complementar todo aquello que la prctica le ha producido como
sabidura y expertise. El hecho mismo de haberse graduado en el nivel de posgrado, susten-
tando tesis debidamente galardonadas en la maestra y el doctorado, hablan de un nimo
muy elevado por aprender, y al mismo tiempo permitir lo aprendido a sus estudiantes.

III. Hay que ofrecer una calurosa bienvenida a un libro trascendental que ocupar un lugar
significativo, en un espacio muy grande producido por la falta del cultivo del estudio ele
 PRLOGO 19

la Administracin Pblica Mexicana. Es muy relevante, asimismo, su publicacin en una

poca muy especial para el pas porque en breve tiempo se conmemorarn doscientos aos
de vida independiente. La obra de suyo es sumamente relevante, asimismo, porque hace
muchos aos que en nuestro pas no se realizan publicaeiones suficientes ni convenientes
sobre su Administracin Pblica, toda vez que tampoco conocemos manuales ni trabajos
que al menos de ~anera descriptiva nos hagan saber cul es su situacin actual; y mucho
menos a un planteamiento retrospectivo del modo como esa administracin ha venido
desarrollndose hacia el presente. Hay que destacar que, caso contrario a la estrategia
usual y muy til encaminada a convocar el concurso de distintos autores en torno de un
tema comn, el autor del libro sigui la lnea clsica de la produccin personal de un libro
de largo aliento.
El libro, que tengo el gusto de prologar, titulado La Administracin Pblica de Mxico, en
su Bicentenario, constituye de suyo un gran aporte a la conmemoracin nacional relativa a
sus 200 aos de vida independiente, as como a sus primeros 100 aos CONTADOS a partir
de la Revolucin de 1910. El doctor RrvEs SNCHEZ es una de las personas ms conocedoras de
la Administracin Pblica Mexicana, y sin duda, el profesor ms enterado de sus procesos
de evolucin en el mbito Federal. Conocedor profundo del derecho pblico mexicano, tanto
de su apartado constitucional, como del administrativo, ha sabido relacionar las expresiones
jurdicas, con sus manifestaciones administrativas. Refractario a la especializacin, el Dr.
RrvEs SNCHEZ domina en forma integral la Administracin Pblica, no slo en su dimen-
sin Federal, sino tambin Estadual y Municipal. La obra, entonces, ha sido preparada
por .u na persona iniciada en el tema, y sin duda, la mejor preparada para su realizacin.
Seguramente el lector encontrar captulos, apartados y pasajes que atraern su mente
de manera selectiva, por encima de otros ms que comprende la obra, y que reclamarn
la atencin de diferentes personas. Por ejemplo, el autor hace una exposicin trascen-
dental del paso de la Monarqua a la Repblica en los inicios del Mxico independiente.
Conocedor profundo del rgimen Federal, RoBERTO RivEs realiza una exposicin puntual
del entreverado existente a lo largo del Siglo XIX entre sistema federalista y los modelos
centralizados que, alternndose, con el paso los afws fueron defini endo el perfil del Mxico
independiente. A lo largo del texto se aprecia la mezcla perpetua entre la continuidad y el
cambio, que jugando un proceso dialctico, conservan los matices esenciales de la cultura
administrativa mexicana, y al mismo tiempo de la nueva vida con base en los propsitos
que el progreso de la nacin va produciendo.
El dominio de la historia de la Administracin Pblica Mexicana, evidente en el autor,
se complementa con una preocupacin permanente del doctor RrvEs con relacin a los pro-
blemas contemporneos de la Administracin Pblica. Al final de la obra, el autor realiza un
anlisis puntual de una antigua dependencia de la Administracin Pblica, la Secretara de
la Defensa Nacional, la cual muestra un contraste notorio de su organizacin interna, con
20 MA R U ERRERO

los principios bsicos de una administracin adecuada. Si diferenciamos "funcionalidad" y

"eficiencia", es posible que el arreglo de esa dependencia se apegue a los primero, pues es
notorio su desfase desde el primer escaln descendente de la jerarqua administrativa: su
titular solam ente cuenta con un subsecretario al cual se le han confiado tareas de segundo
orden, mientras el secretario del ramo concentra una enorme cantidad de responsabilidades
delegadas en una multitud de direcciones generales, sin mediacin alguna de subsecretara.
Este hecho sorprendente implica el desor los sabios consejos de los administrativistas, entre
ellos el coronel LYNDALL URWICK, que de antao propuso un alcance de control razonablemente
configurado en atencin a la relaciones de comunicacin entre un jefe y sus subordinados,
por ejemplo de siete a diez. Es un arreglo "funcional" porque su organizacin cumple con
su cometido dentro del sistema, junto con las dems pa1tes, pero no es eficiente por dar
resultados posiblemente muy pobres en comunicacin y coordinacin.
El autor t rata, asimismo, una dependencia que no alcanza a dar todo lo que se espera de
ella: la Secretara de Seguridad Pblica, que tiempo atrs, constituyendo una mera Direccin
General de la Secretara de Gobernacin, hoy en da presenta una magnitud organizativa
contrastante con los resultados esperables de sus labores. A medida que la inseguridad
pblica se ha incrementado, el aumento del espesor organizativo de esa secretara sigue
siendo insuficiente para rsolver el gran problema de seguridad pblica del pas.
Actualmente, cuando los tiempos de las reformas y los programas neogerenciales parecen
difuminarse, junto con las perspectivas neoliberales que los animaron en los pasados 20
aos, la Administracin Pblica del modo como lo observa y la trata RoBERTO RlvEs tiende ha
agigantarse. Creo que debemos aprovechar los 200 aos de vida de nuestraAdministracin
Pblica, ltimamente sujeta a una estrategia deliberada de ataques y anatematizaciones con
el propsito de privatizarla por medio de la venta indiscriminada de empresas pblicas, as
como por medio de su "colonizacin" interior para dar cabida en su seno a los empresarios
y los gerentes, para situarla en l lugar ms digno que merece.
De suyo, el hecho que estemos conmemorando 200 aos de su existir, as como
100 de haberse configurado hasta hoy en da como una actividad organizativa del Es-
tado de Bienestar, merece que defendamos su valor por encima de las predicas neoli-
berales que a tan duras pruebas la sometieron. Sin duda, esta obra de RoBERTO RlvEs
mucho ayuda ese propsito. Debemos felicitar calurosamente a la Fundacin Univer-
sitaria de Derecho, Administracin y Poltica, S.C. (FUNDAp), por el gran acierto
que ha tenido al publicar esta obra trascendental, y particularmente su titular, el Dr.
RoooLFO VEGA HERNNDEZ, quien sin desmayo ha venido a probar que la energa civil
e independient e es capaz de ofrecer al pblico libros importantes y trascendentes.

MAR GUERRERO
 INTRODUCCIN

I. El propsito de este trabajo es mostrar el origen y evolucin de la Administracin Pblica

Federal mexicana, ocurrida desde los inicios del siglo XIX, las transformaciones registradas
durante el siglo xx, su continuidad hasta llegar a la situacin actual, y las perspectivas
para la mejora de su eficacia en el siglo XXI. Pretende ser un estudio elemental, abarcando
un periodo que va desde nuestra independencia poltica, del Imperio espaol, en franca
cada y frente al ascenso del Imperio britnico, hasta la primer dcada del siglo XXI y las
perspectivas para dicha centuria, acompaadas de una serie de propuestas para inducir la
mejora del aparato administrativo. Con ello se busca mostrar un panorama general sobre
la evolucin administrativa del Estado mexicano, su inicio, ampliacin, transformaciones,
ccmtinuidades, y perspectivas, para con ello mostrar el despliegue funcional que realiza la
Administracin Pblica, en consonancia histrica con los distintos fin es y perfil del Estado,
liberal, concesionario, proteccionista, intervencionista y como rector del desarrollo.
Por qu se ha desarrollado cierta estructura administrativa y no otra?, qu antecedentes
influyeron en ella? , ,cul es la eficacia del actual aparato administrativo para responder a
los problemas y demandas sociales de hoy da? Por qu la Administracin Federal resulta
ser la de mayor tamao, capacidades y recursos, comparada con las administraciones
de los estados y municipios? Porqu nuestro rgimen federal se ha centralizado, qu
consecuencias tiene ello? Estaremos ya en presencia de una nueva etapa de la evolucin
estatal que apunta a que sobre el Estado no debe estar el mercado?

II. El trabajo es resultado de varios aos de investigacin, docencia, y actividad en el

servicio pblico. Su origen corresponde a mi tesis de licenciatura, presentada en abril de
1983, con el ttulo de "Elementos para un anlisis histrico de la Administracin Pblica
Federal en Mxico: 1876-1940", y en la que analic el periodo que va de PoRFIRIO DAZ a
LZARO CRDENAS. Enseguida continu la investigacin ampliando el periodo de estudio, al
adicionarle el captulo de 1821 a 1876, y manteniendo el mismo ttulo, de esta manera el
trabajo abarc el periodo 1821-1940, y as fue publicado por el Instituto Nacional de Ad-
21
22 RoBERTO RIVEs

ministracin Pblica en 1984. Cabe sealar que estos dos trabajos, con los que se cubra
el periodo 1821-1940, tuvieron un propsito y mtodo histricos, slo fueron descriptivos
de la estructura administrativa que mostraba el despliegue funcional del Ejecutivo Federal
en periodos histricos concretos, y si bien consider los contextos poltico y social del pas
en sus distintas etapas de desarrollo, careci de un anlisis ms preciso y profundo del
funcionamiento, eficiencia, problemas de las reas, estructuras y polticas del gobierno y
Administracin Pblica mexicana.
El trabajo que se presenta en esta edicin, ya no parte de un anlisis histrico como
mtodo de investigacin, sino de un diseo ms dinmico, que, por un lado, expone con
detalle lo acaecido en las ltimas dcadas llegando hasta lo sucedido en el ao 2008, bajo
una panormica que abarca los siglos XIX, xx, XXI ; por otro lado, se analizan algunos de los
problemas nacionales que han venido caracterizando la vida del pas, para sobre esa base
plantear posibilidades de derroteros para las dependencias y entidades de la Administra-
cin Pblica mexicana. Los trabajos que elabor hace 25 aos, no slo fueron sometidos
a una revisin general, sino que se replante su estructura y perspectiva histrica, pues
su horizonte ya no fue el de 1940 sino el del siglo XXI; asimismo, se corrigieron errores
y omisiones, de tal manera que ahora se introducen aspectos como la delimitacin del
territorio mexicano en el siglo XIX, se atiende a las nuevas condiciones y circunstancias,
nacionales e internacionales, tales como el cambio tenido en la naturaleza del rgimen
poltico y administrativo, las variaciones del papel del Estado en otros pases y en dife-
rentes etapas; asimismo se destaca la importancia del ingreso y gasto pblicos, reflejado
ello en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, cuyas variaciones de los ltimos 30
aos resultan significativas y muestran el nuevo perfil de las polticas pblicas; tambin se
resaltan aspectos como la conduccin del proceso electoral, que pasa de ser una funcin
gubernamental a otra ciudadana; se abordan problemas nacionales a partir de ciertas defi-
ciencias pblico-administrativas como la seguridad pblica, la seguridad social, el entorno
econmico, particularmente en pocas de crisis que llevaron a un nuevo rol del Estado.
Todo ello forma parte del contenido de este nuevo trabajo, con el que ahora se busca dar
una resea ms estructurada que vincule adecuadamente pasado, presente y futuro de la
Administracin Pblica Federal en Mxico. As se ha buscado identificar continuidades,
discontinuidades, saltos cualitativos, transformaciones estructurales y vaivenes funcionales
del Poder Ejecutivo Federal, en nuestra historia, presente y futuro.
Al inicio del siglo XXI, con una dcada recorrida, se observa que las instituciones creadas
en el siglo xx cada vez cuestan ms pero resultan ineficaces e insuficientes, por lo que estimo
necesario llevar a cabo una reorganizacin de algunas reas del aparato gubernamental
y sus polticas, para atender las demandas de la nacin, las principales giran en torno al
esquema de seguridades, nacional, pblica y social.
 INTRODUCCIN 23

Estructura de la obra: el trabajo se divide en tres partes, una para cada siglo. En la pri-
mera, se observa cmo, en medio del conflicto social por constituir polticamente a la Nacin
independiente del Imperio espaol, la Nacin y el Estado recorren un camino de seis dcadas
en que nos debatimos entre el Imperio y la Repblica, el Federalismo y el Centralismo; con
cada una de estas formas polticas se introducen diversas y hasta contrapuestas medidas
sobre la Administracin Pblica que le ocasionan desorganizacin y crisis financiera, era
ms fcil escribir constituciones polticas que organizar los medios para cumplimentar los
fines, observ LucAs Ai.AMN. Sin embargo, com~ tambin lo reconoce Lurs DE LA RosA, la
Administracin Pblica se va imponiendo cada vez ms en sociedad, sus funciones aumen-
tan paulatina pero firmemente, lo que cambian son sus mtodos. De la seguridad y orden
pblicos se pasa al estmulo de las actividades econmicas, incluida la infraestructura de
comunicaciones y, claro est, la desvinculacin de los negocios eclesisticos del Estado.
Cuando la segunda generacin de liberales asume el poder gubernamental, hacia la mitad
del siglo XIX, se abre la posibilidad de establecer un sistema poltico-administrativo que
unifique a la Nacin, a la sociedad (entonces dispersa, aislada, sin comercio, heterognea),
para asentar con ello el poder estatal. Tras el reconocimiento de las libertades -civiles,
econmicas, polticas- el Estado logra su Soberana, sobre el poder del Esta_d o no puede
ni debe haber grupo ni corporacin alguna. La Administracin Pblica favorece las co-
municaciones, promueve la colonizacin, se interesa por la salubridad, as va ampliando
su esfera de accin. Ya en el ltimo cuarto del siglo xrx, la nacin, agotada por el conflicto
poltico y social, entra en una etapa de crecimiento econmico y desarrollo material, que
le permite superar las etapas de autoconsumo y estancamiento econmico de las dcadas
anteriores; el rgimen poltico se torna estable, aunque la dictadura sigue siendo el rasgo
principal, PoRFIRIO D!AZ se suma a JuREZ y SANTAANNA entre los personajes que dominan la
vida poltica del pas de ese Siglo, para finalmente observar que cuando las demandas de la
sociedad, particularmente las de campesinos y obreros, no encontraron una respuesta en
el aparato administrativo del Estado, se dio paso a una crisis de legitimidad que lleg de
nueva cuenta a la lucha armada como va para reencauzar el poder poltico.
El reacomodo de los factores reales de poder, es el punto de partida para la segunda
parte, se refiere a como los nuevos caudillos y militares disputan el control del poder poltico,
hasta lograr un nuevo consenso social basado en una Constitucin Poltica que reconoce a
obreros y campesinos como factores reales de poder y asimila sus demandas, plasmadas en
el articulado constitucional. El Estado asume un nuevo papel a partir de lo dispuesto por
los artculos 3, 27 y 123. Enseguida se analiza el papel que desempea la Administracin
Pblica y las polticas gubernamentales para inducir el desarrollo, primero reestructurando
el mercado de capitales, enseguida creando las bases para la industrializacin y con ello
superar el modelo econmico basado en el sector primario y la explotacin de los recur-
24 ROBERTO R!VES

sos naturales por las empresas extranjeras, lo que motiva la inconformidad del Imperio
dominante de entonces, Inglaterra. La Administracin Pblica no corta con la estructura
y funciones anteriores Oas del siglo XIX), sino que por el contrario la amplifica, al tiempo
que aparecen nuevos rganos; es tiempo de innovaciones, al crearse los departamentos
administrativos y desarrollarse el conjunto de entidades del sector para estatal. Esta es una
etapa en la que llega a su fin la figura del caudillo militar, y se tiende a institucinalizar el
rgimen poltico, pasando de la dictadura al presidencialismo, a la par que se introduce
una seria reforma al sistema bancario y fiscal mexicano, unificando con ello el mercado
de capital y el rgimen financiero pblico, posibilitando con ello la consecucin de las
crecientes tareas administrativas.
Apoyndose en el partido gubernamental, el Gobierno induce la organizacin y control
de las clases sociales, las integra al sistema poltico, les define sus canales de participacin.
A ello se suma un mayor gasto de inversin pblica va el sector paraestatal de la Adminis-
tracin Pblica. Tambin se refieren las principales polticas gubernamentales orientadas,
por un lado, a reafirmar la centralizacin del rgimen federal, y por otro, a impulsar el
desarrollo del sector privado con medidas fiscales, arancelarias y comerciales basadas en
exenciones, estmulos y beneficios; es la hoy aorada etapa del desarrollo estabilizador,
aunque en contraparte se gestan los elementos desestabilizadores, elevada deuda externa,
crecimiento de la inconformidad social que finalmente lleva a la apertura poltica y econ-
mica del rgimen. Para los aos setenta, el Estado interventor experimenta su auge y cada,
al pasar de casi 400 empresas a 1,200. El Rgimen Federal se centraliza a costa de atraer
competencias originalmente reservadas a las entidades federativas, mediante un centenar
de reformas constitucionales hechas slo para tal fin. As empiezan los sexenios en los que
la crisis, econmica, poltica, de seguridad pblica, de seguridad social.
Una nueva etapa inicia a fines de 1982 y se significa por la devaluacin monetaria, la
inflacin, recesin y estancamiento econmico, as como por la redefinicin del papel del
Estado frente a los sectores privado y social, por el proceso de privatizacin y la reduccin
del tamao del aparato econmico-administrativo del Estado y la puesta en marcha de
la llamada poltica neoliberal, que se ubica desde el periodo del presidente MIGUEL DE LA
MADRID y llega hasta el de ERNESTO ZEDILLO, cuyos resultados visibles hasta la fecha actual
son la extensin de la pobreza y la crisis de la seguridad social y la seguridad pblica. As
llegamos al fin de siglo, al trmino de un modelo poltico y el inicio de otro.
La tercera parte se destina al anlisis del siglo XXI, en el que la naturaleza del rgimen
poltico cambia por la derrota del partido oficial a manos de una sociedad cansada de tener
un horizonte de vida inestable, incierto; en casi una dcada que un nuevo partido est en
el poder, en la conduccin gubernamental, se observa principalmente la continuidad de la
.estructura de la Administracin Pblica Federal, de sus polticas pblicas y el modelo eco-
nmico; como teln de fondo se tiene un reacomodo de las fuerzas y factores del rgimen
 iNTRODUCCIN 25

poltico, que inciden en el funcionamiento de algunas dependencias de la Administracin

Pblica. Finalmente se presentan algunas conclusiones, reflexiones y perspectivas para la
mejora administrativa del Estado mexicano.

III. Los aos de estudio, docencia y ejercicio profesional, han sido los factores principales
que me han permitido analizar las dos caras de la Administracin Pblica, aparato guber-
namental y sociedad. Las numerosas e invaluables lecciones y conversaciones tenidas con
maestros, alumnos, colegas, servidores pblicos, as como la vivencia tenida en las orga-
nizaciones burocrticas (en el sentido weberiano del trmino), son los nutrientes que han
hecho posible la elaboracin de esta investigacin; con ella no se persiguen fines polticos,
dado que el suscrito no milita en partido poltico alguno, ni tampoco institucionales para
ofrecer el mejor aspecto de desempeo de algunas de las dependencias administrativas
del Estado mexicano, en todo caso, su razn de ser, su propsito fundamental, reside
exclusivamente en reflexionar desde el mbito acadmico y universitario, realizado princi-
palmente como profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, sobre
los problemas nacionales que hoy agobian al pas y que a todos preocupan y hasta entris-
tecen, que nublan el futuro y nimo de las nuevas generaciones. Es por ello que expreso
un sentido agradecimiento a las siguientes personas: al Dr. RoDOLFO VEGA HERNNDEZ, por
aceptar llevar a cabo la edicin de este trabajo, cuyo talento y esfuerzo cotidiano desde la
trinchera editorial constituye un valioso e importante espacio para la divulgacin de las
ideas, trascendiendo los esquemas comerciales de muchas empresas editoriales. A los
Institutos de Administracin Pblica: del Estado de Mxico, presidido por el Dr. IsiDRO
MUoz RivERA, al de Quintana Roo, presidido por el Mtro. LEN LIZRRAGA CuBEDO, al de
Guanajuato presidido por el Dr. CARLOS EDUARDO HERNNDEZ PREZ, al de Jalisco, presidido
por el Dr. Jos GuiLLERMO VALLARTA PLATA y al de Quertaro, presidido por el Dr. RoDOLFO
VEGA HERNNDEZ, por ser parte de este importante esfuerzo editorial desplegado desde las
entidades federativas.
A m estimado maestro, asesor de tesis doctoral y fraterno amigo, el Dr. MAR GuERRERO,
agradezco el haber prologado este trabajo; maestro de numerosas generaciones, destacado
investigador nacional, cuyo esfuerzo acadmico y obra editorial son un aporte fundamental
para quienes estamos interesados en el conocimiento de las ciencias administrativas, sin su
trabajo de investigacin obras como la de KAunLYAY suArthasastra (un tratado sobre el arte
de gobierno y la administracin estatal, que a decir de MAX WEBER, el Prncipe de MAQUIAVELO
resulta inofensivo comparado con aquel); los espejos de prncipes musulmanes; el tratado
sobre la ciencia de la polica de JoHAN HEINRICH VoN JusTI; los principios de Administracin
Pblica de CHARLES JEAN BoNNIN (que fueron la base para asentar los cdigos napolenicos
y el Derecho Administrativo), entre muchas otras obras de pensadores mundiales que, de
no ser por el Doctor GuERRERO, en Mxico seguiran en el rincn desconocido.
26 RoBERTO RiVEs

Las numerosas y enriquecedoras lecciones en las aulas universitarias de maestros,

entre quienes me merecen un sentido reconocimiento, los Doctores Jos NATIVIDAD GoN-
ZLEZ PARS, SERGIO ELAs GUTIRREZ, RicARDO UvALLE BERRONES, PEDRO ZoRRILLA MARTNEZ.
Las innumerables plticas e intercambio de ideas cori estimados colegas y amigos como el
Dr. VIcroR E. BRAvo AHuJA, el Dr. Jos CHANES NIETO, el Dr.VICENTE DE LA CRuz SANTIAGO, el
Dr. Jos FLORENCIO FERNNDEZ SANTILLN, la Mtra. PILAR CoNZUELO FERREIRA, el Lic. CIPRtANO
FLORES CRuz, el Mtro. RAL FRAGA JuREZ, el Mtro. CARLOS MENDOZA MoRA, el Mtro. No PREZ
BELLO, el Mtro. FELIPE Sor:s AcERO. De manera particular agradezco a mi estimado amigo,
el Dr. FRANcisco Jos DIAZ CASILLAS, lo invaluable de las numerosas plticas tenidas sobre
los distintos ngulos de la Administracin Pblica, la naturaleza del poder y los problemas
de la seguridad pblica mexicana. Las enseanzas provenientes de servidores pblicos
como el Lic. ANTONIO BRAMBILA MEDA, el Diputado CSAR CAMACHO QuiRz, el Lic. FERNANDO
FLOREs, el Dr. MARCO ANTONIO MICHEL DAZ, el Lic. ALFoNso MuRILLO GuERRERQ> el Dr. IGNACIO
PrcHARDO PAGAZA, el Dr. EMILIO RA.BASA GAMBOA, el Dr. RUTILIO ToRRES FRANco. Resultara
un tanto extenso nombrar a todos y cada uno mis estimados Colegas de la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, a mis Alumnos (as), Amigas (os), que tambin
han sido importantes para afinar las ideas y notas que contiene este trabajo. A MARTHA
FAVILA, externo mi agradecimiento por la agobiante tarea de marcar la tipografa, formar
y corregir los originales, as como por la elaboracin de los organigramas y cuadros que
contiene este trabajo.
Finalmente y gracias a todo este trabajo es que los lectores tienen este libro en sus ma-
nos, a quienes agradezco su tiempo para leer las notas y reflexiones sobre la Administracin
Pblica del Estado mexicano, deseando les repor:te cierta utilidad. A todos, gracias.

ROBERTO RIVES
Ciudad Universitaria, 31 de enero del 2009
 PRIMERA PARTE: EL SIGLO XIX
FoRMAciN DEL EsTADO Y su ADMINISTRACiN

l. ENTRE LA MONARQUA y LA REPBLICA

Desde finales del siglo XVIII, y hasta la poca actual, los distintos pases del mundo occiden-
tal dejaron atrs el absolutismo monrquico y la idea del derecho divino, y han organizado
su forma de gobierno en torno a los principios del Estado de Derecho, denominado as por-
que es el derecho el elemento que sirve para organizar, limitar y legitimar el pqder Poltico,
dividiendo y separando sus funciones en un sistema de atribuciones y controles recprocos.
Las Monarquas europeas y las Repblicas americanas siguieron los principios liberales y
con ello se limit el poder absoluto. En este tipo de estados, la Constitucin Poltica es la ley
fundamental del orden jurdico, en ella se establecen, por lo general, dos grandes aparta-
dos: en uno se reconocen los derechos, garantas y libertades de los habitantes; en otro, se
definen las bases de organizacin del gobierno, la divisin y separacin de sus funciones en
tres reas, o poderes: legislativa, ejecutiva y Judicial. La filosofa, el ideario, que anima los
principios constitucionales es el liberalismo, cuya esencia y fin es la libertad, misma que se
desagrega en libertades civiles, polticas, econmicas, democrticas, de pensamiento.
Durante el siglo XIX, la Nacin Mexicana lleva a cabo esfuerzos para constituirse poltica-
mente en forma independiente al dominio virreina! impuesto por Espaa durante los siglos
anteriores; ello signific la divisin de los intereses sociales en torno a dos corrientes de pen-
samiento, liberalismo y conservadurismo, que al mismo tiempo se traduca en la formacin
de partidarios de un rgimen monrquico (herencia europea), o uno republicano (aporta-
cin estadounidense), en otras palabras, en partidarios de las libertades o de los privilegios.
En los primeros aos se hizo evidente el rechazo a continuar el modelo monrquico, por lo
que la lucha de los intereses, liberales y conservadores, se va a dar entre los partidarios de
la Repblica Federal o los de la Repblica Centralista. En este esfuerzo de recomposicin
nacional actan tanto los factores externos como los internos, propios del pas.

27
28 ROBERTO RIVES

En cuanto las influencias y factores externos, a finales del siglo XVIII, Europa sigue sien-
do el centro de las relaciones mundiales; el Imperio espaol, que haba impuesto su hege-
mona en diversas partes del mundo, estaba para entonces en declive, y el de Gran Bretaa
en ascenso. Las naciones europeas se encontraban entrelazadas en ms de un aspecto, se
tenan ya ciertas estructuras de dependencia, econmicas principalmente.
El liberalismo, como expresin ideolgica del capitalismo, haba logrado notables re-
sultados a partir del reconocimiento de ciertos valores fundamentales: libertad, igualdad,
propiedad y seguridad. La esencia y fin de esta ideologa que es la libertad y la culminacin
de ello, se encontraba ya en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de 1787y con
la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aportada por la revolucin
poltica francesa en 1789, para sacudirse con ello al rgimen monrquico-aristocrtico.
Por su parte, Inglaterra iba a la cabeza con su revolucin industrial, ampliando con ello el
mercado mundial, va el comercio martimo, con preponderancia inglesa, y basado en la
poltica del libre comercio, recomendada por AnAM SMITH, como forma para incrementar
la riqueza de las naciones.

1.1. EL IMPERIO DE lTURBIDE Y EL ESTABLECIMIENTO DE LAS SECRETARAS DE ESTADO

Frente a estos avances de las otras naciones, Espaa acentuaba su absolutismo monrqui-
co y su centralismo administrativo, aislndose de la revolucin tecnolgica, econmica y
poltica. El poder central limit y contuvo a los poderes locales, reprimiendo el espritu em-
presarial de las provincias, como lo haba hecho por ejemplo con Catalua; el desarrollo del
capital fue supeditado al status nobiliario, aristocrtico y clerical, quizs debido, en parte, al
desprecio con que eran vistas las artes manuales. El poder eclesistico espaol limit seve-
ramente todas las formas de disidencia al orden establecido, desde la poltica hasta la cultu-
ral y la literaria, por lo que el estudio de la Administracin Pblica qued en el olvido.'
Espaa no pudo sostener para s misma, un proceso de acumulacin y expansin de
capital o de avance tecnolgico (por ejemplo en la construccin martima); no tuvo la ca-
pacidad suficiente para generar una corriente de inversiones productivas en las colonias
americanas, al respecto comenta LEOPOLDO SoLs: "la falta de instinto comercial del espa-
ol del siglo XVI y XVII se transmiti a sus descendientes en el nuevo mundo". 2

FRANcisco DE PAULA MAoRAZO en su anlisis sobre la Administracin Pblica espaola, refiere que el estudio de
la ciencia administrativa se encontraba: "abandonado, ni una escuela ni un libro se encontraban en ninguna
parte... slo estaba olvidada la ciencia del gobierno y la administracin ... Como si el regir bien a los pueblos
fuese un arte fcil y sencillo, que no necesitar de largas meditaciones y profundos estudios. Y por cierto que pocas
cosas necesitan ms conocimientos para resolverse que los expedientes drninistrativos". "Manual de Adminis-
tracin", en Revista de Administracin Pblica (RAP), nm. 51,julio-sept, 1982. INAP. Mxico, p. 16.
LEOPOLDO SoLis. La realidad econmica mexicana. Retrovisin y perspectivas. Siglo XXI Editores. Mxico,
1976, p. 14 y SS.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 29

Por otro lado, el rgimen colonial implantado en la Nueva Espaa, se extendi territo-
rialmente tan lejos como lo posibilitaron el descubrimiento y explotacin de sus recursos
mineros. Espaa no estaba interesada en exportar capital a las colonias americanas, o de
proporcionarles el conocimiento tcnico necesario para el desarrollo de las diversas ac-
tividades productivas, y sin embargo su poltica impeda que otros pases lo hicieran, de
manera que por ello se convirti en las Indias de Europa.
Espaa trasplant a sus colonias americanas una embrollada legislacin, vicios y obs-
tculos para el desarrollo de las actividades comerciales y mercantiles, que fueron limi-
tantes para la agricultura y la produccin industrial; el gobierno colonial se debata en la
ineficacia, la lentitud y el desorden. "Aquel gobierno no empez a manifestar ideas exactas
de administracin hasta que sancion, a fines del siglo anterior (XVIII), las ordenanzas de
intendentes",3 siguiendo el modelo francs de administracin.
La influencia de las ideas liberales francesas e inglesas, aunada a la R-evolucin, y la
Constitucin de Francia, motivaron intensamente la bsqueda del mismo fin en las co-
lonias americanas y tambin en la Nueva Espaa. Sin embargo, entre estos dos ltimos
casos existen diferencias histricas y polticas fundamentales:
Estados Unidos de Amrica nace sin ataduras feudales, en tanto que Mxico vivi tres
siglos de sometimiento y transformacin sociocultural:
"Aqul era un pueblo nuevo, homogneo, industrioso, laborioso, ilustrado y lleno
de virtudes sociales, como educado por una Nacin libre (Inglaterra); nosotros
somos un pueblo viejo, heterogneo, sin industria,. enemigos del trabajo y que-
riendo vivir como nuestros padres (Espaa), y carcomidos de los vicios anexos a
la esclavitud de tres centurias. Aqul es un pueblo pesado, sesudo, tenaz; nosotros
una Nacin de veletas, si se me permite la expresin; tan vivos como el azogue y
tan movibles como l. Aquellos Estados forman a la orilla del mar una faja litoral,
y cada uno tiene los puertos necesarios a su comercio; entre nosotros slo en al-
gunas provincias hay algunos puertos o fondeaderos, y la naturaleza misma, por
decirlo as, nos ha centralizado" 4

Adems de estas influencias externas, haba circunstancias y procesos internos que

determinaron enrgicamente la lucha independista; el problema agrario haba sido, ms
que ninguno de los problemas sociales y econmicos de la Nueva Espaa, el que sirvi de
elemento comn, de unificador momentneo de los numerosos grupos tnicos para lograr
la destruccin de la dominacin espaola.

Lms DE LA RosA. "Sobre la Administracin Pblica de Mxico y los medios de mejorarla", en RAP, nm. so,
abril-junio, 1982. INAP. Mxico, p. 123.
FRAY SERVANDO TERESA DE MIER seal esto en su "Profeca poltica", aparecida en 1823, con motivo de los
debates del Congreso Constituyente. Escritos y Memorias de SERVANDO TERESA DE MIER. Biblioteca del Estu-
diante Universitario, nm. 56. UNAM. Mxico, 1971.
30 ROBERTO RlvEs

"Pero no fue solamente la injusta distribucin de la tierra la que origin el profun-

do antagonismo en contra de los espaoles peninsulares y de los ricos criollos, sus
aliados; contribuy poderosamente a l la circunstancia de que la produccin agro-
pecuaria de la Nueva Espaa y las industrias de ella derivadas, siempre se vieron
restringidas en su desarrollo por los intereses agrcolas, comerciales e industriales
de la metrpoli, en particular el prejuicio de las clases medias de la sociedad, que
reducidas sus posibilidades de accin econmica, se vieron privadas de la oportu-
nidad de obtener una base independiente que armonizara sus necesidades con sus
recursos para satisfacerlas ... "s

Por otro lado, el gobierno colonial se caracteriz por contener muchos errores, princi-
palmente en lo administrativo: pereza y negligencia de los empleados; espritu de embro-
llo en la formacin de expedientes, cuya resolucin era lenta, desesperante e inoportuna,
al grado de hacer famoso el principio de "obedzcase pero no se cumpla".
Siguiendo la organizacin poltico-administrativa hispana, se estructur un aparato
administrativo separado en cuatro ramos, y que en aquella poca: "Los oficinistas llama-
ban las cuatro causas: justicia, Gobernacin, guerra y hacienda". 6
Sin embargo, estas funciones bsicas se fueron diversificando, conforme se multiplica-
ron las relaciones entre el gobierno y la sociedad, y con el mundo exterior.
Tras los hechos conocidos de lucha por la independencia poltica, la Nacin Mexicana
inaugura su vida soberana con un gobierno imperial, organizada por una Junta Provisional
Gubernativa (sometida a la autoridad de ITURBIDE) de conformidad con los puntos 6 y 7 de los
Tratados de Crdoba, misma que deposit el Poder Ejecutivo en una regencia compuesta
por cinco miembros, cuyo titular era ITURBIDE. Aliado de l se nombr a JuAN O'DoNOJ, pero
la rpida muerte de ste llev a nombrar al obispo de Puebla, AmoNIO JoAQUN PREZ, quien
vena a representar la importancia de la opinin clerical dentro de los asuntos polticos.
Durante el Gobierno de la Regencia se dan algunos acontecimientos importantes, uno
de ellos es el decreto del 8 de noviembre de 1821,7 que organiza a la Administracin P-
blica, al establecer los ministerios, acorde a la concepcin monrquico-espaola -de las
cuatro causas. Por medio de este decreto se crearon:

La Secretaria de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, facultada

por un lado para el manejo de las relaciones diplomticas (incluyendo las que se tenan

MIGUEL THN DE MENDIZBAL. "El origen histrico de nuestras clases medias en Mxico en el Siglo XIX" . An-
tologa de Textos y Documentos. Comp. LvARo MATUTE, Lecturas Universitarias, nm, 12. UNAM. Mxico,
1973. pp. 80-94
DE LA RosA, op. cit., p. 123.
Decreto para el establecimiento de los Ministerios, fechado el 8-11-1821, vase en Mxico a travs de los
informes presidenciales (MATIP), La Administracin Pblica, vol. 5, tomo 1. Secretara de la Presidencia.
Mxico, 1976, pp. 41-47.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 31

con el Vaticano, que entonces era una potencia en el orden religioso), y por el otro, para
los asuntos internos, tales como los correos, caminos, calzadas, puentes; todos los ramos
econmicos .y polticos del reino, v. gr., jefes polticos de las provincias, Ayuntamientos,
mayordomas de propios y arbitrios, y otros ms.
La Secretara de Estado y del Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesisticos,
que manejaba la administracin de justicia por medio de los tribunales supremos, jueces
y dems autoridades; asuntos generalmente eclesisticos, empleos de este ramo; religio-
nes regulares y seculares; lo correspondiente a las juntas supremas de medicina, ciruga
y farnacia.
La Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina, que resolva todo lo relativo
a las armas y guerra, de mar y tierra, a la defensa del pas.
La Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda, que estaba encargada del manejo
de las diversas rentas pblicas.

ESTABLECIMIENTO DE LAS SECRETARAS DE ESTADO, 1821

EMPERADOR
1 1
J
1 1 _l 1
SECRETAIA DE EsTADO Y SECRETAIA DE EsTADO Y SECRETARlA DE EsrADo SECRETARA DE EsTADO Y
DEL DESPACHO DE DEL DESPACHO DE Y DEL DESPACHO DEL DESPACHO
RELACIONES ExTERIORES GUERRA y MARINA DE HACIENDA UNNERSAL DE JusrJCIA Y
E INTERIORES NEGOCIOS ECLESISTICOS

Entre las obligaciones de los ministros estaba la de dar audiencia diaria a los interesa-
dos sobre negocios a su cargo. Estableca como horario de trabajo entrar a laborar a las 8
horas en el turno de la maana y a las 15 horas en el de la tarde. Solicitaba de los oficiales
discrecin y orden en el manejo de los asuntos; a los porteros recomendaba no pasar a
ms de una persona con el ministro respectivo. Adems, fijaba las atribuciones de escri-
bientes, archiveros, oficiales de archivo y subalternos.
"En cuanto a las obligaciones de los ministros y oficiales sealadas en el decreto,
como son las de proponer a la regencia reformas y mejoras a la administracin y
la de dar audiencia, cabe destacar que el conjunto de estas actividades y procedi-
mientos son de gestin, mas no de organizacin"8

En este decreto tambin se seala la existencia de la Tesorera General de la Nacin,

aunque no se sealan sus funciones.
Este gobierno provisional tuvo especial inters en levantar a la minera, del estado

8 LUIS GARclA CARDENAS. "Antecedentes y desarrollo de la Administracin Pblica Federal en Mxico", en RAP
nm. 54, abril-junio, 1983. INAP. Mxico, pp. 226.
32 RoBERTO RrvEs

de postracin en que se encontraba; tradicionalmente este sector haba sido considerado

una importante fuente de ingresos fiscales, por lo que la regencia expidi algunos decretos
"para contribuir a su mayor prosperidad, de la que depende la prosperidad del Imperio".9
Asimismo, el15 de diciembre de 1821 se expidi la primera ley que reglamentaba el
comercio exterior del nuevo Imperio, abriendo las puertas a todas las naciones que qui-
sieran entablar relaciones comerciales con Mxico. 10
En opinin de SERGIO DE LA PEA, este sistema de comercio exterior fue el ms liberal
que haya existido en Mxico hasta la fecha. Las medidas resultaban abiertamente favo-
rables al gran .comereio de importacin, sobre todo de productos ingleses." Pese a haber
destacado el inters sobre la minera, las autoridades de la Regencia no podan olvidar ni
ser indiferentes a la proteccin y/o fomento de otros sectores de la economa, ya que el
aparato productivo se encontraba destruido por la guerra de independencia. Lgicamen-
te, este tipo de actividades no poda desarrollarse a partir del aparato estatal, pues en un
primer momento el Estado tena limitadas sus funciones tan slo a mantener el orden y
dar seguridad a la actividad privada, por lo que se fund una "Sociedad Mexicana de Ami-
gos del Pas, que tom la forma y el nombre de las establecidas en Espaa en el siglo xvm;
tenan comits especiales para el desarrollo de la industria, la agricultura, el comercio y la
minera, a la vez que diversas actividades culturales". 12
Por lo que respecta al sistema financiero, que se haba desquiciado en los aos de lu-
cha (1810-1821), el gobierno mostr preocupacin expresa a travs de su secretario de
Hacienda (que tena implantada la misma organizacin que durante la poca colonial),
cuando su titular, RAFAEL PREZ MALDONADO, emiti algunas circulares dirigidas a las auto-
ridades provinciales demandando con urgencia informes sobre el control y movimiento
de caudales, que mensualmente enviaban las intendencias (2 de enero de 1822); tambin
emiti otra circular solicitando informes sobre existencias en tesoreras principales y fo-
rneas (9 de enero de 1822). 13
La Junta Provisional Gubernativa haba sido creada con el fin de convocar un Con-
greso Constituyente para expedir la Constitucin del Imperio Mexicano. De esta manera
se instal el primer Congreso Nacional el24 de febrero de 1822. En este acto, Jos MARiA
FAGOAGA, que presida por entonces la Junta, declar que haba quedado "el Imperio, al

Decreto del 9-02-1822, vase algunas de estas medidas en RosERT PoTASH. El Banco de Avo de Mxico. El
fomento de la industria, 1821-1846. FCE. Mxico, 1959, pp. 29-33.
10
Dicha ley aduana! aplicaba un impuesto nico de 25% ad valorem a todas las mercancas, haba pequeas
listas de artculos prohibidos y de los que podan entrar libres de derechos, entre estos ltimos se incluan
toda clase de maquinaria til a la agricultura, industria o minera. PoTASH, op. cit., pp. 30-31.
11
SERGIO DE LA PEA. La formacin del capitalismo en Mxico, Siglo XXI Editores. Mxico, 1981, pp. 100-101.
'
2
Gaceta Imperial de Mxico 11, nm. 13, del 28-02-1822, en PoTASH, op. cit., p. 30.
IJ Vanse estas circulares en la obra de CARLOS J. SIERRA y RoGELIO MARTINEZ V. Historia de la Tesorera de la
Federacin. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico, 1972, pp. 11-12.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 33

disolverse el antiguo gobierno, sin erario; obstruidas las fuentes de riqueza pblica; re-
cargados los pueblos de contribuciones gravsimas ... y sin ningn sistema de hacienda ni
administracin". 14
De esta manera, el Congreso formul algunas bases constitucionales; entre otras, se-
al que la forma de gobierno era la Monarqua moderada constitucional, la Soberana
resida en el Congreso, y la religin del Imperio sera slo la catlica. 15
El 21 de mayo de 1822 se declar emperador constitucional de Mxico a AGUSTN DE
ITRBIDE, quien gobern de esta fecha al19 de marzo de 1823. Inmediatamente procedi a
la organizacin de la Casa Imperial, a la que pertenecieron varios nobles de la aristocra-
cia colonial, integrada por un mayordomo mayor; caballerizo mayor; capitn de guardia;
ayudantes del emperador; brigadieres, limosnero mayor; capelln mayor; confesores, es-
cogidos entre los individuos ms estimables del clero; mayordomos de semana y pajes, y
mdicos y cirujanos de cmara. "El palacio de los virreyes se puso a disposicin del em-
perador para su habitacin, trasladndose a otros edificios los tribunales, crcel y oficinas
que en l haban, situndose en el mismo los ministros y sus secretaras". 16
El gobierno iturbidista se caracteriz desde su inicio por una guerra latente entre el
emperador y el Congreso; aconsejado por LoRENzo DE ZAVALA, ITuRBIDE promovi una re-
forma electoral que tenda a reducir el nmero de diputados a casi la mitad, pero eviden-
temente no fue atendida por el Congreso.
Ejemplo de este conflicto de poderes fue el manejo de las tarifas arancelarias, toda vez
que ITuRBIDE quiso imponer su voluntad al Congreso sobre las aplicables a los textiles y
otras mercancas. 17 Un caso ms fue la iniciativa para crear tribunales especiales que juz-
gasen a la vez los delitos de conspiracin, homicidio y robo. El hecho de que el Congreso
rechazara esta iniciativa, llev a ITuRBIDE a ordenar el arresto de varios diputados (26 y
27 de agosto de 1822), expuls al resto por medio de la fuerza y declar la disolucin del
Congreso Constituyente el 31 de octubre de ese ao, nombrando en su lugar una junta
instituyente (con diputados adictos a l), con el fin de que sobre nuevas bases electorales
se organizara otro Congreso Constituyente.
Esta Junta elabor el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, que
suprima la ltima atadura que de derecho -que no de hecho- le quedaba al pas con
respecto de Espaa, pues en su artculo 1 decretaba abolida la Constitucin espaola de

14
"Informe al Congreso Constituyente Mexicano el24-11-1822", en MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. I, p
3
15
Vase a JORGE SAYEG HEL. El nacimiento de la Repblica Federal Mexica na. Sep Setentas, nm. 159. Mxi-
co, 1974. pp. 31-32.
16
DIEGO LPEZ RosADo. "La primera emisin de billetes en Mxico", en Ensayos sobre historia econmica de
Mxico. UNAM. Mxico, 1965. El21-07-1822 fue la ceremonia de Coronacin.
1
7 POTASH, op. cit., pp. 32-34.
34 ROBERTO RlVES

1812 (Cdiz) en toda la extensin del Imperio. Adems, este reglamento acentuaba el ab-
solutismo de IruRBIDE, al que se declaraba sagrado e inviolable (artculo 17).'8
En realidad, el Imperio iturbidista haba surgido en condiciones por dems deplora-
bles; tras diez aos de luchas continuas, en los caminos no haba seguridad y abunda-
ban los asaltos; de esta manera, el comercio se redujo, las minas, el campo y las pocas
manufacturas estaban abandonadas; por tanto, el nmero de contribuyentes era mnimo
y en cambio los gastos pblicos que demandaba el Imperio aumentaban rpidamente,
en consonancia con la falta de mtodos contables adecuados -dado que los existentes
haban sido creados para vigilar los intereses de la Corona espaola- , incluso la falta de
experiencia en el manejo de la hacienda pblica ocasion el empeoramiento de sta, pues
as lo refiere el secretario ANTONIO DE MEDINA en su Memoria del 28 de octubre de 1822:

"El ministerio conoce que seran muy apreciables todos los estados y presupuestos
detallados que deban ministrar, por lo respectivo al ltimo perodo, las direcciones
de rentas y las cajas forneas; pero cuando no hubiera otro embarazo para adquirir
esas constancias, que el que nace de la necesidad de esperar el curso del mismo pe-
rodo, ya se deja entender que ste es invencible, s i no es a merced del tiempo y de
su vencimiento sucesivo, porque de otra manera todas las constancias que podrn
deducirse de aquellas oficinas sern relat ivas a t iempos ant eriores y circu nstancias
muy diversas; pero a esto son de agregar las dific ultades de las distancias y de la
multitud de empleados que deben concurrir a estas operaciones, pues no en todos
se pueden encontrar las m ismas lu.:es y expedicin, para satisfacer a la exactitud
de los trabajos que se necesitan, aun teniendo como ya tienen, los auxilios de ma-
chotes que se les han ministrado"'9

El problema financiero acompa al Imperio desde su inicio; as, los egresos fueron
mayores que los ingresos, 20 y es que el rgimen aspiraba a la fastuosidad, el decoro y
esplendor. Muestra de ello es el "Reglamento de uniformes que debern usar los jefes y
dependientes de las oficinas de Cuenta y Razn del Ejrcito y la Armada, como asimismo
de Hacienda Pblica del Imperio"; en el que se sealaban disposiciones para el uso debo-
tones de oro, presillas de plata u oro, distintivos, guilas bordadas, espadas y sombreros
de tres picos para los das de gala, etctera. 2 '

'8 Vase a SAYEG HEL, op. cit., pp. 34-35. En busca del apoyo de la opinin pblica y de la sociedad en general,
propona en su artculo 90: "... enviar al gobierno supremo para su aprobacin planes, juiciosos, segn los
cuales pueda hacerse efectivo en plena propiedad, entre los ciudadanos indgenas y entre los benemritos e
industriosos, el repartimiento de tierras comunes o realengas".
'9 MAT!As ROMERO, citado por CARLOS J. SIERRA. Op. cit., pp. 14-15.
'
0
La discusin del presupuesto de egresos para el ao 1823 se calcul en-20,328,740.00 pesos, de los cuales
un milln y medio lo absorbera la Casa Imperial. El producto de las rentas pblicas, por su parte, slo sera
de 9,328,740.00 pesos. LPEZ ROSADO, op. cit., p. 115.
" Vase a SIERRACARLOS, op. cit., pp. 15-16.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 35

Para cubrir los dficit financieros, LoRENZO DE ZAvALA, realiz un plan hacendario que
dispona la emisin de papel moneda, iniciando los pagos gubernamentales a partir del
1 de enero de 1823. 22 Pese a las garantas que ofreci el gobierno a esta emisin, no tuvo
aceptacin social, pues el absolutismo ya haba causado hondos disgustos. As las cosas,
aparece ANToNIO LPEZ DE SANTA ANNA sublevndose militarmente y lanzando junto con
GuADALUPE V1croRIA el Plan de Veracruz, el6 de diciembre de 1822, 2 3 por el que desconoce
a ITURBIDE e invita a la formacin del Congreso Legislativo, al que consideraba la primera
autoridad legtimamente constituida, depositario de la Soberana y el rgano de la verda-
dera voz de la Nacin, la que no haba encontrado eco en el rgimen imperial.
El Imperio, vena a preservar el absolutismo monrquico que expresaba los intereses
de la oligarqua, base de la Monarqua y, compuesta por miembros del alto clero, milita-
res y nobleza, dejando de lado las necesidades y aspiraciones de la inmensa mayora de la
poblacin.
En opinin de MoRA se podan distinguir tres clases sociales: la militar, la eclesistica
y la de "los paisanos" (que inclua negociantes, artesanos, propietarios de tierra, abogados
y empleados); sin embargo, no inclua como tales a indios y castas que representaban el
grueso de la poblacin, pero que "por necesidades de carcter prctico, se haban agrupa-
do en 16 categoras celosamente guardadas tanto por las autoridades civiles y eclesisti-
cas, como por los grupos a ellas pertenecientes, pues traan aparejados derechos y obliga-
ciones especficos de orden poltico, administrativo, jurdico, fiscal y aun religioso". 2 4
Por esto ltimo, se ha considerado ms adecuado referirse a una sociedad estamental
que a una dividida en clases. Precisamente el perodo que corre del ao 1821 a fines de la
dcada de los aos cincuenta "se refiere al trnsito de la sociedad estamental heredada de
la colonia, a la sociedad civil surgida de la Revolucin de Reforma". 25
La administracin imperial, por otro lado, no dio oportunidades a los mexicanos de
ingresar a la funcin pblica (u. gr., en puestos de aduanas, ministerios, etctera); antes
bien, perpetu el dominio criollo y lleg, como ya se dijo, a reprimir las formas de repre-
sentacin nacional.
Entonces el Plan de Veracruz viene a incitar el establecimiento del parlamento, como
una forma de derrocar el rgimen monrquico instaurado por ITURBIDE. La situacin para
la vida del Imperio se agrav cuando el brigadier ITURBIDE, enviado a combatir a SANTA

22
Vase a LPEZ ROSADO, op. cit., pp. 115-116.
23
Vase el "Plan de Veracruz", cuyo autor fue MIGUEL SANTA MARA, en LvARo MATUTE, op. cit., pp. 234-241.
24
OrHN DE MENDIZBAL, op. cit., pp. 80-94, y agrega: "Esta multitud de clases tnico-sociales, escrupulosamen-
te mantenida en vigor durante tres siglos por reales cdulas, severas y pragmticas, fue uno de los elementos
ms poderosos de estabilidad pqra la dominacin espaola, que solamente vio alterada su letrgica tranqui-
lidad por rebeldas individuales o de pequeos grupos, espordicos e intrascendentes", p. 81.
25
JuAN FELIPE LEAL. La burguesa y el Estado mexicano. El Caballito. Mxico, 1976, p: 49.
36 ROBERTO RIVES

ANNA, se adhiriQ_ a ste al considerar la causa imperial perdida y suscribiendo el Acta de

Casa Mata,> 6 que pone al descubierto la necesidad de federarse de las provincias en pro
de la unidad nacional, dado que los peligros de la desintegracin eran latentes!7 Con la
adopcin de este plan, Mxico qued dividido en provincias o estados independientes en
menos de seis semanas.
Este fue un momento histrico de agudas tensiones locales y provinciales, donde las
provincias se apresuraban a formar gobiernos autnomos en detrimento de un poder
central, unificador, lo que hizo necesario restablecer el Congreso por orden del mismo
IruRBIDE (5-03-1823), quien ya sin aliento, apoyo social, ni recursos para sostenerse en el
ejercicio del poder, envi a la Asamblea su abdicacin el19 de marzo de ese mismo ao.
De esta manera se empieza a gestar la formacin del Estado Nacional, propiamente
dicho, que rompe con el orden y dominio establecido por los espaoles y cuyo ltimo es-
labn lo constituye el rgimen imperial de ITURBIDE.
Lo que vena a representar el Estado Nacional, en su primer momento, era un pacto
e:p.tre las diferentes provincias que proclamaban su autonoma, pero que a la vez recono-
can, o al menos se comprometan a hacerlo, la existencia de una autoridad poltica supe-
rior a todas ellas o sea: la Federacin.
Por otro lado debe reconocerse que el Estado inicia su vida con una extrema frag-
mentacin y dispersin del poder: ms que referirse a la existencia de un poder poltico
central y unificador de las provincias, se debe aceptar la existencia del poder de los propie-
tarios, de entre los que destacaba fcilmente el de la Iglesia Catlica, consecuentemente
parecera innecesario sealar la debilidad del naciente Estado frente a la Iglesia, toda vez
que la fuerza econmica de sta se refleja en la estructura de la Administracin Pblica
al incluirse, sin la menor vacilacin, la existencia de la Secretara de Justicia y Negocios
Eclesisticos por varias dcadas ms.
La abdicacin de ITURBIDE dio paso a un perodo de transicin poltic; durante loS18
meses siguientes el Poder Ejecutivo se deposit en un triunvirato (elegido el31-03-1823
y feneciendo el10-10-1824) integrado por GuADALUPE VrcroRrA, MARIANO MrcHELENA y el
ex corregidor MIGUEL DoMNGUEZ (estos dos ltimos haban sustituido.a NrcoLs BRAvo y a
CELESTINO NEGRETE). Rpidamente se dict un decreto por el que se ordenaba configurar
los smbolos patrios:

26
Vase el estudio de NE'ITIE LEE BENSON, que ruega la firma <le! Acta de CasaMata a SANTAANNAY se la atribuye
a EcHAVARRI; la rpida difusin de sta por el territorio y la adhesin de las provincias a ella. La diputacin
provincial y el Federalismo mexicano. El Colegio de Mxico. Mxico, 1955, p. 90 y ss. Tambin se puede ver
la defensa del Federalismo por parte de RAMos AruzPE y otros aspectos.
27 En este punto se pueden ver las obras de JoRGE CARPIZO: "El sistema federal mexicano", en Los Sistemas Fe-
derales del Continente Americano. UNAM. Mxico, 1972. La obra ya citada de SAYEG HEL. Ambos sealan la
autenticidad sui generis del modelo Federal mexicano, en contraposicin a la idea de imitacin del modelo
estadounidense; y obviamente el estudio de NETIIE LEE B.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 37

"... que el escudo sea el guila mexicana, parada en el pie izquierdo sobre un nopal
que nazca de una pea entre las aguas de la laguna, y agarrando con el derecho una
culebra en actitud de despedazarla con el pico; y que orlen este blasn dos ramas,
la una de laurel y la otra de encina... Que se abran nuevas matrices para sustituir
a las que hasta ahora sirven para la acuacin de la moneda... estampndose en
ellas el escudo de armas de la Nacin Mexicana, con esta inscripcin: Repblica
Mexicana" 28

En cuanto a los colaboradores del ejecutivo provisional, se nombraron a LucAS ALAMAN,

en la Secretara de Relaciones Exteriores e Interiores; FRANcisco ARRILLAGA, en la Secre-
tara de Hacienda; PABLO DE LA LLAVE, en Justicia Y: Negocios Eclesisticos, y Jos JoAQUN
HERRERA, en la de Guerra y Marina.
A LucAS .ALAMN se le poda considerar el alma del .gabinete, quien por entonces "era un
federalista sumamente moderado ... los sucesos posteriores lo convirtieron en el organiza-
dor del partido conservador, entonces incoherente todava"! 9
Durante esta poca, el gobierno insisti en la importancia de las minas como base de la
riqueza general y a ese sector se dirigieron algunas medidas para estimularlo, como el De-
creto del7 de octubre de 1823, que para alentar el capital extranjero elimina por accin le-
gislativa las restricciones legales contenidas en las Leyes de Indias, que tradicionalmente
haban prohibido que tuvieran propiedades mineras los extranjeros no catlicos. Tambin
se prosigui con la importacin de mercurio de Espaa, esencial para la refinacin de la
plata, pese a que se haban prohibido todas las importaciones procedentes de ese pas.30
Estas medidas se atribuyen principalmente al ministro de Relaciones Exteriores, ALA-
MN, quien en sus viajes por Europa haba ayudado a organizar la compaa minera anglo-

mexicana. Adems, fue .ALAMN quien expres ms convincentemente el ideario en que se

apoyaba la poltica oficial:

"Las ni nas son la fuente de la verdadera riqueza de esta Nacin y todo lo que los
economistas han dicho en contra de este principio ha sido victoriosamente refu-
tado por la experiencia ... Hemos visto a la agricultura, al comercio, a la industria,
seguir constantemente el curso de las minas, florecer o decaer con ellas. La ra-
zn de esta estrecha conexin entre las actividades econmicas esenciales para
la prosperidad nacional es la naturaleza de la mayora de nuestras minas, pobres
en calidad, pero muy abundantes en cantidad. De ah ha venido la necesidad de
utilizar gran nmero de trabajadores, mquinas y animales, tanto en las fases de
extraccin como en las de afiNacin. Esto ha dado lugar a una enorme demanda de

28 MONTIEL Y DUARTE, en H. SAYEG, op. cit., p. 38.

29 JuSTo SIERRA, "Evolucin poltica del pueblo mexicano". Obras completas, vol. XII . UNAM, 1972, p. 186.
Jo Vase a POTASH, op. cit., p. 35
38 RoBERTO RlVEs

mercancas, equivalente a una exportacin considerable y que, a su vez, fomenta

otras industrias, especialmente la agricultura. As es como el impulso que se da a
la minera se da tambin a esas otras actividades, y el recobro y la prosperidad de
todas, y consiguientemente de la Nacin, es simultneo" 3 '

Como contraparte, la economa sufra los efectos restrictivos y paralizantes provoca-

dos por la huida de los capitales, iniciada en 1821 y acentuada con la cada del Imperio, lo
cual vino a fortalecer el poder econmico de la Iglesia y del capital extranjero, como posi-
bles fuentes de inversiones y de prstamos al gobierno, cuya hacienda segua tropezando
con dificultades tanto de liquidez, como de organizacin e informacin.
As lo expuso el secretario FRANCisco ARRILLAGA, en la Memoria del 12 de noviembre
de 1823, donde propuso algunas reformas, entre otras, la creacin formal de la Tesorera
General, pues
" ... sin una tesorera general que rena el conocimiento y la disposicin de todos los
caudales consignados al erario pblico, no podremos cimentar el orden, la cuenta
y razn, las mejoras ni la economa necesarias en la hacienda pblica. Sea cual fue-
se el sistema poltico que nos rija, ha de haber contribuciones y gastos generales,
que deben recon_o cer por caja matriz a la expresada tesorera, como sucede en las
naciones ms civilizadas, inclusive los Estados Unidos de Amrica" 32

Mientras todo esto suceda, la Asamblea Constituyente, instalada el 7 de noviembre

de 1823 bajo la presidencia de Jos MIGUEL GuRim Y ALcocER, debata ansiosamente sobre
la forma que iba a adaptarse para el futuro ordenamiento poltico del pas, del Estado
mexicano, para lo cual las provincias deban emitir su voto poltico. Entonces este poder
constituyente, calificando tales votos, iba a crear al Estado, a darle forma, puesto que sa
es precisamente su funcin.

3' Memoria presentada en 1824 por el secretario de Relaciones, en PoTASH, op. cit., pp. 35-36. Por otro lado, en
opinin de SIMN TADEO RTIZ DE AvALA, la base y fundamento del poder real de las sociedades es la agricul-
tura, ya sea considerada como el principio vital de la poblacin, ya como el origen material de la industria y
la fuente inagotable del comercio que constituyen la esencial riqueza y la fuerza verdadera de las naciones.
Recomendaba al gobierno la introduccin en el pas, dadas nuestras condiciones climticas y geogrficas, de
diversos productos, v. gr., lino, seda, vias, cepas, olivos, etc. Asimismo sugera el fomento de bosques con
las diversas variedades de rboles, incluyendo por supuesto los fruta les. En cuanto a la industria minera,
sealaba que a pesar de sus adelantos en cuanto a metales preciosos, est muy distante de su prosperidad
relativamente, a los metales comunes y los fsiles necesarios a los procedimientos de las artes industriales, y
a la competencia de los artculos exportables. Sealaba que algunos an no se explotaban (hierro, cinabrio),
y otros tenan una raqutica explotacin (cobre, estao, plomo, azufre, etc.) y no precisamente porque no
existiesen. De esta manera, y desarrollados todos los grmenes y elementos de la riqueza pblica en el inte-
rior de un Estado, se llega como por una consecuencia precisa al brillante resultado del comercio, del cambio
exterior. Sin comercio activo, apuntaba, no hay civilizacin, ni riqueza, ni poder y sin estas cosas las naciones
no gozan sino de una independencia nominal, quimrica y especulativa. Resumen de la estadstica del impe-
rio mexicano 1822, especialmente. Nueva Biblioteca Mexicana. UNAM. Mxico, 1968, pp. 77-81.
32 Memoria presentada al Congreso Constituyente, en CARLOS SIERRA, op. cit., pp. 16-17.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 39

El Estado se organiza por dictamen o acuerdo de la Asamblea Constituyente, necesa-

riamente previa al Estado, de ah su calidad de Constituyente; una vez llenada esta funcin
tendra que desaparecer. Esto era el primer ensayo de parlamentarismo nacional, era tam-
bin la vol~ntad general, soberana, fuente de la ley, pues el Congreso no era el soberano,
este cuerpo era ms bien su rgano de representacin, la voluntad unitaria de la comuni-
dad poltica (por cierto muy reducida). Al respecto, FLORES LEA aclara esta situacin:

"Una cosa es el Estado soberano, como estructura, que comprende tanto rganos
como organizados y plan de organizacin, y otra cosa es que, dentro del Estado,
exista unajerarquizacin de funciones y, en consecuencia, una jerarqua de rga-
nos; y que haya una instancia o grupo que tenga la facultad y el poder y, por ende,
la posibilidad real de dar forma y ser a la totalidad de la organizacin estatal. Esta
instancia o grupo, que ejerce el poder sobre la organizacin, es el soporte de la
Soberana (diferenciado del sujeto de la Soberana)"33

1.2. LA REPBLICA FEDERAL, 1824-1835

El problema fundamental de la Nacin Mexicana en aquel entonces era lograr la uni-
ficacin poltica y por consiguiente la administrativa. La unidad vendra a representar
igualdad de leyes y derechos de todos los ciudadanos dentro del pas, pero tambin uni-
formidad de las estructuras y los procedimientos administrativos.
Pero esa unidad slo sera producida por la diversidad de intereses sociales y por la
facilidad de las comunicaciones. En cuanto a lo primero, el clero era el poder social ms
grande y pugnara (en los siguientes aos) para que sus intereses se hicieran poltica; por
lo que respecta a lo segundo, Mxico careca de un sistema de comunicaciones, apenas si
haba caminos y transportes. "En 1821, Mxico posea tan slo tres caminos que pudieran
llamarse carreteras e incluso stos estaban muy deteriorados". 34
En el interior del Congreso Constituyente nadie apoyaba ya la idea de establecer un
sistema monrquico, sino republicano. Por un lado, se agrupaban los partidarios de un
rgimen a la francesa, de corte central, donde la capital subordinaba a las provincias y que
era apoyado por el alto clero, los ricos propietarios, los principales jefes del ejrcito; su
lema era "orden pblico, religin y fueros" . Eran los conservadores, que pretendan seguir
disfrutando de los privilegios gozados en los regmenes colonial e imperial.

3J V!croR FLORES OLEA. Ensayo sobre la Soberana del Estado. UNAM. Mxico, 1981, p. s6. "El sujeto de la
Soberana (cobra relevancia en la comunidad de estados) no puede ser un sujeto individual, o el pueblo
del Estado, sino es el Estado mismo, como corporacin social-territorial integrada por una comunidad po-
lticamente unificada !'jurdicamente organizada, en la 4ue existen un sinnmero uc relaciones polticas,
ninguno de cuyos trminos, en lo individual, puede ser el sujeto de la Soberana", ib.
34 JUAN FELIPE LEAL, Op, cit., p. 57.
40 ROBERTO RIVES

Por otro lado, estaban los partidarios de un rgimen federal, influenciados por los Es-
tados Unidos de Amrica, aunque algunos como R.AMosAruzPE plenamente convencidos de
las ventajas de la descentralizacin; apoyados por las logias masnicas y elementos de la
clase media, su lema era "libertad y progreso". Eran los liberales, que buscaban amoldar
esta ideologa poltica-econmica en nuestro pas y para quienes el Estado debera estar
por encima de todo supuesto derecho personal, de todo juicio moral y de toda restriccin
poltica, que pretendiera superponerse en detrimento del ejercicio de la libertad.

"La lucha entre federalistas y centralistas responde a las contradicciones existen-

tes entre los grupos que permanecen y tienen asiento en el poder pblico postin-
dependista ... en ltima instancia Federalismo y centralismo no son ms que una
expresin poltico-jurdica de una necesidad histrica: la formacin de un Estado
Nacional que garantice la reproduccin y legitime el dominio de las oligarquas y
corporaciones. En vista de que este Estado no expresa en 'forma acabada la orga-
nizacin poltica de la sociedad, las oligarquas regionales (federalistas) y corpo-
raciones (centralistas) entrarn en lucha en el terreno de lo concreto. Es decir, se
dedicarn a dirigir lo existente en materia gubernamental con vista a sus intereses -
inmediatos por medio del Congreso y el Ejecutivo"3s

Desde otro punto de vista, esta pugna trascendi directamente al terreno de la Admi-
nistracin Pblica, pues dentro de ella se reflejaron otras dos tendencias para la conduc-
cin de la poltica econmica: por un lado los partidarios del proteccionismo y por el otro
los partidarios del libre cambio,36 impidindose de esta manera la consecucin de planes
de gobierno y de la misma unidad administrativa.
Sin embargo, la realidad social y econmica que ofreca el pas fue un obstculo de
gran peso para el desarrollo poltico del mismo, as como para la edificacin del Estado,
retrasndola poco ms de cincuenta aos.
Por principio, las inasas sociales no tenan idea alguna de los cambios sociales, pol-
ticos y econmicos en gestacin, excepcin hecha de un grupo de personas agrupadas en
las tendencias ya sealadas. Se debe de considerar su tradicional sumisin al prroco y
a los preceptos de la Iglesia Catlica, su analfabetismo y su desconocimiento del mundo
capitalista amenazante y de su mismo pas; tambin su escasa participacin en la distri-
bucin de la riqueza, su indiferencia ante la lucha poltica. Es ms, la Nacin Mexicana se
encontraba fragmentada en multitud de pequeas comunidades aisladas, incomunicadas;
ni siquiera exista una adecuada estructuracin municipal que representara y organizara
a las masas sociales.

35 Lms GARciA CARDENAS, op. cit., p. 227.

36 Sobre esta discusin, proteccionismo-libre cambio, vase la carta de IGNACIO RAM!REZ, enviada a GuiLLERMO
PRIETO, en LVARO MATUTE, op, cit., pp. 159- 170.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 41

RAMos A!uzPE se refiri a lo anterior, cuando fue Diputado por las provincias internas
de oriente en las Cortes de Cdiz en el ao de 1812, sealando que era indispensable esta-
blecer y ampliar el nmero de los cabildos, 37 con .motivo de su intervencin en defensa del
sistema federal y en donde plante la necesidad de autonoma poltico-administrativa y
econmica de las provincias, mismas que deban contar con la existencia de cabildos.
Bajo estas caractersticas y circunstancias empieza a sesionar el constituyente; los de-
bates por definir al Estado son acalorados. Para RAMos A!uZPE la descentralizacin guber-
namental era la solucin a muchos de los males del pas; SERVANDO TERESA DE MIER se opo-
na a un Federalismo puro, extremado, pero recomendaba la adopcin de un Federalismo
acorde a nuestra poca ilustracin y a las circunstancias de una guerra inminente que deba
hallarnos unidos, pero se opona a aceptar la Soberana de los estados miembros.
Para Jos MARA BECERRA, la Repblica Federal era un edificio que amenazaba ruina y
que no prometa ninguna felicidad a la Nacin, pero "en el nuevo Congreso los elementos
federalistas preponderaban de tal modo que se consideraba como investido de este man-
dato imperativo: legitimar la Federacin que de hecho ya exista".38
Otro de los puntos ms discutidos fue el carcter unipersonal o pluripersonal del eje-
cutivo. CRESCENCIO REJN recomendaba un presidente y un consejo de gobierno; GuRIDI Y
ALcacER sealaba que la pluralidad en el ejercicio del Poder Ejecutivo generara falta de
energa en el gobierno; pero en cambio, si se depositaba en una persona, podra derivar en
algo parecido a la experiencia iturbidista.39
El Congreso, pulsando la tendencia anrquica que delineaba el pas, trat de apresurar
la promulgacin de las bases de la Federacin y al efecto expidi el Acta Constitutiva de
la Federacin, determinando la forma de gobierno y religin, el 31 de enero de 1824 y
jurada el 3 de febrero, apareciendo en ella los elementos fundamentales de la estructura
constitucional y estatal de Mxico, a saber: el principio federalista, la divisin de poderes
y la Soberana Nacional.
Con esta Acta se asign y defini un territorio al Estado; remarc la independencia

37 RAMos AluzPE, refiri que: "parecer increble que en toda la provincia de Coahuila, que comprende sobre
6o mil habitantes (distribuidos) en 14 poblaciones y otros pueblos y aldeas no haya cabildo, sino en la Villa
de Santiago el Altillo ... En el mismo estado se halla la provincia del Nuevo Reino de Len, pues teniendo 17
poblaciones de espaoles, apenas tiene cabildos, aunque muy viciosos en su modo ... la provincia de Texas (la
ms grande) solam'~nte lo tiene en la capital... la provincia del Nuevo Santander, que en 29 poblaciones tiene
ms de 6o mil espaoles, no slo carece de esos cuerpos, sino que ha sufrido el desh~n~r de ver privados a
sus pueblos del derecho diminuto, que les concedi en sus fundaciones, para nombr.ar popularmente dos
regidores y un procurador cada ao. La necesidad de establecer municipalidades en td~s 1~ poblaciones
es tan evidente, qte no necesita en su apoyo de raciocinios prolongados. Cada poblacin es una asociacin
de hombres libres ... He aqu el fundamento de las municipalidades sostenido por las leyes y costumbres de
Espaa y mandado observar por las Leyes de Indias". MIGUEL RAMos AluzPE. Discursos, Memorias e Informes.
Biblioteca del EStudiante Universitario, nm. 36. UNAM, 1942, pp. 54-77 y especialmente los puntos 21 y 25.
8
3 JuSTo SIERRA, op. cit., p. 185.
39 Vanse estas intervenciones en la obra de SAYEG, op. cit., pp. 57-58.
42 ROBERTO RlvEs

poltica de Espaa y la libertad de la Nacin Mexicana, por lo que hizo residir la Soberana
de forma radical y esencial en la Nacin, asegurando para sta la exclusividad de darse la
forma de gobierno y dems leyes fundamentales a travs de sus representantes. Se adop-
t, con carcter de perpetuo, el culto catlico y sin tolerancia de otros cultos.
Se reconoci la autonoma de los estados en lo referente a su <:J.dministracin y gobier-
no interior y comprometindolos a sostener la Unin Federal.
Se adopt la divisin tripartita de poderes, destacando la supremaca del Legislativo,
depositado en un Congreso bicameral, sobre los otros y reproducindose este esquema en
los niveles federal y estatal.
Por medio del artculo 31 se otorg libertad a los individuos para escribir, imprimir y
publicar sus ideas polticas. Adems, se aceptaron las deudas contradas con anterioridad
y, por medio de su artculo 36 y ltimo, se encomend al Poder Ejecutivo la ejecucin de
esta Acta. 40
Bajo estas bases, la Nacin Mexicana podra dar sus pasos iniciales, pues atenuaba la
presin de los estados miembros por conformarse polticamente; en tanto se dictaba una
carta constitucional ms elaborada y detallada, y se elega Presidente de la Repblica,
sigui gobernando el Ejecutivo provisional ya referido.
El secretario de Hacienda, AR.RlLLAGA, ya haba sealado la necesidad de revisar y
modificar la ley aduanal vigente, recomendando la prohibicin completa de numerosos
artculos agrcolas y manufacturados, pero no mencionaba los textiles de algodn, cuya
exclusin era el inters fundamental de los artesanos en los centros algodoneros, argu-
mentando que los a1tculos prohibidos se producan en cantidades suficientes en el pas, y
no as las telas de algodn, lo que alentara el contrabando y sera adems perjudicial para
las clases ms necesitadas.
"La preocupacin que expresaba ARRILLAGA sobre las consecuencias que para las

clases desheredadas de Mxico tendra la prohibicin de importar telas de algo-

dn, probablemente ocultaba su preocupacin tcita por los efectos que tendra
sobre la hacienda pblica. Las recaudaciones del gobierno resultaban ya insufi-
cientes para nivelar los egresos y, como ministro de hacienda, ARRILLAGA no poda
ver con indiferencia una brusca reduccin de aquellas recaudaciones. Los textiles
de algodn haban llegado a ser una fuente de impuestos aduanales de creciente
importancia en los dos aos posteriores a la Independencia, pues en 1823 consti-
tuan casi 30% del valor total de las mercancas importadas por el puerto principal,
que era Veracruz. Se comprende claramente que ARRILLAGA, por razones meramen-
te fiscales, no estuviera dispuesto a ceder a la presin de los artesanos para que se
prohibiera la importacin de tejidos ordinarios"4 '
40
Vase el Acta Constitutiva de 1824, en SAYEG, op. cit., pp. 115- 123.
4' PoTASH, op. cit., p. 39.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 43

Frente a estos hechos, el Congreso expidi una nueva Ley Aduanal el 20 de mayo de
1824, reformando la de 1821, la que aument enormemente el nmero de artculos prohi-
bidos, pasando stos de 9 que eran, a 116.
En el Congreso se justific esta medida a travs del dictamen de las Comisiones Uni-
das de Hacienda y Comercio sobre prohibicin de efectos, manifestando "la esperanza
de que dicha ley, aunque evitaba que se arruinaran quienes ya estaban dedicados a estas
industrias, desalentara la entrada de ms capital y ms trabajadores en el campo de la
manufactura". 42
El Congreso Constituyente se encontraba en sesiones para la redaccin de la Cons-
titucin Poltica Federal, sin embargo esto demand una reorganizacin fiscal previa y
necesaria para el establecimiento del rgimen federal, por lo que el 4 de agosto de 1824
expidi un decreto dirigido al sistema impositivo y en el que transfera las alcabalas, del
dominio del Gobierno Central (vestigio del Imperio) al de cada Estado.
Entre otras medidas se estableci un impuesto federal a los artculos importados, lla-
mado "derecho de internacin", pero si el producto se consuma en la ciudad portuaria
por donde ingresaba, quedaba exento del gravamen. Tambin se autoriz a los estados
para establecer un impuesto al consumo sobre artculos extranjeros. 43
Una medida de trascendental importancia fue la supresin de los Intendentes (he-
rencia virreina!), creando en su lugar las Comisaras, por Decreto del 21 de septiembre
de 1824, lo que represent una reorganizacin de la Administracin Pblica al buscar la
eliminacin de las prcticas coloniales, pues hasta ese momento cada Estado tena sus
propias direcciones de rentas (una para cada una de ellas) y sus contaduras, propiciando
un descontrol en la utilizacin de los ingresos y egresos manejados por el Intendente, que
era el agente fiscal de la Federacin. De esta manera se estableca un Comisario44 en cada
estado de la Federacin y pasaron a desempear, en opinin de Lms GARCIA CRDENAS;" ...
un papel fundamental en la formacin y desarrollo de la Administracin Plblica, en la
medida que fueron agentes del poder central que se diseminaron en el territorio nacional
y que de alguna manera se integraron en elementos constitutivos del Estado Nacional. En
trminos estrictamente administrativos se configuran como las primeras formas de dele-
gacin y de administracin territorial coordinadas desde un eje central". 4s
Entre las principales atribuciones que tenan encomendadas los comisarios, dentro de
sus respectivas demarcaciones, tenemos las siguientes:
42
lb., p. 40.
43 Esta y otras medidas, en PoTASH, op. cit., pp. 40-41.
44 JEAN BooiN establece una clara diferencia entre el oficio tpico de la poca medieval, caracterizado por su
permanencia, y el de Comisario, elemento del Estado moderno, del Ejecutivo monrquico, para combatir el
orden feudal, caracterizado por su carcter temporal, revocable y con funciones previamente establecidas,
en RAP, nm. 41, enero-marzo, 1980, pp. 76-88.
4s Luis GARcL>. CRDENAS, op cit., p. 237.
44 RoBERTO R!VES

En el ramo de Hacienda:
Cobrar y distribuir los productos de las rentas y los contingentes de los estados.
Administracin de rentas destinadas al crdito pblico, excepto las aduanas, co-
rreos, tabaco y loteras, que seguiran teniendo sus propios administradores.
Vigilar leyes y reglamentos par;t combatir el contrabando.
Inspeccin de caminos, puentes y canales.
En el ramo de Guerra:
Revista de la tropa, de almacenes militares, fbrica de armas y municiones.
Informar al gobierno de los resultados de estas revistas.
Suministros de sueldos a miembros del ejrcito.
Intervencin en la compra de vveres, as como en la celebracin de contratos para
el abastecimiento de las tropas , fortalezas, almacenes y hospitales y, en las adqui-
siciones de vestuario, caballos y dems efectos.

En este decreto se estableci que los administradores de correos seran, fuera de las
capitales de los estados, comisarios subalternos.46
Al llegar el mes de octubre de 1824, el Constituyente conclua sus trabajos de elabora-
cin de la Constitucin Poltica del pas y el da 4 la expide con un total de 171 artculos.
El articulado de esta Constitucin refleja sobremanera la preocupacin de sus autores
por dar las bases de organizacin y funcionamiento del nuevo gobierno y de la divisin de
poderes (que se refieren, en los artculos 6o al144), pues dej de lado las garantas funda-
mentales de los individuos, apenas si se mencionan (artculo 161 fraccin Iv); no proscribe
expresamente la esclavitud (pese a que por Decreto del11 de julio de 1824 se haba prohi-
bido el comercio y trfico de esclavos), ni abole fueros ni prerrogativas de clase, por lo que
se puede afirmar que toda ella resulta orgnica.
A diferencia del Acta Constitutiva, no consigna expresamente la Soberana Nacional
pese a que dispone aspectos como la libertad, independencia y representatividad para la
forma de gobierno. "La Constitucin no era un documento pragmtico, como las de tipo
anglosajn ... sino ms bien un documento ideolgico" 47 que en sus considerandos declara
la felicidad de que un pueblo dcil (el mexicano) tenga un modelo constitucional similar
al de los Estados Unidos de Amrica.
Este documento constitucional no subraya la autonoma de los estados en cuanto a su
rgimen interior; les seala obligaciones, u. gr., contribuir a la amortizacin de as deudas
reconocidas por el Congreso General, as como enviar informes sobre ingresos y egresos
de tesoreras, sobre el estado que guardaren las diversas actividades econmicas entre

46 Vanse las atribuciones fijadas a los comisarios, en el Decreto de 21-o9-1824, en CARWS SIERRA, op. cit., pp. 18-20.
47 JosEFINA ZoRAJDA VZQUEZ, et al., "Los primeros tropiezos". En Historia General de Mxico, t. 11, coordinada
por DANIEL Costo VILLEGAS. El Colegio de Mxico. Mxico, 1981, p. 750.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 45

otras, y les impuso restricciones, sobre todo la de respetar la Unin Federal. Cada uno de
los estados tena derecho a establecer su propio gobierno

"...pero por la forma misma en que apareci entre nosotros el Federalismo, una
serie de obligaciones y restricciones se imponen a los estados miembros, de donde
se colige que la regla general en el cdigo del '24 sera la Soberana del Estado
_./

Federal, a la inversa precisamente de la carta estadounidense; no se reservaran a

los estados, como en esta ltima, las facultades que expresamente no fueran con-
feridas al Gobierno Federal, sino que se entenderan reservadas a ste, las que no
fueron otorgadas a los propios estados"48

El peso del poder qued indiscutiblemente en manos del Poder Legislativo, del Con-
greso bicameral, al que se le otorgaron facultades econmicas y polticas muy superiores a
las del Poder Ejecutivo, que naca dbil, con ciertas atribuciones, (artculos 110-111) pero
tambin con restricciones (artculo 112) y supeditacin a las cmaras legislativas.
Adems se estableci un Consejo de Gobierno que funcionara durante el receso del
Congreso General y cuyo presidente nato lo sera el vicepresidente de los Estados Unidos.
Este cuerpo deba vigilar la observancia de la Constitucin y hacer las observaciones nece-
sarias al Presidente para el mejor cumplimiento de la Constitucin y de las leyes secunda-
rias. "Esto nos indica que ms que constituirse en rgano de apoyo, se form como rgano
de vigilancia y con autoridad de decisin" .49
El Ejecutivo se depositaba en un individuo, electo por el Congreso y quien debera
protestar por Dios y los santos evangelios, ejercer con fidelidad su cargo (artculo 101);
adems se estableci un vicepresidente.
Para el despacho de los negocios de gobierno se dispuso que hubiera el nmero de se-
cretarios que estableciera el Congreso por medio de una ley, quienes seran responsables
polticamente ante ese cuerpo del manejo de sus ramos.
Por su parte, el Poder Judicial de la Federacin se depositaba en una Corte Suprema de
Justicia, con miembros perpetuos, en los tribunales de circuito y en los juzgados de distrito.
Una innovacin importante en esta Constitucin fue la proteccin a la propiedad a
travs de su artculo 112, fraccin n, donde se limit al Presidente para ocupar alguna pro-
piedad particular o de las corporaciones; por otro lado se reconoca el poder para expro-
piar por causa de utilidad pblica, general, con aprobacin del Senado y con su respectiva
indemnizacin.
El primer presidente de la vida independiente de Mxico fue el general GuADALUPE Vrc-
TORIA (cuyo verdadero nombre era MIGUEL FLIX FERNNDEZ), quien gobern del10-10-1824

48 JoRGE SAYEG HEL, op. cit., pp. 66-67.

49. Lms GARC!A CRDENAS, op. cit., p. 233.
46 ROBERTO RJVES

al10-04-1829 y con el que se hicieron patentes la gran carencia de medios para lograr ob-
jetivos, de rganos y recursos financieros propios para desarrollar funciones y de planes
para su administracin.
A un mes de iniciada su gestin, el16-11-1824, expidi un decreto dando las bases para
el arreglo de la hacienda pblica. 50 Por principio declar la supresin de las direcciones
y contaduras gen~rales de aduanas, plvora, lotera, montepos de ministros y oficinas,
tesorera general de lotera y el tribunal de cuentas. En su lugar, el Secretario de Hacienda
pas a dirigir todas las rentas pertenecientes a la Federacin, adems de inspeccionar las
1

casas de moneda.
Por medio del artculo 10 de esta ley, se cre el Departamento de Cuenta y Razn,
dividido en secciones por rentas principales ms una seccin central. Los jefes de las sec-
ciones haran funciones de contadores de sus respectivos ramos, el de la central lo sera
de todo el departamento. A este departamento se le encomendaron, entre otras funciones:
la formacin de los presupuestos y de la cuenta general de todos los ramos hacendaras
de la Federacin, as como la inversin de sus productos, y que el secretario del despacho
deba presentar anualmente al Congreso (artculo 13). Para este efecto se estipul que la
Tesorera General, las comisaras, las administraciones de rentas y los dems emplead~s
que manejaran caudales, deban entregar cuentas al Secretario de Hacienda.
Tambin se estableci en esta ley la Teso re la General de la Federacin, definindole sus
funciones especficas en materia de recaudacin y distribucin, en cuanto a los ingresos y
egresos de la Nacin. Por medio del artculo 21 se dispuso, que no podra hacerse pago algu-
no que no estuviera comprendido en los presupuestos o que fuese decretado por ley poste-
rior del Congreso, dejando implcita la idea de luchar por obtener la unidad presupuesta!.
Esta ley declar subsistente la Comisara Central de Guerra y Marina (creada el 2-10-
1822), pero la supedit a la Secretara de Hacienda; otorg al gobierno la facultad de enviar
"visitadores'" a los lugares convenientes, dndoles facultades necesarias y suficientes para
examinar cuentas, suspender empleados y entregar a los culpables al tribunal competente.
Asimismo, se cre con carcter provisional una Oficina de Rezagos, con el fin de pro-
ceder a liquidar las cuentas que hubieran quedado cortadas en consecuencia del nuevo
arreglo de la hacienda pblica.
De mayor importancia fue la creacin de la Contadura Mayor, para el examen y glosa
de las cuentas, y que estara bajo la inspeccin exclusiva de la Cmara de Diputados y
le tocara examinar los presupuestos y la memoria que debera presentar anualmente el
Secretario de Hacienda.
La Contadura se divida en dos secciones: la de Hacienda y la de Crdito Pblico.
Por medio del artculo 50 de esta ley se instruy al Secretario de Hacienda para que

so Vase esta Ley en MATIP. La Administracin Pblica, \'Ol. 5, t. 1, pp. 49-53.

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 47

presentara en su memoria extractos puntuales, claros, sencillos y bien comprobados de

las cuentas de la tesorera, comisaras y administraciones de rentas; en tanto que la me-
moria del crdito pblico debera de reunir las caractersticas anteriores de comprobacin
del estado de la deuda nacional, sumas amortizadas e intereses.
Pasando a otros aspectos de la Administracin Pblica, el Congreso mostr preocupa-
cin por proveer a los municipios de ciertas garantas, y as expidi la Ley del9 de febrero
de 1825, en la que declar pertenecer a los propios de los Ayuntamientos,s las tierras que
haban sido posedas hasta entonces en comn por los pueblos, cuya administracin por
lo mismo, corresponde desde esa fecha a los mismos Ayuntamientos, pero algunos de
stos, descuidaron esta disposicin

"... careciendo de los recursos que esta ley quiso proporcionarles para subvenir a sus
primeras atenciones; de donde no slo se ha seguido que dichos cuerpos dejen de lle-
nar los objetos de su establecimiento, sino adems, que haya quedado subsistente el
semillero de pleitos que la ley de Ayuntamientos quiso evitar, reducidos al dominio y
propiedad de esas corporaciones los terrenos que antiguamente eran comunes"52

El jefe del Ejecutivo hizo especial hincapi en cuanto al papel del Estado en la sociedad,
lo limitaba a la creacin de obra, de infraestructura y a no intervenir en las actividades de
los particulares. As lo declar al Congreso en mayo de 1825:

"el espritu de reglamentacin, y el querer dirigir minuciosamente injirindose en

todo, es lo ms adecuado para disminuir o desterrar tal vez para siempre la abun-
dancia y la riqueza, y que por el contrario, para introducirlas y fomentarlas, un
gobierno ilustrado y bien hecho, slo debe remover los grandes estorbos, dejando
lo dems a la accin e inters de los particulares"53

Al gobierno de VIcroRIA se le puede caracterizar como antiproteccionista:, pues as lo

refleja la expedicin de una ley aduana! en 1827, como clave para dar impulso al comercio
exterior -fuente de ingresos-, y con la que se redujo casi a la mitad la lista de artculos
cuya importacin quedaba prohibida.

"La repugnancia de la administracin de VIcrORIA a tomar medidas enrgicas para

desarrollar la industria manufacturera se ve claramente en su poltica arancelaria.

5' "Llambanse propios de las ciudades aquellas tierras y derechos concedidos por el monarca para que con su
producto se atendiese a los cuidados pblicos. Cuando los propios no alcanzaban se echaba mano de lo que se
conoca con el nombre de arbitrios. CARLOS 111 mand en 1760 correr los propios y arbitrios ... por no haberse
obtenido los efectos que se esperaban, arrebatndoselos as a los municipios". EDUARDO ARciLA FAR1As. Refor-
mas econmicas del siglo XVIII en Nueva Espaa, vol. 11. Sep Setentas, nm. 118. Mxico, 1974, p. 174.
5' LUis EzETA. "Manual de alcaldes y jueces de paz, 1845", en RAP, nm. 53, enero-marzo, 1983. INAP, p. 167.
53 GuADALUPE VICTORIA, al cerrar sesiones el Congreso en mayo de 1825. MATIP. El Sector Paraestatal, p. s.
48 RoBERTO RrvEs

Recaudacin, no proteccin, es el inters primordial del ministro de Hacienda, y

cada una de las ocho personas que estuvieron a su frente durante el perodo de
cuatro aos de V!crORIA, tuvo que enfrentarse al hecho de que los impuestos cobra-
dos por importacin y ventas de mercancas extranjeras constituan el principal
apoyo financiero del gobierno. Por consiguiente, mantener el ingreso que se obte-
na de esta fuente fue la preocupacin constante de estos ministros"S4

Por otro lado, el inters por las actividades mineras sigui interesando al poder pbli-
co, ello lo prueba la expedicin de una ley sobre extraccin de oro y plata.
Pero no slo estos aspectos importaban al primer Presidente del Mxico independiente,
sino que tambin le interesaban el desarrollo de la agricultura, la industria y el comercio, en
su concepto, el Estado no poda intervenir directamente para favorecerlos, pero s de mane-
ra indirecta, por lo que pugn frente al Congreso, en varias ocasiones, para que lo autorizara
a conservar, mejorar y desarrollar las vias de comunicacin. As lo seal en septiembre de
1826, asentando que: "la agricultura, el comercio, la industria, estn pidiendo la mejora de
caminos, que ninguna comodidad proporcionan hoy al negociante ni al viajero".55
VrcroRIA vea en las comunicaciones el instrumento esencial para el desarrollo econmi-
co, as lo comprendi el Congreso, por lo que autoriz al Ejecutivo, por Decreto del9 de oc-
tubre de 1826, para la apertura y mejora de caminos en toda la Repblica. Al ao siguiente,
eln de noviembre de 1827, el Congreso expidi una ley estableciendo una Junta de Peajes,
sobre los caminos que estaban antes a cargo del Consulado. 56 Su objeto sera la conservacin
de caminos, el cobro y la administracin de los peajes correspondientes y la inversin en di-
cho objeto. A su vez, esta ley derog la relativa a peajes expedida el 21 de octubre de 1821.
En esta administracin tambin se realizaron obras en ls puertos de Manzanillo y
Coatzacoalcos, se iniciaron tratados de amistad, comercio y navegacin, con diversas na-
ciones; la renta del tabaco, que proporcionaba generosos recursos, entr en decadencia.
En el gabinete de VrcroRIA (donde hubo numerosos cambios) tuvieron cabida tanto
conservadores (v. gr., Al.AMN), como federalistas puros (v. gr., RAMos ARizPE), e incluso
federalistas moderados (v.gr., GMEZ PEDRAZA), pero el principal sello fue su antiespao-

54 PorASH, op, cit., pp. 45-46. No fue sino hasta 1827 cuando ambas cmaras, ante las recomendaciones del
Ejecutivo, se pusieron de acuerdo para modificar la ley aduana!. Tambin se pueden ver aqu los objetivos
fundamentales de la Ley Aduana/ de 1827, donde se pueden apreciar, grosso modo, las ideas econmicas
de los gobernadores estatales, e ncidentalmente, su concepto de Federalismo, donde los intereses locales se
consideraban como el ideal supremo y los de la Nacin como secundarios, pues el localismo econmico era
la caracterstica fundamental del pas.
ss MATlP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 1, p. 24.
s "La ley". lb., pp. 55-56. Los Consulados llegaron a ser en Mxico cuerpos muy poderosos y tener una gran
influencia en los negocios pblicos, pues compuestos, casi exclusivamente por los espaoles ms ricos y rela-
cionados con la metrpoli, llegaron a tener un poder colosal que tena como tutela a virreyes y gobernadores.
Lms MoRA. lb, p. 213.
 LA ADMINISTRAC IN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 49

lismo, por lo que para impedir la posible reconquista se decret una ley para expulsin de
espaoles en diciembre de 1827.
Es de sorprender que VIcrORIA haya sido el nico presidente que, en poco ms de trein-
ta aos, pudo cumplir con su perodo gubernativo, incluso que haya gozado de cierta tran-
quilidad poltica. Quizs a esto influyeron entre otros factores los siguientes: la derrota de
los partidarios del Imperio como forma de gobierno, y aunque surgi el partido conserva-
dor, su capacidad organizativa no fue suficiente para disputar el poder poltico.
Por otro lado, el desahogo de la situacin financiera (gracias a los fondos de los em-
prstitos contratados con las casas inglesas Barclay, Harring, Richardson y Ca., y con la
Goldschmidt y Ca.), permiti pagar sueldos de empleados y militares, y el aparato admi-
nistrativo pudo funcionar con regularidad. Entonces se hizo evidente el principio de que
cuando los sueldos se pagan, las revoluciones se apagan.
"Y era natural esto en una Nacin en que, por sus hbitos y su educacin, las clases
directoras slo podan vivir del presupuesto; el gobierno no era ms que un banco
de empleados, custodiado por empleados armados que se llamaban ejrcito. Esta
situacin financiera provena del desahogo del erario a consecuencia de los prs-
tamos ingleses; estas operaciones tachadas de inhbiles, y que en efecto lo fueron,
son el origen principal de la deuda exterior de Mxico"s7

Esta tranquilidad del pas se vio sacudida hacia 1827 cuando las casas inglesas se decla-
raron en quiebra, entonces se desat el problema hacendario, pues se suspendi el pago de la
deuda y a esto se sum el problema poltico derivado de las elecciones presidenciales de 1828.
Sin embargo no debe olvidarse el papel que jugaba el clero en el desarrollo de la poltica
nacional; es decir, las relaciones Estado-Iglesia. El concepto mismo de Estado inclua la
idea de un poder soberano que, obviamente, no poda permitir otro rival que le fuera igual o
superior. Por tanto, la Iglesia deba estar en el Estado, sujeta a sus leyes, no era el Estado.ss
Pero este concepto no era vlido para la Iglesia, que reservaba la Soberana para s
misma. As, las relaciones Estado-Iglesia aparecen como un terreno ambiguo, 59 todava

57 Jusro SIERRA, op. cit., p. 190. Durante Jos aos 1824-1825 el mercado londinense qued anegado por la
emisin de valores latinoamericanos, as como de acciones de infinidad de compaas organizadas para
explotar Jos recursos naturales del nuevo mundo. As, las primeras inversiones en Amrica Latina fueron de
origen ingls, y Londres se convirti en el ms importante comprador de bonos de la deuda pblica exterior
de estos gobiernos embrionarios. LPEZ RosADo, "La deuda pblica exterior de Mxico. Origen y desarrollo.
op. cit., p. 132 y ss.
58 El que fuera obispo de Michoacn en los ltimos lustros de la colonia, ABAD Y QuEIPO, consider al clero como
parte de la sociedad civil, con derechos y obligaciones, aunque reconoca sus privilegios, y estos ltimos -se-
alaba- aun cuando tengan su origen en la ley natural o divina, de hecho se establecen y confirman por las
leyes de Jos estados catlicos. Vase a FRANcisco MoRALES. Clero y poltica en Mxico. 1767-1834. Sep Setentas,
nm. 224. Mxico, 1975, pp. 49-54.
59 En 1826, el gobernador de Jalisco deca: "En relacin con su objeto, ambas potestades - eclesistica y civil-
son igualmente soberanas". Ib., p. 125.
so RoBERTO RlvEs

no se hablaba de la separacin de ambos poderes, pues varias circunstancias favorecan la

mutua interdependencia: la tradicin colonial, la religiosidad del pueblo y la intolerancia
de cultos por parte del Estado.
El problema se presentaba al tratar de definir los lmites del campo espiritual de la
Iglesia; los conflictos con el Estado parecen iniciarse a nivel regional -toda vez que
al mismo tiempo los estados concluan sus constituciones particulares-, cuando los
Congresos y gobiernos estatales ensayan las primeras medidas de reforma eclesistica,
a partir del ejercicio del patronato, 60 reservado al Congreso Federal por medio del art-
culo 50 constitucional fraccin XII. Estos co nflictos pasaran a un primer plano, cuando
el Gobierno Federal, encabezado por GMEZ FARAS, realiza las primeras reformas contra
el poder espiritual. En el mbito regional, dos tendencias se pueden observar en estos
intentos de reforma:

1. Considerar que el patronato ha pasado a la Nacin, y por lo mismo, que el Estado debe
asumir los derechos y obligaciones que la Corona haba ejercido durante la colonia: cos-
tear el culto religioso (artculo 7 de la Constitucin de Jalisco), aprobar a los eclesisticos
que clesempeiiaban oficios en las dicesis (Decreto del Congreso de Jalisco, 1826), pedir
informes sobre la situacin eclesistica de las parroquias (Decreto del Congreso del Estado
de Mxico, 1827), crear nuevas dicesis (proyecto de Ley del Estado de Zacatecas, 1827),
etctera.
2. Reformar la situacin jurdica del clero y de los bienes de la Iglesia, prohibiendo la ad-
quisicin de bienes races por manos muertas (artculo 9 de la Constitucin del Estado de
Mxico), suspendiendo los derechos ciudadanos en los miembros de las rdenes religiosas
(artculo 21, fraccin v. Constitucin del Estado de Mxico), asumiendo los bienes dedica-
dos a las misiones que no dependan ya de Mxico por razn de la independencia nacional
-Filipinas y China- (Decreto del Estado de Mxico, 1827) e incluso intentando limitar el
fuero eclesistico (proyecto de Ley del Congreso de San Luis Potos. 1827)"6 '

Los ltimos meses del ao 1828 y el propio 1829 constituyeron un perodo particu-
larmente volento para la vda de la Nacin; las elecciones presidenciales de 1828 favore-
cieron a MANUEL GMEZ PEDRAZA, sin embargo los partidarios de VICENTE GuERRERO (el que
haba sido nombrado ministro de Guerra, 8-12-25- 12-1828) se sublevaron y encabezados
por SANTA .ANNA llevaron a aqul a la presidencia y nombraron a ANASTASIO BuSTAMANTE

60
El Real Patronato era el derecho que tenan los soberanos espaoles de intervenir en asuntos religiosos de
la colonia, especficamente en el nombramiento de obispos, prrocos, superiores religiosos, en la disin
territorial de dicesis y en la distribucin de los diezmos. La Corona espaola logr centralizar en tal forma
los negocios eclesisticos de Amrica que, prcticamente, evitaba todo el contacto directo de las colonias
con la Santa Sede, pues ningn asunto -en una u otra direccin- poda tramitarse sin que pasase y fuese
aprobado por el Real Consejo de Indias. lb., pp. 99-100.
6
' J. REYEs HEROLES, citado por MORALF.S. lb., p. 123.
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MX ICO, EN SU BICENTENARIO 51

vicepresidente, quienes tomaron posesin de sus cargos el1 de abril de 1828. "El sistema
federal se haba deshonrado ... "62
Mientras Espaa promova un movimiento de reconquista, el Congreso decret una ley,
sobre expulsin de espaoles, el gobierno de VICENTE. GuERRERO tuvo que enfrentar militar-
mente ese movimiento; convoc al. Congreso a sesiones extraordinarias donde solicit fa -
cultades extraordinarias para concentrar los recursos necesarios en los ramos de Hacienda
y Guerra "como el ms firme apoyo para garantizar la existencia poltica del pas".6 3
El pas volva a la incertidumbre e intranquilidad polticas, desalentando las inversio-
nes de capital y ms an descapitalizando la economa por la persecucin de los espaoles,
por los ataques a la propiedad privada, a raz del movimiento de la Acordada. El comercio
sufri los ataques del contrabando y las exacciones de los agentes fiscales; el Imperio del
agio se cerna sobre el pas y se haca una realidad creciente.
La llegada de VICENTE GUERRERO al Poder Ejecutivo marc un cambio decisivo en lo re-
ferente a la conduccin de la poltica econmica e incluso al mismo papel del Estado en el
proceso productivo, pues en su opinin el gobierno "debera extender una mano benfica a
nuestra decadente industria, fomentando de algn modo las fuentes de riqueza pblica".64
Por otro lado, la administracin de GuERRERO propona una poltica proteccionista (que
encontr eco en el Congreso) instrumentada con tarifas arancelarias, pues confiaba en
que con stas se pudiera aumentar la produccin industrial.
Esto lo demuestra la Ley del22 de mayo de 1829, que inclua una lista de ms de so
artculos prohibidos de importacin: por primera vez desde la Independencia se puso un
veto abierto a la importacin de tejidos de algodn baratos; despus de los textiles seguan
los productos de metal y toda clase de herramientas de hierro usadas en la agricultura.
Esto ocasionara una drstica reduccin en la corriente esperada de ingresos pblicos.
"Los intereses industriales y agrcolas que se haban opuesto tenazmente a todo lo que
oliera a libertad de comercio, finalmente haban triunfado sobre los motivos fiscales y las
necesidades de los consumidores". 6s

6
' JUSTO SIERRA,op. cit., p. 194
63 Ley del 25-08-1829, dando facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo de la Federacin, bajo ciertas re-
glas. MATIP. La Administracin Pblica, voL 5, t. I, p. 61.
En el cierre de sesiones del Congreso, 23-05-1829. MATIP. El Sector Paraestatal, p. 6. El mismo presidente
del Congreso, RAFAEL GNDARA, apoyaba esta tesis, pues el mismo da seal que al Ejecutivo toca desarrollar
los grandiosos elementos y los inagotables recursos de una Nacin rica, frtil y abundante, vctima hasta
ahora del degradante sistema coloniaL MATIP. La Administracin Pblica, voL 5, t. I, p. 63.
65 PoTASH, op. cit., p. 55 "La exclusin de artculos competidores se haba insistido con frecuencia, no solamen-
te hara renacer las industrias de artesana, sino que tambin, con el tiempo, regenerara la agricultura y el
comercio interior. "Tal razonamiento era ciego ... la inferioridad tecnolgica del sistema de artesana, frente
a las fbricas europeas, era un problema fundamental, cuya solucin no iba a encontrarse en meras restric-
ciones comerciales. Tales medidas no podan producir mi lagrosamente la considerable inversin necesaria
para modernizar las industrias, ni aun para volverlas a su estado anterior. Ms an, la incertidumbre de las
condiciones polticas no era propicia para alentar las inversiones". lb. , p. 56.
52 RoBERTo RivEs

En el orden financiero, la situacin de la hacienda pblica enfrentaba serios proble-

mas, rayaba en el desastre, por lo que el ministro del ramo, LORENZO DE ZAVALA, hizo una
descripcin del problema y propuso un plan de reorganizacin:
En cuanto a lo primero, seal que las rentas se encontraban en un desorden extraor-
dinario, de ah una confusin de deudas, prstamos, sueldos atrasados, etctera. Las ofi-
cinas presentaban la imagen del caos y la oscuridad; la tesorera sin dinero, el erario em-
peado, deudas con personal del ejrcito, etctera. 66
Con relacin a lo segundo, se expidieron cuatro leyes dirigidas al ramo hacendado:
la primera prohbe la introduccin en la Repblica de varios efectos y manufacturas; la
de contribuciones sobre rentas y patentes; la de la libertad del estanco del tabaco y por
ltimo, la de imponer 5% sobre las rentas de los que habiendo residido ms de diez aos
en pases extranjeros, no proporcionaban al nuestro ni los consumos ni los servicios que
prestaban los habitantes en l. 6 7
Como ya se apunt, esta administracin naci entre el descrdito que caus la usurpa-
cin del poder; en opinin de MoRA, su gobierno "no tuvo color poltico ninguno ... slo se
ocupaba de existir, buscando apoyo en cualquiera que quisiera prestrselo", 68 y encontr
en el vicepresidente BusTAMANTE su principal adversario, pues ste se pronunci contra el
gobierno de GuERRERO en Jalapa (junto con ANTONIO FACIO y MELCHOR MzQuiz), argumen-
tando violaciones a la Constitucin Poltica. El Congreso acept esta razn y declar a
ANASTASIO BusTAMANTE, Presidente de la Repblica, pasando a ejercer el Poder Ejecutivo el
1 de enero de 1830 y dimitiendo el14 de agosto de 1832.
Los miembros que pasaron a formar su gabinete mostraban claros perfiles del grupo
conservador, centralizante: presidido por LucAs ALAMN, en Relaciones; el coronel Jos
ANTONIO FACIO, en Guerra y Marina; Jos IGNACIO EsPINOZA, en Justicia y Negocios Eclesis-
ticos y RAFAEL MANGINO MENDVIL, en Hacienda.

"Las clases privilegiadas, los lastimados por la expulsin de los espaoles, los asus-
tados por la tendencia del gobierno anterior, se sentan representados en el gobier-
no de BusTAMANTE y suponan que sus corifeos procuraran centralizar y conservar
bajo la mscara transparente del Federalismo, todo cuanto en el Mxico nuevo
pudiera sobrevivir del Mxico colonial" 69

La administracin de BusTAMANTE trajo consigo un cambio importante en la posicin

del gobierno frente al problema de la industrializacin del pas, y para tal efecto pas del

66
Vase esta exposicin en CARLOS SIERRA, op. cit., pp. 32-33.
67 MATIP. La Hacien da Pblica, Yo!. 4, t. 1, pp. 25-26.
68
Jos MA. LUis MoRA, Anlisis de la poltica mexicana . En L\"ARO MATUTE, op. cit., p. 270.
69
JuSTo SIERRA, op. cit., p. 98.
 LA ADMI NISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 53

proteccionismo arancelario (del gobierno anterior) al fomento directo con la utilizacin

de fondos pblicos.
La ley aduana[ de 1828, como ya se seal, amenazaba con reducir seriamente la re-
caudacin fiscal, por lo que el titular del Departamento de Cuenta y Razn, ILDEFONSO
MANIAU, present un informe con fecha 3 de febrero de 1830, en el que analizaba los pro-
blemas relacionados con las necesidades industriales y las normas arancelarias.
Sealaba en el mismo informe, que la prohibicin de importar mercancas extranjeras
no poda por s sola fomentar la deseada expansin de la industria, porque los artesanos
carecan de fondos y no pareca haber capitalistas interesados en la manufactura de teji-
dos. Incluso supona, que aun existiendo capitales, la ley no fomentara efectivamente las
artesanas. El alto costo y la mala calidad de los artculos nacionales induciran a los con-
sumidores a preferir los artculos extranjeros de superior calidad y con las consecuencias
nocivas derivadas del contrabando.
Entonces propona un plan (ampliamente recomendado al Congreso por MANGINO)
para desarrollar las industrias del pas: que el Estado proveyera de capital a los artesanos
mexicanos, y tambin de maquinaria moderna y de la enseanza tcnica necesaria.7
Por otro lado, LucAs ALAMN, que apareca como el hombre sobresaliente del gabinete,
su alma inspiradora, ya que l era quien formulaba la poltica de esta administracin y
delineaba el papel del gobierno en el fomento de la economa, propona el desarrollo de la
industria manufacturera, para el logro de la independencia nacional; en febrero de 1830
escribi:

"El sistema puramente prohibitivo no puede por s solo hacer que la industria flo-
rezca; se necesitan otros elementos tales como una poblacin abundante, capital y
maquinaria adecuada .. . deben procurarse fbricas que produzcan los artculos de
mayor consumo y que sean tambin los ms fciles de establecer ... Tejidos baratos
de algodn, lino y lana, necesarios para vestir a la clase ms numerosa de nues-
tra poblacin, son las cosas que deben fomentarse, alentando a los capitalistas
mexicanos y extranjeros a fundar fbricas con la maquinaria necesaria para que
los Artculos resulten a precios moderados, algo que nunca se conseguir sin esta
ayuda ... Fbricas que produzcan artculos de lujo deben esperar por ahora ..."''

Como se ve, ALAMN ya no se pronuncia prioritariamente por el desarrollo de la mine-

ra, ni tampoco por el apoyo a las artesanas, sino por el establecimiento de la industria
textil, y para ello no pierde tiempo, pues logr que el. Congreso dictara algunas medidas en
las que se prohiba la colonizacin de estadounidenses en la frontera norte del pas (dada

'
0
POTASH, op. cit., pp. 70-71.
7' Memoria de la Secretara de Relaciones Exteriores del12-02-1830. En POTASH, op. cit., p. 73.
54 RoBERTO RivEs

la amenaza expansionista de los Estados Unidos de Amrica) y proponiendo en su lugar la

colonizacin de esas regiones por mexicanos.
Con el fin de establecer ciertos estmulos para los inmigrantes, sugiri al gobierno crear
un fondo que proveyera a los colonos con prstamos e implementos agrcolas para fomentar
los tejidos de algodn y el que fue aprobado por medio de la Ley del6 de abril de 1830.12
Meses despus, el Ejecutivo, a propuesta de ALAMAN, envi al Congreso un proyecto de
ley donde peda la creacin de un Banco de Fomento a la Industria Nacional, mismo que
fue aprobado en la Ley del16 de octubre de ese mismo ao.73
Esta institucin gubernamental, que se conoce con el nombre de Banco de Avio, debera
cumplir la funcin de otorgar crditos para propiciar el desarrollo de la industria, principal-
mente la textil, aunque tambin se podran destinar fondos a productos agrcolas de inters
para la Nacin. Su funcin era la de estimular al capital privado, orientar a los empresarios
a las inversiones en el terreno industrial, para lo cual les ofreca per~pectivas de obtener ma-
quinaria y crdito con un inters inferior al del mercado. De esta manera el Estado influa
en el ritmo y direccin del desarrollo econmico. Adems, no se debe olvidar que por aquel
entonces los pases europeos y los Estados Unidos de Amrica desarrollaban su economa
sobre la base de la industria de hilados y tejidos, cuyo insumo bsico era el algodn.
En cuanto a su organizacin interna se establecera para su administracin una Junta
presidida por el secretario de Relaciones Exteriores e Interiores, un vicepresidente, dos
vocales, un secretario y dos escribientes, quienes no recibiran sueldo alguno. Los fondos
del Banco, depositados en la Casa de Moneda, estaran a disposicin del secretario del
despacho de Relaciones (artculos 5 y 6).
La Junta del Banco, una vez organizado su cuerpo de administracin, se dedic de
inmediato a la realizacin de una investigacin econmica para geQerar el conocimiento
sobre las condiciones climticas, agrcolas e industriales delpas, as como sobre recursos
y posibilidades econmicas. Esto lo realiz a travs de un cuestionario,74 compuesto de
31 preguntas, firmado el15-12-1830 por RAMN RAYN -vocal- y BASILIO Jos ARRILI..AGa
- secretario. En l se solicitaba informacin sobre los cultivos de algodn, lana, moreras,
gusanos de seda, y abejas; se distribuy por el pas y aunque de muchos lugares no hubo
respuestas, sus datos constituyeron una valiosa y nica fuente de informacin, la que una
vez procesada se edit y distribuy con el fi n de auxiliar a los productores. Adems de dis-
tribuir esta informacin tcnica, la junta emprendi la enseanza prctica.

7' El artculo 16 de esta ley (16-04-1830) estableci: La vigsima parte de los derechos (sobre gneros de algo-
dn) se emplear en el fomento de los tejidos de algodn, comprando mquinas y telares, asignando peque-
os fondos de habilitacin y todo lo dems que crea oportuno el gobierno, quien repartir estos auxilios a los
estados que tengan esta clase de industria ... Jb., pp. 74-75.
73 Apndice A, en POTASH, pp. 243-244.
74 Ib. Apndice B, pp. 245-247.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 55

"En un establecimiento administrado por SANTIAGO ALDAZORO (segundo vocal), ofre-

ca instruccin en las tcnicas de extraccin de seda a jvenes invitados de varios
estados, pagndoles sus gastos de subsistencia y en algunos casos los de viaje, con
la esperanza de que los as adiestrados transmitieran sus conocimientos a otros
en sus lugares de origen ... vinieron estudiantes de por lo menos cuatro estados:
Nuevo Len, Guanajuato, Oaxaca y Tlaxcala ... "7s

Paralelamente la Junta realiz compras, auxiliada por los cnsules de Mxico, de ma-
quinaria en el exterior, principalmente en los Estados Unidos de Amrica, como fueron
mquinas de hilar, despepitadoras de algodn, etctera.
Pero estas adquisiciones no aseguraban por s solas la creacin de las industrias; ne-
cesitaban la cooperacin y confianza de los empresarios, por lo que Ai.AMN promovi la
formacin de compaas e incluso solicit el mismo fin a algunos gobernadqres. Con rela-
tiva rapidez, dadas las circunstancias polticas del pas, se formaron diversas empresas en
diferentes campos de actividad: aserraderos, apicultura, sericicultura, fundicin de hierro,
abejas, lino, moreras, ornamentos para edificios, textiles de algodn y lana, papel, etctera.

"El Banco -precursor de la Nacional Financiera-, inici sus operaciones con en-
tusiasmo y dinamismo. A un ao de haberse fundado, E~-rEBAN DE ANTUANO recibi
un prstamo por 30 mil pesos, con lo que fund su fbrica "La Constancia Mexi-
cana", la cual se convirti en la primera fbrica moderna de algodn de Mxico. Y
muy pronto se crearon 14 compaas con un capital que llegaba a ms de cien mil
pesos" 76

En el ao de 1830 el gobierno autoriz el establecimiento de la primera lnea de dili-

gencias que corra entre Mxico y Veracruz, pasando por Jalapa; los empresarios eran tres
estadounidenses y en 1833, el negocio fue adquirido por un mexicano, MP.NUEL EscANDN,
en sociedad COn ANSELMO ZURUTUZA.
El gobierno de BusTAMANTE enfrent las ms diversas crticas por su poltica industria-
lizadora, de liberales ortodoxos, representantes de las artesanas tradicionales, etctera;
por otro lado, la misma Administracin Pblica tambin fue objeto de serias crticas, tal
es el caso del sistema hacendara, al que el ministro del ramo - MANGINO- le sealaba
desrdenes y defectos, y propona algunas reformas.
En su Memoria que present al Congreso el 1 de abril de 183o,n asentaba que las
cuentas presentadas al cuerpo Legislativo, carecan de exactitud e individualidad, debido
al retraso con que las diversas dependencias en\'iaban sus estados financieros a la teso-

75 lb., p. 91.
76 RoMEO FLORES CABALLERO. Administracin y poltica en [a historia de Mxico. INAP. Mxico, 1981, p. 68.
n CARws SIERRA, op. cit., pp. 34-36.
56 ROBERTO RIVES

rera. Tambin sealaba la incongruencia de que recayera en el secretario de Hacienda el

manejo de esa dependencia y la direccin de las rentas, pues se creaba confusin, que se
adverta en la mayor parte de las cuentas; esta doble investidura tambin caracterizaba al
titular del departamento de Cuenta y Razn.
A su vez, MANGINO propona la ampliacin de las funciones de la tesorera, dado que
se le haban reducido con la Ley de/16 de noviembre de 1824, al tratar de proteger los
recursos de la Federacin.
Bajo estas circunstancias se expide la ley para el arreglo de la tesorera, el26-10-1830,
crendose dos ministros tesoreros responsables del manejo de caudales y de los pagos
que efectuaron. En cuanto a sus funciones, se le encarg de formar la segunda parte de la
cuenta del gobierno, es decir, la de la distribucin de las cantidades lquidas de que poda
disponer la hacienda pblica para cada ramo de la administracin.
Poco despus, el 26 de enero de 1831 se public la ley para el establecimiento de una
Direccin General de Rentas, que s~ encargara de "inspeccionar todos los ramos de ha-
cienda que estuviesen administrados por cuenta de la Federacin, excepcin hecha de la
Administracin General de Correos y la Direccin de la Casa de Moneda. A dicha direc-
cin se le encomend la formacin anual de la balanza de comercio, los estados de valores
de los ramos de su cargo y el general, es decir, la primera parte de la cuenta general (del
gobierno)".:l
La creacin de esta direccin vino a suprimir al departamento de Cuenta y Razn,
crendose en su lugar una seccin, que adscrita a la Direccin de Rentas, deba formular
los presupuestos, el despacho de los negocios de la Contadura Mayor y de los asuntos
propios de la Secretara de Hacienda referidos a la cuenta y razn.
Pese a las aparentes ventajas de haber creado esta direccin, no tard en propiciar
mayores desrdenes y confusin en la organizacin de la hacienda pblica, inclusive en-
tr en conflicto tcnico-poltico con las diversas dependencias que manejaban caudales,
comisaras y la propia tesorera.
Cuatro meses despus se decret el arreglo de las comisaras (Ley del 21 de mayo de
1831), subordinndolas a la tesorera en lo referente a la distribucin de sus caudales.79
Con ello se gener duplicidad de funciones y el consiguiente aumento de personal en
cuanto a la recaudacin de rentas, entre las comisaras y la Direccin General de Rentas.

78
lb., pp. 38-39
79 Su nombre completo era Comisaras Generales de Hacienda, Crdito Pblico y Guerra, establecindose 20
sobre el territorio; entre sus funciones estn las de: Recoger y distribuir los caudales de la Federacin, con
arreglo a las rdenes de la Tesorera. Intervenir en los cortes de caja de Js oficinas rcc<1udadoras de la Fede-
racin. Desempear las comisiones o encargos que el gobierno le hiciere, relathos a la hacienda pblica.
Quedarn vigentes las dems atribuciones que les seal la ley del 21-09-1824, menos en cuanto a la admi-
nistracin de rentas, de plvora y tabaco de los puntos de la cosecha, las aduanas martimas, los correos y la
lotera. lb., p. 44
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 57'

Para este tiempo ya haba transcurrido casi una dcada que la Nacin Mexicana se
haba dado su propia organizacin poltico-administrativa, la experiencia adquirida en
esos aos servira de reflexin para que en lo futuro se evitaran los mismos errores. Sin
embargo hubo personas preocupadas por la situacin que atravesaba el pas y que realiza-
ron amplios estudios sobre su realidad poltica y la Administracin Pblica, tal es el caso
de SIMN TADEO RTIZ DE AYALA, quien public en Burdeos, hacia 1832, una obra en la que
se consideraba a Mxico como Nacin independiente. 80
En ella apuntaba que el Federalismo se deba ajustar a las necesidades locales y cos-
tumbres de los pueblos; sealaba el abandono en que se encontraba la frontera norte;
convena en la necesidad Imperiosa de establecer administraciones locales vigorosas,
adoptar medidas liberales e impulsar el desarrollo comercial. Estaba convencido de que la
industria deba tener por base la agricultura.
El hecho de adquirir la Soberana en un pas nuevo y en constante movimiento, impli-
caba crear todo, y sta era una idea fundamental para la existencia administrativa, pues
ante todo .el gobierno deba desterrar el empirismo colonial remanente; fijar objetivos a la
administracin a travs de medidas prcticas sobre las actividades econmicas, la instruc-
cin pblica y no slo contemplar bellas teoras.
Exiga el manejo y compilacin de informacin sobre las caractersticas, usos, recur-
sos y dems existencias y actividades de la Nacin Mexicana, as sugera el desarrollo de
investigaciones y elaboracin de trabajos estadsticos de economa poltica, levantar un
censo de la Repblica, as como mapas geogrficos de ros y fronteras, etctera.
Sealaba la necesidad de economizar en los gastos de la administracin para mayor
beneficio del pueblo; cie1tamente vea la expansin de la Administracin Pblica, pero
deca que no era una invencin de los mexicanos y sin embargo no dejaba de reconocer la
existencia de personal superfluo por favoritismo poltico.
La indiferencia del pueblo ante la causa pblica la atribua en gran medida a la falta
de honradez en el ejercicio de la funcin pblica, por lo que sealaba la necesidad de for-
macin y capacitacin de servidores pblicos "en las necesidades ms triviales de la difcil
ciencia de la administracin social". Dentro de estos aspectos, sobresale su propuesta de
crear empresas estatales actuando sobre la sociedad. 8 '
En cierta manera lo anterior mostraba la debilidad patente de la organizacin adminis-
trativa del gobierno mexicano, paralelo a su falta de anlisis y conocimiento. Quizs por esta
razn se considera a este autor uno de los primeros tericos del Mxico independiente.

so Jos CHA.'iES NIETO. "Uno de los primeros tericos del Mxico independiente: SIM N T ADEO RTIZ DE AYALA".
En RAP, nm. so, op. cit., pp. 13-60.
8 " ... El gobierno general, y el particular de Guanajuato, prestaran un gran servicio a la nacin y a la minera,
si por medio de los estmulos de los privilegios temporales, franquicias y dems resortes, excitan el celo de
unas compaas, su explotacin, entrando los gobiernos a la empresa en calidad de accionistas". Ib., p. 35
58 ROBERTO RIVES

Por otra parte, el Gobierno Federal operaba con dficit, los balances mensuales mos-
traban esta situacin, por lo que se consider necesario repartir el monto deficitario entre
los estados que integraban la Federacin y al efecto el Congreso expidi una Ley (11 de
febrero de 1832) por la que se decretaba que cada uno de los estados contribuya para la
Federacin con una parte de las rentas pblicas de ella, lo que tambin se denomin "con-
tingente de los estados".
Esta disposicin y otras dictadas en 1829 que impusieron contribuciones generales
para enfrentar la guerra contra Espaa, causaron descontento y oposicin en algunos es-
tados, v.gr., Yucatn y Texas, por haber considerado que se atacaba su Soberana.
Para ese tiempo el pas viva entre la agitacin poltica y las revueltas militares, a raz
del fusilamiento de VICENTE GuERRERO en febrero de 1831. Las aduanas ms importantes
eran el objetivo principal de los facciosos, con las inevitables y desastrosas consecuencias
para la hacienda pblica y en general para el gobierno interior.
El presidente BuSTAMANTE sali a combatir a los revolucionarios, pero fue derrotado
por SANTA ANNA,.quien lo oblig a aceptar un plan de pacificacin que inclua entre otras
condiciones, las siguientes: dejar la presidencia a MANUEL GMEZ PEDRAZA, realizar nuevas
elecciones para presidente, Senadores y diputados. Esto se sancion a travs de los Con-
venios de ZAVALETA, en febrero de 1832.
El Congreso Federal se negaba a reconocer lo que los generales haban convenido sin
autorizacin legal, pero finalmente tuvo que ceder. Con ello se establece la rivalidad entre
el Poder Ejecutivo y el Legislativo, que no tardara en abrir las puertas a la dictadura. "De
hecho, el Congreso se opone a la poltica centralista y obliga a SANTA ANNA a dar el golpe de
Estado y poner fin al primer perodo de la Administracin Pblica congresional''. 82
La revolucin se justificaba con el pretexto de reanudar la int~rrumpida legalidad
constitucional y as GMEZ PEDRAZA llega a la presidencia, para ocuparla por menos de cua-
tro meses, con un plan de pacificacin que postulaba la Soberana Nacional, libertad elec-
toral, renovacin total de funcionarios elegibles, 83 pero "lo nico que entendi la Nacin
del programa de PEDRAZA es que vena a elegir a SANTA ANNA, que despus de una perpetua
aventura llegaba al poder". 84
El30 de marzo de 1833 el Congreso declar a ANTONIO LPEZ DE SANTA ANNA, Presidente
de la Repblica y vicepresidente a VALENTN GMEZ FARAs, para el que sera el ltimo pe-
rodo de la primera Repblica Federal; SANTA ANNA solicit licencia a pariir del1 de abril y
GMEZ FARAS subi a la presidencia, misma que alternaron ~asta el ao siguiente.
Preocupado por dar fluidez al despacho de los negocios manejados por la Administra-
8
' LUIS GARC!A CARDENAS, op. cit., p. 235.
8
3 Al protestar como Presidente de la Repblica, en Puebla el26-12-1832. MATIP. Los mensajes polticos, pp.
94-98.
8
4 JUSTO SIERRA, op. cit., p. 202.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 59

cin Pblica, expidi a travs de la Secretara de Justicia, la providencia del17-05-1833,

en que se acordaba la organizacin para el despacho ordinario y extraordinario de esos
negocios de gobierno. 8s
Por principio se acord que los secretarios de despacho podran acceder al Presidente
a cualquier hora, incluso de noche. La Administracin Pblica despachara sus negocios
diariamente, tocando hacerlo lunes y viernes a la Secretara de Hacienda; martes y sbados
a la de Guerra; los mircoles a Relaciones, y los jueves a la de Justicia. Las juntas ordinarias
de gabinete, se realizaran los lunes y jueves por la noche, comenzando a las 19.30 horas, y las
juntas extraordinarias cuando lo indicase el Presidente o lo pidiese alguno de los secretarios.
GMEZ FARlAs llega al Poder Ejecutivo de la Nacin con un amplio programa de refor-
mas econmico-sociales, para lo que cont con la colaboracin de Jos MARIA LUis MoRA.
Con aqul se abre la lucha emancipadora del Estado frente al clero, postulando un progra-
ma eminentemente liberal en lucha por convertir en laica a la sociedad mexicana.
Esta ltima etapa federalista de la Consthucin de 1824 tiende a delinear ms clara-
mente los poderes eclesistico y estatal, dado que ya se empieza a hablar de la necesaria
separacin de ambos. Su rivalidad por mantener su poder soberano, y por tanto la falta de
entendimiento entre ellos, explicaba en gran medida la inestabilidad poltica que atrave-
saba el pas y que se acentuara en grado sumo por tres dcadas ms.
El Estado se encamina, y realiza grandes esfuerzos, hacia la secularizacin, mientras
la Iglesia lucha por mantener en la mente social que la nica interpretacin vlida de la
sociedad es la religiosa.
Sin embargo, la razn ms profunda de estas divergencias polticas se puede encontrar
en la gran diferenciacin social formada en el rgimen colonial (en cuanto a la detentacin
del poder poltico y la riqueza acumulada) y que se mantena sin grandes cambios en los pri-
meros aos de vida independiente constituyendo realmente la Nacin: "La masa agrcola,
indgena y mestiza, que serva con las armas al que dispona de mayor fuerza en un punto
dado para deshacer a la familia rural y arrebatar con la leva al padre y a los hijos, no tena
ms gua ni ms programa que sus curas; las masas urbanas populares obedecan a sus
amos, los propietarios, los mercaderes, los hombres de educacin y de carrera, los trabajado-
res de cierta independencia, formaban la oligarqua con los empleados, el ejrcito y el clero.
Los empleados servan a quien les pagaba y conspiraban contra el que no les pagaba; el
alto clero, estaba cada vez ms resuelto a defender sus privilegios y fueros ... En cambio en
el bajo clero hervan las ideas reformistas y liberales ... eran los descendientes de HIDALGO y
MoRELOS. El ejrcito fluctuaba: servir al gobierno era su deber general, seguir a sus jefes era su
deber concreto; desempe todos los papeles, su unin con el clero fue obra del centralismo.
La pequea burguesa, que odiaba a los espaoles era el elemento que constitua la

85 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 1, p. 129.

60 ROBERTO R!VES

fraccin de la oligarqua que se llamaba reformista, tal era ese grupo (minoritario) en
necesaria transformacin democrtica. En el ao de 1833 fue dueo del poder ... "las aspi-
raciones de los reformist?s tenan su origen histrico en los votos de los municipios, que
desde el primer siglo colonial pedan a los reyes que se prohibiese establecer ms conven-
tos e iglesias y se limitase el nmero de los religiosos". 8 6
El programa reformista de GMEZ FARiAs pretenda, en trminos generales: Destruir los
fueros eclesisticos y militares, incorporar los bienes de manos muertas a la circulacin de
la riqueza general, destruir el monopolio de la enseanza. Ya que sin todo esto no se poda
llegar a la libertad religiosa, y otro punto importantsimo era el ejercicio del patronato.
Abrazando estos principios empezaron a expedirse diversos decrtos aprobados por el
Congreso, as como circulares emanadas del Ejecutivo, y en menos de un ao las perspecti-
vas para el pas eran totalmente diferentes. Entre otras medidas tenemos las siguientes:

La Ley "Caso", que fue establecida para desarmar la resistencia de los conserva-
dores, proscribiendo a obispos, escritores, estadistas, etctera, siendo el primer
proscrito BUSTAMANTE.
Circular del 5-06-1833, ordena recoger armamento de municin que exista en
poder de los particulares. En esta fecha, tambin se da una orden de la comandan-
cia general sobre remocin ele oficiales militares.
Circular del6-o6-1833. Recordatorio a las autoridades eclesisticas de la vigilancia
acerca de que el clero secular y regular no trate ni predique sobre asuntos polticos.
Decreto del8-o6-1833 . Se faculta al Supremo Gobierno para dictar medidas a fin
de restablecer el orden y consolidar las instituciones federales.
Circular del8-o6-1833 . Que los religiosos guarden recogimiento y no se mezclen
en asuntos polticos.
Decreto del23-06-1833. El gobierno har que inmediatamente se proceda a ase-
gurar, para expeler del territorio de la Repblica por seis aos a los individuos
siguientes y a quienes se encuentren en el mismo caso ...
Circular del17-08-1833. Secularizacin de las misiones de la Altay la Baja Cali-
fornias.
Circular'del31-o8-1833 . Dispuso que los hospicios , fincas rsticas y urbanas , ca-
pitales y bienes pertenecientes a las misiones de Filipinas, pasaran a manos de la
Federacin .
Decreto de/12-10-1833. Extincin del Colegio de Santa Mara de todos los Santos.
Decreto del19-10-1833. Ordena la clausura de la Real y Pontificia Universidad de
Mxico, creando en su lugar la Direccin General de Instruccin Pblica.
Circular del 23-10-1833. Ordena el establecimiento de escuelas primarias en el
Distrito Federal.

86
JuSTo SIERRA, op. cit. , pp. 203-205.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 61

Circular del26-10-1833. Sobre la organizacin de una Bibli5>teca Nacional.

Decreto del27-10-1833. Suprime la coaccin civil para el cobro de los diezmos, dejan-
do a cada ciudadano en entera libertad para el cumplimiento, o no, de este pago.
Circular del 31-10-1833. Que los eclesisticos no traten en el plpito materias
polticas para apoyar o censurar la Administracin Pblica; proclamaba en ella la
separacin del inters del Estado y la religin.
Decreto del17-12-1833. Se proveern en propiedad todos los curatos vacantes (en
la forma que acostumbraban los virreyes en uso del patronato, y que vacasen en la
Repblica, en individuos del clero secular, observndose precisamente la forma y
tiempo que prescriben las leyes XXIV, XXV y XLVIII Ttulo VI, Libro. 1 de la Recopila-
cin de Indias.
Circular del 24 -12-1833. Declar en suspenso, como ilegales hasta la resolucin
del Congreso, todas las ventas, enajenaciones, imposiciones y reducciones que se
hub iesen verificado de bienes y fincas regulares del Distrito Fe<leral.

Frente a este alud Legislativo, atentatorio para el orden establecido, la reaccin no tar-
d en manifestarse. La sociedad estaba profundamente conmovida y el clero denunciaba
al gobierno de pretender destruir la religin; a este cuadro haba que agregar la invasin
del clera, que diezmaba a la poblacin y que era socorrida por la religin. Los levanta-
mientos militares se fueron sucediendo en defensa de la religin y fueros del ejrcito y del
clero, pero eran contenidos por el ejrcito federal, el que muchas veces comand SANTA
ANNA, apoyndose en la Ley del23 de junio de 1833.
En medio de los levantamientos e inconformidad del grupo conservador, GMEZ FARAS
reafirma su voluntad de llevar adelante su programa liberal, ello lo confirma la reforma
de la instruccin pblica; suprimi la Pontificia Universidal de Mxico "por el espritu de
mejorar destruyendo, en lugar de transformar mejorando", 87 desechando la posibilidad
de crear una Universidad Nacional laica. Esta decisin de cortar "el mal" de raz me pare-
ce revela en el fondo una concepcin medieval de la universidad, pues en esa poca estos
centros educativos eran la fuente de enseanza.
Junto con la creacin de la Direccin de Instruccin Pblica, que se encargara de to-
dos los establecimientos de enseanza, se formularon nuevos planes de estudio, buscando
la racionalidad para extinguir la divinidad y la teologa; se resalt el papel de la enseanza
cientfica y se promovi fuertemente la educacin primaria, dispensndole "toda protec-
cin, si se quiere que en la Repblica haya buenos padres, buenos hijos, buenos ciudada-
nos, que reconozcan y cumplan sus deberes".88

87 lb., p. 207.
88 Declaracin de VALENTiN GMEZ FARIAs, al protestar como Presidente el1-04-1833. MATIP. La Educacin
Pblica , p. s. Se cre un Museo Nacional y se orgamz el Archivo General de la Nacin. FLORES CABALLERO,
op. cit., p . 73.
62 ROBERTO R.!VES

Con esto se rompa el monopolio de la educacin, que hasta esa fecha detentaba el cle-
ro. fomentando la creacin de escuelas, independientes del influjo religioso, y apoyadas
en el sistema lancasteriano.
Pero sin duda la ms radical de las medidas reformistas era la referente al ejercicio del
patronato, pues fue la que levant ms protestas, a la vez la que motiv la aplicacin del
mayor nmero de penas a los transgresores. El Estado no haba ejercitado realmente este
recurso y la Iglesia se vena manejando casi autnomamente, por lo que tal medida llev a
replantear las esferas de competencia de estos poderes. El Estado declaraba la separacin
de estos intereses y, claro est, trataba de someter al poder clerical (Ley del31-10-1833).
Pero a pesar de esto,

"las relaciones del poder civil y el poder eclesistico siguen considerndose dentro
del antiguo marco del patronato. Existen sugerencias, como la de Jost MARfA LUis
MoRA, de que se hiciera desaparecer de la Constitucin todo cua nto haba en ella
de concordato y patronato, y de que el Estado asumiera todo Jo que le perteneca
en materia civil y que tena en sus manos la Iglesia. Estas peticiones son , en 183 4,
meros ideales, pues como es obvio, la Nacin no haba alcanzado la madurez pol-
tica para dar un paso tan radical" 89

Sin embargo, el interregno de FARAS y sus colaboradores en la presidencia dio el pri-

mer paso para la formacin del Estado Nacional, mejor dicho, para el logro de su autono-
ma; con ello se formaba la escuela de reformadores que culminara aos ms tarde con la
reforma juarista y el establecimiento definitivo del Estado Federal, en Mxico, pero antes
haba que atravesar un largo perodo de luchas frente a la tendencia centralista.

1.3. LA REPBLICA CENTRAL, 1835-1846

1

AmoNIO LPEZ DE SANTA ANNA, que haba presidido, pero no gobernado, en el perodo ante-
rior, retorn a la presidencia el 24 de abril de 1834, iniciando una poltica de reversin al
programa reformista como medio para calmar la inquietud de los grupos conservadores.
Inmediatamente solicit al Congreso la derogacin de algunas leyes, pero como este cuer-
po Legislativo se opuso a la poltica del Presidente, ste ltimo orden su disolucin. 90
Por otro lado, expuls del pas a GMEZ FARAS, persigui a los reformistas y ya sin obs-
tculos, derog algunas leyes, entre otras, hizo cesar las facultades concedidas al Ejecutivo

89
FRANCISCO MORALES, op. cit., p. 124.
\)0 El Congreso fue disuelto por la Ley de/15-05-1834, argumentando que el Congreso no poda reunirse nue\'a-
mente en acatamiento a lo dispuesto por el artculo 71 de la Constitucin vigente; que sealaba: "El Congreso
cerrar sus funciones anualmente el da 15 de abril, con las mismas formalidades que se prescriben para su
apertura, prorrogndola hasta por 30 das tiles, cuando el mismo lo juzgue necesario, o cuando lo pida el
Presidente de la Federacin".
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 63

para el arreglo de la enseanza pblica; la del 23 de junio de 1833 sobre expulsin de in-
dividuos, e invitando a regresar al pas a los que haban salido de l; suspendi la circular
del 9-07-1833 sobre bienes y fincas de manos muertas. Sin embargo no suprimi la ley
que coaccionaba para el pago de diezmos, puesto que beneficiaba ampliamente a las clases
ricas. Otras medidas tomadas por esta administracin fueron las siguientes:

Por Circular, del16 de agosto de 1834, se mand activar el cobro de las deudas
activas del Gobierno Federal.
El 14 de septiembre orden practicar la liquidacin de Jos sueldos que se ade uda-
ban a los empleados pblicos, hasta el mes de abril.
El 8 de diciembre de 1834, orden la intervencin de rentas de los estados que
adeudaban "contingente" a la Federacin, pues el gobierno necesitaba arbitrarse
recursos para Jos gastos ms urgentes. 9 '

Durante el ao de 1834 SANTA ANNA prepar las bases en que se apoyara la reaccin
centralista; adems de las medidas anteriores, utiliz al ejrcito para desarmar las mili-
cias cvicas en los estados, disolvi las diversas legislaturas estatales, ocup militarmente
algunos estados, siti ciudades, en sntesis at al pas a la fuerza militar.
El ejrcito era una fuerza activa y hasta cierto punto eficaz, que contribua a la forma-
cin del orden social existente, es decir, era un factor real de poder con amplia autonoma
(haba cambiado de trigarante a libertador, luego a federal y ahora se una al clero), que
participaba directamente en la poltica nacional, dado que haba

"... asumido un papel estratgico deb ido a su carcter de fuerza centralizada ... Pol-
ticamente dividido en cada pronunciamie nto, el ejrcito se atomizaba en multitud
ele grupos. No obstante, al fina l ele la contienda se volvan a unir sus diferentes
partidos, reconocindose mut uamente sus respectivos grados y distribuyndose
Jos diversos cargos pblicos. Los privilegios de los militares estaban garantizados
en forma de fueros. La Repblica gastaba 14 millones de t:n presupuesto total de
23, en sostener 5 mil soldados y 18 m il oficiales que gravitaban sobre la deuda p-
blica. Si la milicia haba creado la deuda nacional, el clero, deca MoRA, contribua
a perpetuarla impidiendo su pago"9'

Para este momento, SANTA ANNA y el ej rcito controlaban la vida nacional, restable-
ciendo en gran medida la tranquilidad pblica e imponiendo una eleccin claramente
favorable a la reaccin para el nuevo Congreso general, que se reuni a principios de 1835,
presidido por Jos MARiA ToRNEL, a la sazn secretario de Guerra.

9' MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. 1, p. 42.

9' MOISS GoNzALEZ NA\"ARRO, citado por JuAN FELIPE L EAL, op. cit., p 55.
64 ROBERTO RJVES

E14 de enero se abrieron las sesiones ordinarias y el presidente SANrA ANNA se dirigi al Con-
greso para justificar su poltica, al tiempo que reconoca que nunca haba sido ms ardiente ni
encarnizada la lucha entre bandos polticos como en el tiempo presente, y declar:
"... materias abstractas, de difcil inteligencia, se remitieron al pueblo, al tiempo
que se expedan leyes en contrariedad con ideas profundamente radicadas por
ms de tres siglos. Estas leyes se escudaban en el terror ... El gobierno, consideran-
do sus facultades para hacer cesar tantos males, suspendi los efectos de aquellas
leyes, mas abiertamente condenadas por la opinin pblica.
El Ejecutivo ha conservado su superioridad en medio de tantas contradic-
ciones, ... ha condenado a las facciones y perdonado a los ,partidarios de este
gobierno ... "93

El titular del Ejecutivo present formal renuncia a su cargo, pero el Congreso la recha-
z, dado que vea en SANTA ANNA el instrumento para asegurar la reordenacin del rgimen
poltico, razn por la que se le otorg una nueva licencia y nombr en su lugar a MIGUEL
BARRAGN, quien haba sido secretario de Guerra con SANTA ANNA, iniciando su interinato
el 28 de enero de 1835.
BARRAGN integr su gabinete con elementos conservadores, el ejemplo ms tpico de
ello lo representa el secretario de Relaciones, Jos MARA GUTIRREZ DE ESTRADA, quien no
descartaba las posibilidades de establecer un rgimen monrquico.94
En los primeros meses del ao 1835 hubo algunos pronunciamientos en favor de una
reforma constitucional que conllevara un cambio en el sistema de gobierno; entonces, el
Congreso, faltando a la observancia de los preceptos legales, emiti un Decreto el s-os-
1835, por el que se declar in\'estido con las fac ultades suficientes para poder reformar la
Constitucin de 1824, es decir, se erigi en Congreso Constituyente. Se critic al sistema
federal como el origen de las desgracias del pas y de la ineficiencia del aparato adminis-
trativo; se le calific de un sistema imitativo del estadounidense, ms que el adecuado a
las necesidades y costumbres del pas.
El titular del Ejecutivo declar al respecto, el 19 de j ulio de 1835:
"Intiles aunque gloriosos han sido los esfuerzos del Ejecutivo para detener esta
revolucin (la centralista); o para que se respetase al menos una de las bases con-
sagradas como perpetuas en la ley fundamental (artculo 171 de la Constitucin de
1824). El Ejecutivo se lisonjeaba todava en que pudieran bastar reformas secun-
darias en nuestro pacto para fijar el carro de la revolucin, y que no corriese de
precipicio en precipicio ... No fue ya imposible evitar, que el pueblo, tan reflexivo

93 ANTONIO LPEZ DE SANTA ANNA. Informe del 4-01-1835 MATIP. Los Mensajes Polticos, pp. 33-34.
94 Al respecto vase la carta que emi Jos M.~. GUTIRREZ EsrRADA al presidente Bcsn..\t-\.YrE el2s -o8-1840, En
LVARO ~TUTE, Op. cit., pp. 274-283,
 LA ADMINisTRAciN POBucA DE MXIco, EN su BicENTENARio 6s

acerca de sus intereses, considerase como elementos necesarios y seguros de la

anarqua los principios del sistema federal, mal entendidos, mal explicados, ins-
trumentos funestos de una demagogia inquieta y bulliciosa, que ha logrado des-
acreditar los nombres y las cosas que merecieron mayor respeto" 95

La tendencia al centralismo se haba desarrollado a tal grado que el cambio en la forma

de Estado y Gobierno era inevitable; de hecho el Congreso vena trabajando sobre estos
aspectos. De esta manera expidi una ley que reorganiz la hacienda pblica (preparativa
del Estado Central) el da 3 de octubre de 1835, y el da 7 se expidi el reglamento res-
pectivo, donde se precis la forma en que se manejaran en lo sucesivo las rentas de los
estados, sujetndolas a la Secretara de Hacienda, a travs de las comisaras, acentuando
el problema del manejo de los fondos p-blicos.
La centralizacin del gobierno era ya obvia, el artculo 16 de este reglamento orden
que la Direccin General de Rentas y la Tesorera General deban remitir a la Secretara de
Hacienda los informes provenientes del manejo de rentas y de documentos respectivos;
a su vez, la Secretara en cuestin deba enviar al Supremo Gobierno las reflexiones nece-
sarias sobre estos aspectos, con lo que ste podra comunicar a los gobernadores estatales
las determinaciones convenientes.
El 23 de octubre de 1835, el Congreso expidi las bases constitucionales para la adop-
cin del Estado Centralista, mientras se expeda la nueva Constitucin. Por medio de estas
bases se estableci un gobierno con las siguientes caractersticas:
El ejercicio del poder se dividi en los tres clsicos (un Legislativo bicameral; el Eje-
cutivo se depositaba en un individuo electo de manera indirecta; el Judicial resida en la
Corte Suprema, tribunales y jueces) ms un nuevo poderarbitral para vigilar que ninguno
de los anteriores traspasara los lmites de sus atribuciones.
El territorio nacional quedaba dividido en departamentos, presididos por un gober-
nador, a la manera del rgimen francs; se estableceran juntas departamentales electas
popularmente, que fungiran CQmo el consejo del Gobernador.
Estas juntas tendran facultades en las esferas econmicas, municipal, electoral y legis-
lativa (artculo 10) estando sujetas en sus decisiones al Congreso General de la Nacin.
El artculo 14 estableca que por medio de una ley se sistematizara la hacienda pblica
en todos sus ramos; se establecer el mtodo de cuenta y razn; se organizar el Tribunal
de Revisin de Cuentas.
El rgimen centralista dio origen a manifestaciones disidentes en algunos estados
como Zacatecas, Yucatn y Texas, y este ltimo estado que se haba separado de Coahui-
la en junio de 1835 bajo el lema de "Libertad, Constitucin y Federacin", decide procla-

95 Al abrir sesiones extraordinarias el Congreso ( 19-07-1835). MA TI P. Los Mensajes Polticos, p. 35.

66 ROIJERTO RIVES

mar su independencia de Mxico bajo la proteccin de los Estados Unidos de Amrica,

con el pretexto del cambio de gobierno; acto seguido se declara Repblica independien-
te (2-03-1836) nombrando presidente a SAMUEL HousToN y vicepresidente a LoRENZO DE
ZAVALA.96
La cuestin de Texas fue un serio problema para el gobierno e incluso contribuy a
una mayor desorganizacin en las finanzas pblicas, pues los intentos por someter esa
tendencia separatista llevaron a que el Congreso expidiera la Ley del29 de enero de 1836
por la que se facult al gobierno general a disponer hasta de so% de las rentas de los
departamentos, mientras subsistiera la guerra con Texas, pero sin alterar los sistemas
recaudatorios ya establecidos.
De los diferentes ramos de la Administracin Pblica, el que ms preocupaba a los
gobernantes era el relativo a la hacienda pblica, pues de los ingresos y su regularidad
dependa en gran medida el buen funcionamiento de los otros ramos, por lo que se dan
varias disposiciones al respecto: .
El 2 de mayo de 1836 se expidi el reglamento para la formacin y presentacin de
cuentas, productos y gastos de la Repblica, para que el Ejecutivo pudiera presentar un
informe exacto al Congreso.
El da 24 de ese mes se expidi un'a circular a las autoridades Judiciales solicitando auxi-
liasen a las dependencias hacendaras en los cobros a favor del erario pblico, tan exiguo
en sus fondos. "Este ortodoxo procedimiento que se adopt para apresurar la recaudacin
de ingresos de cualquier tipo en favor del gobierno, rebas indudablemente los lmites de
cualquier sistema tributario, en perjuicio de los derechos que deba poseer el individuo".97
El 20 de septiembre el Congreso autoriz al Gobierno para arreglar el sistema general
de hacienda de la Repblica, en tanto se expeda la ley orgnica respectiva, aclarando que
no se poda modificar el rgimen impositivo.
El 30 de septiembre se crearon las Juntas Consultivas de Hacienda, integradas por
el director general de Rentas y los ministros tesoreros, como miembros natos, ms seis
miembros nombrados por el Presidente. Sus atribuciones eran las siguientes: dictaminar
sobre los puntos de hacienda que les propusiera el gobierno y promover lo que la junta
estimara conveniente para el arreglo y rgimen de todos los ramos fiscales .98 Sin embargo

96
Al respecto de la separacin de Texas, se puede consultar permiso concedido, por el gobierno espaol, a MOI-
SS AUSTIN, para colonizar Texas, 17-01-1821; permiso concedido a STEPHE:-1 F. At;STI:-;, por el gobierno mexica-
no, para colonizacin, 11-03-1823; Decreto del gobierno federal mexicano para la colonizacin, 18-08-1824;
Carta de STEPHEN F. AUSTIN al Ayuntamiento de Bjar. a fin de organizar un gobierno local para Texas, el
2-10-1833; Acta del pronunciamiento del Estado Libre de Coahuila y Texas, 22-06-1835; Declaracin de
Independencia de Texas: 22-06-1835; Declaracin de Independencia de Texas; Discu rso del Presidente
JAMES K. PoLK, con motivo de la anexin de Texas el4-03-1845. En LVARO Mo\TL'TE, o p. cit., pp. 39 y 55.
97 CARLOS SIERRA, op. cit., p. 60.
98
MATIP. La Administracin Pblica, YO!. 5, t. I, p. 145.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE M~'\ICO, EN SU BICENTENARIO 67

sus resultados no se vieron por ningn lado, ya que no existen memorias de labores o do-
cumentos que muestren sus actividades.
El 21 de noviembre siguiente, se concedi autorizacin al Ejecutivo para reformar y
arreglar las aduanas martimas y fronteriz.as.
Paralelamente a estas disposiciones, la oligarqua conservadora representada en el Con-
greso formul sus aspiraciones y finalmente el 29 de diciembre de 1836 expidi el nuevo
cdigo poltico, conocido con el nombre de las Siete Leyes Constitucionales, precisamente
porque divide su estructura en siete leyes, concentrando el poder en un solo rgano:

En la primera de ellas, se establecan las garantas del individuo: los derechos y

obligaciones del mexicano; invitaba a los extranjeros para establecerse en el pas
con el aliciente de la propiedad raz; respeto absoluto a la propiedad privada, ex-
cepto por orden Judicial. Todo esto siempre y cuando los individuos se apegaran
al culto catlico, pues no toleraba el ejercicio de alguna otra religin.
. La segunda ley fue la gran novedad, al crear el Supremo Poder Conservador, inte-
grado por cinco miembros. Su finalidad era la de mantener el equilibrio entre los
poderes clsicos. Tena facultades omnmodas, dado que poda declarar nulas las
disposiciones del Legislativo; vetar los actos y decisiones del Ejecutivo, as como
los de la Corte Suprema Judicial; facultades para suspender las funciones de cual-
quiera de ellos, as como para restablecerlos; cambiar el gabinete del Ejecutivo,
calificar elecciones de Senadores, etctera; slo era responsable ante Dios, por lo
que lejos de llegar a ser un poder moderador, se acercaba ms al tipo de poder
desptico y absoluto, constituyendo uno ele los ms fieles reflejos jurdicos de la
vida del Mxico conservador, que as, nuevamente, se mostraba.
La tercera ley organizaba el Supremo Poder Legislativo en dos cmaras: de Dipu-
tados y de Senadores, notndose la existencia de un estrecho rgimen electoral,
quizs en concordancia con las mnimas exigencias polticas de la sociedad en
materia de sufragio, pero cerrando el acceso a los liberales.
La cuarta ley decretaba la organizacin del Supremo Poder Ejecutivo, depositado
en un Presidente electo de forma indirecta y con una duracin de ocho aos en el
cargo, pudiendo ser reelecto. Entre los requisitos que deba poseer este individuo
para ser electo, figuraba el de tener un capital fsico o moral que le produjera cua-
tro mil pesos anuales de renta (artculo 14, fraccin III).

Tena facultades de nombramiento y remocin de personal de la Administracin P-

blica, gobernadores, etctera. Poda disponer de las fuerzas armadas para la seguridad
interior y defensa exterior; poda contratar emprstitos, con autorizacin del Congreso;
cuidar la fabricacin de moneda, habilitar y/o cerrar puertos; manejo de tarifas arancela-
rias, etctera (artculo 17, fracciones 1 a xxx). Pero en la mayor parte de sus actos siempre
tendra la vigilancia del Supremo Poder Conservador o del Consejo de Gobierno.
68 ROBERTO RJVES

Este ltimo estaba integrado por trece consejeros, de los cuales dos serian eclesisticos,
dos militares y nueve representantes de las clases propietarias; tena una funcin altamente
discrecional: dar al gobierno su dictamen en todos los casos y asuntos que se le solicitaran.
Por su parte, la Administracin Pblica qued conformada por cuatro dependencias:

RGANIZACIN DE LOS ASUNTOS DEL GOBIERNO

LEYES CONSTITUCIONALES. 29-12-1836

PRESIDENTE
1 1
1
1 1 1 1

MINISTERIO DE 1 MINISTERIO DE LO MINISTERIO MIN ISTERIO DE GUERRA

RELACIONES EXTERIORES'1 INTERIOR 2 / 9 9 DE HACIENDA Y MARINA

' Se le separa el manejo del gobierno interior

'Absorbe lo relativo a Justicia y Negocios Eclesisticos

Los ministros deban ser electos slo por ~1 Presidente y tenan como obligacin pre-
sentar a ambas cmaras legislativas una memoria especificativa del estado en que se ha-
llaren los ramos encomendados a cada uno de ellos.
La quinta ley organizaba al Supremo Poder Judicial, con carcter de inamovible,
en la corte suprema, tribunales superiores de los departamentos, tribunales de
hacienda y juzgados de primera instancia.
La sexta ley, divida territorialmente al pas en departamentos, distritos y par-
tidos. Los departamentos, representados por el gobernador, contaran adems
con la colaboracin de las juntas departamentales, dotadas de amplias facultades
de administracin; auxiliaran a aqul para el fomento de las actividades econ-
micas, educativas y otras ms. Cada cabeza de distrito tendra un prefecto y un
subprefecto, un Ayuntamiento en poblados mayores de cuatro mil habitantes y en
los menores a esa cifra habra jueces de paz, a los que por medio de la Ley del2o
de marzo de 1837, artculo 180, se les otorgaron las mismas facultades y obliga-
ciones que a los Ayuntam ientos. '00
Los Ayuntamientos se compondran por alcaldes, regidores y sndicos.
La sptima ley asentaba que la Constitucin tena carcter permanente e inalterable.

99 La Ley dels-01-1837, dio cumplimiento al artculo 28 de la IV ley constitucional, al cambiar de denomina-

cin a la Secretara de Justicia y Negocios Eclesisticos por la de Ministerio de lo Interior.
'
00
Obligaciones y facutades de los Ayuntamientos y jueces de paz; sujetos al sub-prefecto y por su medio al
prefecto y al gobernador, en los trminos de su comarca:
Polica de salubridad, comodidad, ornato, orden y seguridad.
Limpieza de calles, mercados y plazas pblicas.
Procuracin de cementerios.
 LA ADM(NISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 69

Tal era la nueva organizacin poltica del pas que invocaba a Dios y los santos evan-
gelios para mantener el orden establecido (as lo consignaba la protesta presidencial al
tomar posesin del cargo). Era la poca del dominio total de las clases privil-egiadas, 10 '
pero principalmente del clero. Incluso este dominio se refl eja en la estructura misma de la
Administracin Pblica, al crearse ,el Ministerio de lo Interior y desaparecer la Secretaria
de Justicia y Negocios Eclesisticos; se pretendi disfrazar la presencia del clero en los
negocios de gobierno', cuando paradjicamente ese poder estaba en la direccin misma del
Estdo. MARIANO OTERO seal este fenmeno cuando dijo que:
"Los que buscan las instituciones y las leyes d e un pas como ingeniosas combi-
naciones de nmeros, ignoran que esa Constitucin existe toda e ntera en la orga-
nizacin de la propiedad ... Son sin duda muchos y numerosos los elementos que
constituyen las sociedades, pero si se buscara un principio generador, un hecho
que modifique y comprenda a todos los otros del que salgan como d e un origen
comn todos los fenmenos sociales que parecen aislados, ste no puede ser otro
que la organizacin de la propiedad ," 102

y el mayor propietario de aquel entonces era la Iglesia, aunado al hecho de que tea en
sus manos la direccin de los establecimientos de instrucci n y beneficencia, y en conse-
cuencia constitua un gran poder social, un importantsimo factor en la conformacin del
poder poltico del Estado Nacional.
La Repblica se haba reorganizado, la estructuracin poltica del pas exhiba una clara
centralizacin para las decisiones gubernamentales, sin embargo, la Administracin Pblica
daba muestras de descentralizacin, a la vez que de expansin en su campo de actividades.
Debido a la gran falsificacin de moneda de todas clases, pero especialmente de cobre,
por la Ley del17 de enero de 1837, se dieron las bases para el establecimiento de un Banco

Vigilancia sobre limpieza de bebidas y alimentos.

Vigilancia sobre boticas para que no adulteren productos.
Desecacin de pantanos; dar corriente a aguas estancadas.
Cn.:eles, ho~pitales y est<Jhlecimientos de heneficenci<J.
Conservacin de fuentes pblicas.
Procurar que las calles estn rectas y alumbradas.
Informar sobre los nacimientos, casamientos y muertos.
Vigilar el arreglo de pesas y medidas.
Administracin e inversin de los caudales de propios y arbitrios.
Establecer escuelas de primeras letras.
L UIS DE EZETA, op. cit., pp. 171-173.
Una clase pri\ilegiada, lo es por el control del poder poltico y de los medios de produccin econmica, que
permite a pequeos grupos de individuos, por diferentes medios, apropiarse de parte del producto del tra-
bajo de clases inferiores. THN DE MENDIZBAL, op. cit., p. 82.
MARL\}10 OTERO. Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestin social y poltica que se agita en la Repblica
mexicana. Ediciones del Instituto Nacional de la Juventud Mexicana. Mxico, 1964, pp. 45-46.
En este estudio, TERO elabor un clculo sobre los diversos capitales e influencias que posea el clero; sobre la
organizacin de las dems clases, includas las propietarias, as como de la importancia de las clases medias.
70 RoBERTO R.!VES

Nacional para amortizar la moneda de cobre, 103 ya que se ordenaba a las casas de moneda
suspender toda acuacin que no fuese de plata u oro, es decir, el cobre perda su validez
para las transacciones comerciales.
El banco deba administrar sus fondos con total independencia del gobierno, al que
slo deba rendir cuentas anuales (artculo 4), a travs de una junta cuyo presidente se-
ra nombrado por el Congreso y cuatro miembros ms: un eclesistico, un comerciante,
un labrador y un minero, es decir, representantes de las clases ms tradicionales a la
vez que acaudaladas, pues los tres ltimos deban poseer un capital mayor a cien mil
pesos.
El gobierno se reservaba el uso de las cantidades de moneda de cobre, absolutamente
necesarias para sus gastos y compromisos, aunque para efectos de control la resellara. Y
es que era patente la crtica situacin de la hacienda pblica; a esto haba que agregar la
tardanza en la recaudacin de crditos fiscales, por lo que con fecha 20 de enero de ese
ao se expidi un decreto que autoriz al personal encargado de la cobranza de rentas,
contribuciones y deudas a favor del erario, para ejercer facultades econmico-coactivas a
fin de hacer efectivas las deudas con el erario.
De esta manera el Estado crea los fundamentos de lafacultad econmico-coactiva, la
que se ve complementada con la Ley del 27 de enero sobre "Instruccin y Formulario" a
que debern sujetarse para la prctica de las diligencias que se les ofrezcan los empleados
de rentas a quienes, por supremo decreto de 20 de este mes, se ha declarado el ejercicio
de la potestad econmico-coactiva para el cobro de las rentas, contribuciones y crditos
de la Hacienda Pblica. 104
En uso de las facultades que el Congreso otorg al Ejecutivo (el 20 de septiembre de
1836), se expidi el17-04-1837la Ley de Centralizacin Hacendaria,' 05 ya que se fusio-
naron las rentas del Gobierno Central y las de los departamentos. En cada uno de stos
se form una junta de hacienda encargada de vigilar este ramo. La administracin de los
caudales se dividi en dos ramos:

Recaudacin, bajo el cuidado de las diversas administraciones de rentas y sujetas

a la Administracin General de Rentas.
Distribucin, encargada a las tesoreras departamentales.

'"3 Ley de 17-01-1837. Bases bajo las cuales se establece un Banco Nacional de Amortizacin de Moneda de
Cobre. Se manda cesar la acuacin de ella y otras prevenciones sobre moneda que no sea de oro o plata, en
MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 1, pp. 147-153.
104
Este instructivo estableci un procedimiento dividido en diez paites: Mandamiento para requisicin del
pago; notificacin, mandamiento para clausura de liD cstablec,imiento, clausura: mandamiento de ejecu-
cin; diligencia de ejecucin; claboracn de lo provedo; oficio de remisin al juez; elaboracin del exhorto,
diligenciacin del exhorto. CARLOS SIERRA, op. cit., p. 63.
los Consltese en ib., pp. 64-66.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 71

Por medio de esta ley se suprimieron las comisarias, pasando sus atribuciones a los jefes
superiores de Hacienda. Se precis que todas las compras y ventas, mayores de quinientos
pesos, a cargo del erario, se deban realizar en almoneda, es decir, en subasta pblica.
Dado el rgimen centralista, los departamentos (antes estados) manifestaron su disi-
dencia poltica, entonces ANASTASIO BuSTAMANrE fue llamado de nueva cuenta a ejercer el
Supremo Poder Ejecutivo, el19 de abril de 1837.
Rpidamente procura activar a la Administracin Pblica y se interesa por desarrollar
la instruccin pblica, promoviendo el establecimiento de escuelas primarias y dems ins-
tituciones, dado el poco adelanto de los individuos en este rengln; sin embargo, percibe
que el Ejecutivo se encuentra incapacitado y dbil para desarrollar sus planes, debido a la
subordinacin hacia el Congreso, el Consejo de Gobierno y el Supremo Poder Conservador.
As lo hizo notar cuando manifest que el Ejecutivo "nada poda hacer si el Congreso no se
ocupa de los planes de enseanza remitidos a su examen y aprobacin". 106 De igual manera
excitaba al Congreso para que formulara los presupuestos de la administracin y decretara las
contribuciones necesarias para cubrirlos; que examinara las cuentas de inversin de caudales
pblicos, pues "de esa facultad depende dar vida y movimiento a la mquina del Estado". 107
Cinco meses despus a esta excitativa de BusrAMANrE, el3-11-1837, se expidi una cir-
cular en la que se prescriben las reglas para la distribucin de caudales; en ella, dado lo
enorme de la penuria pblica, se asignan prioridades al gasto pblico:

Primero se deban pagar los gastos de militares en servicio activo, hospitales mi-
litares, bagajes, conducciones de tropas y todo lo relativo a erogaciones del ramo
de guerra.
Segundo, 3e cubriran gastos de aduanas y oficinas recaudadoras, pago de em-
pleados respectivos y gastos de administracin.
Enseguida, se pagaran sueldos de oficinas distribuidoras y a empleados civiles de
los departamentos.
La cantidad restante se destinara al pago de retirados, viudas, pensionistas y de-
ms gastos pendientes.

Una vez que las cmaras discutieron lo relativo al presupuesto y a la inversin de cau-
dales, pasaron a examinar otros asuntos dentro del ramo hacendario, que por entonces

'
00
El1-o6-1837, al abrir sesiones el Congreso -MATlP. La Educacin Pblica, p. 6. Tiempo despus, el1-01-
1841, insisti sobre esa situacin: "Si el Ejecutivo, seores, no ha de estar suficientemente autorizado; si sus
actos y los del Congreso General se han de anular por otro cuerpo desconocido en las instituciones modernas
(se referia al Supremo Poder Conservador), no tengis la menor esperanza de la felicidad pblica". MATlP.
La Administracin PlJlica, vol. 5, t. I, p. 187.
'
07
El31-12-1837. lb., p. 165, BuSTAMANTE consideraba al presupuesto general, formado segn la justa propor-
cin de los ingresos con los egresos del erario, la base principal de la riqueza pblica, y la ms firme garanta
para librar al pueblo de impuestos. lb., p. 170.
72 RoBERTO RIVES

era el que ms preocupaba, de hecho era un malestar ya crnico el que presentaba la si-
tuacin financiera, y al efecto se busc establecer mayor control en las cuentas en vista de
que, a juicio del Congreso, la Contadura Mayor no cumpla con sus funciones y para tal
efecto se decret el establecimiento de un tribunal de cuentas, bajo la inspeccin exclusiva
de la Cmara de Diputados. 108 Este tribunal recordaba al existente en la poca colonial,
incluso sealaba, en su artculo 6o, que la responsabilidad de empleados, aun aforados,
se sujetara a la Ley 16, libro 8, ttulo 29, de la Recopilacin de Indias, en todo lo relativo
al manejo de caudales en dinero o en especie de hacienda o crdito pblico.
El funcionamiento y organizacin de este tribunal (dividido en tres salas, de las que
la primera de ellas juzgara en primera instancia) resultaba confuso, pues intervenan el
Poder Judicial, el Legislativo y el Ejecutivo.
La Administracin Pblica, en tanto aparato del Estado ligado a las demandas que
planteaba la sociedad, iba incrementando su esfera de accin, u. gr., con las juntas de
peajes, con el Banco de Avo, la enseanza pblica, el Banco Nacional, etctera; paralela-
mente, el pensamiento administrativo cobraba importancia y salan a la luz pblica ideas
sugerentes para la mejor marcha de la administracin del pas, tal es el caso del estudio
realizado por LucAS ALAMN, en febrero de 1838, y titulado "Examen de la Organizacin
General de la Administracin Pblica" .'09
En tal estudio asienta que los gobiernos, ms que gobernar, no han podido pensar
ms que en su mal segura existencia. La introduccin de reformas parciales en el sistema
administrativo haba causado dos efectos: desorganizar el antiguo sistema que rega y no
acabar la organizacin del nuevo; es decir, encontr irregularidades en todos los ramos de
la administracin y al respecto sealaba que "se ha atribuido a defectos e inconvenientes
polticos, lo que no era ms que falta de medios de ejecucin para llevarlos a cabo ... es ms
fcil escribir nuevas constituciones que organizar efectivamente gobiernos".
En su anlisis sobre los ministerios encontr lo siguiente:
En el de Guerra y Marina, extraordinaria confusin, pagos cuantiosos de las planas.
En el de Hacienda, era mayor el desorden que la escasez, haba pagos fuera de todo
orden y propona una urgente reorganizacin presupuestaria de ingresos y egresos.
En el de lo Exterior, urga a restablecer la paz interna para el mejor desarrollo de
las relaciones internacionales, presionadas por varios reclamos.
En el de lo Interior, lo considera el medio necesario para hacer practicables todas
las medidas concernientes a los otros ramos, por lo que su buen funcionamiento
era indispensable. Adems propone la reorganizacin municipal, explicndoles
funciones a los Ayuntamientos y asignndoles fondos.

08
' 14 de marzo de 1838, ley en la que se establece un Tribunal de Revisin de Cuentas, ib., pp. 173-174.
109
Consltese en RAP, nm. so, op. cit., pp. 69-77.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 73

En el interior de la Repblica, los estados o departamentos no estaban de acuerdo con la

centralizacin poltica, lesionaba su rgimen interno, la autonoma con que contaban aos
atrs, e incluso sus recursos monetarios. Adems de la separacin de Texas, hubo diversos
pronunciamientos a favor del sistema federal (San Luis Potos, Nuevo Len, Tamaulipas,
Coahuila, Oaxaca, Yucatn, que decidi separarse y tambin proclam su independencia),
por lo que el presidente BuSTAMANTE solicit licencia para combatir las sublevaciones.
En su lugar se nombr a ANToNIO LPEZ DE SANTA ANNA, el18-03-1839, quien ante las cir-
cunstancias en que se hallaba la Repblica, invit al Congreso General a meditar "si halle-
gado el momento inevitable de reformar las instituciones de 1836".no BusrAMANTE reasumi
el Supremo Poder Ejecutivo el19-07-1839, frente a una Nacin agobiada por las deudas, sin
cohesin social interna para reafirmarse ante el exterior; con una economa estancada, de
mnima produccin; la seguridad pblica era amagada por caminos inseguros; los puertos
eran provocados por el comercio de contrabando que nos dejaba sin recursos, estimulando
la permanente bancarrota hacendara y alrededor de todo esto, el agio y la especulacin con-
tinuaban presidiendo el destino nacional, a la par que el gobierno hipotecaba las aduanas
para obtener emprstitos con qu sufragar los gastos ordinarios que ste demandaba.
Las diversas medidas que fue instrumentando la Repblica Centralista, fueron deli-
neando sntomas anrquicos dentro de las instancias administrativas y financieras; con
diversas leyes y algunos mtodos nuevos y en medio del desorden social, la Administra-
cin Pblica no poda exhibir resultados satisfactorios. En ms de una ocasin, por lo
difcil de las circunstancias, no se pudieron aprobar los presupuestos de gobierno, los
ingresos no se igualaban a los egresos -haba una gran diferencia- , el crdito externo se
vio tambaleante. El mismo Ejecutivo reconoci lo anterior: , .la administracin interior
ha tenido, en casi todos sus ramos, variaciones tan importantes como difciles de llevar a
cabo con la prontitud que sera de desear". m
Algunas dependencias administrativas demandaban con urgencia una reorganizacin
que coadyuvara a cumplir cabalmente con sus objetivos, ste es el caso de la Tesorera
General, que llevaba una vida angustiosa y cada vez con menor volumen de recursos. As
se expidi una ley (15-06-1840) que daba sus bases de organizacin, as como planta de
empleados y dotacin de los mismos. En ella se sigui manejando a dos ministros tesore-
ros. Sin embargo, en esa ley "poco se habl de las funciones de la tesorera, que resultaban
en extremo confusas, ya que debe presumirse vlidamente que las leyes expedidas con
anterioridad en cuanto a las atribuciones de la tesorera seguan teniendo vigencia".' 12

Al iniciar sesiones al Congreso, 1-07-1839. MATIP. Los Mensajes Polticos, p. 47.

'" MA TIP. La Poltica Interior, p. 38.
CARLOS SIERRA, op. cit., p. 70. Prueba de ello es la Ley del15-04-1840 sobre "Presentacin de Crditos, en la
cual se indic que todos los deudores del gobierno central con crditos vencidos, deberan liquidarlos, ya que
en caso contra rio la Tesorera o el juzgado de Hacienda procedern en su contra". lb.
74 ROBERTO RJVES

Los gastos que demandaba el sostenimiento de la Repblica superaban enormemente

a los ingresos recaudados, simplemente para enfrentar las sublevaciones en los departa-
mentos inconformes con el rgimen de gobierno, eran necesarias fuertes sumas de dinero
que a veces no existan, dada la penuria hacendaria; sin embargo el gobierno ejerci un
ltimo recurso: los impuestos. Para sostener la campaa de Texas el gobierno decret, con
fecha 11 de marzo 1841, el establecimiento de una contribucin a razn de tres al millar
anual sobre el valor de las fincas rsticas urbanas.
Poco despus, el 26 de abril siguiente, estableci una contribucin personal para los
habitantes varones mayores de 18 aos, dividida en cinco clases, en la primera de las cua-
les la cuota no haba de exceder de dos pesos y la ltima de un real cada mes (ocho reales
era igual a un peso). Las nuevas contribuciones venan una tras otra, sin embargo la masa
social no era muy productiva, sino al contrario.
El Estado Central y su administracin, ya no se podan sostener por la fuerza, el clero
sealaba los que no pensaban bien y la milicia se encargaba de perseguirlos; la presin de
los departamentos alcanzaba niveles insospechados y peligrosos; por su parte, la estruc-
tura social ya no apoyaba el eficaz funcionamiento de este gobierno que oprima a aqulla.
La masa social produca trabajo para el dueo, que por medio del rgimen rural "de la
tienda, del vale, de la moneda propia de cada negociacin agrcola", y a veces del alcoho-
lismo practicado como sistema, mantena en el embrutecimiento y en la servidumbre, por
deudas, al pen del campo; es decir, a ms de la mitad de la poblacin, que con todo esto
pagaba indirectamente la contribucin sealada a su amo; y si era libre, si tena su peque-
a negociacin de qu vivir, pagaba el peaje y la alcabala, que devoraban las dos terceras
partes de su ganancia y le hacan ver al contrabando como una emancipacin natural. La
capitacin en algunos estados y las obvenciones exigidas por la Iglesia remataban aquella
pesada mquina, trituradora de toda libertad, porque lo era de toda independencia econ-
mica, porque lo era del ahorro, que el mexicano no conoci nunca. La clase media, rural y
urbana, el ranchero, el artesano acomodado, el tendero , sa era la gran vctima del fisco,
se era el eterno suspirante por el triunfo de las revoluciones, para ver si el cambio traa
un alivio, y era tambin, el perpetuo explotado despojado del guerrillero, del general, del
prefecto y del gobernador. El comerciante, el propietario, luchaban a brazo partido con el
gobierno, robaban a sus extorsionadores por cuantos medios podan, defraudaban la ley
con devocin profunda y abandonando sus negociaciones poco a poco en manos del ex-
tranjero ... se refugiaban, en masa, en el empleo, maravillosa escuela normal de ociosidad
y de abuso en que se ha educado la clase media de nuestro pas. Todo esto explica por qu
solan expedir los Congresos, autorizaciones para contratar emprstitos ... Con este rgi-
men iestbamos vencidos de antemano!"3

"3 JUSTO SIERRA, op. cit., pp. 214-215.

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 75

El titular del Ejecutivo, en tanto jefe de la Administracin Pblica y de las fuerzas

armadas, pulsaba el descontento social, la inconformidad poltica de los departamentos:
las fuerzas separatistas eran una clarsima advertencia de que la Repblica necesitaba un
replanteamiento. Convencido de lo anterior, elabor un proyecto de reformas a la Consti-
tucin, que envi al Congreso y en el que sealaba: "Nada ser ms eficaz que las tiles y
urgentes reformas de la Constitucin, cuyo proyecto se ha presentado ayer en la Cmara
de Diputados por su comisin respectiva" .'14
Al mediar la dcada de los aos cuarenta, la Repblica Centralista vislumbraba su fin,
de hecho se preparaba para combatir la reaccin federalista, continuando as la ya larga
pugna por el poder entre ambas facciones, y cuyo reflejo se tiene en la peridica renova-
cin constitucional.

1.3.1. Bases de Organizacin para el Gobierno Provisional. Tacubaya, 1841

A principios de agosto de 1841, el general MARIANO PAREDES v ARRILLAGA, en su calidad de
comandante del departamento de Jalisco, lanz un manifiesto en el que peda la reforma
de la Constitucin. SANTA ANNA se adhiri a ste, desde Veracruz, y luego hizo lo mismo el
general GABRIEL VALENCIA, desde la Ciudadela.
Reunidos estos tres generales en la capital, promulgaron las Bases de Organizacin para
el Gobierno Provisional de la Repblica, adoptadas en Tacubaya el 28 de septiembre de
1841;"s por medio de las que se suprime la existencia de los supremos poderes -excepto el
Judicial-, pues se consider que la inmensa mayora de los departamentos y casi todo el
ejrcito han manifestado enrgica y definitivamente que no quieren ni consienten la conti-
nuacin de las cosas y de los hombres que desde el ao 1836 han regido nuestros destinos.
Se propuso formar una junta compuesta por dos representantes de cada departamento
para designar un Ejecutivo Provisional, quien debera expedir la convocatoria para un nue-
vo Congreso Constituyente, ya que tendra por fin que elaborar una nueva Constitucin.
Por medio de la sptima base se revisti al presidente provisional de todas las faculta-
des necesarias para la organizacin de todos los ramos de la Administracin Pblica. En
los considerandos se seal que la nueva administracin estara temporalmente revestida
del poder necesario para hacer el bien y evitar el mal en todos los ramos de la Administra-
cin Pblica. Estos ya eran los sntomas visibles de la dictadura, pese a que se estableci
que un consejo, con miembros de los departamentos, auxiliara al Ejecutivo en los nego-
cios que ste le consultara.

"4 Y agregaba : "La organizacin comeniente de los departamentos y la extensin de facultades a sus autorida-
des superiores, con sujecin al Gobierno General, es otro punto digno de ocupar vuestra ilustrada atencin".
MATIP. op. cit.
"5 Consltese en ib. , pp . 193-1 94.
76 RoBERTO RIVES

En opinin de JuSTo SIERRA, las bases del programa del ejrcito de Tacubaya, "son un
curiossimo monumento de la diplomacia hipcrita del pretorianismo puesto a las r-
denes de los explotadores de las cajas pblicas, mercaderes, agiotistas y generales acau-
dillados por un ambicioso (SANTA A.NNA) que crea que la patria no era su madre, sino su
concubina" .u6
De hecho estas bases,' ph~~ndidamente reformistas, seguan la lnea del centralismo,
aunque pr~suman combatirlo; ciertamente hicieron cesar los poderes conservadores (sm-
bolo del Estado Centralista), sin embargo no otorgaban autonoma a los estados, lo que re-;
percuta en su economa y en cambio centralizaban las funciones del Poder Ejecutivo.
En cuanto a la Administracin Pblica, estas bases introdujeron algunas modificacio-
nes interesantes, y se establecieron cuatro ministerios:

BASES DE ORGANIZACIN DEL GOBIERNO PROVISIONAL

28 DE SEPTIEMBRE DE 1841. TACUBAYA

PRESIDEN1E
1 1
1
1 1 1 1
MINISTERIO DE MINISTERIO DE
MI NISTERIO DE GUERRA MINISTERIO
RELACIONES ExTERIORES INSTRUCCIN PBLICA
2 Y MARINA DE HACIENDA
E INTERIORES' E INDUSTRL"
1 1
RELACIONES ExTERIORES JUSTICIA E INSTRUCCIN
Y GoBERNACIN PBLICA
(18-10-1841) (13-10 -1841)
1
Se vuelven a fusionar estos ramos y ab sorbe lo relati vo a justici a y negocios ecles isti cos
~Desaparece lo relativo a la industria. Por crearse la Direccin de Industria.

Rpidamente se llev a cabo una reorganizacin dentro de los ministerios, pues por
Circular del18 de octubre de 1841 se estableci que todos los negocios de Gobernacin
deberan incorporarse al Ministerio de lo Exterior, con lo que su denominacin cambi
a Ministerio de Relaciones Exteriores y Gobernacin. "En una primera instancia, podra
aparecer como un simple cambio de denominacin; sin embargo, los asuntos de Goberna-
cin ampljan la esfera de Administracin Pblica". u 7
De e-sta manera se manejan desde el Ministerio de Relaciones Exteriores y Goberna-
cin los siguientes asuntos:
Alojamientos, Ayuntamientos, arbitrios municipales, archivo general, Asambleas
o juntas departamentales, aseo y ornato (polica), bagajes, bienes de propios, casas de

116
SIERRA, op. cit., p. 223 .
1l7 GARC1A CARoENAS, op. cit., p. 242.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 77

beneficencia, caminos y peajes, censo nacional y estadstico, ceremonial, colonizacin,

Congreso nacional, consejo de gobierno, conserjera y obras de conservacin del palacio,
desage de Huehuetoca, divisin del territorio, epidemias, naturalizacin de extranjeros,
festividades nacionales, gobernadores de los departamentos, hospicios, libertad de im-
prenta, impresiones del gobierno, indiferencia o no expreso en la lista y que ni sea de Gue-
rra y Marina, ni de Justicia e Instruccin Pblica; infracciones a la Constitucin, juntas
de sanidad, medidas gubernativas, quejas y reclamaciones sobre ellas, milicia nacional,
montes de piedad, peridico oficial, polica de seguridad y salubridad, tranquilidad p-
blica, vacunas.
Por otro lado, el Estado se encontraba ligado a las diversas actividades econmicas, ya
sea instrumentando una poltica de proteccionismo arancelario o bien otorgando crdi-
tos directos para estimular las actividades agrcolas y fabriles. Aunqe cabe aclarar que
para inicios de los aos cuarenta el Banco de Avo haba dejado de hacer aportaciones
considerables, ya fuera en dinero o maquinaria, para la ereccin de fbricas. Es decir, las
actividades productivas se encontraban vinculadas, aunque en mnimo grado, con la Ad-
ministracin Pblica y a esto se debi la creacin del Ministerio de Instruccin Pblica e
Industria; sin embargo, el18 de octubre, tambin se reform este ministerio, suprimiendo
lo relativo a la industria y creando el de Justicia e Instruccin Pblica.
A pesar de esto, la preocupacin por el fomento econmico no desapareci; antes bien se
acentu. Por Decreto del15 de noviembre de 1841 se crearon las Juntas de Fomento y Tribu-
nales Mercantiles, en las capitales de los departamentos, en puertos habilitados para el co-
mercio exterior, y en plazas mayores de 15 mil habitantes y con cierto trfico comercial. 118
La Junta de la capital deba formular un proyecto de Cdigo Mercantil; las juntas de
fomento de los puertos deban cuidar la construccin, conservacin y reparo de muelles
de lanchas y faros. Adems deban prestar los auxilios necesarios para la comodidad y
seguridad del comercio. Los comerciantes quedaban obligados a matricularse, los hacen-
dados y fabricantes tenan la opcin de hacerlo o no.
El objeto de tales organismos era velar por la prosperidad del comercio; la difusin de
conocimientos tiles al comercio y las artes; formar la balanza mercantil del lugar. De otro
lado, las judicaturas seran cargos honorficos; es decir, propias para gente con recursos
monetarios suficientes para vivir, sin necesidad de un salario y, por tanto ligadas a las
actividades econmicas.
Como ya se apunt, el Banco de Avo ya no tena la capacidad suficiente para seguir
otorgando prstamos; desde aos atrs el ministro de Hacienda vena negando al banco
los fondos estipulados por la ley, incluso ni los que esta institucin otorg a la tesorera

"8 15 de noviembre de 1841. Decreto del gobierno. "Organizacin de las Juntas de Fomento y Tribunales Mer-
cantiles". MATIP. La Administracin Pblica, pp. 221-228.
78 RoBERTo R1vEs

para aligerar la bancarrota hacendaria durante la guerra con Francia en 1838. Bajo estas
condiciones, el banco continu llevando sus cuentas de inversiones, pero ya no provea de
capital a la industria, ni mucho menos apoyaba otras actividades. En vista de lo anterior,
hubo propuestas muy interesantes en torno a la existencia de esta institucin, por ejemplo
la del vicepresidente de la junta del banco, MIGUEL BARREIRO, quien sugiri (sin xito) a la
Cmara de Diputados, que el Banco de Avo se fusionara con el Banco Nacional de Amor-
tizacin de la Moneda de Cobre para formar una nueva institucin bancaria y dedicar-s a
administrar la deuda pblica, pero no fue aprobada.
Ya bajo el poder dictatorial de SANTA ANNA, el Banco de Avo lleg a su fin. Los bienes
del banco, as como sus adeudos, fueron vistos con ansiedad por ese gobernante, dada
adems la urgencia de dinero y el 23 de septiembre de 1842 expidi el decreto de diso-
lucin argumentando d.os razones fundamentales: Primera, "el banco ya no poda seguir
cumpliendo con el objeto que se le haba asignado, puesto que haba agotado la mayor
parte del capital; segunda, que el espritu de empresa en este ramo se ha extendido en la
Repblica cuanto exige su felicidad, y no necesita ya la proteccin y fomento que le pudie-
ra dispensar el Banco de Avo". 119
La desaparicin de esta institucin bancaria dentro del conjunto de la Administracin
Pblica, no signific que el Estado ya no se interesara por fomentar las actividades produc-
tivas, ni que desaparecieran definitivamente los organismos con objetivos concretos para
estimular el desarrollo manufacturero, pues desaparecido el Banco de Avo, se cre, por
Decreto de/2-12-1842, una nueva institucin denominada Direccin General de Industria
Nacional, dado que ya se haba formado la necesidad de enlazar al gobierno y las industrias
que trataba de favorecer, u. gr., la textil, y es que as tambin lo demandaba la existencia del
gremio industrial del pas, agrupado en torno a la junta General de la Industria Mexicana,l20
presidida por LuCAS ALAMN. De hecho, la direccin vino a ser el rgano ejecutivo de la junta
general. La direccin general tena como atribuciones: Fomentar el establecimiento de jun-
tas regionales; servir de canal de comuni~cin entre el gobierno y tales juntas; informar a

"9 POTASH, op. Cit., p. 176. El gobierno negoci la disolucin del banco con grandes prdidas: De 239,347.00
pesos que adeudaban los particulares, incluyendo intereses, se remataron en 150,579.00 pesos, de Jos que
slo recibi 81,081 pesos en efectivo, pues el resto eran certificados de la deuda pblica. Vanse cuadros IV y
v, que resumen las operaciones del banco, p. 177 y ss.
La organizacin del gremio industrial segua en gran parte el modelo del gremio minero de la poca colonial.
Era obligatorio que se inscribieran en l todos Jos dueos, gerentes y principales empleados de las fbricas
que emplearan ms de veinte trabajadores en la manufactura de textiles, loza de barro, vidrio, papel y hierro;
adems, los agricultores que cultivaran algodn, seda, lino o camo y los propietarios de ms de 4 mil ca-
bezas de ganado ovino. Quedaba abierta la inscripcin voluntaria a los propietarios de cualesquiera talleres
industriales y a todos los dems agricultores. Los miembros deberan organizarse en juntas de industria
regionales ... las que deban nombrar representantes para asistir a la asamblea general del gremio, que era la
Junta General de Industria Mexicana, y que, se reunira cada dos aos en la ciudad de Mxico. POTASH, op.
cit., p. 205.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 79

sus miembros sobre los ms recientes adelantos cientficos y tecnolgicos; organizar expo-
siciones de los productos nacionales; fomentar la instruccin primaria, religiosa y hbitos
de ahorro; contribuir dentro de sus posibilidades a reprimir el contrabando; compilar datos
estadsticos y preparar un informe anual del estado de la industria en el pas. 121
El primer titular de esta Direccin de Industria fue LucAs ALAMN, que adems era res-
ponsable ante el ministerio de Hacienda sobre el manejo de los fondos asignados y de la
represin del contrabando.
Otro de los ramos de la Administracin Pblica, el de Hacienda, tambin sufri modi-
ficaciones en sus diversas dependencias. Por principio se declararon extinguidas las jefa-
turas superiores de hacienda, entregando sus funciones a las tesoreras departamentales.
El Decreto del17 de octubre de 1842, orden que la Direccin General de Rentas lo
fuera tambin de Alcabalas y de Contribuciones Directas, lo cual confundi ms las facul-
tades entre esta direccin y la Tesorera General. "Es obvio que la supresin de los jefes
superiores de hacienda quit mucha fuerza a la Direccin de Rentas, y por ello, se le com-
pens dndole la administracin de las alcabalas". 122
La importancia que vena adquiriendo la plvora llev a que con la misma fecha ante-
rior se estableciera la Administracin de la Renta de la Plvora, dndole independencia
para el cobro de ese gravamen.
La sptima de las Bases de Tacubaya haba otorgado al Ejecutivo facultades casi dis-
crecionales, y de enorme amplitud, para la conduccin administrativa y por tanto de la
hacienda pblica; SANTA ANNA manej esta ltima con un total desacierto y deshonestidad,
que tiempo despus se vio envuelto en un largo y ruidoso proceso en el que se le declar
culpable .Y se le confiscaron sus bienes .
De un total de 29 millones de pesos presupuestales, 13 de ellos provenan de fuen-
tes ordinarias, v.gr., de aduanas, y el resto de recursos extraordinarios, generndose un
enorme dficit financiero.
SANTA ANNA obtuvo constantes prstamos de la Iglesia, por otro lado impuso contribu-

ciones muy diversas y numerosas a los almacenes, a boticas, carretelas de alquiler, maes-
tros, profesionistas, sobre la venta de casas y animales, etctera; impuso prstamos forzo-
sos a particulares y obviamente a los departamentos, lo cual acentu el centralismo.

LuCAS Al.AMAN elabor un informe, ledo a la Junta General de la Industria Mexicana, en diciembre de 1844,
sobre el estado en que se encontraba la agricultura e industria nacionales, en el que seala que el labrador
perciba una escasa remuneracin por sus frutos; destaca la importancia del algodn dentro de las manufac-
turas; el nacimiento de dos ramos nuevos: Los paos, casimin:s y dems tejidos de lana, y la cra y beneficio
de la seda. Estos ramos, deca ALAMAN, han influido en la agricultura; es necesario fomentar la fundicin de
hierro, esencial para el progreso de Jos dems ramos. Entre otros muchos puntos, Al.AMAN seala la compra
de la Hacienda de la Ascensin, para establecer en ella la escuela de agricultura; la contrata de la compra del
Convento de San Jacinto, para alojar a Jos alumnos de esa escuela y de la de artes, y para el establecimiento
de talleres. Estado y posibilidades de la industria. En LvARo MATUTE, op. cit., pp. 140-148.
'
22
CARLOs SIERRA, op. cit., pp. 71-72.
8o RoBERTO RIVES

Pero el dictador no par ah, se atrevi a rematar bienes del clero que reclamaba
como suyos, permiti a los extranjeros la amplia adquisicin de bienes races. En medio
de todo esto,

"los agiotistas seguan acumulando fortunas, los favoritos reciban regalos es-
plndidos ... el clero haba adoptado, ante las exigencias incesantes del gobierno,
la poltica de ceder en principio, de escatimar en los detalles, de gemir y sollozar
ponderando su ruina; trataba hbilmente con esto de evitar el gran golpe de des-
amortizacin que se cerna sobre su cabeza ... Pero todo ello vena de la misma
psima direccin poltica (y administrativa ... )" 123

La miseria pblica lleg a ser famosa en los tiempos en que gobernaba SANTA ANNA, las
arcas se encontraban vacas, la hacienda totalmente desorganizada, aunque l sealaba
lo contrario: "Grandes han sido los esfuerzos de mi gobierno para crear una hacienda
propia y alejar la necesidad de entregar peridicamente nuestras rentas a la codicia de
vidos especuladores". 124 Ciertamente la mayor parte de los ingresos pblicos se gastaba
en el ejrcito y sus favoritos, "en el fausto regio de que se rodeaba", opin JusTo SIERRA,
sin embargo, introdujo pequeas obras pblicas, tales como el inicio de la construccin de
teatros y de un mercado; la Academia de Bellas Artes y el Museo Nacional fueron traslada-
dos a la casa de la extinta Inquisicin; y en el antiguo edificio de la Acordada, se realizaron
varios arreglos para mejor funcionamiento y seguridad de la crcel pblica de la capital,
entre otras de ellas.
Tal era el Ejecutivo Provisional que vena ejerciendo SANTA ANNA y que deba convocar
a un nuevo Congreso Constitqyente, en cuya eleccin no particip la inmensa mayora de
la poblacin, rural y media, indiferente a lo relativo al acontecer poltico.
Instalado el Congreso, ellO de junio de 1842, los representantes parlamentarios exi-
gieron cuentas y responsabilidades al Ejecutivo, entablndose una lucha entre esos pode-
res, tratando de frenar la dictadura galopante.
En las sesiones del Congreso, iniciadas en octubre, para formular una nueva Constitu-
cin se discutieron fundamentalmente dos proyectos:

Uno, apoyado por los conservadores, propona la idea de un centralismo poltico,

pero dando autonoma administrativa a los departamentos;
El otro proyecto, apoyado por los liberales, propona el restablecimiento del Es-
tado Federal con las respectivas ideas de supresin de fueros, mayores libertades
individuales (cultos, imprenta, abolicin expresa de la esclavitud, etctera), na-
cionalizacin de bienes de la Iglesia.

23 Jusro SIERRA, op. cit., p. 225.

24 MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. 1, p. 62.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 81

Este proyecto (el primero o el segundo) motiv una serie de protestas y levantamientos
del ejrcito que culminaron con el pronunciamiento de la guarnicin de Huejotzingo, Pue-
bla, y secundada por la de la capital, por lo que el presidente NICOLS BRAvo (que sustitua a
SANTA ANNA, ya que ste solicit licencia el26-09-1842) decret la disolucin del Congreso
el da 19 de diciembre.

1.3.2. Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Central, 1843

La supresin del constituyente significaba la prdida de representacin nacional, la au-
sencia de un cuerpo que expresara los intereses sociales dentro del Estado, cuya existencia
misma se cuestionaba; con ello el gobierno perda su legitimidad, razn por la cual BRA-
vo nombr una Junta Nacional Legislativa, llamada tambin Junta de Notables, pues en
ella se agruparon los propietarios conservadores, clrigos, militares, algunos abogados y
hombres ilustrados. Se compuso de 37 individuos bajo la direccin del arzobispo MANUEL
PosADA; como se puede observar, una vez ms el clero se adjudicaba la mxima represen-
tacin nacional y sus intereses particulares pretendan hacerlos poltica nacional. Dicha
junta se instal el 6 de enero de 1843 y en cinco meses concluy la nueva organizacin
poltica del pas contenida en el documento denominado "Bases de Organizacin Poltica
de la Repblica Mexicana", expedido el da 6 de junio de 1843.
Este nuevo documento resultaba ser antireformista, pues conservaba expresamente
los fueros eclesisticos y militares; sin embargo, y buscando conciliar al grupo liberal,
incluy algunas garantas individuales: se reconoci la necesidad de dar independencia
a los poderes; 12s en cuanto a los departamentos (dado que se conservaba la organizacin
adoptada en 1836 de departamentos, prefectos, subprefectos, etctera), se seal que se
dotara de mayor responsabilidad a los gobernadores.
De conformidad con el Ttulo V de estas Bases se organizaba el Poder Ejecutivo y la
Administracin Pblica de la siguiente manera: El depositario de dicho poder sera el
Presidente, quien durara cinco aos en sus funciones. Por el nmero y carcter de sus
atribuciones (artculo 87, dividido en XXX fracciones) se puede notar una cierta suprema-
ca sobre los otros dos poderes, u. gr., las fracciones IXy x lo autorizan para intervenir en
la Administracin de Justicia; y la fraccin xx, le da autoridad para hacer observaciones a
los proyectos aprobados por las cmaras. De hecho se legitimaba el poder dictatorial que
vena ejerciendo SANTA ANNA.
En cuanto a los negocios del gobierno, se designaron cuatro ministerios:

" 5 "Es llamado el pueblo a ejercer las augustas funciones del Poder Legislativo ... El Poder Judicial vuelve a sus
conocidos lmites, y dentro de ellos es tan independiente como importa que lo sea el poder que falla sobre las
acciones humanas ... El Ejecutivo, como que preside a la Administracin Pblica, contina en sus facultades
naturales, no le faltan los recursos que, colocados en una mano enrgica, bastaron para conservar la paz ... "
Informe de SANTA ANNA, del12-06-1843 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. I, p. 209.
82 ROBERTO RIVES

BAsEs DE ORGANIZACiN PoncA

REPBUCA CENTRAL. 13-06-1843

PRESIDENTE
1 1
1
1 1 1 1
MINISTERlO DE MINISTERlO DE JUSTICIA,
RELACIONES MINISTERlO DE GUERRA Y NEGOCIOS ECLESISTICOS, MINISTERlO DE
ExrERlORFS, MARINA INSTRUCCIN PBLICA E HACIENDA
GoBERNACIN Y POLICA INDUSTRlA

Los ministros seran responsables de los actos del Presidente, autorizndolos con sus
firmas (artculo 100); esto es, el refrendo ministerial.
Adems se estableca un Consejo de Gobierno, compuesto de 17 miembros nombra-
dos por el Presidente de la Repblica, no podan ser diputados ni Senadores y deba, el
consejo, dar su dictamen al gobierno en todos los asuntos que se le consultaran, adems
de proponer los reglamentos y medidas que le parecieran tiles para un mejor servicio al
pblico, en todos los ramos de la administracin (artculo 112). De esta manera,
''La Carta de 1843 es un absurdo realizado: es el despotismo constitucional. En
ella, el Gobierno Central lo es todo; apenas los departamentos tienen atribuciones
de administracin municipal, y todo el Gobierno Central est en manos del Ejecu-
tivo. Las responsabilidades pesan sobre Jos ministros y sobre el consejo de gobier-
no; sobre el Presidente ninguna; y sin embargo, no hay gobierno de gabinete, pues
el Presidente, odo al parecer de sus ministros y recogido de la votacin, puede
proceder como bien le plazca"' 26

Para entonces la Repblica atravesaba una aguda crisis poltica y econmica; el Go-
bierno Central segua en conflicto con los departamentos de Texas y Yucatn, a los que
declar como enemigos de la Nacin.
La anarqua administrativa y financiera se ahondaba cada vez ms, hecho que apro-
vecharon los agentes fiscales del Gobierno Central excedindose en sus atribuciones y
rayando en la arbitrariedad y despotismo para el cobro de sus recaudaciones, lo cual de-
formaba la imagen de la Administracin Pblica, pe1judicando al causante y al fisco.
En vista de lo anterior, el Ejecutivo expidi la Circular del27 de junio de 1843, orde-
nando que en la recaudacin de impuestos se obrara con equidad y moderacin.
La idea exacta de esa situacin la refleja dicha circular, porlo que se transcribe ntegra:

'
26
EMILIO Pv\BASA. La Constitucin y la dictadura. Porra. Mxico, 1978, p. 12.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 83

"Habiendo llegado a noticias del Supremo Gobierno que algunos recaudadores de

contribuciones directas, detienen a los deudores en las calles y los desnudan y
penetran en las chozas de los miserables y les embargan sus andrajos con que
cubren su desnudez, lo cual sobre ser injusto, ocasiona graves disgustos, haciendo
odiosas las disposiciones supremas; el Excmo. Sr. Presidente Provisional, desean-
do corregir aquellos abusos y evitar estos males, se ha servido acordar que esta
contadura general haga a las oficinas de su resorte las prevenciones op01tunas,
para que por ningn motivo se extorsione ni embargue al infeliz o verdaderamente
miserable-, tan .slo porque no puede pagar las cuotas correspondientes, sino que
se haga la recaudacin metdicamente y con toda equidad, concedindose a los
pobres plazos procedentes; y que con respecto a stos, como de los que no lo son,
se use del comedimiento necesario , a fin de alejar del cobro, ociosidad , siendo de
esto responsables los recaudadores" 127

Obviamente esto contribuy a la catica situacin del sistema fiscal incluso el ministe-
rio de Hacienda no present su memoria de labores en 1842 y 1843 y fue hasta 1844 cuan-
do el ministro en turno IGNACIO TRIGUEROS, lo hizo, sealando que el problema principal lo
constitua el sistema de contabilidad, calificndolo ele monstruoso, oscuro y complicado,
y que sus defectos databan ele poca muy atrasada.
En virtud de que la Junta Legislativa haba cumplido su calidad de constituyente,
dio paso a los poderes constituidos, as el Congreso general abri sesiones el 1 de enero
de 1844, su primera atencin fue calificar los votos de las legislaturas locales para elegir
Presidente Constitucional, y este cargo recay en ANTONIO LrEz DE SANTA ANNA, el hombre
que abrumaba con emprstitos al pas . Pero ste no asisti a rendir su protesta, por lo
que el Congreso nombr a VALENTN CA:-<AI.IZO Presidente Interino, el1 de febrero de ese
ao , hasta que SANTA A"'NA regres al poder. cmo era posible que el dictador gozara de
tantas prerrogativas, que viviera sin sujecin a la ley? La respuesta es sencilla, porque
la situacin era clara: el clero y los militares llevaban las riendas del Estado, el primero
segua detentando el podero econmico mayor y el segundo ajustaba con la fuerza la
legalidad .'"H
De otro lado, el grupo liberal, esta \"CZ en voz de MARIANO TERO, apuntaba que la trans-
formacin econmica del pas deba llevarse bajo la direccin poltica de la burguesa,
dado que slo ese grupo representaba "el verdadero carcter de la poblacin" y constitua

2
' 7 CARLos SIERRA, op. cit., pp. 72-73.
028
El mismo nombramiento de CANALIZO demuestra esta aseveracin: La Comisin de Puntos Constitucionales
del Congreso, en su sesin del da 27, trat de despojar a SANTA ANNA de su poder casi absoluto, y declar:
"En el actual orden constitucional, ninguna de las autoridades supremas de la nacin puede ejercer facul-
tades que las bases orgnicas consignan a otros poderes". SANTA ANNA hizo caso omiso de esta declaratoria,
solicitando se nombrara a CANALIZO presidente interino, llegando al grado de apuntar que si el Senado no lo
nombra, l por.s, lo nombrara o sara el veto. MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. 1, pp. 62-63.
84 RoBERTO RIVES

el elemento principal de la sociedad, la verdadera semilla del progreso, ya que las clases
bajas estaban reducidas a la nulidad, eran "abyectas y miserables".
En su concepto, el mayor problema social que enfrentaba Mxico no era se, el de la
pobreza de las clases, sino el poder poltico del clero y del cuerpo de oficiales. Derrotados
estos dos, los liberales, por la va del capitalismo, podran engrandecer a la Nacin.' 2 9
LucAS ALAMN parece establecer cierto paralelismo con la concepcin de TERo, al ana-
lizar el panorama histrico de la Nacin: frente a las numerosas dificultades del gobierno
por unificar a la Nacin y la imposibilidad de sanear las finanzas pblicas, las personas
acaudaladas siguieron incrementando sus fortunas con la agricultura Oa hacienda territo-
rial), el comercio, la industria, el agio, etctera. Entonces ALAMN seal: "todo lo que ha
podido ser obra de la naturaleza y de los esfuerzos de los particulares ha adelantado; todo
aquello en que deba conocerse la mano de la autoridad pblica ha decado: los elementos
de la prosperidad nacional existen, y la Nacin como cuerpo social est en la miseria".13
Ya se ha sealado que conservadores y liberales diferan en cuanto al sistema de go-
bierno para la Nacin, sin embargo coincidan en proteger y revitalizar la institucin ca-
racterstica y dominante de la agricultura mexicana: la hacienda. Pero ninguno de los
dos partidos haba intentado hasta entonces llevar a cabo un proceso de reforma agraria,
nunca vieron en el campesino un factor de importancia. A los gobiernos ms que apoyar
a la clase rural les interes promover las manufacturas y actividades comerciales. As en
1844 surgen las Juntas de Fomento de Artesanos.
SANTA ANNA vena alternando la presidencia con CANALIZO y Jos JoAQUN HERRERA, los
dos primeros impusieron contribuciones extraordinarias en 1844, creando enorme des~
aprobacin entre los causantes, incluso la junta departamental de Jalisco pidi la revisin
de los actos de SANTA ANNA (conforme a la sexta base de Tacubaya) y fue secundada por
otros departamentos, v.gr., Zacatecas, Aguascalientes y Quertaro.
Frente a estas sublevaciones, el presidente CANALIZO disolvi la Junta Departamental
de Quertaro y encarcel a sus miembros; los pronunciamientos aumentaron y lograron
poner trmino a la dictadura que se desbordaba: SANTA ANNA fue desterrado, al tiempo que
los departamentos planteaban la urgente y necesaria asignacin de rentas nuevas, porque
las existentes no cubran sus gastos de gobierno.
La Administracin Pblica del Gobierno Central se encontraba en un completo desor-
den, cada ramo de ella era un verdadero caos; las numerosas disposiciones legales expe-
didas y la aplicaein de medidas arbitrarias en determinados momentos, provocaron una
confusin plena del sistema administrativo que no benefici en nada al inters pblico.
129
Vase a MA!uANo 0rERO, op. cit., particularmente, pp. 27-32, 48-51 y 108-112.

13
Citado por JosEFINA ZoRAJDAVAzQUEZ, op. cit., p . in. En la dcada 1840 se establecieron fbricas de puros y
cigarros; de aguardiente, de aceites, ferreras y hasta empezaron a construir carruajes, diligencias y carroce-
nas. En 1844 existan 37 juntas directivas para fomento industrial. lb., p. 779 y SS.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 85

El gobierno de HERRERA no pudo soslayar esta realidad y se refiri a la necesidad de

"reorganizar todos los ramos de la administracin, de destruir arraigados abusos, vencer
las resistencias que ellos crean y cicatrizan muy profundas heridas. La Hacienda; si es que
as puede llamarse a lo que nos han legado los errores administrativos y un sistema de
inmorales especulaciones, llenar exclusivamente toda la atencin del gobierno".'3'
En consonancia con esto ltimo, el ministro de Hacienda, LUis DE LA RosA, expuso los
propsitos de reorganizacin para su ramo, el 8 de julio de 1845. Entre otros puntos,
.convino en lo importante que todos los pagos del gobierno general se efectuasen por la
tesorera general, as como que los gastos de los departamentos se realizaran por sus res-
pectivas tesoreras.
Propona una revisin de las atribuciones de la Tesorera General, la Tesorera Depar-
tamental y la Comisara de Guerra y Marina. Seal que el gobierno, aun cuando no tena
lista la iniciativa de reforma, contaba con abundante material informativo, datos, reseas
de personas interesadas en el bien pblico, etctera.' 32
Paradjicamente, frente al gran desconcierto y desorganizacin de la Administracin
Pblica mexicana, aparece publicada por esa poca la obra de JUAN RoDRGUEZ DE SAN MIGUEL,
titulada La Repblica Mexicana en 1846, que en realidad era un directorio general de los su-
premos poderes y ele las principales autoridades, corporaciones y oficinas de la Nacin.'33
En ella presenta de manera acabada la estructura del Estado mexicano, de sus elemen-
tos constitutivos, reflejando la vasta organizacin de la Administracin Pblica del pas
en ese momento.

Seala la evolucin y caractersticas de los 24 departamentos existentes hasta esa

fecha, antiguos nombres , capitales, poblacin, superficie.
La Cmara de Diputados estaba compuesta por representantes propietarios y su-
plentes de los departamentos. A su vez, la Cmara de Senadores se compona
de tres clases, conforme a la reforma constitucional del 25-09-1845: Por repre-
sentantes de los departamentos; por representantes de las distintas actividades
econmicas (agricultores, mineros, capitalistas, comerciantes, etctera); por re-
presentantes postulados por las autoridades supremas.
Analizaba la organizacin administrativa de los diversos departamentos, gobier-
nos estatales, sobresaliendo la existencia de: gobernador, secretarios, oficiales, ar-
chiveros, escribientes, mozos de oficios, cajeros, tesoreros, contadores, pOiteros,
escribientes, y otros puestos. Por otro lado sealaba los rganos ms import:mtes,
entre los que destacan la Secretara de Gobierno, la Tesoreria, la contadura, las
administraciones de rentas.

l3l Al protestar como Presidente Interino, 15-12-1844. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. I , p. 245.
1
3' Vanse estas consideraciones en CARLOS SIERRA, op. cit., p. 77-79.
lJJ Consltese en RAP, nm. 53, op. cit., pp. 71-161.
86 ROBERTO RlVES

Por lo que respecta a la organizacin militar, el pas se encontraba estructurado

en seis divisiones militares, cuatro comandancias generales y gobiernos de plazas
y fortalezas. En cada divisin militar haba un auditor general, un escribano de
guerra y un pagador.
El Poder Ejecutivo, depositado en el Presidente de la Repblica, contaba con cua-
tro ministerios (los de la Ley de/13 de junio de 1843 y ratificados el14 de diciem-
bre de 1845).
El Consejo de Gobierno, compuesto por cinco comisiones: Relaciones, Justicia,
Hacienda, Guerra, y, Polica.
El Poder Judicial, integrado por la Suprema Corte de Justicia (tres salas), inclu-
yendo agentes fiscales, abogados de pobres y otros; la Suprema Corte Marcial.
Se encontraban tambin otros rganos como el Tribunal de Revisin de Cuentas,
Tribunal Mercantil, Tribunales Superiores de Justicia de los departamentos, Juz-
gados de Minera.
Legaciones y consulados en diversas partes del mundo.
Existan asimismo varias oficinas e instituciones como:

Tesorera General
Comandancia General
Direccin de Alcabalas
Aduana de Mxico
Apartado Nacional
Nacional Casa de Moneda de Mxico
Renta del Tabaco, dividida en tres secciones: naipes, plvora y papel sellado.
Fbrica de Puros y Cigarros de Mxico
Almacenes de Plvora
Fbrica de naipes
Administracin General de Correos
Sacro y Nacional Monte de Piedad de Animas
Direccin General de la Industria Nacional, que cambi su denominacin (de-
creto de 27 de diciembre de 1846) a Direccin de Industria y Colonizacin.
Junta Mercantil de Fomento
Junta de Fomento de Minera
Junta de Artesanos
Junta de Amortizacin de Crditos de Cobre
Academia Nacional de San Carlos
Lotera de la Academia de San Carlos
Renta de Papel Sellado
Fondo del 26 por ciento
Nacional y Pontificia UniYersidad
Colegio Nacional de Minera
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 87

Colegio de Abogados
Colegio Militar
Escuela de Medicina
Hospicio de Pobres

1.4. REsTABLECIMIENTo DE LA REPBUCA FEDERAL: AcrA DE REFoRMAS DE 1847

El Congreso haba nombrado al general MARIANO PAREDES Y ARRILLAGA Presidente Interino
de la Repblica, quien sostena la necesidad de emplear la fuerza para impedir la anexin
de Texas a los Estados Unidos de Amrica; lgicamente esta empresa militar requera
de financiamiento, por lo que se emitieron dos decretos para tal fin: el del 2 de mayo de
1846 sobre suspensin de pagos de toda clase de crditos que gravitan sobre las rentas del
gobierno; y el del 7 de mayo, sobre reduccin de sueldos, pensiones y dems a cargo del
tesoro pblico, a tres cuartas partes y por el trmino de un ao.
Adems, el Presidente solicit auxilio a los gobiernos departamentales, al clero y otras
fuentes privadas para enfrentarse a circunstancias que calific de angustiosas. Por esta
ltima razn solicit al Congreso que lo revistiera de facultades extraordinarias para ex-
peditar el ejercicio del poder.
A mediados de junio, el Congreso extraordinario declar Presidente Constitucional a
MARIANO PAREDES Y ARRILLAGA, por lo que MARIANO SALAS se pronunci a principios de agos-
to, desconociendo al cuerpo Legislativo y convocando a uno nuevo, integrado de confor-
midad con las leyes electorales de 1823, y con el fin de elaborar una nueva Constitucin.
SALAS se hizo cargo del Ejecutivo, el 6 de agosto de 1846, y dentro de sus colaboradores
llam a VALENTN GMEZ FARIAS para desempear el ministerio de Hacienda.
El da 22 de agosto el gobierno emiti un decreto de trascendental importancia para
la organizacin poltica del pas, pues por l declar restaurada la vigencia de la Constitu-
cin de 1824; es decir, se restableca el rgimen federal y una serie de cambios poltico-ad-
ministrativos se avecinaban. Por principio se suprimieron las Asambleas departamentales
y se instalaron de nueva cuenta las legislaturas en los estados.

"Los estados de la Federacin recobraron sus antiguas libertades ... bien persua-
dido (el Gobierno Federal) de que slo la administracin local puede producir la
vida, el movimiento y la regularidad en una Repblica de tan extenso y tan variado
territorio como el nuestro, nada ha omitido para hacer verdadero y fuerte el prin-
cipio federativo" '34

Inmediatamente se introdujeron reformas en el sistema hacendario:

' 34 Jos M.-\Rl.-\."0 SAL\S, al in iciar sesiones el nue\o Congreso Constituyente, el6-o8-1846. MATIP. La Adminis-
tracin Pblica, Yo!. 5, t. 1, p. 270.
88 RoBERTo RIVEs

Se derog el decreto sobre reduccin de sueldos (7-05-1846).

Se orden terminara el carcter de tribunal que se dio a la Contadura Mayor (por
Ley del14-03-1838).
El17 de octubre de 1846, se expidi el decreto relativo a la clasificacin de las ren-
tas, tanto de la Federacin como particulares de los estados de la Repblica. 13s

Las rentas de la Federacin fueron las siguientes:

Impuestos de importacin y exportacin establecidos en aduanas martimas fron-
terizas.
Impuesto de consumo aplicado a mercancas extranjeras.
El producto de la venta de tierras libres.
El impuesto de 4 % sobre moneda.
Los productos de la renta del tabaco, de correos, de la lotera nacional, el de las
salinas pertenecientes a la Nacin, el del papel sellado y los de las casas de mone-
das.
Las rentas percibidas en el distrito y territorios federales.
Todos Jos bienes conocidos entonces con el nombre de nacionales, abarcando los
de la ex-Inquisicin y temporalidades.

Las rentas pertenecientes a los estados fueron todas aquellas no reservadas a la Fede-
racin, ms los productos de las aduanas interiores, los fondos destinados a las juntas de
fomento y el impuesto a los husos de las fbricas de algodn y lana.
Poco despus, el 15 de octubre, se derog el decreto que otorg a los empleados de
Hacienda facultades econmico-coactivas, devolviendo stas a los tribunales federales.
"Esto signific sin duda un retroceso en el procedimiento administrativo de ejecucin, sin
embargo el Ejecutivo tom esta decisin debido a los numerosos abusos de los agentes
fiscales ... :''36
Debido a la inestabilidad presidencial, y para asegurar el rgimen federal, MARIANO
SALAS estableci un Consejo de Gobierno,137 con el fin de que su presidente supliera las
ausencias del titular del Ejecutivo Federal, a la vez que para ilustrar al gobierno en los
diversos asuntos.
El Consejo de Gobierno se compona de trece miembros, era presidido por GMEZ FA-
RAS (asegurando el acta de reformas) y entre algunos otros miembros figuraban Lurs DE LA
RosA y MARIANO 0rERO. De esta manera GMEZ FARAS retorna a la presidencia el24 de di-
ciembre de 1846, una Vez en el poder decide disolver el Consejo de Gobierno (7-01-1847)

'35 CARLOS SIERRA, op. cit. , pp. 79-80.

136 lb., p. So.
' 37 20 de septiembre de 1846. Decreto que establece un Consejo de Gobierno. MATIP. La Administracin P -
blica, vol. 5, t. 1, p. 273.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 89

y present al Congreso su proyecto de ocupacin de los bienes de la Iglesia para reunir

quince millones de pesos y enfrentar los gastos pblicos, dando con ello cierta solvencia
financiera al gobierno. Dicho proyecto fue aprobado por el Congreso, en la Ley del11 de
enero de 1847, y se lanz a la opinin pblica.
La medida era grave, sin embargo el Estado tena el derecho para decretarla, basado en
el derecho que tenan los monarcas espaoles para imponer condiciones a esos bienes en
p;ovecho de la sociedad. Al respecto es ilustrativo el caso del rey catlico CARLOS m cuan-
do, en el siglo XVIII, confisc todos los bienes y propiedades de los jesuitas en sus dominios;
nadie dud del derecho, su aplicacin fue lo que se discuti.
Volviendo a los reformistas mexicanos,

"... stos tenan un fin poltico, un fin social y un fin nacional: consideraban que
los privilegios eclesisticos eran el obstculo principal al advenimiento de una de-
mocracia, y crean que mientras el clero fuese una potencia financiera de primer
orden, no habra modo de despojarlo de su privilegio, de sus fueros. Y ste era el
fin poltico. El punto de vista social resultaba idntico al econmico: mientras la
gran masa de la riqueza territorial (los bienes de manos muertas) no entrase en
circulacin, la fortuna pblica no poda crecer, el grupo social no poda cambiar
de suerte; gobiernos y particulares hacan el papel de parsitos de la Iglesia y todo
progreso social resultara imposible. Y el fin nacional era financiero, era la vida del
da siguiente ... los agiotistas no prestaban, esperaban que la hacienda moribunda
necesitase un peso para vendrselo en cien; los impuestos ... no rendan nada ... no
haba otro tesoro que el eclesistico"'38

Sin embargo nadie demand la compra ni hipoteca de los bienes que el gobierno venda: por
su parte los jueces renunciaron a sus cargos para no realizar los trmites jurdicos necesarios.
De nueva cuenta apareci SANTA ANNA, que haba sido llamado por MARIANO SALAS, y
asumi el Poder Ejecutivo en marzo de 1847, disolviendo la Ley del11 de enero, pero
reiterando el Rgimen Federal. Adems suprimi la vicepresidencia y expidi un decreto
(7-09-1847) por el que sealaba que en caso de sucumbir o caer prisionero el Presidente
Interino (o sea l) le sustituira el presidente de la Suprema Corte de Justicia.
Transcurra el ao 1847 cuando la guerra con los Estados Unidos de Amrica fue inevi-
table, ocasionando la enorme prdida del territorio del norte, donde primero con el terri-
torio de la Luisiana, y luego con el caso de Texas haban sido el punto de partida para la
segregacin territqrial. El 2 de febrero de 1848 se firm el Tratado de Guadalupe-Hidalgo
donde se fijaban los nuevos lmites entre ambos pases.
La expansin territorial lograda por los espaoles en suelo americano estuvo deter-

3
8
JuSTo SIERM, op. cit., p. 243.
90 RoBERTo R.!VES

minada en gran medida, tanto por el establecimiento de un paso terrestre y martimo,

hacia el oriente, as como por los descubrimientos mineros logrados durante el periodo
colonial en la Nueva Espaa, que bien se pueden ubicar en el cordn geogrfico que va
de Oaxaca a Chihuahua, pasando por el centro del pas, Mxico, Michoacn, Guanajua-
to, San Luis Potos, Zacatecas, entre los principales estados. Ms all, hacia el norte,
por arriba del paralelo 30, en lo que se puede llamar la zona de avanzada del virreina-
to novohispano, se asentaban algunas provincias, de California a Texas; alejadas de la
zona de desarrollo, econmico, social y poltico, estas provincias llegaron a considerarse
tierras de guerra con las naciones apaches, no se les otorg el derecho a la representa-
cin poltica en las Cortes de Cdiz, ya que la Constitucin de Cdiz slo autoriz seis
Asambleas para la Nueva Espaa. En 1819, Espaa y los Estados Unidos suscribieron
un Acuerdo por el que se traz una lnea fronteriza de la Nueva Espaa, en la que se
incluan California, Nuevo Mxico, Texas.
Ya en la etapa independiente, con el Acta Constitutiva de 1823 se dividi al septentrin
en tres grandes estados: el Interno de Occidente, compuesto por Sonora, Sinaloa y ambas
Californias; el del Norte, que inclua a Nuevo Mxico, Chihuahua y Durango; y el Interno
del Oriente, que incorporaba a Texas con Coahuila, Nuevo Len y Nuevo Santander (hoy
Tamaulipas).'39 Sin embargo, en poco tiempo Tamaulipas logr separarse del Estado del
Oriente; el 7 de mayo de 1824, el Congreso autoriz a Nuevo Len separarse del Estado
del Oriente pero dej a Texas y a Coahuila formando un slo Estado. Con la ConstituCin
Federalista de 1824, algunas provincias de Mxico se convirtieron en estados que for-
mularon sus propias constituciones, convirtieron a sus diputaciones en legislaturas y se
volvieron entidades polticas soberanas con control sobre su. rgimen interior. Pero ese
Federalismo no aport tales beneficios a la Alta California, NueYo Mxico o Texas. En
contraste con la diputacin de Nuevo Mxico, que se reuna regularmente, la de California
ya casi no exista. Entre 1825 y 1831 los legisladores de California slo se reunieron dos
aos. Para 1820, Nuevo Mxico ya tena Ayuntamientos, California tard mucho ms en
adoptar el Gobierno Municipal por civiles y para mediados de siglo se descubrieron minas
de oro en las montaas Rocallosas.
Los funcionarios del gobierno, ya Federal o Central, si bien parecan comprender la
urgencia de los problemas que se tenan en la frontera norte, tambin los consideraron
como asuntos que podan esperar su tratamiento, ya que primero se deba atender la lu-
cha por el poder entre liberales y conservadores, adems de tener que enfrentar una serie
de urgencias financieras, polticas, sociales y de todo tipo.
En 1830 el Congreso mexicano aprob una ley que tenda a evitar el crecimiento en

' 39 EDMUNDO O'GoRMAN . Historia de las divisiones territoriales de Mxico. Porra. Mxico, 1978. NETm LEE
BENSON. La diputacin pro'vincial, op. cit., pp. 200-203, captulos 111 y!\', y el apndice C.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 91

Texas de una comunidad de norteamericanos, SIMN TADEO RTIZ censur la estrechez de

la legislacin porque se olvid de las vastas regiones de Nuevo Mxico y Alta California
con una posicin idntica y estaba tambin comprometida su seguridad. 140
Ni centralistas ni federalistas dieron suficiente autonoma a los colonos para que se
enfrentaran a los problemas locales; tanto unos como otros buscaron controlar la frontera
y reservaron al Gobierno Central el derecho a tomar las decisiones clave, pero fallaron a la
hora de llevarlas a la prctica. En ningn campo se vio esta falla con ms claridad que en el
sistema Judicial. El Poder Judicial independiente y libre que los federalistas haban que-
rido establecer nunca cobr realidad en la frontera norte. Los alcaldes siguieron teniendo
facultades ejecutivas, legislativas y tambin Judiciales. 14 1
De Texas a California los federalistas no pudieron establecer un sistema Judicial sa-
tisfactorio. Los centralistas percibieron el problema y lo enfrentaron con distintas leyes,
ql!izs tardas y con resultados muy modestos.
En slo quince aos, las ltimas misiones de Arizona, Nuevo Mxico y Texas, as como
las de California haban roto sus vnculos con los franciscanos. Desde fines del siglo XVIII
empez su decliNacin, y su colapso completo tuvo lugar bajo el Mxico independiente.
En vez de preparar mexicanos para el sacerdocio, la orden haba dependido casi por com-
pleto de Espaa como fuente de nuevos frailes, hacia 1820, pocos espaoles queran ir a la
rebelde colonia. En el decenio de 1820 las tirantes relaciones entre Mxico y Espaa difi-
cultaron an ms el envo de frailes. Cuando el2o de diciembre de 1827 el Gobierno Fede-
ral orden la expulsin de los espaoles, las misiones de la pimera alta sufrieron un golpe
del cual no se repondran jams. Muchos franciscanos oriundos de Espaa destacados
en la frontera pudieron haber sido exceptuados del decreto por razones de su edad, de su
salud o de su utilidad a la Nacin. Ciertamente, los funcionarios civiles del Estado de Oc-
cidente, del cual la Arizona actual formaba parte, no hicieron el menor intento de cumplir
el decreto, en cambio, los militares s lo hicieron. MARIANO PAREDES ARRILLAGA, comandante
de armas, haba odo rumores de que los padres de TuMAccoRI y BAc, estaban incitando a
la revuelta de los indios de la misin. Durante la semana santa de 1828 PAREDES envi a una
pequea fuerza a sacar de la pimera alta a todos los sacerdotes nacidos en Espaa. 142
Las ordenes de jesuitas y franciscanos fueron reemplazadas por sacerdotes seculares,

140
Sm:-; TADEO 0RTJZ DE AvAL\. Mxico considerado como nacin independiente y libre, o sean algunas in-
dicaciones sobre los deberes ms esenciales de los mexicanos, Cap. x. INEHRM. Mxico, 1985. Edicin
facsimilar de la hecha en 1832, en Burdeos, Francia.
141
En 1832, el A) untamiento de San Antonio, por conducto de AuSTJN, expuso el problema con toda claridad:
"en el ramo Judicial nunca haba la orga ni zacin comeniente, y se puede decir con fundada causa que en
este ramo no hay ni ha habido gobierno en Texas. Representacin dirigida por el ilustre Ayuntamiento de
la ciudad de Bxar al Congreso del Estado, en DA\lD J. WEBER. La frontera norte de Mxico 1821-1846. El
sudoeste nortea mericano en su poca mexicana. FCE. Mxico, 1988.
14 ' \"asc WEBER, op. cit.
92 ROBERTO R.JVES

por lo que la milicia local se hizo cargo de la defensa de la frontera, entonces, en slo dos
dcadas, se multiplic la propiedad privada de la tierra, aumentaron las concesiones y
con ellas los ranchos privados y las dotaciones de la tierra; la economa de la frontera se
realine: se alej de Mxico y se acerc a Estados Unidos. Se abrieron nuevas rutas de
co:q:tercio y comunicacin, se relajaron los controles gubernamentales, empresarios norte-
americanos empezaron la transformacin econmica y social que llevara a las provincias
del norte a una nueva adhesin.
Adems de las misiones, el caso de los destacamentos militares, herencia de los anti-
guos presidios coloniales (entendidos como el conjunto de fuerzas militares y misionales
para la sumisin de los indgenas) se fueron extinguiendo por falta de apoyo; este pro-
blema haba sido expuesto reiteradamente por los ministros de Guerra y Marina en sus
Informes y Memorias al Congreso de la Unin:

"Sabido es el abandono en que han estado los presidios de las fronteras desde que
comenz la guerra civil. Durante la revolucin han estado las pequeas fuerzas
presidiales casi en continua guerra con los brbaros. Los presidios de California
subsisten prodigiosamente, despus de que en muchos aos no han tenido sumi-
nistros de ninguna clase"'43

43 Memoria del Secretario de Estado y del Despacho de la Guerra. MANUEL DE MIER Y TERN, presentada a las
Cmaras en enero de 1825. Archivo General de la Nacin, Imprenta del Supremo Gobierno de los Estdos
Unidos Mexicanos. Mxico, 1825. Tiempo despus, en la Memoria del Ministro de Guerra y Marina presen-
tada a las Cmaras del Congreso General Mexicano en enero de 1840, seal: "La guerra de los indios brba-
ros en los departamentos internos de Oriente y Occidente, ha causado a los pueblos de aquellas fronteras las
mayores desgracias. El departamento de Chihuahua es uno de los que ms han sufrido las depredaciones y
crueldades de los apaches, cuyas incursiones han llegado a extenderlas hasta las cercanas de las fronteras de
Durango. Estos brbaros sanguinarios, nada perdonan, todo lo destruyen. El medio ms seguro para hacer
la guerra a tan cruel enemigo, es el que se estableci en el Reglamento del 10 de septiembre de 1772, expedi-
do para las tropas presidiales, porque en l se designan los trminos en que debe hacrseles para reducirlos
a la paz y evitar los graves daos que causar a las poblaciones. Por estas razones la medida ms acertada
es la de reponer las compaas presidiales, bajo el pie de fuerza que les design el Decreto de 21 de marzo
de 1826, proveyndoseles de las armas, caballos, vestuarios y monturas que deben tener conforme a su par-
ticular reglamento. El estado actual de las compaas es muy triste: Su fuerza es tan insignificante, tuc se
puede decir est reducida a nulidad. La guerra tan justamente emprendida por la Nacin Mexicana en fines
del ao de 1838 contra la Francia, se sostuvo con la firmeza y uigniuau tue corresponda, las desavenencias.
por el convenio celebrado en Jalapa el 9 de marzo ltimo. A virtud de este convenio Yolvieron a ocupar las
tropas mexicanas la fortaleza de Ula, en donde se enarbol de nuevo el pabelln nacional que habindose
levantado completamente el bloqueo, quedaron libres los puertos del mar del Norte de la Repblica, para
recibir las cuantiosas embarcaciones de diferentes puntos de la Europa y de la Amrica del Norte, el gabinete
de las Tulleras; pero al mismo tiempo se ha reconocido por l a Tejas, como nacin independiente de la Re-
pblica mexicana. Este paso no deba esperarse de una potencia que acababa de celebrar la paz con Mxico.
La guerra de Tejas ha sido uno de los objetos que principalmente han llamado la atencin del gobierno, que
no puede permitir contine desmembrado el territorio nacional. Las miras de los tejanos no estn limitadas
a la posesin sola de algunos puntos: Su desmesurada ambicin pretende asimismo hacerlos dueos de
aquellos bastos y frtiles terrenos, contando con la cooperacin de algunos desnaturalizados mexicanos. La
falta de recursos de todas clases hizo que se malograra la primera expedicin que,se emprendi sobre Tejas,
y la misma falta origin que la segunda quedase sin efecto. Es pues preciso emprender la tercera".
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 93

En marzo de 1845 el ministro ley lo siguiente ante la Cmara de Senadores:

"Destruido el sistema de presidios casi en su totalidad, como lo demuestran los es-

tados de fuerza, armamento y equipo que se acompaan: desarmado el paisanaje,
y no empleadas en su importante servicio las fuerzas organizadas del ejrcito; la
frontera era presa del invasor, y muy fcil la senda que deba conducirlo a los pun-
tos donde poda robar y matar, que es su nico designio. Remediar males de tanta
trascendencia, es uno de los deberes ms sagrados de la administracin" 144

Dado que el sistema de presidios vino a menos despus de 1821, la responsabili-

dad de la defensa recay con ms peso en los hombros de los colonizadores, cuyos
fracasos fueron evidentes en esta zona de avanzada.
Como es sabido, el taln de Aquiles de la colonizacin mexicana fue la provincia
de Texas. Cmo explicar el hecho de que el gobierno mexicano haya sido incapaz de
de transportar a Texas no un millar, pero ni siquiera un ciento de familias? Era en la
colonizacin donde el general MANUEL DE MIER YTERN cifraba sus mayores esperan-
zas; slo en ella vea la manera de resolver el problema en forma radical; la ocupacin
militar de Texas slo era U? instrumento para hacer posible lo dems . No se sabe con
exactitud cuntas familias mexicanas se aprestaron a trasladarse aTexas, atendiendo
a la invitacin del general TERN; pero lo que s es verdad es que fueron poqusimas:
apenas si los informes presidenciales y otros documentos de la poca hacen mencin
de ellas, pese al esfuerzo desplegado por algunas personas. El general MIER YTERN
escribi a los gobernadores de los estados una carta en que les peda veinte fami-
lias indigentes, pero honradas y trabajadoras, que quisieran mejorar de condicin
econmica en Texas. l se comprometa a darles auxilios para todo lo que pudiesen
necesitar, para sostenerse los primeros seis meses y para levantar la primera cosecha.
Slo uno, el de Zacatecas, accedi a la peticin, los dems se negaron rotundamente.
Lms CHVEZ 0Rozco se pregunta: Esta negacin estara inspirada en el egosmo, que
no les permita desprenderse de unas cuantas familias, por temor de engrandecer un
estado con mengua del suyo? sera, como piensa PEREYRA, porque tal exclusivismo
particularista ahogaba en ellos todo sentimiento, y no perciban el inters nacional,
en cuyo nombre les hablaba el comisionado del gobierno?' 45
No es fcil saberlo, esa oposicin de los estados fue quizs uno de tantos actos con que

144
Memoria del Secretario de Estado y del Despacho de Guerra y Marina . Archivo General de la Nacin. Im-
prenta de VICENTE GARCA TORRES. Mxico, 1845.
14s Vase CHVEZ 0Rozco. "Orgenes de la cuestin texana", en Historia de Mxico. INEHRM. Secretara de

Gobernacin, 1987, pp. 6so-6ss. "La segunda medida (deca TARNAVA al secretario de Guerra), la proteccin
de la emigracin hacia Texas de las familias, debera ser la mira constante del gobierno. Es cierto que los
mexicanos estn poco dispuestos a empresas de e:Sta naturaleza, pero es que los gobiernos no han hecho
tentativa ninguna de esta clase ... " TARNAVA al secretario de Guerra, 6 de enero de 1830, Archivo de Guerra.
94 ROBERTO RJVES

procuraban hacer patente su Soberana, tirnica algunas veces para con la patria, ante
los ojos de BuSTAMANTE y su ministerio, a quienes vean como usurpadores de sus fueros y
privilegios. Los gobernadores estaban en guardia constante contra el gobierno del centro.
No lo atacaban, es verdad, con las armas en la mano, pero s con argucias pseudo legales
oponindose discreta, o abiertamente, a cualquier medida que tomase el presidente Bus-
TAMANTE y su ministerio, a quien consideraban usurpador. Tan mal comprendida fue la
poltica que intentaba seguir el general MrER Y TERN, que lleg a darse el caso, que ahora
nos parece increble, de que el gobierno de Coahuila y Texas diese preferencia a un extran-
jero sobre un mexicano. 146
Resultado de todo ello fue que el Ministro de Relaciones, LucAs ALAMN, desesperado
por no encontrar un puado de familias mexicanas, que con su trabajo y su sangre quisie-
sen ir a fortalecer el espritu patrio, se viese en el caso de solicitar a las cmaras se autori-
zara la inversin de una parte de la suma acordada en la ley de 6 de abril, para colonizar
Texas con europeos. Esa nueva medida no dio mejores resultados.
A fines de 1835, dos encuentros violentos ocurrieron en Bjar, uno el1 de noviembre,
el otro al da siguiente, con grandes bajas de los texanos, produjeron el entusiasmo de la
capital mexicana. Los texanos amenazaron con hacerse independientes y llegaron a repri-
mir a los disidentes contrarios a sus ideas. As se provocaron las reclamaciones mexicanas
presentadas a FoRSYTH, indicando la postura ilegal de los colonos y de su nacionalidad. Al
iniciarse el ao de 1836, cay San Antonio el da 2 de enero, y ocurri tambin la represin
en contra de los texanos que asediaban Tampico, previndose un choque mayor y violento
cuando las fuerzas de SANTA ANNA llegaran a Texas.
Vino luego la toma del lamo por SANTA ANNA, que provoc el regocijo de las autori-
dades mexicanas, y trataron de usar el triunfo en favor del centralismo apoyndose en la
necesidad de Unin Nacional. A su vez, las fuerzas norteamericanas, situadas en Florida y
relativamente cercanas al frente texano, estaban atentas para sumarse a la contienda, de
acuerdo con la poltica de JACKSON. Despus vino la derrota del ejrcito de SANTA ANNA, el
22 de abril a la orilla del ro San Jacinto; preso y temeroso, refiere BoscH, SANTA ANNA, con
actitud poco gallarda orden a FrusoLA el retiro de las tropas y el final de la batalla . Los
acuerdos y los compromisos que SANTA ANNA firmara fueron desautorizados y el pas se
sinti vejado; entonces se atac a los Estados Unidos y se formaron dos grupos: uno par-
tidario de continuar la guerra al romper la relacin con los Estados Unidos (dirigido por
ToRNEL quien, en caso extremo, pensaba recurrir al gobierno ingls), y por otro lado, se
conceba como posible solucin, establecer la Constitucin de 1824, que el partido liberal

46
' Sucedi que SANTIAGO POWER solicit y obtu,o del Estado una gran extensin de terreno en la costa oriental
de Texas, precisamente donde se hallaba establecida la nica colonia mexicana que haba fundado 1\lARTi:-.:
DE LEN a orillas del arroyo de la Vaca. Vase CHA\"EZ 0Rozco. Orgenes, op . cit.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 95

se unificara y sometiera al ultracentralista de un solo golpe. En el Congreso de los Estados

Unidos, se present el proyecto de reconocer la independencia texana. 147
Tejas, que ya se consideraba independiente, despus de su triunfo, impuso a SANTA
ANNA los Tratados de Puerto Velasco (14 de mayo de 1836), en donde se sealaron nuevos

lmites de la Repblica Mexicana en esa parte: Se establece como lnea divisoria entre las
dos Repblicas de Mxico y de Tejas, las siguientes: La lnea comenzar en la boca del
ro Grande sobre la orilla occidental de dicho ro y continuar por la expresada orilla ro
arriba hasta el punto en donde el ro toma el nombre de ro Bravo del norte desde el cual
continuar por la banda occidental hasta el nacimiento del expresado ro, para lo cual
deber tomarse el brazo principal, se tirar una lnea al norte hasta interceptar la lnea
establecida y descrita en el tratado negociado y ajustado entre los gobiernos de Espaa y
los Estados Unidos del Norte en 1819, y desde este punto de interseccin, la lnea ser la
misma que se convino en los tratados arriba mencionados, continuando hasta la boca o
desembocadura del Sabina.'48
Hacia 1845 era evidente que la frontera norte ya dependa ms de Estados Unidos en
cuanto a mercados y mercancas, como en otro tiempo dependi del centro de la Nueva
Espaa. Entre 1821 y 1846, tramperos y comerciantes, empezaron a abrir nuevas rutas
laterales a travs del norte de Mxico. Desde 1823 los norteamericanos haban hallado
castores en la cuenca del ro Bravo, cerca de los establecimientos de Nuevo Mxico. En
la primavera de 1824, los tramperos penetraron ms en el campo, los norteamericanos
tomaron a Nuevo Mxico como base. Miles de pieles salieron del norte de Mxico hasta
1835 cuando la caza excesiva casi agot los castores, adems que la creciente popularidad
de la seda hizo caer la demanda de sus pieles en Europa. Hacia 1835 cay el mercado de
las pieles de castor y, la piel de bfalo se puso de moda. De 1830 a 1850 los norteameri-
canos construyeron factoras a lo largo de las montaas Rocallosas, a menudo con mano
de obra mexicana; monopolizaron entre 1820 y 1840 el comercio de la nutri marina en
California, y durante la cacera de los aos 1830, haban cazado tantos animales que la
especie estaba al borde de la extincin. La nutria marina "casi ha desaparecido", escribi
MANUEL CASTAARES en 1844.' 49
Por otro lado, el nombramiento del teniente-coronel MANUEL VIcroRIA al frente del
gobierno de Alta California seal grandes cambios en las relaciones ruso-mexicanas

'
47
BoscH. Documentos de la relacin de Mxico con los Estados Undos, t. 11. UNAM. Mxico, 1983, p. 39.
CARLOS CALvo. Coleccin completa de los Tratados, convenciones, capitulaciones, armisticios y otros actos
diplomticos de la Amrica Latina, t. 11. Pars, 1862, pp. 146-150. Tambin, CEsAR SEPLVEDA. La frontera
norte de Mxico, histmia. conjlictos 1;-62 -1983. Porra. Mxico, 1983, p. 54.
' 49 M.-1St.:ELCASTA.''I ARES. Exposicin efectuada el1 de septiembre de 1844 . Coleccin de documentos relativos al
departamento de California (Mxico, 1845), p. 43; facsmile en DAVID J. WEBER. Northern Mxico on the Eve
ofthe United States invasin. Rare imprints. Nueva York, 1976.
96 RoBERTO RIVES

a nivel regional, con antecedentes que datan del siglo xvm, que cruzando el estrecho de
Bering, se fueron asentando en la costa del Pacfico. En el periodo del presidente GuADA-
LUPE VIcrORIA se haba negado el permiso de cazar nutrias marinas, por lo que para evitar
conflictos, los rusos abandonaron la baha de San Francisco. A partir de 1831 la cacera
legal era estrictamente limitada a ciudadanos mexicanos. Pese a todas las restricciones
impuestas sobre la cacera, sta continu, de una u otra manera, especialmente por los
estadounidenses.
No obstante las pasivas y hasta a veces amistosas relaciones entre los rusos y el go-
bierno californiano, ste fue encargado para la defensa y fortificacin de la frontera sep-
tentrional, particularmente para evitar la expansin rusa desde el fuerte Ross. As el go-
bernador MARIANO GuADALUPE VALLEJO, envi cartas para WRANGEL y el gerente de Ross,
KoSTROMITINOV, para procurar convencer a WRANGEL que promoviera el reconocimiento
del gobierno mexicano por Rusia. Por un lado, VALLEJO reuni diez familias dispuestas a
ocupar la regin al norte de San Francisco, y en octubre estas familias se asentaron en Pe-
taluma donde iniciaron el cultivo de trigo. Debido a las reclamaciones sobre la invasin
de temporalidades de los misioneros de San Rafael y San Francisco Solano (por parte de
-los padres JEss MARiA VSQUEZ DE MERCADO y Jos LoRENZO QUIJAs) la nueva colonia no
prosper y fue abandonada en 1834. Este tipo de obstculos a la colonizacin civil fueron
eliminados por el decreto de secularizacin de las misiones hecho por VALENTN GMEZ
FARiAs en 1833. Un nuevo intento de colonizacin para detener los avances rusos fracas
con el plan para el valle de Santa Rosa (hecho por Jos MARA HIJAR y Jos MARA PADREs),
en abril de 1835. Por otro lado, WRANGEL lleg a Mxico el28 de febrero de 1836, y explic
las razones de su visita al encargado del ministerio de Relaciones Exteriores, Jos MARiA
RTIZ MoNASTERIO. El12 de marzo, WRANGEL recibi una respuesta a su peticin en la que
se le indicaba que Mxico tambin deseaba establecer relaciones comerciales con Rusia
y que se informara al ministro en Londres para que tomara las medidas necesarias al
respecto.
El 15 de abril de 1839 la Compaa Ruso-Americana recibi la aprobacin imperial,
que permita el abandono de los fuertes Ross y Bodega, ya que la nutria y la foca prctica-
mente haban sido extinguidas por la cacera ilegal y la empresa rusa ya no era rentable. Al
ao siguiente propusieron la venta del fuerte a la compaa britnica de Hudson's Bay, y
al ser rechazada la oferta, se intent su venta a Francia por medio del agregado militar en
Mxico, EuGENE DuFLOT DE MoFRAS, tambin sin xito. Al fracasar estos intentos, se orden
ofrecer la propiedad al gobierno mexicano y a VALLEJO, pero de nuevo fall el intento en
este caso, ya que las partes reconocieron la eventualidad del retiro de los rusos. El 13 de
diciembre de 1841 se logr firmar un contrato con JoHN AuGusrus SUTTER, ciudadano suizo
que haba recibido permiso del gobernador ALvARADO en 1839 para establecer el fuerte de
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 97

Nueva Helvetia, en la confluencia de los ros Sacramento y Americano. La venta, que slo
inclua los bienes muebles aunque RoTCHEV entreg a StJITER un certificado de traspaso del
terreno, fechado el 12 de diciembre, se efectuara en cuatro pagos anuales, los primeros
dos de cinco mil dlares y los otros dos restantes de diez mil dlares cada uno; sin embar-
go, StJITER tard ms de una dcada en liquidar la deuda y entonces, bajo la presin del
gobierno de Estados Unidos concluidas las negociaciones, RoTCHEv y los dems empleados
de la compaa abandonaron el fuerte Ross en enero de 1842, despus de treinta y siete
aos de estancia sin ttulo o derecho ninguno. 1so
Al ao siguiente una amenaza mucho mayor que la de Rusia apareci en California con
el intento del comodoro" estadounidense, THOMAS AP CATESBY JoNES, de tomar el puerto de
Monterrey en octubre de 1842. Este primer acto abierto fue seguido por la proclamacin
de la Repblica de California el 14 de junio de 1846 en So noma, y la cesin de Alta Cali-
fornia a Estados Unidos de Amrica por el Tratado de Guadalupe-Hidalgo el2 de febrero
de 1848. El Presidente ANDREW JACKSON haba ofrecido comprar a Mxico la baha de San
Francisco en 1835, y en 1842 el comodoro CATESBY, comandante de la flota norteamericana
del Pacfico, quiso mostrar que los Estados Unidos la tomaran por la fuerza de llegar a ser
necesario, JoNES se apoder del puerto de Monterey, para luego devolverlo; ello motiv
un decreto en 1843 que autorizaba a los gobernadores de Chihuahua, Sonora, Sinaloa y
California a expulsar de sus departamentos a todos los norteamericanos. Los funcionarios
locales no hicieron cumplir la ley. 1s1
El auge de tierras que empez hacia 1830 ;alcanz su culminacin en el decenio de
1840. El gobernador ALvARADO (1836-1842) dio 170 concesiones de ranchos; MICHELTORENA
(1842-1845) dio 120; y Po Pico (1845-1846), 80. Parecido a lci ocurrido en Nuevo Mxi-
co, casi la mitad de las concesiones otorgadas en California en la poca mexicana tenan
menos de seis aos de antigedad en 1846. Fue en el valle central donde en el decenio de
1840 hubo mayor nmero de concesiones de tierras a lo~ norteamericanos. Haca 1845,
un afluente del ro Sacramento ya se llamaba Ro Americano (American River). 1s2
El 7 de julio de 1846, STEPHEN W . I<EARNY entr en Santa Fe al frente de sus tropas y
anunci la anexin de Nuevo Mxico frente a la incapacidad de Mxico de sostener su
frontera norte.
El gobierno mexicano de California fue incapaz de impedir que se radicaran los an-
gloamericanos invasores; despus de que la compaa de AsToR estableci una destilera
de aguardiente en el Fuerte Unin, construy otra en la California mexicana; ms al norte,
obligaron a la Compaa de la Baha de Hudson, y a los rusos, a volver a incluir el aguar-

so Vase MIGUEL MATHES. La frontera ruso-mexicana. Secretara de Relaciones Exteriores. Mxico, 1990.
1 1
5 WEBER, op. cit., p. 272.
152
!bid., pp. 276-277.
98 ROBERTO RIVES

diente entre sus artculos comerciales. El Congreso de los Estados Unidos haba promul-
gado leyes contra el trfico de ron y para proteger a los indgenas, pero en el lejano oeste
nadie les hizo mucho caso, o se volvieron ineficaces por el soborno de los funcionarios y
los manejos de personalidades influyentes. '53
Para 1848 la guerra sobrevino y con ello se puso un punto final al largo captulo de
negociaciones entre Mxico y Estados Unidos. Por el lado mexicano los problemas fueron
mayores, se formaron dos grupos, uno a favor de SANTA ANNA y otro de GMEZ FARIAs, en
otras palabras era una nueva lucha de la vieja batalla entre centralistas y federalistas.
La desunin mexicana era alarmante hasta el punto de que Yucatn se presenta como
neutral en la guerra con los Estados Unidos; el asunto tena un fondo mayor que el apa-
rente, pues Yucatn era frontera con una posesin de Gran Bretaa, Belice, u Honduras
Britnico. Como se recordar la historia de Yucatn en el siglo XIX se caracteriza no slo
por el intento de separacin de Mxico, sino, sobre todo, por la guerra de castas iniciada
en 1847, en que la frontera entre Yucatn y Belice sirvi muy bien a los mayas rebeldes
para buscar refugio en la colonia britnica y encontrar en ella los recursos materiales para
continuar su resistencia en Mxico. Sin el apoyo logstico britnico, la rebelin maya no
habra podido sobrevivir durante el medio siglo que dur. El conflicto racial de Yucatn
dio oportunidad para que, de nueva cuenta, Inglaterra recibiera ofrecimientos para esta-
blecer un protectorado en Mxico, aunque esta vez slo en la pennsula.'54
"La guerra represent para Mxico slo infortunios y reveses. La mejor organiza-
cin tcnica, la aptitud militar, la artillera, una ventaja tecnolgica formidable y el
hbito de triunfo de los norteamericanos, aplastaron toda resistencia. Las batallas
que pudieron haberse ganado -Monterrey, La Angostura- se dejaron perder por
falta de determinacin, de liderato. Ah se pagaron con creces las imprevisiones,
los errores y las torpezas que afligan la vida poltica de la Repblica desde la In-
dependencia, y ni siquiera puede hacerse la tarda reflexin de que esa contienda
haya servido para unirnos, para reforzar los lazos de nuestra nacionalidad, pues
salimos de la contienda divididos y desalentados. Al fin, vencidos en todas partes,
la capital de la Repblica en manos del enemigo, fue necesario buscar la paz. La
negociacin del tratado que puso fin a la guerra, se desarroll de noviembre de
1847 a febrero de 1848"155

La discusin se centr en los cuatro puntos: San Diego, la boca del Colorado, el pueblo
de El Paso y el monto de la indemnizacin. En cuanto al primero, TRIST concedi por un
par de das que San Diego quedaba al sur de la propuesta de frontera entre la Alta y la Baja

'53 FRIEDERICI GEORG. El carcter del descubrimiento y de la conquista de Amrica, t. m. FCE. Mxico, 1982, pp.
272-273
IS4 BoscH, op.cit., vol. rv, t. 1, pp. 31-32.
IS5 !bid., p. 66.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 99

California, y por lo tanto correspondera a Mxico, pero luego se retract porque RoBERT E.
LEE, el futuro lder confederado, lo convenci de lo contrario al estudiar los mapas respec-
tivos. En lo que toca al segundo, Mxico insisti y obtuvo que existiera conexin terrestre
entre Sonora y la Baja California, eliminndose la pretensin norteamericana de su salida
al golfo de CoRTS. El Paso pertenecera a la jurisdiccin de Chihuahua, no obstante estar
al otro lado del Bravo, pero los comisionados mexicanos no tuvieron xito en su demanda.
TRIST logr rebajar a quince millones el pago de la compensacin.
Cuando lleg el momento de concretar el artculo del tratado referente a la frontera,
TRIST no pudo entender lo que le instruyeron y ceirse a las rdenes recibidas. Encontr
discrepancias geogrficas, errores de distancias, contradicciones en la posicin de las ciu-
dades con relacin a la lnea fronteriza ordenada, datos equivocados con respecto a las
desembocaduras de los ros, y sus investigaciones en los relatos de los gegrafos y en las
descripciones de los viajeros no aclararon sus dudas.
El da 2 de febrero de 1848, TRJST pudo remitir a los Estados Unidos el Tratado de paz, amis-

Fuente: AlzATE Y RA.'11REZ, Jos Antonio. "Plano g<ugr:tfico Ul' la mavor parte de la Amrica septentrional espaola" 1772.
The Brisht Libra'! Londres, Gran Bretaa (T. IJ, 9).
100 ROBERTO RlVES

tad, lmites y arreglo d~finitiuo entre la Repblica Mexicana y los Estados Unidos de Am-
rica, tras haber sido firmado , en la Villa de Guadalupe Hidalgo, poniendo fin a la guerra. 156
De esta manera, en 1848 la antigua lnea de defensa, o cordn de presidios, se convirti
en la frontera poltica de la Repblica Mexicana y el presidente Jos JoAQUN DE HERRERA,
"considerando que la nueva lnea divisoria exige una especial y urgente atencin, as para
conservar la integridad del territorio, como para defender a los estados fronterizos de las
frecuentes y crueles incursiones de los brbaros, decret el establecimiento, en la fronte-
ra, de colonias militares. Acompa al decreto un reglamento y un mapa de la frontera
norte. Este reglamento de 1848 vino a sustituir al de 1772. La lnea fronteriza se dividira
en tres partes, una correspondera a Tamaulipas y Coahuila, que se llamara de Oriente;

30'

30'

- Rio Bravo del Norte o

, RioGrande

!
-- t ---
Fuente: Elaboracin propia; disel1o grfico de OseAR VJcroRJCA.

'
56
La resea de la difcil negociacin en J. M RoA BRCENA. Recuerdos de la invasin norteamericana 1846-
1848, t. m. Porra, pp. 285-297. Archivo Histrico Diplomtico Mexicano. Algunos documentos sobre el
Tratado de Guadalupe, nm. 31, con prlogo de ANTONIO DE LA PEA Y REYEs. Mxico, 1970 (reimpresin).
Porra. J. D. P. FuLLER, The movementfor the acquisition of al/ Mxico. Baltimore, 1936. El Tratado empez
por sealar: "En el nombre de Dios Todopoderoso, los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de
Amrica, animados de un sincero deseo de poner trmino a las calamidades de la guerra que desgracia-
damente existe entre ambas repblicas, y de establecer sobre las bases slidas relaciones de paz y buena
amistad, que procuren recprocas ventajas a los ciudadanos de uno y otro pas, han nombrado a este efecto
sus respectivos plenipotenciarios, a saber: el Presidente de la Repblica Mexicana a D. BERNARDO CoUTO, D.
MIGUEL ATRlSTAIN, y D. LUIS GoNZAGA CuEvAS, y el Presidente de los Estados Unidos de Amrica a D. NICOLAS
P. TRlST, quienes despus de haberse comunicado sus plenos poderes, han ajustado, convenido, y firmado el
siguiente Tratado de paz, amistad, lmites y a1Teglo definitivo entre la Repblica Mexicana y los Estados
Unidos de Amrica.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 101

la segunda a Chihuahua, con ese nombre, y la tercera de Occidente que comprendera a

Sonora y Baja California. En cada una de ellas se estableceran colonias militares".s?
El Estado mexicano perda casi la mitad de su territorio, Estados Unidos volva a du-
plicar el suyo; el gobierno mexicano reduca tambin su mbito de operacin. OrroHINTZE
nos recuerda la importancia que tienen los factores e influencias externas en la configu-
racin constitucional de un Estado. Al respecto seala: "Muchos estn completamente
hechos a la idea de que la formacin y la modificacin de las constituciones estatales estn
condicionadas por el desarrollo social de la poblacin; es decir, por las relaciones cam-
biantes de poder entre las distintas clases sociales que rigen sucesivamente o que al menos
influyen sobre el gobierno ... Esta concepcin, que desde luego tiene slidos fundamentos,
suele pasar por alto una cosa, y es el hecho de la configuracin externa de los Estados: la
formacin y delimitacin mismas del Estado y del pueblo en los que se efecta el desa-
rrollo social, las transformaciones en su existencia exterior, las cuales acertadamente no
son indiferentes para su estructura interna ... Ranke, con un fino instinto poltico, ya haba
vislumbrado que, con frecuencia,,de la poltica exterior depende no ya la mera existencia,
sino incluso la constitucin de los Estados ... Se trata de si la forma exterior de los Estados,
que las ms de Jas veces est condicionada por momentos de poltica exterior, influye so-
bre su estructura interna, es decir, sobre su constitucin, y hasta qu punto influye, y de
si tales casos son tan solo espordicos, incompatibles entre s, o bien pueden agruparse
y presentarse como relaciones regulares tpicas. En el fondo, con las luchas internas de
clases y las fricciones sociales sucede algo parecido a lo que sucede con las luchas exterio-
res y de rivalidad de los Estados: estas luchas internas, con sus singularidades, tampoco
son de por s objeto de la teora del Estado; pero sus resultados, la modificacin de las
relaciones de poder, el aumento o la disminucin de la importancia de las distintas clases
para el conjunto estatal, representan desde luego factores importantes en la formacin y
transformacin de las constituciones.
Entre tales resultados en la vida exterior de los Estados estn precisamente los hechos
de la configuracin de los mismos. Por tales hechos entiendo yo, en oposicin al desarro-
llo social interno, todo lo que atae a la delimitacin exterior, la magnitud y la figura, la
trabazn apretada o laxa, incluso la composicin tnica de un Estado.
La configuracin de los Estados crea el terreno firmemente delimitado sobre el cual
puede desplegarse el desarrollo social. Pone los cimientos para la vida estatal y para la
forma del gobierno.
En el proceso de la configuracin de los Estados radican momentos causales para la
estructura de las formas constitucionales. La configuracin de los Estados se efecta a tra-
'57 Memoria del Secretario de Estado y del despacho de Guerra y Marina, leda en la Cmara de Diputados
el 30 y 31 de enero de 1852 y en la de Senadores el13 de febrero de ese ao. Archivo General de la Nacin.
Mxico.
102 RoBERTO RIVEs

vs de la guerra y la colonizacin, de la conquista y del asentamiento pacfico, de la fusin

y de la segregacin de fragmentos, todo ello bajo el cruzamiento y aislamiento alternativos
de razas y culturas, de tribus y lenguas entre s.
La vida constitucional interna de los Estados se amolda naturalmente a las condiciones
polticas externas de la existencia, y estas encuentran su expresin ms grfica en los mis-
mos hechos de la configuracin de los Estados, que representan en s no simplemente el re-
sultado de las luchas por el poder, sino tambin las consecuencias de la situacin geogrfica
y de las relaciones generales de las comunicaciones entre ellos. Con ello se seala al mismo
tiempo la manera como hay que pensar la configuracin de los Estados y el desarrollo cons-
titucional. No se trata de un mecanismo inerte, mediante el cual una forma acta sobre otra,
sino de fuerzas vivas y movimientos. En el proceso de la configuracin de los Estados surgen,
en los distintos estadios, diversas aspiraciones, costumbres, necesidades y concepciones,
que originan en los dirigentes y en las masas una determinada disposicin espiritual, que es
necesaria o favorable para la formacin de esta o aquella figura constitucional. En mostrar
esta mediatizacin psicolgica consiste el problema fundamental que plantea la explicacin
de los fenmenos en cuestin, 158 en tanto que la Administracin Pblica enfrentaba la ms
aguda crisis de la historia. Los gobernantes demandaban su reorganizacin , pues la eficacia
haba desaparecido en detrimento del bienestar de la poblacin.
"La Administracin Pblica presenta por todas partes las seales del desorden
profundo e inveterado en que hemos vivido, y mientras que a l no se substitu-
yan el concierto y la regularidad, todo bien ser precario. La hacienda pblica en
bancarrota, la fuerza pblica desorganizada, la Administracin Pblica sin medios
seguros de accin ... la instruccin pblica, escasa para nuestras instituciones y
nuestra poca, demandan ... medidas de proteccin comn"

Esta crisis y desorganizacin administrativa tambin se reflej en la falta de ministros

que cubrieran los diversos ramos del Poder Ejecutivo; Lurs DE LA RosA ocup, en diversas
ocasiones, ms de un ministerio, y con el presidente MANUEL DE LA PEA Y PEA, se hizo
cargo de los cuatro (27-09-1847 al13-11-1847).
El14 de junio de 1848 se expidi una ley, 159 en que se facult al Ejecutivo para: Supri-
mir oficinas federales que considerase innecesarias. Reformar la planta de empleados de
las diversas dependencias con el fin implcito de economizar en los gastos de administra-
cin. Remover libremente a los empleados de Hacienda.
Al ao siguiente se establecieron los aos econmicos, que principiaran el1 de julio y

158
Orro HINTZE. "'La configuracin de los Estados y el desarrollo constitucional'". en Historia de las formas
polticas. Revista de occidente. Madrid, 1968, pp. 15-23.
159
14 de junio de 1848, Ministerio de Hacienda. Ley que prohbe al gobierno disponer de los doce millones de
pesos que deben entregar los Estados Unidos de Am ri ca y que contiene otras medidas econmicas y de
arreglo en la Hacienda Pblica, ib., p. 316.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 103

terminaran el30 de junio. El24 de noviembre de 1849, se expidi un decreto, ordenando

la reduccin de los gastos de la Administracin Pblica a la cantidad de 500 mil pesos
mensuales, y sealando la forma en que se deba hacer: Se pagaran ntegros los haberes
de los jefes, oficiales y tropa de las divisiones, brigadas o cuerpos en servicio activo, in-
cluyendo la guardia nacional y la polica. Se pagaran tres cuartas partes de los haberes
de todos los funcionarios pblicos, civiles y militares en servicio actual. Se pagaran dos
tercios de sus haberes a las personas que no estando en servicio tuvieran derecho. Las
personas que tuvieran ingresos menores a diez pesos mensuales lo percibiran ntegro. En este
mismo reglamento/6o se incluy el presupuesto para cada ministerio, as como las reglas
a que debera sujetarse el manejo del mismo. El 19 de diciembre se dirigi una circular
a todos los administradores de rentas pidindoles que activaran el cobro de adeudos por
todos los medios posibles. Se inici el establecimiento de un Procurador General, con el
fin que defendiera los intereses de la administracin.
Se reorganiz el Tribunal de Vagos con el fin de disminuir los ndices de criminalidad y
aumentar la seguridad pblica; pero la seguridad interior no se lograra con la penuria de
la hacienda, entonces se expidi una ley (30-11-1850) por la que se orden el manejo de
un slo tipo de inters y el manejo de un slo fondo para el manejo de la deuda. Por medio
de esta ley, tambin se cre una Junta de Crdito Pblico con atribuciones para dirigir las
aduanas martimas y fronterizas y arreglar su contabilidad, as como para promover el
cobro de todos los crditos a favor del erario y que estuvieran insolutos.
Las actividades de esta Junta se vieron favorecidas por el recin aparecido estudio de
GuiLLERMO PRIETO, titulado: "Indicaciones sobre el origen, vicisitudes y estado que guardan
actualmente las rentas generales de la Federacin mexicana" (septiembre de 1850), donde
hace un valioso anlisis de los reglamentos aduanales.
La Ley del12 de febrero de 1851, represent un intento ms de reorganizar la distribu-
cin de caudales.'6 ' Por medio de ella se suprimieron las comisaras generales encomendan-
do sus atribuciones a los jefes de distritos de hacienda, de acuerdo a la divisin territorial del
pas en quince distritos (creados el28 de febrero de ese ao). Estos quedaron subordinados
a la Tesorera General y sus funciones se limitaron a la de colectores y pagadores de la Fede~
racin, ya que la contabilidad de gastos y cobros la realizara la Tesorera General. Esa misma
Ley dio origen a la creacin de la Comisara de Guerra y Marina, dependiente de la Tesorera,
en lo referente a la cuenta y razn, y al ministerio de Guerra en todo lo administrativo.
Por otro lado, el general MARIANO ARISTA haba venido desarrollando serios esfuerzos
-como ministro de guerra y como presidente- , con cierto xito, para "reducir, moralizar
y consolidar al ejrcito, encaminndolo hacia la extincin del fuero que no fuese estre-

16
CARLos SIERR..-\, o p. cit. , p. So .
16 1
lb., pp. 86-88.
104 RoBERTO RIVES

tamente militar".' 62 El Ejecutivo, en uso de las facultades que se le otorgaron por la Ley
del14-06-1848, procedi a reformar la planta de los ministerios y de las oficinas perte-
necientes a cada una. As, el 27 de mayo de 1852 expidi el Reglamento del Ministerio de
Hacienda; el 25 de junio de 1852, expidi el Reglamento y Planta de la Administracin
General de Contribuciones; el 24 de agosto de 1852, decret el Reglamento y Planta de
los.Ministerios de Relaciones y Justicia y Negocios Eclesisticos.
Con ello el gobierno esperaba obtener resultados positivos en cuanto a ahorro en los
gastos, as como una mejora en el funcionamiento de las dependencias. Siendo ministro de
Hacienda GUILLERMO PRIETO, anunci frente al Congreso el 20-10-1852 la situacin en que
se encontraba el erario pblico, a la vez que seal la adopcin del sistema de contabilidad
por partida doble, que: "es la garanta ms segura del orden, el mvil ms inequvoco de
aquel arreglo y el resorte infalible de la responsabilidad de los que manejan caudales".'63
Como se ha podido ver, el gobierno estaba decidido a reorganizar el aparato adminis-
trativo, pues los gobernantes haban sealado que la Administracin Pblica necesitaba
con urgencia su reordenamiento.' 64 Justo en este momento, ao de 1852, apareci la
obra de LUis DE LA RosA v TEYZA, "Sobre la Administracin Pblica de Mxico y Medios
de Mejorarla". '65
Pero para hacer posible estos fines sociales, operados administrativamente por el po-
der pblico, se hace necesario, por principio, un amplio conocimiento de los recursos
naturales con que cuenta el pas, as como la poblacin, todo lo referente a ella, incluso su
162
JuSTO SIERRA, op. cit., p. 255
6
' 3 Cit1do por CARLOS SIERRA, op.cit., pp. 85-86.
'"" MANUEL DE LA PEA Y PEA seal el 7-05-1848: "Obstinarnos en seguir el mismo sendero, y no apelar a las
saludables reformas que hace tiempo se piden en la Administracin Pblica, sera perdernos para siempre".
Jos JOAQUIN DE HERRERA apunt el 2-09-1848: "Mis ideas polticas son muy conocidas: La crisis que acaba
de pasar nos ha aleccionado lo bastante, y todas las opiniones estn de acuerdo en la primera necesidad del
pas: Administracin Pblica".
MARIANo ARISTA recalc el14-12-1851: "Felizmente las grandes exigencias del pas son administrativas".
' 65 Esta obra se public en RAP, nm. so, op. cit., pp. 111-113. DE LA RosA reconoca que la Administracin P-
blica se haba desarrollado cualitativa y cuantitativamente entre 1821 y la fecha en que escriba este artculo,
pero tambin sealaba que la administracin segua prcticas heredadas de la colonia, que ya no respondan
a las exigencias del Mxico independiente y que en la mayora de los casos significaban error.
La Administracin Pblica haba progresado pero, a la vez, haba conservado algunas prcticas errneas de
la administracin colonial, por lo que su anlisis pretenda examinar la Teora de la Administracin Pblica
en su aplicacin a la moral y a la economa, como un esfuerzo por contribuir a mejorarla.
Su estudio empieza por establecer una diferencia entre lo que es el Gobierno y por otro lado la Administra-
cin Pblica. Del Gobierno, su principal fin, era asegurar la Soberana del pas, afirmar el sentido y senti-
miento de nacionalidad, desarrollar y consolidar sus instituciones y proteger los derechos de los ciudadanos,
o de las clases privilegiadas, segn fuera la forma por l adoptada.
En tanto que la Administracin Pblica, que est en ntimo contacto con la sociedad, debe satisfacer sus anhe-
los y necesidades, es decir, sus demandas, tales como la necesidad de un orden de seguridad y tranquilidad p-
blicas que favorezcan las garantas individuales, el honor de la familia, la necesidad de un orden social que permita
y estimule el desarrollo de las actividades productivas de la sociedad, un orden que no obstaculice el desarrollo de
la propiedad privada y en el que se realicen obras de embellecimiento urbano, robusteciendo el espritu de los
hombres, difundiendo la instruccin pblica y las manifestaciones de la cultura.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 105

nivel de barbarie o civilizacin. Los individuos deban desarrollar con su trabajo y1o su ca-
pital todas las fuentes de riqueza posibles, y por otro lado la Administracin Pblica deba
asegurar esta marcha productiva creando un servicio de polica para proteger la marcha
de los negocios, las garantas individuales; un sistema que, sancionado por la sociedad,
corrigiera los delitos, vicios e inmoralidades que ocurrieran en ella. Se inclinaba por el
libre cambio, aunque el Gobierno deba dar estmulos y cierta proteccin a la industria,
realizar obras de infraestructura y de beneficencia social.
En su opinin, una buena administracin deba contemplar en su presupuesto el concepto
de obras de utilidad y ornato pblico; es decir, introducir entre los ciudadanos elementos de
belleza, ya que con ellas se reanima y vivifica a la Nacin, por tanto esos gastos deban conside-
rarse productivos. Por otra parte, a los empleados pblicos se les deba pagar puntualmente sus
sueldos, al tiempo que les exiga acreditar competencia en el desempeo de sus funciones.
LUis DE LA RosA conceba a la Administracin Pblica ligada a las clases sociales, a sus
anhelos y necesidades. Para l una buena administracin no puede fundarse en la fuerza,
su existencia sera efmera, por el contrario, debe contar con el apoyo de todas las clases
sociales, sus pilares son la instruccin y la inteligencia como medios de trabajo. Pero una
buena administracin debe permitir tambin la disensin sobre los problemas naciona-
les, ya que este recurso del poder poltico, desarrollado pacficamente por los individuos,
coadyuva a resolverlos creando una relacin de armona y cooperacin entre gobe::nantes
y gobernados, entre Administracin Pblica y sociedad.
En sntesis, la guerra civil y la disensin poltica permanente en el pas haban im-
pedido establecer un sistema completo, integral, de administracin, aunque en entre
1821-1851 se lograron adelantos cualitativos y cuantitativos ante la gestacin de las de-
mandas sociales.

1.5. BASES PARA LA ADMINISTRACIN DE LA REPBLICA CENTRAL, 1853

Tras una serie de acontecimientos que obstaculizaban la marcha poltica del pas (suble-
vaciones, desconocimiento del presidente ARISTA, disolucin de las cmaras del Congreso
Federal en enero de 1853), fue nombrado por las legislaturas de los estados ANTONIO LPEZ
DE SANTA ANNA como presidente de la Repblica el 17 de marzo de 1853, aunque tom
posesin del cargo hasta el 20 de abril siguiente, para el que sera su ltimo perodo de
gobierno, pero ahora con una abierta y declarada prctica dictatorial.' 66 Inmediatamente
entabla comunicacin con los representantes de los grupos polticos en pugna.

' 66 Al jurar como Presidente (20-04-1853), seala: ".. .se me comete el encargo de restablecer el orden social,
plantear la Administracin Pblica, formar el erario nacional... Dnseme para esto, es verdad, las faculta-
des necesarias hasta la publicacin de la nueva Constitucin Poltica que ha de formarse; pero la amplitud
misma de las facultades es una dificultad ms para quien quiere usar de ellas templadamente y con acierto".
MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. I, p. 344.
106 ROBERTO RIVES

Por un lado, LucAS AlAMN enva una carta a SANTA ANNA el23 de marzo de 1853, 167 en la
que expone el ideario y propsitos de los conservadores: Lo primero, deca, es conservar
la religin catlica, nico lazo comn que l_iga a todos los mexicanos, cuando los dems
han sido rotos; segundo, arreglar lo relativo a la administracin eclesistica con el Papa;
nada de inquisicin ni persecuciones, pero s impedir por medio de la autoridad pblica
la circulacin de obras impas e inmorales; tercero, extinguir por completo el sistema
federal, todo lo relativo a elecciones populares y gobierno representativo; cuarto, estable-
cer una fuerza armada competente para las necesidades del pas (persecucin de indios
brbaros y seguridad en caminos); quinto, evitar el congresismo, "que nada puede hacer",
en cambio ofrecan todo su apoyo a l (SANTA ANNA), respaldndolo con la fuerza del clero,
los propietarios y la gente sensata.
Por otro lado, est la carta que a peticin de SANTA ANNA, le escribi MIGUEL LERDO DE
TEJADA. 168 En ella apunta que para enfrentar la crisis no se deba reprimir a la opinin p-
blica, sino por el contrario atender a sus exigencias.
LERDO destacaba la situacin socioeconmica por la que atravesaba el pas en ese mo-
mento: tres o cuatro quintas partes del territorio, sealaba, estn sin cultivo; cinco o ms
de sus ocho millones de habitantes se encontraban en situaciones precarias de vestido,
educacin y alimentacin, las actividades econmicas prcticamente no existan; la agri-
cultura se reduca a unos pocos productos alimenticios, la minera, oro y plata fundamen-
talmente, era para la exportacin; el trabajo estaba estancado. La actividad gubernamen-
tal era deficiente en diversos aspectos, los impuestos sin clculo ni control; la seguridad
pblica era nula; el crdito interno y externo estaba abatido, las finanzas pblicas con
dficit, mientras que la fuerza armada "descansa tranquilamente en las grandes poblacio-
nes del centro convertidas en campamentos".
Por lo anterior, LERDO aconsejaba acertado, realizar la reforma econmica, sustentndo-
la en estos puntos: supresin de trabas al comercio; mejoramiento de caminos; concesiones
para la construccin de ferrocarriles; promover la educacin, instruir y mcralizar al ejrcito
para que cumpliera sus fines, saneamiento de la Administracin Pblica, pero buscando el
beneficio de la sociedad; mantener la forma federal; reunin del Congreso Constituyente.
Respecto del clero, sugera llevar a cabo las reformas necesarias (sin especificar cules)
para corregir los abusos que ese poder realizaba, aumentando con ellos la miseria de las
clases de escasos recursos.
SANTA ANNA asumi el poder presidencial y rpidamente form su gabinete con miem-
bros centralistas: el jefe del gabinete era LucAs ALAMN, en Relaciones Exteriores, Gober-
nacin y Polica; TEODOSIO LARES, en Justicia y Negocios Eclesisticos e Instruccin; ANTO-

6
' ' Vase esta carfa, en MATUTE, op. cit., pp. 284-286.
68
' Consltese en LILIA DIAZ. "El liberalismo militante", en Historia General de Mxico, op. cit. , pp. 825-826 .
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 107

NIO DE RARO v TAMARIZ, en Hacienda; Jos MA. ToRNEL, en Guerra y Marina. Era el signo de
la contra-reforma.
Estos cuatro personajes firmaban el22 de abril de 1853 el decreto por el que se daban las
"Bases para la Administracin de la Repblica hasta la promulgacin de la Constitucin".
En su artculo 1 defini la organizacin de los ramos de la Administracin Pblica:

BASES PARA LA ADMINISTRACIN DE LA REPBLICA CENTRAL

22-04-1853

PRESIDENTE
1 1

1 1 1 1
SECRETARIA DE
RELACIONES SECRETARIA DE
SECRETARIA DE INTERIORES, SECRETARIA DE
FOMENTO, SECRETARIA DE
RELACIONES JUSTICIA, NEGOCIOS HACIENDA Y
CoLONIZACIN, GUERRA y MARINA
EXTERIORES EcLESI.STICOS CRDITO Psuco 2
INDUSTRIA Y
E INSTRUCCIN COMERCIO
PBLICA 1

El!2-0S-IBS3. se cre la Secretaria de Gobernacin y desapareci la denominacin de Relaciones Interiores; por tanto qued solo el ramo de
Justicia , Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica.
A partir dei 12-0S-1853 adquiere este carcter y denominacin.

Dada la creacin de este ltimo ramo administrativo, el de Fomento, el artculo 3 de-

fini los asuntos de su competencia: formacin de la estadstica ele las diversas actividades
productivas; fomento de los ramos industriales y mercantiles; colonizacin; expedicin de
patentes y privilegios; exposiciones pblicas sobre la produccin nacional; vas de comu-
nicacin; el desage de Mxico; obras pblicas de utilidad y ornato.
Como se ve, SANTA ANNA subrayaba "su intencin de cargar el acento de su rgimen en el
desarrollo material del pas".'69 De esta manera, quedaba suprimida la Direccin de Industria y
Colonizacin. Por otro lado, se convena en la revisin de plantillas de personal de las diversas
dependencias pblicas, as como tambin en formar un presupuesto exacto de los gastos de la
Nacin. El artculo 9 estableci el nombramiento de un Procurador General de la Nacin.
La segunda seccin de estas bases estableca un Consejo de Estado, compuesto de 21
personas y dividido en cinco secciones correspondientes, cada una de ellas, a las Secre-
taras de Estado, con objeto de dictaminar los asuntos referentes al ramo respectivo. La
seccin tercera se refiri al gobierno interior; de hecho legitimaba el ejercicio dictatorial
del poder y se acceda a las peticiones de ALAMN en su carta de 23 de marzo, veamos:

'"" Jost E. ITl"RRL\GA. "La Admin istracin Pblica durante la dictadura santanista", en RAP, nm. 3, julio-sept.
1956. INAP , pp. 7- 15 .
108 ROBERTO RJVES

Artculo 1. Para poder ejercer la amplia facultad que la Nacin me ha concedido

para la reorganizacin de todos los ramos de la Administracin Pblica, entrarn
en receso las legislaturas y otras autoridades que desempeen funciones legislati-
vas en los estados y territorios.
El articulo 4, sealaba que para la defensa de los distritos invadidos por las tribus br-
baras, seguridad de los caminos y poblaciones, se tomarn las medidas necesarias.

"El proscrito lleg; nada haba olvidado, nada haba aprendido; sus mismas ineptitu-
des, su mismo patriotismo jactancioso, su mismo instintivo programa de gobierno que
consista en hacer de la Repblica un cuartel, de los mexicanos un regimiento y en pillar
la caja del cuerpo, eso era lo que traa del destierro". 170
El gobierno entr en funciones rpidamente, de igual manera los actos del Ejecutivo se
sintieron en sociedad. El 25 de abril se expidi un Decreto sobre el uso ~e la Libertad de
Imprenta: fue conocida como "Ley Lares" (ya que su autor fue el secretario del interior,
TEonosio LARES), que dificult la libe1tad de prensa y ms an, su propia existencia. La
oposicin entonces, fue acallada con la crcel y el destierro.
El principio del orden que haba invocado el nuevo gobierno exiga restablecer un sis-
tema bien organizado de administracin. As se decret, el12-05-1853, el establecimiento
de la Secretara de Estado y Gobernacin, 171 con las siguientes funciones: gobierno interior
de la Repblica; polica de seguridad: montepos, establecim ientos de beneficencia, crce-
les; libertad de imprenta; fiestas nacionales; divers iones pblicas; propiedad literaria.
De esta manera la Administracin Pblica qued compuesta por seis Secretaras de Estado,
fijndose adems sus respectivos negocios, por el Decreto del17-05-1853,'72 tales fueron stas:

Secretara de Relaciones Exteriores. Todo 1() relativo a ese ramo, consulados, lmi-
tes de la Repblica, cartas de seguridad y naturaleza; pasaportes. Academias y es-
tablecimientos literarios, como la Academia de San Carlos; ceremonial; loteras,
recompensas nacionales; archivo general, biblioteca, museo.
Secretara de Estado y Gobernacin, los ramos ya sealados.
Secretara de Justicia y Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica, todo lo con-
cerniente al ramo de justicia, lo relativo a negocios eclesisticos, lo propio de edu-
cacin pblica, sociedades literarias y cientficas.
Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio, adems de las ya se-
aladas se agregaron: los establecimientos de enseanza especial de estos ramos;
todo lo relativo a conserjera, muebles tiles y obras de palacio; la Sociedad de
Geografa y Estadstica.

l 70 Jusro SIERRA, op. cit., p. 263.

171 En MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 1, p. 351.
172
lb., pp. 353-354
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO; EN SU BICENTENARIO 109

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, aunque no se especificaron, es obvio

que tratara lo relativo a la cuestin de la deuda -ligada al crdito- del pas, pues
preocupaba sobremanera el saneamiento hacendario. Y por ltimo,
Secretara de Guerra y Marina, a la que tampoco se le especific su mbito de
competencias en esta ley, sin embargo preserv sus funciones existentes de leyes
anteriores.

Como ya se refiri, la hacienda pblica ocupaba la primera atencin del gobierno, por
lo que fue objeto de importante reforma el14 de mayo de 1853, por el ecreto que orden la
centralizacin de todas las rentas pblicas en el Gobierno Federal, violando la autonoma
de los estados miembros; sin embargo, se exceptu a las rentas municipales.
En este mismo decreto se instruy a la Tesorera General para que concentrara el mayor
nmero de datos posibles, que ayudaran a determinar el costo de la administracin de cada
estado. Las medidas anteriores se complementaron con el Decreto del29-05-1853 en el que
se sealaron los bienes, ingresos y egresos, tanto de carcter federal como municipal. En
este decreto "se enumeraron en forma limitativa los bienes muebles e inmuebles que forma-
ban el patrimonio del Estado; tambin se mencionan por primera vez todos los ingresos de
la Nacin y la aplicacin que debe drseles. Es decir, encontramos en l el primer antece-
dente de la Ley General de Bienes Nacionales, y de la de ingresos y la de egresos".l73
De suma importancia fue la Ley y el Reglamento para el Arreglo de lo Contencio-
so Administrativo, '74 ya que se establece un sistema jurdico especial para resolver los
problemas que surgieran entre el gobierno y los gobernados; es decir, se reglamenta lo
relativo a las controversias suscitadas de las cuestiones administrativas (obras pblicas;
rentas nacionales; ajustes pblicos, como remates o adjudicaciones; en materia de polica,
agricultura, comerCio e industria; aplicadn de bienes a los Ayuntamientos) y las particu-
lares; es decir, se reglamentaba la defensa del particular frente a la administracin.
El autor intelectual de esta ley era TEooosJo LAREs, precursor del estudio del Derecho
Administrativo en Mxico. l sealaba que "no hay uno solo sobre el que no se haga sentir
la accin de la administracin. Ni las personas ni los bienes pueden estar exentos de ella.
Administrar es obrar y la accin del Gobierno se ha de ejercer precisamente sobre las co-
sas y los individuos~ .'75
Por otro lado, la poltica de SANTA ANNA requera la existencia de una institucin militar
respetable, pero respetable por su nmero y no por sus prcticas, por dems corruptas.
Entonces, siguiendo la conseja de ALAMN, decreta el arreglo de la plana militar, preten-
diendo que constar de 90 mil elementos. Con este objetivo, aunado a frecuentes deser-

I7J CARWS SIERRA, op. cit., p. 94.

' 74 Expedida el 25-05-1853 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. I, pp. 357-365.
' 75 TEODOSIO LAREs, "Derecho Administrativo", en RAP, nm. so, op. cit., p. 83. Defina la competencia adminis-
trativa como la medida de las facultades del Poder Ejecutivo.
110 ROBERTO R.!VES

ciones en el ejrcito, orden a travs de su ministro de Guerra - ToRNEL- a los goberna-

dores y "funcionarios locales que mandaran a todos los vagos y personas sospechosas al
comando militar ms cercano, para llen~r los puestos vacos en las filas".' 76
La muerte del "alma del gobierno", LucAS Al.AMN, en junio de 1853 y la separacin de
su cargo de ANToNIO DE RARO, a principios de agosto, merman la influencia y seguridad del
partido conservador en los asuntos del gobierno. Entonces SANTA ANNA acenta el centra-
lismo y revive algunas de sus instituciones. En el mes de septiembre ordena cambiar la
denominacin de estados de la Federacin por la de departamentos, mismos que reparti
entre militares, as los gobernadores, jefes polticos, prefectos y dems autoridades locales
se convirtieron en agentes directos del poder central, nico concentrador de fondos.
En noviembre revive el Tribunal de Cuentas, eliminando a la Contadura Mayor y con
ello oblig a todos los funcionarios que manejaban caudales pblicos a que le informaran
sobre el estado de sus cuentas, por conducto de la tesorera.
A esta ltima dependencia se le restaron atribuciones, toda vez que se cre la Direc-
cin General de Impuestos. Con ello "se dieron facultades de distribucin a una direccin
recaudadora, contraviniendo todo principio de orden; se supedit a la Tesorera General
a esta Direccin ... En consecuencia se present el problema de la desorganizacin en el
manejo y distribucin de caudales pblic~s".' 77
Asimismo, se restablecieron las facultades econmico-coactivas a los empleados de
hacienda para el cobro de crditos fiscales.
Los poderes discrecionales conferidos a SANTA ANNA para el manejo de la Administra-
cin Pblica deban concluir al primer ao de su gobierno, sin embargo, logr que esos
poderes se prorrogaran por todo el tiempo que juzgara necesario (Decreto del16-12-1853),
lo que le permiti seguir manejando el aparato administrativo como mejor le pareciera.
El11 de febrero de 1854 emiti un decreto con el que pretenda el arreglo de la hacien-
da pblica, por lo que se reform la Direccin de Impuestos, cuyas secciones se elevaron
al rango de Direcciones, dando origen a la de Aduanas (martimas e interiores), Contribu-
ciones Directas, Ramos Menores y Contabilidad. Aunque tambin se seala que la Direc-
cin de Correos y la Tesorera General eran centros de distribucin de las rentas pblicas,
"la tesorera segua sin el control total ni de los ingresos ni de los egresos del erario, ya
que las direcciones recaudadoras cubran directamente el sueldo de su personal y hacan
todos los gastos necesarios para la administracin de sus oficinas''.'78

' 76T. G. PoWELL. El liberalismo y el campesinado en el centro de Mxico (1Bso-1876). Sep Setentas. Mxico,
1974, p. 26. "Cada Estado deba llevar a cabo un sorteo para llenar la cuota que le corresponda, pero la
resistencia al servicio militar entre los campesinos, a menudo viciaba este procedimiento. Entonces, cuando
se haca necesario, pelotones de soldados bien armados entraban con violencia a las aldeas y reclutaban por la
fuerza para el ejrcito a cuanto hombre capturaban, con frecuencia indgenas, muchos de ellos con familia". lb.
tn CARLOS SIERRA, op. cit., p. 99
8 lb., p. 100.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 111

El mayor perjuicio para la Tesorera fue el hecho de haber decretado la supresin del
sistema de la partida doble, lo que signific un retroceso para la contabilidad pblica, or-
denndose (el16 de febrero) que se emplearan libros comunes y corrientes debidamente
autorizados.
Otra medida ms decretada por el Ejecutivo y destinada al manejo de caudales p-
blicos, aunque de hecho los fraccion, fue la creacin del Fondo Judicial, cuya razn
de ser era cubrir todos los gastos de la Admini,s tracin de Justicia del pas (Decreto del
13-02-1854). . ' ' ./
Por otro lado, la Nacin vena experimentando un cnsiderable avance industrial, 179
las fuerzas productivas venan siendo estimuladas por instituciones oficiales (Banco de
Avo, Direccin de Industria, el recin creado Ministerio de Fomento), el espritu empre-
sarial cobraba importancia y a ello contribua poderosamente la Administracin Pblica:
se tenan exposiciones industriales mostrando los beneficios de la navegacin por medio
del vapor; los adelantos de motores de combustin interna; se apreciaban las ventajas del
servicio telegrfico,180 los adelantos en las comunicaciones, etctera.
Dependiente del Ministerio de Fomento, se cre la Administracin General de
Caminos y Peajes, el 28-06-1853, a cuya responsabilidad quedaron los caminos de
primera y segunda clase. Los de primera eran llamados generales, comunicaban la
ciudad de Mxico con las principales poblaciones del interior, algunos puertos y lu-
gares fronterizos. 181
Mientras la dinmica ferrocarrilera aceleraba el capitalismo mundial, en Mxico, entre
1837 y 1850, se haban otorgado cuatro concesiones para su establecimiento, sin embargo
fue hasta septiembre de 1850 cuando se inaugur el primer tramo entre la ciudad de Ve-
racruz y "El Molino" (el proyecto era unir al puerto con el pueblo de San Juan). Entonces,
el jefe poltico de la localidad, Jos DE EMPARAN, seal: "Las vas frreas distribuyen la
abundancia y la felicidad". 182
Ciertamente la afirmacin de Lms DE lA RosA era a todas luces evdente: la Administra-
cin Pblica de Mxico se vena debatiendo entre los errores y la conservacin de ciertas

'"' Por ejemplo, entre 1843 y 1854, las fbricas de hilados y tejidos de algodn pasaron de 59 a 70. Ello no su-
pone u na correlativa expa nsin de la tecnologa aplicada. DE LA PEA, op. cit., p. 107. Vanse los cuadros 6 y
7, y especialmente, pp. 103-106.
80
' El primer sericio teleg rfico se estableci (el 5-11-1851) entre la capitl de la Repblica y la poblacin de
Nopalucan, en Puebla, gracias a la concesin del gobierno de JoAQU!N HERRERA a JuAN DE LA GRANJA. MAT1P.
Las Comunicaciones, p. XXX\' . '
8
' ' Los caminos generales existentes eran : 1) Mxico-Puebla; 2) Puebla-Veracruz, por Orizaba; 3) Mxico-Ve-
racruz, por Jalapa; 4) San .Juan-\'eracruz (fierro) ; 5) Pucbla-Tehuacn, por Oaxaca; 6) Mxico-Acapulco; 7)
Mxico-Manzanillo, \a Toluca; 8) Mxico-Qucrtaro; 9) Quertaro-San Bias, va Guadalajara; 10) Quer-
taro-Ch ihuahua; 11) Quertaro-Tampico; 12) Mxico-Tuxpan; 13) Mxico-Tampico, por Zacualtipn n., p.
X.'\ IX.
182
lb ., p. xx~Y.
112 ROBERTO RIVES

prcticas coloniales, v. gr., el Tribunal de Cuentas, las alcabalas; la modificacin de las

instituciones - conforme al vaivn poltico- llevaba a ciertos retrocesos, u. gr., la supre-
sin del sistema contable por partida doble.
Pero a pesar de todo este marasmo y desconcierto, iqu gran diferencia! cuando se
comparaban las funciones del gobierno y los negocios administrativos de principios de
la poca de los aos cincuenta con las funciones ministeriales del rgimen iturbidista. En
resumen, en los ltimos 33 aos (1821-1854) eran patentes las mejoras y progresos de la
administracin, pese a que sta se encontraba an en su etapa formativa, pues el Estado
no acababa de definirse polticamente, aunque los liberales ya hacan temblar el edificio
del centralismo y la dictadura santanista.
El gobierno del dictador llegaba al borde de la locura, expidi una ley que se llam
"de conspiradores", exigi pasaporte a los individuos que se trasladaban en el interior del
pas, restableci la Compaa de Jess; el colmo fue cuando orden al comandante del
departamento de Guerrero incendiar aquellos pueblos que se sublevaran contra el gobier-
no. En medio de tales circunstancias surge el Plan de Ayutla' 8 3 el 1 de marzo de 1854, y
por el que se considera a SANTA ANNA un amago constante para las libertades pblicas y lo
desconoce, junto con sus funcionarios, en el ejercicio del poder. Los representantes de los
estados y territorios nombraran un Presidente Provisional con amplias facultades para
atender a la seguridad e independencia del territorio nacional y a los dems ramos de la
Administracin Pblica (artculo 3).
El Presidente debera convocar la instalacin de un Congreso Constituyente, adems y
en vis.t a de que el comercio era una de las fuentes pblicas, se indicaba al gobierno provi-
sional que le diera las libertades y franquicias necesarias.
As cay SANTA ANNA, con l cay el Estado Centralista: un cambio radical se aveci-
naba para la historia de Mxico, pues el grupo liberal llegaba al poder para implantar el
Estado Federal.

2. AsENTAMIENTO DE LA REPBLICA FEDERAL

2.1. EL PROYECTO LIBERAL

Conforme a lo establecido en el Plan de Ayutla, JuAN LVAREZ fue electo Presidente interi-
no, pues en l se vea al "mediador de la clase media liberal y el campesinado, principal-
mente, de la regin sur (foco principal de revueltas)".' 84
LvAlliz dej al general IGNACIO CoMONFORT todo lo concerniente al ejrcito como mi-
nistro de Guerra, y entreg el gobierno a los reformistas: MELCHOR OcAMPO, en Relaciones;

183 Vase en MATUTE, op. cit., p. 287 y ss.

18
4 JuAN LFAL, op. cit., p. 62.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 113

BENITO JuREZ, en Justicia; GuiLLERMO PRIETO, en Hacienda; LER.DO DE TEJADA, en Fomento,

y Jos GuADALUPE MARTNEz, en la Secretara de Estado y Gobernacin.
Durante su gestin (dos meses, del 4-10 al 11-12-1855) procedi inmediatamente a
revisar los actos emanados del gobierno de SANTA ANNA; as decret, el 9-10-1855, la ex-
tincin de las Direcciones de Contadura y Correos, la de Contribuciones Directas, la Ge-
neral de Impuestos, ordenndose que las facultades que tenan estas direcciones pasaran
al ministro de Hacienda. Al da siguiente, emiti otro decreto suprimiendo el Tribunal
de Cuentas (creado en noviembre de 1853). Asimismo, suprimi todas las disposiciones
relativas a la existencia de fondos especiales que se destinaban a la instruccin pblica,
minera, peajes, ministerios de Relaciones, Justicia, Fomento, Poder Judicial, etctera .
Por tanto se dispuso que los caudales pblicos manejados por estos fondos se con-
centraran en la Tesorera General, la que sera a pmtir de entonces la nica oiieina dt
distribucin de fondos.
Otro decreto ms, expedido, el da 10-10-1855, suprimi las jefaturas de hacienda y las
tesoreras departamentales, devolviendo estas funciones a los tesoreros de los estados.
Dos das despus, se dispuso crear un comit especial para formar un proyecto de conta-
bilidad de las cuentas nacionales, atendiendo a las siguientes bases:

Orden poltico y administrativo como el existente en 1851.

Divisin de la contabilidad en legislativa y administrativa.
Un~ sob oficin~ directiv~ (Min isterio de H~cicnda) y una sola oficina di stribuido-
ra (la Tesorera General).
Abolicin de libros y documentos intiles, y remisin de la cuenta y sus comproban-
tes mensualmente a efecto de que se hiciera la glosa y responsabilidad efectiva.
Partida doble bajo un mtodo uniforme.
Sistema de pagadores correlativo a la partida doble.' 85

GuiLLERMO PRIETO, al frente del ramo de Hacienda, explic lo anterior a los goberna-
dores estatales, sealando que para regular la marcha de la administracin era necesario
empezar por reorganizar al ministerio de Hacienda y la Tesorera, pues estas dos depen-
dencias "no deben ser oficinas independientes, deben ser una misma".' 86
Pese a las disposiciones anteriores, y a los esfuerzos por mejorar lo exiguo del erario
pblico, las rentas siguieron centralizadas hasta en tanto no se determinaran los estudios
para su reclasificacin.
LvAREZ, que estableci su gobierno en Cuernavaca, Morelos, otorg a CoMONFORT fa-
cultades extraordinarias para que desde la capital, iniciara las reformas y atendiera los

' 85 CARLOS SIERRA, op. cit., pp. 102-103.

186 lb., p. 103.
114 ROBERTO RlVES

asuntos ms urgentes propuestos en Ayutla, lo cual provoc una duplicidad de centros

de mando en la Administracin Pblica, concretamente entre los miembros del gabinete,
apareciendo prontamente las fricciones en l.
CoMONFORT pretenda tan slo la reforma del ejrcito, en tanto el resto de los miembros
liberales demandaban suprimirlo y reemplazarlo por la Guardia Nacional; de esta manera,
los militares vean con hostilidad a los reformistas liberales y a CoMONFORT como su salvador.
Una de las primeras tareas del gobierno era preparar la convocatoria para el nuevo
Congreso Constituyente. MELCHOR CAMPO, fiel a sus ideas, propona plivar a lot:> eclct:>is-
ticos del voto poltico, a lo que se opuso CoMONFORT.' 87
Estas divergencias y algunas otras, '88 llevaron a la divisin y desmembramiento del
gabinete, primero con la renuncia de CAMPO (a fines de octubre) y luego la ele GuiLLERMO
PRIETO (el6 de diciembre).
JuREZ, que haba quedado solo en el gabinete, pero auxiliado por MANUEL DullLN e
IGNACIO MARJSCAL, promovi en medio de amplias discusiones en el Consejo de Gobierno
la aprobacin de la Ley de Administracin de Justicia y Orgnica de los Tribunales de la
Federacin (expedida el23-11-1855) conocida como "Ley Jurez", con la que se supriman
los tribunales especiales, excepto los de carcter eclesistico y militar. stos dejaran de
intervenir en los negocios civiles, sin embargo continuaran conociendo de los delitos co-
munes de individuos de su fuero, en tanto se expeda una ley que arreglara ese punto.
Seal que el fuero eclesistico en los delitos comunes era renunciable y mand
pasar a los jueces ordinarios respectivos los negocios civiles pendientes en los tribu-
nales eclesisticos . A los militares slo les dej el fuero en los delitos y faltas pura-
mente militares.
Con esta ley se iniciaba el replanteamiento del Estado bajo la ptica liberal, signifi-
cando la lucha por lograr la supremaca de la institucin estatal sobre cualquier otra de
carcter social, especialmente frente al clero.
En el plano econmico, las dos dcadas que van de 1855 a 1875 son de Yital importan-
cia como antecedente para la implantacin del capitalismo industrial en Mxico ... , la base

87
' BENITO JuAREZ explic lo anterior en estos trminos: "Como el pensamiento de la revolucin era c!')l;istituir
al pas sobre las bases slidas de libertad e igualdad y restablecer la independencia del poder civil, se juzg
indispensable excluir al clero de la representacin nacional, porque una dolorosa experiencia haba demos-
trado que los clrigos, por ignorancia o por malicia, se crean en Jos congresos representantes slo de su
clase y contrariaran toda medida que tendiese a corregir sus abusos y a favorecer los derechos del comn
de los mexicanos. En aquellas circunstancias era preciso privar al clero del voto pasivo, adaptndose este
contraprincipio en bien de la sociedad ... El Gral. CoMONFORT no participaba de esta opinin, prque tenda
mucho a las clases privilegiadas. Manifest sumo disgusto porque en el Consejo formado en Iguala no se
hubiera nombrado algn eclesistico ...". "Apuntes para mis hijos", en Antologa de Benito Jurez. Textos,
documentos, discursos, Biblioteca del Estudiante Universitario, nm. 99. UNAM. Mxico, 1972, p. 26.
88
' Para CAMPO, ''en la administracin, una vez definidos los objetivos, los medios son el todo y en esto difera
fundamentalmente con el ministro de Guerra". Citado por FLORES CABALLERO, op. cit., p. 97.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 115

de apoyo de toda esta transformacin capitalista fue la hacienda en el campo. Resalta por
su importancia en este lapso el acontecer poltico, puesto que la transformacin social se
inici por necesidad, en ese nivel... En un segundo plano quedan las condiciones econ-
micas y sociales de la poca y su transformacin, ya que en esa etapa lo econmico qued
altamente determinado por el acontecer poltico.' 89
Cuando el partido liberal lleg al poder en el ao de 1855, promulg una serie de
leyes concebidas para hacer posible la transformacin del M<~ico tradicional en una so-
ciedad ms moderna, por medio del capitalismo y la libre empresa. Pero el liberalismo,
"antes que una doctrina concreta, es la expresin de una conciencia social";'9 es decir,
el fiel reflejo de los grupos de inters ccon{m1ico (burguesa agrcola, minera, comer-
cial), de las relaciones de produccin, pugnando por favorecer, desde la accin poltica,
sus intereses.
Sin embargo, esta conciencia an no se implantaba firmemente, la Iglesia Catlica
(mexicana y del Vaticano), los conservadores y mucha gente del campo, se oponan a esta
poltica. Por esta razn, consider pertinente dar un breve resumen de las condiciones
sociales y econmicas de Mxico a mitad del siglo, para describir el ambiente en que se
desarrolla el ltimo perodo de enfrentamiento de esas dos fuerzas polticas.
En la dcada de 1850-1860 la poblacin del pas era aproximadamente de ocho millo-
nes de habitantes, de los cuales casi So% viva en el campo; esparcidos sobre ~n territo-
rio (cuyos lmites ~;a se haban definido), de casi dos millones de kilmetros cuadrados,
pero acusando cierta concentracin en la regin central. La mayor parte de la poblacin
continuaba diseminada en gran nmero de pequeos pohbdos ~-- ranchos, definiendo la
existencia de una economa basada en la autosuficiencia y el autoconsumo.
La sociedad mexicana se encontraba estratificada sobnf las bases de ocupacin y grupo
tnico; incluso, el nivel cultural, el color de piel y el dinero, determinaban la posicin en
sociedad. La humillacin al indgena, establecida durante la colonia, segua vigente.'9'
Esta acentuada regionalizacin, la heterogeneidad tnico-cultural y la discrimiNacin
tnico-econmica, fueron un impedimento serio para la unidad nacional. MIGUEL LERDO DE
TEJADA, destacado liberal por su pensamiento econmico, seal al respecto: "Esta diver-
sidad de razas ha sido y ser el mayor obstculo para la prosperidad y el crecimiento (de

18
9 DE LA PEA, op. cit., pp. 123-124.
'
9
FRANcisco LPEZ CMARA. Origen y evolucin de/liberalismo europeo. FCPyS, UNAM. Mxico, 1977, p. 64. El
liberalismo no era una construccin ideolgica inventada, ni mucho menos un artificio f-ilosfico puramente
ocasional... fue la traduccin espiritual de un sistema de necesidades concretas al que fue perfectamente
lgica la vocacin burguesa. La filosofa liberal es la caracterizacin personal del capitalismo. Ib., p. 20.
' 9' En todas partes del pas, blancos y mestizos sometan a los indgenas a variadas formas de opresin: Leva ar-
bitraria en el ejrcito, labores forzadas en las brigadas de trabajo, golpes y azotes por delitos insignificantes.
v-iolacin de derechos civ-iles ... ". Para defenderse de tales ultrajes, los indgenas se replegaron en s mismos ...
mostrando muy rara vez algn inters en los acontecimientos nacionales". PoWELL, op. cit:, p. 22.
ll6 ROBERTO RJVES

Mxico), porque estando as dividida la sociedad en diferentes fracciones, por su origen,

por su educacin, por sus costumbres y hasta por su lengua, cada fraccin tiene diferentes
tendencias para poder trabajar alunsbno hacia un fin comn".' 92
A esta desintegracin ncional contribuan la falta de caminos, la lentitud de los me-
dios de transporte utilizados, lo que tambin repercuta en la produccin y en el volumen
de las transacciones comerciales.
El comercio entre las diversas regiones era poco practicable, adems de los altos costos
del transporte, los remitentes deban pagar altos impuestos sobre sus mercancas. Sin em-
bargo el comercio constitua la principal fuente de capitales y representaba el sector ms
importante para el posible avance econmico.' 93 En general las actividades econmicas no
mostraban adelantos importantes, ' q 4 mientras la revolucin industrial penetraba en otros
pases v.gr., Inglaterra, Estados Unidos de Amrica, etctera.
Los liberales exhiban un amplio proyecto econmico, de naturaleza capitalista, pro-
metan desarrollar la infraestructura, liberar al comercio de alcabalas, respeto a la propie-
dad privada y la posibilidad de formar una amplia clase media rural de pequeos propie-
tarios. Esto era atractivo para la incipiente burguesa y para algunos hacendados.
"En efecto, los hacendados se encontraban limitados en su expansin, ya por la
presencia de numerosas comunidades indgenas y de propiedades clericales que
bloqueaban su crecimiento, ya por la congelacin del mercado de tierras que haba
creado el sistema ele financiamiento eclesistico. Los intereses de un grupo con-
siderable de hacendados y rancheros dedicados a la produccin comercial, coin-
cidan plenamente con el esquema librecambista ... De modo que haba un ncleo
de hacendados y rancheros que coincidan con pmte de la creciente masa urbana
formada por la pequea burguesa, obreros, empleados desocupados e intelectua-
les en la bsqueda de nuevos derroteros sociales''' 95

La administracin de JuAN LVAREZ se enfrent a fuertes presiones que lo obligaron a

salir del poder y nombrar en su lugar a IGNACIO CoMONFORT, quien se hizo cargo del Ejecu-
tivo Federal a partir del 11 de diciembre de 1855, organizando su gabinete con liberales
menos exaltados: Lms DE LA RosA, LERDO DE TEJADA, y Jos MARA IGLESIAS, entre otros.
Una de las primeras medidas de esta administracin estuvo dirigida a reorganizar la
hacienda pblica con la expedicin de la Ley sobre Presupuestos Generales de la Rep-

>9> MIGUEL LERDO DE TEJADA, citado por POWELL. Por SU parte, SERGIO DEL~ PEA seala que en esa poca Se habla-
ban 108 idiomas y 26 dialectos.
' 93 LEOPOLDO SoL!s seala que esto "no apoya la teora convencional del desarrollo econmico que supone la
preponderancia del sector agrcola e implica que ah se debe formar el excedente de produccin que permita
financiar la formacin del capital del resto de la economa. De hecho, la gran mayora lkl comercio mexil:ano
se encontraba en manos extranjeras", op. cit., pp. 37-39.
'94 Vase el anlisis de SoL!s sobre las diferentes acti,~dades econmicas en esta poca. lb., pp. 29-41.
l95 DE LA PEA, op. cit., p. 125.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 117

blica (31-12-1855), en la que se determina y asigna una partida para cada dependencia
federal; el monto total presupuestado ascendi a la cantidad de $14,228,324.93 pesos. A
travs de esta ley se restablecieron las jefaturas de hacienda, especificando sus funciones
con otra ley posterior (la del1 de febrero de 1856).
El1 de enero de ese ao se dict otra ley estableciendo una Junta de Crdito Pblico,
a la que se le dieron facultades para dirigir las aduanas, nombrar y remover empleados,
asignarles sueldos, arreglar su contabilidad, glosar las cuentas, etctera.

''La fina lidad fue centralizar en esta dependencia la direccin y manejo de la deuda
interna y externa; pero al drsele a esta dependencia funciones de tesorera, ello
signific un nuevo entorpecimiento e11 la marcha administrativa, por lo que, por
decreto de 8-06-1856, se limitaron las facultades de esa junta, aunque sigui fun-
cionando fuera del control de la tesorera" 196

En el mes de enero de ese ao, se aprob un nuevo arancel para liberar al comercio,
poniendo fin con ello a la poltica proteccionista, instrumentada con los aranceles y que se
vena aplicando desde los aos veinte de ese siglo.
Pese. a que CoMONFORT buscaba establecer un programa conciliador, con el lema de
orden y libertad, la reaccin de los conservadores no se hizo esperar y apoyados por la di-
cesis de Puebla se levantaron bajo el lema de "religin y fueros": Por su parte el gobierno
decret (31-03-1856) la intervencin de los bienes eclcsi;bticos de esa ciudad y el conflicto
poltico-religioso se revivi en diversas partes del territorio nacional.
Mientras el Congreso Constituyente (instalado en febrero de 1856) empezaba sus labo-
res, el Ejecutivo promulg un Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana,
el 23 de mayo, 197 en el que se especificaban las funciones del gobierno general y ele los mi-
nisterios, y que era obra principalmente de los seores Jos1:: MARA LAFRAGUA, en el ramo de
Estado y Gobernacin; M."-."WEL P:\YNO, en Hacienda, y Jost~ MARiA YEZ, en el de Guerra.
El Estatuto consignaba serias garantas para el individuo; limitaba el poder dictatorial
del Presidente, quien poda obrar discrecionalmente, pero en ningn caso poda imponer
la pena de muerte, ni enajenar, ceder, permutar o hipotecar parte alguna del territorio
nacional. Adems creaba un estado excepcional para el clero dentro de la ciudadana, ya
que le prohiba votar y ser votado.
En cuanto al gobierno general se ratific al Presic~entc como jefe ele la Administracin
General de la Repblica. Las facultades no sealadas expresamente a los gobiernos esta-
tales y de los territorios se entendan reservadas al Gobierno Federal.
Para el despacho de los negocios continuaran funcionando los ministerios de: Relacio-

1 6
9 CARLOS SIERRA, Op. cit., p. 105.
197
Vase en MA TIP. La Administracin Pblica , vol. 5, t. 1, pp. 383-384.
118 ROBERTO R.JVES

nes Exteriores, Gobernacin, Justicia, Fomento, Guerra y Hacienda. Sin embargo, "el Es-
tatuto orgnico centralizaba de tal modo la Administracin Pblica que someta al cuidado
inmediato del poder general hasta los ramos de simple polica de las municipalidades".' 98
El programa liberal segua avanzando con pasos legislati'os, as, el gobierno (bajo los
auspicios del secretario de Hacienda, LERDO DE TEJADA) expidi el Decreto sobre desarmo-
tizacin de fincas rsticas y urbanas que administren como propietarios las corporacio-
nes civiles o eclesisticas de la Repblica.'99 Esta ley, mejor conocida como "Ley Lerdo",
prohibi a las corporaciones del clero o civiles, poseer bienes races (artculo 25), las cua-
les, salvo excepciones sealadas en el artculo 8, deban ser adjudicadas a los inquilinos o
arrendatarios, o venderse en subasta pblica.
Los fundamentos de la ley eran econmico-financieros, se cuid de insertar conceptos
polticos, su objetivo era movilizar la riqueza territorial, a la vez que promover recursos
para el erario pblico. En el fondo representaba una gran transformacin social de efectos
a largo plazo, significaba el inicio de una modificacin al rgimen de propiedad, pasando
del latifundismo clerical al laico.

"Por medio de esta ley los liberales destruyeron la base del poder econmico de
la Iglesia, pero tambin la coh esin tradicional de las comunidades indgenas , las
cuales, como corporaciones ciYiles, eran propi etarias de todas las ti erras dentro de
sus lmites.
En toda la Repblica, durante el verano y otoiio de 1856, los pueblos indgenas
sufrieron la catstrofe de perder sus tierras arrendadas. Los indgenas , pasmados,
pidieron a las autoridades locales que respetaran sus derechos de propiedad tradi-
cionales; pero no sabiendo bien qu era lo que deban de hacer (porque la interpre-
tacin de la ley no estuvo nunca clara ni para los mismos funcionarios federales)
muchos burcratas provincianos turnaban stas peticiones al ministro de Hacien-
da, LERDO, el cual invariablemente replicaba que el derecho de los arrendatarios a
la compra deba ser protegido y que bajo ninguna circunstancia poda restituirse a
los indgenas la tierra que sus arrendatarios estuYieran dispuestos a comprar"~oo

El episcopado protest y la lucha qued definitivamente establecida entre el poder

eclesistico y el poder poltico laico. Por otro lado, la mayor parte de los mexicanos consi-
deraban legtima la autoridad moral de la Iglesia y le otorgaban su aceptacin.
El Congreso, por su parte, que adems de preparar el proyecto de Constitucin vena

8
l9 BENITO JuREZ, op. cit., p. 134.
' 99 El decreto se puede ver en MATUTE, op. cit., pp. 151-152.
200
POWELL, Op. cit., pp. 75-77. Algunos liberales (entre ellos COMONFORT, LERDO, IGLESIAS, RAYN, JUREZ y otros ms)
usaron inmediatamente la "Ley Lerdo" para favorecer sus propios intereses, demostrando as que no.slo era
la ideologa lo que mova a la reforma mexicana. Vase apndice, Tabla m-1, p. 174. Aunque JUREZ seal que
se trataba tan slo de poner el ejemplo a los individuos temerosos de represalias por parte de la Iglesia.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 119

revisando los actos y decretos de SANTA ANNA, encontr el que restableci la Compaa de
Jess y lo nulific con el Decreto del7 de junio de 1856.
A su vez, CoMONFORT, pese a lo moderado en sus concepciones, manifest su posicin
frente al campesinado, grupo que no gozaba de ninguna consideracin por parte de los
liberales. El 5 de enero de 1857 dio a conocer un decreto para perseguir la vagancia, con-
virtiendo sta en delito del fuero federal. La ley defina como vago a cualquier mexicano
que no trabajase tres das a la semana cuando menos. "Para los campesinos sin tierra,
grupo que creca cada vez ms despus de que fue promulgada la ley LERDO, este decreto
signific una presin para que cayera en el peonaje de las grandes haciendas". 201
Esta medida tan radical se vio complementada con otra que creaba una fuerza federal
para vigilar las zonas rurales y desde luego para perseguir a vagos y bandoleros. "La nue-
va Guardia ele Seguridad tena instrucciones es pecficas ele dar a los hacendados cuanta
ayuda pidieran para la defensa de sus propiedades o para el mantenimiento del orden en
las haciendas". 2 'l2
El27 de enero expidi la Ley del Registro Civil,20" que obliga a todos los mexicanos a ins-
cribirse en l, so pena de no poder ejercer los derechos civiles y tener que pagar una multa.

2.1.1. LA CoNSTITUCiN PoLTICA DE 1857

Para entonces, el grupo liberal se haba convertido en un partido de gobierno, pues haba
Yenido implantando su ideario poltico, ahora enriquecido con diversas medidas deduci-
das de la experiencia histrica \'ivida por el pas, y que culminaba con la aprobacin de la
Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, el5 de febrero de 1857, y promulgada el
da 12. Pero "la Constitucin naci sin que nadie creyera en ella". 204
La Constitucin era fruto de un ao de debates en el Congreso Constituyente;20s los
diputados centraron su atencin en sus preocupaciones ideolgicas -derechos del hom-
bre, estructura de gobierno, religin, etctera- y dieron poca atencin a los asuntos de
la tenencia de la tierra y gobierno local en el Mxico rural. Se estableci que los derechos
del hombre son la base de las instituciones sociales. A partir de la carta fundamental, la

201 Ib., p. ss.

202
lb., p. 86. Ley expedida eli6-o1-1857
20
3 Vase en r.vARo MATUTE, op. cit., p. 153. Los actos del estado civil son: nacimiento, matrimonio, adopcin,
arrogacin, el sacerdocio y la muerte.
204
DANIEL Costo VI LLEGAS. La Constitucin Poltica de I8S7Y sus crticos. Sep Setentas-Diana, nm. 98. Mxico,
1980, p. 41.
20
s "Legalmente el Congreso que eman del triunfo de la Revolucin de Ayutla, era la represcntacin oficial de
la Nacin; la realidad era otra: la Nacin rural no votaba, la urbana e industrial obedeca a la consigna de
s~s capataces, o se abstena ~ambin y e~ p~rtido\~,~~erva~?r tampoco fue~ los comicios ... " JuSTo SIERRA, op.
W
cit., p. 281. Solo 51 de 155 diputados as1st1eroh votacwn. RABASA, op. czt.
120 ROBERTO RIVES

igualdad sera la gran ley en la Repblica, se enumeraron las principales manifestaciones

de la libertad (de ensear, emitir ideas, imprimirlas, de peticin, de asociacin, etctera);
el domicilio sera sagrado y la propiedad inviolable. El trabajo y la industria libre; el co-
mercio y la agricultura sin obstculos, al suprimir Uurdicamente) las alcabalas y aduanas
interiores (artculo 124). La Soberana qued depositada en el pueblo (artculo 39), cuya
voluntad era constituirse en una Repblica representativa, democrtica y federal. Por vez
primera se seal la autonoma y libertad de los estados federados (24 y un territorio) en
lo concerniente a su rgimen interior. 206
En cuanto a la estructura de gobierno se establecieron los tres poderes clsicos, con la
novedad de que el Poder Legislativo se depositaba en una sola Cmara, la de Diputados; es
decir, se suprima la Cmara Federal representativa de los estados, o sea, el Senado. As,
el Congreso se volva unitario, con un amplsimo haz de facultades en diversas materias,
y desde luego reservando a los estados las atribuciones no expresadas en la Constitucin
artculo 72, fracciones I-xxx).
El Poder Ejecutivo se reservaba al Presidente de la Repblica, electo de manera indi-
recta para ejercer el poder por cuatro aos, entrando en funciones el1 de diciembre.
El anlisis de sus facultades lo revela como un "simple agente del Legislativo",
pues salvo pocas atribuciones (nombramiento y remocin de personal, disponer de las
fuerzas armadas, habilitar puertos y aduanas, etctera), todos sus actos requeran la
autorizacin o ratificacin del Congreso. Sin embargo, '"no era el nuestro un gobier-
no propiamente paflamentario, porque el parlamento no poda imponer al Presidente
un ministerio o gabinete; conservaba aqul su libertad plena en esta materia y todos
los votos de desconfianza del Congreso no podan legalmente obligarlo a cambiar de
secretarios". 207
El artculo 79 seal que en las faltas temporales del Presidente de la Repblica lo sus-
tituira el presidente de la Suprema Corte. Al Poder Judicial, depositado en la Suprema
Corte de Justicia y en Tribunales de Distrito y de Circuito, se le encomendaba vigilar que
la Constitucin fuese respetada, especialmente en el captulo relativo a las garantas in-
dividuales.
Por otra parte, Jos MARA CASTILLO VELAsco seal atinadamente que los artculos 13,
16, 21 y 26 constitucionales "dan un carcter esencialmente civil a la administracin de
toda la Repblica y la ley que determine las facultades de la autoridad militar en el estado

206
El rgimen interior denota "la capacidad que cada Estado federado tiene para darse su propia Constitucin,
en la que se sustentan las bases para que cada entidad federati,a organice y estructure su gobierno y su
propia administracin, as como tambin para regular las acti,idades de los particulares y dictar las leyes y
disposiciones jurdicas en las materias de su competencia". SERGIO E. GUTIRREZ SAL-\ZAR. Derecho adminis-
trativo en estados y municipios. Serie Praxis, nm. 39. INAP. Mxico, 1981.
20
7 JuSTo SIERRA, op. cit., p. 283.
 LA. ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 121

de guerra, habr de tomar necesariamente esta consideracin como punto de partida para
sus disposiciones". 208 Aunque esto era slo desde el punto de vista terico, ya que en gene-
ralla Constitucin no se pudo aplicar ni cumplir por la ola de pronunciamientos alentados
por el clero y los conservadors y su espritu antirreformista.
En cuanto a la cuestin agraria, durante las sesiones del Constituyente hubo algunos
votos para reformar el rgimen de propiedad a favor de las comunidades indgenas.
El doctor IsiDRO LVERA, por parte del Estado de Guerrero, vea en el latifundio una
carga para la economa del pas, y en los despojos de tierras comunales una amenaza a la
tranquilidad pblica. 20 9
Jos MARA CASTILLO VELASCO, diputado por el Distrito Federal, solicit la proteccin
constitucional para la Autonoma Municipal, criticando fuertemente el rgimen de pro-
piedad de la tierra. Propona que para sacar del estado de mendicidad a los indgenas, era
necesario dotarlos de tierras comunales. 2 ' 0
Para PoNCIANO ARRIAGA, no era posible ni coherente sustentar un pretendido gobierno
representativo y popular con un pueblo hampriento, desnudo y miserable. 2 "
Estas propuestas tenan un trasfondo real, preocupante: la vida municipal.
El Municipio mexicano estaba compuesto por varias comunidades; los centros de ad-
ministracin municipal o parroquias, llamados cabeceras, frecuentemente eran centros
comerciales de la zona rural circundante, por lo que constituan puntos de referencia im-
portantes para el campesinado indgena.
Polticamente los municipios carecan de autonoma, ya que sus diferentes asuntos
eran controlados por las legislaturas del Estado o por el gobernador, va los jefes polti-
cos, y en el rgimen central -conservador- los controlaban a travs de los prefectos y
subprefectos.
Para la organizacin de las entidades federativas se divida su territorio en varios dis-
tritos encabezados por un jefe poltico; aqullos a su vez se divdan en partidos y cada uno
de stos tambin tena su respectivo jefe poltico.

"Los jefes de distrito tenan autoridad sobre todos los otros funcionarios de su
jurisdiccin y podan suspender a cualquiera de ellos temporalmente; tambin po-
dan anular las elecciones municipales y suspender las funciones de los consejos
de los pueblos. Los habitantes de los pueblos tenan que someter a su aprobacin
el presupuesto y cualquier proposicin sobre impuestos y, adems, los jefes de

208
Jos MARIA CASTILLO VELASCO. 'El cardcr cientfico uc la Administracin Pblica", en RAP, edicin especial
en memoria de G.-\BI:\0 FRAGA, nmiembre, 1982. INAP. Mxico, p. 218.
20
9 FR.,,:.;cisco ZARCO. Historia del Congreso Constituyente 1856-1857. Secretara de Gobernacin, 1979, pp. 690-
697.
210
lb ., pp. 362-365.
211
lb., pp. 387-404.
122 ROBERTO RJVES

distrito tenan bajo su mando a todas las unidades de la milicia estatal en su juris-
diccin y se supona que deban supervisar la salud y educacin pblicas; tambin
tenan el poder de otorgar o negar la autorizacin que se requera para que los
pueblos o los municipios litigaran en los tribunales locales" 212

El Gobierno Municipal, adems de esa falta de autonoma poltica se enfrentaba a la

insuficiencia de recursos monetarios; rara vez cubra todos sus gastos. Muchos de los
municipios eran tan pobres que no proporcionaban ms que un mnimo de servicios. 2 ' 3
Frecuentemente, la posible solucin, la ms Yiablc, para allegar recursos financieros a un
Municipio, provena de la posesin de tierras que pudieran rentarse a los particulares,
o sea de los propios. Recurdese que durante la poca colonial el real gobierno espaol
otorg tierras a los pueblos indgenas con esa precisa finalidad .
A rescatar ese propsito, a difundirlo, uniformJrlo y hacerlo eficaz ihan dirigidas,
muy probablemente, las proposiciones de los diputados constituyentes ya sealados.
Pero adems exista otra realidad que escapaba al simple reparto agrario y que muy
pocos consideraban:

"... el regidor o muncipe no consagraba todo su tiempo a las tareas municipales. La

comisin era el modo tradicional de hacerse el Gobierno de un Ayuntamiento, y las
comisiones eran siempre numerosas.
Esto quiere decir que ningn regidor conoca de todos los asuntos del Ayunta-
miento, y que ni siquiera le tocaba conocer a l solo todos los de su comisin res-
pectiva, sino que todava se dividan entre los varios miembros de la comisin. Y
por si algo faltara, ni los muncipes hacan trabajo ejecutivo, sino deliberativo ... ni
era el Ayuntamiento la nica autoridad local: aqu, en Mxico, haba un gobierno
del distrito que relevaba al Ayuntamiento de varias obligaciones, entre ellas la no
liviana de la seguridad pblica" 214

En medio de este recuadro localista y con una Constitucin, resultado de la negocia -

cin entre los liberales puros y los moderados, y por dems fuera del orden prctico real,

212
POWELL, Op. cit., p. 49
21
3 PoWELL refiere la situacin que atravesaban algunos municipios, siendo ilustrativa la explicacin que dio
el tesorero de uno de ellos en 1854: "Este Municipio no tiene ingresos regulares, carece de propios (tierras
municipales para alquilar) y sus impuestos son tan escasos que son insuficientes no slo para los gastos
necesarios, sino ta mbin para los absolutamente indispensables. Nunca ha habido oficina municipal, ni un
cuarto que sirviera para el juez; no hay crcel ni ningn otro lugar en qu encerrar a los detenidos; en una
palabra: nada. El Municipio ... no est sobre ninguna carretera que vaya a ninguna parte, y por ello carece
de comercio. La minera, que se encuentra en triste condicin, es su nica fuente de ingresos, pero an en
tiempos normales los fortdos del Municipio son escasos", pp. 52-53.
214
Costo VILLEGAS, op. ci(., p. 58 y agrega: "Los Ayuntamientos eran, adems, el escenario poltico que primero
atraa a los jvenes; all iniciaron su larga carrera, por ejemplo, JOS !vES LIMANTOUR y PABLO MACEDO. y eran
tambin un imn para los hombres ms o menos acomodados ... ". lb., p. 57.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 123

el gobierno de CoMONFORT sigui en el desempeo de sus funciones en tanto se elega nue-

vo Presidente constitucional.
El 10 de febrero de 1857 se expidi un decreto por el que se establece la Contadura
Mayor de Hacienda, pero para sorpresa de todos no se refiri a sus particulares funciones,
"situacin que desde luego condujo a esta dependencia a una vida vegetativa, ya que no
tuvo funciones legales que ejercer". 21 s
En el mes de abril, el da 11, se expidi la Ley de Obvenciones Parroquiales, cuyo autor
era Jos MARiA IGLESIAs; por medio de ella se ordenaba el cese del cobro de los derechos
parroquiales a los individuos que no tenan lo necesario para vivir, e impona castigos a
los curas que la infringieran.
De esta forma, el gobierno apareca como un poder que se preocupaba por las clases
ms necesitadas, en tanto que el clero privaba a los desvalidos de sus recursos. Como si
con esta ley se atacara la verdadera raz de la pobreza de los individuos.
En el mes de mayo, el Ejecutivo Federal emiti varias medidas tendientes a reestruc-
turar el personal de algunas dependencias pblicas. Tal es el caso del decreto que seala
la Planta del Ministerio de Hacienda y el de la correspondiente a la Aduana de Mxico (el
6-05-l857). Al da siguiente autoriz la Planta para la Tesorera de la Federacin.
En lo concerniente al fomento de las comunicaciones, el gobierno sigui mostrando
especial inters, prueba de ello es la creacin, en 1856, de la Junta Directiva de Caminos
de Fierro, encargada precisamente de promover los ferrocarriles. Diversas personalidades
coincidan en afirmar la importancia de este medio de transporte en las naciones civiliza-
das y sus efectos favorables sobre el comercio, la agricultura y en general sobre las activi-
dades econmicas de los pueblos.
-
En el ao de 1857 se expidi el Reglamento Provisional de Directores de Caminos, que
tena como fin principal regular las relaciones entre estos directores, los sobreestantes
mayores y las cuadrillas. Adems estableca normas para el trazo de las rutas, as como
para el cuidado que se deba tener con el material y equipo utilizados.
El gobierno ya haba autorizado la construccin del ferrocarril Mxico-Veracruz, y el
31 de agosto de 1857 aport un subsidio de ocho millones de pesos en bonos para la cons-
truccin de esa lnea frrea. Al respecto, CoMONFORT declar frente al Congreso:

"Han sido objeto de especial solicitud del gobierno todos los ramos de fomento y
mejoras materiales, cuya grande importancia se sabe apreciar cada da ms en la
Repblica. Para proteger la industria fabril se ha reducido la contribucin impues-
ta a las fbricas de algodn, lana, lino y papel... Se ha decretado el establecimiento
de un Banco Nacional; est ya en uso el tramo del ferrocarril de esta capital a Gua-

21
s CARLOS SIERRA, op. cit., p. 106.
124 RoBERTO RI\'ES
----------

dalupe ... y se han modificado los trminos del privilegio del ferrocarril de Vera cruz
al Pacfico, estableciendo un nuevo fondo de deuda pblica para auxiliarlo'" 2 ' 6

En cuanto al Banco Nacional, el 29-07-1857, se concedi a los seores LIGER DE LIBES-

SART y socios la facultad de establecer en la ciudad de Mxico un banco bajo el nombre de
"Mxico", exentndolo de impuestos por un perodo de 10 aos. 2 ' 7
CoMONFORT, que haba venido gobernando con facultades extraordinarias, fue declarado
Presidente Constitucional de la Repblica en noviembre de 1857 y asumiendo la primera
magistratura el primero de diciembre, sin embargo qued convencido que no podra go-
bernar con la Constitucin Poltica, pues en su toma de posesin declar que "el ms efica z
de los sacrificios ser hacer, al cdigo fundamental , saludables y convenientes reformas". 2 ' 8
A pesar de lo anterior llam a JuREZ para que se hiciera cargo del Ministerio de Gober-
nacin, dejndole entrever la posibilidad de sucederle en la presidencia". 21 9
D~ nueva cuenta la agitacin poltica lleg al clmax, pues casi todos coincidan en que
la ley fundamental era impracticable; hubo reuniones secretas y se vena preparando un
golpe militar para secundar la declaracin de CoMONFORT.

2.2. Los GOBIERNOS PARALELOS: EL REPUBLICANO Y EL CO NSERVADOR

En diciembre de 1857, el hombre de confianza de CoMONFORT, FLIX ZuLOAGA, encabez un

movimiento contra el liberalismo bajo el Plan de Tacubaya. 220 El plan era claro y sencillo,
pues en seis artculos desconoca la Constitucin de 1857, dado que no "hermanaba" el
progreso con el orden y la libertad; acatando el Yoto unnime de los pueblos se reconoce
a CoMONFORT presidente con facultades omn modas para pacificar a la Nacin~- ma nejar la
Administracin Pblica; convocar a un Congreso Constituyente y mientras tanto se orga-
nizar un Consejo de Gobierno.
Aunque legalmente el poder segua en manos de los liberales (en la persona de BENITO
JuREZ, Presidente de la Suprema Corte), los conserYadores lo ejercieron defacto , pues no
se apoyaron en ley alguna, sino en los hechos respaldados por la fuerza militar.
Tras varios hechos conocidos, entre otros la renuncia de COMONFORT y la liberacin de
JuREZ, este ltimo asume la Presidencia de la Repblica, trasladando su gobierno a Gua-
najuato, en enero de 1858.

206
ElS-10-1857- MATIP. La Hacienda Pblica, \o!. 4, t. 1, p. 109.
217 El decreto, en MATIP. La Administracin Pblica , vol. 5, t. 1, p. 385.
218
El1-12-t857. lb. , p. 381.
9 En una ca11a confidencial del presidente CoMONFORT dirigida a JuAREZ (31-10-1857) le comunicaba: "... te fa-
cilito el despacho de los negocios para cuando, como presidente de la Suprema Corte, tengas que encargarte
del mando supremo de la nacin, porque as lo exija mi falta de salud o alguna otra causa gra\e". JcAREZ, op.
cit., p. 71.
220
Vase en MATUTE, op. cit., pp. 296-297.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 125

Desde esta ciudad lanza un manifiesto justificando su presencia en el poder: "Llamado

a este difcil puesto por un precepto constitucional y no por el favor de las facciones ... En-
tre tanto se rene el Congreso de la Unin a continuar sus importantes tareas, dictar las
medidas que las circunstancias demanden para expeditar la marcha de la administracin
en sus distintos ramos y para establecer la paz". 22 '
A integrar su gabinete fueron llamados destacados liberales corno MELCHOR OcAMPO,
SANTos DEGOLLADO, FRANCisco ZARCo, IGNACIO RAMREZ, MIGUEL LERDO DE TEJADA, Gu iLLERMO
PRIETO y otros ms. En medio de la guerra civil, los liberales mostraron su preocupacin
por un buen orden administrativo; ahora era el secretario de Hacienda, GuiLLERMO PRIETO,
quien elabor un estudio al que titul "Algunas ideas sobre organizacin de la hacienda
pblica, basadas en el presupuesto de 1857'', 202 en el que expone sus dudas sobre la situa-
cin financ iera del pa s y donde hace una fuerte crtica a la desorganizacin hacendara,
causada en gran medida por un alto presupuesto militar.
Sealaba que en la administracin "todo debe ser activo, desembarazado, rpido. El
mando administrativo, corno la responsabilidad, tienen que ser necesariamente unitarios,
la dislocacin administrativa es la anarqua, y una administracin anrquica es dbil y
desastrosa para la Nacin".
Para l, la cuestin de la hacienda contiene en s a las dems; pero por la diversidad de
rdenes y circulares del Ministerio de Hacienda, de la Tesorera y la Contadura, todo se
volvi un embrollo, y esto requera una reforma radical. A su juicio, la Contadura (des-
pus de analizar sus actividades desde 1828), en 30 aos no haba sido capaz de formar un
presupuesto completo; la Tesorera, a su vez, deba centralizar estrictamente las percep-
ciones y egresos del tesoro pblico. Final mente el Ministerio de Hacienda deba ser una
dependencia de donde partan las rdenes en lo directivo para el ramo, pues la experiencia
y la realidad as lo sealaban: el ministro obra sin antecedentes e9'todos los negocios; la
tesorera arregla stos a su manera despus de recibidas las rdenes y el gran aparato de
empleados viene a nulificarse ante el escritorio, o la simple cartera de un agiotista.
El caso ms grave eran las aduanas, donde intervenan hasta siete autoridades, lo que
demandaba cierta independencia de la aduana y ninguna injerencia de la autoridad local.
En cuanto al sistema tributario, opinaba que, era inmenso, sin embargo, la derrama
no era proporcional ni progresiva; no consideraba la renta, sino que hera al capital y al
trabajo, y estaba psimamente administrado. Las alcabalas deban ser eliminadas, pero de
tal manera que no significara la desaparicin de las rentas de los estados.

2
" l\1anif1cstu lanzado en Guanajuatu el19-01-1858. JuREZ, op. cit., p. 77. "JuREZ fue reconocido y proclamado
jefe legtimo del gobierno .. . l era todo el derecho, porque ningn rgano de la Soberana constitucional
estaba .e n aptitud de funcionar; reasumi todo el poder y fue a un tiempo pueblo, Ejecutivo, Legislativo y
Judicial". JUSTO SIERRA, op. cit., p. 290.
222
Elaborado en marzo de 1858, en RAP, num. 54, op. cit., pp. 15-55.
126 RoBERTo -RIVEs

Sealaba como atencin preferente de la autoridad pblica las comunicaciones, el co-

mercio, la colonizacin, procurndoles toda especie de facilidades, todas las libertades
posibles -religiosa, mercantil, industrial- , pero ms que colonizacin se deban aprove-
char las fuerzas existentes.
El pas estaba en plena guerra civil (1858-1861), los conservadores impusieron fcil-
mente su control sobre el centro de la Repblica, en tanto que los liberales se trasladaban
al puerto de Veracruz (de suma importancia por el cobro de derechos aduanales), que
nunca dej de estar en su poder durante la lucha, y a los estados perifricos.
Ambos bandos dependan grandemente de las unidades militares: los conservadores
usaban tropas regulares del ejrcito y en cambio los liberales se apoyaban en las milicias
estatales. Ninguno de los dos obtuvo el apoyo masivo del pueblo mexicano. Al frente del
gobierno conservador estaba Hux ZuLOAGA, en calidad de Presidente Interino (del 22-01
al 23-12-1858), quien entre otras medidas adopt las siguientes: derog la ley que re-
gulaba los derechos parroquiales, as como la ley LERDO en lo relativo a las propiedades
eclesisticas y dejaba vigente la parte relativa a corporaciones civiles, o sea, comunidades
indgenas; tambin derog la ley del registro ci\il. Restableci la Pontificia Universidad de
Mxico; estableci un cuerpo de vigilancia denominado polica rural, destinado a restituir la
seguridad en caminos y poblaciones. Los estados volvieron a denominarse departamentos.
El ao de 1858 termin con ua divisin entre los conservadores: los generales EcHE-
GARAY y RoBLES PEZUELA organizaron un movimiento militar, y con el pretexto de formar
un tercer partido derrocaron a ZuLOAGA e hicieron nombrar presidente a MIGUEL MI RAMN,
quien al igual que ZuLOAGA manej la Administracin Pblica a travs de las seis secre-
taras ya existentes: Relaciones Exteriores; Gobernacin; Justicia, Negocios Eclesisticos
e Instruccin Pblica; Fomento, Colonizacin e Industria y Comercio; Guerra y Marina;
Hacienda y Crdito Pblico. MIRAMN dividi al territorio del pas en partidos Judiciales,
expidi un decreto para el gobierno econmico de los departamentos y territorios en el que
seal las atribuciones de gobernadores, jefes polticos, prefectos, subprefectos, Ayunta-
mientos. Obviamente los edictos de ambos partidos slo pudieron ser aplicados, mientras
dur la guerra, en las regiones ocupadas por sus respectivas tropas. Resulta importante
destacar que los conservadores no hicieron ningn esfuerzo por obtener el apoyo activo de la
masa rural, del campesinado, lo cual permiti a los liberales dominar gran parte del campo,
limitndose el control conservador principalmente a las ciudades.
Por otro lado, JuREZ, desde Veracruz, inicia su labor de reforma tendiente a separar
definitiva y totalmente los intereses del poder poltico - Estado Nacional- y la Iglesia Ca-
tlica vinculada con el Vaticano. El7 de julio de 1859 expide un comunicado a la Nacin, 2 20
firmado por MELCHOR CAMPO, LERDO, MANUEL Ru1z y el propio JuREZ, donde expone un

" 3 "Justificacin de las Leyes de Reforma. en JL.'.-\REz, op. cit. , pp. 80-100.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 127

amplsimo programa de gobierno en el que estn incrustados varios elementos de poltica

econmica, lgicamente propios de un Estado poco ms que simple vigilante del orden y
seguridad pblicos. Entre otros puntos destacan los siguientes:

En el ramo de justicia, urga a formar cdigos claros y sencillos sobre negocios

civiles, criminales y de procedimientos, a efecto de uniformar la legislacin y
expeditar la accin de los tribunales.
En materia de instruccin pblica, consideraba necesario aumentar los esta-
blecimientos de enseanza primaria gratuita; en tanto la secundaria y supe-
rior requeran un nuevo plan de estudios.
Una de las primeras necesidades de la Repblica era dar seguridad a caminos
y poblaciones, a efecto de aumentar el movimiento de poblacin y riqueza,
y atraer capitales y personas laboriosas; es decir, favorecer la colonizacin y
capitalizacin.
Implantar definitivamente el registro civil.
Cultivar relaciones amistosas con otros pases, atendiendo a los tratados cele-
brados y al derecho de gentes e internacional.
La hacienda nacional demanda reformas radicales para poner fin a la banca-
rrota y mejorar los ramos de la Administracin Pblica, por principio deban
suprimirse las alcabalas, contrarregistros y peajes en general. Reformar el im-
puesto de 3% sobre oroy plata, el de un real por marco, llamado de mineria,
puesto que no recaa sobre las utilidades del minero, sino sobre el producto
bruto de la extraccin de las minas.
Al comercio exterior se le deba facilitar su desarrollo, ya simplificando trmi-
tes administrativos, ya moderando los aranceles.
En cuanto a la clasificacin de las rentas, federales y estatales, el pensamiento
del gobierno era que los impuestos directos sobre las personas, propiedades,
los establecimientos de giro o industria, las profesiones, etctera, deban co-
rresponder al Gobierno Federal, dado que era ste quien atenda los gastos
y obligaciones de la Nacin, por lo que le asista el derecho de gravar a los
habitantes; mientras que las rentas de los estados se deban formar con los
impuestos indirectos, gravando a sus respectivos territorios para atender los
gastos de su jurisdiccin.
Bajo este orden seria posible suprimir el contingente de los estados para los
gastos del Gobierno Federal.
Revisar la multitud de pensiones introduciendo cajas de ahorros y socorros
mutuos.
Declarar propiedad de la Nacin las fincas y capitales del clero.
Aplicar a la amortizacin de la deuda exterior e interior los terrenos baldos o
nacionales.
128 RoBERTO RIVEs

Revisar plantas de personal del gobierno a efecto de reducir el nmero de

oficinas y empleados a lo puramente necesario.
En el ramo de Guerra, moralizar al personal y alentar a la guardia nacional.
En l~;t marina, reducir las fuerzas navales en ambas costas.
Considerando que los caminos exigen ampliacin y cuidado constante, el gobierno
pretenda abandonar la ejecucin directa de esas obras y contratarlas con empre-
sas particulares, limitndose aqul a cuidar su exacto cumplimiento por medio de
ingenieros. Respecto a los ferrocarriles urga promover la construccin del proyec-
tado entre Veracmz y algn pue1to del Pacfico, pasando por la capital.
Concluir obras de utilidad y ornato, y desarrollar otras .
.Mejorar el sistema penal y carcelario.
Organizar un servicio eficaz de polica preventiva.
Proteger por todos los medios al alcance del gobierno la agricultura; la industria
fabril y de artes; el comercio y en general todo gnero de trabajo til a la sociedad.
_ Desarrollar las tareas estadsticas para conocer el verdadero estado de la
Nacin.
El gobierno al formular estos planteamientos, no hace, decan los firmantes,
ms que interpretar fielmente los deseos y necesidades de la Nacin.

Inmediatamente, JuAREz expidi una serie de leyes y decretos, conocidos como las "Le-
yes de Reforma" que reforzaron su actitud frente al clero y que fueron en verdad una vio-
lenta respuesta a la resistencia del partido conservador.
El12 de julio de 1859 expidi la Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos, 224 sin
pago alguno y en la que enfatiza la perfecta independencia entre los negocios del Estado
y los puramente eclesisticos. Asimismo suprimi las rdenes religiosas, la fundacin de
conventos, cofradas, congregaciones, etctera. El 23 de ese mismo mes, expide la Ley Or-
gnica del Registro Civil, otorgando responsabilidad al Estado para cubrir esos efectos, y
a los ciudadanos obligatoriedad de obedecer sus reglamentos.
Tres das despus, el gobierno decreta que cesa toda la intervencin del clero en ce-
menterios y camposantos.
Eln de agosto de 1859, apareci el decreto que establece la no obligatoriedad de asis-
tir a las fiestas religiosas, seala los das que deben tenerse como festivos y prohbe la
asistencia oficial a las funciones de la Iglesia. Ese mismo da, el gobierno ordena retirar la
Legacin de Mxico ante el gobierno pontificio.
El4 de diciembre de 186o expide, an desde Veracruz, la Ley sobre libertad de cultos('>S que
tenan los individuos, y sealando que la autoridad de los sacerdotes era exclusivamente espiri-
tual, desconociendo los procedimientos Judiciales o administrativos por causa de hereja.

2
24 En A. MATUTE, op. cit., p. 154.
225
lb ., pp. 155-156.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 129

El conjunto de las Leyes de Reforma seala el clarsimo propsito de destruir el

poder temporal de la Iglesia, empezando por su potencialidad econmica y terminan-
do con la modificacin de los hbitos de conducta social. Se buscaba implcitamente
aprovechar las riquezas eclesisticas para inducir procesos de produccin capitalista.
Adems, "la reforma cre los instrumentos para contener al clero, pero su aplicacin
se ajust desde entonces, con marcado pragmatismo, a las condiciones coyunturales
y estructurales del pas". 226
A fines del ao 1860 el partido liberal se perfilaba hacia el triunfo militar sobre el
conservadurismo religioso; el gobierno del primero no tuvo ms presidente que JuREZ,
en tanto que el gobierno conservador cambi seis veces de presidente, que sera confuso
pormenorizar; los principales fueron ZuLOAGA y MIRAMN; sin embargo, ambos gobiernos
buscaron el reconocimiento de otros pases y realizaron algunos tratados con ellos, u. gr,
el Me. Lane-Ocampo y el Mon-A/monte.
Se iniciaba el ao de 1861 y el triunfo de la Reforma era completo, JuREZ ocupaba la
capital y restableca el Imperio de la Constitucin. La lucha haba concluido, el saldo era:
confusin social, desconfianza, una economa destrozada, casi paralizada; desorden en los
ramos de la Administracin Pblica y caos hacendario. Era imprescindible iniciar una obra
de reorganizacin y alentar a las actividades productivas, a lo que JuR.EZ declar: "Quedaban
complicaciones y dificultades en todos los ramos de la Administracin Pblica, desde las insti-
tuciones municipales hasta las relaciones exteriores. Relajado el hbito de la obediencia, con-
fundidas las atribuciones durante la lucha, pareca difcil restaurar la unidad nacional". 227
Los negocios relativos a la hacienda pblica no experimentaban mejora por las Leyes
de Reforma, al contrario, la guerra la haba desmejorado, entonces se adoptaron algunas
medidas al respecto: el23 de enero se orden que se activara el cobro del Derecho de Mi-
nera, que a la vez contribua al sostenimiento del Colegio de Minera.
Se suprimi, por Decreto del 26-01-1861, el Fondo Judicial, pasando al gobierno el
cuidado de las necesidades econmicas de los tribunales.
El da 31 de ese mes, se reorganiz la Tesorera General, reimplantando el sistema con-
table de partida doble, asignndole tambin la funcin de pagos civiles a las personas que
recibieran algn sueldo o pensin a cargo del erario nacional. Poco despus se le encarg
todo lo relativo a conventos de monjas no suprimidos (pagos, presupuestos, etctera).
Asimismo se dispuso que la Tesorera llevara la cuenta general de la Nacin.

226
DE LA PEA, op. cit., p. 137. Adems, "con la reforma, la burguesa result favorecida directamente, por
cuanto se refiere a obtener parte de los bienes del dero y, sobre todo, por abrirse vas para su accin empre-
sarial. Sin embargo, este cambio fue acompaado por el fortalecimiento de la hacienda y la oligarqua ... lo
que no logr formarse en esa poca fue un proletariado rural suficientemente extenso. As, la relacin entre
hacienda y pequea propiedad (entre seores de la tierra) y el germen de una burguesa, no fue siempre de
competencia ni conflicto, a diferencia de la expansin dsica del capitalismo en el campo". pp. 137 y ss.
2 27
El9-05-I861. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 1, p. 395
130 ROBERTO RIVES

Poco despus se declararon extinguidas la Junta de Crdito Pblico, el Fondo de

Peajes y el de Minera, pasando sus funciones a la Tesorera, as como tambin la
Comisara General de Guerra y Marina. Tambin se modific la planta de empleados
de Hacienda.
A fin de promover en los principales caminos de la Repblica las mejoras necesarias
para facilitar el trnsito por ellos, se expidi a travs del Ministerio de Fomento, el
Reglamento para los Ingenieros Directores de Caminos. 228
El23 de febrero de 1861, el gobierno expidi un decreto distribuyendo los ramos de
la Administracin Pblica en seis secretaras de Estado, 229 suprimiendo el manejo de
los negocios eclesisticos de su estructura y dividiendo sus facultades como sigue:
Secretara de Estado y Despacho de Relaciones Exteriores. Consulados; lmi-
tes de la Repblica; naturalizacin de extranjeros; archivo general, ceremo-
nial, etctera.
Secretara de Estado y Despacho de Gobernacin. Elecciones; Congreso de la
Unin; reformas constitucionales; divisin territorial; tranquilidad pblica;
diversiones; festividades; libertad de cultos; polica; epidemias, vacuna; go-
bierno del Distrito Federal en lo poltico-administrativo: ben eficencia; cr-
celes, penitenciaras; libertad de imprenta', etctera.
Secretara de Estado y Despacho de Justicia e Instruccin Pblica. Admi-
nistracin de Justicia; controversias; expropiacin por utilidad pblica; c-
digos; libertad de enseanza; instruccin en sus distintos niveles; colegios ,
escuelas. academias, etctera.
Secretara de Estado y del Despacho de Fomento. Estadstica; libertad de indus-
tria y trabajo; comunicaciones; agricultura; comercio; minera; colonizacin;
terrenos baldos; pesas y medidas; exposiciones; lonjas; obras pblicas, etcte-
ra.
Secretara de Estado y Despacho de Hacienda y Crdito Pblico. Le compete
lo relativo a las rentas generales ; correos; casas de moned-a; deuda pblica;
nacionalizacin de bienes de manos muertas, aranceles.
Secretara de Estado y Despacho de Guerra y Marina . Ejrcito; marina; guar-
dia nacional; todo lo relativo a este ramo .

"
8
Expedido el13-02-1861, ib., pp. 399-403.
"
9
lb ., pp. 407-409. El artculo 3, de esta ley, seal los archivos referentes al ramo de los negocios eclesisti-
cos, que queda suprimido, pasarn a la Secretara de Gobernacin, si son relativos al clero de la Repblica,
y a la de Relaciones Exteriores los relativos a negociaciones seguidas con la Corte romana.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 131

DISTRIBUCIN DE LOS RAMOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

PARA SU DESPACHO EN SEIS SECRETARAS. 23-02-1861

PRESIDENTE
1 1

1 1 1 1 1 1
SECRETARA DE SECRETARIA DE SECRETARIA SECRETARIA DE SECRETARA DE SECRETARIA DE
ESTADO Y DEL ESTADO Y DEL DE ESTADO Y ESTADO Y DEL ESTADO Y DEL ESTADO Y DEL
DESPACHO DE DESPACHO DE DEL DESPACHO DESPACHO DE DESPACHO DE DESPACHO DE
RELACIONES GoBERNACIN GUERRA JUSTICIA E INS- FOMENTO HACIENDA Y
E:I.'TERIORES Y MARINA TRUCCI:-1 PBLICA CRDITO PBLICO

SECRETARIA DE RELA- SECRETARIA DE JUSTICIA

CIOKES E:I.'TERJORES y E INSTRUCCIN PBLICA y
GOBERNACiN' Fo~IENTO'

1
El b-0-1-1861. se fusionaron para reducirse a 4 secretarias
~El 12-06-1861. se restab lecen las seis secretarias sealadas
1
El 16 -1 :!-1861, se reducen de nueva cuenta a cuatro secretarias
~ E\ 20-07-1867, se restab lece la secretaria de Fomento
~ E\29- 11-\867, se restab lece la Secre taria de Gobernacin

Sin embargo, lo difcil de las circunstancias por las que atr!lvesaba el pas, la escasez
de recursos pblicos, orill a introducir economas en la estructura de la Administracin
Pblica, pues en el mes de abril se redujeron a cuatro las secretaras,>3o tales fueron:

Relaciones Exteriores y Gobernacin

Justicia, Fomento e Instruccin Pblica
Hacienda y Crdito Pblico
Guerra, Marina

Esta situacin financiera moth un perodo de inestabilidad ministerial, y en cuanto a

la distribucin de funciones entre los rganos del Ejecutivo, de la Administracin Pblica,
ya que de nueva cuenta se restablecieron las seis Secretaras en junio de 1861, 2 3' reservan-
do al Congreso la distribucin de los negocios correspondientes a cada Secretara.
El4 de junio se facult al gobierno para que se proporcionaran recursos de cualquier
manera que sea, con el fin de destruir a la reaccin.
Esto vena a demostrar una situacin: el Ejecutivo se caracterizaba por obrar con rapidez,
ajustarse a las circunstancias, en tanto el Legislativo deba actuar con cautela y moderacin
para dar prestigio y madurez a sus resoluciones. "La misin del Poder Legislativo es dictar

Jo El decreto que las reduce, en ib., p. 411.

23
' El16-12-1861 se redujeron de nueva cuenta a 4 secretaras. El 20- 07-1867, se restableci la Secretara de
Fomento y el29-11-1867, hizo lo propio con la de Gobernacin.
132 ROBERTO RrvEs

reglas,generales, permanentes y uniformes, que reciben el carcter de leyes que son actos de
Soberana; la del Poder Ejecutivo es proveer a la ejecucin de las mismas leyes, suplir su silen-
ci, laconismo o insuficiencia", 232 es decir, este ~timo poder posea la facultad reglamentaria.
Sin embargo, esto era la teora pura, representaba la inquietud de delimitar la competencia de
los poderes pblicos dentro de la esfera del derecho, ya que en la prctica, en la realidad polti-
co-social, el Ejecutivo, o sea el presidente JuRFZ, entr al terreno de la dictadura. En opinin de
EMiuo RABASA, la Constitucin de 1857, para JuRFZ slo fue un smbolo de legitimidad:

".. .la invocaba como principio, la presentaba como objeto de lucha; pero no la obe-
deca, ni poda obedecerla y salvarla a la vez. Como jefe de una sociedad en peligro,
asumi todo el poder, se arrog todas las facultades, hasta la de darse las ms
absolutas, y antes de dictar una medida extrema cuidaba de expedir un decreto
que le atribuyese la autoridad para ello, como para fundar siempre en una ley el
ejercicio de su poder sin lmites. As gobern de 1858 a 1861 con la autoridad ms
libre que haya habido en jefe alguno de gobierno, y con la ms libre aquiescencia
de sus gobernados" 233

El11 de junio de 1861 JuREZ fue electo Presidente Constitucional de la Repblica para
el perodo 1861-1865!34 En su toma de posesin advirti a los ciudadanos que cualquier
rebelin contra su gobierno se_tia reprimida con la fuerza pblica; "No me permitir un
solo acto que conculque derechos legtimos; pero ser severo e inexorable con los trans-
gresores de la ley y con los perturbadores de la paz pblica". 235
La bancarrota de la hacienda pblica era ms evidente que nunca y pretendiendo sa-
near un poco esta situacin, el Congreso expidi la Ley para el arreglo de la Hacienda
Pblica, el17-07-1861; 2 36 esta ley dispuso que todo el producto lquido de las rentas de las
oficinas recaudadoras, fuera percibido por el Gobierno de la Unin - cesando de intervenir
los gobernadores y dems funcionarios estatales en aduanas, como en las dems rentas fe-
derales-; que quedaran suspensos por el trmino de dos aos todos los pagos, incluidas las
asignaciones destinadas para la deuda contrada en Londres. En su artculo 6, estableci que
se organizar una Junta Superior de Hacienda con facultades para liquidar la deuda pblica,
cobrar los crditos activos del erario, y realizar los bienes nacionalizados entre otros objetivos.
Como se puede apreciar el gobierno tan slo planteaba una moratoria de dos aos para
2
32 M. R. VEYriA. "Naturaleza, lmites y organizacin general de la administracin". RAP, edicin GABINO FRAGA.
op, cit., pp. 201-202. "El Poder Ejecutivo, siempre vigilante, tiene una accin continua, se deja ver inmedia-
tamente donde le reclaman las necesidades de la sociedad ... La administracin, es la accin de sus diversas
partes (del Ejecutivo) o lo que es lo mismo, el conjunto de medios por los cuales las leyes se ejecutan".
2
33 EMILIO R.ABASA, op. cit., p. g8.
2 34 Sus oponentes fueron SEBASTIN LERDO DE TEJADA y J ESS GoNZLEZ RTEGA, obteniendo SS% del total de votos.
Costo VILLEGAS,Op. cit., p. 134. .
35 Al jurar como Presidente Constitucional, el1s-o6-1861. MATIP. Los Mensajes Polticos, p. 124.
236 Vase en CARLOS SIERRA, op. cit., pp. 113-11S.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICQ, EN su BJCENTENARIO 133

sus pagos, en tanto depuraba sus cuentas, organizaba su sistema hacendario y se procu-
raba recursos para estar en posibilidad de hacer frente a sus compromisos. Sin embargo,
los acreedores -Inglaterra, Espaa y Francia- no transigieron con el gobierno mexicano
y formaron una convencin tripartita, e Inglaterra fue preparando el proyecto. Esta fue
"una de las ms monstruosas emprsasjams registradas en los anales de la historia inter-
nacional, como la llamaba MARX en The New York Tribune del23 de octubre de 1861"!37
Los motivos intervencionistas superaban el simple cobro de la deuda, pues a mediados
de i86o comienza a manifestarse en Europa el fenmeno de la transformacin del capita-
lismo de libre competencia en monopolista. 2 38
En opinin de OsCAR CASTAEDA, no cabe duda que "una de las principales motivaciones del
propsito intervencionista de Inglaterra y Francia fue buscar una solucin a la crisis que a sus
industrias algodoneras planteaba la guerra civil en los Estados Unidos de Amrica". 2 39
Ante la agresin del capitalismo europeo, el Congreso previ la situacin de conflicto
internacional en que entrara nuestro pas y derog el decreto del17 de julio anterior, con-
viniendo en el pago de los adeudos; pero las potencias siguieron con su proyecto.
Mientras esto suceda, dentro de la Administracin Pblica se sucedan algunos cam-
bios interesantes, por ejemplo, se expidi la Ley de Presupuestos Generales de la Re-
pblica (16-08-1862) anulando la similar de 1855. Apoyndose en esta ley se expidi
un reglamento que creaba la Direccin del Tesoro Federal, encargndole la recaudacin
fiscal, en tanto que a la Tesorera se le dejaban las labores de distribucin. "La distribucin
de funciones responda indudablemente a una Imperiosa necesidad y a un lgico procedi-
miento financiero, sin embargo, nos parece que la denominacin provoc confusin". 240
En diciembre de 1861, y frente al inminente conflicto con los pases acreedores, se
expidi un decreto el da u, por el que se dieron facultades extraordinarias al Ejecutivo, y

237
OseAR CASTAEDA BATRES. La convencin de Londres. Col. del Congreso Nacional de Historia, para el estudio
de la guerra de intervencin, nm. 1. Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica. Mxico, 1962, p. 29
238 Inglaterra era la nacin predominante, aunque amenazada por Francia y los E. U.A. Francia conquista Arge-
lia, Espaa, Marruecos; Jos E.U.A., por su parte, estaban en guerra civil resolviendo la contienda del norte
del pas (industrial) y el sur (agrcola-algodonero). Pues era esta materia prima la que mova el mundo capi-
talista.
2 9
3 CASTAEDA BATRES, op. cit., p. 42, y contina: "De una produccin autnticamente conocida en 1858, de 807
millones de kilogramos, Europa importaba 6o8 millones, de los cuales 470 Jos proporcionaba Estados Uni-
dos de Amrica. Inglaterra sola absorba de ese total 322 millones de kilogramos. La industria algodonera
inglesa transformaba ms de la mitad de la produccin mundial de algodn. El 70% de la materia prima,
proceda de los EUA". p. 40. Esto tiene mayor sentido cuando se observan las instrucciones que NAPOLEN
lli daba a FoREv, el 31-07-1862, a propsito de la intervencin francesa sobre Mxico: " La prosperidad de
Amrica no es indiferente a Europa, porque aqulla es la que alimenta nuestras fbricas y hace vivir nuestro
comercio. Tenemos inters en que la Repblica de los EUA sea poderosa y prspera; pero ninguno tememos
en que se apodere de todo el Golfo de Mxico, domine desde all las Antillas, as como la Amrica del Sur, y
sea la nica distribuidora de los productos del nuevo mundo". lb., p. 47 Propsito similar manifest Ingla-
terra. lb., p. 46.
2
4 CARLOS SIERRA, op. cit., p. 116.
134 ROBERTO ,RIVES

suspendiendo las garantas individuales. El artculo 2 estableci: Se faculta omnmoda-

mente al Ejecutivo para que dicte cuantas providencias juzgue convenientes en las actua-
les circunstancias, sin ms restricciones que la de salvar la independencia e integridad del
territorio nacional, la forma de gobierno establecida en la Constitucin y los principios y
Leyes de Reforma. Debido a la necesidad de economizar en los gastos pblicos, redujo los
gastos de administracin, al disminuir a cuatro el nmero de las Secretaras de Estado,
mediante el Decreto que estableci el3 de abril de 1861.
En los primeros meses de 1862 se iniciaron las negociaciones con los representantes de
las potencias y el gobierno de JuREZ, representado por MANUEL DoBLADO, culminando con
la firma de los Tratados de la Soledad, por los que Espaa e Inglaterra reembarcaron sus
tropas en tanto que Francia persisti en su deseo intervencionista para instalar la Monar-
qua de MAXIMILIANO, razn por la que JuREZ traslad su gobierno al interior de la Rep-
blica; sin embargo esta tarea era cada vez ms difcil, pues haba que trasladar tambin los
archivos oficiales, smbolo de la legalidad. El Gobierno Nacional se fugaba una vez ms, se
retiraba hacia el norte del pas. PARA JuSTo SIERRA se volva trashumante.

2.3. EL IMPERIO DE MAXIMILIANO

El general francs ELlAS FEDERICO FoREY ocup la capital de la Repblica, y el da 12 de

junio de 1863 lanz un manifiesto a la Nacin, explicando la accin intervencionista del
gobierno francs y dejando entrever algunos rasgos del gobierno prximo a establecer:
"La prensa ser libre, pero reglamentada segn el sistema de advertencias establecido en
Francia, a la segunda advertencia se har la supresin del peridico ... el emperador vera
con placer la libertad de cultos". 24 '
Mientras el emperador llegaba a Mxico, se estableci una Regencia o Poder Ejecutivo
provisional tripartito (JuAN N. ALMONTE, Jos MARIANO DE SALAS y JuAN B. RMAECHEA), entre
cuyos primeros actos est el decreto de 26 de junio que estableci las atribuciones de las
Secretaras de Estado: 2 4 2

Secretara de Relaciones Exteriores: Consulados, lmites de la Repblica, cartas

de seguridad y naturaleza, pasaportes, etctera.
Secretara de Gobernacin: Gobierno interior de la Repblica, polica de seguri-
dad, beneficencia, crceles, penitenciaras, museo , libe11ad de imprenta festi\ida-
des nacionales, diversiones pblicas, pestes, \'acuna.
Secretara de Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica, lo relati\'O a
esos ramos, sociedades literarias y cientficas , academ ias, bibliotecas.

' 4' Manifiesto a la Nacin, cl12-06-1863, cn MATIP. Administracin Pblica , mi. 5, t. 1, pp. 458-459 .
' 4' Vase en ib., pp. 464-465 .
 LA ADMINISTRACI6N PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 135

Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio, estadsticas, coloni-

zacin, fomento de ramos industriales, exposiciones, patentes y privilegios, obras
pblicas, Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, etctera.

El 6 de julio siguiente se decretaron las atribuciones de las Secretaras de Guerra y

Marina, y la de Hacienda.
Al entrar en funciones el gobierno provisional no encontr empleados en las oficinas;
tampoco hubo documentos ni archivos que facilitaran la marcha de los negocios, pues no
haba antecedentes sobre materia alguna; las arcas sin dinero y sus fuentes invalidadas
por la guerra; bajo este cmidro se aprestaba a llamar al empera.dor.
Por otro lado, en ese ao (1864), se autoriz para establecer un Banco de descuento,
circulacin y depsito, apareciendo as el Banco de Londres y Mxico. Fue el primer banco
comercial del pas:

" ... su funcin seala el inicio de la expansin moderna de Inglaterra en Mxico.

Tambin indica que en el pas se haban efectuado los preparativos esenciales
para la transformacin capitalista. La necesidad de formar un sistema bancario .
moderno se acentu con el deterioro de la importancia financiera del cl ero y la
incapacidad de agiotistas y comerciantes para responder plenamente a las nuevas
y crecientes demandas de crdito interno e internacional" 24 J

El 10 de julio de 1864 la Junta de Notables, creada a instancia de FoREY, consideran-

do que el sistema republicano (ya federal, ya centralizado) era la causa de los males que
aquejaban a la Nacin, decidi establecer un Rgimen Monrquico Moderado, ofreciendo
la Corona a FERNANDO MAXIMILIANO, archiduque de Austria. 244
Una vez en el poder, el emperador procedi a organizar su gobierno, as cre el gabine-
te, como rgano intermediario entre las dems oficinas de gobierno, empleados, militares,
particulares, corporaciones y el emperador. Se dividi en dos departamentos: uno para los
asuntos civiles y otro para los militares. Por otro lado estableci el Consejo de Estado,> 4s
con facultades para formar los proyectos de ley y1o reglamentos, formar el tribunal de lo
contencioso-administrativo, juzgar sobre la responsabilidad de lbs funcionarios.
Tambin estableci el Diario del Imperio, con obligacin de publicar todas las leyes y
decretos expedidos por l.
En abril de 1865, decret el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, 2 46 donde se
seal la forma de Estado, monrquica moderada hereditaria, pues el emperador era el
representante de la Soberana Nacional.
24
3 "Ofrecimiento de la Corona a MAXIMILIANo", en MATUTE, op. cit., p. 298.
2
44 DE LA PEA, op. cit., p. 140.
245
Decreto del4-12-1864, en MATIP. Administracin Pblica. Vol. 5, t. 1, pp. 479-480.
246
lb ., pp. 481-490.
136 ROIJERTO RIVES

El artculo 5 seal que el emperador gobernara por medio de un ministerio com-

puesto de nueve departamentos ministeriales, cuyas atribuciones y ramos se les enco-
mendaron por otra ley. 247 As se establecieron:

Ministro de la Casa Imperial: Protocolo, cancillera, condecoraciones, medallas,

palacios imperiales, contabilidad de su ramo, etctera.
Ministro de Estado: lo relativo al Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, comi-
sarios y visitadores imperiales; archivos generales del Imperio, etctera.
Ministro de Negocios Extranjeros y Marina: Misiones diplomticas, consulados ,
convenciones y tratos polticos y comerciales; cartas de seguridad y naturaleza,
pasaportes y otros relativos a las actividades de la marina, u. gr, vigilancia, traba-
jos hidrulicos en puertos, etctera.
Ministro de Gobernacin: Prefecturas, subprefecturas, municipalidades, polica
de seguridad y ornato, guardia rural, higiene pblica, hospitales, festividades, di-
versiones, imprenta, etctera.
Ministro de Justicia: Legislacin civil , criminal y mercantil; ministerio pblico,
administracin de justicia expedita, indultos, notariado, etctera.
Ministro de Instruccin Pblica y Cultos: Promover la enseanza en sus distintos nive-
les; proteger la religin catlica, tolerar con amplitud los cultos, etctera.
Ministro de Fomento: Geografa y estadstica del Imperio , terrenos baldos, obras
pblicas, caminos de fierro. canales'" naYCgacin interior, minera, colonizacin ,
wrreos, telgrafos, pesos y medidas , exposicin de productos, etctera.
Ministro de Guerra: Organizacin del ejrcito, reclutamiento, recompensas mili-
tares, etctera.
Ministro de Hacienda: Rentas pblicas, tesorera, deuda del Estado, presupuesto
general, acuacin de moneda, lo co ntencioso-adm inistrat ivo del ramo de ha-
cienda, etctera.

El ttulo II del Estatuto referido, seal la responsabilidad que tenan ante la ley los ministros.
El examen, liquidacin y glosa de las cuentas nacionales se deba hacer por el Tribunal
de Cuentas, con jurisdiccin sobre todo el Imperio.
Con objeto de corregir los abusos de los funcionarios pblicos se instituyeron los comi-
sarios imperiales, con carcter temporal, a los que auxiliaban los visitadores imperiales,
para informar sobre determinados puntos o abusos.
Asimismo, el Estatuto seal la organizacin poltica del pas dividido en departamen-
tos, a cuyo frente estaba el prefecto, auxiliado por un consejo de gobierno departamental.
Cada departamento se subdivida en distritos, representados por subprefectos, subdele-
gados del poder imperial y agentes de los pr~fectos .

247 Ley de/10-04-1865. Ib., pp. 491 -496.

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 137

Por otro lado, cada poblacin tendra una administracin municipal propia, acorde
al nmero de sus habitantes, a cargo de alcaldes y comisarios municipales. Sin embargo,
el emperador decretara las contribuciones municipales. Se defini geogrficamente el
territorio de la Nacin, dividido en ocho secciones militares, so departamentos, y una ley
deba de fijar el nmero de distritos y municipios y su respectiva circunscripcin.
Los ltimos apartados del Estatuto definiron a los mexicanos, los ciudadanos, las ga-
rantas individuales (igualdad ante la ley, inviolabilidad de la propiedad, libertad de cultos
y opiniones). MAXIMILIANO llev a cabo una completa organizacin poltico-administrativa
de su gobierno, sin embargo no pudo hacer efectiva su poltica ni sus decretos. Realmente
no tuvo la fuerza necesaria para imponerse a las clases altas, terratenientes, militares y por
supuesto al grupo liberal, para llevar a cabo su reforma en el campo, como lo pretenda.
MAXIMILIANO vea con cierta simpata al campesinado y deseaba su mejoramiento en
tanto clase social; incluso CARLOTA -su esposa-, escribi que los gobiernos mexicanos
desde la independencia poltica, no haban sido ms que minoras "que nunca tuvieron
ninguna raz en la poblacin indgena, la nica que trabaja y permite al Estado vivir". 248
Aquello de abril de 1865, MAXIMILIANO tambin cre un Comit Protector de las Clases
Menesterosas, con objeto de atender las demandas campesinas y de otras clases rurales,
para mejorar su situacin socioeconmica. Los problemas presentados fueron numerosos,
pero la falta de autonoma en sus decisiones, del comit, dado que dependa del ministro
de Gobernacin y de autoridades locales y provinciales, obstaculiz su eficacia. Adems,

" ...teniendo su sede en la capital , el comit se vea constantemente en la necesidad

absurda de solicitar informes y documentos a las mismsimas autoridades contra
las que se quejaban los indgenas. Y como estos funcionarios con frecuencia se ne-
gaban a enviar la informacin pedida, muchos de los casos que recibi el comi-
t, no fueron nunca resueltos. M .AXIMILI ANO apoy con empeo al Comit, pero ...
nunca pudo resolver los problemas burocrticos y polticas que obstaculizaban sus
funciones "249

Pese a lo anterior, MAXIMILIANO continu con la aplicacin de la poltica liberal; el pa-

dre MIRANDAlleg a decir "que era peor que JuREz"; 2 so forz a los campesinos sin tierra

248 Carta a la emperatriz EuGENIA de Francia, en 1864, referida por PoWELL, op. cit., p. 103. CARLOTA vea en el
ejrcito mexicano, dominado por los conservadores, una amenaza para el rgimen imperial y soaba el da
en que MAxiMILIANOlograra organizar regimientos indgenas con ofieiales extranjeros.
249 Pov.'ELL, op. cit, pp. 113-114. "El Comit no tuvo gran impacto en el Mxico rural... paradjicamente (su
actitud), represent un regreso parcial al paternalismo del perodo colonial... Los indgenas generalmente
tenan que exhibir sus ttulos para que el Comit decidiera actuar en su favor. Dado que los campesinos
indgenas de Mxico vivan en situacin social y poltica tan adversa desde haca tantos aos, tal requisito
era difcil, porque muchas comunidades no haban perdido slo sus tierras, sino tambin sus ttulos", ib., p.
116. La mayor parte de las disputas se referan a casos sobre el derecho a la tierra y agua.
250
JuSTo SIERRA, op. cit., p. 341. "MAxiMILIANO era un liberal afiliado a las logias francmasnicas".
138 ROBERTO RIVES

a trabajar en haciendas o fbricas, apoyndose en la ley contra la vagancia, similar a la

de CoMONFORT. Mantuvo en vigor la Ley LERDO y la Ley de nacionalizacin de los bienes
eclesisticos de 1859, as como la libertad de cultos y registro civil.>51
Conserv las alcabalas, "proyect muchos reglamentos y gastos intiles; adase la
desaparicin rpida de los diez millones que del emprstito francs haban quedado a dis-
posicin del Imperio y tendremos resumida la vida oficial ele la Monarqua ... Qu haca
MAXIMILIANo?: se recoga, estudiaba, meditaba" .2 s2
El de MAXIMILIANO no era ni poda ser un Gobierno Nacional, dependa en gran medida
del ejrcito francs, que durante la lucha fue muy cruel con el campesinado. Por otro lado,
fue como todo rgimen monrquico, centralizado en exceso; incluso la vida municipal
qued sujeta al estricto control del Gobierno Central.

"El Ministerio de Gobernacin tena que aprobar los presupuestos anuales de los
pueblos y aun un asunto que pareca tan sencillo como fijar el da del mercado se-
manal no poda decidirse sin el consentimiento del mismo ministerio burocrtico.
Si un pueblo deseaba aumentar sus ingresos para escuelas o mejoras materiales,
deba someter su proposicin de impuesto al Ministro de Gobernacin" 253

Una ltima apreciacin, al final del Imperio (1867) el campesinado del centro del pas
se encontraba en peores condiciones que en 1855, "comunidades enteras se desintegraron
al perder la base de su solidaridad y autosuficiencia econmica, es decir, la tierra" .2 54
Tales eran las caractersticas (demasiado breves) del llamado Segundo Imperio, su
consolidacin fue casi imposible, pese a que su situacin era incomparablemente mejor
que la del Gobierno Nacional comandado por JuREZ: el primero contaba con la adhesin,
un tanto estrecha, pero ntima, de las clases acomodadas, ms la indiferencia de la clase
rural; el segundo se desplazaba de un lugar a otro, apenas era sentido por la sociedad, casi
olvidado. Su foco ms firme de resistencia lo fue Oaxaca, defendida por PoRFIRJO DAZ.

25
' Decretos de libertad de cultos, y nacionalizacin de los bienes del clero, 1865, en A Mxrun:, op. cit., pp. 157-158.
2 2
s Jusro SIERRA, op. cit., p. 338.
2
53 POINELL, op. cit., p. 109. En septiembre de 1866 MA.xiMIUAl'oiO orden que se restableciera el fondo legal de
las poblaciones que carecieran de esa unidad bsica de tierras municipales, pero esta orden no cont con el
apoyo de las autoridades departamentales y locales. Destino similar tuvieron otras disposiciones, como la
Ley deli-OI-I86s. que re1,bmcntaba el trabajo: dctina bjornada laboral-del alba al oscurecer. menos dos
horas para comida; el domingo sera da de descanso obligatorio, as como los festivos; los nios menores
de 12 aos slo trabajaran medio da; el salario deba pagarse en efectivo; los hacendados deban establecer
escuelas para hijos de trabajadores; prohiba las crceles en las haciendas, etc. Pero esta ley slo result de
beneticio potencial, pues los funcionarios prmincialcs se negaron a acatarla. JACKS DABBS. The indian policy
of the second empire, citado por PowELL, ib., p. 110.
254
lb., p. 127.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 139

2.4. LA REPBLICA RESTAURADA, 1867

El perodo presidencial de J UREZ deba concluir al final del ao 1865, sus facultades extraor-
dinarias no podan llegar al extremo de prorrogar su ejercicio en el poder, pero lo hizo. El
pas viva momentos sumamente crticos, la separacin de JuREZ del mando supremo hu-
biera significado entregar el poder a los conservadores y hundir a la Repblica, "entonces
sali de la Ley el Presidente y entr en el Derecho, sacrific la Constitucin a la Patria e hizo
bien; la gran mayora de los republicanos aplaudi este acto de energa que transmutaba al
Presidente en dictador, en nombre de los ms sagrados intereses de la Repblica".'ss
Una vez concluida la lucha, JuREZ convoca a elecciones para diputados, presidente de
la Repblica y de la Suprema Corte. Junto a ella propone la reforma de la Constitucin,
donde destaca el restablecimiento del Senado, lo que significaba la representatividad de
los estados en el plano federal, nacional. La proposicin encerraba en s la creacin del
instrumento poltico que posibilitara la reduccin dd conflicto entre los estados federados
y entre stos y el Gobierno Federal.
Jurez, que se encontraba en el punto ms lgido de su carrera y de la vida poltica
nacional, sin enemigos ni contrapesos, obtiene la victoria en forma abrumadora.' 56
El manejo de la administracin se hizo con los seis ramos ya conocidos, todos deman-
daban suma atencin, sin embargo dos eran los que causaban mayor preocupacin: Ha-
cienda y Guerra, sin olvidar el Fomento Material y la Instruccin Pblica.
El gobierno se propona llevar a cabo una reorgan izacin administrativa, financiera y
militar, que facilitara el desarrollo econmico y cultural de la Nacin, ya sin la presin del
grupo conservador o elementos intervencionistas, es decir, ya calmados los nimos.
En agosto de 1867 haba creado la Adm inistracin de Bienes Nacionalizados a efecto
de atender lo relativo a los bienes desamortizados y cobrar los capitales del clero. Tambin
se cre la administracin del papel sellado; se reform la ordenanza general de aduanas;
se arregl d pago de la deuda; se reorganizaron las oficinas federales de Hacienda, as
como la planta del Ministerio y la Tesorera.
El secretario del ramo, Jos MARiA IGLESIAS, explic en su Memoria de 1868,'57 que era
necesario eliminar los conflictos entre las diversas dependencias de ese ramo de la adminis-
tracin, que haban venido desarrollndose en diferentes pocas, principalmente en torno a
la Tesorera General, la que deba concentrar las funciones de ingresos y egresos pblicos.

' 55 Jt.:STO SIERRA, op. cit., p. 346. Por su parte, R\BASA apunta que: "No es posible asu mir poder ms grande que
el que Jt.:AREz se a rrog de 63 a 67, ni usarlo con ms ,;gor, ni con ms audacia, ni emplearlo con ms a lteza
de miras, ni con xito ms cabal, ningn obstculo encontr en su camino que no fuera allanable, sust ituy
al Congreso a l pueblo, prorrogando el trmi no de sus poderes presidenciales por todo el tiempo que fuese
menester, pero sa lY la pat ria", op. cit., pp. 99-100
56
' De 10,381 , otos Jt.:AREZ obtu,o 7,422. Ntese la proporci n de stos, en relacin al nmero de habitantes.
:!S:- En CARLOS SIERRA, op. cit. , pp. 117-119.
140 ROBERTO RlVES

El1 de diciembre de 1867 se expidi el Reglamento para la Administracin y Conta-

bilidad de los Caudales,> 58 haciendo recaer el servicio de la administracin de la hacienda
en el presupuesto, tanto de ingresos como de egresos, dividindolo en probable y defi-
nitivo; seal las reglas a que deba sujetarse la recaudacin de caudales pblicos y los
egresos; su distribucin; dividi la deuda nacional en corriente, consolidada y flotante; se
refiri a los contratos de compra y venta por parte del Estado, los que deban realizarse
en subasta pblica, previa convocatoria y autorizados por el ministro; consign diversas
disposiciones para el manejo de libros, bajo el sistema contable de partida doble; seal
atribuciones y responsabilidades de las oficinas recaudadoras; de la responsabilidad ele
los empleados; del cobro de sueldos y pensiones; de los diferentes tipos de crdito del
Estado y otras materias de inters para el saneamiento ele las finanzas pblicas.
Al siguiente ao se public el Presupuesto General de Gastos de la Federacin; al Ejecu-
tivo tocaba formularlo y proponerlo, en tanto que al Legislativo examinarlo y aprobarlo.
En el aspecto militar, las necesidades de sostener un ejrcito numeroso ya haban pasa-
do; adems, por razones de economa gubernamental conocidas, se redujo drsticamente
el nmero de las tropas; de 8 mil elementos pas a 2 mil, repartidos en 5 divisiones; PoR-
FIRIO DIAZ comandara la del oriente; 25 9 sin embargo, el conseguir su profesionalizacin, y
sobre todo disciplina, fue otra cosa, pues la idea de pertenencia a un ejrcito nacional an
requera de madurez en mltiples aspectos entre s.
Al ejrcito se le encarg de combatir problemas de cacicazgos regionales, y oposicin
local al Gobierno Federal. "Desde 1868 el gobierno liberal emprendi una poltica de con-
trol extraconstitucional, y cada ao que fue pasando trajo ms suspensiones de los dere-
chos civiles, mayores poderes de emergencia para el ejecutivo, y la ocupacin por parte del
ejrcito de las zonas donde exista descontento". 260
Los ministros de JuREZ formularon un programa financiero que permiti vislumbrar
la transformacin econmica, base del programa liberal. El plan financiero buscaba supe-
rar la administracin de la bancarrota - paralela a largos aos de guerra no interrumpida
y minadas las fuentes impositivas-, entonces se dictaron diversas medidas en el ao de
1868; se intent reducir el peso de las alcabalas sobre el comercio, y se orden que nin-
gn estado poda cobrar derechos por el simple trnsito de mercancas, ni imponer bajo
ninguna denominacin, a los frutos de otros estados, mayores contribuciones que las que
exigiera a los suyos. 261

2
sa lb., Apndice B, pp. 205-230.
2
s9 Vase a LUIS GoNZLEZ. "El liberalismo triunfante", en Historia General de Mxico, op. cit., p. 901.
260
POWELL, op. cit., p. 133. Incluso se le acus de usar el ejrcito para impedir elecciones libres en \arios estados.
LUIS GoNZLEZ seala que durante la Repblica restaurada (1867-1876), de 112 meses, durante 49 estuvieron
suspendidas las garantas individuales.:. y vigorizado el Poder Ejecutivo, op. cit., p. 917.
26
' Decreto de/1-05-1868. MATIP. Hacienda Pblica. Vol. 4, t. 1, p. 123.
 L'\ ADMI N ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 141

Se recogi y concentr la administracin de impuestos, por medio de la Ley de Bienes

y Rentas de la Federacin, del 30 de mayo; se dispuso la revisin permanente de tarifas
aduanales; se cre el Impuesto del Timbre y consecuentemente su propia administracin, 262
transformando la base de las rentas pblicas y hacindola interior fundamentalmente .
Superada la situacin de guerra y principalmente de lucha por el poder poltico (los
conservadores haban sido reducidos al periodismo), el pas entra en una calma relativa,
pues an eran frecuentes las sublevaciones, y con ello los capitales entran en mejor circu-
lacin; el erario solventa un poco su situacin, lo que permite el pago regular de empleados
y del ejrcito, y de manera mnima se destinan recursos a obras de desarrollo econmico y
servicios sociales. Hechos todos que en conjunto van dando una creciente cohesin al po-
der, sobre todo al Ejecutivo, cada vez ms capaz de imponerse a nivel nacional. Entonces
no debe parecer extrao que en Mxico "un desarrollo a escala nacional comience cuando
se da por primera vez, con los gobiernos de JuREZ, LERDO y fundamentalmente de DAZ, un
poder tambin nacional, que se impone soberano sobre los elementos tradicionales que
tendan hacia la disgregacin"! 6 3
Ya en proceso de consolidacin del Estado Nacional, el gobierno no poda pasar por
alto la problemtica social caracterizada por la heterogeneidad cultural, por el abismo del
idioma y las consecuentes diferencias. JuREZ llam a GABINO BARREDA para integrar una
comisin encargada de formular un plan de reorganizacin educativa. En un discurso en
la ciudad de Guanajuato, BARREDA, influido por el positivismo europeo de AuGusTo CoMTE,
seal, como parte del plan de gobierno: "Libertad, Orden y Progreso, la libertad como
medio, el orden como base y el progreso como fin" ! 6 4 El resultado de esto fue la Ley del
2 de diciembre de 1867, conocida con el nombre del ministro de Instruccin, ANTONIO
MARTNEZ DE CASTRO, para el distrito y territorios federales, que hizo obligatorio el apren-
dizaje de las primeras letras y dio a la educacin un sentido positivista, suprimiendo la
educacin religiosa y cr(:!ando una laica, patritica y cientfica!65 Tras la escuela primaria,
vino la reforma de la escuela secundaria y superior. La creacin de la Escuela Nacional
Preparatoria, el2-12-1867, fue lo ms sobresaliente, pues sustituy al Real Colegio de San
Idelfonso, con su marcado carcter clasista y de honda tradicin jesuita. BARREDA fue su
director por diez aos, suficientes para dar otro rumbo a la educacin, independiente al
hecho que organiz dormitorios, comedores, cocina y baos.

62
' Ley del 31 -12-1871.
26
3 ARNALDO CRDO\'A. La formacin del poder poltico en Mxico. Era. Mxico, 1977, p. 9.
264 CARLOS MoNSIVIS, "Notas sobre la cultura mexicana en el siglo xx", en Historia General de Mxico, op. cit.,
p. 1386. Y agregaba BARREDA: "El positivismo ser la fuerza reguladora que convenza a los individuos de la
necesidad de ajustar s us actos a las exigencias de los principios cientficos que el Est[1do determine".
265 La escuela sera el laboratorio donde se comprobaran, no se impondran, todas las ideas. Si se llega a orde-
nar la conciencia, se podr ordenar la sociedad, la que slo podr progresar si se comienza desde la escuela
primaria y se hace obligatoria. JUAN F. LEAL, op. cit., pp. 68 y ss.
142 ROBERTO RlVES

En opinin de JuREZ, era conveniente "mexicanizar el protestantismo conq1,1istando a

los indios; stos necesitan una religin que los obligue a leer y no les obligue a gastar sus
ahorros en cirios para los santos". 266
As, lleg de nueva cuenta el momento electoral mediado el ao de 1871; JuREZ ha
completado casi tres lustros en el poder y pretende otros cuatro. IGNACIO RAMR,EZ, en su
calidad de magistrado de la Corte y distinguido liberal, realiza una campaa en su contra
pugnando por la no reeleccin, sin embargo JuREZ es declarado como presidente, aunque
sus votos bajaron considerablemente.
PoRFIRIO DAZ se rebela contra la designacin alegando fraude electoral, pero el Ejecu-
tivo, en uso de facultades de emergencia, suprime la revuelta.
Con nueva energa, el Presidente busca impulsar la colonizacin, la irrigacin, la libertad
de comercio interior y sobre todo las comunicaciones, principalmente de lneas frreas.
Para 1871, JUREZ informa al Congreso que

" ... el secretario de Fomento tiene presentadas iniciativas ... de nuevas leyes sobre
terrenos baldos y colonizacin y se presentar una, proponiendo reglas para que
el Ejecutivo pueda hacer concesiones respecto a la construccin de ferrocarriles ...
Se sometern tambin a vuestra consideracin varios proyectos y hasta los ms
remotos puntos de nuestras fronteras a donde conviene hacer llegar con prontitud
la accin del gobierno, fomentando al mismo tiempo las relaciones fraternales con
sus habitantes en extender cada vez ms la comunicacin del pensamiento, en la
construccin de vas frreas y canales, en las mejoras materiales de toda especie , sin
olvidar una conveniente colonizacin, es en lo que estriba el porvenir de la patria ...
Para impulsar estos objetivos en cuanto fuera posible, y contando con la subsisten-
cia indispensable de la paz, espera el Ejecutivo la cooperacin del Congreso"" 6 -

En cuanto a la colonizacin, los resultados no fueron muy alentadores: la poblacin

casi no aument, los extranjeros que emigraron a nuestro pas fueron tambin pocos,
pues las enfermedades y epidemias eran frecuentes (\iruela, sarampin, insalubridad , pa-
ludismo y otras enfermedades).
Motivado por estas ltimas circunstancias, JuREZ cre el Consejo Superior de Salu-
bridad en el Distrito Federal, 268 considerando que el servicio de polica sanitaria era una
atencin primordial que no deba ser descuidado por la Administracin Pblica.
El Consejo qued facultado para visitar crceles, panteones, diversos establecimie ntos
industriales y comerciales, cuidar la higiene de las sustancias alimenticias ; administrar

266
JuSTo SIERRA, op. cit., p. 369.
67
' MATIP. El Sector Paraestatal, p. 11.
68
' Reglamento del25-01-1872. MATIP. La Administracin Pblica, mi. 5, t. 1, p. 541.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 143

vacunas, proponer medidas de higiene pblica; informar sobre sus trabajos al ministerio
de Gobernacin, etctera.
Por otro lado, JuREZ apoy activa e incesantemente el desarrollo de los ferrocarriles,
sin embargo, su muerte le impidi ver terminado el que una la ciudad de Mxico con el
puerto de Veracruz. Toc a su sucesor, SEBASTIN LERDO DE TEJADA, inaugurar esa lnea en
1872. Llegado este momento, al gobierno slo le interes conservar la paz en el territo-
rio nacional y desarrollar los ferrocarriles, otorgando concesiones y subsidios; se sigui
apoyando las lneas telegrficas; dando estmulos a compaas navieras comerciales para
comunicar nuestros puertos; en fin, se trataba de inducir el progreso material y econmi-
co de la Nacin.
Esta actitud llev a J UREZ y LERDO, a descuidar la masa social, "si les iba mal a los cam-
pesinos indgenas, era porque carecan del espritu de empresa individual, y el gobierno
no tena obligacin de protegerlos ni procurar su bienestar". 26 9
A LERDO toc la incorporacin de las Leyes de Reforma a la Constitucin, as como el
restablecimiento del Senado dentro del Poder Legislativo, en 1874.
LERDO, en su calidad de titular del Poder Ejecutivo, sigui recurriendo al uso de facul-
tades extraordinarias en los ramos de Hacienda, Guerra y Gobierno Interior. As lo haban
hecho sus antecesores y as lo exiga la necesidad de dar paso a un Gobierno Nacional cuya
eficacia permitira el control de los cacicazgos en diversas localidades.
"JuREZ y LERDO procedieron constitucionalmente para gobernar sin la Constitucin:
acudieron al Congreso pidiendo por tiempo limitado la suspensin de algunas garantas
individuales y facultades extraordinarias ... y el Congreso, despus de largas, apasionadas
y librrimas discusiones, concedi de su propia voluntad lo que se le pidi"? 70
El Estado entraba en un proceso de franca ascensin, pues rto slo era eliminar la lucha
poltica, sino ligar los centros de actividad econmica y desarrollarlos. Esta es una poca
donde el Estado Nacional

"lo es slo de nombre, sin control efectivo sobre la poblacin y el territorio, sin
autoridad y contenido por una mirada de poderes locales, cuya autonoma era
el signo indudable de la debilidad de los poderes centrales ... La falta de un poder
poltico suficientemente desarrollado y fuerte como para imponerse en todos los
niveles de la vida social... en la que por falta de desarrollo estaban ausentes todos
los elementos que dieran al pas otra unificacin nacional que no fuera en primer
lugar la unificacin poltica" 27'

y consiguientemente la administrativa, pues ante todo la accin administrativa exige "un-

26
9 As lo sealaron JuAREZ en 1871, y LERDO en 1874, frente al Congreso. Vase a POWELL, op. cit., p. 133.
270 Costo V ILLEGAS, op. cit., p. 176.
2
71 A. Crdova, op. cit., pp. 9 - 10.
144 ROBERTO RIVES

dad en su ejercicio, dependencia inmediata, responsabilidad efectiva y residencia fija en

sus agentes, para que no pierda el carcter de fuerza que debe distinguirla". 2 7 2
Pero para esto hubo que esperar la llegada de PoRFIRIODAz a la presidencia de la Rep-
blica, es entonces cuando el pas experimenta cambios significativos dentro de la confor-
macin del capitalismo mexicano y cuando se centraliza poltica y administrativamente el
poder a una escala nacional.

3 LA NUEVA DICTADURA: PORFIRIO DAZ, 1876-1911

3.1. LA POLTICA GUBERNAMENTAL DE "oRDEN Y PROGRESO"

Sin lugar a dudas, el rgimen establecido por el general PoRFIRIO DAZ constituye una im-
portante poca dentro de nuestra historia nacional. Si bien, el estancamiento econmico,
propio de las dcadas anteriores, se super con creces en este rgimen, en el terreno de la
vida poltica la sociedad sufre un retroceso. El pas, que haba experimentado un amplio
rgimen de libertades, entre 1867-1876, invierte su proceso y cada vez es menos libre,
menos democrtico (si en algn tiempo lo fue), menos representativo, incluso la organi-
zacin federal se diluye, pues el presidente DAZ, con un largo ejercicio del poder presi-
dencial, logra someter rpidamente las decisiones de los estados a la suya, logrando una
asombrosa concentracin del poder en sus manos.
El ascenso del general PoRFIRIO DAZ al Poder Ejecutivo marc una poca de pa<.:ifica-
cin, hecho al que contribuye favorablemente una sociedad cansada de largos aos de
guerra, y de progreso material de la Nacin, favorecido por la poltica gubernamental.
Rpidamente introdujo cambios en la Administracin Pblica y mand cesar a empleados
y funcionarios de la administracin de LERDO DETEJADA.
En 1877, Daz expres ante el Congreso el programa poltico del rgimen, en estos
trminos:

"Hoy que la poca de la reconstruccin comienza, deber y muy sagrado de todos

los funcionarios pblicos es procurar realizar a fuerza de probidad, de constancia
y patriotismo, esas esperanzas del pueblo. Restablecer por completo el Imperio de
la Constitucin, afirmar la paz, proteger bajo su benfico influjo todos los intereses
legtimos, para desarrollar los grandes elem entos de riqueza del pas" 273

m M. R. VEYI'IA, op. cit., p. 207, y agrega: "La unidad consiste en el poder de que est revestido el gobierno para
vigilar y disponer la accin general de la administracin. Este poder lo ejerce por medio de sus agentes, a
los que en toda la Nacin da un mismo impulso y una misma direccin. Origen es la unidad de la fuerza y el
engrandecimiento de los pueblos, tanto que sin ella no pueden tener buena administracin: de aqu dimana
el orden jerrquico administrativo". lb., p. 208 .
m "Los Presidentes de Mxico ante la Nacin", citado. en ARNALDO CORDOVA. La ideologa de la Revolucin
Mexicana . ERA. Mxico, 1979, p. 39.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 145

El rgimen gubernamental de DAZ, histricamente, vena a representar la rivalidad

entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en cuanto al mbito de su competencia. La
Constitucin de 1857 haba otorgado numerosas facultades al Congreso (artculo 72,
fracciones 1 a xxx), varias de ellas ligadas a aspectos econmicos; en cambio el poder
presidencial se limit; JuAN I\1. VZQUEZ seal esta estructuracin del poder, en 1879, y
asent la conveniencia en que se ampliaran sus funciones, dado que la accin del Ejecu-
tivo requera "uniformidad y prontitud; sin embargo, ese encargado nada puede hacer y
de poco es responsable" y contina, "yo no censuro las facultades concedidas, tan slo
sealo las facultades que no estn ntimamente ligadas con el Poder Legislativo de una
Federacin; arreglar los lmites de los estados y legislar sobre postas, correos y vas gene-
rales de comunicacin, me parece que corresponde lo primero a la justicia y lo segundo
a la administracin". 2 74
El hecho de poseer la titularidad del Ejecutivo llevaba a DAZ a considerar la posibilidad
de reorganizar una sociedad fragmentada, de modernizarla, para lo cual parta de la idea
que era necesario un poder fuerte desde el centro del sistema, y este centro lo sera la pre-
sidencia, para que hiciera llegar las decisiones gubernamentales a todos los rincones del
territorio, buscando la unificacin poltica que permitiera el progreso del pas y fomen-
tar un sentimiento de tranquilidad en la sociedad. En otro sentido, lo que DAZ buscaba
inicialmente era crear las condiciones mnimas de seguridad en general y econmicas en
particular, que permitieran el mejor aprovechamiento de los recursos; el desenvolvimien-
to de las fuerzas econmicas slo sera posible en un ambiente de paz, "y por la paz bien
vala hacer todos los sacrificios". 275
Por otro lado, DAZ tuvo la capacidad y sensibilidad poltica: necesaria y suficiente para
manejar el proceso electoral para hacer disminuir el inters de los ciudadanos en las elec-
ciones de puestos de representacin popular, y esto no fue difcil en un pas como Mxi-
co, pues como atinadamente seal PASTOR RouAIX: "la actividad electoral es obra de los
candidatos ... El candidato es el que forma a sus electores y no los electores al candidato ... ;
el verdadero pueblo fue una comparsa acompaante del poltico, nico interesado en el
xito de los comicios". 2 76
Fundamentndose en estos elementos, DAZ permaneci en el ejercicio del poder p-
blico por tres dcadas, transformndolo en un poder soberano que hizo posible la cons-
truccin de una maquinaria, politico-administrativa que proporcion estabilidad al siste-
ma y la correlativa acumulacin del poder.

274 JuAN M.VZQUEZ. "Poder Ejecutivo y poder gubernamental", en Revista de Administracin Pblica, edicin
especial en memoria de GABI NO FRAGA. INAP. Mxico, noviembre, 1982, pp. 225-237.
2
75 CRDOVA. La Ideologa ..., op. cit., p. 43
,.,. Citado por Jos CHANES NIETO. "Administracin dictatorial", en Revista de Administracin Pblica, nm. 3,
enero-marzo, 1983. INAP. Mxico, p. 232.
146 ROBERTO RlVES

El reflejo de esto lo tenemos en las peridicas reformas que se hicieron al artculo 78

constitucional, en el sentido que permitiera la reeleccin de DAZ en varias ocasiones. 277
A partir de su segundo perodo de gobierno (1884) y hasta su cada, DiAZ se convirti
en el nico elector de gobernadores y funcionarios pblicos, aunque para ello se preocup
de cubrir los requisitos formales que sealaban la Constitucin y las leyes; l mismo as lo
reconoci cuando declar, en la entrevista que le hizo CREELMAN: "Nosotros guardamos las
formas del gobierno republicano y democrtico; defendemos y guardamos intacta la teora,
pero adoptamos una poltica patriarcal en la administracin de los intereses nacionales". 218
As, despus de cruentos aos de luchas, surge un militar en el escenario poltico que lo-
gra" ... el fortalecimiento del poder nacional mediante su transformacin en poder personal y
la sumisin de grado o por la fuerza, de todos los elementos opuestos a este rgimen ... ". 279
La centralizacin y acumulacin de poder fue el fundamento para el logro de la estabi-
lidad social y progreso de la Nacin pero con el tiempo se constituy en el germen de su
desestabilizacin, pues "el dictador slo tena una idea fija: alcanzar el poder y conservar-
lo indefinidamente" ,280 a cualquier costo, incluso social. Pero dadas las circunstancias por
las que viva Mxico, pas an fragmentado, falto de cohesin social y de instituciones le-
gtimas. DAZ opt por privilegiar a todos aquellos individuos y grupos con capacidad para
presentar una oposicin efectiva, sea desde la accin poltica o desde la prctica militar:

"...ms que oponerse a los caciques mestizos que se haban elevado al poder en
varias regiones de Mxico, y en el ejrcito federal D!AZ hizo que la fuerza de ellos
se convirtiera en la suya; eso lo logr ~oncediendo a los que cooperaban con l re-
compensas demasia~o grandes como para arriesgarlas en una rebelin ... confiri
gubernaturas estatales, jefaturas polticas (en los distritos, que eran como 300) y
mandos militares que proporcionaban amplias oportunidades para el enriqueci-
miento personal"'8 '

Bajo este orden de hechos se estructur una jerarqua de poder "en cuya cima estaba
DAZ. Inmediatamente abajo se hallaban el Poder Legislativo y el Judicial y sobre todo los

m Las cinco ocasiones tue se modific el art. 78 constitucional fueron con fecha de 5 de mayo de 1878, 21 oc-
tubre de 1887, 20 diciembre de 1890, 6 mayo de 1904, 7 noviembre de 1911. Vase J. TAMAYO, M. CONTRERAS.
"El manipuleo de la Ley" , en Mxico en el siglo XX, 1900-1913, Textos y Documentos, t. 1. Antologas Univer-
sitarias, nm. 22. UNAM. Mxico, 1975, pp. 109, 113 y 228.
2
78 CHANES NIETO, op. cit., p. 233. Por otra parte, Jos LPEZ PoRTILLO Y ROJAS sealaba que "el poder de DIAz no
naca del pueblo ni de la Constitucin, m de ninguna ley, ni de otro poder alguno; sino del mismo D!AZ, de su
propia fuerza, de su propia voluntad ...", citado por CHANES, ib., p. 231.
279 A. CRDOVA. La Formacin ... , op. cit., p. 13.
28
FRANCisco l. MADERO. La sucesin presidencial. Editora Nacional. Mxico, 1974, p. 118.
28
' RoGER D. HANsEN. La poltica del desarrollo mexicano. Siglo XXI Editores. Mxico, 1973, p. 192. Y ms ade-
lante seala: "Las fu entes ms comunes de ingresos para los as nombrados eran los monopolios de las
casas de jpego y de prostitucin, y de los suministros de ropa y alimentos para el ejrcito. Para 1892, DIAz
nombraba a todos los miembros del Senado y la Cmara de Diputados federales, pp. 192 y 195.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 147

27 gobernadores estatales. Estos descansaban en los jefes polticos y ellos a su vez en los
regidores de los municipios de los estados"!82
De esta manera, los gobernadores se convirtieron en delegados casi personales del
Presidente, quienes deban mostrar lealtad a ste; favoreciendo un centralismo poltico y
administrativo, pero conservando la apariencia de un rgimen federal.
Slo en esta medida D!AZ logra el control del territorio y la estabilidad y tranquilidad
de la Nacin; cierto es que reparte el ejercicio del poder, pero a nivel local y regional,
conservando para s mismo la esencia del poder, es decir, la decisin poltica ltima y ms
importante dado su carcter, a nivel Federal.
La lucha por el poder signific ser una lucha contra los dems caudillos militares que
figuraban en el contexto socio-poltico, mismos que con la mano de D!AZ se transformaron
en funcionarios pblicos, lo que deriva en el control del ejrcito federal hacia el centro del
sistema: PoRFIRIO D!AZ.

3.2. LA LEGITIMIDAD DEL RGIMEN

Elporfiriato, en tanto rgimen poltico, expresa la capacidad organizativa de la sociedad;

el rgimen de D!AZ, al interrelacionarse con los diversos factores reales del poder -es
decir, los grupos sociales que podan ejercer presin, a travs de sus demandas, sobre el
sistema politico del momento-, al establecer una relacin de gobierno-sociedad, haca
imprescindible
, un margen de apoyo social, de consenso hacia su poltica, que. le permi-
tiera funcionar con relativa libertad, al menos con aceptacin, aunque muchas veces esta
aceptacin slo fue posibilitada por un alto contenido represivo, pero siempre

"... hizo que sus mayores enemigos potenciales se le unieran . Dio facilidades para
que el terrateniente extendiera sus ya extensas propiedades. Incorpor al ejrcito
regular a los cabecillas de las ms grandes batallas, y a las tropas les pag bien y
les dio absoluta libertad para hacer cumplir las leyes e imponer el orden. Afloj
la presin anticlerical, critic la Constitucin de 1857 y ofreci a los intelectuales
empleos en el gobierno ... sin embargo, haba un grupo importante en la estructura
de la sociedad mexicana cuya adhesin D!AZ no sinti necesidad de cooptar: el
campesinado" 28 3

La estructura del sistema poltico que se desarroll bajo DAZ, deba articular las de-
mandas de los diversos grupos potencialmente peligrosos para la paz porfiriana.

282
JuAN FEUPE LEAL, op. cit., pp. 142-143. Un signo ms de este afn de poder, lo ilustra Costo VILLEGAS cuando
seala que la oposicin parlamentaria fue debilitada hasta desaparecer por completo desde 1888. El Poder
Ejecutivo Federal acab por ser la mayor fuerza poltica ... todo dependa de l. En El sistema poltico mexi-
cano. Joaqu1:1 Mortiz. Mxico, 1973, p. 16.
28
3 RAYMOND VERNON. El dilema del desarrollo mexicano. Diana. Mxico, 1962, p. 66.
148 ROBERTO RJvES

El proceso de desamortizacin de los bienes eclesisticos da origen a una nueva clase

de latifundistas "que constituye el primero y ms importante de los sectores sociales en
que se apoy el porfiriato ... Junto a l... el de los hombres de negocios de inmediato se
aprest a otorgar su apoyo al rgimen porfirista". 284
Los propietarios de tierras consintieron con el gobierno de DtAZ, dado que ste no se
propuso tocar las haciendas y ranchos; antes bien dio facilidades para la expansin de
sus lmites y para una relativa prosperidad, en virtud de las leyes de deslindes y coloniza~
cin y de las polticas agraria e hidrulica, que slo favorecieron a las empresas deslinda-
doras, a terratenientes y a extranjeros. Por otro lado, la aplicacin de las leyes referidas
debilitaron a las comunidades indgenas al expropiarles terrenos y materiales por causa
de utilidad pblica.
Donde se encontr la resistencia a las disposiciones jurdicas, DAZ ejerci un ltimo
recurso de carcter coercitivo: el ejrcito y la polica rural; ya que su gobierno requiri
fundamentalmente de un aparato administrativo para cumplir y desarrollar las atribucio-
nes a su cargo, y adems otro aparato coercitivo basado en procedimientos represivos. El
primero para administrar la prosperidad, el otro para garantizar la inversin del capital.
DAZ inform sobre estos aspectos en diversas ocasiones a lo largo de su mandato, como
por ejemplo en septiembre de 1878: "Se ha ordenado al general en jefe de la divisin del nor-
te que abra una formal campaa contra las tribus brbaras ... que tan nocivas son en aquellas
apartadas regiones", y en 1900, "el enemigo, agobiado, ya no presenta accin a nuestras
fuerzas (en Sonora), limitndose a huir de ellas. As pues, esa guerra es hoy de simple per-
secudn, ms o menos dificultosa por los terrenos quebrados y montaosos ...".285
DAZ desplaz el podero militar necesario para llevar a cabo sus decisiones, toda vez
que se presentaron actos de resistencia y levantamientos armados.
Resultado de lo anterior es el hecho de que a lo largo del porfiriato se Ya generando
un progresivo grado de descontento, de desaprobacin de tales hechos, de tales medidas
pblicas, lo que se traduce en demandas sobre el sistema poltico manifestado en rebe-
liones, en huelgas de diversos grupos que dependan vitalmente de la agricultura (peones

2
84 A. CRDOVA. La Ideologa ... , op. cit., p. 41.
28
5 Informes presidenciales del16-09-1878 y 1900, en TAMAYo-CoNTRERAS, op. cit., pp. 99-100. Puede consultar-
se al respecto y en el mismo autor, "El Contrato de Apertura de Canales de Irrigacin", origen de la guerra
contra los indios Yaquis, en los mrgenes de los ros Yaqui, Mayo y Fuerte, en Sonora y Sinaloa; con CARLOS
CONANT y Compaas deslindadoras, por medio del cual quedan autorizadas para abrir, explotar y construir
un canal de riego con derecho al uso de las 2/3 partes de las aguas de cada uno de dichos ros, pudiendo
tambin construir... , canales distribuidores sin limitacin alguna. La empresa queda obligada a dar hasta
la mitad de agua que stos conduzcan a los pobladores de los rios Yaqui y Mayo, por donde dichos canales
pasen, para el riego de los terrenos que cultiven ... , cobrndoles por el uso de agua cuotas equitativas que en
ningn caso excedern de una octava parte de cada una de sus cosechas ... El gobierno prestar a la empresa
el apoyo moral y material..., para vencer obstculos en este contrato, pp. 42-44 (artculo 16 sobre la expro-
piacin por utilidad pblica) .
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 149

alquilados, acasillados, medieros, aparceros, colonos, comuneros, rancheros, etctera), 286

que pese a su heterogeneidad todos exigan el derecho a la tierra, a su usufructo.
D!Az obtuvo la aceptacin y conformidad de los militares, al otorgarles posiciones polticas,
medida que contrarrest su influencia, y permiti desarrollar la centralizacin del poder.
Pretendiendo el apoyo de la burocracia, DAZ indic a los gobernadores que "disminu-
yeran su presupuesto en las fuerzas armadas y que emplearan las rentas pblicas en el
pago puntual de los empleados administrativos". 287 Como la Iglesia an ejerca influencia
sobre la gran poblacin, era latente su fuerza en el mbito de la poltica nacional, razn
por la cual DAZ "dej de aplicar la legislacin anticlerical surgida en la reforma". 288
Dentro de la estructura social mexicana destacaba un grupo de personas homogneas
ideolgicamente, influenciadas en las tesis positivistas de CoMTE, SPENCER, y MILL, quie-
nes desarrollaron la filosofa de "orden y progreso" en una Europa que experimentaba la
revolucin industrial y que aceler la etapa imperialista del capitalismo. Pues bien, los
intelectuales mexicanos trabajaron acorde a las exigencias del porfiriato y as desarrolla-
ron la justificacin ideolgica del rgimen. Se empearon en demostrar que "la historia de
Mxico haba sido un caos del que surga la existencia del orden social, que el motor de la
vida social era la evolucin indefectible hacia el progreso y que un pueblo atrasado como
el nuestro no tena otra salida que la institucin de un gobierno fuerte ... y que la poltica
deben hacerla slo las personas cultas". 28 9
Naturalmente, DAZ abri las puertas del rgimen a estos intelectuales y los convirti
en asesores del gobierno, pero no les permiti la toma de decisiones polticas de impor-
tancia. El ejercicio de estos puestos pblicos posibilit su enriquecimiento y "los unci a la
poltica oficial; pasaron de la coincidencia ideolgica al compromiso de intereses". 290
Pero a DAZ no slo le interesaba legitimarse ante la sociedad interior, tambin le pre-
ocupaba sobremanera el reconocimiento del exterior principahnente de los Estados Uni-
dos de Amrica, pas que apareca como smbolo de la modernidad.

"Los Estados Unidos de Amrica reconocieron el gobierno de DIAZ tras ao y me-

dio de tensiones, condicionando un acuerdo que prevea el acuerdo mutuo de que
las tropas de ambas naciones cruzaran la frontera ... mientras DIAZ se dedic tenaz-
mente a disipar el celo nacionalista del Congreso hasta asegurar... su autorizacin
para contratar con empresas privadas de los Estados Unidos de Amrica la cons-
truccin del ferrocarril central a Ciudad Jurez y Nuevo Laredo" 2 9 1

'
86
Para un anlisis de estas diversas formas que revesta el campesinado, se puede consultar a JuAN FELIPE LEAL.,
op. cit., pp. 125-1 28.
287
LE.A.L, op. cit., p. 142.
:zas Vase RGER HANSEN, op. cit., p. 196.
:zs9 A. CRDOVA. La Ideologa ... , op. cit., p. 70.
290
lb ., p. 45
2 1
9 LEAL, op. cit., pp. 138-139.
150 ROBERTO RJVES

De esta forma, Daz logr fortalecer el poder poltico; a los grupos de inters los privi-
legi y a los asalariados los reprimi, esta poltica represiva fue extendida para la mayor
parte de la poblacin, que en ese tiempo era campesina.

33 LA FRMULA PARA EL PROGRESO

La instauracin de un gobierno fuerte y centralizado en el Ejecutivo y la absorcin y re-

presin de las demandas sociales, hizo posible que el pas entrara en una etapa de relativa
calma, de estabilidad poltica y social, lo que estimul directamente a la inversin de ca-
pital en la economa.
PoRFIRIO D!Az produjo el primer gobierno con una estrategia dirigida a lograr el
desarrollo capitalista: 1) El gobierno, encargado de mantener las condicin es que
atraeran capital extranjero; 2) El sector privado extranjero, que promovera el
crecimiento del pas, y 3) El sector privado nacional... 292

El porfiriato, en tanto rgimen gubernamental con objetivos precisos y concretos, busca

a travs de sus diversos elementos el progreso dentro del orden, y a esto ltimo, a imponer
el orden, l se dedic tenaz y celosamente, y as lo declar desde el principio: "Previendo
esta emergencia y para obstaculizar aquel gran mal (el vandalismo ... atentando caminos
y poblaciones), el gobierno crey indispensable aumentar las fuerzas de polica rural para
dar a la sociedad ... las seguridades que tiene derecho de exigir de los gobiernos". 2 93
DIAZ consideraba la seguridad pblica, tarea del gobierno, como un elemento indis-
pensable para el progreso econmico en sus diversas manifestaciones, pero tambin le
preocupaba crear circunstancias para inducirlo rpidamente. En este sentido, ejerci una
poltica que contemplaba un conjunto de incentivos, exenciones fiscales, subsidios, con-
cesiones, estmulos, garantas y otras medidas, todas dirigidas a hacer ms atractivas las
inversiones de capital sobre los recursos del pas; dio amplias facilidades para la coloniza-
cin, busc y logr crditos en el exterior, en fin, articul un gobierno capaz de promover
"la modernizacin del pas", el crecimiento de la economa, por ejemplo LIMANTOUR decla-
raba en 1887 que "la mejor de las polticas en las circunstancias actuales es la que se ocupa
de toda preferencia en favorecer el desarrollo de los intereses econmicos ... ".2 94

:!9
2
R. VERNON, op. cit., p. 67.
293
Informe presidencial de 04-1877, en MATIP. Las Comunicaciones, Yol. vm, p. 17. Y despus, en 1892 declara
que: "garantizan la seguridad pblica las fuerzas de los estados y las rurales, que Yigilando constantemente
las vas de comunicacin, inspiran la confiarua necesaria al comercio y la industria. lb., p. 66.
294
"Los Presidentes de Mxico ante la nacin", en A. CRDO\'.\. L1 lDEOLOGL-1. .. , op. cit., p. 43; y otro de sus ide-
logos propona: El Estado ms bien debe procurar crear la atmsfera y los medios precisos al desarrollo
industrial; su labor debe ser constructiva .. . co ncretamente el Estado puede crear med ios de comunicacin y
promover la colonizacin ... J . SIERRA. lb., p. 68. SIERRA sugeria tambin la expropiacin por utilidad pblica,
al respecto vase a JESs SILVA HERZOG en Breve historia de la revolucin mexicana, tomo 1. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico, 1970, p . 16.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 151

sta era una poca en la que la economa nacional se caracterizaba por la ausencia
de ahorro interno que permitiera financiar la infraestructura econmica para impulsar
"el progreso de la sociedad", razn suficiente para que DIAZ optara por la bsqueda de
capital extranjero, y por ende de empresarios privados extranjeros, a falta de nacionales;
mediante una poltica que vo!va atractivas las inversiones en el sentido de un mayor mar-
gen de ganancia, el ahorro exterior "habra de ser decisivo para poder levantar las nuevas
estructuras en que se apoy la economa, como los ferrocarriles y la electricidad"!95 El
mismo DIAZ declaraba, reconociendo lo anterior, que "Mxico no puede por ahora ofrecer
alicientes para simples braceros, pero s ofrece ventajas para emigrantes con pequeo
capital". 296 No debe pasarse por alto el hecho de que con la importacin de capitales, en
inversiones directas, llegaba al pas la tecnologa de las naciones ms modernizadas, y de
otro lado estas inversiones que crecieron rpidamente entre 1877 y 1911, incrementaron
la capacidad organizativa de la economa, al movilizar factores de la produccin, mano de
obra, recursos naturales y algunos capitales mexicanos antes improductivos.
No es a partir de este momento, pero s en este lugar histrico donde se desarrolla un
intercambio comercial desigual, principalmente con los Estados Unidos, pas que se en-
contraba en total expansin capitalista, cuyas vas frreas llegaban hasta nuestra frontera,
y que se interesaban por invertir en el pas, as lo manifest el general UusEs S. GRANT
en 1880, durante las grandes polmicas sobre las ventajas de unir los ferrocarriles con
nuestro pas: "Estados Unidos de Amrica necesita importar productos tropicales ... que
exportan Cuba y Brasil... con la construccin de ferrocarriles podramos adquirir de Mxi-
co esos productos ... cuyos derechos de exportacin son menores, y a qu precio? ya no
al de nuestro dinero, sino al de nuestros productos (maquinaria, herramienta, artefactos)
que remitiremos a cambio de frutos". 297
No puede soslayarse con estos hechos que la economa nacional se lig a la rbita del
capitalismo mundial, de sus pautas y alteraciones; consecuentemente Mxico sufri en
repetidas ocasiones los efectos de las crisis capitalistas.
El crecimiento y diversificacin de las acti\'idades econmicas en el porfiriato se debi
fundamentalmente a los grandes volmenes de inversin extranjera, directa e indirecta, 2 98
que se vertieron sobre aqullas; el mayor porcentaje de capitales al final del rgimen era

'
95
FER.'A.'IDO RoSEXlWEIG. "El desarrollo econmico en Mxico, de 1877 a 1911 ", en El Trimestre Econmico, vol.
xx.xii, nm. 127, jul-sept, 1965, p. 426.
' 96 MATIP. La Poltica Agraria, vol. 15, p. 30 (abril de 1898).
297 MATIP. Las Comunicaciones, vol. vm, Introduccin, p. XLlll.
18
" En cuanto a las inversiones indirectas, o emprstitos al gobierno, tenemos dos etapas:
a) I880-JCJOO, su monto h1e muy reducido y su finalidad consista en la ejecucin de obras pblicas, espe-
cialmente, mejoramiento de los servicios municipales. b) 1900-1911, la expansin de estas inversiones es
considerable, la fuente, eran los inversionistas privados de los E.U.A., pero quien adquira los compromisos
era el Gobierno Federal. La parte ms considerable de estas nuevas deudas exteriores tuvo su origen en la
consolidacin de los ferrocarriles nacionales. Vase T.-1..\HYO-CO:>"TRERAS, op. cit., pp. 105-106.
152 ROBERTO RIVES

de procedencia estadounidense, seguan en importancia la inglesa, la francesa y la alema-

na. Los campos de inversin ms atractivos fueron los ferrocarriles, el petrleo, la energa
elctrica; el comercio y los servicios pblicos tuvieron un reducido promedio de inversin,
la industria manufacturera tuvo una mayor participacin de capitales nacionales, "al fina -
lizar el porfiriato, con unas cuantas excepciones, la economa dependa casi fundamental-
mente del capitalismo internacional". 2 99
La inversin extranjera actu como estimulante para los capitales nacionales y los in-
dujo a ingresar en los esfuerzos para el crecimiento econmico, al observar las utilidades
obtenidas de las empresas; el mismo gobierno complet el cuadro econmico toda vez que
motiv el desarrollo de la infraestructura y tambin particip en ella, aunque en pequea
dimensin. No poda faltar la explicacin oficial de estos sucesos, y el presidente DAZ se-
al que "si bien la Nacin ha alcanzado progresos constantes en lo que atae a la riqueza
del pas ... el impulso parti en el seno mismo del pueblo animado por la confianza que
inspiran la paz y el Imperio de la ley".3oo

3-4. CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA Y DESARROLLO ECONMICO

Las formas polticas anteriores al porfiriato realizaron acciones tendientes a la integra-

cin social, preocupndose por el desarrollo econmico, pero ninguna fue lo suficiente-
mente capaz de crear una concentracin del poder tan duradera como para permitir los
objetivos sealados.
Asimismo, DAZ logr proporcionar estabilidad a su gobierno y al rgimen poltico, lo
que favoreci una transformacin de nuestra economa, pues del autoconsumo y estanca-
miento se pas a la exportacin, principalmente ele productos primarios, acelerando as el
proceso de acumulacin y expansin del capital.
DlAZ asumi el Poder Ejecutivo con una preocupacin fundamental: crear un sistema
poltico-administrativo que hiciera llegar las decisiones gubernamentales a todos los rin -
cones del territorio. As form un Estado polica qne pudo finalmente eliminar las condi-
ciones de los tiempos anteriores, un poder policaco que se aplic dura y despiadadamen-
te, generando un proceso de progresiva disolucin de los centros de poder con autonoma
299 STANLEY Ross. Panomma Econmico del Porfiriato, en TAMAYO-CONTRERAS, t. 1, p. 102. A este respecto tam-
bin se puede co"nsultar a HANSEN, op. cit., pp. 24.28; J. LUIS CECEA, en su estudio sobre la "Penetracin
extranjera~ los grupos de presin econmica en el Mxico portirista", iltL~tra esto con una lista de las 170
empresas ms grandes existentes en Mxico hacia 1910, destacando la preponderancia y dominio del capital
extranjero, al que sita en su etapa de expansin monopolista, y que se organizaron bajo el rgimen de la
sociedad annima. F. RosENZWE1G apunta que las industrias extractivas, la energa elctrica, la banca, etc.,
dependan casi en su totalidad de la inversin extranjera, as como tambin los ferrocarriles; pero el gobier-
no subsidiaba con 15% o 18% el costo de construccin; en las manufacturas haba mayor participacin de
mexicanos; la agricultura tena inversin extranjera en los ranchos del norte (cultivos de algodn, caucho,
caf, caa de azcar), citado por REYNOLDS, op. cit., p. 42.
3oo MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. n, p. 181.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 153

local en la sociedad; esto signific paralelamente un proceso de despersonalizacin cre-

ciente en las relaciones sociales, que tuvo una correspondencia directa con la creacin de
actos gubernamentales con funciones especficas. Se desarroll una administracin de los
asuntos pblicos basada en la expedicin de leyes y reglamentos coercitivos, aplicables en
todo el territorio nacional, en detrimento de las decisiones antes localistas y muchas veces
basadas en la costumbre.
El manejo de estos asuntos se desarroll a travs del Ejecutivo, mismo que se apoy en
una estructura administrativa que tendi a acentuar su tamao y complejidad, a la vez que
a concentrar mayores deberes, los que tuvieron una estrecha relacin con el crecimiento
de las actividades en sociedad.
Ciertamente, como lo seal EDUARDO Rmz en su anlisis hacia 1888 sobre las secreta-
ras de Estado:

" ... el Presidente de la Repblica tiene la facultad de desarrollar por s mismo una
poltica general y exclusiva en la esfera de sus atribuciones; pero tambin ... existe
una imposibilidad de hecho, de que un solo hombre descienda a los detalles que
exige la accin administrativa. Hay pues, en cada acto del gobierno, la necesidad
del concurso de dos pensamientos: el pensamiento que dirige el todo, y el pensa-
miento que preside al desarrollo, de cada una de sus partes"Jot

Lo anterior supone la existencia de las secretaras de Estado para el despacho de los

negocios del orden administrativo, y que en conjunto forman el gabinete. Estas depen-
dencias "son divisiones especiales de un solo poder; no son poderes; deben ayudarse y
estar siempre en contacto para evitar inconvenientes, para que el gabinete sea uno y acor-
de consigo mismo" .32 Los secretarios son, despus del Presidente de la Repblica, "los
ms altos funcionarios del Estado, estn bajo la inmediata autoridad (de aqul) y sus
funciones son a la vez polticas y administrativas. Son cada uno, en su ramo, el rgano de
comunicacin entre el Presidente, los representantes de los dems poderes, las potencias
extranjeras y los particulares".33
A los secretarios de Estado seguan en orden jerrquico los oficiales mayores, cuyas
funciones, "adems del rgimen interior de su secretara y de las suplencias del ministro,
consisten en instruir y formar los expedientes relativos a los negocios que se siguen en el
ministerio, para dar la debida instruccin al ministro, y en autorizar todas las copias que
se expidan y sean adjuntas a cualquier expediente o resolucin suprema".3D4

30 ' EDUARDO RUiz. "Las Secretaras de Estado", en Revista de Administracin Pblica (RAP), edicin especial en
memoria de GABINO FRAGA. INAP. Mxico, 1982, p. 244.
3
2
JUAN M. VAzQUEZ, op. cit., p. 229.
3o3 EDUARDO RUIZ, Op. cit., pp. 243-244.
304 lb., p. 245
154 ROBERTO RJVES

En lo referente a las secretaras de Estado, el anlisis de su estructura organizativa re-

flejaba una gran divisin del trabajo gubernativo; as, estaban divididas para su rgimen
interior en secciones, cada una de las cuales responda por una serie de negocios.3os
Adems de estos rganos, la Administracin Pblica contaba con la existencia de di-
recciones generales, cuyo fin era agilizar y eficientar el manejo de ciettos negocios que en
algunos casos recargaban algunos ministerios. Al respecto, "bstenos decir que el princi-
pio de la responsabilidad ministerial no permite que sus facultades se consideren, sino en
concepto de delegadas, y que por lo tanto, ni pueden ser muy extensas, ni independientes
de los ministros".3 6
A..<;imismo, existan otras oficinas de menor impmtancia, aunque necesarias para la
accin administrativa, desde luego, sin pasar por alto la existencia de algunos organismos
descentralizados.
De manera general, sta era la estructura administrativa que presentaba el porfiria-
to; por otro lado, DAZ, en uso de sus facultades constitucionales, nombr y removi a
sus ministros y dems personal, pero la transformacin de algunos caudillos militares,
con su mbito local en funcionarios pblicos, les impuso atribuciones y funciones, segn
su cargo, les dio ciertos privilegios, pero tambin les exigi la ejecucin de las leyes del
orden estatal y la implantacin de los respectivos reglamentos, auxiliados con tcnicas
administrativas,37 polticas y hasta represivas, todo lo cual favoreci el desarrollo de una
administracin centralizada, en cuya jefatura se encontraba DAZ. Era l quien decida las
alternativas de la poltica nacional, l dictaba las rdenes necesarias conducentes al logro
de los objetivos seleccionados, el resto del aparato poltico administrativo deba operar y
vigilar el cumplimiento de lo anterior; se form as un sistema jerrquico cuya base ten-
di a la expansin, es decir, se ampli la estructura administrativa e hizo necesario cierto
grado de especializacin correspondiente a la diversidad de funciones.

305
De acuerdo con el anlisis que hace EDUARDO RUiz sobre las secretaras de Estado, la de Relaciones Exteriores
tena cuatro secciones; la de Gobernacin seis; la de Justicia tres, incluida la Instruccin Pblica que adquie-
re el rango de secretara con la Ley dei13-0S-1891; la Secretara de Hacienda, ocho; la de Guerra y Marina,
cinco y la de Fomento, ocho. Op. cit., pp. 246-262.
306
M. R. VEniA. "Naturaleza, lmites y organizacin general de la administracin". RAP. Homenaje a GABINO
FRAGA. INAP. Mxico, 1982, p. 199.
307
A este respecto, ALBERTO D!Az RuGAMA, con base en su experiencia laboral en el gobierno, public un conjunto
de explicaciones sobre las labores propias de toda oficina pblica, as como ciertas tcnicas y procedimientos
que favorecieran la eficiencia administrativa. Por principio destac la importancia de un personal apto y con
conocimientos de la funcin pblica y en especial del puesto que se pretendiera, adems seala aspectos
tales como la clasificacin de las labores ordinarias de una oficina; la importancia y caractersticas de la
comunicacin escrita entre las oficinas; el manejo de registros de correspondencia recibida y despachada,
sus trmites ordinarios; defini las circulares, le~es, decretos y reglamentos; apunt que una resolucin
acertada requiere de orden, mtodo y precisin, as como manejar los asuntos por separado; estableci-
miento y control de inventarios y otros aspectos ms. Vase la "Gua prctica del empleado en la Repblica
mexicana", en RAP, nm. 52, octubre-diciembre, 1982. INAP. Mxico, pp. 141-154.
 LA ADMINISTRAC IN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 155

Tambin el rgimen de DiAz cont con las valiosas aportaciones de gente preocupada
por el mejor servicio de la funcin pblica, en este sentido aparecieron diversos manuales,
entre otros se encuentra el de ILDEFONso ESTRADA Y ZENEA, dirigido a los gobernadores y jefes
polticos y en el que invitaba a reflexionar sobre la conveniencia de tener a la mano la doc-
trina, rdenes y disposiciones que tiendan a facilitar el despacho de los asuntos que depen-
den de las facultades con que se halla investida alguna autoridad. Tambin seal ciertas
cualidades que deban poseer los gobernadores, tales como (educacin fsica, moral e inte-
lectual), afabilidad, honradez y dar audiencias al pueblo, as como reparar sus quejas. 3oa
En esta misma lnea apareci el trabajo de Daz RuGAMA, titulado Guia Prctica del
Empleado de la Repblica Mexicana, en donde seal que las oficinas de gobierno se
convertan en planteles de instruccin, debido a la escasa preparacin de los empleados,
y para cubrir esta deficiencia propona que los aspirantes a algn puesto pblico deban
tener nociones bsicas del mismo, adems de que todo empleado deba tener, en su con-
cepto, conocimientos sobre las principales leyes de la Repblica, sobre geografa, historia,
economa, organizacin administrativa del gobierno, etctera.309
Por su parte, DIAZ estableci "la carrera de empleados en la Escuela de Comercio y Ad-
ministracin, que deberan cursarlos aspirantes a empleos pblicos".Jio
El largo mandato de D!Az en la presidencia, le permiti articular y operar diversas medi-
das que redundaron en el crecimiento del producto; entre ellos merece primordial atencin
su poltica de colonizacin, que atrajo empresarios extranjeros para fomentar las activida-
des econmicas. Tal poltica se hizo posible al dictar la creacin de empresas deslindado ras
y decretar las leyes agrarias, como la Ley de Baldos de mayo de 1884,3 11 que adems de
fomentar la propiedad privada, busc su legitimacin, pero siempre con el fin explcito de
abrir nuevas tierras al cultivo y a diversas explotaciones, pero tambin con ello se generaron
nuevas formas de concentracin de la tierra y el afianzamiento del latifundio, ahora laico,
incluso de extranjeros, ya que la poltica de DIAz casi don las tierras con tal que se poblaran
y se desarrollaran las ciudades. Estas empresas por unlado desarrollaban la propiedad pri-
vada y por otro reportaban tierras para el gobierno, as como mgresos monetarios.
Es precisamente dentro de este contexto que se va gestando una agricultura netamente

Jos Tambin seal las principales atenciones que deba tener la autoridad, tales como la instruccin, estads-
tica, higiene pblica, colonizacin, correos, etc. ILDEFONSO EsTRADA v ZENEA. "Manual de gobernadores y jefes
polticos", en RAP, nm. so, abril-junio, 1982. INAP. Mxico, pp. 135-210.
JO<J DIAz RUGMIA, op. cit., pp. 131-140.
Jo RoMEO FLORES CABALLERO. Administracin y poltica en la historia de Mxico . INAP. Mxico, 1982, p. 127.
Jll "Con el fin de obtener terrenos para la colonizacin y averiguar la extensin de los de propiedad nacional,
la ley vigente autoriza la formacin de empresas que se ocupen en el deslinde y medicin de los terrenos,
recibiendo como resultado hasta la tercera parte de los que midan y deslinden". MA TIP. La Poltica Agraria,
vol. 15. p. 17. La nueva ley del 26-05-1894 ... (dio) mayores fac ilidades que la de 1883, para adquirir dichos
terrenos y ha creado los medios de legitimar aquellas propiedades de tierras que carecen de ttulos primor-
diales o cuyos ttulos adolecen de algn defecto. l b., p. 27.
156 ROBERTO R.JVES

'
comercial, que sirve para satisfacer la demanda externa, una agricultura de exportacin
con constantes incrementos que se deban al uso ms intenso de los recursos, incluida la
mano de obra y no a cambios en su composicin, incrementos debidos a una mayor super-
ficie cultivada y no a una mayor productividad por hectrea, era una poca donde impor-
taba ms el prestigio social y el consumo suntuario que la produccin, "la agricultura lati-
fundista impidi que se generalizaran las mejoras al equipo productivo, la introduccin de
obras de riego y en general al uso de insumas ms productivos ... (se puso de manifiesto) la
incapacidad del latifundismo para realizar los cambios tcnicos que hubieren podido ali-
mentar a una poblacin creciente y allegar las divisas necesarias para importar el equipo
que exiga la industrializacin".3 12
Para complementar lo anterior, el Ejecutivo favoreci a las inversiones con subsidios,
como los otorgados a los ferrocarriles, estmulos y garantas muchas veces con ttulo de
crdito expedidos por la Tesorera General; otorg concesiones para obras de electrifi-
cacin, comunicaciones telefnicas, telegrficas, aprovechamiento de aguas para riego,
fuerza motriz, incluso para su potabilizacin, minera, etctera.
El fuerte impulso que se dio a la construccin de vas frreas cre un sistema de comuni-
caciones entre las diversas localidades, mercados internos poseedores de enclaves mineros,
petroleros, haciendas, etctera, y los principales puertos del pas y la frontera con los Esta-
dos Unidos de Amrica, lo que adems de orientar la economa hacia el exterior, tendi a
integrar cada vez ms el mercado nacional y fortalecer sus fuerzas interactuantes: la oferta
y la demanda, "as, las posibilidades de participar en la actividad econmica en desarrollo
estaban en relacin directa con la distancia existente a las lneas frreas o a sus ramales". 313
La llegada de nuevas empresas en la minera signific la introduccin de mejores pro-
cedimientos para la extraccin de minerales, as como su diversificacin, ya que se ampli
la produccin a los minerales industriales; adems de los tradicionales oro y plata, se
explotaron el hierro, plomo, zinc, antimonio, grafito y cobre, entre otros, causado, entre
otros factores, por la aparicin de nuevas industrias como la elctrica, cuyo insumo bsico
era el cobre; el desarrollo de comunicaciones telefnicas y telegrficas que requeran de
hilos conductores de hierro y bronce, y por la capacidad de transporte favorecida por los
ferrocarriles. En el porfiriato "el progreso no fue resultado de una poltica econmica di-
rigida y encaminada hacia ese fin; como seala BuLNES, la minera mexicana en esta poca
se desarrolla asombrosa e inesperadamente por descubrimientos cientficos extranjeros

2
3' LEOPOLDO SOLIS, op. cit., pp. 54-55.
JJ L. Sos, op. cit., p. 52. Dada la escasez de capital nacional, la iniciativa de las lneas frreas que deban
construirse qued en manos del capital extranjero, principalmente norteamericano, al que se estimul a
travs de subvenciones por km de va construida., p. 51. Los subsidios oscilaban segn la ruta, por ejemplo
al Ferrocarril Central, $9,500.00 por km; al Nacional, $ 7,500.00 por km; al Sonora, $ 7,000.00 por km; al
del Pacfico, $ 6,500 por km construido. Fuente: MATIP. Las Comunicaciones, p. XLll.
 l..A ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 157

Ompara elctrica, energa producida por cadas de agua, etctera), que indicaron al capi-
tal extranjero la oportunidad de operar en Mxico".3 4 1

El Gobierno Federal adecu el marco legal estableciendo en 1884 el Cdigo Minero,

reformndolo en 1892 y 1908, adems decret l Ley de impuestos sobre oro y plata,
suprimiendo algunas trabas que entorpecan la circula~in y exportacin de metales
preciosos. 31s
El Cdigo de minas de 22 de noviembre de 1884, permiti al dueo del suelo explotar
y aprovechar sin necesidad de adjudicacin especial los minerales y sustancias como el
petrleo. La Ley minera de 4junio 1892 dispuso que las concesiones seran irrevocables y
a perpetuidad, lo que sera reformado en la Constitucin de 1917.
El crecimiento y diversificacin de las actividades econmicas fueron favorecidas por
el Ejecutivo, gracias a una poltica econmica que cre cierto proteccionismo a la produc-
cin nacional e instrumentada por una poltica monetaria basada en la depreciacin de la
plata que, por un lado, encareci los precios de las importaciones, y por otro, disminuy
el costo de los artculos para la exportacin, ya que el peso mexicano devalu su paridad,
de uno por dos dlares en 1873, a dos pesos por un dlar en 1905.316
Un enfoque monetario sugiere decididamente que varias industrias se desarrollaron
al calor de la devaluacin que sufri el porfiriato, "la depreciacin de la plata y los aran-
celes fueron los pilares en que se apoyaron nuestros industriales ... Para compensar a los
industriales de la afectacin que la devaluacin del peso les causaba por concepto de im-
portacin entr en arreglo con los ferrocarriles para que concedieran fletes ms bajos al
carbn de piedra".3 17
La dinmica capitalista cobraba fuerza con cada da y el comercio imprima poderosos
estmulos para el desarrollo de los diversos elementos de la economa de mercado, de
operacin en gran escala: la nueva forma de produccin y distribucin de las mercancas
haca necesaria, y de hecho exigi, una mayor libertad de sus movimientos y la elimina-
cin de barreras administrativas.
El Estado porfiriano que mostraba ya claros perfiles intervencionistas, requera incre-
mentar sus recursos financieros, por lo que se decide federalizar los impuestos, liquidan-
do con ello las alcabalas; aunque anteriormente se haban hecho intentos por abolirlas,

3'4 lb., p. 60. Al respecto R. D. HANsEN apunta que "en la minera la demanda externa fue el factor determinante
para su crecimiento y modernizacin", op. cit., p. 28.
3>s Esta decisin la inforir~ el1-04-1897, vase MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. 1, p. 225.
3' 6 ToRRES GAYrN, RICARDO. Un siglo de devaluaciones del peso mexicano. Siglo XXI Editores. Mxico, 1980 p.
39. Y ms adelante seala que los precios del maz, chile, trigo y arroz, artculos de amplio consumo popular,
registraron aumentos ms o menos proporcionales a la baja de la plata, ib., p. 62.
3' 7 G. ToRRES, op. cit. , pp. 55-56. Esto as lo reconoci el Ejecutivo al afirmar el 16-09-1886: "Afectando la de-
preciacin de la plata no tan slo nuestra hacienda, sino directamente al comercio y la minera". MATIP. La
Hacienda Pblica, vol. 4, tomo 1, p. 177.
158 ROBERTO RIVES

sin xito, es en septiembre de 1895 cuando el Ejecutivo declar que "lleg el momento de
llevar a cabo sin vacilaciones la reforma constitucional que elimine ese ltimo vestigio del
antiguo y desacreditado sistema tributario, asegurando la libre circulacin de mercancas
dentro de la Repblica".3 18
Entre otros resultados esto contribuy a mermar la autonoma de estados y municipios,
los que se ahogaron en la pobreza fiscal, fortaleciendo en ese grado el Poder Federal.
Uno de los aspectos que tambin revisti la mayor importancia para DiAZ fue la obten-
cin de recursos con que acelerar el proceso econmico: la modificacin del sistema impo-
sitivo era un proceso relativamente a largo plazo, y el problema principal se encontraba en
la deuda externa, "pues mientras pese (n) sobre el erario las obligaciones que derivan de la
deuda flotante y de la consolidada, sin estar definido su pago mediante alguna operacin
conveniente, ser de todo punto imposible conseguir que renazca el crdito, poderoso
elemento sin el cual no podr esperarse el capital extranjero, que tanto necesitan las dife-
rentes empresas del pas para su fomento y desarrollo".Jl9
Esto tambin condujo al fortalecimiento y centralizacin del poder, pues el presidente,
en combiNacin con el secretario de Hacienda, determinaba la contratacin de emprsti-
tos, as como las reas econmicas que los absorberan.
Cuando DIAZ se hizo cargo del Ejecutivo busc establecer una poltica de promocin
econmica viable a travs de las dependencias de la Administracin Pblica Federal. Para
entonces existan seis Secretaras de Estado: Relaciones Exteriores; Gobernacin; Justicia
e Instruccin Pblica; Fomento; Guerra y Marina; Hacienda y Crdito Pblico. Sin em-
bargo, esta estructura sufri modificaciones sustanciales en la medida que DIAZ dirigi sus
esfuerzos a modernizar el pas, al provocar el desarrollo de una infraestructura material,
al incentivar ciertas actividades (va exenciones y estmulos fiscales, subsidios, concesio-
nes, contratacin de emprstitos, etctera).
Es hacia 1891 cuando DiAZ decide reestructurar la Administracin Pblica, por el De-
creto del13 de mayo, buscando su adecuacin a las necesidades socioeconmicas y eli-
minar el congestionamiento de asuntos en ciertas secretaras de Estado, amplindose el
nmero de stas a siete.J>o

3' 8 lb., p. 218. Tambin fueron significativas las diversas medidas decretadas por el Ejccuti\o en cuanto al
ramo de aduanas, que era de los ms importantes, por lo que reportaba al erario pblico, entre otras, estn
la Nueva Ordenanza de Aduanas de 1891, que persegua "impulsar el trfico internacional..., a efecto de
proporcionar al comercio todas las franquicias compatibles con el inters fiscal ". lb., p. 203.
Jl9 MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. 1, p. 172.
320
Decreto del Congreso que establece el modo como deben distribuirse los negocios entre las secretaras de
Estado, en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. n, pp. 87-90.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 159

DECRETO QUE ESTABLECE EL MODO COMO DEBEN DISTRIBUIRSE LOS

NEGOCIOS ENTRE LAS SECRETARAS DE ESTADO. 13-05-1891

PRESIDENTE
1 1

1 1 1 1 1 1
SECRETARIA DE SECRETARIA DE SECRETARIA DE SECRETARIA DE SECRETARIA DE SECRETARIA DE SECRETARIA
RELACIONES GoBERNACIN JUSTICIA E FOMENTO COMUNICACIO- HACIENDA Y DE GUERRA Y
EXTERIORES INSTRUCCIN NES Y OBRAS CREDITO MARINA
PBLJCA1/ 2 PBLICAS PBLICO

El 18-05-1905, se crea la Secretaria de Instruccin PUblica y Bellas Artes

El. 1-07-1905. se crea la Secretaria de Justicia

La creciente importancia de la actividad comercial determin que DIAz considerase esa

funcin como rgano de primer orden y as se volva (tras treinta aos de ausencia) en la es-
tructura administrativa, formndose la Secretara de Hacienda, Crdito Pblico y Comercio . .
Cabe aclarar que este rgano es independiente del Departamento Comercial de la Se-
cretara de Relaciones Exteriores, el que buscaba la promocin y proteccin del comercio
del pas en el exterior, as como informar sobre posibles tratados de comercio y navega-
cin con otros pases, a travs de sus consulados.
Por su parte, la Secretara de Fomento qued encaminada a cubrir los aspectos de
agricultura, colonizacin, minera, industria y estadstica, entre otros. Una innovacin
importante fue la creacin de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, dada la
necesidad de integrar y acelerar las relaciones de mercado. La Instruccin Pblica que-
d ligada a la Secretara de Justicia, aunque en 1905 se separaran, entre sus funciones
incluy el manejo de las bellas artes y la expropiacin por utilidad pblica. La Secretara
de Gobernacin haba adquirido plena autonoma de la de Relaciones Exteriores; desde
aqulla se manejaron entre otros aspectos la salubridad pblica, elecciones generales, be-
neficencia, hospitales, crceles diversiones pblicas, escuela de ciegos, etctera. Por lti-
mo, la Secretara de Guerra y Marina persisti intacta desde su creacin en 1821.
Las funciones pertenecientes a cada Secretara se separaban de una y se incluan en
otra, aunque tambin se daban casos de creacin, y es que "la atencin preferente de cada
ramo es efecto de la estimacin que de l hace el encargado del Ejecutivo (considerando
las circunstancias sociales, econmicas y polticas)" Y' En realidad, para DIAZ, la ancha,
poderosa y fecunda base de la riqueza nacional se encontraba en la agricultura, al menos
as lo declar al inaugurar el primer Congreso Nacional Agrcola, 322 y, como bases para su
J2l JuAN M. VZQUEZ, op. cit., p. 229.
32
' Vase al respecto, TAMAYo-CoNTRERAS, op. cit., pp. 45-48. Estos eventos eran para DIAz, "prueba de que el
espritu de asociacin y de empresa nacen y se desarrollan entre nosotros".
160 ROBERTO RIVES

progreso "se presentan la adquisicin de terrenos baldos o de propiedad nacional, y la

legitimacin de algunos ttulos imperfectos de propiedad", 323 as como la introduccin de
obras de irrigacin324 y estas ltimas estimularon a otras actividades como las mineras,
industriales, energa elctrica, etctera.
En la agricultura, los particulares aprovecharon las concesiones para la introduccin
de obras hidrulicas y el mismo gobierno desarroll algunas de estas actividades, a travs
de "Comisiones",325 que construyeron canales de riego, presas, compuertas, puentes, cajas
repartidoras de agua, adems se realizaron estudios "sobre las caractersticas de nuestros
recursos hidrulicos, y para llevar a cabo obras de defensa contra inundaciones, rectifica-
ciones de cauces y derivaciones de corrientes".326
Con estas innovaciones se gener una agricultura comercial favorecida con la creacin
de la Caja de Prstamos para obras de irrigacin y fomento de la agriculturaY 7
La poltica de colonizacin y deslindes propici el desarrollo de la propiedad de los
particulares, consecuentemente fue necesario formar en la capital de la Repblica "la Ofi-
cina del Gran Registro de la Propiedad, cread1 por la misma Ley (del 26-os-1894). Las
agencias tramitan ahora las denuncias de los terrenos baldos; y han comenzado a ocurrir
los particulares a la Secretara de Fomento, unos en. solicitud de composicin .
por exce-
dencias y demasas, y otros para la inscripcin de propiedades en el Gran Registro".3 28
El aumento en los asuntos agrarios originados en las solicitudes relativas a tierras,
concesiones, etctera, fue haciendo ms compleja una estructura administrativa que de-
ba resolverlos, as se decidi reorganizar los servicios agrcolas federales convirtiendo las
asociaciones privadas en cmaras nacionales legalmente constituidas, adems se organiz
la Direccin Agraria, "de acuerdo con la ley de presupuesto vigente ... que comenz a fun-
cionar el1 de julio de 1910, y que tiene a su cargo principalmente la rectificacin, mensura

323 Informe de 04-1888, MATIP. La Poltica Agraria, op. cit. p. 20.

324 La Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdiccin Federal expedida en junio de 1894 est dando los
mejores resultados, pues son muchas las personas que han ocurrido a la Secretara de Fomento, solicitando
concesiones para emplearlas en riego o como potencia mecnica. En momentos oportunos se promulg esa
ley, porque es notorio el desarrollo que han adquirido en la Repblica, en la poca presente, las industrias
agrcola, minera y fabril. MATIP. La Obra Hidrulica, Yo!. 10, p. 20.
325 Se crearon la Comisin Cientfica de los ros Yaqui y Mayo en Sonora, La Comisin Insperctora del Ro Na-
zas, MATIP. La Obra Hidrulica, pp.19.21
32
6
Esto se realiz a travs de la Comisin Hidrolgica. Tambin se t:re la Comisin Geogrfico-Exploradora pard
realizar e5tudios tupogr'.icos, que concluyeron con el levantamiento total de la carta de la Rep~blica. lb., p. XXVIII.
327 La Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura, en virtud de la concesin expe-
dida al efecto por la Secretara de Hacienda, de conformidad con la novsima Ley de 17-06-1907, en favor de
los bancos que deseen tomar participacin de dicha caja, la que adems de su capital propio, podr invertir
en los fines de s instituto, los fundos que lugre proporcionarse por medio de la YCnta de bonos garantizados
por el gobierno. MATIP. La Obra Hidrulica. p. 47. Adems, vase a LPFZ RosADo, op. cit., pp. 221 y ss.
328
Informe al Congreso del1-04-1895. MAT/P. La Poltica Agraria, p. 27. En 1909 inform que "En el perodo
transcurrido del31-05 al 31-12 de 1908, la Secretara de Fomento expidi 2,020 ttulos de tierras, a fin de
reducir a propiedad particular tma superficie de 331,958 hectreas de terreno de la nacin, con un producto
para el erario federal de 331,645.00 pesos. lb., p. 37.
 .LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MIDclCO, EN su BICENTENARIO 161

y estudio de los terrenos baldos y nacionales ... Asimismo, se form la Direccin de Agri-
cultura con sus cinco departamentos, cuyos trabajos tienden al fomento de la agricultura,
de la ganadera y al estudio de los problemas agrarios".3>9
En el porfiriato las comunicaciones tuvieron un apoyo fundamental, se desarrollaron
los telfonos, los telgrafos, el correo, los ferrocarriles. En 1876 se invent el telfono y
para 1878 se otorg el primer permiso oficial para establecer el servicio telefnico en la
ciudad, poco despus se establecen centrales telefnicas en algunas ciudades de la Rep-
blica, como Puebla, Oaxaca, Guanajuato, Len, Quertaro, Zacatecas, San Luis Potos y
Guadalajara, entre otras, y el servicio de larga distancia se logra poco despus.330
En 1884 se expide el Cdigo Postal con el fin de mejorar el servicio de distribucin; por
virtud del Decreto del13 de mayo de 1891 esta funcin (de correos) dej de pertenecer a la Se-
cretara del Despacho de Hacienda y Crdito Pblico, para incorporarse a la recin creada Se-
cretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, y el26 de julio de 1897 se decreta la organizacin
de la Administracin General de Correos, divida en tres Departamentos y siete Secciones,33!
que atenderan la diversidad de las funciones del servicio postal. En el ramo de correos, los
ferrocarriles transportaban gratuitamente la correspondencia y tambin a los empleados
del servicio postal; se realizaron contratos con lneas de navegacin para transportarla.
La importancia de las comunicaciones era indudable en aquella poca, adems de favorecer
el desarrollo del capitalismo llev directamente a un aumento en la demanda de obras pbli-
cas, entonces el gobierno acentu su inters en la industria de la construccin, a travs de la
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas (SCOP), que no slo administrara vas de co-
municacin martimas y terrestres, sino portuarias, faros, obras de ornato para las ciudades,
monumentos pblicos, calzadas, canales, obras de mantenimiento y desage y otras ms.
Sin embargo, el ramo ms importante de las comunicaciones fue el de los ferrocarriles,
las concesiones otorgadas por el gobierno contemplaban subsidios monetarios por kil-
metro de va construido, derecho de expropiar por utilidad pblica, donde generalmente
se ligaba la necesidad de construir las estaciones y sus anexos, exencin de impuestos
par,a importar el material rodante, etctera.33>
329 Informe presidencial del16-09-1910. MATIP. La Poltica Agraria, p. 38.
330 La concesin se otorg inicialmente a ALFRED WE.STRYP y Ca., para unir las comisaras de polica con la ins-
peccin general, a sta con el despacho del gobernador del D.F., y a ste con el Ministerio de Gobernacin.
MATlP. Las Comunicaciones, p. XLIV.
33' En el informe al Congreso de 09-1888, DIAz declar: "En todo el pas se observa mayor actividad en lasco-
municaciones; pueblos que apenas se conocan, gozan hoy de las ventajas del servicio postal... que les lleva
la cultura y facilita las transacciones comerciales". lb., p. so.
33 2 lb., p. XLII. En general, las caractersticas de las concesiones ferrocarrileras, se pueden agrupar como sigue:
Plazo de Vigencia: 99 aos. La explotacin, por cuenta de los concesionarios, acatando determinadas reglas
y tarifas, El gobierno qued facultado para nombrar interventores durante la fase constructiva, as como
representantes en las juntas directivas. Las empresas quedaron obligadas a rendir informes anuales de ca-
rcter financiero y del mO\imiento ferrO\iario. Tarifas revisables peridicamente. La carga del gobierno,
tropas y empleados en viaje por trabajo, pagaran siempre tarifas ms reducidas. Derecho de poner uno o
dos alambres en los postes telegrficos de las vas frreas.
162 RoBERTO RlVEs

El mismo gobierno canaliz recursos para la construccin de vas frreas, aunque de

pequeo recorrido; por otro lado, la diversidad de concesiones se hizo sin un programa en
el trazado de las lneas e incluso, como seala SaLs, con "carencia de uniformidad en la
anchura de las vas",333lo que preocup al gobierno y dio origen a que en el ao de 1898, J.
YVES LIMANTOUR (secretario de Hacienda), formulara un plan de rehabilitacin ferroviaria
que "comprenda la integracin de la red nacional y la reduccin de las cargas econmicas
que soportaba el erario por concepto de subvenciones a los ferrocarriles".334
Siguiendo el estudio de ToRRES GAITN, los ferrocarriles fueron los ms afectados por
la depreciacin de la plata, hecho que provoc desequilibrios financieros en diversas em-
presas y llev al gobierno a participar en el capital constitutivo de las mismas "pero no ...
como poder pblico, sino como interesado principal en la direccin de tres de nuestras
ms grandes empresas de ferrocarril... en pro de los intereses pblicos".33s
La actividad comercial se intensific con las instalaciones ferrocarrileras, que crecan
da a da, y tambin con los transportes martimos extranjeros, a los que el gobierno otor-
gaba importantes subvenciones para que tocaran nuestros puertos. Esto ltimo hizo nece-
sario realizar obras de desage y saneamiento en los principales puertos martimos, pues
en ellos se iniciaban, por el contacto con embarcaciones de otras partes del mundo, graves
epidemias,336 lo que volvi impostergable el desarrollo de la salubridad pblica.
Asimismo, el crecimiento de las ciudades volvi imponderable un proceso de urba-
nizacin que en primera instancia procurara la higiene pblica. DAZ otorg concesiones
para llevar a cabo el saneamiento de la ciudad y de sus alrededores que "como es sabido,
dependen de la gran obra de desage del Valle"337 y tambin se realizaron obras para po-
tabilizar este lquido.
Paralelo a este proceso se desarroll la salubridad pblica en zonas urbanas, se aplicaron
vacunas en la poblacin, al tiempo que se ponan en prctica los servicios de la Direccin

333 S. SoLis, op. cit., p. so.

334 MATIP. Las Comunicaciones, p. XLVI. Aqu mismo se apunta que este plan se transform en la Ley General
de Ferrocarriles que clasificaba las vas frreas en: vias generales de comunicacin, con importancia princi-
pal. Vas de inters local en el D.F., y territorios. Vas de inters local en Jos estados.
335 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, tomo 11. p. 141. De las siete lneas proyectadas entre 1898 y 1910,
slo dos llegaron a su trmino. La empresa que deba unir Chihuahua y Pacfico, cay en bancarrota; la unin
de Mxico-Acapulco se suspendi indefinidamente; la unin Veracruz-Istmo se declar en quiebra, si bien
la empresa pudo terminarlo, qued en tan malas condiciones que al adquirirlo el gobierno debi de recons-
truirlo. En 1903 el gobierno participa en el ferrocarril interocenico; en 1907 se consolidan Jos ferrocarriles
Central y Nacional en una sola empresa con participacin mayoritaria del gobierno; el Decreto de/6-07-
1907 constituye los Ferrocarriles Nacionales de Mxico. MATIP. Las Comunicaciones, pp. XLVII-XLVIII.
336
En la mayor parte de los puertos de altura de la Repblica funcionan ya los mdicos encargados del servicio
sanitario federal. Las estufas de desinfeccin, accesorio esencial del rgimen sanitario, se estn instalando
actualmente (en diversos puertos). 1-09-1893. MATIP. La Salubridad General, vol. 12, p. 22.
337
Informe del 6-09-1889. MATIP. La Obra Hidrulica, p. u. "La Junta Directiva de Desage, con la corres-
pondiente autorizacin, ha sacado a remate esa obra, a fin de que con el capital necesario se logre terminarla
en el menor tiempo posible". lb., p. 9.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 163

General de Estadstica,338 creando informacin Judicial, fiscal, comercial, etctera, para las
decisiones del poder central; los primeros resultados se observan cuando el Ejecutivo informa
pblicamente del descenso en la tasa de mortalidad y la elaboracin de censos peridicos. 339
Se expidi un Cdigo Sanitario donde se decretaron reglamentos de desinfeccin y
para los rastros; se inici la inspeccin mdica escolar y la inspeccin de comestibles.
La Administracin Pblica aumentaba sus funciones constantemente, nuevas tareas
pasaban a sus manos y las que an no existan las creaba el Estado, completando a otras
actividades; as, la funcin cre al rgano.
Para 1890, DAZ consider la educacin de la sociedad, an en manos de particulares y
religiosos, y decide que debe tener un carcter oficial y obligatorio, expidiendo un decreto
de nacionalizacin de las escuelas de la Compaa Lancasteriana, "... habiendo pasado feliz-
mente las circunstancias que obligaron al poder pblico a compartir y delegar el ejercicio
de la ms trascendental de sus atribuciones, tena ya que asumir la direccin completa de la
enseanza oficial".34o La importancia y crecimiento de los asuntos educativos, ocasion que
D!Az los elevara al rango de secretara de Estado denominndola de Instruccin Pblica y
Bellas Artes, y desligndola de la Secretara de Justicia.34 1 En su estructura interna organiz
la educacin primaria, la normal, la tcnica, superior, y otras, bajo direcciones separadas.
DIAZ procur facilitar las actividades de una industria en expansin, para lo cual adop-
t diversas medidas que iban desde la concesin y subvencin, V. gr, para obras de electri-
ficacin, para la explotacin de aguas susceptibles de ser aprovechadas como fuerza mo-
triz, para actividades propias de la minera, etctera; con el mismo fin modific las tarifas
de derechos de importacin, y que como l declar, "satisfacen la necesidad de impartir
temporalmente una proteccin moderada a determinadas industrias mexicanas".34 2

338 HENRY JACOBY apunta que la estadstica es siempre seal de un sistema administrativo centralizado; forma la
base de un sistema impositivo central. La burocratizacin del mundo. Siglo XXI Editores. Mxico, 1972, p. 12.
339 "El Consejo de Salubridad se ocupa ahora en preparar, de acuerdo con la Secretaria de Fomento, la forma-
cin de un nuevo censo de la capital, a tin de precisar, con mejores datos, la proporcin de la mortalidad de
Mxico". MATIP. La Salubridad General, vol. XII, pp. 15-16.
340
Informe al Congreso del16-09-1890. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. XII, p. 77. Y ms adelante
se puede leer: El 21-03-1891 se expide la Ley Reglamentaria de la Instruccin Obligatoria en el D.F. y en los
territorios de Baja California y Tepic . El31-05-1891 se expide el Reglamento Interior de las escuelas oficiales
de enseanza primaria (se definen y uniforman funciones de directores y empleados de las escuelas, estable-
ciendo disposiciones de disciplina escolar que garantizaban la moralidad de Jos alumnos) lb ., pp. 80-81.
34 ' Decreto del18-05-1905. "... La experiencia nos demuestra que la pujanza, el valor y la moralidad de un pue-
blo, lo mide el nivel de su cultura intelectual, siendo ficticio y efmero todo progreso que no se funde en una
slida instruccin ... Permeabilizar las ltimas capas sociales para que penetre en ellas una enseanza mo-
derada y conveniente a cada clase, acabar con los analfabetos, cambiar los antiguos mtodos de enseanza,
modificar los programas (stos son) en breve resumen, los trabajos (que se desprenden) de esta secretara
de Estado". MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. II. pp. 153-154. El texto del decreto que establece
las funciones de la Secretaria del Despacho de Instruccin Pblica y Bellas Artes, se puede consultar, en La
Administracin Pblica, vol. 5, t. II, p. 183.
342 Informe presidencial del1-04-1904. Tambin destaca esta actitud el hecho de "reducir los derechos de portaz-
go a vinos nacionales ... (lo que) facilita la competencia con los del extranjero y alienta la industria". lb., p. 198.
164 RoBERTO RivEs

De esta manera, la estructura econmica del porfiriato hizo necesario establecer un

Departamento de Industria, dependiente de la Secretara de Fomento, que atendiera tan
importante actividad, sobre todo con la mira de buscar una cierta sustitucin de importa-
ciones y alentar las exportaciones, pero adems de esto, la actividad industrial reportaba
ingresos al Gobierno Federal.
El nivel de las exportaciones aument considerablemente y observ una mayor di-
versificacin de los artculos. Las importaciones tendieron a reforzar el sector industrial,
mientras la agricultura de subsistencia sufra un gran rezago y esto se reflej en las impor-
taciones de artculos de consumo de primera necesidad, de consumo popular, los que el
gobierno favoreci con reducciones parciales y totales en los impuestos. 343
El comercio de las mercancas proporcionaba ganancias en dinero, y su obtencin se
convirti en preocupacin del gobierno, entonces actu con instrumentos Legislativos
sobre la economa, y esto condujo a una mayor centralizacin. Aparecieron ordenanzas
oficiales sobre las actividades econmicas; las monedas, los pesos y medidas, etctera, se
convirtieron cada vez ms en objeto de la accin pblica.344
PoRFIRIO DAZ centr su atencin en la ampliacin del rgimen financiero del Estado,
por lo que busc revitalizar las finan zas pblicas, lo que a su vez hizo necesario el fortale-
cimiento, tcnico y poltico, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) para
posibilitar su poltica econmica. Incluso hay quienes se refieren al papel hegemnico que
jug Jos IVEs LIMANTOUR entre los colaboradores de D!AZ.

"En las postrimeras del porfiriato, gran parte del poder se haba transferido casi
insensiblemente a un hombre : Jos Ivc.s LIMANTOUR, secretario de Hacienda. Y eso
por la sencilla raz n de que, en un rgimen como aqul, quien tiene en sus manos
el control de las finanzas pblicas sumado a la relacin estrecha con los empre-
sarios privados y a la alianza con los tecncratas ("cientficos" les decan) de su
tiempo fatalmente va acarreando hacia su rea la capacidad decisoria"34 S

El mismo LIMANTOUR reconoci la multiplicidad de funciones propias de su ministerio,

cuando declar que "fue motivo de alabanzas, pero ms frecuentemente de censuras, la

343 En 1892 se decret la libre importacin de maz y frijol por 5 meses. a fin de que pudieran abaratarse. Vasr
MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. 1, p. 207.
344 Entre otras, se encuentran: Ley de Pesos y Medidas (1905) . Ley de Cma ras Nacionales de Comercio (1910).
Comisin para la compra de maz y frijol (1910). Ley de Patentes de Invencin o Perfeccionamiento (1890).
Ley de Compaas sobre Seguros de Vida (1910). Concesin para establecer Almacenes Generales de Dep-
sito (1901). Ley de Impuestos sobre la Hilaza y Tejidos de Algodn de Produccin Nacio nal (1892). Supre-
sin de Capitanas de Puerto (1894). Supresin de la "Zona Libre" (1904). Reorganizacin de la Tesorera
y la creacin de la Direccin de Contabilidad y Glosa (1910). Organizacin de /ajunta para Provisin de
Cereales (1909). Creacin del Departamento de Inspeccin de las Instituciones de Crdito (1905) Comisin
Exploradora de la Flora y de la Fauna (1908).
345 MARio EscuRO !A. Hubo alguna vez un gobierno paralelo? INAP, Serie Praxis, nm. 44. Mxico, 1982, p. 8.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 165

participacin tomada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (y Comercio), en

asuntos que eran del resorte de otras secretaras de Estado".346
El manejo permanente de ingresos y egresos llev a considerar la introduccin de tcni-
cas contables y presupuestaras enmarcadas bajo su ley respectiva, por lo que el Presidente
qued obligado a presentar los proyectos de presupuesto correspondientes a cada ao fis-
cal, a las cmaras legislativas. A su vez, las diversas dependencias, tuvieron que enviar sus
respectivos presupuestos a la SHCP. Esta Secretara era un "centro directivo" que desaho-
gaba sus funciones en algunas direcciones, como la de Aduanas, la del Timbre, la Tesorera,
las Casas de Moneda y otras ms, a las que se sum en 1910 la de Contabilidad y Glosa.
Se cre una red administrativa cada vez mayor que procur el perfeccionamiento de la
recaudacin; con la finalidad de dar mayores facilidades al trfico comercial, en constante
aumento, se reorganizaron las aduanas e incluso se ampliaron por el territorio y para dar
mayor eficacia y coordinacin a esta funcin se cre la Direccin de Aduanas en 1900,
puesto que no se debe olvidar representaba la mayor fuente de ingresos del erario federal;
se reform la ordenanza de aduanas para adecuar los derechos de importacin. 347
Segua en importancia como fuente de ingresos pblicos el derivado de la renta del
timbre, manejado por la misma secretara, a travs de la Administracin General del Tim-
bre, creada en 1872.
Por su parte, la Tesorera de la Federacin tena diversas funciones : de vigilancia e ins-
peccin de oficinas con manejo de caudales y valores, avisaba a la Secretara de Hacienda
cuando se agotaban algunas partidas presupuestales, administraba directa o indirecta-
mente bienes inmuebles de la hacienda pblica federal, en general estaba encargada de la
concentracin, custodia y distribucin de los dineros y valores federales. 348
Por otro lado, en 1904 se reorganiza la Contadura Mayor de Hacienda, y DIAZ manifes-
t lo benigno de esa medida, puesto que "no puede haber buena administracin hacenda-
ra sin una vigilancia y comprobacin enteramente eficaces". 349
Adems, en 1910 cre la Direccin de Contabilidad y Glosa buscando el perfecciona-
miento administrativo en la medida que se separaran y diferenciaran las oficinas (y por
tanto funciones) que manejaban fondos de las que llevaban la contabilidad. Y es que du-
rante casi todo el rgimen porfiriano, pero mejor dicho "de 1831 a 1910, es decir, durante
ochenta aos, la Tesorera funcion como oficina central de pagos, glosa, cobros y con-

34 6 JOS F. RUiz MAssiEU. La empresa pblica. Un estudio de derecho sobre la experiencia mexicana. INAP.
Mxico, 1980, p. 72.
347 Ley sobre Organizacin de Aduanas. 30-12-1893. Direccin General de Aduanas. 15-06-1900. Reorgani-
zacin de Aduanas. 16-09-1904. Decreto que reforma la Ordenanza General de Aduanas. 22-03-1898.
Decreto reorganizando la Contadura Mayor. 6-04-1904.
34 8 G.L. LLERGO. "Desorganizacin de la Secretara de Hacienda por efecto de la creacin de la Contralora", en
RAP, nm. 54, abril-junio, 1983. INAP,Mxico; pp. 117-119.
349 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. u, p. 143.
166 RoBERTO R.IvEs

tabilidad; teniendo la Direccin de Rentas el encargo de inspeccionar todos los ramos

federales y la Contadura Mayor el de revisar las cuentas en su totalidad hasta 1870, y
parcialmente desde esa fecha, en que se estableci la glosa preventiva ... ".3so
Por otra parte, paralelo al desarrollo del mercado de mercancas, creci el mercado de
capitales, el sistema monetario y bancario. El gobierno actu como concesionario para el
establecimiento de diversas organizaciones bancarias y decret diversas medidas como la
Ley General de Instituciones de Crdito de 1896, que busc regular el establecimiento de
bancos de emisin, hipotecarios y de otros gneros.35'
La cuestin del crdito era uno de los puntos centrales de DAZ y para su restablecimiento
cont con la ayuda de MANUEL GoNZLF.Z, quien en 1882 cre la seccin de Crdito Pblico en la
Secretara de Hacienda, encargndole estudiar y proponer los asuntos relativos a la obtencin
de crdito pblico; por su parte DiAz cre en enero ele 1886la Direccin de Deuda Pblica y nal-
mente, el22 de junio de ese ao "se expidi la !Ry para el ar-reglo de:finitivu de la deuda ... logrn-
dose ... salvar el buen nombre de la Repblica y estableciendo su crdito en el extranjero". 352
El erario pblico experiment la expansin de los recursos no slo con las aportacio-
nes de la renta del timbre y las aduanas, ya que en 1895 DiAZ decidi rescindir el contrato
de arrendamiento a las Casas de Moneda; sin embargo, los dficit fiscales se sucedieron
ao tras ao acumulndose y causando serios desequilibrios en la balanza de pagos, sin
embargo "PoRriRI DiAz logr su nivelacin aparente y an supervit; pero en el fondo
continu el problema, ya que este supervit fue posible mediante la contratacin de em-
prstitos extranjeros".Js:l
Esta situacin alcanz hacia principios del presente siglo sus lmites de seguridad, lo
que llev a DiAZ a nombrar dos comisiones de estudio: una Comisin de Cambios Interna-
cionales, trabajando en los principales centros nancieros del mundo en busca de una po-
sible estabilidad de la plata, y una Comisin Monetaria, dividida en cinco subcomisiones,

35o ALBERTO H!JAR Y HARo. "Manual de la Contralora", en RAP, nm. 54, p. 89.
35' El pensamiento porfirista en este sentido nos seala: "usando la facultad que concedi la Ley de 1-04-1888,
ha celebrado la Secretara de Hacienda algunos contratos para el establecimiento de bancos agrcolas, mer-
cantiles y de emisin ... pues ofreciendo facilidades al capital que se dedica a fundar instituciones de crdito
se propagaron en el pas esos establecimientos que por tan eficaz manera contribuyen al desarrollo de la
riqueza pblica" (informe del1-04-1889). MATIP. La Hacienda Pblica, vol. 4, t. 1, p. 197. Consltese aqu
mismo el total de bancos creados a la fecha.
35' lb .. pp.179-180, y ms adelante declar: "Establecidas en Mxico y Londres las oficinas encargadas del re-
conocimiento y liquidacin de la deuda pblica, ha emitido la Tesorera General nuevos ttulos por valor
de poco ms de seis millones de pesos. lb., p. 182, y "la deuda flotante con inters ha quedado redimida,
liquidndose y saldndose por la Tesorera las cuentas respectivas, lb., p. 190.
353 MArtAs RoMERO, citado por ToRRES GAYTN, op. cit., p. 81. Tambin muestra un anlisis sobre los efectos de la
depreciacin de la plata sobre lOs ingresos y egresos del gobierno (pp. 82-84). Adems seala que en 1902
la deuda pblica ascenda a $432,516,594.83 pesos. Por otro lado, JuAN F. LEAL seala que la deuda nacional
experiment un crecimiento muy acelerado, sobre todo, a partir de 1890 ... aun teniendo en cuenta la deva-
luacin de 1905 ... (tuvo) un incremento de 300% en 21 aos, op. cit., p. 151.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 167

para que propusiera las medidas ms convenientes para el sistema monetario, dada la pe-
ligrosa devaluacin del peso. La comisin rindi el dictamen correspondiente y aconsej
entre otros aspectos: "Implantar el patrn de cambio oro, suspender la libre acuacin de
la plata y autorizar la de oro".354
Con las propuestas sealadas, DAZ envi al Congreso, en 1905, una iniciativa de ley
que contemplaba las reformas al sistema monetario. Pero despus cre una Comisin de
Cambios y Moneda que se encargara de darle vida a la reforma, logrando estabilidad en
el sistema y la consecuente confianza y seguridad en los inversionistas extranjeros que
colocaron nuevos capitales en el pas. Pero esta situacin favorable no habra de durar
mucho tiempo, ya que

" ... la estabilidad cambiara fue posible gracias a que cuantas veces hubo escasez de
giros, la Comisin de Cambios y Moneda recurri al procedimiento de contratar
emprstitos exteriores para hacer frente a la demanda de los mismos y sostener
la estabilidad cambiara, so pretexto de no agotar la reserva de oro que se haba
adquirido en los aos 1905-1907... En 1908, 1911 y 1913 hubo de recurrir al crdito
para darle vida a la reforma y sostener la estabilidad del peso ... sin embargo, cuan-
do brot la lucha armada fue imposible echar mano del emprstito y la paridad del
peso fracas" 355

El proceso de transformacin econmica acentu la formacin de dos clases, por un

lado los hombres de negocios, de empresa, acumuladores de propiedades, detentadores
de la riqueza, y por otro lado, una masa de personas sin propiedades, detentadoras de
"la fuerza de trabajo de la sociedad". El proceso de industrializacin impuso condiciones
seYeras al trabajador, condiciones que el gobierno difcilmente resolvi, pues el trabajo
qued entonces regulado tan slo por la oferta y la demanda y los estatutos empresariales.
El trabajo qued fuera de la accin administrativa, no fue objeto de reglamentacin, el
mismo DAZjustific esta conducta as:

"El Ejecutivo de la Unin no es ni puede ser indiferente a los males que aquejan
a la clase obrera de. la Repblica ... Pero hay males privados que, aun reclamando
todo gnero de simpatas, estn en gran parte fuera de la accin administrativa, y
tal es el caso de los que aqueja n a la clase que ustedes tan dignamente represen-
tan ... Dadas las in st it uciones que nos rigen, le es imposible (al gobierno) limitar
la lib re contratacin ni intervenir de una manera directa en el mejoramiento de la
condicin del obrero ... No hay texto legal que lo autorice, ni conveniencia econ-

354 ToRRES GAYrN, op. cit., p. 86. Tambin se puede consultar a DIEGO LPEZ RosADo en "La Reforma Monetaria",
Ensayos sobre historia econmica de Mxico. UNAM. Mxico, 1965, pp. 205-218.
355 ToRRES GAYrN, op. cit., p. 92.
168 ROBERTO RJVES

mica que obligue a decretar salarios, ni precios ni horas de trabajo ... Solamente
puede el gobierno contribuir a mejorar la condicin del obrero por medios indi-
rectos, como son la conservacin de la paz, el fomento de la industria y la inversin
de capitales ... en el desarrollo de los elementos naturales de riqueza del pas ... El
Derecho al Trabajo debe traer forzosamente aparejada la obligacin de procurarlo,
y nuestras instituciones no consignan ni para el gobierno, ni para los particulares
obligacin semejante"Js6

A esto se le puede encontrar cierta explicacin en el hecho de que PoRFIRIO DAZ afirma-
ba, manifestaba, su posicin del lado del capital y relegando al trabajo. Por otra parte, la
fuerza laboral era una clase en proceso de organizacin, que alcanza su mxima expresin
en el porfiriato, cuando estallan las huelgas de Cananea y Ro Blanco, donde los obreros
cobran conciencia de clase, toda yez que la manifiestan al Estado.
Frente a estos hechos, el Ejecutivo, en uso de facultades discrecionales, dict un laudo
favoreciendo al capital, y es que como seala PASTOR RouAix: "en el gobierno del general
DAZ ... la riqueza personal era la cualidad ms estimada y el capital el elemento nico,
digno de proteccin y respeto" .357
De hecho la Administracin Pblica cobr un sentido diferente en relacin directa a
la diversidad de tareas que deba realizar el Estado; su importancia creca ms y ms,
la nocin de servicio pblico se fue imponiendo en sociedad, al mismo gobierno le in-
teresaba mejorar sus ramos, v. gr., el de polica urbana, telgrafos, etctera, incluso se
dan reglamentos para su desconcentracin, tal es el caso del servicio del registro civil,
que "acord la creacin de cuatro oficinas subalternas ... (para) facilitar a los habitantes el
cumplimiento de los actos relativos al registro civil, 358 y del establecimiento en puertos y
fronteras de "delegados independientes de la autoridad local y sujetos exclusivamente a
los poderes de la Unin".3s9
Para el Ejecutivo los progresos alcanzados en los diferentes ramos de la administracin
eran fruto de una poca de paz y tranquilidad pblicas; el Poder Legislativo, por conducto del
presidente del Congreso, FRANcisco BuLNES, encontr avances en las tareas ejecutadas por:

La Secretara de Gobernacin: aumento de inmigracin voluntaria en cantidad

importante; mejora, aunque modesta, en la salubridad pblica de la capital y en
la costa del Golfo; adelanto notable en el saneamiento de la ciudad de Mxico;
establecimiento de hornos crematorios; enorme avance en la magna obra de pro-

356 MAriAs RoMERO analiza el pensamiento porfirista sobre la~ relaciones obrero-patronales. consltese TAMAYO-
CONTRERAS, tomo I,op. cit., pp. 83-86.
35 7 Citado por Jos CHANES NIETO, op. cit., p. 234.
58
3 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. II, p. n8.
35 9 MATIP. La Salubridad General, YO!. XII, p. 25.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MX ICO, EN SU BICENTENARIO 169

visin de agua en el Distrito Federal; termiNacin de las obras de la penitenciara,

y lo que es ms interesante por su elevada calidad humanitaria: el establecimiento
de juntas para vender a las clases pobres maz y frijol barato, combatiendo as las
amenazas de hambre general debidas a la escasez y la especulacin.
La actividad administrativa, meditada y pmdente, se manifiesta en:
La Secretara de Justicia, con sus escmpulosos trabajos estadsticos sobre crimi-
nalidad, con disposiciones disciplinarias para reprimir abusos y corregir errores
inveterados en la administracin de justicia penal.
La Secretara de Instmccin Pblica ha seguido su programa cerrado de extender
la educacin en todos sus grados, abriendo nuevas escuelas en los territorios, fa-
cilitando la asistencia escolar, estimulando con recompensas los adelantos de los
educandos y hasta autorizando la alimentacin de los ms necesitados alumnos,
por la mano generosa de la filantropa privada; ordenando estudios para plantear
la educacin fsica, formando reglamentos para la higiene escolar y proyectando
la obra legislativa que levantar la Universidad Nacional, y por ltimo, nombran-
do comisionados para Congresos en el extranjero y asistencia a exposiciones de
carcter rigurosamente cientfico.
La Secretara de Comunicaciones presenta notables adelantos en sus trabajos en
los puertos, en canales de comunicacin comercial, en obras de defensa o aprove-
chamiento de ros, y da cuenta tambin del progreso en la constmccin de ferro-
carriles, que en el de Tehuantepec aumenta consid;!rablemente el trfico y que el
movimiento vital pblico es cada da ms vigoroso, como Jo pmeba el constante
incremento postal y telegrfico interior y exterior; protegido por la expansin de
las oficinas de correos y de las lneas telegrficas.
En la Secretara de Fomento se han dislocado los viciosos (o viciados) sistemas
generados de teoras econmicas falsas: se han combatido errores trascenden-
tales y arcaicos, se han removido para destrozarlas, preocupaciones seculares,
para consolidar el progreso nacional en Jo ms amplo y exacto del pensamiento
moderno.
La Secretara de Guerra ha seguido su marcha slida y reflexiva para crear una
oficialidad tcnica especial y otra ms numerosa tcnica general, apoyando la ins-
tmccin terica en ejercicios prcticos ir.:lispensables para constituir completa
educacin militar. Nuevos edificios se han adaptado para el servicio del ejrcito;
contina con xito el establecimiento de fbricas de artculos de guerra y se pre-
para la instalacin de Jos poderosos caones con que se ha proyectado en Salina
Cmz la defensa de la Lnea del Istmo de Tehuantepec. Por ltimo se han estableci-
do publicaciones militares para la instmccin voluntaria del ejrcito y para acoger
en ellas Jos frutos del estudio de nuestros jefes y oficiales competentes.
En el ramo de Hacienda, centro del movimiento financiero, administrativo y re-
gulador de la vida econmica social... (existe) notable mejora en las rentas p-
170 ROBERTO RJvEs

blicas, disminuidas por la crisis que tanto ha durado, y no obstante el rudo golpe
que recibi la agricultura por la onda fra de septiembre de 1909, no se nota que el
desastre en el terreno de la alimentacin pblica, haya trastornado otras fuerzas
de produccin de gran intensidad industrial y comercial.360

Al porfiriato se le asocia rpidamente con el lema de: "poca poltica y mucha admi-
nistracin", y esto a su vez tiene su razn de ser, ya que D!AZ, adems de las diversas
medidas administrativas que dict, mantuvo una multitud de organismos e instituciones
(algunos descentralizados, otros bajo direccin y vigilancia de las dependencias centrales)
con funciones especficas en las diversas reas de la sociedad, abarcando la beneficencia,
la instruccin, la investigacin, la salubridad, el crdito, el comercio, etctera; entre otros
podernos sealar los siguientes:
Escuelas: de Ciegos, de Artes y Oficios, de Agricultura, Normal de Profesores, Univer-
sidad Nacional de Mxico, Secundaria de Nias, Academia de Bellas Artes, Conservatorio
de Msica y muchas ms.
Comisiones: Consultiva de indemnizaciones, de estudio para el crdito pblico, para
reformar las Ordenanzas del Ejrcito, para el estudio del sistema monetario, para la com-
pra y distribucin del maz y frijol; Exploradora de la Fauna y de la Flora; para el arreglo
de pensiones y montepos militares, etctera.
Institutos: Bacte1iolgico; Antirrbico, Mdico Nacional; Patolgico; Bibliogrfico
Mexicano; Observatorio Meteorolgico; Telegrfico Militar, etctera.
Juntas: Directiva de conservacin y reparacin de carreteras, de beneficencia privada,
para la previsin de cereales, de vigilancia de las crceles y otras ms.
Oficinas: de Registro Pblico de la Propiedad; de Patentes y Marcas; del Timbre (en
toda la Repblica).
Cmaras Nacionales de Agricultura y de Comercio.
Caja de Prstamos para obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura, Caja de Aho-
rros y Prstamos para empleados del ramo de Hacienda.
Banco del Monte de Piedad, Lotera de la Beneficencia Pblica, y desde luego sin pasar
por alto un conjunto' considerable de Direcciones Generales, Departamentos Especiales,
Agencias, Fbricas de Armas y Plvora, el Consejo Superior de Salubridad, etctera.36 '

360 Al iniciar sesiones el Congreso el1-04-1910, MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. XI, pp. 177-178.
36
' En cuanto a la existencia de este tipo de organismos se pueden ver las obras de: JosE CHAl\ ES NIETO, op. cit.,
pp. 236-237. ALBERTO D!Az RUGAMA, op. cit., pp. 134-137. EDUARDO RUIZ, op. cit. , pp. 246 -260 . Ro~!EO FLORES
CABALLERO, Op. cit., p. 133.
 LA .ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, .EN su BICENTENARIO 171

35 DEMANDAS SOCIALES Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

En el porfiriato observamos el crecimiento del aparato productivo de los niveles de pro-

duccin, de la poblacin, pero tambin el crecimiento de las contradicciones sociales. Este
rgimen hered el criterio liberal en la aplicacin de las leyes de desamortizacin y lo
ampli con las leyes de deslindes de baldos, las que contribuyeron a la preponderancia de
las haciendas sobre los pueblos y comunidades rurales.
Esto afect profundamente sobre la estructura de la tenencia de la tierra que acus un
alto grado de concentracin en particulares y compaas deslindadoras, las que, "hasta
1889 estaban formadas nicamente por 29 personas, todas ellas acaudaladas y de gran
valimiento en las esferas oficiales ... Todava de 1890 a 1906, este ltimo en que fueran
disueltas las compaas ... , su nmero haba ascendido a so".362
Los procesos agrcolas, derivados de las necesidades de la economa de exportacin,
tendieron a desplazar a la poblacin rural incrementando el nmero de desempleados, ya
que la industria y los servicios mostraron relativa capacidad para absorberlos; para 1910
"aproximadamente So% de la poblacin total era rural, y, so% de la poblacin total se en-
contraba atada a los latifundios"; 363an ms, tenemos que para "1910 la agricultura sostena
70% de la poblacin",364 una poblacin que cada vez demandaba ms el Derecho a la Tierra,
de la que dependan su seguridad, sus ingresos, su bienestar relativo y el de su familia.
Estas exigencias sociales, que cada vez eran apoyadas por un mayor nmero de despo-
sedos, incrementaron su presin sobre el sistema, una presin latente que oblig a DIAZ
a suspender las ventas y denuncias de terrenos baldos y a tratar de resolver el problema
organizando la Direccin Agraria "que comenz a funcionar el1 de julio de 1910 y que sin
ms inters que el conocimiento de la verdad, procediera a la REC!lFICACiN, mensura y
estudio de los terrenos baldos".36s
En realidad, el problema no era tan sencillo, los niveles de vida haban cambiado pro-
fundamente, en gran parte esto se deba a que las alzas en los salarios fueron menores
a las alzas en los precios de las mercancas y de los alimentos de consumo popular; la
demanda externa no continu apoyando el crecimiento econmico y el mercado interno

36 ' JESs SIL\'A HERZOG, o p. cit., tomo I p. 16. O. HERN.'IDEZ realiz un "Esquema de la Economa Mexicana hasta an-
tes de la remlucin, estableciendo cuatro categoras sociales de acuerdo a la posesin de la tierra: Hacendados
y rancheros, consenaban 97"Al de tierra censada. Pequeos propietarios 2% y los pueblos 1%. Para 1910 exis-
tan 5,932 haciendas y 32,557 ranchos. 40% del rea del pas estaba repartida en media docena de latifundios.
Citado por A. CORDOYA. La Ideologa ... op. cit., pp, 42-43. Por otro lado, R. D. HANsEN apunta que para 1910,
90% de las aldeas indgenas de la meseta central no posean ninguna tierra comunal. op. cit., p. 39.
363 H..1..>>SE.'i, op. cit., p. 41. El censo de poblacin de 1910, referido por HERZOG, muestra los siguientes datos: 8oo ha-
L'I!ndauus, 411,096 eh~ificauus como agricultores; 3096,827 jornaleros del campo; 15'160,369 hab. la poblacin
total. De sta, 12 millones dependan del salario rural, es decir, aprox. 8o%. HERZOG, vol. 1., op. cit., pp. 19-20.
6
3 4 C.Y.l. RE\-:-.;oLos, op. cit., p. 37.
6
3 s MATIP. La Poltica Agraria, p. 38.
172 RoBERTO RivEs

efectivo "se reduca a 3 de 15 millones de habitantes ... la gran mayora de los mexicanos
coma menos hacia el final del rgimen de DAZ que en sus comienzos".366
"Bajo los sistemas de tenencia preporfirianos, un campesino y su familia podan
por lo menos subsistir con la tierra de su iglesia, hacienda o pueblo. Pero el sistema
de deslindes, al quitarle la tierra a los campesinos, termin con la independencia
de stos frente a las exigencias del mercado nacional y extranjero. Cuando en estos
mercados descendieron los precios y cuando descendi tambin la demanda de
fuerza de trabajo, el costo social del sistema de deslindes se revel demasiado alto
para la estabilidad poltica"J 67

Por otra parte, los esfuerzos para industrializar el pas agravaron la situacin anterior,
al crear relaciones de produccin conflictivas, largas jornadas de trabajo, salarios bajos,
trabajo femenil e infantil, ambientes insalt1bres, y encima de esto el vaco de la accin ad-
ministrativa, cuyo Poder Ejecutivo no mostr disposicin por reglamentar las relaciones
derivadas de la existencia y desarrollo de la empresa capitalista. En el mejor de los casos
aplic el Cdigo Penal de 1871, imponiendo arrestos y jo multas a " .. .los que formen un
tumulto o motn ... con objeto de hacer que suban o bajen los salarios o jornales de los 96
operarios, o de impedir el libre ejercicio de la industria o trabajo".3 68
Frente a la incapacidad (por desinters) gubernamental y crecimiento de la propiedad
capitalista, "los aos 1881, 1884, 1889, 1890, 1891 y sobre todo 1895 registran el mayor n-
mero de huelgas ... siguieron en curva ascendente en 1905 y alcanzaron su punto mximo
en 1907",369 con los movimientos de unin obrera que contemplaban la posibilidad de im-
poner condiciones a las empresas; finalmente tales movimientos obreros slo encontraron
la represin federal, al respecto son ilustrativos los casos de los trabajadores mineros en Ca-
nanea y de los trabajadores textiles en Ro Blanco. En este ltimo caso DAZ emiti un laudo
poniendo fin a la huelga, y favoreciendo a la accin privada, a la que confi el progreso del
pas,370 progreso que se vea minado por la gran crisis econmica que atravesaba la Nacin.
Ya para este tiempo se hizo evidente la magnitud del malestar y descontento de las
clases menos favorecidas por el rgimen, un malestar cuyo origen estaba en las demandas
insatisfechas, marginadas y reprimidas.

66
3 HANSEN, op. cit., pp. 40- 41.
6
3 7 REYNOLDS, op. cit., p. 169.
68
3 Cdigo Penal de 1871, art. 925, en TAMAYO-CONTRERAS, op. cit., p. 81.
J 69 JuAN F. LEAL, op. cit., p. 121.
370 Vase el Laudo del presidente DIAz, con motivo de la huelga de los trabajadores de la industria de hilados
y tejidos, en SILVA HERZOG, op. cit, t. 1, pp. 49-53, que en su artculo 1. seala: el lunes 7 - 01-1907 se abrirn
todas las fbricas que actualmente estn cerradas en los estados de Puebla, Jalisco, Veracruz, Quertaro,
Oaxaca y el D.F., y todos los obreros entrarn a trabajar en ellas, sujetos a los reglamentos vigentes al tiempo
de clausurarse o que sus propietarios hayan dictado posteriormente, y a las costumbres establecidas.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 173

El rgimen de DiAZ vio mermado su apoyo de la sociedad, en los primeros aos del
siglo xx; ya no contaba con la tolerancia general y rpidamente el asunto adquiri un
matiz eminentemente poltico y a esto contribuye la cercana de las elecciones para Pre-
sidente de 1910.
Se definieron dos tendencias: una, la que representaba la minora dominante, privi-
legiada y que pugnaba por el reeleccionismo, otra, la mayora dominada, desposeda y
antireeleccionista, que expresaba su desconfianza y desaprobacin por el orden de cosas
existente, sobre todo pugnaba por el retorno a la vida civil-liberal y la aplicacin de la ley
ms igualitaria. "El pas, quiere ... que el sucesor del general DAZ se llame ... la ley.
"La sociedad es un organismo civil que exige Imperiosamente un gobierno civil, y no
puede ser tratada ni confundida con un cuartel ni con un convento ...La paz est en las
calles ... pero no existe ya en bs conciencias ... la Nacin tiene miedo ... desconfianza ... ".37'
La misma mayora de la poblacin, denominada antireeleccionista, presentaba en su
seno dos caras, de un lado la base misma del movimiento, los desposedos, los que no
participaban del reparto de la riqueza ... los indgenas ... que no tenan ya de qu vivir; ... ni
1
carbn qu vender ... no teniendo con qu alimentar a sus animales ... careciendo en suma
de foclo, dejaban de ser hombres pacficos para convertirse en soldados ... prestos a seguir
a cualquier agitador ... ";372 y de otra parte los idelogos del movimiento, que implcitamen-
te demandaban mayor movilidad en las estructuras polticas, encabezados por FRANCisco
l. MADERO. Este seal en el Plan de San Luis Potos, fechado els de octubre de 1910, que
"la patria ha llegado a una tirana ... se nos ofrece la paz ... pero tiene por base la fuerza y
no el derecho". 373
El desenlace de estas pugnas es la crisis de legitimidad del rgimen poltico-adminis-
trativo de DAZ, y la explosin violenta de un movimiento armado que se prolonga, en su
afn de lucha por el poder, durante casi toda la segunda dcada del siglo xx.

37' Discurs pronunciado en la II Convencin Liberal, 1903, por FRANcisco BuLNES, en TAMAYO-CONTRERAS, op.
cit., pp. 224-227.
372 ANow MOUNA ENR!QUEZ. Los grandes problemas nacionales, en TAMAYO-CONTRERAS, t. I, op. cit., p 20.
373 FRANCISCO l. MADERO. Plan de San Luis Potos, en ib., p. 323.
 SEGUNDA PARTE: SIGLO XX
CONSOLIDACIN Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO

4 LA LUCHA POR EL PODER POLTICO, 1911-1920

La falta de leyes, la poltica gubernamental de deslindes, que favoreci la concentracin

de la tierra y con ello la demanda de reparto agrario, sumada a las demandas laborales,
y el reclamo democrtico encabezado por MADERO, fueron los elementos que se revelaron
contra la estabilidad del rgimen poltico, ocasionando un movimiento revolucionario que
expresaba el reacomodo de los factores de poder de la sociedad mexicana. FERDINAND LA-
SALLE ya lo haba sealado, son los banqueros, el ejrcito, la burguesa, los campesinos,
obreros, las fuerzas y factores reales de poder, quienes en un momento dado imprimen su
carcter a la constitucin poltica escrita de un pas.
La renuncia de PoRFIRIO DAZ tiene lugar cuando el movimiento revolucionario ya se
haba extendido por el norte y centro del pas, y a travs de los convenios de Ciudad Jurez
celebrados el21 de mayo de 1911, 374 se encarg interinamente la presidencia al secretario
de Relaciones Exteriores, FRANCisco LEN DE LA BARRA, razn por la cual FRANcisco I. MADE-
RO renuncia a la presidencia provisional asumida con el Plan de San Luis Potos.
DE LA BARRA gobern tan slo unos meses (del 25 de mayo al6 de noviembre de 1911) y
rpidamente defini una lnea de gobierno '"cuya poltica ha tenido como base la ley, como
medio el orden y como fin el progreso de la Repblica'.375 De manera inevitable tuvo que
enfrentarse a los problemas agrario y obrero, de hecho todos los contendientes en la lucha
lo hicieron, ya que tales problemas representaban las causas mismas de cualquier movi-
miento; si bien no los resolvi, los seal como objeto de resolucin administrativa.

374 Convenios celebrados entre el gobierno porfirista representado por FRA.'>CISCO CARBA.JAL, y FRAJ.;cisco Gm:z
VZQUEZ, FRANCISCO l. MADERO y JOS MARIA PINO SuAREZ, para hacer cesar las hostilidades en el pas. Entre
otros puntos estn los siguientes: DtAz renunciar junto con CoRRAL, el 25 de mayo. Por ministerio de ley,
FRANCISCo LEON DE LA BARRA, actual secretario de Relaciones Exteriores, se encargar interinamente del Poder
Ejecutivo y convocar a elecciones. Vase, TAMAYO-CoNTRERAS, op. cit., t. 1, pp. 353-354.
375 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 11, p. 195.

175
176 ROBERTO RIVES

FRANCisco l. MADERO asumi la presidencia por va electoral el6 de noviembre de 1911, en

medio de una gran crisis poltica y social, y,

"fue totalmente incapaz de desarrollar una poltica que pudiera haber llevado a una
solucin de la crisis nacida del proceso revolucionario. Esta incapacidad no yaca en
su indecisin o sus limitaciones personales; era la expresin de un fenmeno social
mucho ms amplio y profundo. MADERO ... personificaba el predicamento de la bur-
guesa nacional... estaba irreconciliablemente opuesto a la reforma agraria"376

Durante su rgimen, MADERO no procur la satisfaccin inmediata de las demandas

sociales, l pensaba que los cambios polticos induciran a su vez los cambios econmicos
y sociales que el pas requera, y, es que, como ha apuntado ARNALDO CRDOVA, MADERO "no
buscaba una transformacin radical, sino una correccin de las fallas a que daba lugar el
sistema poltico de la dictadura ... ni siquiera exiga un cambio de leyes ... bastaba que las
antiguas tuviesen aplicacin para que un nuevo orden jurdico pudiera ser creado".377
En realidad a MADERO no le interesaba alterar el rgimen de la propiedad territorial,
probablemente porque no lo consideraba como el principal obstculo para lograr la paci-
ficacin del pas, en sus discursos siempre se refiri a la creacin de la pequea propiedad,
"pero eso no quiere decir que se vaya a despojar de sus propiedades a ningn terratenien-
te ... una cosa es crear la pequea propiedad ... y otra es repartir las grandes propiedades,
. lo cual nunca he pensado ni ofrecido ... ".37B
El problema de la tierra era el ms candente, por lo que las masas populares empu-
jaron el problema social por encima del poltico; pese a que ellas no se apoyaron en una
organizacin bien estructurada que contara con una ideologa independiente, consciente
del proceso revolucionario y su significado a nivel nacional, que unificara las demandas y
les diera la capacidad organizativa suficiente para buscar su negociacin en el plano pol-
tico, la lucha se volvi ms cruenta y larga.
La demanda de tierras surgi como una necesidad social que MADERO intent resolver
por la va legal, mientras que algunos caudillos populares, v. gr., ZAPATA y VILLA, no quisie-

376 CARLOS SEVILlA. "El bonapartismo en Mxico", en Revista de Administracin Pblica, nm. 52, oct-dic. 1982.
INAP. Mxico, pp. 172-173.
3n La ideologa de la Revolucin Mexicana , pp. 105-106. Incluso "... aceptaba como dadas definitivamente las
bases materiales del desarrollo del pas, pero tal desarrollo deba Coronarse con un verdadero rgimen de-
mocrtico", p. 105. Para MADERO slo hay opositores o partidarios del rgimen porfirista y en general nada
ms que ciudadanos, ya que esta es la categora, la base primaria para que una persona pueda desempear
cualquier otro papel en la vida social... cuya libertad cobra realidad en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de deberes previamente establecidos y garantizados por los poderes pblicos. lb., p. 110. Ms
adelante apunta: MADERO se equivoc sin remedio al limitar la Revolucin a demandas de cambio de perso-
nal administrativo o a la implantacin del sufragio efectivo, pues ni lo uno ni lo otro pudo llevar a trmino,
porque la raz de los problemas sociales, la constitucin orgnica del pas y las formas de propiedad no
haban sido modificadas. lb., p. 192.
378 MATlP. La Poltica Agraria, op. cit., p. 143
 L\ ADMINISTRACIN P BLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 177

ron esperar y buscaron su propia justicia, arrastrando tras de s a las masas. As, ZAPATA
se lanza a la lucha sin ocuparse de las reformas polticas; busca, ante todo, la restitucin
de tierras a pueblos e individuos del Estado de Morelos, incluso seala la expropiacin
previa indemnizacin y la confiscacin de bienes a los enemigos del Plan de Ayala, el25 de
noviembre de 1911, pero frente a estos antagonismos MADERO ordena atacar a las fuerzas
zapatistas descartando la posibilidad de satisfacer las demandas sociales, y procediendo
con los trminos legales.
Tras la muerte de MADERO - pactada en la embajada de los Estados Unidos por los
generales VIcrORIANO HuERTA y FLI X DAZ- , PEDRO LAscuRAIN, asumi por 45 minutos, la
Presidencia de la Repblica, desde donde nombr secretario de Gobernacin a HuERTA,
para luego renunciar; y entregar a este ltimo el Poder Ejecutivo.
Estos hechos marcan otra etapa violenta de la Revolucin, en la que las masas populares
siguieron a sus caudillos, abandonando sus trabajos y reclamando el Derecho a la Tierra, la
mejora de las condiciones de los obreros y la reglamentacin del trabajo, principalmente.
Por ello no debe soslayarse el hecho de que la "conciencia de la Revolucin no naci
entre masas rebeladas y disgregadas, sino fuera de ellas, entre los exponentes de las clases
medias,.que fueron los primeros en proclamarla, atendiendo primero a intereses que eran
esencialmente suyos".379
La guerra civil se extendi por todo el pas en un momento u otro y repercuti inme-
diatamente en las actividades econmicas. La agricultura, la industria, el comercio, los
servicios y dems, sufrieron fuertes descensos en sus niveles de productividad e ingresos
esperados.
Estando en la presidencia VIcrOR!ANO HuERTA, las relaciones entre los poderes Legisla-
tivo y Ejecutivo se tensaron cada vez ms, ya que en las cmaras legislativas se discuta y
dudaba de la veracidad de los informes del Presidente, por lo que ste los presion mili-
tarmente al grado que el Senado acuerda su propia disolucin. Eln de octubre de 1913,
emite tres decretos, en el primero, priva de fuero constitucional a los miembros de la XXVI
Legislatura y pone a sus integrantes a la jurisdiccin de los tribunales; en el segundo,
considera que el gobierno debe reunir las facultades necesarias para restablecer el orden
constitucional, por lo que el Ejecutivo asume facultades extraordinarias en los ramos de
Gobernacin, Hacienda y Guerra, y por tanto se le permite expedir los decretos que esti-
me convenientes, declarando que sern para mantener un mejor servicio pblico. En este
mismo apartado establece que el Poder Judicial continuar funcionando en los trminos
de la Constitucin; el tercer decreto ordena la disolucin de las cmaras por considerar
que lejos de contribuir a la obra propia del Estado poltico, constituan un poderoso ele-

379 CRDovA, op. cit., p. 143.

178 ROBERTO RlVES

mento disolvente de todo orden social, y por ltimo convoca a elecciones para presidente,
diputados, Senadores y vicepresidente.380
El Presidente justific las decisiones de su gobierno cuando inform que " .. .la Cmara
de Diputados frena a los otros dos poderes, sobre todo al Ejecutivo, cuya accin, tan ur-
gente y decisiva es en estos momentos ... que, estorbar la accin del Ejecutivo, era poner
en peligro la vida misma de la Nacin".38'
HuERTA luch por mantener la unidad de su gobierno para que fuera capaz de enfrentar
los numerosos levantamientos en diversas entidades federativas, en las que design como
gobernadores a jefes del ejrcito, adems senta "la necesidad de una fuerte organizacin
militar y a la vez administrativa, que trajera en el menor tiempo posible la paz en sus res-
pectivos territorios", 382 por lo que tambin se preocup en organizar un numeroso ejrcito
con el mismo fin: la pacificacin.
Paralelamente a la toma del poder por VIcrORIANO HuERTA, VENUSTIANO CARRANZA, gober-
nador de Coahuila, se pronuncia en su contra y decide combatirlo calificndolo de usur-
pador e ilegal, pretendiendo que el pas se gobernara bajo los principios constitucionales
y el apego a la accin institucional como via para el progreso de la Repblica. Bajo estas
circunstancias proclam el26-03-1913 su Plan de Guadalupe, que por su sencillez ideol-
gica ha dado lugar a numerosas discusiones. En l se desconocan los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial y a los gobiernos estatales que reconocieran el gobierno huertista;
por otro lado CARRANZA se nombra primer jefe del ejrcito constitucionalista. En esencia es
un plan que slo aspiraba a restablecer el orden constitucional y que no consider las refor-
mas econmicas y sociales que demandaban con apremio las masas.383 En el acta de lectura
del plan, l concluy que haba " ... que acabar primero con ste (el gobierno usurpador) y
atacar despus los problemas que con justicia entusiasman a todos ustedes".384

:ao Vanse los decretos y el manifiesto a la nacin en HERWG, op. cit., t. u, pp. 88-95.
Efectuados los comicios para elegir Presidente y Vicepresidente de la Repblica el26-10-1913, las elecciones
fueron declaradas nulas, en acatamiento a Jo que dispona el artculo 42,jr. m de la Ley del31-05-1913,
donde se establece que son causas de nulidad de toda eleccin ... que la mayora de las cabeceras electorales
hayan funcionado ilegalmente. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. u, p. 246.
38 ' lb., pp. 244-245. Y ms adelante, declar: "Disuelto el Congreso y careciendo de este importante rgano de
gobierno por todo el tiempo que haba de transcurrir hasta la instalacin de las nuevas cmaras, era indis-
pensable decretar facultades extraordinarias ... pero la representacin no dejar de observar cunta ha sido
la moderacin del Ejecutivo al no decretarlas ni ejercerlas, sino en slo tres ramos de la administracin .. .".
382 lb., p. 246.
38 3 El 25-03-1913 declar: "ya es tiempo de que un hombre hable con la verdad y en quien el pas tenga con-
fiam:<.. Esta Revolucin debe ser slo ... para restaurar el orden constitucional... las reformas sociales que
exige el pas deben hacerse, pero no prometerse en este plan, que slo debe ofrecer el restablecimiento del
orden constitucional y el imperio de la ley, pues de otra manera aparecera con objeto de hacerlo atractivo y
conquistar adeptos, y no se trata de eso. Si triunfamos, ya vern ustedes las reformas que por fuerza tendr
que llevar adelante cualquier gobierno que se establezca en Mxico, pero sin promesas". A. CRDOVA. La
Ideologa ..., op. cit., p. 196.
384 SILVA HERWG, op. cit., t: u, p. 24. Sobre las contradicciones de CARRANZA, partiendo del Plan de Guadalupe,
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 179

El plan de CARRANZA se diferencia de otros planes revolucionarios. v. gr., el de FLORES

MAGN, por la ausencia de un contenido ideolgico; ms bien el movimiento constitucio-
nalista oscila entre la preocupacin por la legalidad y la realidad del poder y su conquista,
toda vez que por l, CARRANZA se declara primer jefe del ejrcito constitucionalista, " ... el
que al ocupar la ciudad de Mxico se encargar interinamente del Poder Ejecutivo".38s
CARRANZA no es un lder como MADERO, VILLA o ZAPATA, "no es un lder carismtico que
arrastra multitudes. No es una bandera ideolgica. Slo es el gobernador del primer Es-
tado que desconoce a HuERTA, al da siguiente al golpe de Estado. Tampoco es un gran
militar",3 86 sin embargo cuenta con el apoyo de grandes estrategas y caudillos como VILLA,
OBREGN, Lucio BLANCO, CALLES, etctera, los que en conjunto dan forma, contenido, fuerza
y eficacia al movimiento constitucionalista .
El citado plan no trata de los problemas sociales ni econmicos, bsicamente responde
al restablecimiento del orden constitucional, y es que para CARRANZA la cuestin primaria
era conducirse dentro de un marco jurdico que proveyera de legalidad a sus actos, vol-
vindolos por eso legtimos ante la sociedad, y esto equivala a la aplicacin de la Consti-
tucin de 1857, y como l mismo lo manifest, "con el Plan de Guadal u pe ... qued perfec-
tamente planteada la cuestin de la legalidad contra la usurpacin, del derecho contra la
asonada militar".38 7
Es decir, para CARRANZA ms importante que la distribucin de tierra o que cual~uier
otro problema de ndole econmica o social, fue la toma del poder poltico, el estableci-
miento de un gobierno que tuviera asiento en la legalidad, para desde ah formular un
proyecto a nivel nacional que contemplara inicialmente los ideales de igualdad y justicia
para los individuos y un nuevo equilibrio para la conciencia nacional. Creadas estas cir-
cunstancias, las reformas econmico-sociales se pondran en marcha.3 88
Pero al mismo tiempo, para otros caudillos la lucha slo terminara con la devolucin
de la tierra, como para ZAPATA, quien ante el asalto del poder por HuERTA proclama el 30
de mayo de 1913 sus reformas al Plan de Ayala, donde desconoce a ste, y l se reconoce
como jefe de la Revolucin.

vase, JoRGE HERN.'<DEZ C,\.\IPOS. "El Constitucionalismo". El sistema mexicano. Nueva Poltica. nm. 2,
abril-junio. FCE. Mxico, 1976, pp. 143-180.
3
85
Vase, Art. 5 del Plan de Guadalupe.
86
3 J. HERNNDEZ CMIPOS, op. cit., p. 144.
387 Informe al Congreso en 1917. lb., p. 281.
88
3 A este respecto vase su discurso en el Ayuntamiento de Hermosillo el24-09-1913, "Pero sepa el pueblo que
terminada la lucha armada a que comoca el Plan de Guadalu pe, tend r que principiar ... la lucha de clases,
queramos o no queramos nosot ros mismos y opnganse las fuerzas que se opongan, las nueYas ideas sociales
tendrn que imponerse en nuestras masas y no es slo repa rtir las tierras y riquezas nacionales (Z-\PATA),
no es el sufragio efectivo (MADERO), no es abri r ms esc uelas, no es igualar y repartir las riquezas r.acionales
(VILL~). es algo ms grande y ms sagrado, es establecer la justicia, es buscar la igualdad, es la desaparicin
de los poderosos para establecer el equilibrio de la conciencia nacional", citado por T\.,~Yo-Co:--'TRERAS, op.
cit., t. II, pp. 162-163.
180 ROBERTO RlVES

Cierto es que CARRANZA aparece en la escena nacional desde un plano poltico, pero no
poda soslayar en ningn momento, y menos an dejar de reconocer, que las masas socia-
les tenan una demanda en comn y que al presionar al gobierno para su resolucin las
converta tambin en fuerza poltica, por lo que tuvo que dirigirse a ellas desde el Ayunta-
miento de Hermosillo el 24 de septiembre de 1914. Entonces declar que

"El Plan de Guadalupe es un llamado patritico a todas las clases sociales, sin ofer-
tas ni demandas al mejor postor.
Tendremos que removerlo todo. Crear una nueva Constitucin cuya accin benfi-
ca sobre las masas nada ni nadie puede evitar. Cambiaremos todo el actual sistema
bancario ... Al triunfo de la Revolucin, sta establecer el banco nico, el banco
de Estado, logrndose, de ser posible, la desaparicin de toda institucin bancaria
que no sea controlada por el gobierno.
Nos faltan leyes que favorezcan al campesino y al obrero; pero stas sern promul-
gadas por ellos mismo, puesto que ellos sern los que triunfen en esta lucha re-
vindicadora y social. Las reformas enunciadas, y que se irn poniendo en prctica
conforme la Revolucin avance hacia el sur, realizarn un cambio total de todo y
abrirn una nueva era para la Repblica. Esta es la Revolucin, seores, tal cual
yo la entiendo"J89

Como se puede apreciar, CARRANZA sinti la necesidad de justificar su movimiento y lo hizo

cuando habl de los objetivos de la "revolucin constitucionalista", pero los objetivos cobran
sentido en cuanto se les relaciona con la variable tiempo; slo que "el tiempo de CARRANZA"
es totalmente incierto, ya que dependa de sus triunfos militares, pero a su vez stos le da-
ran el triunfo poltico y con l, el restablecimiento de un orden constitucional, que precisa-
mente por ser constitucional sera legal y legtimo, motivo y fin supremo de la revolucin.
Por su parte, HuERTA no pudo mantenerse mucho tiempo en el poder, pues no cont
con el consenso social; los mismos Estados Unidos de Amrica lo desconocieron y le de-
clararon la guerra. Finalmente, HuTA renunci a la presidencia el15 de julio de 1914 y en
su lugar nombr a FRANCisco S. CARBAJAL, quien tambin renunci casi al mes de su nom-
bramiento (del15-07 al13-08-1914). Los funcionarios que dej este ltimo entregaron la
capital al ejrcito constitucionalista a travs de los Tratados de Teoloyucan.
Conforme avanzaba el movimiento, y derrocado HuERTA, la escala ideolgica de valores
sociales y polticos de CARRANZA, se volva inoperante, al tener que enfrentar el proceso de
reinvidicaciones de las masas que encabezaba ZAPATA, y tambin a las tendencias que se
manifestaban en sus propias filas, mismas que estallan con el conflicto de VILLA-CARRANZA.

389
El texto completo en SIL\'A HERZOC, op. cit., t. 11, pp . 51-55. Por otro lado, CRDOVA seala que CARRANZA tena
una exlraordinaria percepcin del futuro ordenamiento poltico de Mxico, como un rgimen de derecho,
op. cit. , p. 198.
 L\ ADMINISTRACIN P B LI CA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 181

Y es que las fricciones manifestadas en el interior del grupo constitucionalista eran en rea-
lidad un reflejo de las demandas populares que portaban algunos caudillos y que CARRANZA
se esfuerza por absorber, por representar, aunque est lejos de reconocerlas y ms an de
actuar por ellas.
El no poder limitar los alcances de VILLA llev a CARRANZA a discutir las decisiones mi-
litares con aqul, y as el problema se plante con la toma de Zacatecas por VILLA en 1914,
lo que ocasion la ruptura entre ambos, aunque sta tuvo diversos antecedentes, eviden-
cindose la crisis del constitucionalismo.39
De otro lado, ZAPATA segua su lucha por la tierra, pero sin entrar en acuerdo con CA-
RRANZA, pese a la entrevista que tuvo aqul con los representantes de ste, Lurs CABRERA y
ANTONIO l. VILLARREAL, en agosto de 1914. Para ZAPATA "la revolucin de Guadalupe no es
ms que un incidente supeditado a la de Ayala. La revolucin de Ayala tiene principios
y tendencias bien definidas ... mientras que el de Guadalupe es un Plan para cambio de
gobierno ... (por lo que) el movimiento del norte debe considerarse supeditado al del
sur".391
Poco despus se entrevistaron ZAPATA y VILLA y a travs del Pacto de Xochimilco, protestan
no aspirar a ningn puesto pblico. Es entonces cuando ZAPATA y VILLA forman un eje militar
que lucha por establecer una solucin a los lineamientos sociales por sobre los polticos.
Entonces los constitucionalistas proceden a ocupar la ciudad, y CARRANZA expide un
decreto argumentando dar cumplimiento al artculo 3 del Plan de Guadalupe, en el que
se dispuso "que desde esa fecha (20-08-1914) el primer jefe del ejrcito constitucionalista
se hara cargo del Poder Ejecutivo de la Nacin".39>
Bajo estas circunstanCias, y de conformidad con el artculo 6 del Plan de Guadalupe,
CARRANZA en su calidad de Presidente interino deba convocar a elecciones, pero consider
que el restablecimiento de la paz an no se lograba, pero esto ltimo ms bien era expre-
sin de los conflictos existentes en el seno mismo del constitucionalismo, v.gr., con VILLA,

390 En este conflicto existi comunicacin telegrfica entre ambos, en junio de 1914. Vase sta, as como los
afecedentes del conflicto en TAMAYO-CONTRERAS, op. cit., t. n, pp. 82-94.
39 ' lb., p. i40, Informe de la entrevista con E. ZwATA. Tambin se puede ver la respuesta de CARRANZA a ZAPATA: " ..
ZAPATA considera indispensable para cualquier arreglo, que previamente-haga y/ o una declaracin de sumisin
al Plan de Aya/a ... no podria yo abdicar al carcter de primer jefe del Ejrcito Constitucionalista para someter-
me a la jefatura del Gral. ZAPATA, ni desconocer el Plan de Guadalupe para adoptar el de Ayala".Ib., p. 144.
39> MATIP. La Administracin Pblica, vol. s. t. n, p. 282.
"El Constitucionalista, Mxico D.F. 22-08-1914. Circular en que se da a conocer la que expidi en igual fecha
el C. primer jefe, participando que el Poder Ejecutho de la Unin, se radicar en Mxico, D.F., de acuerdo
con el artculo 3 del Plan de Guadalupe de 1913". lb., p. 282. Mientras todo esto suceda, varios gobernado-
res constitucionalistas emitieron decretos a favor de los proletariados urbanos y rurales, y tambin sobre la
explotacin del petrleo, u. gr. Decreto de 3-08-1914, sobre terrenos petrolferos en Veracruz. -Para todo
contrato de arrendamiento, enajenacin, cesin, hipoteca u otro gravamen ... los contratantes se servirn
recabar de este superior gobierno la autorizacin respectiva. Firmado: CNDIDO AcunAR. Ver, en TMIAYO-
CONTRERAS, op. cit., t. n, pp. 165-166. -Decreto del 15-09-1914, sobre salarios mnimos que regirn en el
f
182 RoBERTO RivEs

y de otro lado con el grupo zapatista, que peda subordinar el Plan de Guadalupe al de
Ayala, por lo que decidi aplazar tal convocatoria.
En su lugar, primero intent lograr un acuerdo entre los grupos ya mencionados y
expidi una convocatoria con fecha 5 de septiembre de 1914, en que se diriga a todos los
goberna<;lores y generales que tuvieran mando de fuerza para que formaran una conven-
cin en la ciudad de Mxico, "al objeto de solucionar debidamente todas las dificultades
existentes y de tratar los principales problemas polticos".393
Villistas y zapatistas se apoderaron de la Convencin, y los ltimos le dieron con-
tenido ideolgico con sus postulados agrarios, desconociendo a CARRANZA. En cambio,
para este ltimo la convencin "desnaturaliz ... el objeto de la junta a que el gobierno a
mi cargo convoc ... y que de lo que se trataba era sencillamente de separarme del alto
puesto en que me haban colocado el carcter de gobernador de Coahuila y el Plan de
Guadalupe ... ". 394 Entonces, la Convencin decide asumir el poder supremo de la Rep-
blica y nombra presidente provisional a EuLAuo GUTIRREZ, mientras CARRANZA, "tachan-
do de inconstitucional porque no responde a las exigencias ahora preconstitucionales

Estado de San Luis Potos. fijando, "el tiempo mximo de trahajo, e~utoriza el comercio lihre. la supresin de
las tiendas de ra~a. Se crea el Departamento del Trahajo para resoher los wntlictos derivados de la relacin
capital-trabajo. Firmado: EUI.ALIO GUTitRREZ, gobernador. lb., pp. 175-177''. -Decreto del19-09-1914, rela-
ti,o ;l proletariado rural, 4ue regir en el Estado de Tahasco, fijando entre otros puntos: jornada de ocho
horas diarias, abolicin de servidumbre adeudada, no obligacin a prestar servicios personales: se crea la
comisin de reglamentos. lb., pp. 178-179. -En Yucatn, SALVADOR ALVARADO reglament sobre las materias
de trabajo, hacienda, catastro, materia agraria, municipio libre, etc. Vase, CRDOVA, La Ideologa ... , op. cit.,
p. 210. En el Estado de Jalisco, el 2-09-1914, MANuEL M. DrGUEZ dict un decreto sobre descanso de trabajo
y vacaciones. lb., p. 209.
39 3 HERNNDEZ CAMPOS, op. cit. p. 148. Sin embargo, CARRANZA, se refiri a esta misma situacin tiem po despus,
en el informe al Congreso en 1917: "El objeto de esa asamblea no era ni poda ser otro, dado su origen, los
elementos que la componan y objeto con que expresamente era convocada, que dar al encargado del Poder
Ejecutivo un programa de gobierno para procurar pronta y cumplida satisfaccin de todas las necesidades
pblicas, concretadas en el ideal revolucionario, el que si no haba sido reducido a frmula escrita, s estaba
bien delineado en la conciencia y en los anhelos del pueblo, y sobre todo, en la conciencia y en los anhelos de
los ciudadanos que se haban armado para salvar a la Repblica". MATIP. La Administracin Pblica, vol.
5, t. n, pp. 282-283.
394 lb., p. 283. Por otro lado, HEru.ANDEZ CAMPOS seala que: "Ante el giro que tomaban los acontecimientos de
Aguascalientes, donde la Convencin mostraba cada vez ms claramente la intencin de eliminar a CARRANZA
del juego poltico, basndose en una aplicacin estricta del texto original del Plan de Guadalupe, el campo
carrancista responde con una tesis que hemos visto repartida entre Lurs CABRERA, A. OBREGN y CARRANZA.
Esta tesis podra resumirse como sigue: a) no existe un orden constitucional ni puede haberlo porque hu-
biera conducido a absurdos, como reconocer a HuERTA; b) en consecuencia, la forma de gobierno encarnada
en CARRAJ.zA, y que debe tener una legalidad, ms que provisional, debe considerarse, preconstitucional,
puesto que su meta es instituir la constitucionalidad; e) por tanto, quienes pretendan que existe un orden
constitucional (que slo debe restaurarse, o sea el de 1857), quieren hacer fracasar la Revolucin; d) el xito
de la Revolucin estriba en llegar al orden constitucional, pero sin realizar antes las reformas de ndole
poltica y social por las cuales se ha luchado; e) la necesidad de estas reformas es la fuente de la legalidad
revolucionaria;./) la capacidad real para llevar a cabo reformas depende de la fuerza representada por el
ejrcito constitucionalista, el jefe de ese ejrcito es CARRANZA, y por tanto, l es el cimiento del proceso ya no
constitucionalista, sino preconstitucionalista", op. cit., pp. 149-150.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 183

de la Revolucin"395 traslada su gobierno a la ciudad de Veracruz y una vez ms emite,

desde Crdoba, un decreto en que seala que el primer jefe del ejrcito constituciona-
lista, es a la vez el encargado del Poder Ejecutivo, as como las secretaras de Estado de-
pendientes de l, residirn fuera de la ciudad de Mxico, en los lugares que lo requieran
las necesidades de la campaa.396
Se debe reconocer que durante las sesiones de la soberana convencin revolucionaria
se siente mayormente la influencia de los pm1idarios zapatistas, los que: "con un mayor
vigor y con una ms recia consistencia ideolgica que los delegados del norte, jugaron el
papel de verdaderos inspiradores y promotores de la unidad, fuertemente apoyados en
los incisos seis y siete del Plan de Ayala". 397 Es decir, los puntos relativos a la restitucin y
dotacin de tierras, problema que buscaron atacar con la Ley Agraria del 26 de octubre
de 1915, que "en sus considerandos define las reivindicaciones agrarias como 'la razn
ntima' y 'finalidad suprema de la resolucin' y seala como su objetivo especfico la regla-
mentacin de los principios del Plan de Ayala, para su inmediata aplicacin". 398
De pronto CARRANZA se encuentra doblemente presionado, por un lado siente que lo des-
plazan del escenario VILLA y ZAPATA, y por otro las tendencias que se manifiestan en sus pro-
pias filas con oficiales como OBREGN y MGICA entre otros, que penetran con las masas.
Aqu, CARRANZA percibe que tomando en serio los lineamientos sociales, principal-
mente en trminos de tierra y trabajo, podra hacer efectiva su lucha por el poder; y es
"por intermedio de OBREGN, que el encargado del Ejecutivo busca reforzarse con los
obreros, los artesanos y las capas suburbanas pobres de la ciudad de Mxico, Veracruz
y en fin de todo el pas.,. 399
CARRANZA tena que aceptar como \'erdaderas fuerzas y factores reales de poder a las masas, obrera
y campesina, las que slo con la satisfaccin de sus demandas otorgaran su consenso y legitimi-
dad al ejrcito triunfante, pues ya eran parte de la Constitucin de "el pueblo mexicano". 4'x'
CARRANZA cobra conciencia de la importancia del apoyo popular para una accin y una
poltica efectivas, entonces realiza dos actos altamente significatinJs. por un lado emiti{J
un decreto que adicion el Plan de Guadalupe con el que busca atraer adeptos a su mo-
vimiento, pues en tal decreto "se plantearon todas las reformas que el pueblo m exica-

395 lb., p. 150

396 "Decreto del20-11 -1914", enMATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. n, p. 283.
397 A. CRDOVA. La Ideologa ... p. 166. En este punto es coincidente SILVA HERZOG, op. cit. t. n, p. 131.
3 98 CRDOVA, op. cit. p. 166, y el texto de la Ley Agraria en pp. 471-477.
399 HERNNDEZ CAMPOS, op. cit., p. 150.
400
Aqu se puede recordar a FERDINAND LAsALLE, cuando refiere que: "Las relaciones reales de dominio y subordina-
cin que se hallan en toda sociedad, constituyen la fuerza activa, que determina todas las leyes e instituciones
jurdicas de modo que, en lo esencial, jams pueden ser diferentes de como son en realidad ... La Constitucin
de un pas se encuentra, por tanto, definida por la relacin de fuerzas reales que existen en esa nacin. Son
fragmentos de la Constitucin, el ejrcito, los banqueros, los propietarios, los hacendados, el proletariado, el
sindicalismo, la Iglesia, etc.", en su obra Qu es una Constitucin? Arel. Mxico, 1976, pp. 56-70.
184 ROBERTO RIVES

no necesitaba en sus instituciones para poder emprender seria y tilmente la obra de su

regeneracin".4' Un mes despus, CARRANZA, con la preocupacin de restar importancia
al zapatismo, dicta una ley de carcter agrario (6-01-1915) en la que consider la dotacin
y restitucin de tierras como la nica va de "asegurar la paz y promover el bienestar y
mejoramiento de nuestras clases populares, adems de aceptarla como una de las bases
en que debe apoyarse la reorganizacin del pas".42
Adems, la Ley Agraria declara nulas todas la enajenaciones de tierras, aguas y mon-
tes pertenecientes a los pueblos, otorgados en contravencin a lo dispuesto en la Ley de
25 de junio de 1856, y por otro lado est el pacto firmado entre la Casa del Obrero Mundial
y el constitucionalismo, representado por ZuRBARN, a travs del cual los trabajadores se
unen al movimiento a partir de febrero de 1915. "De esta forma se inaugura la manipula-
cin del movimiento obrero".4o3
En abril de 1916, CARRANZA llega a la capital, tras un largo recorrido por la Repblica, y
lentamente inicia un proceso por el cual revestira su triunfo militar de legalidad, es decir,
es el punto donde el proceso revolucionario deba desembocar en un orden constitucional,
tal y como lo haba sealado en 1913.
Mientras tanto CARRANZA sigue gobernando a travs de los decretos y as dict otro ms
sobre fuero militar, que nos permite apreciar sus intenciones por controlar el proceso de tal
forma que al final , l retuviera el poder poltico dentro de la jerarqua militar. "El decreto
es revelador del gran peso que tenan los militares en el rgimen constitucionalista, pero
tambin es ejemplo de los instrumentos con que CARRANi".A esperaba dividirlos y oponerlos
entre s".4 4 Por fin CARRANZA decide convocar a la integracin de un Congreso Constitu-
yente para que discutiera, modificara o aprobara el proyecto de Constitucin presentado
por el primer jefe, y esto lo realiza mediante el Decreto del14 de septiembre de 1916 que
primeramente reforma los artculos 4, 5 y 6, del Decreto del12 de diciembre de 1914

40 ' Decreto de Adiciones al Plan de Guadalupe (12-12-1914). ".. .lo primero que se hizo fue declarar la disolubilidad
del matrimonio ... despus se estableci la libertad del Municipio como condicin primordial e insustituible
del gobierno libre, y se orden la inmediata restitucin de los terrenos a los pueblos que haban sido desposedos
de ellos... y la dotacin de tierras a 1os pueblos que carecan hasta de los elementos ms precisos para la vida".
Informe de CARRANZA al Congreso el15-04-1917, MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. u, p. 287.
4 2 Ley Agraria del6-01-1915, en TAMAYO-CONTRERAS, op. cit. t. 11, p. 180.
40
3 GRAZIELLA SANcHEZ MOTA. El movimiento obrero organizado y respuestas del aparato de Estado, 1920-1948.
Tesis Profesional, FCPyS. UNAM, 1981, p. 16.
404 HERNNDEZ CAMPOS, op. cit. p. 156. El Decreto de 14-08-1916, consider "que habiendo asumido la primera je-
fatura las funciones del cuerpo Legislativo y las legislaturas locales de los estados, por exigirlo as las circuns-
tancias, compete a la misma primera jefatura resolver los casos de desafuero, conforme a las constituciones
federal y de los estados, deberan ser del conocimiento de la cmara de representantes y de las legislaturas
locales". "Se establece el fuero constitucional, tambin por delitos del orden comn, a favor de los generales
que desempean jefaturas del cuerpo del ejrcito". "Cuando algn funcionario amparado con el fuero resulte
con responsabilidades en algn hecho delictuoso, la autoridad instructora se limitar a comprobar el delito
en cuanto a b responsabilidad del funcionario en cuestin y remitir en seguida las constancias necesarias
a la primera jefatura para que sta resuelva si ha lugar o no, a procedimiento ulterior". lb., pp. 155-156.
 L\ ADMINISTRACI6N PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 185

(adiciones al Plan de Guadalupe). Al concluir las sesiones el encargado del Ejecutivo con-
vocara a elecciones generales. 405 A los pocos das se public la convocatoria para elegir a
los diputados que formaran el Congreso Constituyente, pero de acuerdo con lo estipulado
en la ley electoral decretada ese mismo da. 46 El Congreso Constituyente slo incluy como
diputados a "los que sirvieron o apoyaron la causa constitucionalista".47 Pero advirti en
la convocatoria del14 de septiembre de 1916, "que el Constituyente no podra ocuparse de
ningn otro asunto que no fuera discutir y tratar el proyecto del primer jefe".48
Dicho proyecto, que lo haba encargado a algunos colaboradores suyos, pona de ma-
nifiesto la escasa o nula preocupacin de CARRANZA por abordar las cuestiones sociales,
cuando en el mismo seno del constitucional.ismo, stas ya contaban con varios partidarios
que pugnaban por plasmar en derechos las reformas sociales.
En su proyecto, CARRANZA no incluy una posible solucin a los problemas agrario,
obrero y otros de inters social; en cambio reflej su preocupacin por asegurar el control
del poder poltico y la consolidacin del Estado y en especial del Poder Ejecutivo.4o9
CARRANZA lucha por obtener la totalidad del poder, no es partidario de compartirlo con
nadie, y por tal razn decide suprimir la vicepresidencia de la Repblica, mediante un
decreto que reform la Constitucin de 1857. 410

40
s Decreto del14-09-1916, convocando a la integracin de un Congreso Constituyente, en TAMAYO-CONTRERAS,
op. cit., t . 11, pp. 153-158.
406 J)iario Oficial del22-09-1916. Convocatoria a elecciones del Congreso Constituyente, as como ley electoral.
407 " El encargado del Ejecutivo no tena ms que un partido, o sea, el ejrcito constitucionalista (por tanto),

haba que ampliar este concepto y aadir a ese partido a los civiles adheridos a la causa ... El decreto que
convocaba a elecciones precisaba que no podrn ser electos (para diputados constituyentes), adems de los
individuos que tuvieran los impedimentos que establece la Constitucin de 1857, los que hubieran ayudado
con las armas o estuvieran sirviendo en empleos pblicos a los gobiernos o facciones hostiles a la causa cons-
titucionalista". "No podan ser candidatos quienes no hubieran residido en su Estado cuando menos desde
seis meses antes de las elecciones, como tampoco los que habiendo tenido calidad de ciudadanos o vecinos
en los diez das del cuartelazo de la Ciudadela no hubieran demostrado despus con hechos positivos su
adhesin a la cau5a constitucionalista. Esto significaba par CuMBERLAND, que una persona poda representar
a un distrito que no hubiera visto en aos o bien uno al que hubiera sido enviado recientemente por rdenes
militares. El primer jefe, adems, se neg a declarar una amnista general para que pudieran volver y parti-
cipar en el proceso poltico los exiliados. Con esto se limit el sufragio exclusivamente a los representantes y
seguidores de la faccin triunfadora". HERNANDEZ CAMPOS, op. cit., pp. 156-157.
408
lb., p. 166.
409 "El proyecto de CARRANZA contena 132 artculos y 9 transitorios quP preservaban ntegra la estructura org-

nica de la Constitucin de 1857. Destacan en el texto del primer jefe la sustitucin de la denominacin de
los derechos del hombre por la de garantas individuales ... los aadidos a la prohibicin de monopolios, las
reformas al Poder Judicial, la definicin de los lineamientos del rnnp;:ro, los alcances del juicio de garantas,
etc. Son de subrayar la elevacin de la organizacin municipal al rango de norma constitucional y el hecho
de que CARRANZA mantuvo en forma irrestricta el principio del sufragio universal ... Sin embargo, los cambios
ms importantes estaban en los artculos polticos y entre stos los referentes a la separacin de poderes y la
distribucin de facultades entre el Ejecutivo y el Legislativo". HERNANDEZ CAMPOS, op. cit., pp. 166-167.
4 ' 0 Decreto (3-10-1916) que adiciona el artculo 71 de la Constitucin Poltica de 1857 Tambin se modifican sus

artculos 78, So, 81, 82, 83 y 84, suprimiendo la vicepresidencia y estableciendo cmo sUstituir al Presidente
de la Repblica, en sus faltas temporales o absolutas. MA TIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 11, p. 285.
186 ROBERTO RlVES

El primero de diciembre, en la ciudad de Quertaro, se reuni el Congreso para dar

inicio a las sesiones en que se discutira el proyecto de Constitucin de CARRANZA.
"Aunque el encargado del Poder Ejecutivo present su proyecto el da primero, los
miembros del Constituyente no tuvieron oportunidad de examinarlo, sino hasta el da
seis, cuando por fin se les distribuyeron los ejemplares. Adems, despus de elegida la
Comisin de Constitucin, el secretario de la Asamblea ley entero el proyecto, cuando ya
los delegados lo tenan en las manos".4u
El Congreso termin de deliberar, y al fin, el proyecto de CARRANZA fue modificado
sustancialmente, ya que incluy los ideales obreros y campesinos, acab en una nueva
Constitucin. El Congreso facult a CARRANZA para adicionar la ley electoral y as poder
convocar a elecciones extraordinarias para presidente, diputados y senadoresY 2
El 22 de marzo emiti un decreto en que reforma el artculo 7 del Plan de Guadalupe y
establece los requisitos para ser gobernador en los estados de la Federacin. 4'3
Una vez que la poblacin ejerci su derecho al sufragio, en abril del mismo ao, el
Congreso procedi a revisar los votos de los candidatos a la presidencia, LvARO OBREGN,
PABLO GoNZLEZ y VENUSTIANO CARRANZA, tocando a este ltimo el mayor nmero de votos
y el 26 de abril de 1917, fue designado Presidente Constitucional, gobernando del1o de
mayo de 1917 al31 de mayo de 1920.
En complemento a ello, "En las elecciones estatales celebradas en 1917, con objeto de
que los estados volvieran al orden constitucional, CARRANZA logr imponer una mayora
de gobernadores. De los 19 estados donde fue posible celebrar elecciones, en 15 coloc
gobernadores adictos a l".44
Sin embargo, para abril de 1920, el gobernador de Sonora, ADoLFO DE LA HuERTA y nu-
merosos polticos y militares, suscriben un plan, llamado de Agua Prieta, en el que se
desconoce a CARRANZA por atentar contra la Soberana de los estados, por burlar el voto
popular, por suspender las garantas individuales y por violaciones a la ley suprema, etc-
tera, dando origen al ejrcito liberal constitucional.4tS
La rebelin contra CARRANZA se desarroll rpidamente, obligndolo a salir rumbo a
Veracruz, pero no pudo cumplir su fin, ya que fue asesinado en Tiaxcalantongo, en la sie-
rra de Puebla el21 de mayo de 1920.

4" CHARLES CUMBERJ..A1'1D, citado por HERNNDEZ CAMPOS, op. cit., p. 166.
< MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. n, p. 285.
413
Ib., p. 235.
4l4 HERNNDFZ CAMPOS, op. cit., p. 171 .
4s Vase, ALVEAR AcEVEoo, "El Plan de Agua Prieta", op. cit., pp. 208-209. "La insurreccin contra CARRANZA
se difundi rpidamente bajo el Plan de Agua Prieta, Son. (23-04-1920), proclamado por el general CALLES
y el gobernador del Estado, ADoLFO DE LA HuERTA. Los gobernadores de Michoacn (ORTiz RuBIO), Guerrero,
Zacatecas y Tabasco, se adhirieron prontamente al movimiento, y lo mismo hicieron muchos generales y
jefes del ejrcito ... y slo un pequeo grupo permaneci fiel al gobierno". BRAvo UGARTE, op. cit., p. 272.
 LA ADMINISTRAC!N PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 187

El 22 de niayo del mismo ao, ADOLFO DE LA HuERTA, en calidad de jefe del Ejrcito Li-
beral Constitucional, emite un decreto en el que se desconoce a la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin, as como todos sus actos, y convoca un Congreso General a
sesiones extraordinarias para ocuparse exclusivamente de designar Presidente Provisio-
nal de la Repblica. 4 ' 6 Poco despus y en virtud de todo lo anterior, el Congreso nombr
Presidente Provisional a ADOLFO DE LA HuERTA, cuyo gobierno se extendi del1 de junio al
30 de noviembre de 1920, y durante el cual el pas vio la rendicin de FRANCISCO VILLA, la
expatriacin de Ftux DAZ, el surgimiento de varios conflictos en algunos estados de la
Repblica, y en general una nueva etapa en la lucha por el poder poltico.

4.1. CONTINUIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

A lo largo del proceso revolucionario los gobiernos cambiaron, pero todos utilizaron la es-
tructura y el sistema administratiYo ya creado, introduciendo algunas reformas y/ o innova-
ciones, las que dependieron del criterio del gobierno en turno, pero inevitablemente cada
uno tuvo que continuar las tareas ya asignadas al Estado y buscar una solucin a los pro-
blemas nacionales. De esta manera el Estado fue adquiriendo nuevas atribuciones, nuevos
fines o tareas que desarrollar, adcms de las ya tradicionales, seguridad y orden pblicos.
FRANCisco LEN DE LA BARRA, quien gobern en medio del bullicio prerrevolucionario,
durante su breve rgimen otorg concesiones y contratos sobre derechos de agua para
diversos usos, as como para la explotacin de guanos y salinas.4'7
Cre una comisin intersecretarial en la cual "La Secretara de Fomento en .. . unin de
los comisionados de la Secretara de Relaciones Exteriores y la Secretara de Comunica-
ciones y Obras Pblicas estudian los problemas relativos al uso de las aguas de la cuenca
baja del ro Colorado".4R
La beneficencia pblica fue materia de gran atencin del Ejecuti\o, as como las comu-
nicaciones, donde "el trfico de las lneas ferrocarrileras no slo ha recuperado su curso
normal, sino que muestra cierto aumento ... La circulacin de correos ... ascendi".4' 9
Para DE LA BARRA, la cuestin agraria deba" ... ser resuelta dentro de la ley y conforme
a un plan cuidadosament.e meditado", en tanto que "el problema obrero es el problema
del trabajo" .4 20

4' 6 Vase el decreto en MATIP. La Adm inistracin Pblica, \'OI. 5, t. 11, pp. 469-471.
4 7
' "Las obras de saneamiento se han ensanchado .. . se recibi eron 152 solicitudes de concesin y confirmacin
de aguas para usos domsticos, riego, generacin de energa elctrica y otros usos industriales. MATIP. La
Obra Hidrulica, Yo l. x, pp. 55-56. Adems, se celebraron contratos para la explotacin de guanos y salinas.
MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, \'O l. 7, p. 91.
418 lb., p. 92.
4 9
' MATIP. Las Comunicaciones, pp. 130-131.
TM-1AYo-CoNTRERAS, op. cit., t. 1, pp. 384-390.
20
4
188 ROBERTO R!VES

La obra ms importante de DE LA BARRA, dado el contexto histrico-social, fue "el pro-

yecto para el establecimiento de una oficina nacional, que se encargarla de formar los regla-
mentos relativos al contrato de trabajo ... tendr tambin entre sus atribuciones la de me-
diar amistosamente en todos los conflictos que se susciten entre el capital y el trabajo".4 2 '
Tambin se cre la Comisin Consultiva de Indemnizaciones, como un medio rpido y
eficaz de reparar en lo posible los daos sufridos por nacionales y extranjeros durante la
ltima Revolucin.
MADERO tom posesin de la Presidencia de la Repblica el 6 de noviembre de 1913,
designando como comandante militar y jefe de operaciones para controlar las diversas
sublevaciones a VIcrORIANO HuERTA.
En cuanto al problema agrario, no inici la restitucin de tierras de manera rpida y
eficaz, que en gran medida creaba tensin en el sistema poltico, sino que ofreci respuestas
pasivas y a un relativo largo plazo. En 1912 record que: "El Plan de San Luis Potos... anun-
ci que mediante procedimientos jurdicos de revisin se determinara en qu casos los pe-
queos propietarios, especialmente los indgenas, haban sido indebidamente despojados
de sus terrenos ... y como consecuencia de esa promesa se lleg a iniciar una ley encaminada
a realizarla" ,4 22 adems dict varios decretos y circulares que deban de ser operados a travs
de varios rganos administrativos (direcciones Agraria y de Agricultura, Comisin Nacional
Agraria, Direccin de Aguas y otros), lo que en conjunto provocaba lentitud de la maquina-
ria estatal para resolver el problema del reparto de tierras.4 2 3
Para entonces el problema agrario era el que ms presin ejerca sobre la administra-
cin, por lo que, y de acuerdo a sus convicciones polticas, emiti varios decretos con el fin
de reglamentar un proceso de reforma agraria que no tuvo la aceptacin social necesaria
para la estabilidad del sistema, continuando as la lucha armada. En los dems ramos
administrativos prosigui con las tareas asignadas.
De acuerdo a sus informes al Congreso de la Unin, en el ramo de comunicaciones, la

" MATIP. La Poltica Laboral, p. 7 Adems deba "al mismo tiempo de recopilar y publicar datos estadisticos
3, de cualquier otro orden, relacionados con el trabajo nacional; de formar reglamentos sobre los contratos
de inspeccin de las instalaciones industriales y aun de mediar amistosamente entre los conflictos". Tam-
bin se pueden ver los motivos del proyecto. lb., p. xvm .
., MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, vol. 7, p. 95.
' 3 Decreto del18-12-1911 para favorecer el riego y fraccionamiento de terrenos y para preparar el crdito agrlcola
del pas. -Circular del 8-01-1912, dando instrucciones para el deslinde, amojonamiento y reparto de ejidos
de los pueblos. -Circular del 7-02-1912 con recomendaciones a los gobiernos de los estados sobre deslinde
y fraccionamiento de los ejidos. MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, pp. 93-94. La Comisin
Nacional Agraria cre un Comit Ejecutivo que en coordinacin con la Direccin de Agricultura, la seccin de
Aguas de la Secretara de Fomento y la Direccin Agraria ... oficinas por las cuales se tramitan todos los nego-
cios relacionados con el problema agrario que trata de resolver. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. u,
p. 216. Aqu tambin se pueden ver los trabajos e iniciativas de la Comisin Agraria Ejecutiva, delts-o4-1912,
p. 220. Hasta esta fecha lleg a reconocer que "... el medio ms general y prctico para comenzar la resolucin
del problema agrario es el de reconstruir los ejidos de los pueblos". TA."!AYo-CorrrRERAS, op. cit., pp. 417-423.
 LA ADMIN ISTRACION PBLICA DE M.'<!CO, EN SU BICENTENARIO 189

red ferroviaria aument, se instituy el Directorio Postal, celebr un contrato para esta-
blecer una Escuela de Aviacin, cre la Inspeccin de Caminos, Carreteras y PuentesY4
El Consejo de Salubridad extendi su esfera de accin a ms estados de la Repblica;
continu con las obras hidrulicas, desarroll obras pblicas, 42 s obras de saneamiento en
algunos puertos y en la ciudad; 426 se reorganizaron algunos servicios, tales como los de la
Direccin General de Correos, del servicio de Faros, el de la Direccin General de Estads-
tica, el de la Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin y Fomento Agrcola.
En cuanto al aspecto laboral, el Departamento del Trabajo, creado el15 de diciembre
de 1911, 427 intervino para el arreglo de algunos conflictos. A fines de 1911 y con motivo de
las numerosas huelgas, el Gobierno Federal convoc a una reunin de patrones y trabaja-
dores, presidida por el Secretario de Gobernacin y el de Fomento" ... con el propsito de
mejorar las condiciones de los operarios en las fbricas de hilados y tejidos ..\ Estuvieron
representadas 115 fbricas, de manera que puede decirse que la mayora de los fabricantes
han hecho el pacto solemne de reducir la jornada de trabajo, elevar los salarios ... ".42 8
Las organizaciones obreras se encontraban en las primeras etapas de su desarrollo,
eran an inmaduras frente a la organizacin del capital: "desde 1910 a 1917, la historia
del movimiento obrero en el pas fue la historia de la lucha por la organizacin misma a
escala nacional, as como el reconocimiento de sus organizaciones", 42 9 sin embargo, desde
estas fechas la fuerza laboral cobr el mpetu suficiente para que el gobierno la tomara en
consideracin; as a travs del Departamento de Trabajo, dependiente de la Secretara de
Fomento, se lograron las primeras "reivindicaciones obreras como aumento de salarios,
reduccin de la jornada de labores a diez horas y reglas para valorar el trabajo y dar com-
pensaciones. Para diciembre de 1912 esa oficina haba resuelto setenta huelgas". 43
MADERO consider hacia septiembre de 1912, que pese a la intranquilidad del pas,
se haba avanzado "en la organizacin de la Instruccin Pblica; (y) que las grandes

4' 4 Se adquirieron dos aeroplanos, se estableci el sen1cio de cobro por correo y otros avances ms. MATIP. Las
Comunicaciones, pp. 131- 133.
42 s Tales como reconstruccin y consenacin de calzadas, se construyeron teatros, mercados ... MATIP. La

Obra Pblica, p. 122.

26
4 "Los trabajos en los puertos ... , se han seguido en la mayor escala posible ..., se ha contratado la construccin
de un muelle en Campeche, y se han firmado varios contratos para la constmccin de muelles privados".
MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, p. 97.
4 27 En el artculo 2 del decreto por el que se establece un Departamento del Trabajo, se le asignan Tas siguientes
funciones: Reunir, ordenar ypublicar datos e informes relacionados con el trabajo de toda la Repblica. Ser-
vir de intermediario en todos Jos contratos entre braceros y empresarios cuando Jos interesados Jo soliciten.
Procurar facilidades en el transporte de obreros. Procurar el arreglo equitativo en Jos casos de conflicto entre
empresarios y trabajadores, y servir de rbitro en sus diferencias, siempre que as lo soliciten los interesa-
dos. MATIP. La Poltica Laboral, pp. XIX-XX.
428 lb., pp. 8-g.

4:29 SANCHEZ MOTA, op. cit., p. 9.

43 ROMEO FLORES CABALLERO, Op . cit., p. 156.
190 RoBERTO RIVEs

obras materiales encargadas a las Secretaras de Fomento y Comunicaciones hayan re-

cibido impulso y desarrollo notables (a travs de sus dependencias), correspondiendo
al desenvolvimiento de los intereses privados, cuya vitalidad y energa comprueban, y
que la Hacienda Pblica haya cerrado con sobrantes el ejercicio fiscal en 30 de junio
ltimo". 4 31
Tras la muerte de MADERO, VICTORIANO HuERTA se hizo cargo del Poder Ejecutivo, quien
consider imperativo reorganizar la Administracin Pblica Federal, pues los problemas
sociales cobraban ms fuerza; as, en abril de 1913 declar que "La mente del gobierno
(desprendida en consejo de ministros) es esta: dividir el Ministerio de Fomento, porque
tiene muchas encomiendas que es materialmente imposible que pueda desempear de
manera conveniente.
"En vista de las necesidades del pas ... la Secretara de Fomento se va a dividir en dos
departamentos y probablemente se necesiten 3 4 nombres porque una de las Secretaras
se llamar "Del Trabajo, Minera, Comercio e Industria ... y el otro se llamar Ministerio
de Agricultura".43 2
Al ao siguiente, en uso de facultades extraordinarias, el7 de febrero de 1914 emiti un
decreto que reform la Ley de Secretaras de Estado, vigente desde el8 de mayo de 1891, y
con el que distribuy de manera diferente los diversos ramos de la Administracin Pbli-
ca federal en nueve secretaras de Estado: Relaciones Exteriores; Gobernacin; Justicia;
Instruccin Pblica y Bellas Artes; Industria y Comercio; Agricultura y Colonizacin; Co-
municaciones y Obras Pblicas; Hacienda y Crdito Pblico; Guerra y Marina. 433
Excepto las Secretaras de Industria y Comercio, y la de Agricultura y Colonizacin, el
resto de ellas seguira manejando los ramos y negocios decretados en las leyes anteriores
Oa del 8 de mayo de 1891 y la del16 de mayo de 1905). En realidad, HuERTA modific la
estructura de la Administracin Pblica porque busc absorber las demandas sociales
ms apremiantes; as, la Secretara de Industria y Comercio qued facultada para manejar
los problemas inherentes al trabajo (minero, industrial, comercial y en general fabril), as
como elaborar estudios, instituciones y Congresos relativos al mejoramiento de la con-
dicin de los obreros. En su rgimen, elabor proyectos para reglamentar el trabajo de
mujeres y nios y sobre responsabilidades de los patrones en los accidentes que sufran
los obreros. 434
A la Secretara de Agricultura y Colonizacin se le facult para despachar los negocios
relativos a problemas derivados de la tierra, colonizacin, aguas, bosques; incluy adems

43' Informe del16-09-1912. MATIP. La Administracin Pblica, vol, s, t. 11, p. 225.

4 2
3 Informe del 1-04-1913. lb., p. 248.
433 Vase el Decreto que reforma los ramos de la Administracin Pblica Federal, en MATIP. La Administra-
cin Pblica, vol. 5, t. 11, pp. 267-269.
434 MATIP. La Seguridad Social, p. 33.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 191

lo relativo a ganadera, caza, pesca, absorbi las instituciones de crdito rural y agrcola y
otras funciones ms.
VIcrORIANO HuERTA demandaba prioritariamente el restablecimiento de la paz en la
Nacin; sin embargo no lo logr, pues los problemas que planteaban las masas sociales
agrupadas en torno a lderes y caudillos como VILLA y OBREGN por un lado, y ZAPATA por el
otro, mantuvieron la rebelin contra el Gobierno Federal.
Esto ocasion que HuERTA aumentara recursos al sector militar para enfrentar a los
otros grupos en lucha, causando desorganizacin en su gobierno."En diecisiete meses to-
dos los estados de la Repblica cambiaron dos o tres veces de gobernador, el ministro de
Relaciones Exteriores fue cambiado cinco veces, el de Gobernacin cuatro, el de Justicia
tres, el de Instruccin Pblica cuatro, el de Fomento cinco, el de Agricultura dos, el de
Comunicaciones tres, el de Hacienda tres y el de Guerra dos; y para reforzar la base de su
rgimen militar, reclutaba soldados mediante la leva y en las calles y centros de reunin
popular". 435
HuERTA continu proporcionando los diferentes servicios y tareas del Estado, tales
como los sanitarios, aprovisionamiento de aguas, obras hidrulicas, correos, telgrafos,
etctera. En cuanto a ferrocarriles, puso en prctica un nuevo sistema de concesiones, "las
cuales se otorgaron con garanta de intereses por parte de la Nacin, conservando sta el
control de la administracin de las empresas".436
La Direccin de Obras Pblicas pas, por va del decreto, de la Secretara de Gobernacin
a la de Comunicaciones y Obras Pblicas, expidi nuevas leyes sobre educacin primaria y
jardines de nios, as como la Ley de Enseanza Industrial y Mercantil; expidi reglamentos
relativos a expendios de masa de maz y molinos de nixtamal, a la prostitucin, a expendios de
medicinas, a establecimientos peligrosos, insalubres e incmodos, a expendios de leche.437
En forma paralela al gobierno de HuERTA, CARRANZA estableci otro que se extendi
hasta principios de 1917, ambos gobiernos coexistieron hasta 1914, fecha en que renunci
HuERTA, en tanto CARRANZA sigui su gobierno investido con facultades extraordinarias,
por lo que tuvo que dar cuenta de sus actos al Poder Legislativo en abril de 1917.
Para poder desarrollar su gobierno, CARRANZA tuvo primeramente que organizar su
ejrcito y luego pasar a organizar su rgimen administrativo desde la ciudad de Noga-
les, Sonora, por lo que el17 de octubre de 1913 decret la organizacin de los ramos de
la Administracin Pblica con 8 Secretaras de Estado, prcticamente las mismas que
utiliz el gobierno de PoRFIRIO DAZ, adscritas a la Primera Jefatura del Ejrcito Constitu-

435 ROMEO FLORES, op. cit., p. 158.

436 MATIP. Las Comunicaciones, p. 134.
4 37 Decretos de/12, 15 y 30 de agosto de 1913. Tambin se decretaron reglamentos para cinematgrafos, circu-
lacin para la ciudad de Mxico, expendios de pulque .. ., en MATJP. La Salubridad General , \'OI. 12, p. 82.
192 ROBERTO RlVES

cionalista: Relaciones Exteriores; Gobernacin (que incluy los aspectos de Salubridad

Pblica y Trabajo); Justicia; Instruccin Pblica y Bellas Artes; Fomento (que abarc a la
Agricultura e Industria); Comunicaciones y Obras Pblicas; Hacienda, Crdito Pblico y
Comercio; Guerra y Marina.438

DECRETO QUE ESTABLECE EL MODO COMO DEBEN DISTRIBUIRSE LOS

NEGOCIOS ENTRE LAS SECRETARAS DE ESTADO. 1913-1914

l PRESIDENTE
J
l
1 l 1 1 1 1
:SECRIITARIA
l l
SECRIITAIA SECRIITARIA SECRIITARIA SECRIITARIA SECRIITAIA DE SECRIITAIA SECR!rrARIA DE
DE
DE DE DEJUSllCIA DE CoMUNICACIO- DE INSTRUCCIN
HACIENDA
RELACIONES GoBERNACi N fOMENTO NES Y OBRAS GUERRA y PBUCA y
v CRtDrro
EXTERIORES PBLICAS MARINA BELLAS ARTE.<;
PBLICO

La administracin constitucionalista de CARRANZA respet casi en su totalidad el modo

de distribucin de los negocios de la Administracin Pblica decretado en 1891, salvo pe-
queas diferencias. Ciertamente fue CARRANZA el primero (antes que HUERTA) en consignar
el trabajo como un ramo de la Administracin Pblica, pero lo lig a la funcin del gobierno
interior, o sea a la Secretara de Gobernacin y no a funciones econmicas o industriales.
El primer acto de la Secretara de Fomento fue expedir el acuerdo del 29 de agosto de
1914 " ... declarando nulos todos los actos llevados a cabo durante el perodo comprendido
del19 de febrero de 1913 al18 de julio de 1914".439
Por conducto de la Secretara de Gobernacin, se atendieron a las necesidades de los
gobiernos de los estados, haciendo nombramientos y remociones de gobernadores; ade-
ms, dej de considerar las funciones de relacin con el Poder Legislativo. En la Secretara
de Guerra y Marina, por su parte, se sustituy el manejo del ejrcito permanente por el del
ejrcito constitucionalista.
De hecho, CARRANZA comenz a gobernar sin consultar a sus aliados, por la va del de-
creto y la circular, y as lo sigui haciendo en su afn de conquistar el poder, lo que a la
postre le trajo conflictos con los principales jefes del movimiento. En abril y mayo de 1913

438
Decreto que crea ocho secretaras de Estado, adscritas a la primera jefatura del Ejrcito Constitucionalista,
publicado en El Constitucionalista el 3 de diciembre de 1913. Vase en MATIP. La Administracin Pblica ,
\'O l. 5, t. 11, pp. 288 Y 323-326.
439
MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, p. 117. Por ejemplo el Departamento de Minas ... para
cumplir con el acuerdo ... declar la nulidad de 930 ttulos de concesin minera expedidos durante la usur-
pacin del gobierno. lb., p. 122.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 193

expidi otros decretos por medio de los cuales desconoce todos los actos y disposiciones
, de la administracin huertista; 440 en otro decreto autoriza la emisin de papel moneda;44l
otro establece el derecho de reclamar indemnizaciones por los daos sufridos en el movi-
miento revolucionario, incluyendo la etapa maderista; 442 otro ms restablece la ley del 25
de enero de 1862, aplicndola a los traidores a la patria.443
El gobierno en cuestin otorg autorizaciones para pesca y el establecimiento de casas
empacadoras; se revisaron los contratos para la explotacin de bosque$ y otras similares.
"Durante la estancia del gobierno constitucionalista en la ciudad de Veracruz se eje 1
cutaron all varias obras, tendientes unas a mejorar las condiciones de salubridad pblica
y otras a embellecer la ciudad ... as como tambin mejorando los mercados, los jardines
existentes y construyendo otros nuevos ... ''. 444
El gobierno de CARRANZA encontr desorganizacin en el ramo del petrleo, por lo que,
cuando desglos este rubro de la Secretara de Fomento ante el Congreso de la Unin, de-
clar que "uno de los primeros trabajos del gobierno constitucionalista fue la organizacin
administrativa del Departamento del Petrleo, y en virtud del Acuerdo del29 de agosto de
1914 se pro~edi a revisar los expedientes declarando nulos todos los contratos, concesio-
nes, etctera, tramitados durante la usurpacin ... una de las principales fuentes _de produc-
cin de la riqueza nacional, porque se pona al arbitrio de unos cuantos especuladores". 44S
Un poco antes, el 21 de julio de 1914, CARRANZA decret que se gravara un derecho de
$0.10 en oro por cada tonelada ~e petrleo que se exportara. 446 CARRANZA pareci intere-
sarse ms por los diversos aspectos de la vida del pas, de los ramos de la administracin,
as, el 7 de enero de 1915 expidi una ley sobre asuntos petrolferos en la que considera
evitar la continuacin de explotaciones "indebidas", as como revisar la validez de las exis-

440
Decreto del 24-04-1913, desconociendo todas las disposici,ones y actos que hubieran emanado y emanarn
de los tres poderes del gobierno huertista. SILVA HERZOG, op. cit. , t. 11, p. 26 .
44 ' Decreto que autoriza la emisin de papel moneda de curso forzos o por cinco millones de pesos (26-04-
1913) Al respecto ToRRES GAITN comenta que: "Con ~ste decreto tU\imos por primera vez papel moneda en
la historia. CARRANZA consider (la emisin) como el procedimiento que causaba menores perjuicios mate-
riales a la poblacin. No quiso acudir al emprstito extranjero .. . su principio era: Quien d el dinero para la
Revolucin ser el amo de ella", op. cit., p. 122.
442
Decreto del10-05-1913, donde se reconoce a todos los nacionales y extranjeros el derecho de reclamar el
pago de Jos daos que sufrieron durante la revolucin de 1910. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5,
t~ 11, p. 288. SILVA HERZOG agrega en este punto: "... y por los daos que sufrieran en el curso de la contienda
que se iniciaba", op. cit., t. 11. p. 26.
443 Decreto del14-05-1913, que pone en vigor la Ley para castigar los delitos contra la nacin, el orden, la paz
pblica y las garantas individuales. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 11 , p. 281.
444 MATIP. La Salubridad General, p. 84.
445 MATIP. La Administracin Pblica, vol. s, t. 11, p. 299; adems, "En virtud del Decreto del7-01-1915 ... (se
dio) al gobierno el control de la explotacin industrial del petrleo. Por otro lado se expidieron las circulares
necesarias para que todas las compaas que se dediquen a la explotacin del petrleo en cualquiera de sus
ramos, se registren en la secretara de Fomento para reconocerles personalidad y se les impuso una cuota
bimestral... por concepto de gastos de inspeccin". Ib. , pp. 300-301.
446
lb., p. 84.
194 ROBERTO R:!VES

tentes, por lo que decreta la suspensin de cualquier obra sobre el subsuelo petrolfero y
para poder continuarlas exige la previa autorizacin del gobierno. 447
De hecho, el problema agrario sigui sin resolverse, pues slo tramit unos cuantos
expedientes, mientras "los primeros trabajos de la Comisin Nacional Agraria tuvieron
que encaminarse a su organizacin, tanto en su parte administrativa como en la de las
comisiones locales agrarias" .448
Una vez que HuERTA fue derrocado del poder, y ante la presin de las masas campesi-
nas, CARRANZA parece interesarse en el problema de la tierra y el 6 de agosto de 1914 dict
una circular a los gobernadores de los estados en poder de los constitucionalistas que
"renan el mayor nmero de datos e informes sobre la cuestin agraria, pues deba reco-
nocerse que era un arduo problema de urgente necesidad que deba resolverse al triunfo
de la causa revolucionaria" .449
Se reorganiz la Direccin General de Agricultura, ocupndose de "estudios e investiga-
ciones para el eficaz cultivo de la tierra, la seleccin de las semillas ... campaas contra plagas,
fomento de la ganadera ... estudiando los procedimientos industriales ms modernos". 450
"La Direccin de Aguas ... ha asumido el carcter de actividad y en su evolucin cuen-
ta con el Departamento de Irrigacin, para el desenvolvimiento de obras hidrulicas del
pas".45' Se reorganizaron varias direcciones y departamentos, tales como la de Estadsti-
ca, Educacin, Ferrocarriles y otras ms.4s 2
Pero para poder llevar a cabo la obra de reformas prometidas, l se autoriza expresa-
mente para nombrar y remover libremente (por medio del artculo 3 de las adiciones), a
gobernadores, comandantes, militares y empleados federales de la administracin, para
expropiar, para contratar emprstitos y otras muchas ms atribuciones. Pero destaca el
hecho de que esas reformas se deben poner en vigor cuanto antes, para as apagar la lucha
que encabeza VILLA.4s3

447 Ley Petrolfera del7-01-1915, en lb., pp. 186-187.

44
8
MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, p. 119.
449 SILVA HERWG, op. cit., t. 11, p. 85.
450
lb ., p. 297
45' lb., p. 121. Antiguamente slo se encargaba de la tramitacin y resolucin de concesiones y confirmaciones
de derechos sobre el uso de aguas de jurisdiccin federal.
<52 Constituida por los departamentos Demogrfico, Social, Industrial, Comercial y Geogrfico.
Las secciones en que estaba dividido el Depa,rtamento de Educacin Pblica se transformaron en direccio-
nes generales, se cre la direccin de ferrocarriles y navegacin con dos departamentos, uno tcnico y otro
de inspeccin y la seccin de trmite y administracin.
Se adquirieron en los EEUU estaciones radiotelegrficas ... fueron termina<.l<ls plantas para acumuladores y
conmutadores ... se decret un impuesto especial sobre telfonos, as como sobre botellas cerradas y anun-
cios. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. n, pp. 141-147.
4 SJ Vanse las Adiciones al Plan de Guadalupe del12-12-1914, en A. CRDOVA. La Ideologa ... , pp. 447-452. Prin-
cipalmente su artculo 2, que promete leyes agrarias, fiscales, libertad municipal, legislacin para mejorar
la condicin del pen rural, de obreros, del minero y en general de las clases proletarias. A partir de entonces
CARRANZA quedaba ante la nacin como aquel que quera la Revolucin, porque haba propuesto hacer las re-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 195

Poco despus, CARRANZA decide reformar la Constitucin de 1857 mediante el Decreto

del29 de enero de 1915, en que concede autoridad al gobierno para poder legislar, a nivel
nacional, en materia de minera, comercio, instituciones de crdito y trabajo.454
Los aos de revolucin se significaron por una gran destruccin y desorganizacin que
afectaron en diferentes grados todas las fases de la vida econmica.

"Las escasas y poco confiables estadsticas ... indican una ve1tiginosa cada de la
vida econmica de 1910 a 1915 en todos sus aspectos ... La minera sufri un des-
censo sumamente brusco ... el descenso de las ventas al exterior fue especialmente
severo en 1914 y 1915 ... En cambio el petrleo tuvo un crecimiento extraordina-
rio ... de 1910 a 1921 ... El producto bruto agrcola ... descendi ... La ganadera ...
descendi ... La produccin manufacturera ... seala una situacin similar a la de
la produccin agrcola."4ss

De manera general la seguridad, la confiqnza y el crdito pblico, elementos funda-

mentales del desarrollo porfiriano, desaparecieron; el sistema monetario fue casi elimina-
do, el equipo de capital en comunicaciones tuvo prdidas cuantiosas, as como tambin la
poblacin registr un fuerte descenso.
En forma inevitable todos estos elementos repercutieron sobre la hacienda pblica,
donde no se pudieron mantener los supervit del periodo anterior; antes bien, las finan-
zas pblicas experimentaron un agudo desequilibrio, 456 y es que los recursos del gobierno
ya no llegaron con la puntualidad de los tiempos de paz y estabilidad; por el contrario, y
como CARRANZA lo justilic, "... en la mayor parte de los casos los comandantes militares
asuman -obligados por la necesidad-, facultades hacendadas que llegaban hasta impo-
ner contribuciones especiales. Al iniciarse la Revolucin ... cada jefe militar independiente
tena que arbitrarse recursos de donde pudiera obtenerlos ... tomar prstamos forzosos y
utilizar los recursos ganaderos de la frontera norte del pas ... Desde que qued unificada

formas; VILlA quedaba, en cambio, como un reaccionario, porque en lugar de reformas, peda que se llevaran
a efecto elecciones. lb., p. 200.
454 Decretos del29-01-1915, en HERNNDEZ CAMPOS, op. cit., p. 170.
455 LEOPOLDO SoLIS, op. cit., pp. 88-89.
456 Cuando CARRANZA tuvo que informar al Congreso, en abril de 1917, sobre estos aspectos, declar: "La dificultad
piincipal consiste en justificar la inversin en los gastos hechos", y present el siguiente estado de cuentas:
Ingresos: Egresos:
$7s.ooo,ooo.oo pesos oro $96'ooo,ooo.oo pesos oro.
$236.ooo,ooo.oo pesos papel $8ss.ooo,ooo.oo pesos papel.
Total $311'ooo,ooo.oo pesos Total $951'ooo,ooo.oo pesos.
Datos "hasta donde la Direccin de Contabilidad y Glosa ha podido concentrar".
Fuente: MATIP. La Administracin Pblica, vol. s, t. n, pp. 315-316.
196 ROBERTO RIVES

la Revolucin por virtud del Plan de Guadalu pe, consider necesario acudir al sistema de
emisiones de papel moneda ... ".4s7
El pas atraves por los momentos ms difciles de la lucha revolucionaria; por do-
quier se experimentaba la caresta de alimentos, inseguridad familiar y social, una crisis
econmica generalizada, caos monetario, elementos que en su conjunto empujaron a los
obreros al enfrentamiento con el gobierno de CARRANZA.
La Casa del Obrero Mundial haba venido organizando mtines en los que se demanda-
ban mejoras en los intereses de los trabajadores.
Tambin por este tiempo se formaron y reorganizaron numerosos sindicatos que, dado
el alto costo de la vida, realizaron varias huelgas que culminaron con la declaracin de
una huelga general para finales de junio de 1916, suspendindose la prestacin de algunos
servicios pblicos como la electricidad, los tranvas, el suministro de agua y algunos ms.
Frente a ello, CARRANZA orden aplicar la Ley del25 de enero de 1862 a los principales lde-
res, y enseguida, "el31 de julio fue ocupado militarmente el local del Sindicato Mexicano
de Electricistas, lo mismo que el de la Unin de Empleados de Restaurantes. Adems, la
Casa del Obrero Mundial fue ... otra vez clausurada (ese mismo da)".4ss

4.2. EL NUEVO RGIMEN CONSTITUCIONAL Y POLTICO

4.2.1. Nuevos fines del Estado

Los aos de lucha armada arrojaron destruccin material en el pas, prdidas en vidas hu-
manas, produccin econmica, desorganizacin social y admjnistrativa, desaparecieron
la seguridad, la confianza, el crdito; la hacienda pblica sufri un enorme desequilibrio.
Dentro de estas circunstancias el Congreso Constituyente analiz, discuti y enmend el
proyecto de reformas a la Constitucin enviado por CARRANZA. As vemos que la Constitu-
cin de 1917, modifica su relacin con la sociedad al dejar de considerar a los derechos del
hombre como la base y fundamento de las instituciones sociales, ni el objeto de las mis-
mas, en cambio se establece que las garantas individuales contenidas en la Constitucin
son derechos otorgados por la misma.
Esta Constitucin mantuvo prcticamente la misma _estructura capitular de su ante-
cesora, salvo por el ttulo relativo al trabajo y previsin social; enseguida se observa la
reafirmacin del conjunto de libertades y garantas individuales establecidas desde 1857,

s7 Informedels~o4-1917, en ib., p. 313.

458
SILVA HERZOG, op. cit., t. n, p. 204. Vase tambin el "Decreto de CARRANZA contra los trabajadores", donde de-
clar: ... que si bien la Revolucin haba tenido como uno de sus principales fines la destruccin de la tirana
capitalista, no haba de permitir que se levantara otra tan perjudicial para el bien de la Repblica como sera
la tirana de los trabajadores". lb ., pp. 248-251.
 L\ ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 197

tales como las de escribir, publicar, manifestar ideas, religin, los derechos de asociacin,
reunin, peticin, las garantas jurdicas de un individuo sujeto a proceso Judicial; la abo-
licin de la esclavitud, de los fueros y privilegios (salvo el militar); libertad de profesin,
entre otras.
Asimismo se reafirmaron las decisiones fundamentales para la vida del pas, tales como
la Soberana popular, la Repblica Federal, representativa, democrtica, el principio de
Divisin de Poderes, a fin de evitar que se concentren dos o ms poderes en una persona o
corporacin, sin embargo se mantuvo abierta la posibilidad de otorgar fe> ~ultades extraor-
dinarias al Ejecutivo, como haba sido utilizado este recurso a lo largo del siglo xrx.
Al Estado se le atribuyeron facultades en diversas materias, econmica, social, legisla-
tiva y otras, pero quiz la ms sobresaliente, por las condiciones existentes en el pas, era
la que le confera la propiedad de tierras, aguas, minerales, energticos y muchos elemen-
tos ms que estuvieran comprendidos dentro del territorio nacional. Es decir, se creaba la
nocin de inters pblico, diferenciado del inters particular.
La Constitucin, al delinear el Estado, le confiere instrumentos para organizar a la
sociedad, ya que al Estado deban subordinarse todos los elementos de la sociedad, as
como el inters particular al pblico. Para MoLINA ENRQUEZ, la reforma verdaderamente
trascendental consisti en "restablecer el principio de que los derechos de la Nacin son
antes y estn por encima de todos los derechos pr:ivados". 4s9
A travs del artculo 27 se facult al Gobierno Federal, en calidad de representante
de la Nacin, para administrar la propiedad de tierras, aguas, minerales, yacimientos,
salinas, carburos del subsuelo y en general de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin, para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de
su conservacin.
De esta manera, a partir del gobierno (administrador del inters pblico) se transmite
la propiedad a los particulares definiendo la capacidad adquisitiva que tienen los mexica-
nos, extranjeros, sociedades, instituciones, bancos, y los bienes estrictamente necesarios
para las asociaciones religiosas. Adems, el gobierno puede otorgar a particulares conce-
siones para la explotacin de recursos.
La Constitucin de 1857, en esta parte relativa a la propiedad, estableca que "la pro-
piedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de
utilidad pblica y previa indemnizacin" por su parte, en la de 1917, se establece que la
propiedad de tierras y aguas corresponde originariamente a la Nacin, la cual tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada, al tiempo que posibilita la expropiacin por causa de utilidad pblica y mediante
la indemnizacin.

459 A CRDOVA. La Ideologa ... , p. 226.

198 RoBERTo RIVEs

La verdadera fuerza que el artculo 27 otorgaba al Estado no radicaba exclusivamente

en supeditar la propiedad particular a la Nacin, sino en darle a sta el derecho de imponer
a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular
el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin. El instrumen-
to jurdico-administrativo para imponer tales modalidades sera la expropiacin, y los ca-
sos de utilidad pblica seran determinados 'por las autoridades federales y estatales.
Tambin por este artculo se dictaran medidas para fraccionar los latifundios buscan-
do el desarrollo de la pequea propiedad y el fomento agrcola. La Ley del 6 de enero de
1915 se acepta constitucionalmente; se declaran nulas las disposiciones hechas con la Ley
del25 de junio de 1856; tambin se declaran revisables los contratos y concesiones hechos
por el gobierno desde 1876. Establece las bases para el fraccionamiento de la propiedad
y se declara al Presidente como la suprema autoridad en materia agraria al efectuarse la
dotacin y restitucin de las tierras.
La desigual distribucin de la propiedad, herencia colonial, haba generado dos grandes
problemas: el atraso agrcola, debido a los latifundios en gran parte ociosos, y la inquietud
campesina, que se elev a los planos social y poltico, que culmin en la Revolucin.

"Para reparar los daos ocasionados por las leyes dadas en el pas .. . sobre el falso
concepto de capacidad jurdica igual de sus habitantes y a fin de cuidar que esos
daos no volvieran a repetirse, primero el Decreto del 6 de enero de 1915 y des-
pus el artculo 27 constitucional de 1917, establecieron que: 'todos los asuntos
relativos al acomodamiento de los pueblos se resolvern en un juicio de carcter
administrativo con los recursos indispensables para asegurar la justificacin de las
resoluciones respectivas. Pero a ese juicio se le dio el carcter de administrativo y
no el de plenamente Judicial, precisamente para que pudiera, discrecionalmente,
apreciarse las circunstancias especiales que pudieran provenir a la falta de capaci-
dad de los pueblos" 4 6o

En este artculo finalmente se dio el reconocimiento e incorporacin de la masa cam-

pesina, en tanto factor real de poder y grupo social con viejas demandas sobre el rgimen
poltico, al plantear el derecho al reparto agrario.
Dentro de lo relativo a los Derechos Sociales, tambin quedaron incluidos, en el texto
constitucional, las materias educativa y del trabajo.
En cuanto a la educacin, al establecer su carcter laico, el gobierno desplaza a la Igle-

6o Ms an, por razones de "orden pblico ... en ningn caso se puede volver sobre las resoluciones dictadas
por el Presidente de la Repblica en la dotacin y en la restitucin de los terrenos de los pueblos", ya que se
crean derechos legales. Por lo tanto se impidi toda revocacin de las concesiones de tierra a los pueblos, va
el juicio de amparo. lb., pp. 168-169. Cuando el artculo 27, en su prrafo 3 ., dice que para la ejecucin de
las reformas agrcolas que enumera, se dictarn las medidas necesarias, indica claramente que esas medidas
son y tienen que ser medidas de administracin. A. CRDOVA. La Ideologa ... , p. 229.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 199

sia de un campo que haba venido desarrollando parcialmente; este campo implicaba es-
tablecer escuelas rurales y urbanas, capacitar al magisterio; se encomend a los estados
que organizaran la educacin propia de su localidad, sin embargo, esta situacin sera de
corta duracin, ya que en 1921 se reforma la Constitucin Poltica para trasladar la mate-
ria educativa como nueva atribucin del Gobierno Federal.
A travs de su artculo 123, el Estado reconoci y absorbi las demandas de los trabaja-
dores, "se las converta en garantas jurdicas que el Estado se asignaba, al mismo tiempo,
como deberes y como programa".46 '
Se estableci la jornada de ocho horas, la jornada nocturna sera de siete horas, y para
los jvenes entre doce y diecisis aos sera de seis horas; prohiba labores insalubres;
estableci el descanso semanal; salario mnimo, tiempo extra; la maternidad y lactan-
cia como derecho de las madres; incapacidades, riesgos de trabajo; se deba construir:
viviendas, mercados, centros recreativos, servicios municipales; se reconoca el derecho
de asociacin sindical, las huelgas y los paros por exceso de produccin. Se dispuso esta-
blecer Juntas de Conciliacin y Arbitraje con representacin tripartita -obrera, patronal
y estatal- que decidiran sobre los conflictos derivados de la relacin del capital y traba-
jo, se consider de utilidad social el establecimiento de Cajas de Seguros Populares que
abarcaran los rubros de invalidez, vida, previsin social, as como el establecimiento de
cooperativas para la construccin de casas.
"Ahora bien, el que la cuestin del trabajo se hubiera transformado directamente en
un asunto de inters pblico se revelaba en dos niveles concomitantes: el de la proteccin
a los trabajadores como tales y el de las relaciones entre el capital y el trabajo, que desde
entonces quedaban encuadradas en un sistema institucional de coexistencia social", 462 es
decir, en la conciliacin de los factores productivos capital y trabajo, con intermediacin
del Estado.
Por medio del artculo 28 constitucional, se prohben los monopolios y estancos de
cualquier clase, excepto en materia de correos," telgrafos y radiotelegrafa, emisin de bi-

46 1
Ibid., p. 231-.
462
lb., p. 234. En opinin de ANDRS MouNA ENR!QUEZ, "Los ilustres Constituyentes de Quertaro tuvieron en
cuenta que tanto las expresadas comunidades, para contender con los grandes propietarios, cuanto los tra-
bajadores para contender con los empresarios industriales, estaban en condiciones de iqferioridad, que era
indispensable que la accin oficial se hiciera sentir en su favor, para equilibrar las fuerzas de las dos partes y
poder lograr resultados de plena justificacin, desempeando en uno y otro caso, la accin oficial, el mismo
papel que desempea el ministerio pblico en todos los asuntos en que son partes los menores de edad ... ,
Las medidas que ponga en prctica el Ejecutivo a favor de obreros y campesinos ... , tienen que ser medidas
de administracin ... , y cuando el artculo 11 transitori~ constitucional dice expresamente que las refor{as
agraria y del trabajo, se.pondrn en vigor desde luego sin esperar a la expedicin de leyes derivadas relativas,
afirma la idea que la ejecucin de las referidas reformas debe hacerse efectiva del modo ms rpido, por la
via de las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, que tiene a su cargo la administracin". Citado por
Jos M. CALDERN, op. cit., p. 216
200 ROBERTO RlVES

lletes y acuacin de moneda (campos de la Administracin Pblica). No habr exencin

de impuestos ni prohibiciones para proteccin de la industria. Se castigar al acapara-
miento cuyo fin sea obtener alza de los precios, lo que implica funciones de inspeccin y
vigilancia sobre el comercio.
Se establece como obligacin de los mexicanos, contribuir para los gastos pblicos de
la Federacin, estados y municipios. Se dar preferencia a mexicanos sobre extranjeros
para concesiones, empleos, comisiones, etctera.
El artculo 130 margina al clero del poder poltico al establecer que los ministros de
los cultos no podrn hacer crtica de las leyes fundamentales del pas y en general del go-
bierno; no tendrn derecho para asociarse con fines polticos, ni publicar artculos sobre
asuntos polticos. En cada templo deber existir un responsable ante la ley.
El artculo 131 faculta a la Federacin para gravar mercancas de exportacin y de im-
portacin. En el artculo 126 se seala que no podr hacerse pago alguno que no est den-
tro del presupuesto. Los contratos para obras pblicas se ofrecern en subasta pblica y a
la mejor proposicin (art. 134).
Por medio del artculo 12 transitorio se da preferencia a miembros del ejrcito cons-
titucionalista que hayan participado en la Revolucin, para la adquisicin de fracciones
a que se refiere el artculo 27. Asimismo, se suprimen las Secretaras de .Justicia y la de
Instruccin Pblica y Bellas Artes (art. 14 transitorio), as como las deudas contradas que
por razn de trabajo hayan sido contradas por los trabajadores hasta antes de esta Cons-
titucin (art. 13 transitorio).

4.2.2. El fortalecimiento del Poder Ejecutivo

Durante el proceso revolucionario, CARRANZA gobern por la va del decreto y las faculta-
des extraordinarias. Cuando convoc al Congreso se asegur de tener la mayora de los
Diputados, 46 3 y entonces argument:

"Qu es lo que se pretende con el gobierno parlamentario? Se quiere, nada menos,

que quitar al Presidente sus facultades gubernamentales para que las ejerza el Con-
greso mediante una comisin de su seno, denominada "gabinete". En otros trminos
se trata que el presidente personal desaparezca, quedando de l una figura decorati-
va. En dnde estara entonces la fuerza del gobierno? En el parlamento y como ste,
en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la administracin, el go-
bierno caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado"464 .
1

' Una vez instalado el Congreso, dentro de la seccin dedicada a estudiar el Poder Ejecutivo, el diputado MAR-
63

EscoBAR declar: "en el seno de este Congreso, todos, abso lutamente todos, son amigos y admiradores
Tl:\EZ
del primer jefe de la Re,olucin".
''' Diario de los Debates del Congreso Constituyente, en A . CRDO\ ..\, op. cit., p. 238.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 201

En la segunda comisin del Congreso se justific la unidad de accin del Poder Ejecu-
tivo, se arguy la desventaja de que el Ejecutivo se depositara en dos o ms personas, tal
y omo se plante en el siglo XIX. 465 As, PAUUNO MACHORRO asentaba: "... que el Presidente,
que es la fuerza activa del gobierno y la alta representacin de la dignidad nacional, sea
efectivamente tal representante; de suerte que en la conciencia de todo el pueblo mexica-
no est que el Presidente es la encamacin de los sentimientos patriticos y de las tenden-
cias generales de la nacionalidad misma".4 66
Finalmente el Congreso aprob la organizacin del Poder Ejecutivo, depositando su
ejercicio en un individuo denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (art.
So); su eleccin sera directa (art. 81); el Presidente deber ser mexicano y de padres
mexicanos y haber residido en el pas por lo menos un ao antes al da de la eleccin (art.
82). Originalmente se estableci que el ejercicio del Poder Ejecutivo durara cuatro aos,
pero en 1928 se reform y se ampli a seis aos, 467 fijando adems el principio de no re-
eleccin. Asimismo, se estableci la designacin del Presidente Interino y la del Sustituto
en los casos de falta absoluta y temporal del Presidente Electo. La renuncia al cargo del
Presidente sera por causa grave y la calificara el Congreso. Adems, el Presidente debera
manifestar pblicamente su subordinacin al orden jurdico al protestar durante su toma
de posesin. El Presidente no podr ausentarse del pas sin permiso del Congreso.
En la Constitucin tambin quedaron consignadas sus facultades y obligaciones: In-
terviene en el proceso de formacin de las leyes. Tiene facultad para iniciar leyes y decre-
tos y facultad de voto y promulgacin de la ley.
Tiene funciones legislativas en los siguientes casos: Medidas de salubridad a travs de
un consejo general dependiente del Presidente. Celebrar tratados y dirigir negociaciones
diplomticas, con aprobacin del Senado. La facultad reglamentaria que le otorga el art-
culo 89,jr. 1, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. 468 Esta facul-

4 6s Tal es el caso de la discusin sobre el carcter unipersonal o pluripersonal del Ejecutivo en el Congreso
Constituyente de 1823-1824; al respecto vase a JoRGE SAYEG HEL. El nacimiento de la Repblica federal
mexicana. Sep Setentas, nm. 159. Mxico, 1974 (especialmente pp. 57-58).
66
4 CALDERN, op. cit., p. 110.
67 En octubre de 1925, el Partido Agrarista propuso la modificacin con.~titucional que permitira la reeleccin
de OBREGN; no obtenindose resultado positivo debido a la posicin del par.:ido laborista: pero en enero de
1926 el Congreso aprob la reforma y el 22 de enero de 1927 se public en el diario oficial. El 2 prrafo
del artculo 82 qued as: "No podr ser electo para el periodo inmediato. Pasado ste, podr* desempear
nuevamente el cargo de Presidente, slo por un periodo ms. Terminado el segundo periodo de ejercicio,
quedar definitivamente incapacitado para ser electo y desempear el cargo de Presidente en cualquier
tiempo". El24 de enero de 1928 se reform de nueva cuenta el artculo 83: "El Presidente entrar a ejercer su
encargo el1 de diciembre, durar en l seis aos y nunca podr ser electo para el perodo inmediato", JoRGE
CARPIZO, El presidencialismo mexicano. Siglo XXI Editores, Mxico, 1979, pp. 56-57.
468 FRAGA recuerda que el sentido del trmino "proveer" es el de poner los medios adecuados para lograr un fin,
y en este caso el fin es facilitar la ejecucin de las leyes; pei:o no consiste en la ejecucin misma, porque esta
facultad ya est concedida en la propia fraccin. Citado por CARPIW, op. cit., p. 106. Entre las rawnes por las
cuales se justifica que el Presidente posee la facultad reglamentaria estn: es l quien cuenta con los cuerpos
202 ROBERTO RJVES

tad de expedir sus reglamentos resulta importantsima en la medida que le da un amplio

margen de discrecionalidad en el manejo y aplicacin de sus polticas, y es que, "no slo
puede establecer mtodos para aplicar determinado artculo de la ley, sino tambin inter-
pretar la ley misma y ampliar sus estipulaciones.~.".469 Tambin se le dot de la facultad
para gravar mercancas. En el caso de las situaciones de emergencia:

"El artculo 29 permite, pues, que en casos de emergencia o graves, el Presidente,

siguiendo el procedimiento sealado, solicite al Congreso o en su caso a la Co-
misin Permanente, que se suspendan las garantas -slo las garantas indivi-
duales-. Solamente el Congreso podr tambin conceder las autorizaciones que
estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin. En otras pa-
labras: nicamente se pueden conceder al Presidente de la Repblica facultades
extraordinarias para legislar, si antes se han suspendido las garantas individuales
por existir perturbacin de la paz pblica"47

Sin embargo, el Ejecutivo sigui recurriendo al uso de facultades extraordinarias, has-

ta que las reformas constitucionales de 1938 y 1951 pusieron fin a ello.
El Ejecutivo tiene facultades de nombramiento y remocin, sobre el personal de la
Administracin Pblica: Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho,
al gobernador del Distrito Federal,471 y a los de los territorios federales; al Procurador Ge-
neral de la Repblica, quien adems de tener la representacin social y ejercitar la accin
penal es el Consejero Jurdico del Ejecutivo. Remover a los agentes diolomticos Y em-
pleados superiores de hacienda. Nombrar, con aprobacin del Senado, a los ministros y
agentes diplomticos; a los oficiales superiores del ejrcito y la armada, y a los empleados
superiores de hacienda.

tcnicos, el reglamento tiene mayor flexibilidad para su reforma que la ley, lo que le permite ms flexibilidad.
Podemos definir al reglamento como una norma impersonal... y que tiene como finalidad la mejor aplicacin
de la ley. lb., p. 107. .
469 STEPHEN GooosPEED, citado por MAR GuERRERO, en El Estado y su Administracin. UNAM, FCPyS, Serie
Ensayos, nm. 1. Mxico, 1980, p. 22
4 70 CARPIZO, op. cit. p. 101, y ms adelante seala: "La Constitucin de 1917volvi a la tesis correcta; pero a pesar
de que CARRANZA haba criticado el sistema de facultades extraordinarias seguido en las dcadas anteriores,
el 8 de mayo de 1917, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitucin de Quertaro, l pidi y
obtuvo facultades para legislar en el ramo de hacienda. En esa autorizacin no se siguieron los supuestos ni
el procedimiento del artculo 29: fue el principio a partir del cual todos los presidentes de la Revolucin has-
ta 1938legislaron en tiempos de paz y legislaron sobre todas las materias, dejando de un lado al Congreso".
l.AZARo CRDENAS escribi en su diario lo siguiente: "Hoy present, al Senado de la Repblica un proyecto de
ley, retirando facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal. Solamente en casos de guerra deber solici-
tarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cvicas". lb., pp. 102-103.
471 Con la Ley Orgnica del Distrito Federal del31-12-1928, que suprime el Ayuntamiento del D. F., el Ejecutivo reci-
bi entonces el control del D.F., fue investido en la misma sesin extraordinaria del derecho a nombrar 16 jueces
de la Suprema Corte y las otras autoridades judiciales. Vase, ENRIQUE I<RAUZE. "La reconstruccin econmica",
en Historia de la Revolucin Mexicana, vol. 10, 1924-1928. El Colegio de Mxico. Mxico, 1978, p. 201.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 203

Asimismo, qued revestido de facultades para declarar la guerra y preservar la segu-

ridad interior y defensa exterior de la Federacin; para dirigir las relaciones exteriores
del pas; para expulsar a todo extranjero cuya presencia en el pas juzgue inconveniente;
el Ejecutivo debe convocar a sesiones extraordinarias al Congreso; para habilitar toda
clase de puertos y establecer aduanas martimas. Conceder indultos, as como privi-
legios a inventores. Por la fr. xn, del artculo 89, debe facilitar al Poder Judicial los
auxilios que necesita para el ejercicio expedito de sus funciones. Se buscaba asegurar
"la independencia del Poder Judicial, a fin de que, con tribunales independientes, se hi-
cieran efectivas las garantas individuales contra los atentados y excesos de los agentes
del poder pblico".472

4.2.3. El partido de gobierno, pieza clave del rgimen poltico

El proceso electoral en Mxico, entre 1911 y 1940 estuvo lejos de responder al ideal
liberal democrtico, que al menos en teora debi encarnar, a ello contribuyeron diversos
factores:
El hecho de que todos los aspirantes y contendientes a cargos de eleccin popular,
principalmente de la Presidencia de la Repblica, se presentaron como herederos directos
del ideario de la Revolucin de 1910, pues prcticamente ningn candidato se present
ondeando la bandera de la reaccin, como lo fue en el siglo XIX entre liberales y conserva-
dores, y quienes as lo hicieron, como FLIX DIAZ o los cristeros, prefirieron la va armada
y no la electoral, contribuy a la debilidad de la oposicin, sin programas, ideario y una
organizacin slida.
La ausencia de partidos polticos con alcance nacional, a cambio de la proliferacin de
partidos gremiales, seccionales, locales, la conformacin de grupos polticos, asociados a
creencias religiosas, con intereses limitados a un grupo o localidad, pero no de influencia
nacional, fueron las principales caractersticas de esta poca.
Una de las primeras acciones del gobierno maderista fue reformar la ley electoral de
1901, en diciembre de 1911, en la cual, por vez primera se tom en cuenta a los partidos
polticos, definidos como organizaciones polticas que deban contar al menos con cien
miembros y publicar al menos 16 nmeros de una publicacin propagandstica durante
los dos meses previos a las elecciones primarias.473
Como parte de la propuesta de reforma constitucional hecha por CARRANZA, se incluy

472 MANUEL AGUIRRE BERI.ANGA, citado por J. CALDERN, op. cit. p. 103. El Tribunal Fiscal de la Federacin se cre
en 1936. "El Tribunal dictar sus fallos en representacin del Ejecutivo, pero ser independiente de la SHCP
y de cualquier otra autoridad administrativa". CARPIZO, op. cit., p. 170-171.
473 ANToNIO 0Rozco GARclA. Legislacin electoral mexicana, 1812-1977. Comisin Federal Electoral. .Mxico,
1978, pp. 216-239-
204 ROBERTO RlvEs

una nueva ley electoral (publicada el6 febrero 1917), que ampliaba el criterio de formar
partidos polticos ms all de las razas o creencias religiosas, y entre cuyas innovaciones
se peda que el votante escribiera su nombre en la boleta electoral y si fuera analfabeto,
como lo era el So% de los mexicanos, deba manifestar el nombre de su candidato en voz
alta, lo cual result una puerta amplia para manejar el voto y el proceso electoral,474
La candidatura de CARRANZA, fue as apoyada por una amplia gama de partidos y orga-
nizaciones polticas, lo que reflejaba la heterogeneidad del grupo revolucionario, siendo
la ms importante el Partido Liberal Constitucionalista (PLC), formado a finales de 1916 y
cuya direccin quedaba en manos de militares (BENJAMIN HILL, PABLO GoNZLEZ, OBREGN,
entre otros). As se eligi a CARRANZA, quien de nueva cuenta reform la ley electoral en
julio de 1918, que con algunas modificaciones se mantendra en vigor hasta 1946. En dicha
ley, por vez primera, se imprimi en las boletas el nombre de los candidatos, lo que facili-
taba el principio de la secreca del voto, dejando en manos de los presidentes municipales
el control del proceso electoral.475
En su afn de imponer la candidatura de un civil para suceder a CARRANZA, ste propuso
a IGNACIO BoNILLAS por medio del Partido CiviliSta (cuyo comit directivo estaba en manos
de generales), al tiempo que sealaba que el principal mal del pas era el militarismo.476
Contra la voluntad de CARRANZA, OBREGN anunci su candidatura, no como una pro-
puesta de los partidos, sino como un acto de voluntad individual, que ms tarde fue apo-
yada por partidos y organizaciones. En los meses de agosto y septiembre OBREGN realiz
su campaa con miras a la presidencia de la Repblica, para lo cual cont con el apoyo
de la CROM, el partido laborista y, claro est, con el del ejrcito liberal constitucionalista.
Para el mes de mayo de 1920, la tensin poltica nacional llegaba a su clmax, cuando el
gobernador de Sonora, ADoLFO DE LA HuERTA, manifest diferencias con el gobiernos de
CARRANZA por el ro Sonora y la poltica seguida hacia los indios yaquis; as el grupo Sonora
se levant en armas bajo el Plan de Agua Prieta y el desenlace de ello fue el asesinato de
CARRANZA. Las elecciones presidenciales resultaron favorables a LvARO OBREGN con 95%
de los votos, y el PLC obtuvo la mayora de los escaos en el Congreso. DE LA HUERTA, que

474 lb., pp. 244-254

475 Idem.
476 Para VENuSTIANo CARRANZA el mal de Mxico "ha sido y es el militarismo. Slo muy contados presidentes
fueron hombres civiles. Siempre generales, iy qu generales! ... Es preciso que esto acabe, para bien de Mxi-
co ...". Su intento por imponer el civilismo, desheredar a los caudillos militares, se frustr. VICEIITE Busco
IBAAEZ. El militarismo mejicano. p. 54 Estudios publicados en los principales diarios de Estados Unidos.
Proteo, Sociedad editorial. Valencia, 1920. "En aquellos momentos Gcuntos generales no se sintieron dig-
nos de ocupar la presidencia de la Repblica? Algunos hasta pensaban que la presidencia era como el grado
siguiente al de general de divisin ... Su conducta ... tortuosa hasta el engao y la traicin, se debe a que no
exista todava una clase militar organizada dentro del cuadro administrativo, con todas las seguridades
debidas a su categora profesional". ANror-;Io CASTRO LEAL, en Prlogo a la obra de MAR11N LUIS GuzMN. La
sombra del caudillo. Porra. Mxico, 1977, p. XI.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 205

ocupaba la presidencia de manera provisional, entreg el poder a OBREGN, el1 de agosto

de 1920, para ejercerlo durante un perodo de cuatro aos.
El PLC haba desarrollado un trabajo eficiente en la obtencin de votos y en compen-
sacin a esto OBREGN nombr lderes del partido en importantes puestos pblicos, v.
gr., RAFAEL ZuRRARN, EDUARDO NERI (como procurador), a Lms N. MoRONES en el Depar-
tamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, pero para la masa
trabajadora no se dict la Ley Federal del Trabajo, porque para entonces esa materia era
competencia de los gobiernos estatales y no del federal, permitiendo as, tanto a OBREGN
como a CALLES manejarse con una aparente neutralidad en los conflictos laborales.
As, entre las coaliciones poco compactas y los seudo-partidos que abundan en la d-
cada 1920-1930, los de mayor peso eran los agraristas y los laboristas ... los trabajadores
citadinos e industriales tenan antecedentes de organizacin y ya en 1920 formaban un
organismo fuerte y articulado nacionalmente, o sea la CROM; los campesinos tenan una
historia muy diferente y nunca se haban aliado claramente con ningn grupo poltico.
"El Partido Nacional Agrario ... era sin discusin la organizacin de mayor representa-
cin campesina. Aunque sus dirigentes no representaban personalmente en lo ms mni-
mo al grupo social que pretendan guiar".m
Para 1922, y con motivo de las elecciones para diputados, OBREGN pugn por anular
la creciente influencia de los partidos y para lo cual se fund la Confederacin Nacional
Revolucionaria con los partidos Nacional Cooperatista (se convirti en el mayoritario des-
pus de la cada del PLC), Nacional Agrarista, Laborista y el Socialista del Sureste. 47B
Una de las caractersticas de los partidos polticos en esta poca es que se encontraban
ligados a ciertos caudillos y su existencia dependi de la voluntad de ellos.
En 1923, el Partido Socialista del Sureste, se manifest por la candidatura de PLUTARCO
ELlAS CALLES, entonces secretario de Gobernacin, y para septiembre de ese ao CALLES
aceptaba la postulacin, con la que estuvo de acuerdo el entonces presidente OBREGN. Sin
embargo el Partido Nacional Cooperatista se manifest por la candidatura de ADoLFO DE LA
HUERTA (entonces secretario de Hacienda) acusando a OBREGN de manipular la sucesin
para reelegirse en 1928, y dado que no hubo acuerdo al respecto, DE LA HuERTA inici una
nueva rebelin militar, sofocada para marzo de 1924, marcando con ello el fin del Partido
Cooperatista, que a su vez haba sido factor decisivo en la eliminacin del Partido Liberal
Constitucionalista. CALLES obtuvo 84% de los votos.

4 n BARRY CARR, op. cit., vol. 11, pp. 115-116.

78 El Partido Laborista Mexicano, creado en diciembre de 1919. El Partido Nacional Agrarista, fundado en
1920. Tena su programa claro, pero evidentemente parcial, de propiciar la reforma agraria, pues siendo ste
sin duda uno de los objetivos mayores de la Revolucin Mexicana, no era ni poda ser el nico. El Partido
Socialista del Sureste, que difcilmente poda desempear un papel activo y eficaz, ya que sus l<leres radi-
caban en Yucatn. lb., p. 44. El Partido Laborista, tanto sus estatutos, como las declaraciones pblicas de
principios, a menudo eran confusas o se contradecan. BARRY CARR, op. cit. p. 13.
206 ROBERTO RJVES

Dada la preeminencia poltica de OBREGN, desde 1926 se inici la actividad poltica con
miras a la sucesin presidencial de grupos y organizaciones que aseguraban que no habra
reeleccin, por lo que CALLES llam a la formacin de una alianza de partidos socialistas,
muchos de ellos, slo de membrete. Las aspiraciones de algunos generales no tardaron en
aparecer, como la de FRANcisco SERRANO (secretario de Guerra) y ARNuLFO R. GMEZ (jefe de
operaciones militares en Veracruz), a uno se le identific con las preferencias de OBREGN
y al otro con las de CALLES y, as, lo que pudo ser el germen del bipartidismo deriv en una
nueva lucha entre los aspirantes militares. As las cosas, el Congreso de la Unin aprob
reformas a los artculos 82 y 83 de la Constitucin, los cuales disponan que el Presidente
de la Repblica no podra ser electo para el perodo inmediato, pasado ese perodo poda
desempear nuevamente el cargo de Presidente por un perodo ms.479
Para todos se hizo evidente que OBREGN quera ocupar de nuevo la silla presidencial.
Un Senador expres que "la razn de la reforma es la necesidad de que el general OBREGN
desarrolle el programa agrario de la Revolucin... Todava la labor agrarista no est termina-
da ... aceptemos estas reformas, porque el general OBREGN ser el nico de todos los posibles
candidatos que puede salvar la obra sagrada de la Revolucin: la reforma agraria". 4Bo
Esto provoc la disidencia del Partido Antireeleccionista que postul a ARNULFO R. G-
MEz481y, poco a poco, surgieron otras candidaturas como la de Jos VASCONCELOS, pero a
todas luces se hizo evidente que el caudillismo, representado por OBREGN, era la figura de
mayor peso en el sistema en formacin y, as, lentamente los obregonistas llegan a contro-
lar las cmaras del Legislativo.482
En los comicios de julio de 1928 result electo Presidente de la Repblica LvARO OBRE-
GN, que iniciara el rgimen de seis aos, pero antes de que 'tomara posesin fue asesina-
do. El presidente CALLES tuvo que referirse a esos hechos y declar al Congreso que:

"La desaparicin del Presidente electo ha sido una prdida irreparable que deja al
pas en una situacin particularmente difcil, por la total carencia no de hombres
capaces o bien preparados, que afortunadamente los hay; pero s de personalida-

4 79 Decreto publicado en el Diario Oficial del22 de enero de 1927. Adems, se ampli la gestin del Ejecutivo a
seis aos, esto en el Diario Oficial del21 de enero de 1928. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. m,
p. 121.
o LoYOLA D!A.z, op. cit., pp. 22-23. En opinin de BARRY CARR, "Los agraristas eran partidarios acrrimos de una
reforma constitucional que permitiera a BREGON el regreso a Palacio Nacional, mientras la CROM de CALLES,
consideraba alarmante la perspectiva de un segundo perodo de gobierno de ese caudillo", op. cit. p. 116.
8' Los antirreeleccionistas propugnaban por un estado liberal de viejo cuo en donde el Estado limitara sus
actividades a funciones de proteccin al capital y estmulo a su crecimiento ... LovoLA, op. cit., p. 49
8' En los debates del Congreso, "se expusieron dos iniciativas de ley: por un lado los laboristas presentaron
un proyecto de reglamentacin del artculo 123, al que se opusieron los obregonistas; por otro lado, los
obregonistas propusieron un proyecto para suprimir los Ayuntamientos del D.F.". Al votarse cul de las dos
iniciativas sera discutida en primer lugar, se evidenci el poder del obregonismo en el Senado, al ganar la
propuesta de discutir inicialmente la iniciativa de supresin de Ayuntamientos ... lb., p. 23.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 207

des de indiscutible relieve, con el suficiente arraigo en la opinin pblica y con

la fuerza personal y poltica bastante para merecer por su solo nombre y su pres-
tigio la confianza general... Se presenta la oportunidad, quizs nica en muchos
aos, repito, de hacer un decidido, firme y definitivo intento para pasar de la
categora de pueblo y de gobierno de caudillos, a la ms y ms respetada y ms
productiva y ms pacfica y ms civilizada condicin del pueblo de instituciones
y de leyes"483

El grupo revolucionario segua escindindose, en tanto que para CALLES era impos-
tergable la institucionalizacin de la lucha poltica, a travs de su despersonalizacin
y que garantizara e impulsara los intereses econmicos de la sociedad. CALLES busc el
establecimiento de nuevas formas y mecanismos de domiNacin y control polticos y
que dieran por sobre todo estabilidad al pas. Ante la cercana sucesin del poder presi-
dencial, plane con E. PoRTES GIL (quien de gobernador del Estado de Tamaulipas pas
a la Secretara de Gobernacin, en agosto de 1928) la creacin de un partido poltico del
cual saldra el futuro gobernante, as se lanz una convocatoria a todos los partidos y or-
ganizaciones polticas para una convencin nacional, con objeto de constituir el Partido
Nacional Revolucionario, cuya tarea principal, dadas las circunstancias del pas, era la
designacin del Presidente.
PoRTES GIL expuso los motivos que influyeron en la creacin de PNR: La necesidad de
contar con un organismo que unificara a los revolucionarios, ante su inminente disper-
sin por la muerte del caudillo, para impedir un enfrentamiento que diera al traste con la
precaria estabilidad. La necesidad de una entidad que reuniera a los dispersos elementos
revolucionarios y disciplinara debidamente a las tendencias dislocadas de los grupos re-
gionales. La conveniencia de crear una entidad encargada de reconstruir el pensamiento
revolucionario, para que atrajera y congregara a los elementos desorientados y trazara los
cauces del progreso de la Nacin.4B4
En suma, segn PoRTES GIL, se quera forjar un partido de Estado. Pero la realizacin
de dicho partido slo seria posibilitada con la "neutralidad" de las fuerzas armadas, por
lo que CALLES, an como Presidente, se dirigi al ejrcito invitndolo a abstenerse de in-
tervenir en la eleccin del candidato presidencial, adems defini el papel poltico de las
fuerzas armadas, que se resuma

48
3 Al iniciar el Congreso sesiones el1-09-1928. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. m, pp. 121-123.
484
Costo VILLEGAS asigna tres funciones iniciales al PNR: Contener el desgajamiento del grupo revolucionario.
Instaurar un sistema civilizado de dirimir las luchas por el poder. Dar un alcance nacional a la accin polti-
co-administrativa para lograr las metas de la Revolucin, op. cit., p. 35. El1 de diciembre de 1928 se public
un documento del Comit organizador del PNR en el que se llamaba a la constitucin de la unidad poltica ...
el documento del Comit ... , reconoca su origen en el discurso presidencial del! de diciembre de 1928. En R.
LoYOLA, Op. cit., p. 125.
208 RoBERTO RlVES

"...en la no participacin de stas en la definicin de los problemas internos del Estado y

en conservar su carcter de protectoras de los poderes legalmente constituidos ... Sea-
l ... que las cmaras constituan las instancias en donde debera resolverse el problema
electoral ... el ejrcito debera hacer respetar el acuerdo legal de aqullas ... CAU.ES, inves-
tido del Poder Ejecutivo, expres su intencin de intervenir unificando el criterio de las
cmaras y el ejrcito tratando de evitar as una ruptura entre ambas entidades"4 8s

CALLES dej la presidencia y lo sucedi, por designacin del Congreso, y con carcter de
Provisional, EMILIO PoRTES GIL (1 de diciembre de 1928 al4 de febrero de 1930), un perodo
suficientemente largo como para permitir organizarse al partido y, sobre todo, que desa-
rrollara una campaa electoral y seleccionara al candidato presidencial.
Sin embargo, CALLES tuvo injerencia en su designacin, 486 y posteriormente pas a for-
mar parte del gobierno de PoRTES GIL, ocupando la Secretara de Guerra y Marina (entre
el3 de marzo y el15 de abril de 1929), paralelo al movimiento de rebelda de EscoBAR, 487
adems dedic su atencin al establecimiento del PNR. De ste, su principal fin era la
promocin del futuro Presidente, pero tambin necesitaba estructurarse, organizarse y
organizar a los diversos sectores de la poblacin, pero principalmente vigilar la de los
obreros y campesinos, las masas que deberan refrendar la legitimidad del gobierno ema-
nado de la Revolucin, y a esto se deba dedicar CALLES con la ayuda del gobierno de PoRTES
GIL, acelerando la reforma agraria.488 La organizacin de las masas significaba obtener el
apoyo de los votantes ms numerosos.
Como se puede ver, a partir de 1920, los personajes y caudillos ms prominentes (espe-
cialmente aquellos ligados a la presidencia) se preocuparon por el fortalecimiento y per-
manencia de su poder, pero esto dependa de la supresin y/o debilitamiento de caudillos
y poderes locales; entonces, se inicia un proceso de decaimiento de las fuerzas perifricas
en pro de un poder central. Para lograr esto utilizaron cuatro medios:

485
lb., p. 110.
486
El general CALLES haba recibido un mandato de Jos generales para "orientar la Cmara" y evitar candidatu-
ras fantasiosas .... El25 de septiembre de 1928 la Gran Comisin de la Cmara de Diputados, por 277 votos a
favor, dos abstenciones y rungn voto en contra, eligi a PoRTES Gn., Presidente Interino. LoRENw MEYER, et
al. "Inicios de la institucionalizacin", en Historia de la Revolucin Mexicana, vol. 12. El Colegio de Mxico.
Mxico, 1978, p. 28.
487 "Se produjo el3 de marzo de 1929. Sus antecedentes se remontan al momento mismo en que CALLES intent

resolver el problema de la transmisin del poder y elimin el de la sucesin, para ello, a los generales obre-
gorustas. La fuer~.a del Gobierno Federal, sin embargo, no slo railicaba en la fidelidad de la parte ms im-
portante del ejrcito ... su posicin central, aunque acosada, le ofreca una capacidad de maniobra superior
a la de los rebeldes. Dispondr adems de un mando central, el de CALLES, y de la legalidad, a esto adase
el apoyo estadounidense y el agrarista que de ninguna manera hubieran podido unirse a un movimiento tan
antiagrario como el encabezado por GoNZALO EscOBAR". LoRENW MEYER, op. cit., p. 66.
... "Contrario a lo que vena sucediendo hasta entonces con la reforma agraria, en menos de dos meses de go-
bierno provisional, los fallos de la Suprema Corte de Justicia comenzaron a ser favorables a los campesinos",
Row.NA FALCN, citada por LovoLA, op. cit., p. 130.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 209

"... su eliminacin fsica, la integracin en el ejrcito federal de las bandas con-

troladas por los caudillos, la concesin de prebendas y contratos a los altos jefes
militares y el agrupamiento de los partidos regionales en el seno de una coalicin
capaz de garantizar una solucin pacfica en la distribucin del poder.
El PNR naci, pues, de una especie de contrato poltico entre dos interlocuto-
res: un poder central incapaz de dominar a la periferia y un conjunto de fuerzas
locales sin medios para extenderse al resto del pas.
Los dos adjetivos del nuevo partido definan una doble ambicin: Nacional,
porque buscaba integrar todas las fuerzas polticas del pas hasta entonces disper-
sas, y Revolucionario, porque la ambigedad del trmino en el contexto mexicano,
permita obtener el consenso de los grupos en presencia y al mismo tiempo seguir
una poltica flexible susceptible de adaptarse a la coyuntura"48 9

En marzo de 1929 se declar formalmente constituido el PNR; su organizacin mostraba

una estructura jerarquizada y, claro, centralizada en el jefe del Comit Ejecutivo Nacional.

"En la declaracin de principios del PNR se vislumbr nuevamente la funcin del

partido, acept la forma de gobierno establecida por la Constitucin; se declar
por la emancipacin de los trabajadores del campo y la ciudad, mediante el cum-
plimiento de los artculos 27 y 123 ... Con estos principios el partido se adjudic la
tarea de velar por reivindicaciones de las clases populares y por su organizacin y
la de cuidar que los elementos del gobierno fueran hombres de filiacin revolucio-
naria, principios que no significaban sino la tarea de generar y engarzar el consen-
so entre las clases populares para expandir la hegemona del grupo en el poder ...
sus objetivos conducan a un mismo fin: realizar la reconstruccin nacional... para
que continuara la acumulacin del capital bajo las modalidades que imprimi la
Revolucin de 1910"490

PoRTES GIL, previendo que el partido se iba a enfrentar a la cuestin de escasez de re-
cursos financieros, emiti un decreto en enero de 1930 por el que dispona que la burocra-
cia cotizara al PNR siete das de salario al ao.
Mientras el Presidente Interino se dedicaba a resolver algunos conflictos sociales,
como el problema estudiantil que deriv finalmente en la autonoma universitaria, el des-
arme de los guerrilleros cristeros, la rebelin escobarista, la pacificacin de los campesi-
nos mediante la creacin de las defensas agrarias, 49 ' por otro lado, la habilidad de CALLES le

8
4 9 CARLOs ALMADA. Administracin Estatal en Mxico. INAP. Mxico, 1980, pp. 22-24.
490 lb., pp. 138-139 .
49 El1 de enero de 1929, el Presidente emiti un decreto que virtualmente daba a los campesinos calidad de
polica rural, al autorizar la creacin de defensas agrarias. PoRTES GIL coment despus : "Cuando vino el
levantamiento de EscOBAR y socios ... , en muchos estados de la Repblica ... , haba miles de campesinos arma-
dos". LovOL.A, op. cit., p. 130-131.
210 ROBERTO RIVES

permiti manejar la eleccin del futuro Presidente (que debera concluir el primer perodo
de seis aos) desde el PNR. Antes que cumplir otra finalidad, el partido debera llenar
una funcin exclusivamente electoral, pero sta llevaba implcita la influencia de CALLES,
entonces 0RTIZ RuBio desarroll su campaa apoyado por el partido, que ya daba seales
de ejercer un control efectivo sobre la poltica nacional. Pero 0RTIZ RuBIO "no tena ni
poda tener base alguna de poder propio. Slo CALLES o el PNR estaban en posibilidad de
sostenerlo polticamente. Adems, por haber residido en el extranjero durante los ltimos
seis aos, difcilmente poda estar enterado de los problemas nacionales, y no tendra ms
remedio que mantener las direcciones sealadas por CALLES".49 2
CALLES apareca como el rbitro de la vida poltica nacional, y as logr insertar a sus
hombres en el gobierno de 0RTIZ RuBio: E. PoRTES GIL, ABELARDO L. RoDRGUEZ, LUis MoN-
TES DE OcA, etctera. El mismo CALLES volvi a ocupar la Secretara de Guerra y Marina.
Adems design los jefes del PNR (PoRTES GIL, MoNTES DE OcA, LZARO CRDENAS, MANuEL
TREVIO) en diversas ocasiones.
La toma de posesin de 0RTIZ RuBIO se signific por un atentado contra su persona;
pero adems de enfrentar la depresin econmica mundial, se encontr en constante pug-
na poltica con los "colaboradores" de su gabinete, mismos que cambi varias veces, hasta
presentar su renuncia el 2 de septiembre de 1932, justificndola por la existencia de una
situacin de crisis poltica crnica desde el inicio de su gobierno. 493
De nueva cuenta sali CALLES en el escenario poltico buscando unificar el criterio en
los crculos oficiales y polticos, y se propuso una terna -A. PANI, J. AMARo, ABELARDO L.
Rodrguez- de la cual saldra el Presidente sustituto, aunque "... desde un principio CA-
LLES haba decidido que RoDRGUEZ ... ocupara el puesto", 494 pues ste era fiel partidario de

49' MEYER, op. cit., pp. 62-63. Ms adelante seala que "la composicin del gabinete (de RTIZ RuBIO) se haba
decidido en una entrevista que tuvieron en Nueva York, RTIZ RuBIO y CALLF.S". PuiG CASAURANC, citado por
LoRENZO MEYER. lb., p. 147
493 "Renuncia de PASCUAL RTIZ RuBro, dirigida al H. Congreso de la Unin", el 2 de septiembre de 1932: "...
vengo a exponer ante vuestra Soberana las causas que me hacen renunciar al elevado cargo que desempeo,
seguro de que la principal de ellas, la de carcter poltico, merecer el calificativo de 'grave'. La poca, par-
ticularmente angustiosa en materia econmica, por la que atravesamos, exige con mayor imperio an que
de ordinario, marchas de gobierno, procesos de Administracin Pblica, caracterizados por condiciones de
estabilidad de perfecto ajuste de las diversas dependencias y sectores gubernativos y polticos que permitan
un juego eficaz y continuado ... para el desarrollo normal de las actividades del Estado.
La ilusin generosa del Gral. CALLF.S, que ha sido tambin ma: la transmisin pacfica del poder, es lo im-
portante. En plan de poltica, la suprema razn de la persistencia, es la unidad, la justificacin patritica nica
de seguir gobernando, es el xito que pueda estarse alcanzando en bien del pas. Si la unidad se halla amena-
zada, si el xito de la accin del gobierno se ha resentido y se resiente esa falta de UNIDAD, ... " deber funda-
mental es renunciar al ejercicio del mandato que el pueblo me confi a travs y por seleccin de ese partido,
para que con mayor unidad de accin en el futuro - ya que no de pensamiento- logren plenamente las altas
fina lidades que todos perseguimos ... creo contribuir, as, tambin, a la consolidacin de la Doctrina CALLF.S, de
aquella salvadora doctrina de 1928 ... ", en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. m, pp. 413-415.
494 LORE~zo ME't'ER, op. cit., p . 158 .
 L\ ADMINISTR.A,CION P B LICA DE MXICO, EN SU BICENTENAR IO 211

aqul, y ya como Presidente declar: "reconociendo una vasta experiencia en el general

CALLES, no tuve empacho en consultarlo cada vez que estimaba conveniente hacerlo, pos-
poniendo as mi amor propio a los intereses de la Nacin".495
A partir de entonces, el partido y el gobierno, y ms exactamente, el Presidente, deban
realizar esfuerzos para unificar su criterio, y sus acciones deban apoya rse recprocamen-
te. El partido no deba interferir en la accin del Gobierno Federal, sino antes bien buscar
la manera de consolidarlo imponindose a los intereses poltico-regionales en beneficio
de una estrategia poltica-administrativa que, decidida desde el centro, tuviera eficacia a
nivel nacional, procurando resolver los problemas precisamente nacionales. Pero para
esto era necesario definir una disciplina poltica partidista a la que deban someterse los
revolucionarios con ambiciones a ocupar un puesto de eleccin popular, o dentro de la
funcin pblica.
Asimismo, se deline una tendencia, que se notara fcilmente en las dcadas siguien-
tes, a centralizar progresivamente el poder y las competencias en el Gobierno Federal,
particularmente en el Ejecutivo, favorecido ello por diversos factores como son: la estruc-
tura del partido oficial, cuyo jefe indiscutible es el Presidente de la Repblica; debilita-
miento de poderes locales y disminucin del poder poltico del ejrcito y otros ms.
En 1933, con motivo de la II Convencin Nacional Ordinaria del Partido Revoluciona-
rio, el Presidente sustituto designa una comisin tcnica de colaboracin para auxiliar a
la Comisin de Programa del PNR, las que en conjunto deban formular un programa de
gobierno para la prxima administracin; adems, se debera designar al candidato a la
presidencia para el perodo 1934-1940. Esto lleY a introducir reformas sustanciales en la
estructura del partido.

"El 5 de diciembre se dio a conocer un proyecto de estatutos en cuya exposicin

de motivos se sealaba que el PNR, en su forma original, era ms que un partido
nacional en Confederacin de grupos regionales ... (ahora) ya no haba ningn mo-
tivo que justificara la existencia de esa multitud de partidos, y las divisiones que
ocasionaban en el seno del PNR eran notorias, se propona que de ah en adelante
la clula del partido fuese el individuo y no el grupo poltico ... la postulacin de
candidatos habra de hacerse a travs de un plebiscito en el que slo podran par-
ticipar los miembros registrados.
Al modificar su estructura, el PNR qued convertido en un verdadero partido
y Mxico entr en una nueva etapa de su vida poltica ... La reforma del PNR. .. pa-
reci ser la culminacin magna de los esfuerzos realizados por el jefe mximo para
institucionalizar el nuevo orden"496

495 Carta al director de la Enciclopedia Columbia, el18 de mayo de 1936, en L. MEYER. Ib., p: 160.
496 L. MEYER, op. cit., pp. 186-187/
212 RoBERTo RivEs

Para ese entonces, el cardenismo haba formado una corriente de opinin pblica y
LZARO CRDENAS fue postulado para Presidente de la Repblica. En su papel de candidato,
ste desarroll una extensa gira electoral propagando la necesidad de la organizacin de
las masas sociales; ya como Presidente electo constitucionalmente, pas a ejercer el Poder
Ejecutivo durante el perodo de 1934 a 1940, contando con un programa de gobierno y con
un partido poltico oficial, firme y estable, que pona fin a posibles divisiones del grupo
en el poder, sin embargo fue necesario llevar a cabo la expulsin del callismo de la vida
poltica nacional.

4.24 Reorganizacin de la Administracin Pblica

En cuanto a la organizacin general de la Administracin Pblica:
La comisin de Constitucin del Congreso Constituyente propuso una novedad para el
derecho constitucional mexicano: la creacin de los departamentos administrativos. En la
respectiva exposicin de motivos asent que:

"Para el desempeo de las labores del Ejecutivo, necesita ste de diversos rga-
nos que se entiendan cada uno con los diversos ramos de la administracin. Estos
rganos del Poder Ejecutivo son de dos clases, segn la doble funcin de dicho
poder, el cual ejerce atribuciones meramente polticas, como cuando convoca al
Congreso a sesiones, promulga una ley, etctera, o meramente administrativas,
referentes a un servicio pblico que nada tiene que ver con la poltica, tales como
los ramos de correos, de telgrafos, salubridad, la educacin popular, que por r-
gimen federal depende slo del Ejecutivo de la Unin en lo relativo al distrito y
territorios. De este doble punto de vista resultan dos grupos de rganos del Ejecu-
tivo y son unos aquellos que ejercen atribuciones meramente polticas o, cuando
menos, a la vez polticas y administrativas; son los otros los que administran algn
servicio pblico que en su funcionamiento nada tiene que ver con la poltica y, ms
todava, es muy pernicioso que la poltica se mezcle en otros servicios, porque los
desva de su objetivo natural, que es la prestacin al pblico de un buen servicio en
el ramo que se les encomienda, y nada ms; cuando la poltica se mezcla en estos
asuntos, desde el alto personal de los servicios pblicos, que no se escoge ya segn
la competencia, sino segn sus relaciones polticas hasta el funcionamiento mismo
del sistema administrativo ofrece grandes dificultades ...
Al grupo de rganos polticos o poltico-administrativos pertenecen las secreta-
ras de Estado, que conservan en el proyecto de la comisin los mismos lineamien-
tos generales que tenan en la Constitucin de 1857... Al segundo grupo de rganos
del Ejecutivo, o sea a los meramente administrativos, corresponde la creacin de
una nueva clase de entidades que se llamarn departamentos administrativos,
cuyas funciones en ni ngn caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedica-
 L\ AD~IINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 213

rn nica y exclusivamente al mejoramiento de cada uno de los servicios pblicos;

dependern directamente del jefe del Ejecutivo, no refrendarn los reglamentos
y acuerdos relativos a su ramo, no tienen obligacin ni facultad de concurrir a las
cmaras a informar, ni se les exigen constitucionalmente cualidades determina-
das para poder ser nombrados; el Presidente, que tiene la facultad de nombrarlos,
queda con el derecho de calif1rar sus aptitudes, que deben ser principalmente de
carcter profesional y tcnico"w

En la Constitucin de 1917 se hizo una separacin del carcter de las funciones del
Ejecutivo, una transformacin tcnica de la Administracin Pblica Federal, al crearse los
departamentos administrativos como rganos colaboradores y dependientes del Ejecuti-
vo, sin responsabilidad poltica ante el Legislativo y que pasaran a desarrollar funciones
de apoyo a las dems dependencias de la administracin, tales como las adquisiciones y
abastecimientos del gobierno, la generacin de estadsticas, el manejo del Distrito Fede-
ral, el turismo, eQtre muchos ms que se detallarn en los captulos siguientes.
De esta manera se dise y constituy una parte de la Administracin Pblica; la otra
parte, la que le da plenamente el carcter de intervencionista al Estado, es la del campo
de los organismos descentralizados, instituciones crediticias, empresas con participacin
estatal, fideicomisos, a los que en su conjunto se llam el sector paraestatal, pasando as
de la simple concesin, propia del siglo XIX, a la produccin de bienes y servicios en una
sociedad cuyos empresarios privados nacionales se mostraron ausentes o incapaces para
reorganizar la produccin y la reconstruccin del pas, debido tambin a la existencia de
proyectos de inversin poco atractivos para el capital privado, por su perodo de madura-
cin y la magnitud del riesgo. De esta manera el Estado, como representante del inters
pblico, pasar en adelante a ejercer un papel de empresario innovador y audaz, ante el
riesgo, papel que se acentuar en las dcadas ulteriores.
La Administracin Pblica deber seguir cumpliendo las funciones adquiridas desde el
siglo XIX y continuadas en el proceso revolucionario, pero con una diferencia sustancial: el
Ejecutivo ya no se consagrar exclusivamente al otorgamiento de concesiones, estmulos
y garantas, sino que adems entrar directamente a los procesos econmicos creando
sus propias empresas y desarrollando un importante sector de la Administracin Pblica
desligado de la responsabilidad poltica; empresas que pasan a desarrollar diferentes ac-
tividades como son el crdito, la explotacin de recursos naturales, la prestacin de serv-

497 Diario de los Debates del Constituyente, 45 sesin, celebrada el16 enero 1917. Instituto Nacional de Estu-
dios Histricos de la Revolucin Mexicana, t. n. Secretara de Gobernacin. Mxico, 1985, p. 473 y ss.
Algunos juristas han dividido las funciones del Ejecutivo en polticas y administrativas. "Como rgano pol-
tico se encarga de las relaciones con otros poderes, la representacin internacional, las relaciones con orga-
nizaciones polticas. Como rgano administrativo se encarga de dar unidad a toda la burocracia dependiente
de l, que es la cspide de la pirmide". GABINO FRAGA, en CAitPIZo, op. cit., pp. 82-83.
214 ROBERTO R.!VES

cios, etctera. Cabe aclarar que si bien esta tendencia se acenta en la dcada de los aos
treinta (motivo del siguiente captulo), tiene gran importancia en la dcada anterior, la de
la reconstruccin econmica y poltica del pas, donde se restaura el crdito, se reforma el
sistema fiscal, se trata de restablecer las condiciones mnimas para el funcionamiento de
la economa de mercado.
En abril de 1917, CARRANZA, an investido de facultades extraordinarias, expidi una
nueva Ley de Secretaras de Estado a efecto de hacer funcionar su gobierno, mientras
tanto se daba cumplimiento al artculo 90 constitucional, donde se sealaba que el Con-
greso de la Unin deber expedir una ley determinando el nmero de secretarios para el
despacho de los negocios del orden administrativo.
De esta manera CARRANZA crea seis secretaras y tres departamentos. Las secretaras
eran: Hacienda y Crdito Pblico; Guerra y Marina; Comunicaciones, desapareciendo lo
relativo a Obras Pblicas; la de Fomento, que vino a instaurar el proceso de reforma agra-
ria, ya que incluy la dotacin de tierras, fraccionamiento de latifundios, adems de otros,
v. gr., irrigacin, caza, pesca, bosques, etctera; Industria y Comercio, que incorpor el
trabajo, asociaciones obreras y lo relativo a aquellos ramos, y finalmente, la Secretara
de Estado, que absorbi funciones de las Secretaras de Relaciones Exteriores y de la de
Gobernacin, y esto lo justific as:

"(esta dependencia) prest grandsimos servicios durante la Revolucin ... Mas

ahora, habindosele quitado por la Constitucin el ramo de Salubridad Pblica,
que debe estar a cargo de un departamento especial, y no debiendo intervenir en
los asuntos interiores de distrito y territorios ni en los estados de la Federacin, la
Secretara de Gobernacin queda enteramente sin funcin y debe, por lo mismo,
desaparecer, con tanta ms razn cuanto que ella s es propia de una Repblica
Central, es de todo punto antagnica con el sistema federativo adoptado ..."498

49
8
MATIP. La Administracin Pblica , vol. 5, t. 11, p. 291.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 215

LEY DE SECRETARAS DE ESTADO. 14-04-1917

1 PRIMER JEFE DE L EJERCTO CONSTITUC IONALISTA 1

1
1 1
SECRETARIAS DE ESTADO DEPARTAMENTOS DE ESTADO

-DE ESTADO -JUDICIAL

- HACIENDA y CREDITO PBLICO' - UNIVERSITARIO Y DE BELLAS ARTES
r-- GUERRA Y MARINA - SALUBRIDAD PBLICA
r-- COMUN ICACIONES
r- FoMENTO
f-- INDUSTRIA Y TRABAJO

1
El ramo de comercio se liga al de industria

Los departamentos creados en esta ley (14 de abril de 1917) fueron : el de Salubridad P-
blica, el que finalmente se consider de primer orden para la vida nacional; el Universitario
y de Bellas Artes, encargndole la educacin superior, ya que el manejo de la educacin pri-
maria, secundaria, tcnica y preparatoria se encomend directamente a los Ayuntamientos
y al Gobierno del Distrito Federal, y, por ltimo, el Departamento Judicial, para adminis-
trar justicia y que en lo futuro se llamara Procuradura General de la Repblica. A su vez,
la beneficencia pblica que dependa de la Secretara de Gobernacin, pas a manos del
Gobierno del Distrito Federal, lo mismo el manejo de crceles y otros asuntos.
Ya en el ejercicio de su nuevo mandato, CARRANZA consider importante apoyar a la
pequea industria, pues "constituir el factor ms importante para la formacin de una
clase media autnoma, que siendo al mismo tiempo capitalista y trabajadora, tienda a
disminuir conflictos entre las dems clases sociales". 49 9
El ramo de aguas tuvo un aumento en sus negocios, por lo que se expidi "una ley para
gravar el uso de las aguas federales".soo
En el ramo de comunicaciones se reagruparon en una sola administracin todos los
ferrocarriles intervenidos por el gobierno,sm ste celebr convenios con fabricantes de
maquinaria de los Estados Unidos, para adquirir maquinaria e instrumentos agrcolas;
por otro lado, la generacin de datos estadsticos se diversific.
Este perodo gubernamental de CARRANZA coincidi con la situacin de guerra europea,
y, por otro lado, tuvo que enfrentar numerosos levantamientos internos que no propor-
cionaban, en uno u otro grado, la estabilidad necesaria para la mejor marcha de la hacien-

499 Informe de/1 -09-1917, en ib., p. 365.

500
Informe No. 93 de/1-09-1917, en MATIP. La Obra Hidrulica, p. 66. Y en 1919 declar: "El gobierno se
propone hacer por su cuenta la perforacin de los pozos". lb., p. 70.
50
' Informe de/1 -09-1918, en MATlP. Las Comunicaciones, pp. 158-161. Adems, "se legalizaron 76 contratos
para la explotacin de lneas telefnicas particulares". lb ., p. 159. Tambin, "se form y mand impri mir el
Directorio de Transportes, fueron abiertas nueYas oficinas telegrficas, etc. lb., p. 158.
216 RoBERTO RIVEs

da pblica, que entre parntesis era dificultosa. Pese a esto, CARRANZA consider que "los
ingresos federales han bastado para cubrir todos los gastos indispensables ... El producto
de la Renta del Timbre grava casi todas las transacciones en el campo de la produccin y
del consumo, y as el aumento de la recaudacin en ese ramo, da a entender que la vida
econmica del pas se hace ms vigorosa cada da".so2
Durante su gobierno tambin se reorganiz la Universidad Nacional y otras dependencias
ms, as como los servicios diplomtico y consular, pero sobre todas las dems disposiciones
destaca el nuevo ordenamiento que dio a la Administracin Pblica al decretar su organizacin
por medio de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 25 de diciembre de
1917, despachando los negocios por medio de siete secretaras y seis departamentos.503

LEY DE SECRETARAS DE ESTADO. 31-12-1917

PRES IDENTE
1 1
J
1 1
SECRETARiAS DE ESTADO DEPARTAMENTOS DE EsTADO

- RELACIONES ExTERIORES 2
1- CONTRALOR1A
e- GoBERNAC i N - UNNERSITARIO Y DE BELLAS ARTES3
e- HACIENDA y CREDITO PBLICO' - SALUBRIDAD PBLICA
f- GUERRA Y MARINA - APROVISIONAMIENTOS GENERALES
f- AGR ICULTURA Y FOMENTO - . EsTABLECIM I ENTOS FABRILES Y APROVISIONAMIENTOS MILITARES
1-- COMUNICACIONES Y BRAS P BLICAS - EsTADlSTICA4
1-- I NDUSTRI A, COMERCIO Y TRABAJO
1-- PROCURADURiA GENERAL DE LA REPBLICA

Crea bajo su seno al Departamento de Presupuesto, el 8-04 -1928.

Absorbi a la Direccin de Contabilidad y Glosa.
Desaparece y da lug ar a la Secretaria de Educacin PUblica, 3-10-1921.
Se desprende del ram o de Fomento a partir del 8-01-1923.

Aparecieron de nueva cuenta la Secretara de Relaciones Exteriores y la de Goberna-

cin, tocando a sta la elaboracin de los cdigos para el Distrito y Territorios Federales;
se cre la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, la inclusin de este ltimo rubro no
era casual, puesto que ya se haba convertido en un asunto de inters pblico, adems esta
secretara mantmo una Escuela de Comercio y Administracin, con el fin de capacitar a su
personal; la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, que inclua correspondencia
y giros con otras naciones, construccin de edificios pblicos, etctera; la Secretara de
Agricultura y Fomento, ampli su esfera de accin, pues adems de la agricultura y gana-
dera incluy la avicultura, la piscicultura, la sericicultura y la apicultura, tambin obras
de irrigacin, desecacin, inspeccin de obras para fuerza motriz, crdito rural, etctera;

S O:! lb. , p. 394

soJ Consltcsc en, ib. , pp. 41 7-423.
 LA. AD MINISTRACI N P BLI CA DE MXI CO, EN SU BICENTENARIO 217

por su parte, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico manej aspectos bancarios, ins-
tituciones de crdito, y los clsicos impuestos y presupuestos, entre otros y, por ltimo, la
Secretara de Guerra y Marina cumplira en breve cien aos de existencia. Asimismo, con
la referida ley se crearon cinco departamentos administrativos que se ubicaron dentro de
la administracin central, "reflejando el carcter dualista de la Administracin Pblica:
dominio poltico y direccin administrativa" .sa4
As, el Departamento de Aprovisionamientos Generales tuvo como fin "abastecer a las
secretaras y departamentos de Estado y dems dependencias del Ejecutivo, de los ele-
mentos indispensables para su funcionamiento expedito y econmico ... ".
El Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares se inte-
gr con las dependencias respectivas de la Secretara de Guerra y "las diversas fbricas que
dependen de este departamento han producido lo necesario para el consumo del ejrcito".
CARRANZA consider que una de las ms trascendentales reformas introducidas por el
gobierno dentro del sistema administrativo fue la creacin del Departamento de Contra-
lona, "encargado de vigilar todas las operaciones hacendarias, incluyendo los contratos
que afecten al erario nacional... La radical transicin que se ha originado al implantarse
los nuevos mtodos para administrar los bienes de la Nacin, ha implicado escollos de di-
verso gnero, siendo uno de los principales la resistencia de algunos elementos, enemigos
de rendir cuentas y comprobarlas".sas
La creacin de este departamento tenda a moralizar la Administracin Pblica y a
subsanar ciertas deficiencias y prcticas anticonstitucionales que se haban venido su-
cediendo en las anteriores legislaturas, pues al Poder Legislativo, especficamente a la
Cmara de Diputados, se remitan los estados y las memorias de Hacienda, en lugar de la
cuenta que reciba la Contadura Mayor, "no obstante que de tiempo en tiempo se dispo-
na por el Congreso que lo que deba ste de examinar no eran los susodichos estados, sino
la cuenta y sus comprobantes y que en lugar de las memorias que remitan los secretarios
de despacho, stos tenan la obligacin de dar cuenta al Congreso del Estado de sus res-
pectivos ramos en el primer perodo de sesiones".sa6
El Departamento de Contralora absorbi funciones que estaban encomendadas a la
Secretara de Hacienda, especfica y principalmente de la Tesorera, de la direccin de

S<>4 LUIS GARC!A CARDENAS, op. cit. Tambin a MAR GUERRERO, op. cit., pp. 261-287.
sos "La Secretara de Hacienda tena antes a su cargo, la recaudacin de los impuestos, rentas nacionales y el
pago de los egresos; mas a la vez dependa de ella el departamento encargado de la alta contabilidad y de
la revisin de manejo de fo ndos, recaudacin y egresos, de tal suerte que la Secretara actuaba a un mismo
tiempo como manejadora de los fondos pblicos y revisora de sus propios actos". CARRANZA declar: "Con su
creacin se ha dado un gran paso en el perfeccionamiento de la Administracin Pblica". lb. , pp. 390-391.
Vase tambin la Ley Orgnica del Departa mento de Co ntra/aria. lb., pp. 441-451.
so6 H1JAR Y HARO, op. cit., p. 58.
218 ROBERTO RJVES

Contabilidad y Glosa, las direcciones de Aduanas y del Timbre (estas tres ltimas fueron
suprimidas en 1919).507 Tena por objeto:

"controlar (ejercer dominio sobre determinada materia, vigilarla, refrendar y vi-

sar los documentos o actos que traten de vigilarse) administrativamente todo lo
relativo a rdenes de pago, encargarse de la contabilidad, la glosa, y, en general
ser el que lleve una cuenta exacta del estado financiero en que se encuentra el
gobierno en cualquier momento, tanto por lo que hace a dinero en efectivo y
valores que se encuentren en sus cajas, como por lo que se refiere a la materia de
deuda pblica ... "sos

Desde otro punto de vista, con este departamento se buscaba establecer un control so-
bre los diversos actos, en materia hacendara, de las diversas dependencias del Ejecutivo,
pero en el seno mismo de este ltimo, puesto que el contralor era responsable slo ante el
Presidente (por el art. 1 de la ley de creacin de este departamento) y diferencindose del
control y revisin que haca el Legislativo.
En la referida ley de diciembre de 1917 tambin se cre el Departamento de Salubridad P-
blica para establecer medidas sanitarias en puertos, costas, ciudades y fronteras principalmen-
te, materia que se haba venido desarrollando por la Secretara de Gobernacin, pero dad su
imp01tancia se separ definitivamente ; por ltimo se cre el Departamento Universitario y
de Bellas Artes, refrendndole el manejo de la educacin superior.
Tambin se crearon el Gobierno del Distrito Federal y el de los territorios federales,
y se busc dar mayor independencia a la Administracin de Justicia, pues desapareci
la Secretara de Justicia de la organizacin central de la Administracin Pblica y en
cambio se otorg al Poder Judicial el manejo de tribunales y juzgados de distrito, y a
las autoridades locales la imparticin de justicia menor y de paz. De hecho esto ltimo
se ratific, pues CARRANZA ya lo haba decretado en la ley de secretaras de abril de ese
mismo ao 1917.
Durante su gobierno, incluso el provisional, como encargado del Poder Ejecutivo, es
decir, desde fines de 1914 y hasta 1920, no pudo resolver el problema del reparto de las
tierras que por entonces era el ms apremiante, en vista de las demandas sobre el siste-
ma poltico. "En 1918 reciba de los gobernadores protestas porque la reforma agraria no
avanzaba ni exista una reglamentacin del artculo 27". 509 En cuanto a esto ltimo no fue
sino hasta el ao siguiente cuando la Comisin Nacional Agraria, en medio de fuertes pro-

so1 Vase LLERGO, op. cit. , pp. 113- 128 .

sos HtJAR y HARO, op. cit., p. 66.

509
HERNNDEZ CAMPOS, op. cit., p. 172, y contina diciendo que entre 1915 y 1920 la administracin carrancista
resolvi apenas 267 expedientes y se dotaron 225 mil hectreas. Por su parte, HANsEN seala al respecto que
a partir del Decreto de/6-01 -1915, C ARRANZA, en 66.5 meses, distribuy 167,936 has, mientras ADoLFO DE LA
HuERTA, en 6 meses distribuy 33,696 has, op. cit., p-46.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 219

testas y presiones, formul de acuerdo a los lineamientos del artculo 27, un proyecto de
ley referente al "fraccionamiento y reduccin a propiedad particular, de los ejidos que se
han restituido o dotado a los pueblos, el cual aprobado por el Ejecutivo ha sido remitido a
las cmaras legisladoras".s'o
Por otra parte, en cuanto al aspecto laboral, el Ejecutivo tampoco manifest el ms
mnimo inters por desarrollar lo convenido en el plano constitucional. Es ms, el artculo
123 no fue reconocido; por el contrario, se desconoci el derecho de huelga; as lo mos-
traron las fuerzas federales toda vez que reprimieron a los trabajadores en pugna por sus
intereses.s"
La reglamentacin del artculo referido se llev a cabo entre una desesperante lenti-
tud; hacia 1919 CARRANZA inform que "... en lo tocante a la Ley Orgnica del artculo 123
de la Constitucin ... huelga encarecer su trascendencia y la prontitud con que requiere ser
expedida. La XXVII Legislatura tom el acuerdo de invitar al Ejecutivo para el envo rpido
del proyecto correspondiente".s'2
Dado el desequilibrio financiero, el Ejecutivo trat de limitar en todo lo posible las
erogaciones, as dirigi una circular a las secretaras y departamentos de Estado para que
"no se autorice ningn gasto por concepto de obras materiales y reparacin de edificios,
sin acuerdo previo y especial de la Presidencia de la Repblica" .5' 3
En febrero de 1918 el Ejecutivo expidi una ley de impuesto sobre los fondos petro-
lferos, y estableci, "mientras se expide la ley reglamentaria del artculo 27, una renta
anual de cinco pesos por hectrea y el seoro equivalente a 5% de produccin". 514
Entre otras ms actividades, se restableci el servicio de correos; se instal un Labora-
torio de Experimentacin Industrial para promover el nacimiento de nuevas industrias;
se form un Museo Mercantil que mostraba los recursos del pas y los esfuerzos de sus
manufactureros, adems de sugestivas exhibiciones tecnolgicas; en julio de 1919 se ex-
pidi una nueva Ley de Impuestos a la Minera y los metales en general; se reanud el
servicio de estadstica, etctera.
La Secretara de Industria y Comercio organiz el Primer Congreso Nacional de Co-
merciantes, buscando as solucionar algunos de los problemas de su sector respectivo,

5' 0 MATlP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. u, p. 401 (1-05-1919).

5" Por ejemplo, la huelga de maestros en el D.F., en mayo de 1918, protestando por la falta de pago de salarios,
y que varios sindicatos afi liados a la CROM dirigidos por los trabajadores de los peridicos y topgr;os
apoyaron. BARRY CARR. El movimiento obrero y la poltica en Mxico, 1910-1929, t. 1. Sep Setentas, nm.
256, Mxico, 1976, p. 129. En mayo de 1919 los soldados rompieron en Tampico una huelga contra la Pierce
Oil Corporation, vase, HERN.'IDEZ CAMPOS, op. cit., p. 172.
5' 2 MATlP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. u, p. 397.
513 lb., p. 368.
5' 4 lb., p. 385. En la citada Ley de/ 19-02-1918, se establece el impuesto sobre los terrenos destinados a la explo-
racin y explotacin petrolera, y se gra,an los contratos celebrados. El1-05-1919 declar que la "expedicin
de la Ley orgnica de petrleo y combustibles minerales es de mayor apremio cada da". lb., p. 396.
220 ROBERTO RJVES

"los temas propuestos fueron: moralizacin del comercio; medidas ... para hacer
frente al posible encarecimiento de los artculos de primera necesidad; organi-
zacin colectiva de las cmaras de comercio de la Repblica, para fines de ayu-
da mutua, de conveniencia pblica y de representacin ante el Gobierno Federal
y medidas ... para desarrollar nuestro comercio interior y exterior... Dentro de la
misma secretara se estableci una Comisin de Eficiencia y Economa que tiene
por encargo implantar la clasificacin decimal... con el fin de facilitar la trami-
tacin y archivo de los documentos respectivos; sistematizar estas operaciones y
finalmente de estudiar y proponer los medios de mejoramiento de la secretara.
Si se obtiene el resultado que se anhela, se implantar en las dems secretaras el
mismo sistema"5 ' 5

Cuando CARRANZA termin su mandato presidencial en mayo de 1920, al tiempo que

conclua una etapa poltica en la vida de la Nacin, se abra otra con nuevos cauces e insti-
tuciones. Poco antes, en 1919, CARRANZA declar ante elCongreso de la Unin que:
"El anlisis de la tarea cumplida en cada ramo de la administracin, muestra el es-
fuerzo que se ha requerido para ir coordinando la teora de nuestras instituciones
con la prctica de nuestra vida social, por medio de una labor legislativa en que
se integren las conquistas del progreso democrtico, con la adecuada evolucin
del derecho estricto que rige al pas. El Ejecutivo ha sostenido tambin, entre sus
principales normas de conducta, la de respetar inflexiblemente la ley, garantizan-
do el bienestar colectivo y el privado dentro del ms celoso acatamiento de los
preceptos ... "5 ' 6
"De la inmigracin, el auge de la agricultura y la industria, la elocuente ni-
velacin de los presupuestos, la solidez del rgimen interior, el cumplimiento de
los postulados revolucionarios en ramos tan importantes como el de tierras, la
vigilancia sobre los caudales del erario, el impulso de nuestra cultura, y las dems
noticias pormenorizadas que habis escuchado, se infiere la trascendencia de las
tareas administrativas, en las cuales realmente se ha recogido el provecho posible,
dentro de las capacidades de una poca de crisis mundial"s' 7
El gobierno de ADoLFO DE LA HuERTA, aunque fue de corta duracin (1 de junio de 1920
al 30 de noviembre de 1920), mostr disposicin para coadyuvar a la solucin de las de-
mandas sociales, y as estableci una poltica claramente opuesta al rgimen anterior, ca-
racterizada por la manera de manejar los conflictos laborales. As pues, las organizaciones
sindicales se pudieron organizar ms libremente y las huelgas no fueron reprimidas como
antes; por el contrario, el gobierno provisional casi no interfiri con el uso de la fuerza

5' 5 lb., pp. 372-373. Tambin se establecieron comisiones para el estudio del territorio nacional.
5 16
lb ., p. 396.
5 17
lb ., p. 414.
 L\ ADMINISTRACIN PBLICA DE MtXICO, EN SU BICENTENARIO 221

pblica," ... en general el gobierno de DE LA HuERTA vea con clara simpata las actividades
del creciente movimiento sindicalista. La tremenda ola de accin sindical y de huelgas
espontneas que sigui al derrocamiento de CARRANZA no tropez con la acostumbrada
represin por parte del aparato estatal, sino que en su lugar los huelguistas tuvieron ante
s un gobierno neutral que con frecuencia aprobaba sus actos"Y 8
Este gobierno fortaleci grandemente el movimiento obrero buscando la satisfaccin
de sus demandas, pero por otro lado, para defender la tambaleante estructura del nuevo
rgimen revolucionario.
El titular de la CROM, LUis N. MoRONES, fue nombrado jefe del Departamento de Es-
tablecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, con lo cual se ponan armas al
alcance de jefes de la CROM y grupos leales a ella; PLUTARCO ELAs CALLES fue nombrado
secretario de Guerra y Marina y "anunci que no se tolerara el empleo de soldados del
ejrcito en ca1idad de rompehuelgas"Y 9
LvARO OBREGN pasa a ejercer el Poder Ejecutivo para el siguiente perodo de cuatro
aos; las condiciones polticas an no se definan, la lucha por el poder segua latente,
pero ya no con la misma intensidad de la dcada anterior. El gobierno deba de crear un
clima de confianza y seguridad para los inversionistas y esto fue un propsito de OBREGN;
l declaraba recin iniciado su mandato, frente a los exponentes de la banca, industria,
agricultura y comercio: "que la manera ms eficaz de lograr la reconstruccin nacional,
es dando toda clase de facilidades y seguridades a los hombres de capital y de accin,
para que inicien desde luego el desarrollo de nuestras riquezas naturales, sin descuidar,
por supuesto, los justos anhelos de mejoramiento econmico que tienen todas nuestras
clases trabajadoras".s 2 o
OBREGN, y tambin los gobiernos inmediatos, tuvieron que "conciliar" a las clases so-
ciales para que fuera posible la consolidacin del sistema que entonces se estaba forman -
do. El problema del trabajo no vio realizada la expedicin de la ley federal respectiva, por
lo que "la intervencin del gobierno en los conflictos entre patrones y obreros, casi se ha
visto reducida a la categora de simple mediacin; pero ello no obstante, el Departamento
del Trabajo ha podido evitar muchas huelgas, paros y conflictos y obtener ... auxilios e
indemnizaciones para los trabajadores" Y'
En su gobierno se realizaron estudios sobre salarios en las diversas regiones del pas,

8
5' En las huelgas particip una parte considerable de la poblacin trabajadora y en ocasiones casi se alcanz el
nivel de huelga general. BARRY CARR, op. cit., p. 158.
5 '9 lb., p. 155. Aqu mismo seala que: "RosENoo SALAZAR fue nombrado director de los Talleres Graficos de la
Nacin. En ambos casos, a la toma de posesin de los nombrados sigui rpidamente la sindicalizacin de
Jos empleados pblicos bajo sus rdenes"; ms adelante dice que "Fue la primera vez que Jos empleados del
gobierno se atrevieron a unirse a un sindicato". lb., p. 170.
5'
0
En A. CRDOVA, La Ideologa, p. 271.
5" Informe del1 de septiembre de 1922. MATIP. La Poltica Laboral, p. 19.
222 ROBERTO R:!VES

ya que eran el principal motivo de las huelgas, se form el censo obrero, orden la realiza-
cin de estudios para la construccin de casas para obreros.
Se crearon agencias de colocaciones; pero se incrementaron los accidentes de trabajo,
por lo que hizo estudios sobre el seguro obrero. Al trmino de su mandato declaraba que
"la situacin de las clases populares, ha mejorado visiblemente en lo material, por el alza
de salarios, y en lo moral por la difusin de la enseanza y por el reconocimiento de los
derechos de las organizaciones de trabajadores".s 22
Las reclamaciones laborales las atendi la Junta de Conciliacin y Arbitraje, mientras
que el problema de la migracin de trabajadores creca, y OBREGN ligaba este hecho con la
falta de garantas al capital, ya que deca:" ... si lo hostilizamos, si no le damos las facilida-
des que necesita, para el desarrollo de nuestros recursos .. . el capital permanecer dentro
de las cajas o fuera de nuestras fronteras y entonces nuestros trabajadores tendrn que
seguir saliendo del pas ... para ir a buscar el pan a otros pases donde el capital tenga las
garantas que aqu no puede encontrar"Y3
En cuanto al problema agrario, OBREGN pensaba que el fomento a la agricultura con-
tribuira a atenuarlo, adems que la produccin favoreca la recuperacin econmica,
pero "la pequea agricultura debe desarrollarse, fomentarse y contar con el apoyo del
gobierno ... No creo que este trascendental problema puede resolverse mediante ligeros
estudios ni con la reparticin de unos cuantos terrenos"Y 4
Para los gobiernos post-revolucionarios era inaplazable la dotacin y restitucin de
tierras, por lo que en la administracin obregonista se expidieron algunos decretos con
ese fin, como el del 2 de agosto de 1923 que facult a "mexicanos mayores de 18 aos que
carezcan de tierras para tomarlas de las nacionales ...", 525 pero se cuid de no afectar tie-
rras de extranjeros.
A travs de la Direccin de Tierra y Colonizacin, se revis la vigencia de los ttulos de
tierras, pasando de esta manera a formar parte de la propiedad nacional algunas de ellas.
Asimismo se concedieron "todo gnero de franquicias a las empresas colonizadoras, pues-
to que el gobierno tiene el firme propsito de fomentar la colonizacin".s26
A travs de la Direccin de Agricultura los campesinos podan adquirir maquinaria,
pero de manera organizada, y con este fin se cre en 1922 la Direccin de Cooperacin

5
22
Info rme del lO de septiembre de 1924. lb., p. 23.
523 En A. CORDOVA. La Ideologa ... , p. 272. BREGON rehabilit el funcionamiento de los Bancos "mediante el de-
creto expedid u el 31 de enero de 1921 por el cual se sus pendi definitivamente la incautacin de los bancos
en vigor desde 1916, restituyndoles su personalidad jurdica y ordenando la devolucin a sus legtimos pro-
pietarios". ToRRES, GAITN, op. cit., p. 157-158. En 1923 D E LA HuERTA logr que se autorizara la formulacin
de la Ley del Banco de Mxico, pero ... lb., p. 278.
524 En la Cmara Agrcola Nacional, el18 de noviembre de 1919, en A. CORDOVA, La Ideologa ..., p. 278.
5 5
2
MATIP. La Produccin Agropecuaria y Foresta l, p.159.
526
Informe del 1 de septiembre de 1922. MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, p. 165.
 LA ADMINJSTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 223

Agrcola,s 27 aunque tambin a travs de la primera se promovi la organizacin de cma-

ras y sociedades cooperativas agrcolas.
Se promovi el conocimiento de las caractersticas naturales del pas, as se desarrolla-
ron estudios agrcolas, forestales, geogrficos, climatolgicos, biolgicos, antropolgicos,
etctera, y fundando escuelas con recursos del Gobierno Federal.
Por otro lado, se declararon zonas productoras forestales de la Federacin y se hicieron
estudios para elaborar leyes y reglamentos sobre la materia; se establecieron servicios de
inspeccin para evitar la tala inmoderada.
En el aspecto pesquero se otorgaron contratos para la explotacin de productos comes-
tibles y para la fundacin de empacadoras; en 1923 se cre la Direccin de Pesqueras "con
el propsito de impulsar este ramo y... se reglament la pesca martima y fluvial...". 528
El Ejecutivo dedic parte de los ingresos a realizar inversiones para mejorar las con-
diciones de los puertos del pas, de cuya situacin "depende nuestro comercio martimo,
esencial para la prosperidad pblica, y en adquirir barcos que sustituyan a los de matrcu-
la extranjera ... ".s29 Se hicieron tambin obras de reconstruccin en los muelles, dragado
de canales, construccin de diques y otras obras.
Paralelo y complementario al problema agrcola, fue el problema de la irrigacin, por
lo que para atenderlo se cre en marzo de 1921 la Direccin de Irrigacin que realiz una
".. .labor de estudio y preparacin que es la nica posible por ahora, para utilizarla en las
futuras actividades del Ejecutivo".s3o
Conjuntamente se tramitaron las resoluciones para concesiones de aguas a travs de la
Direccin de Aguas, pero su creciente importancia llev al ejecutivo a incluirla dentro de
la Comisin Nacional Agraria, pero con el rango de Departamento. Adems, se reorgani-
z la Comisin Internacional de Lmites, que realiz trabajos para la delimitacin de las
fronteras por las corrientes de las aguas de los ros. Tambin se continu con la introduc-
cin de agua potable a las ciudades, obras de desage, obras en canales, etctera. Derivado
del ramo de las aguas de jurisdiccin federal, se cre en 1923, la Comisin Nacional de
Fuerza Motriz, "con funciones a la vez de gestin y consultivas, se preocupa por promover
el fomento y asegurar el control de la industria generadora de energa". 53 '

527 "Para propagar entre los beneficiarios del ejido y los miembros de las comunidades; ideas de asociacin".
A. OBREGN al Congreso, el1 de septiembre de 1923. MATIP. La Poltica Agraria p. 70. Y en 1924, al30 de
junio, se haban constituido ya 229 sociedades cooperativas ejidales, a las que el gobierno ha proporcionado
maquinaria agrcola e implementos ... lb ., p. 71.
528
Informe de/1 de septiembre de 1923. MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, p. 165.
529 Informe de/1 de septiembre de 1921. MATIP. La Administracin Pblica, \'O!. 5, t. n, p. 12.
530
Adems estableci "dependencias tcnicas en las regiones ridas y semiridas del pas, y estudiado minu-
ciosamente las cuencas de las corrientes, los orgenes de stas, la naturaleza y extensin de las tierras que
riegan ... ha hecho las reglamentaciones correspondientes". Informe de 1923. lb., p. 55.
53' A. OBREGN al Congreso en 1923. lb., pp. ss-s6.
224 ROBERTO RIVES

A travs del Departamento de Salubridad Pblica se atendieron los ramos de higiene

y sanidad, se desarrollaron los servicios sanitarios en ciudades, puertos y fronteras, y el
Ejecutivo foment el desarrollo de la beneficencia privada.
En el ramo de comunicaciones, los servicios de correos, telgrafos y telfonos registra-
ron aumentos, se abrieron nuevas oficinas, agencias y sucursales. Se crearon nuevos ser-
vicios, como "...el telegrfico de cotizaciones mercantiles; el telefnico alarga distancia;
el de 2 estaciones radiotelefnicas destinadas a negocios petroleros y el de 24 conexiones
para la transmisin de conciertos y temasculturales;
"El servicio de correos se extendi a todos los puntos del pas, se sustituyeron los visi-
tadores generales por inspectores regionales, lo que permite una vigilancia ms eficaz",s32
pero dadas la condiciones lamentables de los ferrocarriles, el servicio de correos tuvo con-
tinuas irregularidades.
En lo referente a los ferrocarriles, se intensific la inspeccin administrativa y tcni-
ca, se reconstruyeron algunos tramos, se aumentaron las tarifas, justificndolo "...por las
prdidas que han sufrido con motivo de la revolucin" ,s33 se cambi material deteriorado,
se inici la construccin de nuevas vas, etctera.
"La fiscalizacin en los ferrocarriles nacionales de Mxico, que eventualmente est ad-
ministrando el gobierno (a travs de la S.H.C.P.), se ha enderezado hacia el manejo de
fondos, hacia la organizacin general y particular de cada dependencia, sobre los fletes y
pasajes, y sobre la reduccin de personal, al estrictamente necesario".s34
La aeronutica segua experimentando adelantos en el mundo y el Ejecutivo la conside-
r de inters general, por lo que cre el Departamento de Aviacin y se dividi en una sec-
cin tcnica y una comercial; respecto a sus fines, OBREGN inform que "se han otorgado
concesiones de navegacin area para los servicios de transporte, pasaje express y servicio
postal... se han hecho estudios con objeto de elegir los mejores tipos de aeroplanos e hidro-
planos, y ya se ha procedido a la adquisicin en el extranjero de los equipos necesarios" y en
otra parte, declara: "se concluyeron los estudios tcnicos para emprender la ilumiNacin
de las rutas areas y de los lugares de aterrizaje".535 Se crearon los Talleres Nacionales de
Construccin Aeronutica, dependientes del Departamento de Establecimientos Fabriles.
En materia de obras pblicas se repararon los edificios pblicos, se construyeron es-
cuelas, banquetas, jardines, obras de embellecimiento en el castillo y bosque de Chapulte-
pec, "El gobierno proporcion subsidios a los estados para la construccin de carreteras ...
se atendi a la conservacin de la red de calzadas y caminos del D.F.".s36

532 En 1923. MATIP. Las Comunicaciones, pp. 181-182.

SlJ lb ., p. 170.
534 EII de septiembre de 1923. Ib., p. 170.
535 En 1921 y 1922. lb., pp. 171 y 179 respectivamente .
6
53 Informe presidencial de 1924. MATIP. La Obra Pblica , p. 161.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 225

El Estado inici el cumplimiento de sus nuevos fines y as entr al rengln de la pro-

duccin industrial al crear "la planta nacional de cido sulfrico, que est ya terminada y
en va de produccin; la del edificio para la planta de trinitrotolueno, que quedar instala-
da a principios del ao prximo". 537 En lo referente al petrleo, el tema suscit problemas
y presiones debido a la aplicacin del artculo 27 constitucional; el gobierno tuvo que
enfrentar "las graves dificultades que slo podran resolverse estudiando con serenidad
la manera de salvar los intereses de la Nacin, sin lesionar injustamente el patrimonio de
propios y extraos".s3s
Acorde con esto, OBREGN procur no intervenir en la situacin laboral de las compaas
petroleras, l mismo declar que no era competencia del Ejecutivo tal relacin patronal. Y
es que esto significaba e implicaba conflictos internacionales, en un momento en que se
luchaba ante todo por obtener el reconocimiento de los Estados Unidos de Amrica. 539
Por otro lado, el Departamento del Petrleo, dependiente de la Secretaria de Industria,
Comercio y Trabajo, fue reorganizado para atender la creciente industria, formando un ca-
tastro de los recursos petrolferos del pas. Por su parte el Departamento de Minas deseo n-
centr sus servicios estableciendo agencias en los diversos centros productores del pas.
En el Departamento de Industria, tambin dependiente de esa secretara, ~se estable-
ci un sistema de consulta abierta alpblico sobre temas de su competencia ... ". 540
Para OBREGN, el problema de la educacin popular era "la funcin ms importante del
poder pblico",s4' por lo que se suprimi el Departamento Universitario y de Bellas Artes,
como consecuencia de la reforma constitucional por la que se traslad de los estados al
Gobierno Federal, procediendo a la reforma de la Ley de Secretaras y Departamentos
de Estado de 1917, dando origen a la Secretaria de Educacin Pblica en 1921, buscando a
travs de ella dar un impulso mayor a la educacin nacional, bajo la orientacin de ".. .las
necesidades industriales, comerciales y agrcolas de cada regin. La educacin que se im-
parte no es a simple base de alfabeto, sino que se erige sobre al base de una ... instruccin
inteligente y trabajo productivo.54 2
Rpidamente se estructur la Secretara de Educacin y se formaron el Departamento
Escolar, con preferencia sobre la educacin primaria; el Departamento de Bibliotecas,
para la propagacin de las mismas en el territorio nacional; el Departamento de Bellas
Artes, para atender en general las manifestaciones de la educacin artstica; el Departa-
mento de Cultura Indgena, que a travs de misioneros (maestros rurales), impartan ins-

537 MATIP. El Sector Paraestatal, p. 35.

538 lb., P35
539 Vase, GRAZIELLA SNCHEZ MoTA, op. cit., p. 34; tambin la obra de GARc!A CARoENAS, op. cit., p. 291.
54o GARclA CARoENAS, op. cit., p. 298.
54 ' Informe de/1 de septiembre de 1921. MATIP. La Educacin Pblica, p. 149.
w EIS-07-1923. lb., p. 159.
226 ROBERTO RIVES

truccin en los lugares ms alejados; el Departamento de la Campaa contra el Analfabe-

tismo; el Departamento Administrativo y la Direccin de Enseanza Tcnica y Comercial,
pero tambin otros ms con fines de difusin cultural.
La estadstica cobr importancia para el mejor funcionamiento del aparato estatal
y fue elevada al nivel de departamento administrativo, dependiendo directamente d~l
Ejecutivo. Entre sus mltiples funciones podemos destacar la de suministrar a las secre-
taras y departamentos de Estado, a los gobiernos del distrito y territorios federales, los
resultados de los trabajos de estadstica que vaya elaborando. 543 Adems deba elaborar
censos sobre casi todas las actividades de la sociedad civil, de habitantes, agrcola, in-
dustrial, comercial, de la propiedad urbana y rstica, monetaria y todos los que consi-
derara convenientes, por lo que se establecieron juntas permanentes de estadstica en
los estados y municipios.
La aplicacin del artculo 27, en lo referente al petrleo, provoc tensiones y presiones
sobre el sistema, auspiciadas por el capital extranjero, ya que afectaba sus intereses al
pretender el gobierno la administracin y control de las reservas naturales.
OBREGN plante la necesidad de estudiar el problema con serenidad para salvar los
intereses de la Nacin, pero sin lesionar los ajenos, porque reconoca la debilidad del
Estado naciente en su perodo de reorganizacin, y declar al Congreso que: "Mxico en
lo sucesivo no ser problema para los dems pueblos de la tierra ni mucho menos para el
gobierno de los Estados Unidos de Amrica; Mxico en lo futuro no ejecutar un solo acto
que est en pugn con la moral y con el derecho ... ".54 4
El Ejecutivo tambin promovi la organizacin de las cmaras nacionales de comercio.
Se reorganiz la Secretara de Relaciones Exteriores en sus diversas actividades y de-
pendencias, para el mejor desarrollo de la poltica exterior del pas. Entre otras medidas
tenemos la reorganizacin y depuracin del servicio consular en 1921, diferenciando entre
consulados de primera y consulados de segunda; en 1923 se expidi la Ley Orgnica del
Cuerpo Consular Mexicano . Un ao antes se haba expedido la Ley Orgnica del Cuerpo
Diplomtico Mexicano, diferenciando entre funcionarios tcnicos o de carrera y polticos.
Asimismo se establecieron agencias comerciales en vatias ciudades del mundo (Nueva
York, Chicago, Toronto, Berln, Miln, etctera) para apoyar y promover las actividades
del comercio internacional.
La necesidad de establecer el crdito era prioritaria, y una vez logrado ~1 reconocimien-
to por parte de los Estados Unidos de Amrica, al gobierno de BREG6N en 1923, mediante

54 3 Captulo v, artculo 58, del Reglamento para la formacin de la estadstica nacional, en MATIP. La Admi-
nistracin Pblica, vol. 5, t. m, pp. 95-113.
544 En MATIP. El Sector Paraestatal, p. 36.
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 227

los llamados Tratados de Bucareli, se abra una vez ms la posibilidad del financiamiento
externo para la reconstruccin econmica del pas.
Durante la administracin del presidente OBREGN, Pu.rrARCo ELAs CALLES ocup la Se-
cretara de Gobernacin (1920-1923) para, posteriormente, ejercer el Poder Ejecutivo de
la Unin; durante esta gestin tuvo que afrontar el conflicto religioso surgido de la oposi-
cin de la Iglesia a la aplicacin de los artculos 3, 5, 27 y 130 constitucionales.
El Ejecutivo plante la necesidad de mantener y respetar la tranquilidad y el orden
pblico, declarndose por la tolerancia religiosa y respeto a la ley y las instituciones. 545
El nuevo Presidente buscaba difundir la idea de que el gobierno no otorgaba tratos
preferenciales; todos los sectores de la sociedad deban ser tratados de igual manera, pero
a la vez todos deban actuar dentro de la ley. Durante su mandato se expidieron numero-
sas leyes, ms que en el perodo obregonista, de las cuales muy pocas no tuvieron impli-
caciones econmicas. Para el gobierno el problema ms importante segua siendo el de la
reconstruccin econmica, el aumento de la produccin; el capital privado se consideraba
necesario para tal objetivo, pero el gobierno le exiga eficacia, combinada con los estmu-
los que el propio gobierno le ofreca. CALLES consideraba que la industria nacional estaba
tcnicamente atrasada, por lo que su produccin resultaba poco competitiva en el merca-
do mundial. Para l "una industria no puede existir a expensas de encarecer sus produc-
tos a la Nacin y de abaratar el trabajo de sus obreros. Una industria debe ser eficiente o
pierde su razn de ser".s46
El modelo econmico an se caracterizaba por presentar incertidumbre sobre el futu-
ro, pues el sistema financiero era casi inexistente, la emisin de moneda se desacredit;
as, la comercializacin de la produccin se dificult ms an, " .. .la falta de un mercado
de dinero y de capitales impeda a los empresarios obtener prstamos con qu establecer
o ampliar sus empresas, lo que obstaculizaba la formacin de capital y dificultaba que los
fondos fluyeran hacia las empresas y actividades de ms alta productividad". 547
Esta es una poca que se va a caracterizar por incrementar las inversiones pblicas en
la economa favorecidas por una nueva concepcin del Estado, reorganizado en 1917.
Uno de los principales propulsores de este nuevo Estado, MANUEL GMEZ MoRiN, propo-
na sustituir a las empresas extranjeras, que operaban en Mxico con muchas facilidades,
por empresas mexicanas y de conformidad a nuestros planes y propsitos. Al respecto
argumentaba:

545 En su informe al Congreso de 1925 declar: "El Ejecutivo tiene obligacin de respetar las leyes y de hacerlas
cumplir, y no tolerar que las que reglamentan el ejercicio de los cultos se infrinjan ... En materia de cultos,
su lnea de conducta ha sido y ser: respetar todos los credos religiosos; pero exigir invariablemente respeto
a las leyes y autoridades". Y en 1926; "por violaciones al artculo 27 fueron clausurados 42 templos en todo
el pas". MATP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. m, pp. 118-ug.
6
54 En CRDOVA, La Ideologa, p. 319.
54 7 LEOPOLDO SOLS, op. cit., p. 107.
228 ROBERTO RlVES

"En los ltimos aos, casi la nica fuente de capital ha sido el gobierno ... el Estado
se ve sujeto, si quiere fomentar la economa, al enorme esfuerzo de estar refaccio-
nando en pocas crticas negocios enormes : la explotacin de los recursos natura-
les del pas sigue quedando fuera del control econmico de Mxico, y una multitud
de empresas tiles o necesarias no se acometen o se acometen defectuosamente.
Se trata de la fundacin del Banco del Fideicomiso, e inevitablemente se piensa en
hacer que el capital venga ms o menos directamente del Estado.
Mxico no tiene una sola compaa mexicana que seriamente pueda trabajar
nuestros recursos mineros; no tenemos una sola compaa mexicana que pueda
desarrollar la explotacin tcnica de nuestros recursos forestales; no tenemos, en
suma, empresas mexicanas capaces de aprovechar nuestros recursos naturales"54 8

Lo anterior hizo evidente el papel y concepcin del nuevo Estado, como promotor,
defensor y representante del inters general, pues para que su accin fuera eficaz requera
de nuevas formas de participacin, lo que se tradujo en la creacin de sus propias empre-
sas bajo diferentes acepciones jurdicas, instituciones nacionales de crdito, organismos
descentralizados, fideicomisos, etctera. De hecho, GMEZ MoR!N planteaba el crecimiento
de la economa basada en la creacin y desarrollo de empresas pblicas.549
Para CALLES fue muy importante promover el restablecimiento del sistema financiero, y
busc ampliar las relaciones entre la banca y el gobierno. El24-12-1924 expidi un decreto
por el que se cre la Comisin Nacional Bancaria, entre cuyas funciones se destacan las de
"vigilar el exacto cumplimiento de las disposiciones bancarias, practicar la inspeccin de
bancos (depsitos, inversiones, remesas al exterior), publicar la estadstica bancaria ... ". 550
Al mismo tiempo expidi tambin la Ley General de Instituciones de Crdito y la Ley de
Bancos de Fideicomiso.
Entre el desconcierto y una economa sin mucha actividad decret la Ley constituti-
va del Banco de Mxico (31-08-1925), organizado bajo la forma de sociedad annima;
su principal funcin sera la emisin de billetes y regular la circulacin monetaria en la
Repblica. Con sli inauguracin, CALLES pens que haba quedado "satisfecha otra de las
condiciones de seguridad para la reanudacin del servicio de la deuda y, por tanto, del
restablecimiento del crdito del pas en el extranjero".ss

548 MANuEL GMEZ MoRlN, citado por L. MEYER JEAN, op. cit., pp. 286-287.
549 "Cuando el Estado a travs de la creacin de la Empresa Pblica decide participar en la economa, persigue
un objetivo dentro de su programa de gobierno y convierte a sta en su instrumento de actuacin; en tr-
minos objetivos, debemos reconocer que se les presentan diversos aspectos que los distinguen del sector
empresarial privado y que, en consecuencia, les imponen patrones de conductas diferentes". DE LA MADRID
MIGUEL, "Algunas cuestiones actuales del financiamiento de la Empresa Pblica", en Empresas Pblicas,
varios autores, op. cit., p. 86.
sso . Informe del1 de septiembre de 1925. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. m, p. 137.
551 lb., p. 136.
 L\ ADMIN ISTRACIN P B LICA DE MXICO, EN SU BICENTENA RIO 229

Se habla del fracaso y problemas del Banco de Mxico en sus primeros aos, entre 1925
y 1931, debido a la escasa emisin de billetes y a la falta de bancos asociados al sistema.552
El gobierno callista continu enfrentando problemas derivados de las frgiles finan-
zas pblicas, a los que se unieron la cada de la produccin de la plata, la cual era fuente
importante de ingresos del gobierno, por lo que realiz diversas medidas buscando el
equilibrio presupuestario.
CALLES adopt una poltica de economas que incluy la seleccin y reduccin de em-
pleados en las diversas dependencias de la Administracin Pblica, asimismo se hicieron
reducciones en los sueldos del personal; se fusionaron las oficinas de correos y telgrafos,
disminuyendo las renta~ de sus oficinas, se suprimi el Departamento de Aprovisiona-
mientos Generales "considerando que nunca haba llegado a poder desempear las fun-
ciones que tena asignada~ y que resultaba dispendioso e intil".ss3 Se modific la Ley de
Ingresos que incluy cuatr~ tipos de ingresos federales.
Se crearon por ley las comisiones especiales de eficiencia, en todas las Secretaras y
departamentos del Ejecutivo, en cuyo artculo 2 seala que debern realizar estudios e
investigaciones para la reorbnizacin tcnica de los servicios pblicos de la administra-
cin, procurando el empleo de sistemas modernos de tramitacin, contabilidad, archi-
vos ... que faciliten el rpido despacho de los negocios ... ". 554
Se reestructur el Departamento de Contralora de la Federacin, ampliando sus reas
de auditora. Se expidi la Ley Orgnica del Presupuesto; buscando corregir "el vicioso
sistema de ampliacin de partidas ... y sern muy pocas aqullas para las que se solicite
una.ampliacin ... ".sss
Se cre una comisin especial para el estudio de la deuda interior. Se fund una escue-
la de Administracin Pblica para capacitar a los empleados del gobierno.
Por otro lado, el 5 de junio de 1922 se haba fundado la Confederacin Nacional de la
Administracin Pblica (CNAP), invitando a todos los miembros del servicio civil a tomar
parte activa en tal agrupacin. El presidente de la CNAP era el rector de la Universidad,
ANTONIO CAso, y como miembros honorarios estaban el presidente LvARO OBREGN y algu-
nos de sus funcionarios. Pretenda establecer asociaciones locales en toda la Repblica y
difundir el conocimiento administrativo.ss6
En el aspecto agrario, CALLES seal que slo la tierra cultivada constituye la verdadera
riqueza de la Nacin y que este problema requera de una solucin integral que fuera ms
all del simple reparto de tierras, "organizando racionalmente el desarrollo de los cultivos
ss2 Se puede ver a E. KRAuzE, op. cit., pp. 48-51; a ToRRES GAITAN, op. cit., pp. 174-180.
553 CALLES al Congreso en 1925. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. 111, p. 131.
554 Vase la Ley, en ib., pp. 255-256.
555 El1 de septiembre de 1928, lb., pp. 195-196.
556 Vase "La Vigorosa Accin Social de la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica", en RAP, nm.
51, pp. 125-133, op, cit.
230 ROBERTO R.!VES

y fomentando el aprovechamiento de las industrias agrcolas, para lo cual procura, dentro

de sus posibilidades econmicas, organizar el crdito y la cooperacin agrcola. A este fin
pretende realizar un plan general, implantando la educacin objetiva y prctica a los hijos
de los campesinos, dentro de un sistema gradual que tiene como base la escuela rural".ss7
Por medio de la Ley de crdito agrcola de 1926 se fund el Banco Nacional de Crdito
Agrcola, establecindose en cuatro estados pa:ra otorgar prstamos a los socios y campe-
sinos organizados en cooperativas y asociaciones. Pero el banco iba ms lejos del crdito,
venda acciones a cooperativas, maquinaria, semillas, organizaba cooperativas en los eji-
dos. CALLES quera formar una clase de pequeos propietarios modernos, emprendedores,
con ayuda de una poltica integral - tierra, riego, tcnica, escuelas.
La administracin del problema agrario creca y desarrollaba nuevos mtodos, pero el
mtodo utilizado para financiar la poltica agraria del gobierno slo incrementaba la deuda
gubernamental; en opinin de MoRROw (embajador de Estados Unidos en Mxico) era una
"bola de nieve", por lo que sugiri a CALLES la posibilidad de reformar el mtodo de financia-
miento, destinando una cantidad fija anual que no desequilibrara la situacin presupuestaria.
Pero la regin geogrfica ms beneficiada con los crditos fue la del norte, donde la
produccin agrcola se orientaba a la exportacin, relegndose progresivamente las zonas,
centro y sur. El gobierno callista expidi la Ley de Reparticin de Tierras y constitucin
del Patrimonio Parcelario Ejidal, por medio de la cual se fraccionaban los ejidos en par-
celas, mismas que se repartan entre los jefes de familia.
El 6 de enero de 1927 se expidi una nueva ley sobre colonizacin "inspirada en el
derecho moderno, que subordina los intereses privados al inters superior de la colecti-
vidad ... Ha provocado entusiasmo ... especialmente en Sonora, Chihuahua, y Coahuila, de
donde se han recibido multitud de solicitudes para colonizar enormes extensiones, con
fines preferentemente ganaderos".sss
A travs de la Direccin de Agricultura y de Ganadera, se organizaron concursos y
ferias, se promovieron las asociaciones de ganaderos, la importacin de sementales, el
combate de enfermedades que atacan al ganado.
En diciembre de 1927 se cre la Oficina Federal de Defensa Agrcola, "organismo es-
pecializado en el procedimiento de prevencin y combate de toda clase de enfermedades
y plagas que puedan afectar la agriculturass9 para lo cual fue necesario crear entre los
campesinos asociaciones de defensa, como rganos de relacin entre stos, el gobierno y
sus instituciones.
557 El1 de septiembre de 1925. MATIP. La Poltica Agraria, p. 73. Para CALLES, la tierra cultivada constitua
la verdadera riqueza de la Nacin, y el problema agrario (entrega de tierras, garanta de su produccin,
dotacin de semillas, aguas, implementos y crdito) deba ser tratado como un problema de orden tcnico-
econmico y no como un problema poltico. Vase, A. CRDOVA. La Ideologa ... , pp. 332-333.
sss El1 de septiembre de 1927. MATIP. La Poltica Agraria, p. 77
559 MATIP. La Produccin Agropecuaria y Foresta l, p. 179.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 231

En esa misma fecha se expidi una Ley de Servicios Agrcolas Federales, cuyo fin era
coordinar las actividades de todas las dependencias de la Secretara de Agricultura y Fo-
mento, a la vez que organizar a las actividades de cada una de ellas.
En 1926 tambin se fund el Banco Cooperativo Agrcola, cuya administracin se en-
carg a los dirigentes de la CROM, funcion casi ao y medio y se utiliz para financiar
campaas polticas, Asambleas, convenciones, etctera.s60
El problema agrario, como ya se ha sealado, se ligaba necesariamente al de la irri-
gacin y durante esta administracin la antigua direccin se transforma en la Comisin
Nacional de Irrigacin, prevista en la Ley sobre Irrigacin, con aguas federales, expedida
el4-01-1926, que prevea tres propsitos bsicos: "incrementar las reas cultivadas, crea-
cin de la pequea propiedad mediante el fraccionamiento de las tierras irrigadas y lograr
la liberacin econmica de la clase campesina". 56 '
En cuanto a las labores y estudios de la Comisin de Irrigacin, sta solicit asesora-
miento de una compaa neoyorquina. Para 1928, de las cuatro obras consideradas por el
gobierno como "proyecto cumbre", "un proyecto haba resultado un verdadero fracaso, y
ninguno de los otros haba sido un xito rotundo. Todo esto a pesar del enorme esfuerzo
del rgimen al haber dedicado entre 1927 y 1928 respectivamente, 5.6% y 6.7% de sus
ingresos a la irrigacin".s62
Se continu con las obras hidrulicas, control de ros, obras de defensa, saneamiento
y agua potable; concesin de aguas federales; el control de explotaciones forestales se
vio complementado con la Ley Forestal dels-04-1926, que entre otros fines buscaba au-
mentar por este concepto los ingresos federales en los ramos de caza y pesca, se dictaron
medidas para la conservacin de las especies, se otorgaron concesiones para pesca; reco-
mendando la industrializacin de los productos dentro del pas.
Se cre la Direccin General de las Lneas Nacionales de Navegacin y se dictaron
medidas para el practicaje en puertos, ros, canales, lagos y lagunas. El gobierno prosigui
las obras en puertos, construccin de muelles fiscales; obras pblicas como construccin
de edificios, escuelas, obras de ornato, calzadas, etctera.
El Ejecutivo vea en el desarrollo de las comunicaciones un medio favorable a la ex-
pansin de las actividades comerciales e industriales y tambin del erario, pues se podra
acelerar el proceso de distribucin de las mercancas; con su transportacin por todo el
pas se contribua tambin a integrar y desarrollar el mercado nacional. Desde este punto
de vista se expidieron nuevas leyes sobre caminos y puentes, ferrocarriles y comunicacio-
nes elctricas.

s6o KRAuzE, op. cit., p. 161.

561
lb., p. 134
562 lb., p. 145. Adems, "los proyectos muchas Yeces se construyeron en base a decisiones polticas, no econmicas".
232 RoBERTo R.!VES

Con el desarrollo de las carreteras se podra adems extender la accin federal rpi-
damente, mermando los poderes locales. En enero de 1925 se decret un impuesto sobre
el consumo de gasolina, que seala en su artculo 2 como causantes a productores e
importadores, y se aplicara exclusivamente a la construccin, conservacin y mejora de
caminos (art. 6). Una junta, denominada, Comisin Nacional de Caminos, administrara
los fondos del impuesto.s63
As, se procedi a la elaboracin de proyectos cuyos resultados fueron visibles y no
enfrentaron demasiados problemas que redujeran el margen de eficiencia, como sucedi
en otros renglones de la Administracin Pblica.
En materia de ferrocarriles, stos se encontraban en una crisis que se manifestaba en
conflictos laborales, un equipo deteriorado, una considerable deuda monetaria, por lo que
el gobierno consider necesaria su reestructuracin, pasando a ser el accionista principal.
"por decreto de 24-02-1925, la administracin de los ferrocarriles pas a depender de la
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, con el fin de reorganizar sus servicios y
nivelar sus gastos, en forma que permita a los propios ferrocarriles hacer frente a sus ne-
cesidades y solventar los compromisos que tiene contrados".s64
Se inici entonces una inspeccin sobre las empresas ferrocarrileras, se nombr una
comisin que estudiara los contratos vigentes; se cre un Departamento de Transportes,
otro de Equipo, una Comisin de Tarifas. "Se pens que slo con un criterio empresarial
se salvara a la compaa; sin embargo la compaa no logr salir avante de los problemas
financieros , administrativos y laborales ... ".s6s
Se inaugur la primera ruta postal area y se expidi un nuevo cdigo postal.
CALLES reglament el ramo del petrleo, definiendo los derechos y posesiones que las
sociedades y los extranjeros podan adquirir, dando origen a controversias y presiones por
parte de los Estados Unidos.
Asimismo, expidi el Cdigo Nacional Elctrico (11-05-1926) que reglamenta "el
aprovechamiento de las cadas de agua, tiende a organizar las plantas generadoras de
energa y su explotacin general bajo un control tcnico-prctico ...",s66 es decir, tenda
a extender el control y la jurisdiccin federal, a las etapas del proceso de generacin de
energa.
Por otro lado, lo referente a la reglamentacin del artculo 123 no pudo cumplirse en
la administracin callista; sin embargo se hicieron diversos. estudios sobre los proble-
mas que enfrentaban algunas industrias, se expidi un reglamento sobre accidentes de

563
Vase la ley, en MATIP. La Administracin Pblica , voL 5, t m, pp. 223-225.
564
Informe de 1925. MATIP. Las Comunicaciones, p. 194.
56
' KRACZE. La Enmienda Pani, op. cit. , pp. 84 -97.
5" MATIP. La Administracin Pblica , vol. 5, t. lll, p. 166.
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 233 .

trabajo, huelgas y profesiones; sin duda lo ms importante fue la creacin de la Junta

Federal de Conciliacin y Arbitraje y las Juntas Locales de Conciliacin, descargando as
las labores del Departamento del Trabajo, en la resolucin rpida de los conflictos, pues
se encontraba privado "de accin ejecutiva para el fallo de los conflictos; sus esfuerzos
eran encaminados anteriormente a solucionar todas las dificultades de que conoca por
la va conciliatoria, por medio de la cual, en muchos casos, no era posible llegar a una
conclusin que fuese aceptada por las partes en pugna, inconveniente que han supri-
mido las Juntas, puesto que ... sus fallos son definitivos e inapelables". 567 Entonces el
departamento pas a ocuparse preferentemente de la realizacin de estudios sobre las
condiciones socioeconmicas y salariales de los trabajadores, en una poca donde la in-
dustria, aunque en segundo trmino, lograba adelantos significativos, creciendo con ello
la inseguridad en el trabajo.
En materia educativa, el gobierno continu la difusin de la enseanza primaria, se-
cundaria, tcnica, etctera, pero puso especial inters en el desarrollo de las escuelas ru-
rales, cuyo fin era orientar a las masas campesinas hacia el trabajo productivo y a cuyo
efecto se cre el Departamento de Escuelas Rurales e Incorporacin Cultural Indgena,
"... se ha querido conseguir que la escuela rural llegue a ser el centro y origen de todas las
actividades sociales benficas a la comunidad, siempre del todo alejadas de la poltica
electoral o personalista y que los conocimientos que los alumnos adquieren ... les abran
nuevos horizontes de una vida mejor, por la adquisicin de labores manuales y espiritua-
les que se traduzcan en aumento de su capacidad econmica".S68
A fines de la dcada de los aos veinte la situacin econmica de Mxico era defi-
nitivamente superior, comparada con la del fin de la Revolucin; algunos economistas
sealan que incluso haban superado los niveles de produccin obtenidos en 1910;s6<J la
recuperacin se estaba logrando con un modelo tpico de exportacin de materias primas,
productos agrcolas, etctera, pero esta recuperacin se lograba a costa de sacrificar el
abastecimiento del mercado interno, pues "las exportaciones de productos agrcolas se
duplicaron ... (por otro lado), el gobierno deba importar cantidades importantes de pro-
ductos agrcolas de subsistencia".s?o
Pero estas perspectivas tan alentadoras (pese a la cada del precio de la plata y el des-
censo de la produccin petrolera, principales fuentes de ingresos del gobierno) se vie-
ron frustrados por la crisis mundial de los mercados capitalistas en 1929, cuyos efectos
se transmitieron a Mxico, alcanzndose su punto ms agudo hacia 1931 y principios de

67
5 CALLES al Congreso en 1928. MATIP. La Poltica Laboral, p. 33
s Informe de 1925. MATIP. La Educacin Pblica, p. 170.
6
5 9 CLARK W. REYNOLDS, op. cit., pp. 45-55.
s;m KRAuzE, op. cit., p. 217.
234 ROBERTO RrvEs

1932. "La repercusin interna se difundi rpidamente por conducto de una disminucin
en el ingreso de los agricultores y de todos los sectores conectados con las industrias de
exportacin". s?
Esto a su vez origin una disminucin de los ingresos pblicos por concepto de im-
puestos al comercio y, lgicamente, tambin hubo una reduccin en los gastos del Estado,
que ya incluan las inversiones en obras productivas aunque en modesta escala. De otra
parte, el sector pblico iba reforzando sus mecanismos de accin para la consecucin de
los fines pactados en la Constitucin de 1917y el gobierno empezaba a crear sus empresas
dentro de l,a poltica de reconstruccin.
Las condiciones polticas del pas llevaron a EMILIO PoRTES GIL al manejo provisional de
la presidencia y con ello de la Administracin Pblica (1-12-1928 a 4-02-1930); al tomar
posesin del Ejecutivo manifest su preocupacin porque los conflictos de la lucha por el
poder no interfieran en la marcha del sistema administrativo, declar su confianza en que
"el establecimiento de partidos polticos slidamente enraizados, dueos de un programa
y de un sector fijo de opinin, servir para desvincular la poltica de la administracin y
para impedir, ojal que de hoy para siempre, que el Estado se convierta en elector".s72
Este es un rgimen significativo para la comunidad universitaria, pues en l se expidi
la Ley Orgnica que otorg la autonoma universitaria, como una respuesta a las deman-
das de los estudiantes por determinar los asuntos de su propia educacin. Entre las consi-
deraciones que llevaron al poder pblico a la expedicin de la citada ley, se encuentran las
que seala por ejemplo el artculo 10: que es un propsito de los gobiernos revolucionarios
la creacin de instituciones democrticas y funcionales, qm~ asumiendo responsabilidad
ante el pueblo, tienen atribuciones suficientes para el descargo de la funcin social.
La ley comprometa al gobierno al suministro de una partida presupuesta! cada ao
para el cumplimiento de sus funciones. El rector tendra la representacin universitaria
ante las diversas autoridades del gobierno, siendo el Ejecutivo quien propondra en terna
a aqul, pero tambin podra ejercer la facultad de veto a las decisiones del Consejo Uni-
versitario cuando lo estimara conveniente.s73
La obra educativa que el gobierno vena realizando ocupaba ya renglones importantes
dentro del presupuesto federal; la Revolucin haba superado ya la etapa de la lucha por el
poder, ahora sus fines eran distintos, se hablaba de la nueva moral proletaria y se buscaba
extender la enseanza rural; as se crearon los circuitos rurales, en los que el maestro or-

571 ENRJQUE PADILlA ARAGON, Mxico: Desarrollo con pobreza. Siglo XXI Editores. Mxico, 1976, p. 69. Y agrega:
"Por otro lado, la reduccin del Comercio Exterior y los serios desniveles en la balanza de pagos .. . produjo
una seria reduccin de las reservas totales del sistema bancario mexicano, con todas sus consecuencias res-
trictivas de carcter monetario".
572 En su discurso de toma de posesin, en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. IU, pp. 274-275.
573 Ley Orgnica de la UNAM, en ib., pp. 309-323.
 LA ADMI)'IISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 235

ganizaba y diriga a un grupo de escuelas circundantes sostenidas por las propias comuni-
dades y la S.E.P ., proporcionndoles material didctico y coordinndose con las misiones
culturales, que tambin seguan desarrollndose.
El movimiento que registraba el turismo del pas mostraba aumentos y se le consider
como una fuente que podra arrojar beneficios, por lo que se decidi darle impulso y al
efecto se cre la Comisin Mixta Pro-Turismo, dependiente de la Secretara de Goberna-
cin; su fin inmediato es facilitar la entrada del turista, suprimiendo obstculos de orden
administrativo y unificando las acciones de diversas dependencias. A su vez se crearon
comisiones en los estados y se solicitaba la cooperacin de las empresas particulares con
injerencia en este sector.s74
La Secretara de Agricultura y Fomento vena trabajando sobre un programa bsico de
reparto de tierras, aunque esto tena implicaciones en otros terrenos, como el de aguas,
irrigacin, educacin rural, etctera. En el rgimen de PoRTES GIL, este reparto se aceler,
pero tambin se procur la organizacin de cooperativas agrcolas, forestales, ganaderas,
pesqueras, etctera, pues el Banco de Crdito Agrcola demandaba operar con sociedades
y no con particulares; al respecto declar: "La actual administracin debe concretarse a
consagrar su solidaridad con el programa agrario y agrcola de la Revolucin, nico en
sus grandes lineamientos y a presentar los resultados de sus esfuerzos, carentes de las no-
vedades de una invencin fecundamente creadora, pero interesantes en cuanto significa
laboriosidad ... sin cuidarse las suspicacias o crticas que se pueden provocar".s?s
En lo tocante a recursos mineros, el Ejecutivo expidi una Ley Minera donde se deban
registrar ante el gobierno las concesiones otorgadas a la fecha.
La cuestin ferrocarrilera segua presentando problemas para su rehabilitacin, en-
tonces, se cre el comit reorganizador de los ferrocarriles, presidido por CALLES, para que
conciliara los diversos intereses y formulara un programa de reorganizacin, pues era
enorme la magnitud del problema. Se reduce el personal, se fusionan lneas, se suprimen
talleres y otras medidas ms con ese fin.
La aviacin comercial se incrementaba da con da y el gobierno segua otorgando con-
cesiones, y expidi la Ley de Aeronutica Civil. Se cre la Oficina de Previsin Social, con
el fin de "solucionar lo ms pronto posible el problema creado en la Repblica por los
elementos sin ocupacin" .s76
La crisis econmica vena a coincidir con la crisis poltica; mientras la depresin era el
sntoma de los negocios y las actividades econmicas, PASCUAL 0Rnz RuBIO suba a la presi-
dencia en medio de una sociedad en efervescencia y definiendo el papel del gobierno como

574
Vase, Acuerdo para el fomento y desarrollo del turismo, deln de julio de 1929, en ib., pp. 305-307.
575
El1 de septiembre de 1929. MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal, p. 186.
5,. MATIP. La Poltica Laboral, p. 40.
236 RoBERTO RivEs

"coordinador de todas, absolutamente de todas las actividades sociales; no ser, pues, un

organismo superpuesto y pesando sobre las dems instituciones, dando la sensacin de
un distanciamiento, de una desvinculacin entre el Estado y la sociedad, con intereses
distintos y, a veces, antagnicos".s77
El Estado se consolidaba cada vez ms frente a la sociedad; es decir, aumentaba su
autonoma con respecto a ella; la presencia del Gobierno y la Administracin Pblica se
ampliaba cada da frente a las demandas y necesidades sociales, pero las actividades prio-
ritarias del Gobierno seran: agricultura, educacin y comunicaciones, segn marcan los
presupuestos de 1930 y 1931, pero desde luego sin descuidar el resto de las actividades y
tareas administrativas; el Estado deba promover la creacin de nuevas fuentes de trabajo
y produccin, el estudio de los recursos naturales y las concesiones respectivas para su
explotacin, orientar la cultura hacia las masas populares, extendindola por estaciones
radiodifusoras y otras ramas ms.
Por otra parte, las teoras sobre el desarrollo econmico y la planeacin se haban
puesto de moda en las naciones ms adelantadas, entonces este Gobierno consider que
el trabajo de la Administracin Pblica se deba desarrollar dentro de un programa de-
finido con anterioridad que cubriera los aspectos: funcional, social y econmico. As, el
13-01-1930 se expidi la Ley de Planeacin, cuyo objeto sera coordinar y "encauzar" las
actividades de las distintas dependencias del Gobierno, de acuerdo a las circunstancias y
necesidades existentes en la sociedad. En consonancia con esto se cre la Comisin Nacio-
nal de Planeacin, integrada por un representante tcnico de cada una de las secretaras y
departamentos de Estado, as como de algunas otras instituciones.
El fin principal de esta comisin sera la elaboracin de un plano nacional del pas,
que comprendiera las condiciones geogrficas, las caractersticas generales, ubicacin de
puertos, obras de riego, drenaje, caminos, etctera.~~
Esta ley representa un esfuerzo alejado de la planeacin econmica y social, ms bien
expresa el deseo de determinar los recursos y potencialidades del pas, ya que la iniciativa
ordenadora y planeadora de RTIZ RuBIO no se determinaba por medio de las Secretaras
de Industria y Comercio o por la de Hacienda, sino la haca descansar en la secretara de
Comunicaciones y Obras Pblicas, cuyo titular era el presidente ejecutivo de la comisin,
adems no se debe olvidar que RTIZ RuBIO era ingeniero, por lo que quizs se ali a este
ramo, desempeado por JuAN ANoREw ALMAZN.
En este perodo se reform la Ley del Banco de Mxico para desarrollar el ejercicio de
su funcin emisora; en materia agraria se refiri a la necesidad de establecer el agrarismo

571 Al protestar como Presidente el s de febrero de 1930. MATJP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. m, p.
345 .
s78 Vase, Ley de Planeacin, en ib., pp. 417-422.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 237

tcnico, no poltico ... (por otro lado), el ejido no es ni debe ser el factor principal respon-
sable del desenvolvimiento agrcola del pas; su produccin est destinada a su consumo
propio y slo un excedente puede salir a los mercados externos". 579
En su opinin, el ejido, la colonizacin y los sistemas de riego, eran partes sucesivas de
un mismo fenmeno social, y contribuan as a la solucin integral de este problema, por
lo que cre los sistemas nacionales de riego. Asimismo, buscando el mejor tratamiento del
problema expidi la Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Agrarios y
la Ley de Patrimonio Familiar.
Igualmente, se desarroll la iniciativa de crear un departamento autnomo del trabajo;
se expidi una Ley de Vas Generales de Comunicacin. La Constitucin haba previsto
que el procurador fuera el Consejero Jurdico del gobierno, pero hasta el18-12-1931, fecha
en que se crea la Comisin Jurdica del Poder Ejecutivo Federal, no se haban regulado
estas funciones ni los medios de que se valdra el procurador para realizarlas. Al crearse la
comisin, se busc la unificacin del criterio jurdico de los diversos rganos de la Admi-
nistracin Pblica, en la elaboracin de las leyes, reglamentos, circulares, etctera. 580
En la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, se estableci una Comisin Tcnica
de Programa de Accin Econmica-Administrativa, buscando resolver y estudiar metdica-
mentelos problemas de su competencia. Se subdividi en ocho sectores (electricidad, petr-
leo, minera, comercio, trabajo, etctera). En el ramo de petrleo, se form a su vez una co-
misin para que investigara las condiciones de esa industria. Tambin la secretara formul
un programa de trabajo entre cuyos puntos destacaba el haber iniciado "la organizacin de
una empresa semioficial de capital mexicano, a la que concurrir el gobierno ... La interven-
cin del Estado no se extender al control financiero y administrativo de la empresa ...".581
De hecho, la referida secretara ya vislumbraba un estudio amplio sobre las posibilida-
des de industrializacin del pas, pues se reorganiz el Departamento de Industrias en una
poca donde se hizo evidente, ms que nunca, lo riesgoso que era depender de un modelo
econmico exclusivo para la exportacin, con un mercado nacional estrecho, incluso con
bajos niveles de consumo.por escasez de recursos monetarios de las masas populares.
Mencin aparte, dentro del campo de la Administracin Pblica fue lo relativo a la
reforma hacendara. Al trmino de la Revolucin, el sistema financiero se encontraba des-
truido, el crdito era inexistente y las finanzas pblicas se encontraban en el desastre,
todo lo cual repercuta inmediata y negativamente sobre la economa. Por estas razones,
fue preocupacin de los primeros gobiernos post-revolucionarios corregir las deficiencias
fiscales, restaurar el crdito, tanto interno como externo y restablecer el sistema bancario,
para un mejor funcionamiento del mercado de capitales.
579 Informe de 1930. MATIP. La Poltica Agraria, pp. 90-91,
580
El Decreto de creacin de esta Comisin, en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. m, pp. 423-425.
s lb., p. 384 (1 de septiembre de 1932).
238 ROBERTO RIVES

As por ejemplo, en 1921 se reconoci que era necesario distribuir las cargas pblicas
en proporcin a la capacidad tributaria, por lo que OBREGN encarg estudios para refor-
mar la legislacin hacendaria, pues la vigente ya resultaba obsoleta, dentro de un orden
econmico mundial con cambios polticos y sociales muy significativos. Con el fin de re-
ordenar el sistema bancario expidi una Ley de Desincautacin de Bancos. Las malas
condiciones por las que atravesaba el erario impedan pagar las deudas de la Nacin por
lo que el Ejecutivo, a travs de su secretario de Hacienda, AnoLFO DE LA HuERTA, gestion el
arreglo de la deuda pblica con el Comit Internacional de Banqueros.s 82
A DE LA HuERTA le sucedi ALBERTO J. PANr, quien inmediatamente rindi un informe
sobre las condiciones en que se encontraba la hacienda pblica, proponiendo soluciones
para evitar lo que a su juicio sera una catstrofe financiera. Por principio seal las gran-
des y crecientes diferencias entre los ingresos y egresos, ocasionando deudas que afecta-
ban el crdito y prestigio de la Nacin. Por otro lado, sealaba que:
"En el viejo sistema fiscal, las cuotas, las bases de imposicin, las reglamentacio-
nes y las formas de pago, se multiplicaban hasta la anarqua, sin ms objeto que
proveer los fondos reclamados por las obligaciones presupuesta! es del Gobierno y
de acuerdo con los principios de la escuela liberal que tendan en esencia a eximir
de impuestos o reducirlos al mximo a la industria ... es decir, mediante el tipo de
impuestos llamados indirectos ... esta tributacin era esencialmente injusta y des-
proporcional... resultaba progresiva al revs ... destruyndose por su base el ideal
de la igualdad. Basado el tributo indirecto principalmente sobre el consumo ...
Cuando los pobres pagan tanto como los ricos, es evidente que se ha invertido el
concepto de la progresividad de un impuesto"s83

Luego entonces, los ingresos provenientes de estos impuestos basados en el consumo,

dependan de la marcha de las actividades econmicas, de las que a su vez dependan los
recursos del Estado. En sntesis, PANr propona: igualacin de los egresos y los ingresos;
es decir, la nivelacin del presupuesto; el pago regular de las deudas, una recaudacin
fija y progresiva de los impuestos para allegarle recursos al Estado y as, ste estuviera en
posibilidades de cumplir sus objetivos.
La urgencia de reformar radicalmente el rgimen fiscal mexicano, de acabar con su
anarqua, llev a adaptar diversas medidas, como: la convocatoria para establecer una
Convencin Nacional Fiscal que discutiera la instauracin de un catastro fiscal uniforme
para todo el pas, al que OBREGN consider de absoluta necesidad nacional.
En el ltimo ao de gobierno de OBREGN, y a propuesta de PANI, se cre un impuesto ms
eficaz, directo y productivo, que gravaba los sueldos, salarios y emolumentos y utilidades

5
82
MATIP. La Hacienda Pblica, t. 1, pp. 365-366.
5 83 ALBERTO J. PANI, en A. CRDOVA, La Ideologa ... , pp. 351-352
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 239

de sociedades y empresas; con l se esperaba reducir los dficit gubernamentales. En 1925

se introdujeron reformas a la Ley de Ingresos de 1924, tendiendo a "simplificarla mediante
la clasificacin ms tcnica de los ingresos federales en 4 gmpos: impuestos, derechos,
productos y aprovechamientos, y la supresin de gabelas improductivas y estorbosas".sB4
En sntesis, se trataba del establecimiento del impuesto sobre la renta, al que se le
aumentaron las tarifas y se le dio mayor extensin, pues de dos apartados, se subdividi
poco despus en siete: comercio; explotaciones agrcolas, industriales; colocacin de di-
nero y valores; explotaciones del subsuelo; trabajo a sueldo o salario; ejercicio de profe-
siones liberales y artsticas.
Esta reforma llev inevitablemente a la reestructuracin de la dependencia encargada
de llevarla a cabo, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la cual, haba venido sufrien-
do profundas transformaciones desde el proceso revolucionario, pero especialmente con
la creacin del Departamento de Contralora en 1917, que absorbi diversas funciones de
aquella, creando desorganizacin administrativa, carencia de uniformidad en los procedi-
mientos, escasa eficiencia, duplicidad de funciones, mayores gastos y otros desrdenes.sss
Frente a tal situacin, el secretario de Hacienda, LUis MoNTES DE OcA, nombr una comisin
para reorganizada, en 1927, la que deba formular las propuestas necesarias para su sanea-
miento. El15 de agosto de 1927, la comisin inform detalladamente del estado que guardaba
cada uno de sus ramos internos y entre otras observaciones se encuentran las siguientes:
Carencia de un plan de organizacin de la Secretara de Hacienda; falta de unidad de
criterio; falta de reglamentacin en general; mtodos de archivo anticuados; carencia de
equipo y mtodos estadsticos, personal poco capacitado; sinnmero de trmites; dupli-
cidad de labores, no hay coordinacin de labores entre dependencias internas; algunas
dependencias invaden facultades de otras.s86
Con el informe de CALLES al Congreso, el1-09-1927, se pusieron en tnarcha las labores
de reorganizacin de la secretara referida, esto vino a significar una de las ms amplias e
importantes reorganizaciones dentro de la Administracin Pblica de Mxico. Su progra-
ma de trabajo dur un ao y abarc mltiples y variados aspectos, entre otros podemos
sealar los siguientes:
Se centralizaron aquellos servicios de carcter general (v. gr., archivo, correspon-
dencia, estadstica, etctera), con el fin de uniformar procedimientos, reducir el
costo de la administracin y simplificar los trmites.
Se dictaron diversos instructivos para unifom1ar ciertas funciones, v. gr., sobre
correspondencia, contabilidades econmicas e inventarios.

584 CALLES al Congreso el1 de septiembre de 1925. MATIP. La Hacienda Pblica, t. 1, p. 395
sss G. L. LLERGO, op. cit., pp. 113-132.
586
"Informe de Labores de la Comisin Reorganizadora de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 1927-
1928", en RAP, nm. 54, pp. 142-143.
240 ROBERTO RJvEs

Se expidieron diversos reglamentos internos, como son el de la organizacin ad-

ministrativa de la tesorera, del Departamento de Crdito, la Direccin del Tim-
bre, de la Casa de Moneda, etctera.
De trascendental impmtancia fue la creacin del Padrn de Contribuyentes del
Impuesto Sobre la Renta, as como la creacin de la Comisin de Presupuesto (a
fines de 1927), que entre otras tareas deba formular el Presupuesto de Egresos de
1928 y de aos siguientes; revisar, aumentar o disminuir las previsiones de egre-
sos, y vigilar la estricta ejecucin del presupuesto.
De igual manera se crearon varias dependencias como la Oficina de Sucesiones y
Donaciones, el Departamento (antes Junta Inspectora) de Impuestos sobre Bebi-
das Alcohlicas y otras ms.
En Jo referente al personal se deline su seleccin con base en un examen de ante-
cedentes, eficiencia y mdico; se establecieron registros de asistencia, se fomenta-
ron los deportes, etctera.s8 7

Por su parte, el Departamento de Contralora vio mermadas un tanto sus funciones, sin
embargo, elabor diversos instructivos para el funcionamiento de algunas dependencias,
como los bancos ejidales y el de pensiones, entre otras. Dicho sea de paso, ese departa-
mento fue suprimido en diciembre-de 1932 a propuesta de ALBERTO J. PANI, justamente con
la renuncia de PASCUAL RTIZ Rumo y la llegada a la presidencia de ABELARDO L. RoDRGUEZ,
quien nombr al primero secretario de Hacienda.
La mejora en el estado de las finanzas pblicas fue notoria; ya que en el gobierno de
PoRTES GIL, el presupuesto se consideraba como la expresin del programa poltico y ad-
ministrativo del gobierno de la Federacin; as, el ao 1928 termin con un supervit.
Una de las tareas principales para los gobiernos posrevolucionarios era la necesaria
reforma del ejrcito, ya que al final de la lucha armada era evidente que el ejrcito cons-
titucionalista era el nico grupo organizado a nivel nacional; sus intereses se hicieron
poltica, y de l surgieron los nuevos presidentes para organizar y hacer funcionar el siste-
ma. El sector militar apareca entonces revestido del dominio personal del caudillo sobre
las masas, pero necesariamente apoyado en ellas, los intereses personales de los oficiales
eran traducidos en poltica. Las tropas carecan de disciplina de cuerpo, y eran deficientes
en cuanto a entrenamiento y moral.
El ascenso al poder de OBREGN contribuye a la eliminacin de los caudillos, y el de
CALLES favorece el desarrollo y modernizacin de las instituciones, lo que en su conjunto
estimul la concepcin del Estado como corporacin de grupos e intereses y el rechazo
consecuente del poder personal.

587
lb., pp. 145-173-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 241

De esta manera, en la dcada de los veinte, los gobiernos inician un proceso de reforma
a la organizacin militar, tratando de despersonalizar al ejrcito, de destruir los poderes
personales_ existentes sobre las diversas localidades del territorio nacional y de unificar
sus procedimientos y normas de conducta. As se modific la divisin militar del pas en
35 jefaturas de operaciones, dependientes directamente de la Secretara de Guerra, con el
fin de de evitar la dilacin en la transmisin de rdenes a que daba lugar la existencia de
jefaturas y subjefaturas.
En los sucesivos informes del Presidente de la Repblica al Congreso de la Unin, se
observan numerosos datos como los siguientes: Se cre la Comisin Superior Revisora
de Hojas de Servicios del Ejrcito (1921), para iniciar un proceso de depuracin de sus
miembros en vista de que la lucha armada haba terminado, y por otra parte, era urgente
aligerar los gastos presupuestarios.
"Al llevar a cabo la reduccin de los efectivos, el Gobierno ha tenido especial empeo
en proceder con toda justificacin, y ha logrado disminuir el ejrcito en ms de 30,000
hombres, obtenindose por este conducto una economa de 26 millones de pesos. Los
efectivos actuales ya seleccionados y depurados, se estn reorganizando de acuerdo con
un programa basado en la ms estricta disciplina".
Preocupacin de los gobiernos post-revolucionarios fue la capacitacin de los miem-
bros del ejrcito, por lo que los sistemas de enseanza fueron modificados y las escuelas
ampliadas. As CALLES inform: "Siguiendo el plan educativo que ha sealado la adminis-
tracin que presido, se ha nombrado el cuerpo de profesores suficiente para que ni un solo
soldado deje de recibir la instruccin que necesita, y en esta forma, el analfabetismo vaya
siendo cada vez menor; los jefes y oficiales reciben academias que, en mancomn con las
conferencias, el periodismo y la radio, intensifican la difusin de la cultura ... ".
Si los gobiernos tenan inters en modernizar la institucin militar se deba a que bus-
caban su sometimiento, su control poltico al Ejecutivo (entendido como una institucin
de gobierno y ya no como un poder personal) y su papel dentro del Estado se deba limitar
a la conservacin del orden interno y la no participacin en los asuntos polticos.
Al ejrcito se le asignan funciones de vigilancia de puertos, ferrocarriles, ciudades, fron-
teras, carreteras, etctera, dotndolo de camiones, radios y lneas telefnicas, entre otros.
Se reorganiz la Secretara de Guerra y Marina, incluyndose cuerpos tcnicos y de ase-
sora, se crearon el Estado Mayor y la Inspeccin General del Ejrcito, con el fin de asegurar
el eficaz cumplimiento de las diversas disposiciones, as como " .. .la organizacin, prepara-
cin profesional y eficaz funcionamiento de las diversas dependencias de la institucin".
El Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares fue re-
estructurado en diversas ocasiones y en distintos gobiernos, para mejorar su produccin
por diversas formas, siendo la ms importante la importacin de maquinaria para su total
242 RoBERTO RlVEs.

renovacin, la organizacin de una seccin tcnica central para desterrar el empirismo del
trabajo, control de los procesos de fabricacin, etctera. Adems cuenta con un laborato-
rio dotado de todos los aparatos que necesita para su trabajo.
La administracin militar se fue desarrollando y consolidando de tal manera que se
perfeccion un sistema estrictamente jerarquizado, crendose puestos de direccin cen-
tralizada con funciones concretas y especficas, dentro de una organizacin vertical que
tenda rpidamente a crear una conciencia entre los soldados, de pertenencia a un ejrcito
nacional y no a un grupo o caudillo.
El Estado se encontr entonces en posibilidad de centralizar y controlar el mando de
las diversas secciones del aparato militar que operaba a nivel nacional.
Obviamente la reforma militar, al controlar a las tropas y oficiales, contribuy a lapa-
cificacin del pas, a su estabilidad poltica, generando las condiciones mnimas para po-
der concentrar todos los esfuerzos en el propsito fundamental, derivado de la conclusin
de la Revolucin: la reconstruccin econmica y la reorganizacin de la Administracin
Pblica para, a travs de ella, poder tramitar las demandas y necesidades sociales.
Se buscaba una pacificacin y estabilidad garantes de las inversiones capitalistas en los
distintos rubros econmicos, donde el Estado se reserv un lugar por sobre la sociedad,
pero arbitrndola; es decir, conciliando los factores productivos, pero tambin intervi-
niendo en los procesos econmicos.
Se crearon el Colegio Militar, la Escuela Superior de Guerra, la Escuela Militar de Avia-
cin, Escuela de Clases, Escuela Mdico Militar, Escuela Militar de Intendencia, Escuela
de Enlaces y Transmisiones, Escuela Militar de Aplicacin, Escuela Naval Militar.
En cuanto a la legislacin sobre el ejrcito, sta no haba sfrido modificaciones desde
la Ley Orgnica del Ejrcito de noviembre de 1900, por lo que se encomend a una co-
misin especial el estudio y preparacin de las reformas necesarias, a leyes y reglamentos
militares, para adaptarse a las nuevas condiciones del pas. Se expidi el Cdigo de Justicia
Militar, la Ley Orgnica del Ejrcito y de la Armada, la Ley de Disciplina, Ley de Ascensos
y Recompensas, la Ley de Retiros y Pensiones del Ejrcito y la Armada Nacionales, y nu-
merosos reglamentos para las diversas funciones de la Secretara de Guerra y Marina.

5 LA INSTITUCIONALIZACIN DEL RGIMEN PRESIDENCIALISTA

5.1. LA REORGANIZACIN POLTICO-SOCIAL

El perodo que sigui al finalizar la lucha armada, se caracteriz por la insuficiente orga-
nizacin y capacidad de las clases sociales y partidos polticos para controlar-el poder; lo
que permiti al gobierno llevar a cabo la reorganizacin poltica y social de grupos sociales
(como de creacin de instituciones), dando un nuevo marco y cauces a su participacin
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 243

para consolidar el nuevo rgimen poltico. La preocupacin gubernamental gir en tor-

no a buscar la cooptacin de los diferentes movimientos sociales e integrarlos al sistema
poltico, es decir, generar su participacin en l, a travs del partido gubernamental, de
los mecanismos de reforma agraria, el control de las organizaciones sindicales, las coope-
rativas, etctera; pero desde luego controlados por el Estado, que ahora aparece con dos
elementos bien significativos: el partido y el Presidente, que con los aos constituirn la
esencia del rgimen poltico. De esta manera, y
"... a diferencia de otros pases, la burguesa no cre al Estado Nacional, sino que
ms bien el Estado cre a su burguesa, la cual ha estado estrechamente vinculada
a ste en su proceso de desarrollo. Las organizaciones sindicales se consolidaron
no en franco enfrentamiento con la burguesa (como sucedi en los pases indus-
trializados), sino en el marco de una relacin de clientelismo (colaboracionismo)
con el Estado mismo, lo cual signific compromiso con la burguesa. De la misma
manera el Estado cre a su campesinado, incorporndolo al sistema a travs de
la reforma agraria y de los mecanismos de control que representan el ejido y las
organizaciones campesinas vinculadas al poder. Por supuesto, sera un absurdo
afirmar que el Estado mexicano cre histricamente a las clases sociales. Lo que
afirmamos es que el Estado mexicano gener la participacin de estas clases en
el sistema poltico. En consecuencia guard para s una enorme capacidad para
movilizarlas hasta hoy en da"sss

Bajo este marco tenemos que, por lo que corresponde al aspecto laboral, como se
pudo observar lneas arriba, durante el gobierno de CALLES, la CROM vive sus mejores
aos, pues MoRONES pas a ocupar la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, lo
cual significaba la subordinacin y control del trabajo al capital, y desde ah "se lanza
a la sindicalizacin de los obreros y campesinos para agruparlos en la CROM, lo cual
provoca la ruptura poltica con el Partido Nacional Agrarista y la lucha sangrienta con
los sindicatos catlicos, patronales y rojos. Algunos gobernadores no permiten la entra-
da de la CROM ... MoRONES abre el expediente petrolero y se enfrenta a las compaas
extranjeras" .s8 9
Al gobierno le interesa promover la organizacin y sindicalizacin de los trabaja-
dores, para as proceder a su control efectivo. En opinin de CALLES, "los sindicatos de-
ban estar en la estructura poltica, en la estructura social del Estado, pero no hacer
poltica".s90 A su vez, los sindicatos deban agruparse en torno a la CROM, la que aspi-
raba a convertirse en una central nica de trabajadores (obreros, campesinos, etctera),
588
Ronouo STAVENHAGEN. "Reflexiones sobre el proceso poltico actual", en Nueva Poltica 2, op. cit., p. 19.
589 MEYER, et al. "Estado y sociedad con CALLES, 1924-1928", en Historia de la Revolucin Mexicana, vol. n.
JEAN
El Colegio de Mxico. Mxico, 1977. p. 79.
soo ARNALDO CRDOVA. La Ideologa ... , op. cit., p. 328.
244 ROBERTO RIVES

para lo cual contaba con el apoyo de la American Federation of Labor de los Estados
Unidos de Amrica.s9'
Esa fue una dcada en la que los trabajadores se encuentran en lucha constante; elec-
tricistas, mineros, ferrocarrileros, textileros, petroleros, etctera, aunque con diferentes
motivos y circunstancias, todos reclaman la efectividad de sus derechos: aumento de sala-
rios, mejores condiciones de trabajo, inspeccin a los centros de trabajo, etctera, pero el
_sle huelga es manipulado por la CROM.
"El Departamento de Trabajo registra y tabula nicamente aquellas huelgas que han
sido declaradas legales ... de 1924 a 1938, cuando cada huelga no estaba dirigida por la
CROM era considerada ilegal"59 2
Mientras la CROM cont con el apoyo de CALLES tuvo el monopolio sindical, pero a
fines de la dcada, la organizacin sindical se desmorona. PoRTES GIL lanz ataques contra
ella. "La prensa mexicana public largas listas de sindicatos y federaciones que la estaban
abandonando". 593 A su vez, durante la presidencia de ABELARDO Lms RoDRGUEZ LuJN se
encomend al Departamento de Trabajo "afianzar los derechos de los trabajadores, fo-
mentar el sindicalismo por medio de la aplicacin de la clusula de exclusin ... ".s94
Durante la administracin cardenista, se registr el mayor nmero de huelgas en la
historia del pas, "la mayora de ellas fueron declaradas legales ... ".s9s CRDENAS considera-
ba que la huelga expresaba un "reacomodamiento de los intereses representados por los
factores de la produccin",s96 y que el incremento salarial debera realizarse de acuerdo a
la capacidad de pago econmica de las empresas. Pero tambin solicit a la clase patronal
que no interviniera en las organizaciones obreras.
Enseguida, la CROM acab por perder su legitimidad y reconocimiento de los traba-
jadores, favorecido esto por las condiciones del perodo de crisis; entonces, para 1932,
LoMBARDO ToLEDANO promovi la depuracin de la antigua central obrera y en 1933 fund
la Confederacin General de Obreros y Campesinos de Mxico. En su artCulo 2 de la
declaracin de principios, se seala, que busca "la accin directa de los trabajadores en las
disputas econmicas ... (sta) se entender como la supresin de todo intermediario entre

59' Ya que la CROM de una cosa estuvo segura, "de que su organizacin nada tena en comn ni con el anarquis-
mo ni con el comunismo, circunstancia que sirvi para hacer notar a los E.U.A.la moderacin del gobierno".
BARRY CARR, vol. II, p. 14.
59 ' M. C!ARK, en CRDOVA. La Ideologa ... , p. 327. No fueron pocos los casos en que una huelga era negociada e
incluso conjurada a expensas de los trabajadores; los lderes evidentemente, preferan el arreglo o el conve-
nio previo, y esto beneficiaba en primer lugar a los patrones y en segundo a los lderes mismos. lb., p. 325.
59
3 CARR, op. cit., vol. n, p. 173.
594 Al abrir sesiones el Congreso de la Unin, el1 de septiembre de 1934. MATIP. La Poltica Laboral, p. 63. A
esa fecha se haban registrado 3,238 sindicatos.
595 ROGER D. HA.NSEN, op. cit., p. 124.
596
Vase el conflicto CALLES-CRDENAS en JESs RoMERO FLORES, op. cit., pp. 48-60, donde hace una exposicin
detallada de los hechos.
 LA ADM INISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 245

trabajadores y patrones. En tal virtud emplear la huelga, las manifestaciones pblicas,

los mtines ... hasta obtener el respeto a sus intereses ... ".s97
La organizacin no necesit mucho tiempo para convertirse en la agrupacin con mayor
nmero de miembros e independiente del poder pblico. Poco despus, el gobierno promo-
vi la agrupacin y centralizacin de los sindicatos obreros en tomo a una central de traba-
jadores y, en 1936, se fund la Confederacin de Trabajadores Mexicanos (CTM), adhirin-
dose a los principios y fines del cardenismo, y limitndose exclusivamente al sector obrero,
pues, en adelante ya no podra intervenir en cuestiones de organizacin campesina.
Por lo que respecta a los campesinos, se les vena exigiendo su incorporacin a1 las
cooperativas, ligas agrarias y a otras formas de organizacin, para as favorecerlos, mejor
dicho, hacerlos partcipes de crditos, dotaciones de tierra, agua, etctera. El Estado de-
mandaba su organizacin para ejercer un control sobre ellos. Ciertamente, las masas so-
ciales presionaban fuertemente sobre el rgimen, pero a su vez, el gobierno les demanda-
ba su organizacin. CARDENAS invitaba a obreros y campesinos a unirse a las filas del PNR.
As, CARoENAS les deca; "queremos que las masas aprovechen su organizacin en mejorar
su economa, queremos que la misma organizacin sea un factor de convencimiento que
ayude a cambiar la estructura moral y econmica. El pueblo quiere organizacin para
resolver sus problemas polticos y educativos".s9B
Durante su gira por el pas, CARDENAS hizo una labor proselitista sobre la importancia
de la organizacin social, y, una vez en el poder, desarroll, a travs de la Administracin
Pblica, un sector de objetivos agrarios distribuidos en diferentes dependencias, con lo
que a la vez que se buscaba encuadrar a los campesinos en el sistema del Estado, tambin
se buscaba desarrollar el producto agrcola. En otras palabras, se trataba de administrar
el problema agrario, pero inevitablemente, se iniciaba su burocratizacin. A su vez, los
campesinos deban agruparse en una comunidad de intereses, por lo que el Presidente les
informaba que se "pretenda su organizacin slo para servirlos mejor". 599
La crisis econmica, y tambin poltica, de principios de los treinta, volvi a poner de
manifiesto el descontento de las masas que plantearon la necesidad de dar un impulso, de
revitalizar, el proceso de reformas sociales. En lo que corresponde a la instrumentacin de
dichas reformas, la poltica cardenista muestra un radicalismo frente a los gobiernos anterio-
res, ya que tanto el reparto de tierras como la lucha y demandas laborales se profundizan.
Para el gobierno cardenista era inaplazable la efectiva realizacin de la reforma agraria
(dotaciones, crditos, irrigacin, caminos, tcnicas de cultivo, etctera) y la mejor manera
de realizar esto haca indispensable la organizacin campesina.

s9? A. CRDOVA. La Poltica de ... , op. cit., p. 69.

s9 Marzo de 1934, "La gira de !..AzARo CARDENAS", en A. CRDOVA. La Poltica de masas ... , pp. 55-56.
599 OcrAVIO !ANNI. El Estado capitalista en la poca de CARDENAS. Era, Col. Popular, 51. Mxico, 1977, p . 91.
246 ROBERTO R.lVES

"El 9 de julio de 1935 expidi un decreto por el que ordenaba al PNR se abocara a la
inmediata organizacin de los trabajadores del campo ... ".6oo
Los resultados de esta disposicin se muestran con las cifras sobre las ligas y1o comuni-
dades agrarias organizadas en el pas, que se agrupaban en torno a una central campesina
estatal; poco despus estas centrales fueron convocadas para participar en la fundacin de
una central nica nacional. Esto ocurri el28 de agosto de 1935, originando el nacimiento
de la Confederacin Nacional Campesina (CNC), que a diferencia de las organizaciones
rurales anteriores, obtuvo reconocimiento legal.6o'
"Los principales objetivos de la CNC estaban encauzados hacia la continuacin del re-
parto de tierras, ayudar a los campesinos a solucionar sus problemas, tramitar las deman-
das en las dependencias oficiales y asegurar que los funcionarios locales no obstaculizaran
el proceso de distribucin de la tierra".6o>
CRDENAS tambin exigi la organizacin de la clase patronal, menos numerosa, pero
ms fuerte y con ms preferencia por la dispersin, considerndola como un asunto de
inters pblico y expidiendo la Ley de Cmaras de Comercio e Industria el18 de agosto
de 1936. Cada cmara deba agrupar a los patrones por giro y por regin, y estudiar los
problemas econmicos propios, proponiendo ante la Secretara de la Economa Nacional
las mejoras consideradas convenientes. Adems deban mantener y procurar las relacio-
nes necesarias con los diversos poderes de la Repblica. 603
La administracin de LZARO CRDENAS se caracteriz por una constante movilizacin
de las masas sociales, ya fuera por los actos de expropiacin a compaas extranjeras,
ya por la reforma del partido poltico oficial, ya por la reorganizacin de la participacin
ciudadana, en todos los casos, la accin del aparato estatal busc instaurar un patrn
de racionalidad sobre las relaciones de produccin y las actividades econmicas, pero se
peda a las clases que actuaran dentro del marco de las instituciones polticas y la esfera
de la legalidad, pues ambos elementos otorgaban un marco de garantas suficientes y ne-
cesarias para la proteccin de sus intereses.
Dentro de la clase poltica se habl de socialismo, pero no se expidi ninguna ley ni
medida alguna que fueran eficaces en la orientacin del sistema de produccin hacia ese
concepto, pues la Constitucin de 1917 era precisa a este respecto, ya que aceptaba la
propiedad privada, aunque a veces se le poda condicionar a fines sociales recurriendo a
600
A CRDOVA. La Poltica de masas ... , p. 114. Y es que como CARDENAS sealaba: ".. .la situacin en que los cam-
pesinos de la Repblica han venido desarrollando su vida econmica y social, ha sido en general, contraria a
los propsitos de unificacin que la Revolucin Mexicana ha deseado, ya que en la mayora de las entidades
federativas la desorganizacin existente ha causado en m uchas ocasiones lamentables conflictos, en perjui-
cio de la economa nacional... lb., pp. 114-115.
600
Vase l proceso de formacin de la CNC, en MOISS GoNZLEZ NAVARRO. La CNC, un grupo de presin en la
reforma agraria mexicana. Costa-Amic. Mxico, 1968. Tambin en A. CRDOVA. La Poltica ..., pp. 111-118.
602
GERRIT HmzER, citado por O. lANNI, op. cit., p. so
60
3 lb., pp. 196-201.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 24 7

la expropiacin por causa de utilidad pblica. En este contexto, desde 1933 surgi entre
algunos diputados un proyecto de reformas a la educacin pblica, con el fin de crear la
escuela socialista; entonces PoRTES GIL expuso en una conferencia dirigida a los maestros
rurales y campesinos, en Tamaulipas, el origen de la escuela rural (aparecida en 1920),
considerndola como la simiente de la escuela proletaria y deca que la escuela que pre-
dica la reforma socialista contiene dos ideas fundamentales: una de racionalidad, basada
en la ciencia, y otra de que es necesario un trabajo tenaz para la rehabilitacin econmica
y social, pues urga, segn l, una nueva sociedad en la que slo hubiera una sola clase, la
clase productora, trabajadora, donde no hubiera favoritos, sino hombres de trabajo.6o4
El artculo 3 fue reformado en diciembre de 1934, y surgi entonces la escuela socia-
lista; CRDENAS se refiri a ella y defini sus objetivos: "lo que la escuela socialista persigue
es identificar a los alumnos con las aspiraciones del proletariado ... De este modo la escue-
la ampliar sus actividades constituyndose como la mejor colaboradora del sindicato, de
la cooperativa, de la comunidad agraria y combatiendo hasta destruir todos los obstculos
que se oponen a la marcha liberadora de los trabajadores".6os
Cuando CRDENAS pas a ejercer el Poder Ejecutivo, se enfrent a una situacin de du-
plicidad de centros de poder poltico, es decir, de centros de mando, ya que por entonces
PLUTARCO ELlAs CALLES representaba la mxima autoridad en el PNR, y as ejerca cierta
influencia sobre la poltica nacional, a travs de la influencia de su opinin sobre los pre-
sidentes sustituto e interino.
En el interior mismo del gobierno cardenista se encontraban ciertos elementos callis-
tas, u. gr., PoRTES GIL en Relaciones Exteriores; ToMS GARRIDO CANABAL en Agricultura;
RoDOLFO ELlAs CALLES en Comunicaciones y otros ms, incluidos gobernadores estatales,
que favorecan los deseos del llamado "jefe mximo", a la vez que lo tenan informado
sobre las acciones del gobierno.
A medio ao de haberse iniciado el gobierno cardenista, CALLES hizo declaraciones
a la prensa criticando la poltica del Presidente, sealando entre otros factores que en
las cmaras se estaban realizando labores divisionistas, que el gran nmero de huelgas
afectaba mucho menos al capital que al Gobierno, etctera. A su vez, CRDENAS respondi
contrariando tales afirmaciones y haciendo un llamado a los diferentes sectores sociales
-campesinos, obreros, militares, burcratas- para que se solidarizaran con l y tuvieran
confianza en su poltica. Acto seguido, CRDENAS procede a la expulsin de los elementos

6o 4 Vase esta conferencia en JESS ROMERO FLORES. La obra constructiva de la Revolucin, t. m. Libro-Mx
Editores. Mxico, 1959, pp. 38-44.
605
Al protestar como Presidente. MATIP. La Educacin Pblica, p. 228 . Al ao siguiente el secretario de Edu-
cacin, GoNZALO VZQUEZ, declar: "La escuela socialista tiene como ejemplo de su labor, el trabajo producti-
vo y social til; es decir, exige que los alumnos ... realicen labores que les formen el hbito del trabajo, que los
identifique con la clase productora". MLJARES PALENCIA, op. cit., pp. 96-97. Marzo de 1934, "La gira de UzARo
CRDENAS", en A. CRDOVA. La Poltica de masas ... , pp. 55-56.
248 ROBERTO RrVES

callistas de su gobierno, y algunos del pas, el 9 de abril de 1936 (Lurs N. MoRONEs, Lurs
LEN, MELCHOR ORTEGA, incluido el propio PLUTARCO ELAS CALLEs), calificndolos de ele-
mentos perturbadores de la tranquilidad pblica. En el Senado se desafor a los generales
JoAQUN AMARo y MANUEL MEDINA VEI1YA, y tambin se desconoci a los poderes locales de
los estados de Sonora, Sinaloa, Durango y Guanajuato. 6o 6
Tiempo despus, CRDENAS reorganiza el PNR, transformndolo en el Partido de la Re-
volucin Mexicana, donde se incorporaron como "miembros activos" a las masas sociales,
a los militares y a los burcratas. Todos stos entran al juego poltico ya como trabajadores
organizados, ligndolos fuertemente a la estructura estatal y posibilitando desde ah su con-
trol. Dicha transfonnacin se justific debido a que "El avance que haba registrado el PNR,
desde que en la convencin de 1933 se haban disuelto los partidos que lo formaron en 1929,
consista .en haber superado su funcin puramente electoral, para convertirse en un instituto
orientador, defensivo y colaborador eficaz de la poltica administrativa del poder pblico".6o7
Desde luego el PRM conservaba su estructura jerarquizada, pero ahora ms centraliza-
da, y el Presidente devena en su jefe natural.
En el mismo ao de 1938 el Ejecutivo expidi el Estatuto Jurdico de los Trabajadores
al Servicio del Estado, pues consider a los empleados pblicos como un sector sometido
y sojuzgado a la tradicin y al capricho, extorsionado por la poltica y abandonado a sus
propios recursos. Por lo que buscaba dejarlo a salvo de las contingencias electorales y
asegurarles la estabilidad en sus empleos y ascensos. De esta manera se les reconoca per-
sonalidad jurdica para representar y negociar ante el poder pblico sus intereses.6o8
El Estado iba as reorganizando la vida social, campesinos, obreros, empresarios, bu-
rocracia; faltaba redefinir el papel de los militares, todos los que en su conjunto represen-
taban los factores reales de poder en la sociedad mexicana de esa etapa histrica.
Salvo contados casos de presidentes civiles, los militares dominaron la presidencia de
la Repblica y desde ah el rgimen poltico en el siglo XIX y la primera parte del xx. Cuando
CARRANZA busca imponer la candidatura del civil IGNACIO BoNILLAS, DE LA HUERTA se rebela y
sucede la misma historia, con distintos actores y circunstancias, la cual se repite en 1923,
1927, 1929, 1932. "Es decir, que del ao 1920 a 1929, el ejrcito perturb la paz porque
quiso erigirse en supremo elector. As que la creacin del Partido Nacional Revolucionario
signific que el ejrcito ya no volvera a ser factor decisivo en la poltica nacional". 6o9

60 6
Vanse los detalles del conflicto CALLES-CRDENAS en JESs ROMERO FLORES, op. cit., pp. 48-60.
607
CROOVA. lb ., p. 151.
608
Vase Informe del1 de septiembre de 1938. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. IV, pp. 140 y 147. El
estatuto se puede consultar aqu, pp. 24 7-266. Por medio de su artculo 41 seala la preferencia que se tiene
por trabajadores sindicalizados. En el artculo 55, fr. m, se establece como obligacin de los sindicatos for-
mar parte de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, nica central de los mismos
que ser reconocida por el Estado.
609
CHANES, op. cit., p.38, al referir la entrevista de Historia oral sobre JAMES WILKIE.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 249

Por ello fue que, durante el periodo cardenista, y con motivo de la reforma del Partido
Nacional Revolucionario en el de la Revolucin Mexicana (PRM), el Presidente de la Re-
pblica consider que "conociendo que la poltica electoral es una inquietud natural en el
propio seno del ejrcito, formado por ciudadanos armados y no por militares de profesin
se autoriz que al reorganizarse el Partido Nacional Revolucionario, participaran en l
todos los integrantes del ejrcito, y al efecto se cre el sector militar en el partido". 610
Sin embargo, al poco tiempo, el sucesor del general CRDENAS, que seria el ltimo presi-
dente militar, el general MANUEL VILA CAMACHO, dio un giro al decretar a fines de 1945, que
los militares en servicio no podran tomar parte en actividades polticas de carcter electo-
ral; seguramente consider aspectos tales como el fin de la II Guerra Mundial, la estabilidad
lograda en el pas al amparo de su poltica de unidad nacional, as como la paz social alcan-
zada en la vida nacional. Al respecto, el propio CRDENAS apuntara ms tarde que:

"... no se estudi con profundidad el caso, ya que pretender (que) se mantenga ale-
jado el ejrcito de su ejercicio cvico y no hacerlo organizadamente es engaarse el
gobierno y engaar a la Nacin ... Los gobiernos constituidos democrticamente no
deben basar su estabilidad en las fuerzas armadas. Descansan en la fuerza moral
y social de las instituciones que representan ... Una adecuada reglamentacin del
artculo 17 de la Ley de Disciplina del Ejrcito y Armada Nacionales que sea con-
gruente con la Constitucin general de la Repblica puede satisfacer los derechos
polticos de los componentes del ejrcito"611

Para fines de la dcada de los treinta, el panorama poltico, social y econmico haba
cambiado sustancialmente; con CRDENAS se desarroll una estructura estatal compleja
que demandaba la organizacin de la sociedad, para sobre esa base atender con eficacia
sus demandas. Pero ese modo de organizar era tambin de disciplinar, es decir, acabar
con el faccionalismo poltico y dejar en lo ms alto del sistema al presidente, para que ejer-
ciera las atribuciones del Estado, los firies constitucionales, las facultades del Ejecutivo y
el desarrollo de su poltica econmica, social, financiera, etctera, es decir, en el sistema
poltico mexicano, slo una luz brillaba con mayor intensidad: la del Presidente.
El mismo CRDENAS as lo comprendi y lo seal en mayo de 1940, casi al trmino de
su mandato:

"En el Gobierno una sola fuerza poltica debe de sobresalir; la del Presidente de la
Repblica, que debe ser el nico representante de los sentimientos democrticos
del pueblo ... El corolario era sencillo (apunta CRDOVA); si haba Gobierno eficaz
habra transformaciones sociales profundas; y si haba transformaciones serias la

6 0
' LZARO CARDENAS, Obras l." Apuntes 1941-1956", t. n. UNAM. Mxico, 1973, pp. 365-366.
611 lb.
250 ROBERTO RJvEs

Revolucin habra triunfado. Este era justamente el espritu del Constituyente de

Quertaro; fue el espritu con el que se impuso la institucionalidad del presiden-
dalismo en la que acab por volverse humo el poder personal"6 ' 2

5.2. LAs POTICAS GUBERNAMENTALES: EL ESTADO INTERVENCIONISTA

El mundo capitalista, que an vive los efectos depresivos sobre la economa, iniciados
en 1929, adopta una nueva poltica econmica influenciada en gran parte por la teora
keynesiana sobre el empleo, el inters y el dinero. Desde los aos de la publicacin de The
General Theory of Employment, Interest and Money (Londres, 1936), y hasta finales de
los aos sesentas, la teora de KEYNES, vino a fundar una praxis poltico-administrativa
basada en la intervencin directa del Estado sobre la vida social y econmica, a travs del
gasto pblico a fin de generar una accin de estmulo a la demanda agregada, que result,
en gran medida, exitosa sobre otras opciones terico-econmicas. Sin embargo, a media-
dos de los aos setentas y principalmente en los ochentas result ser, por la inflacin, la
prueba de que no sali airosa. Y es que, en efecto, KEYNES estuvo preocupado por encontrar
una solucin al problema de la desocupacin, pero no de la inflacin.
En la crisis capitalista de 1929 y parte de los aos 30, los liberales pensaban que
la nica forma de reducir el paro consista en bajar los salarios, por contrario, JoHN
MAYNARD KEYNES argumenta el incremento del gasto pblico para relanzar la produc-
cin. Antes de l, los gobiernos liberales cuidaban de no manipular la moneda, el pre-
supuesto, los impuestos, las tasas de inters, a fin de mantener el equilibrio econmico;
a partir de l, estn justificados para hacerlo. Para los keynesianos, la riqueza de las
naciones resulta de la demanda de las masas; si sta se relaja, corresponde al Estado
relanzarla mediante gastos pblicos, justifica a la vez el alza de salarios y el aumento
de la intervencin del Estado como instrumentos de la prosperidad. Por el contrario,
ScHUMPETER apuesta por la iniciativa individual, son los jefes de empresa, los inventores,
los comerciantes quienes consiguen el crecimiento. No ha sido la demanda de los con-
sumidores lo que ha creado una industria del automvil, de las computadoras, sino el
genio productivo y comercial de los emprendedores. Mientras que KEYNEs hace depen-
der el crecimiento de las masas, ScHUMPETER privilegia a las lites econmicas, al grupo
de los emprendedores que se distinguen por su voluntad de crear riquezas. En medio de
la I Guerra Mundial, FRIEDRICH HAYEK, en su trabajo La ruta de la servidumbre (1943),
denunciaba el recurso a la economa de guerra para estatalizar la vida social. Para HAYEK
nuestra sociedad deriva de dos interpretaciones posibles: el orden maduro, que deno-
mina cosmos, y el orden impuesto, o taxis, el primero deriva del liberalismo, el segundo

6 2
' A. CRDOVA. La Poltica ... , pp. 142-143.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 251

del socialismo. De igual modo, en el orden econmico, la libre empresa y el libre cambio,
que estn en el origen del crecimiento, no han sido decretados sino experimentados.
Hemos cado, dice HAYEK, en la economa liberal y nos hemos quedado en ella porque
hemos comprobado que se era el medio de escapar a la penuria. Nadie, ningn gobier-
no ha decidido nunca imponer un sistema que de modo arbitrario se habra llamado
economa liberal. El crecimiento es un accidente no programado, resultado arriesgado
y experimental de las iniciativas individuales y de la libertad poltica que reinaban en
las ciudades europeas del Renacimiento. Desde entonces, el crecimiento no ha cesado
de desarrollarse segn ese modelo inicial, hacindose cada vez ms complejo; ahora es
el resultado de la disposicin de millones de actos aislados que se organizan de modo
espontneo, como guiados por una mano invisible en un vastsimo mercado. La crisis
financiera del Estado providencia, de los sistemas de proteccin social, es un revelador
de los defectos internos del estatismo, de su modo de intervencin. LuDWIG voN MISSES
tambin hizo su embate contra el Estado.
Por otra parte, y para enfrentar la crisis del '29, el rgimen norteamericano, bajo el
Presidente RoosEVELT, haba establecido una nueva poltica conocida como el New Deal,
afirmando que la depresin estaba fuera del alcance de la actividad de los empresarios
particulares, por lo que era necesario realizar grandes inversiones para absorber la gran
cantidad de desempleados y reanimar la economa.
Este contexto internacional resulta de suma importancia para el caso mexicano ya que
tambin va a incidir en el papel que le van a dar los gobiernos de esta poca dentro de los
procesos en sociedad
En Mxico, PASCUAL RTIZ RuBio logr la publicacin de una ley para introducir la pla-
neacin nacional, aunque no tuvo xito. Su sucesor, ABELARDO L. RoDRGUEZ, declar que:
"La intervencin estatal, una de las ms debatidas instituciones modernas, se ha impuesto
a s misma gradual y firmemente en todos los pases. El Estado moderno ha abandonado
su conformacin puramente poltica, con el fin de intervenir decididamente en la vida
econmica colectiva". 61 3
Ya en la poca de CARDENAS, el Estado se haba tornado en un agente activo frente a
los procesos de la sociedad civil y de esta manera diriga sus acciones para tramitar las
demandas y necesidades de sta, pero ya no se limitaba a ser un guardin del orden,
pues como lo expres CARDENAS, en 1934, "Es fundamental ver el problema econmico
en su integridad, y advertir las conexiones que ligan cada una de sus partes con las
dems. Slo el Estado tiene un inters general, y, por eso, slo l tiene una visin de
conJunto. La intervencin del Estado ha de ser cada vez mayor, cada vez ms frecuente

6
'3 MATIP. El Sector Paraestatal, p. 41.
252 ROBERTO RlVES

y cada vez ms a fondo";6 ' 4 pese a todos los cambios ocurridos desde el inicio de la Re-
volucin, el objetivo fundamental segua siendo la modernizacin del pas, la transfor-
macin econmica y social.

5.3. LA EXPANSIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Hacia la dcada de los aos treinta, la economa nacional sigue siendo agraria, as como
tambin la poblacin, pero el capital industrial empieza a tomar posiciones ms amplias
dentro de la produccin nacional. Por ello, los gobiernos en Mxico buscan establecer
algunas medidas proteccionistas, extender las obras pblicas, desarrollar polticas de in-
centivo al capital privado, en fin, se trataba de superar las condiciones impuestas por el
desplome capitalista, con soluciones prcticas y apoyndose en elementos estructurales
cada vez ms importantes, tales como el presupuesto federal, el gasto pblico, la induc-
cin de la inversin privada hacia determinadas reas, va algunas empresas pblicas en
colaboracin con el sector central del Gobierno Federal, y la propia inversin pblica, que
empieza a rebasar las anteriores magnitudes.
"En los treinta se opera una transformacin radical de la economa al impulsar
el Gobierno una serie de medidas que transformaron las relaciones sociales exis-
tentes ... El Estado rescat el manejo soberano de actividades bsicas que estaban
en poder extranjero ... El reparto agrario y la expropiacin de los ferrocarriles y el
petrleo fueron factores que dieron un gran impulso a la magnitud y dinamismo
del mercado interno y se establecieron las bases del desarrollo industrial"61S

Se puede decir que en esta dcada quedaron firmemente establecidas las bases para
el desarrollo capitalista mexicano en todas las ramas de la economa. Mientras que el
capital privado aumentaba rpidamente sus inversiones, el Estado haba recurrido a la
nacionalizacin y expropiacin para controlar sectores clave de la economa, buscando
en el incremento del producto, el desarrollo econmico; pero en diversas formas, el poder
pblico otorga subsidios, promueve crdito y da las facilidades necesarias al sector priva-
do empresarial, cuyo objetivo es el beneficio econmico.
El 4 de septiembre de 1932, ABELARDo Lms RooR1GUEZ LuJN rindi protesta como Pre-
sidente Sustituto, el panorama econmico reflejaba por doquier la aguda crisis capitalista,
la agricultura, la industria, el comercio; el crecimiento del desempleo; la disminucin de
las rentas federales, as como la de los salarios; la disminucin del crdito, etctera. Entre sus
primeras acciones se encuentra la de dar una orientacin a la accin administrativa y
en colaboracin con los secretarios de Estado y los titulares de los departamentos admi-

6 4
' Al protestar como Presidente, en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. IV, p. 111.
65
' EDUARDO PASCUAL MONCAYO. "La programacin y las empresas pblicas", en Empresas pblicas, op. cit., pp. 66-67.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 253

nistrativos formularon un programa de accin a desarrollar entre septiembre de 1932 y

noviembre de 1934.616
Este programa, abarca los diferentes ramos de la Administracin Pblica y seala que
su instrumentacin debe desarrollarse sobre bases cientficas y estables, con una raciona-
lizacin de los recursos y buscando evitar la anarqua en la produccin industrial, asen-
tando que la intervencin estatal ser necesaria y buscar nuevos aspectos; los diversos
asuntos debern tratarse de manera rpida y eficaz.
El15 de diciembre de 1932, el Ejecutivo expidi un decreto por medio del cual se cre
la Secretara de Economa Nacional (sustituyendo a la Secretara de Industria, Comercio y
Trabajo) buscando el estudio de las condiciones econmicas generales del pas.
"La actividad de la Secretara puede considerarse en dos grandes aspectos; por una
parte, la accin que comprende el conjunto de disposiciones generales e individua-
les, encaminadas a organizar, limitar, modificar y vigilar la actividad privada por
razones de inters pblico, a fin de obtener el mayor provecho colectivo y de evitar
en lo posible las fricciones entre los grupos que intervienen en los fenmenos de
produccin, distribucin y consumo; y por otra, las actividades que tienden a me-
jorar las condiciones econmicas mediante una intervencin directa en las funcio-
nes mismas de produccin y distribucin, sea en colaboracin con los particulares,
o bien independientemente de ellos ... Estas ltimas funciones se vienen cumplien-
do no por medio de actos autoritarios, sino principalmente a travs de organismos
e instituciones destinados a construirse en factores de equilibrio y orientacin de
la actividad privada" 6 7

La Direccin de Estadstica pas a depender de esta secretara, con objeto de auxiliada di-
recta e inmediatamente en sus funciones; se organiz el Departamento de Estudios EConmi-
cos con facultades de estudiar y proponer soluciones a los problemas analizados, recomendan-
do a los gobiernos de los estados organizar cuerpos especializados en materia econmica.
En uso de facultades extraordinarias cre, el 31 de julio de 1933, el Consejo Nacional
de Economa, con carcter de auxiliar tcnico del Gobierno integrado con representantes
de todas las actividades productivas. "Si el Consejo en pleno, no llega a ser de utilidad
prctica, tampoco podr constituir un peligro para la marcha administrativa, en virtud de
las previsiones incluidas en la ley para garantizar su funcionamiento". 618
En el mismo Decreto del15 de diciembre de 1932, se cre un Departamento Aut-
nomo del Trabajo, desligndolo de la Secretara de Economa, y cuyo fin sera el estudio

6 6
' Este programa de accin de la administracin de ABEIARDO L. RooRlGUEZ se puede ver en MATIP. La Admi-
nistracin Pblica, vol. 5, t. IV, pp. 7-14.
617
Iriforme al Congreso el1 de septiembre de 1933. lb., p. 7.6. Tambin vase el Decreto de creacin de la Se-
cretara de Economa, fijando sus atribuciones, pp. 63-65.
618
Informe del1 de septiembre de 1933. lb., p. 29.
254 ROBERTO RJVES

exclusivo de los problemas laborales, la aplicacin de las leyes del trabajo, reconocimien-
to y registro de conflictos entre el capital y el trabajo, higiene y seguridad industriales,
etctera; 6'9 con su creacin, pasaron a su jurisdiccin las Juntas de Conciliacin y se cre
la Inspeccin Federal del Trabajo.
En septiembre de 1933 se estableci un salario mnimo en cada una de las entidades
del pas, "lo que implic un importante trabajo previo para determinar las condiciones de
cada regin, una negociacin con los representantes del capital y el trabajo y la organi-
zacin de una maquinaria administrativ! Oa Comisin Nacional del Salario Mnimo) que
peridicamente revisar el monto de este salario". 620
En materia agraria expidi el 22 de marzo de 1934 un Cdigo Agrario que haca una
recopilaci~ de todas las leyes sobre esa materia dictadas anteriormente, y se caracteriza-
ba por tres puntos: "Simplificacin del procedimiento, generalizacin del derecho agrario
a mayor nmero de individuos y delimitacin de los derechos de las partes que intervie-
nen en el asunto, todo dentro de un criterio ampliamente comprensivo de la economa
nacional". 62 '
En enero de ese mismo ao el Departamento Agrario haba sustituido a la Comisin
Nacional Agraria y desde ah se intensific el reparto de tierras, pues se consider que
la clase campesina era garanta de estabilidad y solidez para el pas, y cuyas condiciones
marcaban un momento histrico en el que "el centro de gravedad de la lucha poltica ha
pasado del campo social al econmico". 622 Pero tambin a una compleja accin de la Ad-
ministracin Pblica, pues toda resolucin de dotacin o restitucin deba ir precedida de
un estudio.
La Secretara de Agricultura y Fomento fue objeto de una reorganizacin tcnico-ad-
ministrativa y se le encomend la revisin de la legislacin vigente; en lo relativo a la ley
de aguas fij como propsito el facilitar la accin del Estado para lograr la socializacin
de la energa elctrica, es decir, para el manejo de ese recurso desde la administracin
presidencial, pues la consideraba como una de las bases del futuro.

619
Vase el Decreto de creacin en lb., pp. 63-65. En 1933, declar ante el Congreso, en relacin a la creacin
del departamento: "Ante las actuales manifestaciones de la vida colectiva, desbordante de las instituciones
clsicas, el Estado se ha visto precisado a llevar sus facu ltades ms all de los lmites antes reconocidos, para
estar en consonancia con la realidad social. Estas causas son las que han determinado la intervencin estatal
en la contratacin y ejecucin del trabajo, con un espritu tutelar para los trabajadores. "Los problemas de
trabajo son de carcter marcadamente econmico". MATIP. La Poltica Laboral, p. 58.
620
LoRENZO MEYER. "La administracin del general RooRlGUEZ", en Inicios de la Institucionalizacin, op. cit., p. 164.
621
Informe del1 de septiembre de 1934. MATIP. La Poltica Agraria, pp. 101-102.
622
Informe de/1 de septiembre de 1933. MATIP. La Produccin Agropecuaria y Forestal. p. 211. El mismo
carcter de la Ley de Servicios Agrcolas sealaba como uno de los lineamientos, establecer la accin regu-
ladora del poder pblico dentro de los principios de la economa dirigida, en todas las formas y escalas de la
produccin agrcola. lb., p. 212.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 255

En su informe al Congreso de la Unin en 1933, plante el problema de la industria

elctrica en estos trminos:

"Las empresas generadoras de energa elctrica vienen funcionando al amparo de

concesiones expedidas durante una poca en que no se conceba claramente la na-
turaleza jurdica de las empresas de servicios pblicos, y por esta circunstancia, as
como por la falta de legislacin, las compaas operaban hasta hace poco tiempo
sin sujecin a un control por parte del Estado, que velar por los intereses sociales
comprometidos.
La expedicin del Cdigo Elctrico y de sus reglamentos, y el crecimiento de
las actividades de estas empresas ... , exigieron la intervencin firme del Ejecutivo
Federal, aun cuando fue necesario obrar con relativa lentitud, debido a la carencia
de antecedentes informativos ... Se impuso la reduccin del costo de suministro
de energa elctrica, (y) habr de lucharse empeosamente porque la electricidad
no sea ya un artculo de lujo, incosteable para ser usada como energa en la vida
domstica, en la agricultura y las industrias ... "623

Por su parte, el Legislativo aprob la ley por medio de la cual se autoriz al Ejecutivo
para constituir una Comisin Federal de Electricidad y de otro lado se procedi a formar
cooperativas de consumidores de energa, de paso cabe sealar que tambin se expidi la
Ley General de Sociedades Cooperativas.
En cuanto a recursos pesqueros, mineros y petroleros, el gobierno planteaba su na-
cionalizacin; en lo referente a este ltimo recurso se expidi un decreto (19 de mayo de
1933) en el que se incorporan todas las disposiciones sobre constitucin de reservas petro-
leras nacionales y ampla las zonas existentes a una franja de cien kilmetros de anchura,
a lo largo de costas y fronteras.62 4
Se expidi una nueva Ley sobre Vas Generales de Comunicacin (del28 de septiembre
de 1932), incluyendo normas sobre aeronavegacin y aeropuertos; adems se dictaron leyes
sobre subsidios a la aviacin y construccin de caminos en cooperacin con los estados.
El Departamento de Contralora fue suprimido (DOF, 29 de diciembre de 1932), ab-
sorbiendo sus funciones fiscales, presupuestales, de tesorera, etctera, la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.
En cuanto al sistema financiero, ste fue ampliado con la creacin del Banco Nacional
Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, configurado como sociedad annima, y orienta-
do hacia fines sociales como la "construccin de grupos de viviendas baratas; la creacin
de nuevas empresas industrial~s o el desarrollo de las ya establecidas y la ejecucin de

62
3 MATIP. El Sector Paraestatal, pp. 41-42.
624
MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. IV, pp. 37-39. Se expidi la Ley de Pesca y su Reglamento, el 3
de septiembre de 1932, y el1 de febrero de 1933, respectivamente.
256 RoBERTO RlvEs

obras pblicas que impliquen un servicio y puedan ser garantizadas no slo por las en-
tidades administrativas o polticas correspondientes, sino por los usuarios mismos del
servicio".625
El 28 de agosto de 1933, se expidi un decreto por el cual se cre un "fondo" dentro
del Banco de Mxico, pero separado de sus dems funciones, dirigido al crdito popular
(obreros, comerciantes, profesionistas, empleados, pequeos industriales), pero obligaba
a los usuarios a organizarse.
En junio de 1934 fue creada la Nacional Financiera, por va de la Secretara de Hacien-
da, con carcter de institucin nacional de crdito, con objeto de "ayudar a la constitucin
de un mercado de valores y dar oportunidad de que se apliquen sin temor los depsitos
que estn prcticamente inmovilizados en los bancos". 626
Tambin se expidi una nueva Ley de Crdito Agrcola (9 de febrero de 1934) con la
cual se reorganiz el Banco Nacional de Crdito Agrcola, pues su capital se hallaba prc-
ticamente congelado.
La obra administrativa del presidente RoDRGUEZ result ms importante que la de sus
dos predecesores, y se facilit un poco ms por estar pasando, hacia fines de 1933, los efec-
tos negativos de la crisis; en consecuencia los ingresos fe?~rales empezaron a aumentar.
En abril de 1934 se expidi la Ley del Servicio Civil, que haba quedado implcita en la
Ley Federal del Trabajo de 1931, con la cual se regularan las relaciones entre el Estado
y sus servidores. En los considerados de esta ley renunci a la facultad de nombrar y re-
mover libremente a los funcionarios y empleados dependientes del Poder Ejecutivo, hasta
el fin de su mandato, pero sin coartar la libertad de su sucesor en la presidencia, o sea de
CRDENAS. 627
Se expidi la Ley Orgnica del artculo 28 constitucional, en materia de monopolios.
Por otro lado, el6 de abril de 1934 se expidi una Ley de Secretarias y Departamentos
de Estado, estableciendo ocho secretaras y cinco departamentos, abrogando la del 25
de diciembre de 1917,628 pues desde esta fecha la Administracin Pblica haba venido
sufriendo constantes cambios y variaciones, por un lado acorde a los cambios correlativos
en las actividades socioeconmicas, y por otro lado en cuanto a los procesos de control

625
lb., p. 47
626 lb., p. 48.
627
Vase la ley sobre organizacin y funcionamiento del servicio civil, en MATIP. La Administracin Pblica,
vol. s. t. IV, pp. 77-88. La ley seala los derechos, obligaciones, ascensos y recompensa de los servidores
pblicos, as como las sanciones, su forma de ingreso y separacin.
628
Las secretaras fueron las de Gobernacin, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, Agricultura
y Fomento, Guerra y Marina, Economa Nacional, Comunicaciones y Obras Pblicas y la de Educacin P-
blica. Tambin se crearon los Departamentos del Trabajo, Agrario, Salubridad Pblica, Establecimientos
Fabriles y Aprovisionamientos Militares y el del Distrito Federal, en MATIP. La Administracin Pblica,
vol. 5, t. IV, p. 88-89.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 257

y eficiencia de la propia administracin del inters general. La ley referida mostraba la

siguiente estructura:

La Secretara de Gobernacin estaba facultada para "proveer en la esfera administra-

tiva la observancia de las leyes"; promulgacin de leyes a travs del Diario Oficial;
manejo de la poltica demogrfica en sus diversos aspectos; lo relativo a la prevencin
social y delincuencia, crceles; auxilio en casos de catstrofes, asistencia social; servi-
cio de identificacin personal, etctera.
La Secretara de Relaciones Exteriores tuvo a su cargo el manejo de la poltica interna-
cional en lo referente a tratados_, acuerdos comerciales, etctera.
La Secretara de Guerra y Marina, con sus funciones tradicionales.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tena encomendados los asuntos refe-
rentes a impuestos, contabilidad, glosa de egresos e ingresos, crdito, deuda pblica,
etctera. A su vez, absorbi las funciones del Departamento de Presupuesto creado en
1928 (Diario Oficial del8 de enero).
La Secretara de Economa Nacional qued facultada para intervenir sobre los pro-
cesos de produccin, distribucin y consumo; comercio interior y exterior; reservas
nacionales de petrleo, mineras, salinas; industria elctrica, turismo, etctera.
La Secretara de Agricultura y Fomento despach lo relativo al desarrollo, control y
orientacin de las actividades agrcolas, ganaderas, etctera; la caza y pesca; irriga-
cin; escuelas experimentales; estudios geogrficos, caitogrficos, meteorolgicos, hi-
drolgicos, etctera, conservacin y fomento de la riqueza forestal y otras materias.
La Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, lo referente a todo tipo de comuni-
caciones (postales, elctricas, terrestres, martimas, areas), construccin de caminos,
edificios, etctera.
La Secretara de Educacin Pblica atendi todos los niveles educativos en sus mbi-
tos rural y urbano.
El Depa~tamento Agrario fue una innovacin de este gobierno, con la mira de atender
lo referente a la dotacin y restitucin de tierras y aguas, fraccionamiento de latifun-
dios y otros asuntos independientes de la promocin agrcola.
El Departamento del Trabajo, para atender los conflictos derivados de contratos de
trabajo; estudio y aplicacin de las leyes federales y reglamentos respectivos, crear
bolsas de trabajo, entre otras tareas.
El Departamento de Salubridad Pblica, interesado ya en los procesos . de higiene
industrial, control de drogas y productos medicinales, lucha contra el alcoholismo y
otras actividades.
Los Departamentos de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares y el
del Distrito Federal.
258 ROBERTO RIVES

LEY DE SECRETARAS DE ESTADO, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

Y DEMS DEPENDENCIAS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. 6-04-1934

PRESIDENTE
1 1
1
1 1
SECRETARAS DE ESTADO DEPARTAMENTOS DE ESTADO

- RELACIONES EXTERIORES -TRABAJ03

- GOBERNACIN - AGRARI0 4
e- HACIENDA y CREDITO PBLICO' - SALUBRIDAD PBLICA
- GUERRA y MARINA - ESTABLECIMIENTO FABRILF.S Y
e- EcoNOMA NACIONAL' APROVISIONAMIENTOS MILITARES-
e-AGRICULTURA Y FOMENTO - DISTRITO FEDERALs
e- CoMUNICACIONES Y BRAS PBLICAS
' Absorbe al Departamento de Contralora en 1932.
1- EDUCACIN PBLICA ' Se crea en lugar de la Secretaria de Industria, Comercio y Trabajo. 15-12-1932.
1- PROCURADU!A GENERAL DE LA 3 Se desprende de la Secretaria de Industria, Comercio y...
REPBLICA6 4
A partir del 17-01-1934
5 El Gobierno del Distrito Federal se encarg al Ejecutivo Federal por Ley del ~0-07-1 928.
Diario Oficial del 6-04-1934.

En el artculo 19 de esta ley se soliCitaba a los titulares de estas dependencias que

presentaran un programa de labores al Ejecutivo, a ms tardar el1 de diciembre de cada
ao, para realizarlo en el ao siguiente, lo que permitira informar a la Nacin sobre las
actividades de la Administracin Pblica.
Con el fin de formular un programa de gobierno para la administracin del perodo
1934-1940, y que sera discutido en la segunda convencin del PNR, el presidente RoDR-
GUEZ convoc (a mediados de 1933) a sus colaboradores y al presidente del Partido Revo-

lucionario a una reunin, en la que se crearon la Comisin de Colaboracin Tcnica, por

parte del Ejecutivo, y la Comisin de Programa de Gobierno, de lado del partido. El Pre-
sidente seal que dentro del programa que se deba someter a la segunda convencin en
Quertaro, se deberan de considerar los problemas esenciales del pas; y en su concepto
eran cuatro: la educacin pblica, el agrario, el obrero y el de las comunicaciones, los que
en conjunto constituan la mdula de la accin administrativa.
Una vez realizado el proyecto de programa, el Presidente lo ~evis y lo envi al partido,
y con el tiempo se convirti en el Plan Sexenal. Para este tiempo ya era evidente la solida-
ridad poltica entre el Ejecutivo y el partido oficial.
El proyecto sufri algunas reformas, como el apartado sobre la educacin socialista,
y por fin se aprob remitindolo al Ejecutivo. ste consider que sera conveniente dar
inicio al plan a partir del ao 19:34, con el fin de evitar rupturas y crear continuidad en la
marcha de las actividades de la Administracin Pblica, pues el programa:
"ms que una enumeracin deba marcar las orientaciones generales de la activi-
dad administrativa y poltica del Estado; pero dejando un conveniente y razonable
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 259

margen para aplicar la iniciativa personal de los funcionarios que habran de lle-
varlo a la prctica (as el 6 de diciembre de 1933, RoDRGuEz gir a sus colabora-
dores una circular), para que formularan la sntesis de las actividades que, dentro
de los lineamientos del proyecto de Plan Sexenal, desarrollara cada dependencia,
para con ellos formar el programa de gobierno, que como saludo a la Nacin (se
hizo pblico el1 de enero de 1934)"629

De esta manera, LZARO CRDENAS pasara a ser el primer Presidente cuyo partido pol-
tico le ofreca un programa de gobierno, "un programa comn, porque establece los com-
promisos del partido con el pueblo y las responsabilidades de los gobernantes ante la
Nacin y ante su partido, compromisos y responsabilidades que se traducen en nexos de
solidaridad, en puntos de colaboracin ... ". 63
Dentro del Plan Sexenal quedaron consignados un conjunto de objetivos generales
para las diversas dependencias del Ejecutivo Federal, pero tambin inclua ciertos princi-
pios que sealaba la Constitucin de 1917, tales como el derecho y respeto a la propiedad
privada, supresin de acaparamientos, derecho al trabajo, una poltica de nacionalismo
econmico, mantener el orden jurdico dentro de las instituciones y otros.
En materia agraria fij entre otros objetivos los siguientes: fraccionamiento de lati-
fundios, redistribucin de la poblacin rural, colonizacin interior, salario-mnimo rural,
asistencia mdica y farmacutica gratuita. Promocin agrcola, creacin de laboratorios y
centros experimentales y desarrollo de las obras de irrigacin.
En materia laboral, garantiza el derecho de los individuos al trabajo, contratos co-
lectivos, promocin de la sindicalizacin de trabajadores, implantacin del seguro social
obligatorio, bolsas de trabajo, etctera.
En materia econmica: se har efectiva la nacionalizacin del subsuelo, se fijarn zonas
de reserva minera y petrolera, desarrollo de la industria metalrgica, creacin de nuevos
centros industriales, limitar la libre competencia, impedir la especulacin, etctera.
En materia de comunicaciones y obras pblicas: construccin de caminos, sobre todo
aquellos que entraen finalidades econmicas, ampliacin del sistema ferroviario, desa-
rrollo de la aviacin, subsidiando a empresas particulares y por su parte la Federacin
construir aeropuertos; adquisicin de buques; revisin de leyes en este ramo, etctera.
En materia de salubridad pblica: desarrollo de las necesidades sanitarias de los estados,
solicitando su cooperacin para la elaboracin de proyectos; creacin de instituciones de
crdito para desarrollar y proporcionar los servicios pblicos fundamentales, etctera.
6 9
' lb., p 75. Vase aqu tambin la creacin de ambas comisiones, la realizacin de sus trabajos, la opinin del
presidente RooRlGUEZ sobre los principales problemas del pas y otros aspectos ms, pp. 69 y ss.
Jo Plan Sexenal del PNR 1934-1940, en ib., p. 167. En opinin de la Comisin Dictaminadora, "La doctrina en
que se apoya el plan es justa, como interpretacin de la historia de nuestras instituciones revolucionarias; es
lgico conforme al sentido profundo de nuestro derecho poltico, y es coherente con las necesidades reales
de nuestra estructura econmica y de nuestro pueblo". lb., p. 168.
260 ROBERTO RJvEs

En materia educativa: adverta a los estados, a los gobiernos locales y a la propia Fe-
deracin, no reducir el monto de sus presupuestos de egresos para el ramo de educacin;
control de la enseanza impartida por escuelas particulares; atencin preferente a la edu-
cacin rural, luego a la tcnica y finalmente a la de tpo universitario; el sentido de la
educacin primaria rural y urbana debe ser activa, utilitaria y vital; reglamentacin de las
profesiones; fomentar los deportes, etctera.
En materia de relaciones exteriores: cultivo de amistad con todas las naciones de la
tierra, sin inmiscuirse en los asuntos interiores de otras naciones, fraternal acercamiento
a las naciones latinoamericanas.
En materia hacendara: delimitar urgentemente los campos impositivos de la Fede-
racin, estados y municipios, el presupuesto de egresos ser la expresin del programa
de gobierno, dando principal atenci6n a la salubridad, agricultura, educacin y comu-
nicaciones.63'
El plan deba llevarse a cabo en seis etapas anuales sucesivas, cada una de las cuales
deba ser planeada y calculada por el Ejecutivo de la Unin, exponiendo los lineamien-
tos ante la Nacin cada primero de enero. Asimismo, en el plan se fijaba el papel del
Estado como un:

"agente activo de gestin y ordeNacin de los fenmenos vitales del pas; no un

mero custodio de la integridad nacional, de la paz y el orden pblico (se considera-
ba tambin la importancia de las instituciones polticas: la Revolucin, el Partido
y el Gobierno).
La Revolucin es el fenmeno histrico que consiste en el hecho de que el pue-
blo asuma activamente la empresa de realizar una nueva concepcin de la vida en
sociedad, transformando las instituciones pblicas y el rgimen de produccin.
El partido es el rgano mediante el cual la Revolucin se manifiesta en accin
poltica y social, para asumir el poder pblico y mantenerse en l mediante su ac-
tuacin en la lucha democrtica, y transformar el rgimen de convivencia social, y
"el gobierno, mientras se halle en manos del PNR, es el rgano de gestin pblica
a travs del cual la Revolucin realiza sus finalidades" 632

Para algunos autores, el Plan Sexenal resultaba ser un programa ideolgico, reivin-
dicativo de los principios de la Revolucin Mexicana, un factor poltico que sirviera de
plataforma a la campaa del candidato. Ciertamente, el plan formulado para el gobierno
cardenista carece de recursos tcnicos y programticos (como el establecimiento de eta-
pas de control y evaluacin; la asignacin de recursos; el establecimiento de niveles de

63
' Vase el Plan sexenali934-1940, en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. n, pp. 167-199.
6 2
3 lb., p. 168.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA 'DE MXICO, EN su BICENTENARIO 261

planificacin global y sectorial; la determinacin de prioridades econmicas y sociales,

incluso de un diagnstico previo de los recursos y necesidades del pas) que le permitan
considerarlo como un plan econmico y1o administrativo. 633
Quizs esto ofrece una respuesta al por qu se decretan tres leyes de secretaras y de-
:partamentos de Estado en un perodo tan corto Oa del 6 de abril de 1934; la del 31 de
diciembre de 1935 y la del 30 de diciembre de 1939). Dichas leyes reflejan un proceso
constante de reorganizacin y expansin administrativa en consonancia con el desarrollo
capitalista hacia etapas superiores, como podra ser la industrializacin del pas; ya que la
gran construccin cardenista de la Administracin Pblica tiene verificativo en el sector
paraestatal.
Otras opiniones sealan que el Plan Sexenal de 1934-1940 fue un producto de la cri-
sis de 1929, donde se hace un replanteamiento de los problemas nacionales, tratando de
borrar la imagen de una revolucin que no ha cumplido con sus propsitos y postulados,
sealando que bastaFn seis aos para hacerlo.
"Si el Plan Sexenal es considerado como un plan que traza slo lineamientos generales,
de ningn modo deja de ser un plan de poltica econmica ... el plan firma el acta de defun-
cin del liberalismo econmico. Es la poca de la economa dirigida". 634
LAzARa CRDENAS asume el ejercicio del Poder Ejecutivo y realiza una vasta labor admi-
nistrativa, ampliando para ello la estructura misma de la Administracin Pblica.
El problema econmico pas a un primer plano dentro de la vida nacional, se inicia en-
tonces "el proceso de crecimiento econmico caracterizado por la inflacin e inestabilidad
cambiaria", 635 proceso en el que juega un papel importante la poltica gubernamental en
sus diferentes aspectos; por ejemplo en materia de gasto pblico se reducen, mucho ms
que en los gobiernos anteriores, los gastos de administracin, para incrementar los recur-
sos al fomento econmico y para la formacin de capital, as como para aspectos sociales
como educacin y salud pblica.
La administracin cardenista se caracteriza por cuantiosas inversiones en obras pbli-
cas, que cubren los ms diversos aspectos: se construyeron edificios para distintos fines,
como son para oficinas federales (en el D.F., y la provincia), para hospitales, centros de
higiene, escuelas, as como tambin se realizaron monumentos, parques y jardines; con
ello se generaba una mayor oferta de empleo.

6
33 LEOPOLDO SoLis. "Plan sexenal del Gobierno Mexicano, 1934-1940", en Planes de Desarrollo Econmico y
Social en Mxico. Sep Setentas. Mxico, 1976, pp. 11-26. MIGUEL WIONCZEK. Antecedentes e instrumentos de
la planeacin en Mxico. Siglo xxi Editores. Mxico, pp. 26-28. HoRACIO FLORES DE LA PEI<A. Bases para la
planeacin econmica y social en Mxico. Siglo xxi Editores, Mxico, 1974, pp. 26-27.
6
34 MIGUEL NGEL CALDERN. "La crisis de 1929 y sus resultados", "El caso de Mxico", en Problemas del carde-
nismo I. FCPyS; CELA, serie estudios, nm. 45 UNAM. Mxico, 1982, pp. 23-35,
635 Esta es una etapa propuesta por LEOPOLDO So Lis, entre los aos 1935-1956, en La realidad econmica .. ,, op.
cit., p. 86.
262 ROBERTO RIVES

Se desarrollaron nuevas obras de saneamiento, se increment la captacin de agua

potable para las ciudades y poblados, se abrieron calzadas, se extendi el alumbrado p-
blico en calles, puertos, aeropuertos, etctera. Se hicieron obras de dragado en puertos y
se construyeron muelles, canales, presas, acueductos y muchos ms.
Los presupuestos del gobierno cardenista, sealan numerosos renglones de inversin
en obra pblica636 que reflejan los recursos financieros que de alguna manera estimulan
ciertos sectores de la economa, en la medida que el sector pblico se convierte en consu-
midor y demandante de insumos para realizar sus fines.
Dentro de estos gastos, especial importancia adquirieron las obras pblicas en comuni-
caciones, pues en opinin del Presidente, "nuestras vas de comunicacin deben obedecer
estrictamente a necesidades econmicas y no a otras de carcter superfluo; sus servicios
de transportes han de entenderse como servicios pblicos". 637
Se construyeron numerosos campos de aterrizaje, debido a la expansin de la actividad
comercial de las rutas areas; para ello fue necesario dictar algunos acuerdos declarando
de utilidad pblica la expropiacin de terrenos destinados a dichas obras, a la vez que se
dictaban concesiones para la explotacin y ampliacin de nuevas lneas areas.
La inversin en carreteras fue de las ms destacadas, ampliando considerablemente su
extensin por la Repblica y las fronteras. Se introdujeron modernos aparatos de trans-
misin para la red telegrfica.
En el ramo de los ferrocarriles, CRDENAS se refiri al problema que vena experimen-
tando este sector
" ... pues basado su funcionamiento en una supuesta explotacin privada bajo el
control del Estado, estaba sufriendo todos los obstculos que resisten las explota-
ciones de lucro particular y haciendo refluir sobre las espaldas de la Nacin mu-
chos y variados aspectos de fracaso ... El Ejecutivo opt por aplicar la Ley de Ex-
propiacin sobre los intereses de la minora representados dentro de la empresa,
para que se explote y dirija el destino de los ferrocarriles nacionales en un sentido
de servicio pblico" 63B

El gobierno era el fiador y responsable de la deuda ferrocarrilera por lo que poco des-
pus del decreto de expropiacin se reform la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, creando el Departamento de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, 639 absor-
6 6
3 Consltense en MATIP. La Obra Pblica, pp. 209-212. En 1938 declar: "Los supervit que se registran se
emplean inmediatamente en la construccin de nuevas obras de impulso a diversas actividades". lb., p. 208.
637 Al protestar como Presidente en noviembre de 1934. MATIP. Las Comunicaciones, p. 233.
6 8
3 El1 de septiembre de 1937. lb., p. 239. Por otro lado, el gobierno encontr en el manejo de los ferrocarriles,
estado de quiebra, creciente desatencin, amenaza de paralizar el servicio ferroviario y con ello la vida eco-
nmica del pas.
639
Vase la Ley que crea el Departamento de Ferrocarriles Nacionales, el 30 de junio de 1937. MATIP. La
Administracin Pblica, vol. 5, t. IV, pp. 297-299.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 263

biendo todas las atribuciones que en materia ferrocarrilera correspondan a la Secretara

de Comunicaciones, quedando bajo la responsabilidad de dicha dependencia el manejo
de los bienes expropiados, el establecimiento de la poltica, legislacin, concesiones, cons-
truccin de vas, etctera.
Al ao siguiente se decret una Ley que creaba la Administracin Obrera de los Fe-
rrocarriles, con carcter de organismo descentralizado del Gobierno Federal y asignn-
dole el manejo de los bienes, y con las facultades y atribuciones suficientes para adminis-
trar la empresa a travs de un Consejo de Administracin, compuesto de siete miembros,
1
designados por el sindicato de trabajadores, nombrando entre ellos un presidente con
carcter tambin de gerente. 64o
Esta medida parece obedecer ms a razones polticas (como bsqueda de apoyo social)
que a razones tcnico-econmicas, pues la conducta del sindicato se bifurca y contradice;
por un lado debe defender los intereses de los trabajadores, y por otro los de la empresa,
los del capital.64
La inversin en educacin alcanz casi 20% de los egresos de la Federacin y se dirigi
a todos los niveles escolares. La Comisin Tcnica Consultiva de la SEP fue transformada
en Instituto de Orientacin Socialista, con objeto de ''fijar en todos los aspectos, la labor
educacional y dictar normas precisas derivadas de la adopcin de la escuela socialista". 64 2
Se cre el Instituto Politcnico Nacional con objeto de desarrollar las enseanzas tc-
nicas (ampliando el nivel de mano de obra calificada en los procesos productivos), desde
los niveles medio hasta el profesional. Tambin se cre en 1935, el Consejo Nacional de
Educacin Superior y de la Im;estigacin Cientfica, como un rgano de consulta necesa-
ria del Gobierno Federal,64 3 el Consejo Tcnico de Educacin Agrcola en 1936, el Instituto
Nacional de Psicopedagoga y el Consejo Consultivo del Instituto Tcnico Nacional.
En cuanto a la educacin rural, se continu y ampli el programa de los "maestros
rurales", se fundaron escuelas regionales campesinas donde se preparaba a aqullos; se
fundaron escuelas elementales agrcolas; de manera conjunta, la educacin tena un pro-
psito comn: erradicar las diferencias tnicas, lingsticas y proporcionar los conoci-
mientos bsicos para el desarrollo agrcola.
En cuanto a los asuntos indgenas, el Ejecutivo busc dotar de los elementos de la cul-

640
Ley que crea la Administracin Nacional Obrera de los Ferrocarriles, 25 de abril de 1938. lb ., pp. 337-341.
64
' En opinin de ARNALDO CRDO\'A, esta es una medida Ul.!maggica qw: adems de ineficaz y ant iccunmica .
busca la supresin de las huelgas. El sindicato tiene que escoger entre los trabajadores y la empresa. Y es
probable que abandone los intereses de los trabajadores, empeado en hacer triunfar la administracin ... La
Poltica ... , pp. 78-79.
6 2
4 MATIP. La Educacin Pblica, p. 230.
643
No comprende los aspectos de educacin militar, secundaria y normal, ni ejercer funciones adm inistrati-
vas. Vase el decreto que lo crea, el30 de octubre de 1935, en MA TIP. La Administracin Pblica , Yol. 5, t.
IV, pp. 227-228.
264 ROBERTO RIVES

tura universal al indgena, argumentando "el mejoramiento" de sus condiciones de vida,

pero respetando su conciencia y su entidad como raza; para CRDENAS el problema indge-
na "no est en conservar indio al indio, ni en indigenizar a Mxico, sino en mexicanizar al
indio",644 es decir, en dotarlo de conciencia nacional.
En 1935 se cre el Departamento de Asuntos Indgenas, buscando atender los proble-
mas de las diversas etnias dispersas en el territorio. En ese ao tambin se cre el Depar-
tamento de Educacin Fsica, pues se entendi en el deporte un fin social.
La conservacin de los recursos naturales del territorio, como los forestales, llev al
Ejecutivo a crear el Departamento Forestal y de Caza y Pesca, como una medida de bien-
estar pblico, tendiente a un aprovechamiento racional de esos recursos.
Como resultado de la creacin de estas dependencias, se reform la Ley de Secreta-
ras y Departamentos de Estado, el31 de diciembre de 1935, estableciendo ocho secre-
taras y siete departamentos, para el estudio y planeacin de la poltica presidencial en
conjunto, y suprimiendo el Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisiona-
mientos Militares. 6 4s
En esta ley, las secretaras de Estado permanecieron sin cambios estructurales, salvo
pequeas diferencias en cuanto a sus facultades.
As, la Secretara de Gobernacin incluy la aplicacin del artculo 33 constitucional.
La de Relaciones Exteriores cre una Junta Consultiva de Tratados de Comercio, es-
tableci la proteccin de mexicanos en el extranjero a travs del servicio consular; marc
la aplicacin de la Ley Orgnica del prrafo VII del Artculo 27 Constitucional, relativo a
posesin de bienes races, concesiones de aguas o combustibles minerales, etctera.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico continu igual.
La Secretara de Guerra y Marina absorbi el Departamento de Establecimientos
Fabriles.
La Secretara de Educacin Pblica; la de Comunicaciones y Obras Pblicas; la de
Agricultura y por ltimo la de Economa Nacional no sufrieron ningn cambio.
Los departamentos que ya figuraban en la Ley de diciembre de 1935 fueron: Trabajo;
Agrario; Salubridad Pblica; Forestal, Caza y Pesca; Asuntos Indgenas; Educacin Fsica;
Publicidad y Propaganda, Asistencia Infantil; Distrito Federal.

644
CRDENAS al Congreso en 1940. En ese mismo informe seal que el analfabetismo vena reducindose, en
1910 la proporcin fue de 70%, en 1934 era de so% y para 1940 haba bajado a 45%. MATIP. La Educacin
Pblica, pp. 240-241.
6 45
Vase esta ley, donde las secretaras establecidas fueron las de Gobernacin, Relaciones Exteriores, Hacien-
da y Crdito Pblico, Comunicaciones y Obras Pblicas, Guerra y Marina, Economa Nacional, Agricultura y
Fomento, Educacin Pblica, y los departamentos Agrario, del Trabajo, Salubridad Pblica, Forestal y, Caza
y Pesca, Asuntos Indgenas, Educacin Fsica y del Distrito Federal. MATJP. La Administracin Pblica, vol.
5, t. IV, pp. 201-213.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 265

LEY DE SECRETARAs Y DEPARTAMENTOS DE EsTADO

31-12-1935

PRESIDENTE
1 1
1
1 1
SECRETARIAS DE EsTADO DEPARTAMENTOS DE EsTADO
1- RELACIONES EXTERIORES -TRABAJO
1- GOBERNACIN - AGRARIO
1- HACIENDA Y CREDITO PBLICO - SALUBRIDAD PBLICA
f-- GUERRA y MARINA - FORESTAL, DE CAZA Y PESCA'
f-- ECONOMA NACIONAL - AsUNTOS INDIGENAS 2
f-- AGRICULTURA Y FOMENTO Se sustraen estas actividades de la Secreta- - EDUCACIN FISICA
2
1

- COMUNICACIONES Y BRAS PBLICAS ra de Agricultura y Fomento. - DISTRITO FEDERAL

- EDUCACIN PBLICA 2
Se sustraen de la Secretaria de Educacin - PUBLICIDAD Y PROPAGANDA3
- PROCURADUIA GENERAL DE LA Pblica. -AsiSTENCIA INFANTIL4
3 Creado el31-12-1936.
REPBLICA 4
Creado el30-04-1937

A travs del attculo 27 de esta misma ley se defini lo que era el Consejo de Ministros, para
los efectos derivados del artculo 29 Oa reunin de los secretarios y jefes de departamentos de
Estado, as como del Procurador General, presidido por el jefe del Ejecutivo Federal).
La industrializacin de la economa empez a ser notoria, el Gobierno centr su aten-
cin en el problema de los energticos, pues stos constituan la base e infraestructura
necesaria para alimentar el proceso econmico en generaL As, CRDENAS busc dar cohe-
rencia a la Ley de Industria Elctrica, expedida en 1933, creando la Comisin Federal de
Electricidad, pues segn l, esto obedeca a la "necesidad de contar con mayor cantidad de
energa elctrica y de bajar las tarifas pat:a que se facilite el desarrollo industrial". 646
Otro rengln de primer orden dentro de los energticos era el de los hidrocarburos;
la nacionalizacin del subsuelo era una necesidad planteada desde 1917, debido a que la
explotacin del petrleo estaba en poder de empresas extranjeras. Si con los grupos del
comercio y la banca extranjeros el arreglo fue rpido, con el del petrleo fue el ms largo y
difcil. Las empresas petroleras se ampararon en contra de la nueva ley petrolera y dejaron
pasar todo el ao de 1926 sin presentar al gobierno mexicano su peticin para la confirma-
cin de sus derechos adquiridos segn los nuevos trminos de la ley. La empresa anglo-

MATIP. El Sector Paraestatal, p. 51.

En su ltimo ao de gobierno, LZARO CRDENAS reform la C.F.E., aumentando sus recursos financieros,
pues "la carencia de energa elctrica en relacin a la demanda creciente del consumo, especialmente con
vista a la electrificacin de diversas industrias, ha estimulado al gobierno para seguir una poltica encami-
nada al aumento corL'iiderable de aquella produccin, a fin de suministrar energa elctrica a precios redu-
cidos y ramificar su abasto en todo el pas". lb., p. 51. Vase la Ley de creacin de la Comisin Federal de
Electricidad, en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. IV, pp. 229-231. En su artculo 7 seala: Este
organismo tendr preferencia sobre los particulares para el uso de aguas u otros bienes nacionales aplicables
a la industria elctrica.
266 ROBERTO RrvEs

holandesa, El guila, cuyas inversiones representaban casi 30% del valor de la industria,
estuvo muy tentada a someterse a las nuevas disposiciones y negociar un arreglo con el
gobierno mexicano, pero la presin de las compaas petroleras norteamericanas la llev
finalmente a mantenerse unida a stas en su negativa, y al iniciarse 1927, los petroleros
presentaban un frente unido y en franca rebelda ante el gobierno de CALLES. Esta deci-
sin de las empresas contaba con el apoyo del embajador norteamericano en Mxico, del
Departamento de Estado y del propio presidente CooLIDGE. La crisis diplomtica Mxico-
Estados Unidos se desat entonces con toda su fuerza.647
La produccin haba descendido constantemente en los aos veinte; a mediados de los
treinta, los trabajadores demandaban fuertemente (hasta el ejercicio de la huelga) mejo-
ras salariales y un contrato colectivo de trabajo.
Este conflicto con las empresas extranjeras alcanz su punto lgido en 1937, fecha en
que se someti, con carcter de econmico, a la Junta de Conciliacin y Arbitraje. Las em-
presas se negaron a aceptar el laudo emitido,648 y el problema rebas la lnea de la relacin
capital-trabajo, llegando a desafiar al orden jurdico y al poder pblico. Este proceso cul-
min con la Ley de Expropiacin, en 1938, sobre los bienes de las compaas condenadas
a implantar nuevas condiciones de trabajo. 649
En consecuencia, por Decreto del2o de julio de 1938, se cre la institucin denomina-
da Petrleos Mexicanos, encargndosele el manejo de los bienes expropiados, as como
los procesos de exploracin, explotacin, refinacin y almacenamiento, y otorgndole fa-
cultades para celebrar contratos y actos jurdicos. En este mismo decreto se cre otra
institucin encargada exclusivamente de la distribucin del petrleo y sus derivados, de-
nominada: Distribuidora de Petrleos Mexicanos.6so

6 47 op.cit., pp. 75-76.

MEYER,
6 8
El laudo se puede ver en ROMEO FLORES, op. cit., pp. 89-91.
649 Vase el decreto que expropia a favor del patrimonio de la nacin Jos bienes 'muebles e inmuebles pertene-

cientes a las compaas petroleras, en MATIP. La Administracin Pblica, vol, 5, t. IV ;pp. 301-302.
CRDENAS seal que: "La expropiacion de los intereses que representan las compaas petroleras, no puede
dar origen al pago de ninguna compensacin o indemnizacin por el petrleo, ni por los dems carburos de
hidrgeno que haya en el subsuelo, puesto que pertenecen al dominio directo de la Nacin ... Tampoco puede
originar un derecho de compensacin o indemnizacin por cuanto a los perjuicios que aleguen Jos concesio-
narios, es decir, por la privacin de las ganancias que hubieran podido obtener al seguir en el disfrute de las
concesiones, porque al otorgarse stas, la nica causa tenida en cuenta por la nacin fue la de que hubiera
una inversin de los concesionarios que hiciera posible la explotacin de la riqueza petrolera, que siempre ha
sido considerada como de utilidad pblica . Las concesiones se otorgan por un plazo largo justamente para
que los concesionarios puedan recuperar sus inversiones y el importe de stas es lo nico que el Estado se
encuentra obligado a garantizar. Por lo tanto, como la rebelda que asumieron las compaas petroleras las
invalid para seguir haciendo uso de sus concesiones y mantener la explotacin para proseguir recuperando
sus inversiones, el Estado debe reconocer que esta invalidacin general de las concesiones, slo causa a los
concesionarios un dao equivalente a las inversiones debidam ente justificadas, que no haya sido an J"ecu-
perada por ellos, dao por el cual se les ha de compensar". MATIP. El Sector Paraestatal, pp. 52-53.
so Consltense estos decretos en MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t . IV, pp. 317- 320 .
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 267

A consecuencia de la expropiacin hubo alguna fuga de capitales de la economa na-

cional, la moneda se devalu frente a la divisa estadounidense y el Estado asumi la ex-
plotacin directa de estos recursos naturales. Se formularon programas de conservacin
y mejoramiento de las instalaciones, se hicieron estudios de produccin y de mercados,
etcra. En agosto de 1940, por medio de otro decreto, se derogaron las instituciones se-
aladas, y se modificaron algunos artculos del decreto que cre a Petrleos Mexicanos,
reuniendo en sta las atribuciones de produccin y distribucin. 6S'
La reconstruccin de la banca mexicana era un hecho palpable, el Banco de Mx~co
fomentaba activamente el establecimiento de bancos privados y en 1936 fue reorganizado,
afirmando su carcter de banco central. El sistema financiero y crediticio fue ampliado
con la creacin del Banco Nacional de Comercio Exterior, el2 de julio de 1937, a propuesta
de la Secretara de Hacienda y de la Nacional Financiera, buscando el desarrollo de esta
actividad. "Tuvo desde el principio, injerencia en la organizacin de empresas dedica-
das a la produccin de artculos exportables". 652 Das despus se fund el Banco Nacional
Obrero de Fomento Industrial "cuyos objetivos esenciales son los de otorgar un impulso
decidido para la industrializacin del pas y el de conceder crdito a las empresas admi-
nistradas por sus propios trabajadores y a las cooperativas". 6S3
Para el jefe del Ejecutivo, la organizacin del crdito deba responder a las necesidades
de expansin econmica; la Nacional Financiera se vena convirtiendo en el agente ms
importante del gobierno en el campo industrial, y de ella surgieron varias empresas.
El Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas vena apoyando los pro-
yectos de urbanizacin, la construccin de mercados, rastros ... , en una poca en_ donde se
intensifica la emigracin de. habitantes de poblados pobres y aislados a las ciudades y a la
regin norte del pas. En el sector agrario, el Banco Nacional de Crdito Agrcola, fundado
en 1926, proporcionaba crdito a pequeos agricultores, atenda necesidades de riego y fo-
mentaba el crdito ganadero. A esta institucin se vino a sumar el Banco Nacional de Cr-
dito Ejidal, creado el2 de diciembre de 1935, facultado para promover el crdito entre los
ejidatarios. Pero en la prctica sus funciones se ampliaron a numerosos aspectos, como:

1) organizar las sociedades de crdito ejidal (constituidas con por lo menos 51 por
ciento de ejidatarios); 2) otorgar crditos a dichas sociedades, organizando la pro-
duccin y venta de sus cosechas y comprar y revender a los socios semillas, abonos,

65
' Decreto del 9 de agosto de 1940 que deroga Jos que crearon la Distribuidora de Petrleos Mexicanos y la
de Administracin General del Petrleo Nacional, y a su vez modifica el que cre la institucin denominada
"Petrleos Mexicanos", integrado por un consejo de administracin compuesto de nueve miembros, cinco
de ellos designados por el Ejecutivo Federal y cuatro por el sindicato. lb., pp. 353-354.
652
FERNNDEZ SANTtLLAN, op. cit., p. 36.
653
MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. IV, p. 138. La nueva institucin dar preferente apoyo a Jos
productores ejidales para la industrializacin de los productos.
268 RoBERTO RIVEs

implementos y equipos agrcolas; 3) representar a los socios en toda negociacin

administrativa o fiscal con las autoridades federales o locales en materia agrcola, as
como realizar el desarrollo y la explotacin de los bienes comunes de los ejidos.6s4

El volumen de recursos financieros y de los crditos otorgados por el Banco Agrcola fue
totalmente inferior al que se asign al Banco Ejidal,6s5 lo que demuestra la preferencia que
se dio al ejido en comparacin con las pequeas propiedades. Incluso, en el sistema ejidal
se dio preferencia a los grandes ejidos colectivos, ya que para CRDENAS el ejido tena una
doble funcin y responsabilidad: "como rgimen social, por cuanto libra al trabajador del
campo de la explotacin ... y como sistema de produccin agrcola, por cuanto pesa sobre el
ejido, en grado eminente, la responsabilidad de proveer a la alimentacin del pas".6s6
Esto a su vez qued enmarcado dentro de la poltica agraria del sexenio cardenista,
que constituy una desviacin de las pautas de reforma agraria experimentadas hasta
entonces, pues en l se otorgaron el mayor nmero de tierras (incluso que la suma total de
las entregadas en todos los gobiernos anteriores), 657 lo que fue en detrimento del sistema
latifundista y del poder de los hacendados que an quedaban.
En algunas zonas del territorio se expropiaron enormes propiedades como ingenios
azucareros, aserraderos, algodoneros, como el de la comarca lagunera, en la que CRDENAS
nombr una comisin para estudiar el problema que vena padeciendo esa regin, y luego
dict la resolucin correspondiente, en octubre de 1936.
Por medio de ella se reparti tierra a numerosas familias campesinas; 658 pero para la
poltica cardenista de nada serva dotar tierras si faltaban los recursos financieros y tec-
nolgicos; y la solucin que propona consista en que el poder pblico otorgara su apoyo,

654 ERNFSr O. MooRE, citado por CRDOVA, en La Poltica ... , p. 108.

655
Aos Banco Agrcola Banco Ejdal

1936 $11,459,000 $23,278,000

1938 $11,500,000 $63.442,000
1940 $63.442,000 $59,149,000
. .
Fuente: NoRA HAMILTON, CARDENAS y las contrad1cc1ones del Estado Autnomo , en Nueva Polrtlca, num. 2, op. ett., p. 221.
6 6
S CRDENAS habla, en CRDOVA. La Poltica ... , p. g8.
6 7
> Vase, NoRA HAMILTON, op. cit., p. 219. CRDOVA, La Poltica ... , pp. 105-106; "Informes presidenciales", en
La Poltica Agraria, pp. 103-118. Para CARDENAS, la Reforma Agraria en Mxico, no es en resumen, sino uno
de Jos aspectos necesarios de la integracin nacional; obedece a la inaplazable exigencia de dar una base de
sustentacin econmica a tres cuartas partes de la poblacin activa, siguiendo el ritmo evolutivo que debe
llevarnos a transformar la agricultura extensiva, rudimentaria, de traccin animal y resultados aleatorios,
en agricultura intensiva y tcnica, con mayor vinculacin a la vida econmica general y en contacto estrecho
con los centros de consumo del pas y del extranjero. MATIP. La Producciqn Agropecuaria y Forestal, op.
cit., p 231-.
> Vase "El reparto ejidal en la regin lagunera" (Coahuila-Durango), en la obra de J. ROMERO FLORES, op. cit.,
6 8

pp. 64-73. Tambin se puede ver el caso de la zona henequenera en Yucatn, y la aplicacin de leyes agrarias,
pp. 73-83.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 269

traducido ste en: "crdito refaccionario, obras de irrigacin, caminos, implantacin de

modernos sistemas de cultivo, explotacin de nuevos productos, con el programa de an-
tialcoholismo y antianalfabetismo, y la organizacin de cooperativas que acaben con la
especulaCin de los intermediarios". 6S9
El proceso de reforma agraria lleva implcita la exigencia econmica de organizacin
de los campesinos para integrarlos a las sociedades locales de crdito, ligadas directamen-
te a la banca oficial. Pero adems, el gobierno, a travs de sus diversas dependencias, cada
una con diversos fines (educativos, sanitarios, correos, aguas, energa elctrica, etctera),
acuda a reforzar el problema agrario y a contener sus demandas, y de paso enmarcar a la
masa rural en el aparato estatal y sus intereses.
El Estado, en esta poca, desarroll y cre numerosas funciones, actividades y organis-
mos, elabor y expidi una amplsima legislacin en materia agraria y en reas conexas.
Se establecieron estaciones y campos agrcolas experimentales, se impartieron cursos so-
bre manejo de maquinaria agrcola, se impul~ la formacin de asociaciones, sociedades
y cooperativas, se ampliaron los proyectos para obras de irrigacin, se distribuyeron se-
millas, se combatieron plagas y se establecieron campaas de sanidad, se estudiaron y
reformaron tarifas ferroviarias y arancelarias para beneficiar la produccin agrcola. En
1940 se reform el Cdigo Agrario con objeto de:

"facilitar la distribucin de la tierra y la mejor organizacin del ejido ... , permitir

el otorgamiento de inafectabilidades ganaderas por 25 aos ... se sustituye la pa-
labra parcela por unidad nonnal de dotacin (pues parcela implicaba divisin
del ejido) ... , autorizar el establecimiento de ejidos ganaderos y forestales ... , regla-
mentar el funcionamiento de la parcela escolar... , conferir la organizacin ejidal
a la Secretara de Agricultura y Fomento, la que puede delegarla en organismos
descentralizados ..."66o

El proceso de reforma agraria lleg a una fase en la cual los mecanismos instituciona-
les de la Administracin Pblica trascendieron social y econmicamente; por sobre todo
es una respuesta a las necesidades y demandas de la sociedad, pero tambin logr que un
amplio sector rural ingresara al mercado interno, contribuyendo a acelerar el proceso de
acumulacin capitalista, con promocin estatal. Entonces se habl de la existencia de una
economa mixta, de los sectores pblico y privado.
En el informe presidencial de 1938, posterior al decreto de expropiacin petrolera y
sus consecuencias socioeconmicas, CRDENAS refiri la necesidad de "precisar los pro-
blemas revolucionarios que se venan presentando en la conciencia nacional", sealando

'6s9 La gira de LZARO CARDENAS, en CRDOVA, La Poltica ... , op. cit., pp. 102-104.
6
""- El1 de septiembre de 1940. MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t. rv, pp. 160-161.
270 ROBERTO RlVES

diversos aspectos de la poltica gubernamental que deban ser revisados, tales como los
educativos, de sanidad, de produccin y de crdito, entre otros, debido a los desajustes
generados en un proceso de constante movilizacin y agitacin social.
La organizacin administrativa fue objeto de una constante revisin por parte del Ejecu-
tivo, buscando adecuar las instituciones a los fines estatales relacionados con la sociedad.
En abril de 1936 se cre el Departamento de Turismo, y por Decreto del31 de diciem-
bre de 1936, se cre el Departamento de Publicidad y Propaganda, cuyo fin era orientar
a la opinin pblica sobre los actos del Estado. El30 de junio de 1937 se cre el Departa-
mento de Asistencia Infantil y al ao siguiente se transform el Departamento de Salubri-
dad en Secretara de Asistencia Pblica, "considerada la asistencia como una obligacin
del Estado, que comprende no slo la satisfaccin de las necesidades primordiales de los
individuos socialmente dbiles, sino tambin el esfuerzo por hacer de ellos factores tiles
a la colectividad". 66
A finales del ao 1937, se reorganiz el aparato militar crendose la Secretara de la
Defensa Nacional, con el fin de centralizar definitivamente la alta administracin del ejr-
cito y la armada; 662 el servicio militar se hizo obligatorio para la juventud y en 1939 se
cre con carcter de autnomo el Departamento de Guerra y Marina, desprendindolo
de la Secretara de la Defensa, pues el Ejecutivo consider que los asuntos martimos del
pas deban ser tratados y centralizados en un solo organismo, incluso entre sus funcio-
nes se incluy el establecimiento de una poltica martima, mercantil, militar y de pesca,
tambin se consider la iniciacin de la construccin naval, creacin de instituciones de
crdito martimo y otras ms. 66 3
El Departamento Forestal de Caza y Pesca fue suprimido, distribuyendo sus funciones
en el Departamento de Guerra y Marina lo referente a la pesca, y en la Secretara de Agri-
cultura y Fomento lo relativo a las materias forestal y de caza.
Por supuesto, el ramo hacendado no poda quedar al margen de la reorganizacin y en
1937 se expidi la Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, pues hasta entonces
el tesorero de la Federacin concentraba la doble funcin de atender los ingresos y egresos
federales, as como "glosar" las recaudaciones impositivas y los pagos. Con dicha ley se
separaron las funciones de glosa. 664

66 ' lb., pp. 162-163. Tambin consltense aqu los decretos por los que se crearon el Departamento de Asis-
tencia Infantil, pp. 239-243 y la Secretara de Asistencia Pblica, pp. 355-357. Por reforma al artculo 73
constitucional se federaliz la asistencia social y se expidi la Ley de Coordinacin de Servicios Sanitarios
de la Repblica.
662 Vase el decreto de su creacin, en ib., pp. 331-332.
663 Vanse sus finalidades en ib., pp. 148-149.
66
Vase la Ley Orgnica de la Contaduria de la Federacin, expedida el13 de febrero de 1937, en ib., pp.
331-335. Con esta ley, la Contadura Mayor de Hacienda deba elaborar la cuenta anual que debe presentar
el Ejecutivo al Congreso de la Unin, y la glosa de dicha cuenta (art. 1).
 LA AnMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 271

Las C'onstantes reformas institucionales operadas por el gobierno de LZARO CRDENAS

llevaron a reformar de nueva cuenta la Ley de Secretarias y Departamentos de Estado,
en diciembre de 1939, crendose 9 secretaras y 6 departamentos, para el despacho de los
negocios del orden administrativo de la Federacin y para el estudio y planeacin de la
poltica de conjunto. Entonces quedaron establecidas las secretaras de Gobernacin, Re-
laciones Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, Defensa Nacional, Economa Nacional,
Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Pblicas, Educacin Pblica, Asistencia
Pblica; los Departamentos establecidos fueron los del Trabajo, Agrario, Salubridad P-
blica, Marina, Asuntos Indgenas y del Distrito Federal. 665

LEY DE SECRETARAs Y DEPARTAMENTOS DE EsTADO

30-12-1939

PRESIDENTE
1 1
1
1 1
SECRETARAS DE ESTADO DEPARTAMENTOS DE EsTADO

r-- RELACIONES EXTERIORES -TRABAJO

r-- GOBERNACIN - AGRARIO
r-- HAC IENDA Y CREDITO PBLICO - SALUBRIDAD PBLICA
-DEFENSA NACIONAL 1 - AsUNTOS I NDGENAS
- ECONOMiA NAC IONAL - MARINA NACIONAL
- AGRICULTURA Y FoMENTO' - DISTRITO FED ERAL
- CoMUN ICACIONES Y OBRAS PBLICAS
- EDUCACIN PBLICA
,-- ASISTENCIA P BLICA3 ' Sustituye a la de Guerra y Marina. Esta lt ima acti,idad adquiere autonoma.

e- PROCURADURIA GENERAL DE LA
' Retoma lo propio del Departamento Foresta] de Caza y Pesca. Esta ltima actividad pasa a ser
campo del Departamento de Ma rina.
REPBLICA J Sustituye al Departamento de Salubridad Pblica.

Pero es a partir del sexenio cardenista cuando el sector paraestatal o de empresas p-

blicas, se desarrolla con mayor rapidez, 666 debido a la accin decidida y directa del Estado
para controlar sectores econmicos y para fomentar, estimular y complementar otros sec-
665
Ley de Secretarias y Departamentos de Estado, diciembre 30, 1939. lb., pp. 303-316.
666
Creacin de Organismos y Empresas por perodos convencionales
Perodo Total de empresas creadas
1917-1921 2
1921-1930 10

1930-1934 6
1934-1940 39
Total: 57
Fuente: A. CARRILLO CASTRO. La empresa pblica y la reforma administrativa, op. cit., p. 17.
272 ROBERTO RrvEs

tores clave de la economa. Sin lugar a dudas, las empresas creadas en esa poca fueron
trascendentales para la vida del pas. "As, del total de entidades paraestatales existentes
en 1975, las creadas durante el sexenio ardenista contaban, en 1975, con recursos (equi-
valentes) de so por ciento del total del sector paraestatal". 667
Por va de la nacionalizacin se crearon las empresas Petrleos Mexicanos y Ferroca-
rriles Nacionales de Mxico.
En 1935 se cre la Compaa Productora e Importadora de Papel, SA., con participacin
directa del Gobierno Federal, y debido a la existencia de una crisis que origin escasez de pa-
pel destinado a publicaciones y otros usos, "problema que desde hace mucho vena ocupan-
do la atencin pblica ... tendr como finalidad principal regular el precio del papel...". 668
Por Decreto del26 de marzo de 1936, se crearon los Almacenes Nacionales de Depsi-
to, SA., como parte de la poltica crediticia. En 1937, a travs del Banco Nacional Obrero,
se llev a cabo la organizacin de las primeras cooperativas de participacin estatal, sien-
do la ms importante la explotacin azucarera en el Ingenio "Emiliano Zapata". 669
La Comisin Federal de Electricidad se cre en 1937, lo que permiti al Estado el control
de ese importante insumo para la industria y algunos otros usos, incluso el domstico.
En mayo de 1938 se cre el Comit Regulador de Subsistencias, con objeto de garan-
tizar los precios de productos agrcolas bsicos y de intervenir en la fase distributiva de
la economa, pues el Ejecutivo haba venido "observando atentamente los fenmenos de
produccin, distribucin y consumo de las subsistencias, con el propsito de regular di-
chas actividades en forma que se facilite el abastecimiento de la poblacin, tenindose en
cuenta de manera muy especial la necesidad de estimular a los productores con precios
remunerativos que no graven en el consumo excesivamente". 670
En 1938, frente a una crisis de sobreproduccin de la industria azucarera, el gobierno
intervino creando la Unin Nacional de Productores de Azcar, S.A. de C.V., asignndole
como fin el regular la produccin de ese artculo.
Se crearon instituciones con fines sociales, como son las educativas y el desarrollo de
nuestro patrimonio cultural, tal es el caso de Instituto Nacional de Psicopedagoga y el
Instituto Nacional de Antropologa e Historia; se fundaron laboratorios y establecimien-
tos de servicio social; se elaboraron estudios ligados a los procesos productivos, v.g., el
del uso de fertilizantes.

66
7 MATlP. El Sector Paraestatal, p. 47
668
CARDENAS al Congreso de la Unin, el1 de septiembre de 1935 MATIP. La Administracin Pblica, vol. 5, t.
IV, p. 120.
669
"La zafra de 1938 produjo seis millones de kilogramos de azcar a un costo experimental satisfactorio", L.
CRDENAS, el1 de septiembre de 1939. lb ., p. 147. Por otro lado, el Banco Ejidal recibi en fideicomiso la ad-
ministracin de los sistemas de las tierras de riego. lb., p. 147.
670
MATIP. El Sector Paraestatal, p. 59 Tambin se puede ver su decreto de creacin en MA TIP. La Adminis-
tracin Pblica, vol. 5, t. IV, pp. 343-344.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 273

En 1940 se cre la Comisin de Fomento Minero, buscando el desarrollo y expansin de

plantas de beneficio de metales y dems recursos. minerales en diversas regiones del pas.
Tambin se cre la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A. "como brazo
comercial (del Banco Nacional de Comercio Exterior) para establecer precios de garanta
a los productos bsicos". 67'
Como se puede observar, el Estado empieza a controlar directamente los sectores ms
iqtportantes de la economa, pero tambin incursiona en otros sectores; acta otorgando
subsidios, reformando aranceles, tambin decreta leyes y reglamentos y da orientaciones
e impone controles. En cuanto a esto ltimo, expidi la Ley de Saturacin Industrial
(1936) que "faculta al Ejecutivo para mantener el equilibrio entre ganancias, salarios y
precios, mediante la regulacin de la expansin de la industria, para evitar la competencia
ruinosa, conservar materias primas escasap, garantizar fuentes de trabajo y los intereses
de los consumidores". 672 '
En 1940 se reorganiza la Nacional Financiera para convertirla en la principal promo-
tora de la industrializacin del pas. 673 Al intervenir el Estado en sociedad, al crear sus
empresas, se convierte en patrn de los trabajadores de las mismas y poF tanto deman-
dante de fuerza de trabajo y de insumos, "dichas empresas (del Estado) se convierten en
elemento productor de estmulos y orientaciones econmicas para el sector privado, y en
plataforma para el despliegue del propio sector pblico". 674
Las dcadas siguientes experimentaron un amplio crecimiento de este tipo de empre-
sas, ocasionando un continuado crecimiento del sector pblico, que se extendi por las di-
versas ramas socioeconmicas y tuvo que enfrentar problemas de coordinacin, control,
duplicidad de actividades, etctera.

6. LA POLTICA GUBERNAMENTAL: LA SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES Y EL DESARROLLO

ESTABILIZADOR

Las dcadas que siguieron a la administracin cardenista se significan por el afianzamien-

to de un modelo de desarrollo basado en diversos elementos: estabilidad en el rgimen
poltico, operado por un partido oficial reestructurado; por el trnsito del militarismo al
civilismo; por la consolidacin de un mecanismo por el cual el Presidente en turno desig-
naba a su sucesor; por la existencia de un proyecto de industrializacin para el pas y as

671
FERNNDFZ SANTILLN, op. cit., p. 36.
672 JuAN FELIPE LEAL. Estado, burocracia y sindicatos. El Caballito. Mxico, 1976, p. 96. La ley autoriza al gobier-
no a dirigir las nuevas inversiones, impidindoles que vayan a ciertas acti\'idades industriales.
673
lb., p. 97. SANnLLN seala que a la sombra de Nacional Financiera se crearon posteriormente, muchsimas
empresas, como Celanese Mexicana, S.A., Sosa Texcoco, Industria Elctrica Mexicana, etc., op. cit., pp. 35-
36.
674 JUAN FEUPE LEAL, op. cit., pp. 108-109.
274 RoBERTO RlVEs

dejar de depender de una economa fundamentalmente agraria, ambiente bajo el que se

registran tasas de crecimiento econmico sostenidas por tres dcadas. Era la etapa, que
en su momento, fue llamada como "el milagro mexicano".

6.1. DE MANUEL vn..A CAMACHO A GusTAVO DfAz RDAZ, 1940-1970

Las elecciones presidenciales de 1940 marcan una nueva etapa para la vida democrtica
del pas, en que la vida institucional puso fin a la del caudillismo. Los contendientes, MA-
NUEL VILA CAMAcHo, JuAN ANoREw ALMAZN, RAFAEL SNCHEZ TAPIA y FRANcisco J. MGICA,
fueron los ltimos generales que, estando en activo, se postularon como candidatos a la
presidencia de la Repblica, toda vez que en adelante, los presidentes ya no saldran de la
Secretara de la Defensa Nacional, sino de la de Gobernacin, ya que, como se refiri, para
la siguiente eleccin el Partido excluira a los militares de la actividad poltica.
La jornada del7 de julio de 1940 pas a ser considerada por algunos historiadores como
el da de muerte del civilismo electoral, al tiempo que el nacimiento del abstencionismo. Ese
da, el presidente CRDENAS no pudo votar en la casilla que le corresponda, se lo impidieron
los partidarios de A.LMAZN; los muertos y heridos fueron la nota distintiva, la prensa as lo
sealaba, por ejemplo Excelsior, en su edicin del8 de julio: "decenas de muertos y heridos
po~ la exaltada lucha electoral", el robo de urnas por ambas partes fue otra caracterstica de
esa jornada, ya que para entonces quien llegara primero a la casilla la presida. Los resulta-
dos dieron 94i6 de los votos para MANUEL VILA CAMACHO y 5% para JUAN ALMAZN.
"Slo la alquimia electoral del centro pudo modificar de manera tan dramtica los
resultados finales, y slo la fidelidad del ejrcito y el control presidencial sobre las
organizaciones de masas le permitieron al gobierno sostener estos resultados ... La
maniobra que dio el poder a vu.A CAMACHO y desmantel a la oposicin simple-
mente retras lo que CRDENAS y los cardenistas teman: el asalto y afianzamiento
en el poder por el ala conservadora del PRM.:."67s

675 LoRENZO MEYER. "Elecciones presidenciales 1911-1940", en Las elecciones en Mxico, evolucin y perspec-
tivas, UNAM-Siglo XXI Editores, Mxico, 1985, p. 97. El domingo siete dej confuso a vn.A CAMAcHo, quien
pregunt a GoNZALO N. SANTos: "dgame usted con toda franqueza y lealtad la impresin que tiene de estas
elecciones, pero sin ninguna reserva". SANTOs respondi: "Las elecciones en la capital las hemos perdido,
aunque en rigor, conforme a la ley, deberian declararse nulas por la cantidad de violaciones y violencias
que se cometieron, provocadas por nosotros; que estaban perdidas se las hicimos tablas; estoy seguro que
en las grandes ciudades del pas nos han ganado en votacin, pero en los pueblos medianos y chicos y en los
campos la tenemos ganada pues ya hay conciencia revolucionaria y no podemos perder". Don MANUEL dijo:
"Pues yo tengo la impresin de que nos han ganado las elecciones y yo en estas condiciones, por vergenza y
por decoro, no voy a aceptar ganar". A vu.A CAMACHO "se le derram el llanto". "No, seor, no tenga usted esa
impresin, que es falsa, coment SANTos, la capital de la Repblica siempre ha sido reaccionaria, pero ahora
es ms; esos votos contra ALMAZN puede usted estar seguro que fueron emitidos contra CARDENAS y tambin
contra la Revolucin. El jueves \~enen las juntas computadoras y entonces sabremos lo que pas con lavo-
tacin en el resto del pas pero de ninguna manera y por ningn motivo vamos a traicionar a la Revolucin
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 275

La Segunda Guerra Mundial propici una mayor demanda externa sobre la economa
mexicana y con ello la oportunidad de ampliar y diversificar la produccin nacional. De
manera conjunta y complementaria los sectores pblico y privado encauzan esfuerzos para
el logro del objetivo sealado y que ir consolidando un rgimen de economa mixta. Por
un lado, el Gobierno Federal desarrolla una poltica favorable al expansionismo industrial
y la sustitucin de importaciones que con los aos configuran un modelo econmico hacia
adentro, de tendencia proteccionista para el sector privado, en aras de propiciar el creci-
miento econmico y el desarrollo del pas.
As, se dise una poltica para impulsar la participacin del sector privado en el desa-
rrollo industrial, que se puede dividir en tres aspectos:
a) Aplicacin de una poltica de asignacin de recursos crediticios a empresas in-
dustriales, tanto a travs de la Nacional Financiera como de un control selectivo
del crdito de la banca privada.
b) La instrumentacin de una poltica fiscal que iba, desde la reduccin de 40% en
el impuesto sobre la renta, hasta la exencin de impuestos al comercio, as como
a las industrias nuevas y necesarias hasta por diez aos.
e) A travs de la poltica comercial se establecieron tarifas arancelarias preferen-
ciales, precios oficiales a distintos a1tculos destinados al comercio exterir,
permisos previos y licencias de importacin orientados a proteger a la industria
nacional (hacia 1946 slo estaban sujetos a control1% de los bienes importados,
para 1966 requeran un permiso previo 6o% de las u mil fracciones arancelarias
de importacin). 676

La expansin de la actividad gubernamental se centr en la rama industrial manufac-

turera; estas empresas constituyeron puntales sobre los que el Estado plante la poltica
consintiendo el voto de ALMAzAN, ieso no!". El triunfo del poblano es justificado por SANTos: "Efectivamente,
de la Revolucin para ac ningn candidato de la reaccin a la Presidencia de la RepbliCa ha presentado una
lucha electoral como la que present ALMAzAN frente al Partido de la Revolucin, pero no gan las eleccio-
nes en la Repblica pues no tan slo en el campo, sino en Guadalajara, Veracruz, Puebla, Tampico, Sonora,
Monterrey, gan el PRM con su candidato vu.A CAMACHO. Finalmente, ALMAZN decidi renunciar al cargo
presidencial el26 de noviembre de 1940. GoNZAW N. SA!ITos, Memorias, Grijalbo, Mxico 1986, p. 273, citado
por Jos CHANES NTETO. La designacin del Presidente. Plaza y Valds. Mxico, 1994, p. 132 y ss.
676 LEoPOLDO Sos seala que el Estado mexicano ha utilizado diversos mtodos de apoyo al crecimiento 'indus-
trial, mismos que clasifica en tres grupos: la asignacin de recursos, que a su vez se divide en la canali1.acin de
recursos crediticios -externos e internos- a empresas industriales, principalmente a travs de NAFINSAy la
creacin de una infraestructura de apoyo al desarrollo industrial -comunicaciones, transportes, electricidad,
irrigacin, etc. La poltica de control selectivo de crdito se ha traducido en el financiamiento concedido princi-
palmente por los bancos de depsito, la que se ha completado con las inversiones pblicas en infraestructura.
A su vez, la poltica impositiva, en su aspecto de promocin industrial consisten en exenciones de los impuestos
sobre de la renta, importacin, mercantiles y exportacin que se ofrecen a industrias nuevas y necesarias por
periodos de 5, 7 y 10 aos. La poltica comercial se maneja sobre todo a base de modificaciones de los aranceles,
precios oficiales de los artculos objeto de comercio exterior y permisos pre\ios o licencias de importacin. La
Secretara de Hacienda administra aranceles, precios oficiales y subsidios, mientras que la Secretara de Indus-
tria y Comercio otorga y controla permisos de importacin. Op. cit., pp. 223-230.
276 RoBERTO RrVEs

de promocin industrial, complementada con la creacin de la Comisin Federal de Fo-

mento Industrial; el propio vn.A CAMACHO deca:
"El Ejecutivo reconoce que la industrializacin es el medio eficaz por excelencia
para lograr el desenvolvimiento econmico de Mxico y la elevacin del nivel de
vida de su poblacin, y que es obligacin del gobierno fomentar la organizacin de
nuevas empresas, de ah la expedicin del Decreto que crea la Comisin Federal
de Fomento Industrial ..."6 n

Por otro lado, tambin con miras a favorecer el desarrollo del sector privado, se expide
una nueva la Ley de Cmaras de Comercio e Industria que separa por ramas de actividad
a las empresas, crendose al efecto la Confederacin Nacional de Cmaras de Comercio
(CONCANACO), la Confederacin de Cmaras Industriales (CONCAMIN), la Cmara Na-
cional de la Industria de Transformacin (CANACINTRA).
Respecto al sector obrero se aplic una poltica salarial diferenciada por ramas de activi-
dad; se expidi la Ley de Compensaciones de Emergencia al Salario Insuficiente de 1944,
aparecida exactamente en el momento que la inflacin afectaba con ms fuerza el salario de
los trabajadores; otro instrumento de gran utilidad fue la Ley sobre Contratos Colectivos de
Trabajo Obligatorios. De esta manera, en el sector obrero organizado se inicia una rampa-
a para someter cualquier conflicto laboral al arbitrio gubernamental. Cabe sealar que
" ... a iniciativa del Presidente de la Repblica las centrales obreras llevaron a cabo
una intensa labor de integracin y de subordinacin al arbitrio presidencial que cul-
min en la firma del Pacto de Unidad ObrEra. El corporativismo poltico se actuali-
z operando con la mayor eficiencia en este caso. Seis federaciones de trabajadores
en las cuales se encontraba 90% de los trabajadores sindicalizados se comprome-
tan, a: someter las disputas intergremiales al Secretario del Trabajo; suspender
todas las huelgas y aceptar en su lugar el arbitraje; permitir que un miembro de un
sindicato que no tuviera el control de un taller o fbrica determinados, trabajara en
estos, mediante arreglo con el sindicato que ejerca el control"678

El principio rector de estas medidas se encontraba en el llamado a la unidad nacional

hecho por el propio presidente vu.A CAMACHO, enfatizando en su primer informe ante el
Congreso de la Unin en 1941: "ni patrones ni trabajadores deben olvidar que, ante todo,
son mexicanos, y que encima de la divisin de clase est la unidad patria". 679
Una cosa era cierta, "los sectores y clases sociales mexicanas se estaban acostumbran-

6
n MATIP. El Sector Paraestatal, op. cit., p. 68.
678
Jos FwRENCIO FERNNDEZ SANriLI.N. Poltica y Administracin Pblica en Mxico. INAP. Mxico, 1980,
p. 51. Tambin STEPHENS GooDSPEED. "El papel del jefe del Ejecutivo en Mxico", en Problemas Agrcolas e
Industriales de Mxico, vol. vn. Secretara de la Presidencia. Mxico, 1955, p. 143.
679
MATIP. La Administracin Pblica, op. cit.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 277

do a que slo cuando se reunan en organizaciones definidas podan entablar un dilogo

en el plano poltico con el Estado, cualquier presin individual o aislada pasaba totalmen-
te desapercibida. Se estaban dando cuenta de la ley fundamental de la accin poltica, a la
cual corresponda una consecuente respuesta gubernamental por medio de la Adminis-
tracin Pblica".68o
Durante la presidencia de vn.A CAMAcHo se introdujeron diversas reformas e inno-
vaciones dentro de la Administracin Pblica, algunas de ellas orientadas a la reestruc-
turacin interna de las dependencias, otras dirigidas a enfrentar las consecuencias deri-
vadas del conflicto mundial, tales como la creacin del Consejo Supremo de la Defensa
Nacional; por otro lado apareci el decreto por el que se instituy la defensa civil. En
1942 se cre la Comisin Federal de Planificacin Econmica encargada de estudiar los
problemas econmicos derivados de la guerra (aunque disuelta en 1944), actuando como
organismo consultivo de la Secretara de Economa Nacional. Asimismo se crearon, entre
otros, el organismo descentralizado Coordinacin y Fomento de la Produccin, la Junta
de Economa de Emergencia; el Colegio Nacional.
Con el Acuerdo del7 de septiembre de 1943, se estableci una comisin intersecreta-
rial encargada de formular y llevar a cabo un plan de mejoramiento de la Administracin
Pblica, toda vez que, tomando en cuenta el aumento de los precios y el de las necesida-
des de los servicios pblicos, se consider necesario introducir economas en los gastos
administrativos, mediante la supresin o reduccin de servicios innecesarios, la mayor
eficiencia del personal y la supresin de trmites innecesarios.
En ese ao, en el sector central, se llev a cabo la conversin del antiguo Departamento
del Trabajo en Secretara del Trabajo y Previsin Social, facultndola para vigilar la obser-
vancia de la Ley Federal del Trabajo y dirimir los conflictos intergremiales y laborales que
daban por resultado la declaracin de numerosas huelgas. Esto no es simple casualidad,
representa el desarrollo del proletariado mexicano, que a partir de la industrializacin,
exigi la movilizacin institucional para atender su desarrollo.
A su vez, mediante la reforma a la Ley de Secretaras de Estado, el Departamento de
Marina adquiere el rango de Secretara de Estado, facultndola entre otras cosas para or-
ganizar, administrar y preparar la armada nacional, la polica martima, las costas, puer-
tos y faros. Asimismo destaca la fusin, en octubre de 1943, de la Secretara de Asistencia
Pblica y el Departamento de Salubridad Pblica dando origen a la Secretara de Salubri-
dad y Asistencia y dndole competencia en materia de salud pblica, asistencia social y
atencin mdica.
Tambin en 1943 se expide la Ley del Seguro Social, complementando as lo dispuesto
por el artculo 123 fraccin xxrx; tras dos dcadas de diversos intentos hechos en las en ti-

oso F'ERNNDEZ SANTILLN, op. cit., p. 54.

278 RoBERTO R!VES

dades federativas y de varios proyectos elaborados en el Gobierno Federal. El organismo

encargado de materializar las disposiciones de dicha ley fue el Instituto Mexicano del Se-
guro Social (IMSS), que ante todo deba ser una institucin financiera, de seguros (enfer-
medades, vejez, cesanta, matermdad, riesgos de trabajo), para lo que se le dieron faculta-
des fiscales, de manera que con ello pudiera orientar su accin al beneficio social. En otras
palabras, la razn de ser del IMSS era crear un mecanismo asegurador del ingreso de los
trabajadores formales para ofrecerles a ellos y sus familiares un conjunto de prestaciones
mdicas, en dinero y sociales. Entonces, y en estricto sentido, el seguro social significa el
aseguramiento de cierto ingreso, el ingreso de la clase trabajadora formal.
Es importante diferenciar al seguro social de la asistencia social, ya que sta no es efi-
caz, ni suficiente, para disminuir el desnivel entre la riqueza y la miseria. En cieita forma,
la situacin de una Nacin puede apreciarse a travs del nmero de los arrojados a la asis-
tencia, y si ao por ao aumenta este nmero sin lmite, la colectividad podra llegar a ser
un sujeto de asistencia pblica y el Estado se vera impotente para remediar esa situacin.
La asistencia social, se dirige sobre todo a los nios, los adolescentes, las madres aban-
donadas o desamparadas. En la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley del Seguro
Social de 1943, se seal que "La Asistencia Pblica, como mtodo para contrarrestar las
consecuencias de los riesgos, resulta, por grandes que sean los empeos que se pongan en
mejorarla, insuficiente; por cuantiosos que sean los fondos destinados a remediar situa-
ciones de insatisfaccin provocadas a consecuencia de la estructura econmica, no podrn
disminuir eficazmente el desnivel entre la miseria y la riqueza". 681
Asimismo, la seguridad social debe diferenciarse de la salubridad pblica, que impli-
ca principalmente la prevencin de epidemias, enfermedades generales, ocasionadas por

68
' En su Informe sobre las Bases de la Seguridad Social, WILLIAM BEVERIDGE, seal que cualquier sugerencia para
el futuro debe a la vez aprovechar plenamente la experiencia adquirida en el pasado, pero no restringirse por
consideracin a los intereses seccionales creados al obtener tal experiencia. La organizacin del seguro social
debe ser tratada como una parte solamente de una amplia poltica de progreso social. El seguro social plena-
mente desarrollado puede proporcionar seguridad de ingresos; es un ataque contra la indigencia, pero sta
es slo uno de los cinco gigantes que obstruyen el camino de la reconstruccin, y en cierto modo el ms fcil
de atacar. Los otros son la Enfermedad, la Ignorancia, la Suciedad y la Desocupacin. WILLIAM BEVERIDGE. Las
bases de la seguridad social. Ed. Jus. Mxico, 1949.
Este era un modelo para Gran Bretaa, y para los pases que al final de la Segunda Guerra Mundial vean
con ello el regreso de miles de combatientes que llegaran a casa y estaran sin empleo, con los consecuentes
problemas y demandas sociales que ello implicaba. Evidentemente no era el caso de los pases latinoamerica-
nos, pero igualmente siguieron el modelo.
La seguridad social debe lograrse por la cooperacin entre el Estado y el individuo. El Estado, al organizar
la seguridad, no debe ahogar el incentivo, la oportunidad, la responsabilidad; al establecer un mnimo nacio-
nal, debe dejar campo abierto y fomentar la accin voluntaria de cada individuo encaminada a lograr, para s y
para su familia, algo ms que aquel mnimo. El Plan para la Seguridad Social, combina tres mtodos distintos:
seguro social para las necesidades bsicas, como su mtodo principal; la asistencia nacional (para casos espe-
ciales) y los seguros voluntarios, (para las adiciones a la previsin bsica), como mtodos subsidiarios. Supo-
ne tambin, como condiciones necesarias para su xito, el establecimiento de amplios servicios de salubridad
y de rehabilitacin, y la conservacin de fuentes de trabajo, o sea el evitar la deSocupacin en masa.
 l.A ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 279

factores externos tales como mosquitos, huracanes, inundaciones y estancamientos de

agua, entre otras.
Se diseaba al IMSS como un instrumento de poltica social redistribuidor del ingreso.
A esto se debe que la organizacin financiera y administrativa de dicha institucin tuviera
un carcter tripartita, trabajadores, patrones y Estado, cada uno de los cuales tendra
representacin en los rganos superiores de direccin (Asamblea General y Consejo Tc-
nico) y aportara a las finanzas conforme a la naturaleza de cada tipo de seguro.
El Proyecto del Seguro Social se elabor con base en distintas propuestas presentadas
por la Secretara del Trabajo, la de Hacienda, y otras ms, teniendo en cuenta tambin la
opinin de especialistas de fama mundial, (como OswALD STEIN, PAUL A. TrxiER, vicepresi-
dente de la Oficina Internacional del Trabajo, y EMILE ScHOENBAUM, jefe del Seguro Social
en Checoslovaquia, coautor de las ms importantes leyes del Seguro Social en Europa y
Latinoamrica), y se caracteriz por mantener para los patrones la carga de los riesgos
profesionales, que ya estableca la Constitucin y la Ley Federal del Trabajo; para los
dems riesgos estableci la aportacin tripartita, del Estado, los trabajadores y los pa-
trones. No constituye un nuevo gravamen para la economa, porque la mayor parte de
sus prestaciones ya estn estipuladas en la Ley Federal del Trabajo y en los contratos
colectivos. Para atender al Seguro Social, sin considerar los accidentes y las enfermedades
profesionales, se requiere una cantidad de dinero equivalente a 12% del volumen anual de
los salarios, 6% para los patrones, 3% por los trabajadores y 3% por el Estado. La contri-
bucin patronal no elevar considerablemente los costos de la produccin, pues su aporte
apenas significa un aumento en los costos equivalentes a 0.90% .
Se previ una aplicacin por jurisdicciones territoriales paulatina, gradual y escalo-
nada por lo que respecta a los distintos riesgos. De esta manera, el Seguro Social, como
expresin de la seguridad social, qued llamado a: organizar la prevencin de los riesgos;
restablecer, lo ms rpida y completamente posible, la capacidad de ganancia, perdida o
reducida, como consecuencia de enfermedad o accidente.
Desde 1943 se sugiri que para los pases en que la seguridad social no hubiere cubier-
to la totalidad de la poblacin, y existieran servicios de beneficencia y asistencia social, era
necesaria la coordinacin o unificacin de estos servicios con los del Seguro Social, a fin de
aumentar su eficacia y economa.
La eleccin del rgimen financiero tiene gran importancia en la garanta de las pres-
taciones, y es inseparable de la acertada inversin de las reservas, segn las normas es-
tablecidas por el Comit de Expertos (Ginebra, 1938). Se aconsej que el rgimen de ca-
pitalizacin, mediante prima individual o prima media general, fuera para los seguros
de invalidez, vejez y muerte, y el rgimen de reparto en los de enfermedad y maternidad.
Para ello las instituciones deban establecer un rgimen de inversiones que siguiera los
principios de seguridad, productividad y liquidez.
280 ROBERTO RIVES

Las reservas que de acuerdo con las previsiones actuariales se constituirn para garan-
tizar a los asegurados las prestaciones previstas para los casos de siniestro, se denominan
reservas tcnicas o matemticas. Y las reservas que se constituirn en forma extraordi-
naria, ya para dar solidez mayor a dicha garanta, sirviendo de baluarte contra posibles
desviaciones estadsticas o ya para mejorar las prestaciones, se denominan reservas de
previsin.
Si se trata de fondos destinados para prestaciones en curso de pago, las inversiones
sern a la vista o a plazos cortos, a fin de poderlos movilizar fcilmente; en cambio, si se
trata de fondos afectos a reservas que garantizan prestaciones en curso de adquisicin,
podrn ser invertidos en prstamos a largo plazo, con vencimientos escalonados, toman-
do en cuenta el movimiento probable de los egresos y las necesidades pecuniarias futuras
del rgano-asegurador.
ScHOENBAUM recomendaba seguir el principio de seguridad de los clculos, de acuerdo
con el principio de que la acumulacin de los fondos del Seguro Social Olamada err-
neamente atesoramiento) debe limit~s~ a las menores proporciones posib~es, siempre
siguiendo el rgimen de capitalizacin colectiva.
Los beneficios de los seguros sociales pueden ser directos e indirectos. Los primeros se
refieren a los fines que realizan en virtud de la funcin aseguradora, mediante la cual pre-
vienen, compensan o indemnizan daos debidos a muy diversos riesgos, mediante pres-
taciones en metlico, especie o servicios a los asegurados y sus familiares. Los beneficios
indirectos hacen relacin a los obtenidos por la inversin de los fondos de las reservas en
obras de alta utilidad pblica y sociaL Por ello se distingue entre inversiones financieras
e inversiones sociales. Las primeras se califican por la naturaleza de la inversin o de su
garanta: son las realizadas mediante prstamos hipotecarios o pignoraticios, las acciones
u obligaciones de sociedades industriales o mercantiles, los valores pblicos, etctera. Las
inversiones sociales miran fundamentalmente al fin a que se destinan: construccin de
escuelas, casas, dotacin de agua potable y obras de saneamiento en las poblaciones, esta-
blecimiento de hospitales, sanatorios, clnicas, etctera.
La recomendacin principal de los expertos era que toda poltica de inversiones en las
instituciones del Seguro Social atendiera, en primer trmino, a cumplir debidamente la
funcin aseguradora.
Por otro lado, y ante la cercana de las elecciones presidenciales de 1946, el presidente
vn.A CAMAcHo promovi una iniciativa de ley electoral, orientada a garantizar la limpieza
a
de los comicios, as como para dar facilidades los otros partidos polticos (que se public
en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1945), de manera que el ao 1946 empieza con
una gran actividad poltica.
La nueva ley electoral resultaba ser ms compleja que la anterior, ya que entre otras
caractersticas se dispuso que un partido poltico deba contar con un mnimo de 30 mil afi-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 281

liados, normar su conducta por la Constitucin Poltica, contar con un sistema de eleccin
interna de sus candidatos, un programa y un mtodo de educacin poltica de sus asocia-
dos, una organizacin basada en una Asamblea nacional, un comit ejecutivo nacional y
comits directivos en cada entidad federativa en donde se tuviera organizacin partidaria;
no aceptar pactos o acuerdos que los subordinaran a una organizacin internacional. El
registro del partido deba ser aprobado por la Secretara de Gobernacin, de esta manera
se formalizaba una funcin que vena desarrollando desde aos atrs, pero bajo un marco
informal pero efectivo de relaciones polticas del rgimen; as esa secretara sumaba otro
rengln a sus facultades.
Bajo este contexto, obtuvieron su registro el Partido Revolucionario Institucional, el
Partido Accin Nacional y el Partido Comunista Mexicano, pero a este ltimo se le can-
cel en 1949, aduciendo sus relaciones con una organizacin extranjera. Esta legislacin
se mantuvo, con algunas modificaciones en 1951, 1963 y 1971, hasta que la ley de 1977
vino a reformar todo.
Tambin, y de esta manera, desde 1946, el sector militar deja de intervenir en la conduc-
cin de los asuntos polticos del pas, dando paso a una nueva etapa llamada de civilismo,
y con ello deep_~recan el caudillismo y las asonadas militares, para dar paso a los meca-
nismos institucionales controlados por el Gobierno Federal, particularmente por conducto
de la Secretara de Gobernacin, dependencia de la que saldran los candidatos del partido
oficial y luego los presidentes constitucionales en las elecciones de 1946, 1952, 1964, 1970.
Esto inaugur una nueva etapa de la vida poltica nacional, en la que el -Presidente, en
uso de sus facultades llamadas metaconstitucionales, es decir, derivadas de la naturaleza
y forma del rgimen poltico, ms que de la misma Constitucin, afirmaba su facultad no
escrita de elegir a su sucesor. ~ _
En pltica con el presidente VILA CAMACHO, GoNZALO- N. SANTOS le deca que el bloque
de gobernadores que l presida, se inclinaba por la candidatura de MIGUEL ALEMN. Por su
parte el Presidente le deca lo siguiente:

"Compadre, he recibido una carta de Mr. STETTINJUS, secretario de Estado del go-
bierno de los Estados Unidos, en que me recomienda en forma descarada al licen-
ciado EzEQUIEL PADILLA para que sea el prximo Presidente de la Repblica y yo
-sigui diciendo don MANUEL- no le he contestado esa carta ... Yo voy a guardar la
carta para la historia, pero no le voy a contestar nada a STETTINIUS. Vamos aceleran-
do la resolucin de la cuestin presidencial... para no darles tiempo a los gringos
de intervenir en este asunto que slo a nosotros los mexicanos corresponde resol-
ver. Vyase a ver a mi hermano MAXIMINO y convnzalo usted de que l no debe
aspirar a la presidencia de la Repblica porque es mi hermano" 682

682
GoNZALO N. SANTos, op.cit., pp. 827-828.
282 ROBERTO R.!VES

En otra conversacin referida por el mismo GoNZALO N. SANTos, el Presidente le deca:

"No cree usted compadre, queALEMANCITotiene muy tierno el espoln? 'No, seor,
le contest, ALEMN es poltico desde la cuna... dirigi su campaa ... supo estar a la
altura de la campaa, fue hbil, coordin intereses y evit choque entre nosotros'.
Qu opina usted del licenciado RoJo GMEZ? me pregunt. 'Que es un hombre
valioso, poltico nato, soberbio, y que a usted lo pondra, si llegara a la presidencia
de la Repblica, en un avin ms pronto de lo que lo hizo CARoENAS con CALLES'. y
del doctor CASTILLO NAJERA!' ... fue reyista y .. .felicista ... 'A m, en esto de los ante-
cedentes revolucionarios de los hombres, cuando no han sido purs, me queda un
gusanillo que siempre me pica. Los otros defectos de CASTILLO NAJERA, borrachera,
faldas, farra, yo los veo como cualidades'. Hizo otra pausa el general vriA CAMACHO
y yo que lo conoca mucho me puse en guardia pensando: mi compadre me va a
aventar un tapado, y me lo avent ... 'Yqu opina usted -me-dijo- del viejo SuA-
REz?' ... y yo le contest: 'Es mi gran amigo, usted sabe que ms que inteligente es
un genio, a pesar de todo el jarabe que el general CARoENAS bail con las finanzas
nacionales cuando fue Presidente de la Repblica, SuAREZ como ministro de Ha-
cienda, sac la nave con bien de todas las tempestades en que la meti DoN LAuRo.
Es un viejo muy reata ... pero vamos hablando claro, se trata de que quede en la
presidencia despus de usted un avilacamachista cien por ciento y SuAREZ aunque
sera todo un caballero con usted y con todos nosotros sus amigos ante todo es
cardenista' ... usted est definitivamente inclinado por el licenciado ALEMAN?' me
pregunt. S, seor -le dije-, y ahora me va a tocar torear el toro ms dificil, pues
terminando de hablar con usted me voy a comer con MAXIMINo' ... 'Bueno compadre
-me dijo- no le platique nada a MAXIMINO de nuestra conversacin y le ruego no
vaya a pelear con mi hermano, usted sabr torearlo ... "683

El18 de enero de 1946 se llev a cabo lo que sera la ltima Asamblea del PRM, toc
a VICENTE LoMBARDO Toledano ser el orador oficial, y en el transcurso de la misma afirm:
"MIGUEL ALEMN es el heredero legtimo de los hombres de la Revolucin Mexicana ... de
LZARo CRDENAS, de vu.A CAMACH0 ... ". 684
Al da siguiente se anunciaba la transformacin del PRM en Partido Revolucionario
Institucional (PRI), al tiempo que se declaraba como candidato a la presidencia de la Re-
pblica a MIGUEL ALEMN VALDS, ya por el PRI. Sus contendientes, MIGUEL HENRQUEZ Guz-
MN y JAVIER RoJo GMEZ, declinaron en el camino, quedando solo EzEQUIEL PADILLA, pos-
tulado por una coalicin de grupos independientes, sin embargo, por razones personales,

683 CHANES. La designacin del Presidente, op.cit.

68 4 ALEJANDRO CARRILLO MARcoR. "Apuntes y testimonios". El Nacional (peridico, ya desaparecido). Mxico,
1989, citado por CHANES, op. cit., pp. 275-277.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 283

sali a Estados Unidos a esperar los resultados electorales, que favorecieron a ALEMN y
ratific el Congreso de la Unin. 68s
Dentro de sus primeros actos de gobierno, el presidente ALEMN promovi una nueva
Ley de Secretarias y Departamentos de Estado (diciembre de 1946) en la que se sealan
trece Secretaras y dos departamentos, las innovaciones se dieron por el lado del sector
central al crearse Secretaras de Estado en el campo de los recursos hidrulicos y de los
bienes nacionales e inspeccin administrativa, facultando a esta ltima para la conserva-
cin y administracin de los bienes nacionales, la contratacin de las obras del Gobierno
Federal y adquisiciones; tambin tuvo a su cargo la importante tarea de realizar estudios
y sugerencias para la organizacin administrativa. En cuanto a los departamentos apare-
cieron el Agrario y el del Distrito Federal, ya que en esta rea se haba suprimido la organi-
zacin municipal para pasar a depender en forma directa del Presidente de la Repblica,
como rgano administrativo.
Cabe sealar que en esta nueva ley no se precisaron las facultades propias de cada una
de las Secretaras de Estado, ello se dej al reglamento de dicha ley expedido en 1947.

LEY DE SECRETARAs Y DEPARTAMENTOS DE ESTADO; DICIEMBRE DE 1946

PRESIDENTE
1 1
1
1 1
SECRETARiAs DE EsTADO DEPARTAMENTOS DE EsTADO
1-GoBERNACIN 1- DISTRITO FEDERAL
- RELACIONES ExTERiORES
- HACIENDA y CRDITO PBUCO
- DEFENSA NACIONAL
-MARINA
- EcONOMIA
-AGRICULTURA YREcURSOS HIDRUUCOS
1- COMUNICACIONES YBRAS PBUCAS
1- EDUCACIN PBUCA
1- SALUBRIDAD YAsiSTENCIA
1- TRABAJO YPREVISIN SOCIAL
1- BIENES NACIONALES E INSPECCIN ADMINISTRATIVA
1- PROCURADURA GENERAL DE LA REPBUCA

685
CHANES, op. cit., pp. 147-149. Las elecciones se realizaron, segn GoNZALO N. S.-unos, en un ambiente de frau-
de. "Pues bien lleg el licenciado (LUis) NoYOLA a mi domicilio cuando estaba yo trabajando con mis pintores
(as se llamaban en mi tiempo a los falsificadores de documentacin electoral) ... "(,A ljll se debe el honor de
esta visita, licenciado?". Me contest: "Tengo noticias dignas de crdito, !;)eor gobernador, de que de la jefa-
284 ROBERTO RlvEs

De singular importancia para la vida nacional tambin fue la reforma constitucional

del30 de diciembre de 1946 al artculo 3, ya que la educacin dej de tener el criterio
y carcter socialista para darle su sentido y criterio actual, que tienda a desarrollar las
facultades del ser humano, ajena a cualquier doctrina religiosa, laica, democrtica, lo que
transform tambin el papel de la propia Secretara de Educacin Pblica.
A diferencia de lo que aconteci en el sector central, el cual permaneci sin grandes
modificaciones, el sector paraestatal experiment un importante desarrollo debido a la
creciente intervencin del Estado en la vida econmica.
El Gobierno Federal acude entonces a la contratacin de crditos en el extranjero y
otorga un financiamiento selectivo a ciertos sectores, canalizndolos principalmente al
petrleo, ferrocarriles, electricidad, carreteras, presas, complejos hidrolgicos. Las ins-
tituciones de crdito oficial, principalmente NAFINSA apoyan la creacin de nuevas em-
presas en mltiples aspectos de la vida econmica. Los prstamos otorgados se dirigieron
preferentemente a la ampliacin de la red de carreteras, presas y complejos hidrolgicos,
electrificacin de zonas urbanas y rurales, as como el fomento a la implantacin de em-
presas pblicas. A pesar de las grandes dificultades para construir una industria petrolera
nacional, la capacidad de refinamiento aument. 686
La promocin industrial fue apoyada tambin por el antiguo Banco Obrero de Fomen-
to Industrial, convertido en Banco Nacional de Fomento Cooperativo para brindar apoyo
a las uniones de crdito, ahora eran favorecidas las pequeas y medianas industrias sin
importar mucho si eran o no autnticas organizaciones cooperativas obreras.
Asimismo, el Gobierno Federal ampli su campo de actividad a la rama comercial.
La regulacin y el control de los abastecimientos entraban en sus objetivos no con el fin
de frenar la actividad comercial privada sino ms bien de complementarla y asegurar los
mrgenes de confiabilidad para no crear una situacin explosiva por la escasez de produc-
tos que en un momento derivaran en problemas sociales, este es el verdadero juego de las

tura de Hacienda se han robado las nforas electorales y eso es muy grave". "Para quin es grave, seor li-
cenciado -le pregunt-, para las nforas o para la jefatura de Hacienda?" El licenciado NovoLA se destante
y se puso rojo: "Para todos, me contest". "Bueno -le dije- mal de muchos ... , pero, mire, licenciado, para
terminar con su angustia pase al saln". Le introduje donde mis pintores estaban laborando y el licenciado
NovoLA vio con asombro todas las nforas naturalmente abiertas y le dije con una lista en la mano: "Mire
licenciado, estos ... curros tuneros crean que me iban a ver el pelo ... Yo no me quito el freno para beber agua,
ni me dejo curar parado; ellos me pusieron una emboscada en esta eleccin en el primer distrito, donde yo
les dej votar libremente; pero no hay un artculo en la ley de Dios ni en los santos evangelios que me prohba
a m hacer el recuento de las boletas electorales que ellos depositaron por PADILLA y por el jesuita HERRERA y
L\sso, aqu los estamos cambiando a favor de ALEMN y del candidato de la CfM ... pues mi compromiso es
con la Revolucin y no con una ley electoral... SANTos, op.cit., pp. 855-856.
686
GLADE WILLIAM PATTON. "Las empresas gubernamentales y privadas en la economa mexicana", cap. m, en
Aportaciones al conocimiento de la Administracin Pblica mexicana, autores extranjeros. Secretara de
la Presidencia. Mxico, 1976. Tambin RosARio GREEN. El endeudamiento externo de Mxico. El Colegio de
Mxico.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 285

empresas estatales que se ocupan en el comercio. Ni por asomo son una amenaza para las
empresas comerciales privadas; son su complemento. 687
Las principales entidades creadas durante estos aos fueron entre muchas otras ms,
la Oficina de Control y Abastecimientos, para el control de las importaciones y exporta-
ciones; la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A., para las relaciones co-
merciales internacionales. La Nacional Distribuidora y Reguladora, intervena en la re-
gulacin de precios en los artculos de primera necesidad, subsidios, precios de garanta
y que constituy uno de los mecanismos gubernamentales de mayor impacto utilizados
por distintas administraciones para influir en la relacin con los campesinos, tanto en la
dimensin econmica como en la poltica.
A partir de 1947 se crean bajo un nuevo criterio de desarrollo regional diversas co-
misiones, como la del Papaloapan, para promover una regin fluvial que abarcaba los
estados de Puebla, Oaxaca y Veracruz con trabajos de construccin de presas y vas de
comunicacin, mejoramiento de tierras, instalaciones elctricas, agua potable, desarrollo
urbano; la de Tepalcatepec, enfocada en la regin que va del Lago de Chapala al Pacfico
abarcando un rea de 18 mil km cuadrados; la del ro Fuerte para impulsar la regin que
recorre ese ro en Sinaloa y abarcando 35 mil km cuadrados; y la del ro Giijalva, con el fin
de explotar los recursos hidrolgicos, asumiendo entre otras tareas las de construir siste-
mas contra inundaciones, obras sanitarias, de riego, electricidad, vas de comunicacin y
centros de poblacin. 688
l En diciembre de 1947 se expidi la Ley para el Control de los Organismos Descen-
tralizados y Empresas de Participacin Estatal, encargndose a la SHCP de controlar y
vigilar las operaciones de dichos organismos y empresas con el fin de informarse respecto
de su marcha administrativa, as como procurar su correcto funionamiento econmico,
ya que tambin estuvo facultada para revisar, vetar y reformar presupuestos y programas
anuales de inversin.
En forma casi paralela se expidi, ya en 1948, la Ley de Funcionamiento de las Juntas de
Mejoras Materiales, con la participacin de funcionarios federales, autoridades municipales
y representantes de la iniciativa privada local para atender diversos aspectos de los servicios
pblicos municipales tales como energa elctrica, drenaje, agua potable, pavimentacin,
puentes, entre otros aspectos que seran trasladados a los gobiernos municipales.
Frente al avance que tena la universalizacin del voto en otros pases, se reconocieron
los derechos polticos de las mujeres, otorgndoles derecho a votar en elecciones munici-
pales a celebrar en 1947.

68
7 FERNNDEZ SANTILLN,op. cit.
688 WILUAM PATTON GLADE, op. cit. Tambin 0MAR GuERRERO. El Estado y la Administracin Pblica en Mxico.
pp. 743-750, donde resea las diversas actividades de fomento realizadas por el Estado.
286 ROBERTO RJVES

Con MIGUEL ALEMN el gasto pblico tuvo una fuerte orientacin hacia las obras de
infraestructura, la inversin pblica tuvo un incremento sustancial en apoyo de la in-
dustrializacin. Ello contribuye a explicar cmo el Gobierno Federal prepar un proyec-
to de inversiones, tanto del sector central como del llamado paraestatal, para el periodo
1947-52.
La importancia y efectos del gasto pblico eran cada vez ms evidentes, el concepto de
las inversiones del sector pblico aumentaba de volumen, pero no as su control y cohe-
rencia interp.a, razn que llev a crear la Comisin de Inversiones en 1948, adscribindola
a la SHCP. Entre otras atribuciones tuvo las siguientes: Planear el gasto pblico as como
las inversiones federales; seleccionar y jerarquizar proyectos; supervisar el funcionamien-
to del aparato administrativo pblico.
El trato preferencial dado a la industria por sobre el sector agrcola empieza a ser evi-
dente. Los campesinos empezaron a ver afectada su situacin en la medida que la unidad
fundamental de produccin agrcola, el ejido, disminuy su rendimiento, entre otras co-
sas por haber perdido el apoyo gubernamental que fue trasladado primordialmente a la
pequea propiedad.
La poltica agraria buscaba favorecer la pequea propiedad y el ejido, por lo que,
con la Reforma constitucional del12 de febrero de 1947, a la fraccin x del artculo 27,
se reconoci al ejido una extensin de diez hectreas de terreno de riego o humedad,
a falta de ellos, de sus equivalentes en otras clases de tierras, sin embargo esa exten-
sin se ira disminuyendo cada vez ms, con reformas sucesivas, hasta reducirla a dos
hectreas. As, en el primer ao de gobierno de ALEMN se inform de la expedicin de
mil noventa y seis )a cuerdos de inafectabilidad que ampararon ciento ochenta y tres mil
hectreas. 689
Si bien la agricultura comercial entr en una poca de auge, se configur la llamada
agricultura dual, es decir, por un lado, en el norte del pas se desarrollaron sistemas de
riego, uso de fertilizantes y tcnicas de mejora para la produccin, en cambio en algunas
regiones del centro y sur del pas se dependa de la lluvia para la irrigacin del campo,
adems de carencias en el uso de instrumentos y tcnicas modernas.69o
Tambin se cre la Comisin Nacional de Colonizacin con la finalidad de reacomodar
campesinos sin tierra, por lo que una de sus tareas principales fue la de localizar terrenos
susceptibles de dotacin a particulares.
En 1948 se crea el Instituto Nacional Indigenista, al considerar que, por un lado,
haba desaparecido el Departamento de Asuntos Indgenas (creado en la administracin
cardenista) y no se haba suplido esa funcin con ningn otro organismo, al considerar

689 FERNNDEZ SANTILLN, op. cit., p. 70.

6
90 MATIP. El Sector Paraestatal, op. cit., p. 89.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 287

"que existen en el pas ms de 4 millones de personas que en mayor o menor grado par-
ticipan todava de restos culturales que les dan una fisonoma propia distinta a la del
campesino mexicano".69'
Al mediar el siglo XX, Mxico era un pas que segua padeciendo una polarizacin de
la riqueza a pesar de los esfuerzos gubernamentales por disminuirla. La industrializacin
descans sobre obreros y campesinos, quienes vieron cancelada la posibilidad de elevar
sus niveles de vida a la par del crecimiento econmico nacional. "
Mxico no poda apartarse de las leyes esenciales del sistema econmico imperante. El
desarrollo nacional se calific como dinmico y acelerado pero a la vez desigual y contra-
dictorio, respaldado en un rgimen institucional consolidado, al que en gran parte se le
deba no slo el control poltico de la sociedad, sino tambin el espectacular crecimiento
econmico, en razn de haber sido el impulsor ms decidido de la industrializacin. Ahora
el Gobierno Federal posea el dominio sobre los sectores clave de la economa -petrleo,
electricidad, acero, carbn, ferrocarriles, banca- para promover la actividad privada.
El momento de las movilizaciones polticas de grandes masas, caracterstica del carde-
nismo, haba pasado, quedando en su lugar el reacomodo de tales fuerzas en estructuras
controladas burocrticamente. Los objetivos fijados en el movimiento revolucionario co-
braban vida en las instituciones:
"A una pacificacin y control de las masas sociales correspondi una ampliacin
de las estructuras gubernamentales, en las cuales la decisin poltica se tom con
mucha ms flexibilidad y segn los criterios e intereses de camarillas burocrticas
sobre los cuales ya no pesaba el control de los grupos antiguamente movilizados ...
La poltica de masas cobraba el sentido de administracin de masas. Dada la com-
plejidad adquirida por la Administracin Pblica, otro fenmeno fue observado
en este sexenio: el ascenso de la profesionalizacin y especializacin de sus cua-
dros. La divisin del trabajo: por la ampliacin de las actividades estatales, era
ya un hecho incontrovertible. Se estaba cumpliendo una de las leyes bsicas de la
burocratizacin "692

Ciertamente el Estado posrevolucionario deba operar una poltica de masas, pero el

control y direccin de stas ya no se hara tan slo por el partido oficial, sino tambin a
travs de las diversos organismos de la Administracin Pblica, lo que explicaba sus nue-
vas tareas y dimensiones.
J;>ado el grado de penetracin del Estado en la vida del pas se consider necesario
expedir en 1950 la Ley de Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica,
facultndolo para establecer prioridades al proceso econmico. Por medio de esta ley-se

69' Exposicin de motivos de la ley que crea el Instituto Nacional Indigenista.

69 op. cit., p. 6o.
FERNNDEZ SANTIL!.N,
288 RoBERTO R!vEs

faculta al Ejecutivo para participar en la actividad -y procesos econmicos en aspectos tales

como establecer precios mximos, obligar a la venta de determinadas mercancas, impo-
ner racionamientos y establecer prioridads cuando el volumen de mercancas sea insufi-
ciente en relacin a la demanda, organizar la distribucin para evitar un intermediarismo
excesivo, decretar la ocupacin temporal de las fbricas cuando sea necesario mantener o
aumentar la produccin de ciertos artculos, imponer sanciones, multas, clausuras (esta
situacin cambiara significativamente hasta 1978 en que se limitaron las facultades y
alcances de dicha ley).
Los efectos estimulantes sobre la produccin nacional propiciados por la Segunda
Guerra Mundial haban cesado, sin embargo el proyecto de industrializacin segua sus
causes al interior del pas. Para entonces ya se haba definido que el rgimen econmico
no Seguira el modelo socialista, sino uno de economa mixta, en el que los sectores p-
blico y privado complementaran sus esfuerzos para el desarrollo nacional, slo que en
adelante se le identificara bajo el nombre del desarrollo estabilizador.
Este modelo se bas fundamentalmente en la captacin de recursos para impulsar el
desarrollo interno del pas, con lo que el incremento de la deuda pblica fue progresivo y
acumulativo. El crecimiento econmico sigui constituyendo el objetivo fundamental, y
aunque se incluyeron algunos programas de beneficio social, se argument que no sera
posible solucionar la pobreza mientras no se diera impulso a la produccin.
La poltica del desarrollo estabilizador, entre cuyos exponentes estaba RAL PREBISCH,
en realidad vena a ser la continuacin del programa de industrializacin mediante la
incqrporacin de otros mecanismos para promover la actividad econmica, tales como
el financiamiento externo y la captacin de ahorros de s::>ciedades financieras y bancos
hipotecarios. 693
La importancia del financiamiento externo la subray el entonces titular de la SHCP,
.ANToNIO RTIZ MENA:

"Dado que el desarrollo estabilizador descarta la generacin de ahorro inflaciona-

rio, y dado que define al desarrollo econmico corno un aumento sustancial en la
productividad, para lo cual presupone una cierta dotacin de capital que responda
a esa elevacin en el nivel de productividad del trabajo, con ingresos reales ms

693 Segn RAL PREBISCH, en su tesis del desarrollismo, presentada inicialmente como una solucin al estanca-
miento latinoamericano en la dcada de los aos cincuenta, y que poco despus fue adoptada y expandida
por :a CEPAL, consista en que el financiamiento externo, pblico y privado, era un complemento de los
recursos internos y tendria resultados positivos sobre el conjunto de la economa latinoamericana siempre
y cuando se observaran ciertas condiciones relacionadas con su monto, destino y condiciones. Son recursos
orientados a corregir desequilibrios estructurales en el sector externo de la economa a fin de permitir la
eliminacin o disminucin de tensiones a corto plazo y hacer posible la introduccin de los cambios estruc-
turales que permiten corregir ese problema. RAL PREBISCH. Hacia una dinmica del desarrollo latinoame-
ricano. FCE. Mxico, 1955.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 289

altos manteniendo al mismo tiempo tasas adecuadas, el financiamiento externo

adquiere una importancia determinante, sin tratar de subestimar la relevancia del
incremento y reasignacin de los recursos internos" 694

En otras palabras, se buscaba captar mayores recursos de ahorro privado, hacer ms

efectiva la estructura fiscal, incrementar el ahorro pblico y financiar el gasto de ese sector
con recursos propios, aprovechar la subutilizada capacidad de pago del pas, acudiendo al
endeudamiento pblico externo para aligerar las presiones sobre la balanza de pagos y a
financiar las inversiones en riego, carreteras, ferrocarriles, energa, industrias, y muchos
otros aspectos ms.
En Mxico, el desarrollo estabilizador se vino a caracterizar fundamentalmente por
mantener, durante poco ms de dos dcadas, una paridad cambiara del peso frente al
dlar, que pasaba de $8.65 por dlar (establecida en 1949) a otra fijada en 1954, de $12.50
pesos por un dlar; los salarios y precios permanecieron sin grandes variaciones, aunque
quedando por debajo los primeros; un crecimiento regular del producto nacional de 6.5%
en promedio anual.
Bajo este contexto, las condiciones de desequilibrio social y desajustes en los sectores
productivos trataron de ser cambiadas mediante la intensificacin de los programas gu-
bernamentales de beneficio social.
En consecuencia de lo anterior, la lgica gubernamental, gir en torno a la idea de que
sin desarrollo econmico no era posible la realizacin de la justicia social, de manera que
el nuevo esquema econmico internacional, pactado al trmino de la Segunda Guerra
Mundial en Bretton Woods, operaba plenamente.69s
Al mediados aos cincuenta, era patente que el crecimiento econmico registraba una
prdida de dinamismo de la agricultura y un ascenso vigoroso de la actividad industrial,
sin embargo se empiezan a observar ciertas deficiencias ya que se limit a la produccin
de bienes de consumo que demandaba la poblacin urbana pero sin dar el salto hacia la
oferta interna de equipo pesado ni de bienes de capital, con lo que se acentu la depen-
dencia tecnolgica del exterior y con los efectos correlativos de desequilibrio en la balanza
comercial del pas. As el dficit en la cuenta corriente se vuelve crnico y progresivo,
aunque se cubre con recursos provenientes de la deuda externa.

694 AmoNIO RTIZ MENA. Desarrollo estabilizador, una dcada de estrategia econmica en Mxico. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico, 1962.
69s Desde fines de 1940 JOHN MAYNARD I<EYNF.S afirm que se poda dejar atrs el caos econmieo y construir un
futuro prspero si se creaba un sistema multilateral de libre comercio guiado por un banco supranacional
que dispusiera de un fondo de estabilizacin que manejara las divisas internacionales. En la reunin de
BRETON Wooos, en New Hampshire, qued formalmente concertado el nuevo orden y aprobada la creacin
del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, instituciones que tuvieron tma influencia decisiva
en todos Jos pases del rea occidental. Mxico qued comprendido en ese orden al firmar el convenio del
Fondo Monetario de Reconstruccin y Fomento.
290 ROBERTO RlvEs

Desde la perspectiva social se observa un progresivo desplazamiento de la poblacin

rural por la urbana ya que al favorecerse el desarrollo de las ciudades al mismo tiempo
se inhibe el del campo, provocando entre otras causas el desaliento en esta poblacin que
opta por emigrar a zonas urbanas o incluso a los Estados Unidos en busca de la elevacin
del nivel de ingreso, fenmeno universal inherente a la industrializacin de los pases.
Para esta poca, el flujo migratorio de braceros mexicanos hacia Estados Unidos creci
en importancia hasta constituir un problema para la mano de obm mexicana y las autori-
dades del pas vecino del norte hacia la dcada de los ~ps-cincuenta. "De 4,152 braceros
contratados en 1942, se elevaron a 307,999 en 1954;-calculndose que los deportados por
ingreso ilegal ascendieron a 645,596, o sea un total de 953,595". 696
Diversos factores econmicos y sociales haban contribuido a estimuiar la migracin,
IGNACIO GARCA TLLEZ, entre otros, apuntaba los siguientes: El crecimiento de la pobla-
cin nacional; la falta de oferta laboral nacional; el subempleo y la ocupacin estacional;
la ausencia de un organismo ejecutivo con programa coordinado y recursos para encauzar
la ocupacin; el crecimiento industrial de los Estados Unidos del norte y la escasez de tra-
bajadores rurales; el inters de los granjeros en disminuir sus costos de produccin con
el abaratamiento de la fuerza de trabajo; la especulacin de intermediarios explotadores
de los braceros; la falta de una legislacin unificada en los Estados Unidos del norte que
confiara a una autoridad comn la vigilancia y el cumplimiento de las condiciones de con-
tratacin internacional iniciadas el4 de agosto de 1942 y complementadas en el acuerdo
de 11 de agosto de 1951, reformado en 1952, 1954 y 1955.
Por Acuerdo presidencial del 4 de mayo de 1942 se cre la Comisin Internacional
para la proteccin contractual de los braceros emigrantes como antecedente de los Con-
venios internacionales del4 de agosto de 1942,1 de agosto de 1949,11 de agosto de 1951,
19 de mayo de 1952, en los que

"... se fijaron disposiciones mnimas de ocupacin, salarios, prestaciones sociales,

garanta de un trato humano o igualitario de los trabajadores por las autoridades
de los Estados Unidos del norte y cuyo cumplimiento motivaba la vigilancia y pa-
trocinio de los cnsules mexicanos en las regiones del desempeo de las labores,
habiendo sido tan frecuentes los abusos de los granjeros que originaron numero-
sas promociones de los funcionarios mexicanos.
Estas agobiantes circunstancias fueron oficialmente reconocidas por la Com-
mission Migratory Labor en su informe al Presidente de los Estados Unidos de
Norteamrica de 26 de marzo de 1951, como resultado de una amplia investiga-

6
96 IGNACIO GARcfA TLLEZ. La migracin de braceros a los Estados Unidos de Amrica. Mxico, 1950. Datos
similares los proporciona la Direccin General de Asuntos de Trabajadores Migratorios de la Secretaria de
Relaciones Exteriores para los aos 1952 y 1953.
 l..A ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 291

cin, la cual concluye recomendando preferente ocupacin para los trabajadores

americanos y desaliento a la inmigracin extranjera, exclusin de enganchadores
privados y castigo de contrabandistas y encubridores de braceros ilegales. En caso
imprescindible, canalizacin de los braceros contratados, mediante acuerdos in-
tergubernamentales y convenios privados, bajo la responsabilidad del Servicio
de Inmigracin y Naturalizacin y con la cooperacin del Servicio de Extensin
Agrcola, en cuyos contratos se prevea la solucin de conflictos, el transporte de
los braceros y condiciones de trabajo. Dicha Comisin americana aconseja que
el Departamento de Estado procure la activa cooperacin del gobierno mexica-
no para impedir la inmigracin ilegal de sus trabajadores, su concentracin en
zonas fronterizas y su posterior regulacin contractual... Tambin sugiere la ex-
pedicin de leyes protectoras de un salario mnimo y de las labores agrcolas y
que se expida la Federal Social Security Act., para todos los campesinos, procu-
rndose que los estados de las regiones de inmigracin suministren alojamiento
saludable, educacin y atenciones mdicas y asistencia social a los familiares de
los inmigrantes" 697

Los intentos para reelegir, a ALEMN, haban sido notorios y persistentes casi hasta el
final del sexenio, pero tambin los mecanismos institucionales ya obligaban al Presidente
en turno a tener que manejar la inevitable sucesin en el poder. Desde el14 de septiembre
de 1951, ADoLFO RIBE DE ALBA, secretario de Recursos Hidrulicos, le inform al expresi-
dente CRDENAS, de parte del presidente ALEMN:

"Que la sucesin presidencial, en el medio oficial, se inclina por el secretario de

Gobernacin, ADoLFO RUiz CoRTINES. Que los amigos ms cercanos del Presidente
rechazan la candidatura del licenciado FERNANDO CASAS ALEMN. Que LEOBARDO RE-
YNoso, exgobernador de Zacatecas, platic que en conversacin que tuvieron con
l, el doctor MoNDRAGON, Gobernador de Quertaro, GoNZALO N. SANTos, GILBERTO
FLORES Muoz y otros con el general MANUEL v iL.. CAMACHO, que segn ellos se in-
clinaba por el licenciado CASAS ALEM ..i.N, lograron decidirlo por RUiz CoRTINES" 698

La llegada de ADoLFo RUiz CoRTINES a la Presidencia de la Repblica marca el inicio de

una campaa contra la corrupcin y la inmoralidad burocrtica, para lo cual promueve

697 GARC!A TLLEZ, op.cit., p.p. 28-31.

698 No obstante la decisin a favor de ste, ORIBE DE ALBA deja abierta la posibilidad de la prrroga del perodo
presidencial o de la reeleccin al sealar "que la continuacin del presidente ALEMN al frente del gobierno
ser un hecho slo en el caso de un contlicto internacional que afecte a Mxico. Que hay la idea de parte de
los iniciadores de la prrroga presidencial de reformar la Constitucin en el sentido de que pueda reelegirse
un ex'l'residente despus de pasado un perodo; que as podr volver al poder el presidente ALEMN. Que
mchos opinan que Rmz CoRTINES est enfermo y tiene demasiada edad para afrontar la responsab ilidad del
puesto de Presidente de la Repblica". GHANES, op. cit.
292 RoBERTO R.!VES

la reforma a la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Fede-

racin en 1953, disponiendo la obligacin de manifestar su situacin patrimonial ante la
Procuradura General de la Repblica.
En 1954 se crea el Consejo de Fomento y Coordinacin de la Produccin Nacional, con
objeto de estudiar y proponer medidas concretas para el incremento y equilibrio entre la
agricultura y la industria.
El Seguro Social, que operaba en 1953 en nueve entidades federativas, para el ao
1958 funcionaba ya en todos los estados de la Repblica, de los 13 municipios en que
inicialmente oper lleg a 182 para fines de los aos cincuenta; de 136 mil trabajadores
asegurados pas a un milln 200 mil para 1960.699
Para enfrentar la escasez de recursos del Gobierno Federal decide crear el Comit de
Inversiones bajo la dependencia directa del Presidente, entre sus funciones estn las de
coordinar todos los programas de inversin de las dependencias y entidades del Gobierno
Federal, lograr una mejor tasa de crecimiento y un desarrollo ms coordinado de la eco-
noma, impulsar la mayor participacin del capital nacional, as como: planear el gasto
pblico; sealar prioridades y jerarquas de proyectos; programar las inversiones del sec-
tor pblico; concentrar informacin proveniente de instituciones centrales y descentrali-
zadas; supervisar el buen funcionamiento administrativo.
En este periodo tambin se cre el Fondo de Garanta y Fomento al Turismo; se esta-
blecieron centros de bienestar, urbanos y rurales; se crearon los comits de promocin fo-
restal y el econmico-social; se reorganizaron los tribunales federales del trabajo; se cre
el Instituto Nacional de la Vivienda y la Direccin de Pensiones Militares entre otros.
En apoyo al campo, en 1953, se constituy la Procuradura de Asuntos Agrarios, se es-
tableci una Comisin Mixta sobre trabajadores agrcolas migratorios y se cre el Fondo
de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura.
Entre las principales acciones de esta administracin sobresale la reforma al artculo
34 constitucional de 1917, para reconocer como ciudadanos a varones y mujeres, otor-
gando as el derecho de voto a la mujer en las elecciones federales. De esta manera, las
elecciones de 1958 son las primeras en que votaron las mujeres, es decir, casi la mitad de
la poblacin.
Para entonces ya se haba definido y se hizo costumbre, el mecanismo por el cual el
Presidente en turno, en ejercicio de sus funciones, era quien designaba a su sucesor, era la
poca del tapadismo. El Presidente, pulsaba la opinin nacional, escuchaba las opiniones
de los sectores de su partido (el PRI), miraba a los hombres de su gabinete, principalmen-
te al de Gobernacin, platicaba con los ex-presidentes, y finalmente el Presidente daba

699
Cuarenta aos de historia, 1943-1983, del IMSS. Instituto Mexicano del Seguro Social. Mxico, 1983.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 293

su anuencia al candidato mismo que postulaba el PRI. Las elecciones de 1958 fueron las
primeras en que las mujeres votaron. Las personas que ms se mencionaba como posibles
candidatos eran GILBERTO FLORES MUoz, IGNACIO MoRONES PRIETo, pero se sospechaba que
ADoLFO, el viejo, Rurz CoRTINES, tena oculto, tapado, a quien sera el futuro candidato, y
que result ser ADoLFo, el joven, LPEZ MATEOS.

"Ruiz CoRTINES haba estado engaando al doctor IGNACIO MORONES PRIETO, y a GIL-
BERTO FLORES Muoz... Rmz CoRTINES nos segua diciendo que MoRONES era otro JuA-
REZ ... la esposa de Rmz CoRTINES andaba presentando a la esposa de FLORES Muoz
como la futura primera dama de la Repblica ... (en pltica con GoNZALO N. SANTos)
Rmz CoRTINES le dijo, que ya se haba resuelto el asunto), la Revolucin se iba a di-
vidir, pues MoRONES adquiri mucha fuerza y FLORES Muoz tambin ... y entonces
optamos por salvar primero la unidad de la Revolucin ... Y lanzaremos a la presi-
dencia a un hombre descolorido, ly poderlo manejar t?, le dije" 700

Consciente del crecimiento econmico pero sobre todo del rezago social y la incon-
formidad manifiesta de algunos sectores y grupos sociales, ADoLFO LPEZ MATEos en su
discurso de protesta como Presidente de la Repblica deca:
"Si los buenos resultados no abarcan al mayor nmero de habitantes y si las obli-
gaciones no pesan ms sobre quienes poseen abundantes recursos, ms conoci-
miento y mejores condiciones de vida, son inconvenientes y adversas una tasa y
una velocidad altas que slo fomentan un crecimiento de sectores privilegiados ...
Tenemos que luchar para que el progreso sea general y equilibrado, cuidando que
la riqueza no se concentre en pocas manos, en ciertas actividades y en limitadas
regiones geogrficas"7'

Dentro de sus primeras medidas ya como presidente, LPEZ MATEos promueve la re-
forma a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado (24-12-1958) introduciendo
cambios sustanciales en la organizacin administrativa del Estado: se cre la Secretara
de Patrimonio Nacional facultndola para vigilar y administrar los bienes de la Nacin,
controlar financiera y administrativamente las operaciones del sector paraestatal, inter-
venir en las adquisiciones del Gobierno Federal entre otras; la Secretara de Economa es
sustituida por la de Industria y Comercio otorgndole atribuciones para intervenir en la

700 CHANES, op. cit., pp. 168-169. CARLOS SIERRA rememora: Unos das antes del destape, RUiz CORTINES le pidi
a LACHEA que averiguara si LPEZ MATEOS era protestante. Le era imperativo conocer su filiacin religiosa
o su forma de ser en esas cuestiones ... A los tres das el general le present al Presidente el informe solici-
tado. LPEZ MATEOS era liberal. Su esposa, EVITA, s era protestante, pero no practicaba la religin. Entonces
se dirigi al general y le dijo: "Ese es. Este ser. No hay otro, a pesar de que tena pocos partidarios ... fue
el general AGuS11N LACHEA quien notific al toda>a secretario del Trabajo que sera designado candidato
oficial del PRI".
70' 1 de diciembre 1958. MATIP. La Administracin Pblica.
294 RoBERTO RIVEs

produccin, distribucin y consumo, fomentar el comercio exterior, otorgar proteccin y

fomento a la produccin industrial, promover la industrializacin de productos pesque-
ros, fijar precios mximos, dada la importancia que adquira este tipo de actividades; se
separaron las funciones de lo que hasta ese momento fue la SCOP, dando lugar a las Se-
cretaras de Comunicaciones y Transportes y a la de Obras Pblicas. Se cre la Secretara
de la PresidenCia para contar con un Plan General de Gasto Pblico e Inversiones del
Ejecutivo Federal, planeacin de obras, proyeccin del desarrollo regional entre otras. Se
fusion en una dependencia lo relativo a los recursos hidrulicos, agricultura y ganadera.
Tambin se cre el Departamento de Turismo tratando de reforzar la entrada de divisas
por este concepto y separando esta facultad de la Secretara de Gobernacin. La Secretara
del Trabajo intervendra en el equilibrio de los factores de la produccin.

SECRETARAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO

24-12-1958

PRESIDENTE
1 1
1
1 1
SECRETARiAs DE EsTADO DEPARTAMENTOS DE ESTADO

- GoBERNACIN - AsUNTOS AGRARIOS Y COLONIZACIN

- RELACIONES EXTERIORES -TURISMO
- HACIENDA y CRDITO PBLICO - DISTRITO FEDERAL
- DEFENSA NACIONAL
-MARINA
- INDUSTRIA Y COMERCIO
- AGRICULTURA Y GANADERA
- REcuRSos HIDRULicos
- COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
- OBRAS PBLICAS
- EDUCACIN PBLICA
- SALUBRIDAD Y AsiSTENCIA
- TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL
-PATRIMONIO NACIONAL
- DE LA PRESIDENCIA
- PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA

Los aspectos complementarios a la reforma sealada, son los siguientes:

El13 de marzo de 1959 apareci un decreto por el que se constituy la Junta de Go-
bierno de los organismos descentralizados y empresas del Estado como un rgano de-
pendiente de la Secretara de Pafrimonio Nacional con el propsito de mejorar algunos
servicios pblicos a la vez que impulsar el desarrollo econmico. Esta junta administraba
un universo de 167 entidades pblicas agrupadas en sectores de actividad econmica (in-
dustria extractiva: 55, comunicaciones y transportes: 17, industria elctrica: 7, industria
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 295

de la transformacin: 8, industria de la construccin: 4, fomento agrcola y forestal: 6 y el

resto a diversas reas).7 2
Dentro de la Secretara de la Presidencia se constituy, en 1960, la Direccin de Vigi-
lancia de la Inversin Pblica y de los Subsidios Federales, para controlar el ejercicio de
los programas, la aplicacin de fondos y el apego a los subsidios, por otro lado se estable-
ci la oficina del Plan General de Gasto Pblico, encargada de efectuar las proyecciones
necesarias orientadas a mantener un mejor nivel de vida de la poblacin.73
Asimismo, est el Acuerdo expedido por el Ejecutivo Federal por el que se dispone que
las secretaras y departamentos de Estado, as como los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, elaboren sus programas de inversiones. Cabe sea-
lar que estos programas despus fueron a adherirse al "Plan de Accin Inmediata 1962-
1964", para lo cual en 1962 se estableci la Comisin Intersecretarial para la Planeacin
Econmica y Social, con la encomienda de elaborar planes nacionales de corto, y largo
plazo, buscando con ello dar coherencia a las actividades de conjunto del sector pblico;
qued integrada por representantes de las secretaras de Hacienda y Presidencia.
El Plan de Accin Inmediata 1962-64704 planteaba entre otras cosas el crecimiento
sostenido del producto nacional, mejorar la distribucin del ingreso, aumentar las inver-
siones y reformar la estructura tributaria.
Por el lado de las empresas pblicas, en 1959 se cre el Instituto Mexicano del Caf. En
1961 se cre el Instituto de Proteccin a la Infancia.
La nacionalizacin de la industria elctrica, planteada como una consecuencia nece-
saria de lo dispuesto por la Constitucin Poltica, que consideraba de utilidad pblica el
aprovechamiento de las aguas, pero sujeta a las disposiciones que dictaran las entidades
federativas, no haba sido posible hasta entonces por una serie de contradicciones legis-
lativas, agravadas por las reformas hechas a la Ley de la industria elctrica en 1941; sin
embargo con la Reforma constitucional del 29 de diciembre de 1960, al prrafo sexto
del artculo 27, se precis que corresponda exclusivamente a la Nacin generar, condu-
cir, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin del servicio
pblico, sin otorgar concesiones a ningn particular. As se procedi a la compra de la
Compaa de Luz y Fuerza.
Las estadsticas sealan marcadamente que en el perodo de LPEZ MATEOS tiende a
disminuir el gasto econmico y aumenta el social y administrativo, esto parece tener una
primera explicacin por la aparicin de algunos movimientos sociales, como el ferrocarri-
lero que haba causado estragos al sistema poltico, por lo que el Estado redefine su pol-

702
Vase, 0MAR GuERRERO. El Estado y la Administracin, p. 709 y ss., donde se muestra el directorio de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal preparado en 1959.
703
RoMEO FLORES CABALLERO. Poltica y administracin en la historia de Mxico. INAP. Mxico, 1984.
704 Vase, LEOPOLDO So Lis. Planes, op. cit.
296 ROBERTO RlVES

tica frente a las masas sociales. A ello obedece en gran medida la reforma constitucional
del artculo 123, que pasa a establecer el salario mnimo; tambin seala la obligacin de
las empresas de repartir sus utilidades entre los trabajadores; adems de crear el apartado
"B" dentro de dicho artculo para regular las relaciones laborales de los trabajadores al
servicio del Estado.
Consecuencia de lo anterior,..se cre una Comisin Nacional encargada de estudiar y
fijar los salarios mnimos por regin; se reglament el trabajo femenino e infantil. El Go-
bierno Federal promovi la firma de un contrato colectivo nico para los trabajadores de la
industria elctrica, cuya titularidad qued en manos del Sindicato de Trabajadores Electri-
cistas de la Repblica Mexicana, sustituyendo as a los 52 pactos colectivos anteriores. 705
Para esta dcada el grado de control gubernamental sobre los problemas laborales
mostraba su efectividad: ".. .la tasa anual de 98% de huelgas resueltas se mantuvo cons-
tante. En 1965 de 1,182 emplazamientos recibidos por la Junta Federal de Conciliacin y
Arbitraje slo llegaron al paro efectivo 24. El tutelaje gubernamental tuvo como canales,
la regulacin de los salarios mnimos, el reparto de utilidades y las negociaciones de los
contratos colectivos". ?06
El reparto de las utilidades, dispuesto por la Constitucin Poltica desde 1917, se hizo
realidad hasta 1962.
La creacin de la CONASUPO vino a sustituir a la anterior Compaa Exportadora e Im-
portadora (esta ltima, la CEIMSA, comenz a funcionar en 1937 como extensin comercial
del Banco de Comercio Exterior y se le encarg la liquidacin de la Nacional Distribuidora
y Reguladora en 1949) con el propsito de manejar productos bsicos para la poblacin,
con lo que tambin se incrementaba la actividad comercial con fines sociales del Estado. La
CONASUPO vino a reforzar la actividad comercial del Estado en la agricultura y no slo en
las regulaciones mercantiles de exportacin e importacin, y los abastos citadinos. En 1961
se expide la Ley Federal de Turismo, crendose en forma paralela el Consejo Nacional de
Turismo. En este ao se introdujo el Libro de Texto Gratuito para la educacin primaria.
Asimismo, se ampli el grupo de instituciones dedicadas a la seguridad social, al su-
primir la Direccin de Pensiones Civiles, y dar paso al Instituto de Seguridad Social de los
Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE). Por su parte, el IMSS, ampli su cobertura
a los trabajadores del campo, y para los trabajadores al servicio de las fuerzas armadas,
terrestres y martimas, se creaba el ISSFAM.
La Administracin Pblica cobraba nuevos matices, paralelo a su crecimiento orgni-

-os MATIP. La Poltica Laboral, op. cit., p. 107.

FERNNDEZ SANTILLAN, op. cit., p. 92. Y agrega: el reforzamiento del control sobre los obreros no slo se debi
06
'

al debilitamiento de stos por la derrota ferrocarri lera, sino tambin a que el Estado sac importantes lec-
ciones que le hicieron de inmediato. revisar y ati nar el funcionamiento ele los organos administrativos que
tenan que ver con este sector.
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 297

co-funcional, la tecnocratizacin se adentraba cada vez ms en los procesos gubernamen-

tales y administrativos, incluso a los altos niveles de la jerarqua poltica; su ideologa se
bas en la eficiencia, eficacia, racionalidad de la accin administrativa, a fin de dotar de
mayor capacidad poltico-administrativa al Estado para responder a nuevos planteamien-
tos y demandas sociales.
Una de esas demandas era de tipo poltico, y al efecto se modific la Constitucin Pol-
tica para crear la figura de los Diputados de Partido en 1963.
Por otro lado, y siguiendo lo que ya era una costumbre del rgimen poltico mexicano,
en que el Presidente de la Repblica, que a la vez era lder del PRI, tras una auscultacin
por la que recababa la opinin de los sectores del partido, as como la de los expresidentes,
LPEZ MATEOS no tuvo duda de quien sera su sucesor: GusTAvo DIAZ RDAZ. Lms M. FARIAs
recapitula la designacin de entonces: "Porque definitivamente don ADOLFO, el viejo, haba
jugado con todo el mundo, y al que menos se mencionaba era a LPEZ MATEOS y ste resul-
t. Pensaban que LPEZ MATEOS iba a hacer lo mismo y no. l siempre sac adelante a DIAZ
RDAZ, fue puntero y fue candidato".77
La llegada del nuevo Presidente signific la continuidad del modelo de desarrollo adop-
tado desde los cuarentas, y al efecto elabor el Plan de Desarrollo Econmico y Social
1966-1970 que, entre otras cosas, planteaba modernizar la Administracin Pblica ya que
sta era el principal instrumento del gobierno para aplicar su poltica econmica y social.
Dado que el pas entrara en una etapa de desarrollo programado, se deba instrumentar
la eficiencia administrativa, perfeccionar los instrumentos de ejecUcin y control; asimis-
mo recomendaba adoptar el criterio programtico en la elaboracin del presupuesto.
El9 de abril de 1965, se cre, dentro de la Secretara de la Presidencia, la Comisin de
Administracin Pblica, encargndole el cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 16 fr.
IV de la ley de secretaras, sealndole al efecto los siguientes objetivos:

1. Dictaminar la ms adecuada estructura de la Administracin Pblica.

2. Coordinar la accin y el proceso de desarrollo econmico del pas con justicia social.
3. Introducir tcnicas de organizacin administrativa al aparato gubernamental que
resulten convenientes para alcanzar el objetivo anterior.
4. Obtener una mejor preparacin del personal de gobierno.
5 Proponer reformas a la legislacin y las medidas administrativas que procedan.

Resultado de los trabajos de dicha Comisin es el "Informe sobre la reforma de la

Administracin Pblica mexicana", en que se presenta un diagnstico de las principales
caractersticas del aparato administrativo gubernamental, revelando, entre otras cosas,
que la Administracin Pblica segua carente de:

?en LUIS MARcELINO FARlAs. As lo recuerdo. Testimonio poltico. FCE. Mxico, 1992, p. 64, citado por CHANES, op.
cit., pp. 173-176.
298 ROBERTO RlvEs

"instrumentos para la planeacin administrativa, encargados de estudiar y anali-

zar la organizacin tcnica de las actividades, para elevar la eficiencia ... La estruc-
tura y los procedimientos principales de trabajo de las diferentes secretaras y de-
partamentos de Estado estn determinados de una manera amplia y en ocasiones
confusa en las normas legales, reglamentarias y administrativas, que se han ido es-
tableciendo a lo largo del tiempo sin que se haya hecho una depuracin, seleccin,
actualizacin y codificacin de las mismas. Esto provoca, en algunos casos, serias
dificultades administrativas. No se encontraron reglamentos interiores en todas las
dependencias. Cuando los hay, se trata casi siempre de documentos francamente
obsoletos. Incluso los reglamentos interiores elaborados recientemente adolecen de
un grave vicio: quieren abarcarlo todo ... En ningn caso haba los elementos admi-
nistrativos modernos que requiere un organismo pblico.
Al analizar la divisin de funciones sealadas en la ley de secretaras y por otro
lado la distribucin de funciones tal y como se cumple en la realidad, encontraron mu-
chas situaciones de duplicidad ... hay un nmero excesivo de funciones por exclusin
(que origina) actividades mal atendidas y una dilucin de la responsabilidad... "7oa

Por lo que hace al conjunto de las empresas paraestatales, stas siguieron creciendo en
diversos campos de actividad, industrial, comercial, de servicios, su importancia financie-
ra se reflej en la composicin de las inversiones del Gobierno Federal, ya que casi so%
del total provenan de ese sector.79

CREACIN DE ORGANISMOS Y EMPRESAS POR PERIODOS CONVENCIONALES

PERJODO EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL RGANISMOS DESCENTRALIZADOS TOTAL

1917- 1921 2 2

1921- 1930 8 2 10

1930-1933 6 6 r-
1934- 1940 29 10 39

1940- 1945 37 14 51

1945-1950 30 20 so

1950-1959 6s 36 101

1960- 1970 105 27 132

282 109 391

Fuente: ALEJANDRO CARRILLO CASTRO. La .reforma administrativa en Mxico .

7 oa Informe sobre la reforma de la Administracin Pblica mexicana, Comisin de Administracin Pblica,

1967. Secretara de la Presidencia, Direccin General de Estudios Administrativos. Mxico, 1974.
709 RoBERTO CASTA<EDA. "Los lmites del capitalismo en Mxico. Las finanzas del rgimen", en Cuadernos Polti-
cos, nm. 8, abril-junio, 1976, p. 57
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 299

Bajo este contexto se reforma de nueva cuenta (4 de enero de 1966) la Ley para el
Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal; en
ella se pona especial atencin a la necesidad de programar y coordinar su accin y no
tan slo la de controlar administrativamente su funcionamiento, que era el caso de la Ley
de 1947. Corresponda a la Secretara de Patrimonio Nacional controlar y vigilar tales
entidades por medio de la auditora permanente, la inspeccin tcnica; amn de obtener
infonnacin de su marcha administrativa, procurar su eficiente funcionamiento econ-
mico; verificar el correcto cumplimiento de las disposiciones que dicte la Secretara de la
Presidencia en materia de inversiones y con las normas de presupuesto fijadas por la de
Hacienda, independientemente del control y vigilancia que realizaran estas dos ltimas
en los renglones propios a cada una de ellas. Estas tres secretaras formaron el llamado
tringulo de la eficiencia.
La actividad del Estado a travs de las empresas pblicas se extenda rpidamente a
distintos campos de operacin, tales como la poltica industrial, los energticos, la indus-
tria siderrgica, la de maquinaria y equipo, la industria azucarera, el fomento de conjun-
tos, parques y ciudades industriales, los puertos, las aguas salinas, y la seguridad aeropor-
tuaria, entre otros ms.
En esta poca era frecuente encontrar opiniones y referencias alusivas a la economa
mixta de Mxico, en la que participaban los sectores pblico y privado, por ello se conside-
ra necesario abordar lo relativo al papel del sector privado mexicano. A diferencia de otros
pases, en que el desarrollo econmico se dio a base del sector privado, en Mxico fue el
Estado quien lo desarroll. En Europa, las fuerzas productivas, al oponerse a polticas
como la fiscal, regulatorias y otras que impedan su desarrollo, impulsaron una transfor-
macin radical, no slo de las estructuras econmicas sino inclusive en toda la sociedad;
as, el desarrollo de las fuerzas productivas oblig y trajo consigo el del capitalismo. En
Mxico, el desarrollo del capitalismo surgi del impulso dado por parte del gobierno (re-
curdense los esfuerzos del Banco de Avo y la Secretara de Fomento en el siglo x1x); ante
lo incipiente del sector privado mexicano, del que se quejaba GMEZ MoRN, los sucesivos
gobiernos revolucionarios buscaron su desarrollo de diversas formas como fueron las le-
yes de organizacin para el sector de 1918, 1936, 1941, ao en que se expidi una nueva la
Ley de Cmaras de Comercio e Industria con la que se separa por ramas de actividad a las
empresas, crendose al efecto la CONCANACO, la CONCAMIN, la CANACINTRA.
As, el Gobierno Federal se convirti en el promotor, organizador y virtual construc-
tor de la sociedad y de la economa del pas. La modernizacin se convirti en la meta
ms importante y prioritaria del gobierno y con ella vino el desarrollo del sector privado.
Evidentemente mucho antes de aquel momento, existan entidades, empresas, grupos y
actividades econmicas privadas que abarcaban la agricultura, la industria, el comercio,
la banca, etctera. Sin embargo, cuando el gobierno se adjudic a s mismo la tarea de de-
300 ROBERTO RJVES

sarrollar al pas, su objetivo principal fue el de crear las condiciones apropiadas para que
el sector privado creciera y se desarrollara. El gobierno haba concebido (desde la estrate-
gia porfiriana) al sector privado nacional como uno de los tres principales vehculos para
alcanzar el desarrollo econmico, los otros dos eran la inversin extranjera y el gobierno
encargado de crear las condiciones de estabilidad y seguridad para que operaran las otras
dos. A travs de los aos, el resultado de esa poltica fue un impresionante incremento en
el nmero y tamao de las empresas privadas.
Sin embargo, el gobierno se convirti en protector del sector privado, que en la prctica
fue organizado a instancias de la poltica gubernamental, su desarrollo fue, en gran parte,
moldeado por el propio gobierno. Las concesiones para la explotacin de tierras, minas, la
construccin de caminos, presas, puentes, y otras ms, fueron en muchos casos los princi-
pales vehculos de crecimiento de las empresas privadas, favorecidas tambin con los incen-
tivos fiscales, la proteccin de las importaciones, subsidios directos, crdito subsidiado.

"Desafortunadamente, el tipo de incentivos que dise el gobierno para promo-

ver el desarrollo econmico con frecuencia preserv y fortaleci los valores de la
Espaa medieval relativos a la importancia central de la propiedad, en lugar de la
produccin y la eficiencia, como los valores centrales del desarrollo econmico.
Estos valores y su filosofa permearon todo el proceso de industrializacin a partir
de la dcada de los cuarenta. Cuando se inici el programa de industrializacin
por medio de la sustitucin de importaciones, primeramente como resultado de
la imposibilidad de importar bienes al estallar la Segunda Guerra Mundial, y ms
adelante, a travs del programa que dio forma a la industria al final de la dcada de
los cuarenta y la siguiente, cientos de individuos se convirtieron en empresarios y
con ellos vino un rpido proceso de urbanizacin y crecimiento del empleo indus-
trial. La sustitucin de importaciones involucraba la manufactura de productos de
consumo dentro del pas, generalmente con bienes de capital importados y dentro
de un ambiente de proteccin generalizada. La proteccin de las importaciones,
as como los subsidios directos e indirectos, hicieron muy rentable la constitucin
de empresas y el convertirse en industrial. La primera generacin de 'capitanes de
industria', como se les llam en su poca, fue crucial para el desarrollo industrial,
en parte por haber sido muy consciente de su papel y cometido, por lo que fue
muy respetada por las autoridades. Con el transcurrir de los aos, sin embargo, al
hacerse el sector privadoms y ms dependiente de la proteccin gubernamental,
el gobierno comenz a dominar la relacin y, por lo tanto, las siguientes generacio-
nes de empresarios fueron cada vez ms subordinadas y dependientes del gobier-
no. Este factor, hizo que en muchos casos, los empresarios evitaran y despreciaran
el riesgo en la actividad econmica y en la inversin, en Jugar de aceptarlo como
la esencia de su funcin y actividad . En alguna medida, muchos empresarios ad-
quirieron un perfil ms parecido al de la burocracia que al de sus contrapartes en
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 301

otros pases. Ms an, y de manera por dems interesante, mucha de la inversin

extranjera que lleg al pas en aquella poca y que se convrti en un participante
significativo en el proceso de industrializacin por substitucin de importaciones,
gradualmente adopt muchas d~ las actitudes que por dcadas caracterizaron al
sector privado acerca de la proteccin, el rechazo al riesgo como mvl de desarro-
llo y as sucesivamente. En suma, la industrializacin protegida llev al gobierno
a tener un papel creciente y cada vez ms importante en la economa, a travs del
control de las importaciones, los subsidios, los precios, etctera"7 ' 0

Siguiendo los incentivos gubernamentales y complementando la inversin pblica en

la infraestructura, el sector privado constituy un instrumento primordial para la realiza-
cin de las metas nacionales determinadas en cada sexenio. Bajo este rgimen de economa
mixta, el pas fue capaz de convertirse en una Nacin considerablemente industrializada,
apenas unos cuantos aos despus de haber iniciado su programa de industrializacin.
Mientras dur, aquel esquema fue la razn principal de que Mxico haya podido sostener
una tasa de crecimiento de 6% anual en promedio, durante casi cuarenta aos. Para la
dcada de 1960, Mxico tena grupos privados relativamente fuertes en la industria, la
banca y el comercio, con equipos gerenciales capaces y experimentados y mano de obra
bien entrenada. La estrecha relacin entre el sector privado y el gobierno, asociada a un
ambiente macroeconmico estable y a condiciones externas muy favorables, le permitie-
ron a Mxico ms que duplicar el tamao de su economa cada dcada, desde el final de los
cuarenta en adelante. En otras palabras, Mxico haba construido una industria privada,
casi de la nada, en treinta aos.
Cuarenta aos de proteccin respecto a las importaciones, introdujeron toda clase de
distorsiones en la economa. A travs de los aos, el propsito inicial de la proteccin - el
permitir que se desarrollara la competitividad- se perdi de vista y se olvid, con lo que la
proteccin dej de ser un instrumento de desarrollo y se convirti en un fin en s mismo,
en la mayora de los casos la proteccin se constituy en un factor condicionante de super-
vivencia econmica de las empresas, en lugar de servir como medida temporal de consoli-
dacin econmica. Las regulaciones gubernamentales, independientemente de su objetivo
original, tendieron a impedir la competencia y a asegurar la supervivencia de todas las em-
presas, en lugar de promover el desarrollo de empresas competitivas, eficientes y producti-
vas. Permisos discrecionales para la importacin, concesiones, adquisicin de empresas en
quiebra bajo el argumento de mantener el nivel de empleo, evitando que los empresarios
corrieran riesgo alguno. La consecuencia inevitable del recurso a estos mecanismos fue la
eliminacin de incentivos para incrementar la productividad, para reinvertir las utilidades
y para redistribuir el ingreso; todo lo cual se hizo a expensas del consumidor.

710 LUIS RUBIO. El sector privado en el pasado y futuro de Mxico, 1983. Indito.
302 RoBERTO RIVES

La asignacin de contratos para la produccin de bienes y prestacin de servicios, en

muchos casos, dependi de las relaciones personales entre funcionarios y empresarios.
As, se favoreci el que una planta industrial no competitiva obstruyera, e impidiera,
el desarrollo de un nuevo sector industrial competitivo a nivel mundial. Este ambiente,
gradualmente reforz la participacin estatal en la economa, aadindole el papel de
salvador de empresas en quiebra; y no foment los valores de la competencia productiva,
entre las convicciones bsicas de las empresas del sector privado. En otras palabras, la
creciente participacin y accin gubernamental en la economa fue slo un lado de la mo-
neda; el otro fue la proteccin, el subsidio y los apoyos a las empresas, que permitieron el
crecimiento y dieron forma al sector privado en su conjunto.
Finalmente, la relacin armnica derivara en conflicto, por ello no es posible suponer
que la naturaleza de uno de los dos factores cambie sin modificar el otro.
A finales de los aos sesenta se observaron indicios de agotamiento del modelo, que
llevaron a plantear porqu el desarrollo estabilizador fue en realidad desestabilizador?

6.2. LUCHAS SOCIALES Y CRISIS DE LEGITIMIDAD

Los gobiernos de la etapa de industrializacin fueron de polticas econmicas relativa-

mente conservadoras, que ante todo favorecan al sector privado. La imagen global de los
aos sesenta muestra una actuacin aparentemente coherente y afortunada de la econo-
ma, si slo se observan los indicadores agregados, como el producto interno bruto, que
creci a 6/7% anual, y los precios se mantuvieron relativamente estables, creciendo slo
lig_eramente entre los dos perodos, de 2% a 2.9% anual. Al mismo tiempo, el tipo de cam-
, bio P.ermaneca fijo a 12.50 pesos por dlar, lo que ayudaba a conservar la estabilidad de
precios al evitar un aumento del costo en pesos de las importaciones. La agricultura dio
muestras de debilidad, pero todava estaba produciendo la mayor parte de los productos
bsicos requeridos por el mercado urbano y los vitales ingresos de divisas. Pero debajo de
la superficie, se estaban gestando varios problemas:

a) Tasa de desempleo elevada y creciente, originada en el incremento de la producti-

vidad agrcola y manufactura, en el rpido crecimiento demogrfico experimentado
desde los aos cuarenta, la urbanizacin masiva y la creciente participacin femenina
en la fuerza de trabajo;
b) Presin creciente a favor de la reparticin de tierras, debida al estancamiento del
ingreso rural, la concentracin de la tierra en granjas comerciales a expensas de los
pequeos terratenientes y promesas incumplidas de reforma agraria.
e) Deterioro de la distribucin del ingreso, debido al crecimiento desproporcionado de
los ingresos ms altos, combinado con el creciente resentimiento por la brecha que
separa a ricos y pobres.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 303

d) Presiones en pro de aumentos salariales, que cada vez resultaban ms difciles de

afrontar por los medios tradicionales, tales como la cooptacin. de los lderes sindica-
les y el encarcelamiento de los disidentes.
e) Dficit comercial crnico y creciente, financiado por la dependencia creciente del capi-
tal externo, por una balanza de turismo positiva pero declinante, y los "errores y omi-
siones" (corrientes de capital y transacciones relacionadas no identificadas).
t) Base anmica de ingresos del sector pblico, dadas las demandas grandes y crecien-
tes de gastos corrientes y de capital del gobierno, provocadas por el rpido crecimien-
to demogrfico, la urbanizacin y el desarrollo.

En suma, la capacidad productiva instalada durante los aos inflacionarios de los de-
cenios de 1940 y 1950 permiti la continuacin del crecimiento en los aos sesenta con
mayor estabilidad de precios, y el sector privado sigui respondiendo a los incentivos de
los beneficios; pero el patrn del crecimiento no se adecuaba a las crecientes necesidades
sociales del pas, ni las polticas que lo promovan eran capaces de asegurar el manteni-
miento de las condiciones mismas de que dependa su xito.
La poltica del desarrollo estabilizador no estaba resolviendo los mltiples problemas
bsicos afrontados por Mxico, unos pocos de los cuales se han enumerado antes. Su solu-
cin eficaz habra requerido grandes cambios de la poltica tributaria y de gastos pblicos,
y un equilibrio a largo plazo del sector externo. Infortunadamente, la apariencia de esta-
bilidad hizo que los gobernantes pospusieran las necesarias reformas de la poltica fiscal
y del tipo de cambio, pues sus beneficios parecan inciertos y los gobernantes teman que
toda alteracin del statu qua asustara al sector privado e hiciera huir el capital nacional y
extranjero, lo que acabara con el "milagro".711
A lo largo del siglo XX y hasta los aos sesenta, los sectores pblico y privado comple-
mentaron sus esfuerzos para el crecimiento econmico bajo un ambiente armnico en
cuanto al contexto poltico, la situacin cambiara al mediar la siguiente dcada.
Las contradicciones del modelo de desarrollo provocaron presin y tensiones sobre
el rgimen poltico y encontraron su expresin con el movimiento estudiantil de 1968: la
legitimidad del sistema se haba desgastado a so aos de concluida la Revolucin.
Al mediar los aos sesenta se poda observar una considerable institucionalizacin de obre-
ros y campesinos hacia el rgimen poltico, una escasa movilizacin popular, la conformidad
del sector empresarial que no slo mantuvo en el pas sus capitales sino que los increment, en
su conjunto ello creaba en apariencia un escenario de tranquilidad para la siguiente sucesin
presidencial, mxime que DAZ RDAZ garantizaba la continuacin del proceso de desarrollo
segn se haba observado en su preocupacin por dictar estimulas al crecimiento econmico.

7" CLARK W. REYNOLDS. "Porqu el desarrollo estabilizador fue en realidad desestabilizador?" En El Trimestre
Econmico, nm. 176, octubre-diciembre, 1977.
304 ROBERTO RlvEs

Sin embargo no suceda lo mismo con algunos sectores sociales que expresaron su in-
conformidad desde finales de los aos cincuenta, los ferrocarrileros, a quienes siguieron el
movimiento de los mdicos y residentes en 1964-1965 y el de los estudiantes en 1968. A las
viejas carencias se acumulaban problemas emergentes del crecimiento y la diversificacin
constante de las fuerzas sociales del pas.
Preocupado el gobierno por lo anterior promovi la reform al artculo 34 constitucio-
nal (DOF, 22-12-1969), para reducir a 18 aos la edad para ser ciudadano, no importando
su estado civil.
El panorama social indicaba, hacia 1960, que de un total de 35 millones de habitantes,
49.3% viva en zonas rurales y so.o--6 en las urbanas; para 1970, la separacin entre pobla-
cin urbana y rural se haba ulteriormente profundizado a favor de la primera, de un total de
51 millones, 30.2 (6o%) eran urbanos y 20.9 (40%) se encontraba en las zonas rurales. 712
Al finalizar los aos sesenta, y particularmente en e} bienio 1969-70 resultaba evidente
que, a cambio de un largo periodo de estabilidad y crecimiento econmico, el pas acusaba
desequilibrios entre regiones geogrficas y sectores de la produccin; la distribucin del in-
greso se haba deteriorado acusando concentracin y el endeudamiento haba crecido con-
siderablemente. En sntesis, el modelo de desarrollo estal;Jilizador se haba traducido en un
desarrollo econmico dependiente, fluctuante, desequilibrado y concentrador del ingreso.713
Si bien el endeudamiento pblico externo crece desde que se renegocia la vieja deuda
mexicana en 1946, en una primera etapa en forma constante pero variable en cuanto al
volumen de autorizaciones anuales, ya en los aos sesenta, el crecimiento es constante y
acelerado, pasando de un total de 64.2 millones de dlares, autorizados en 1960, a 567 en
1973, de un total de 1,167 millones de deuda pblica contratada con instituciones pblicas
en 1965, a 2,642 en 1973.
La deuda pblica creci a tal grado que lleg a estar junto con Brasil, encabezando la
lista de pases latinoamericanos al finalizar el ao 1969.714

m LUIS RUBIO, op. cit.

713
ENRIQUE PADILLA ARAGN. Mxico. Desarrollo con Pobreza. Siglo XXI Editores. Mxico, 1976.
714
Vase Informe del Banco Mundial "El endeudamiento externo de los pases en desarrollo". Revista Comercio
Exterior, octubre 1971. Banco Nacional de Comercio Exterior. Mxico, p. 897.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 305

7 LOS SEXENIOS DE LAS CRISIS, 1970-2000

7.1. AUGE Y CRISIS DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL, 1970-1982
7.l. l. La Reforma Administrativa: LUIS EcHEVERRA LVAREZ y JOS LPEZ PORTILLO Y PACHECO
Para las elecciones de julio de 1970, AuGusTo GMEZ VILLANUEVA describe la ceremonia de
designacin del candidato oficial a la presidencia:

"Corre el 20 de octubre de 1969. Son las diez de la maana de un lunes que que-
dar para siempre registrado en la historia poltica de Mxico. En los Pinos se
encuentran reunidos ALFONSO MARTfNEZ DoMfNGUEZ, FmEL VELSQUEZ, AucusTO G-
MEZ VILLANUEVA y REYNALDO GuzMAN 0Rozco, a quienes el presidente DfAZ 0RDAZ,
saluda y les dice: Yo se que Ustedes son muy amigos de Luis EcHEVERRfA y me da
mucha satisfaccin que l sea nuestro candidato a la presidencia ... Slo les quiero
rogar una cosa: a partir de esta fecha procuren entenderse directamente con Lurs
ECHEVERR!A" 7' 5

Al iniciar la dcada de los aos setenta el nuevo grupo gobernante reconoci la gra-
vedad de los problemas socio-econmicos proclamando un nacionalismo reformista y su
compromiso en pro de la apertura democrtica. En su mensaje de toma de posesin (1
de diciembre de 1970) el presidente LUis EcHEVERRA reconoci el rezago social y expuso
su deseo de conciliar al Estado y la sociedad, dado el desgaste y deslegitimacin sufridos
aos atrs: "Por la revolucin hemos afirmado la libertad ciudadana, la paz interior, el
crecimiento sostenido y nuestra capacidad de autodeterminacin frente al exterior. Sin
embargo subsisten graves carencias e injusticias que pueden poner en peligro nuestras
conquistas: la excesiva concentracin del ingreso y la marginacin de grandes grupos hu-
manos amenazan la continuidad econmica del desarrollo".7' 6
A partir de entonces se abandon la tesis del discurso desarrollista y se dio paso a la del
desarrollo compartido, basado en tres principales lneas de poltica gubernamental:
En cuanto a la primera de ellas, la deslegitimacin de la vida poltica del pas, por los
conflictos estudiantiles del 2 de octubre de 1968 y los del10 de junio de 1971, el 22 de oc-
tubre de este ao, se public la reforma constitucional al artculo 10, por la que se dispona
que los habitantes tienen derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y leg-
tima defensa. Cuatro meses despus se public otra reforma al artculo 54 constitucional,
por la que se redujo de 2.5% a 1.5% la votacin total para tener derecho a los diputados
de partido, cuyo nmero mximo sera de 25. Asimismo se redujo de 25 a 21 aos la edad
requerida para ser diputado, y de 35 a 30 para ser Senador. En 1974, se subray la igual-

715 "Entretelones del destape", citada por CHANES, op. cit., pp 180-181.
AURORA BERDEJO ARVIZu.
716 MATIP. La Administracin Pblica, op. cit.
306 ROBERTO RJVES

dad ante la ley del hombre y la mujer. Con estas medidas se buscaba renovar y ampliar
los causes de participacin social en la vida poltica nacional. En cuanto a la segunda, la
nueva poltica econmica717 se centrara en los objetivos siguientes:

Fortalecimiento de las finanzas pblicas, reduciendo los recursos derivados del en-
deudamiento externo e interno.
Reordenacin de las transacciones internacionales.
Crecimiento econmico con redistribucin del ingreso.
Modernizacin del sector agrcola.
Racionalizacin del desarrollo industrial.

Sin embargo la estrategia de la nueva poltica econmica no funcion como se espera-

ba, por el contrario, rpidamente se tradujo en una continuacin del modelo anterior a fin
de preservar un proceso de industrializacin, basado en la sustitucin de importaciones y
proteccin a la industria nacional.
Con el fin de fortalecer las finanzas pblicas, se acudi en varias ocasiones a la reforma
fiscal, pero slo fueron intentos parciales, no cubrieron los objetivos a qu~ se aspiraba, ya
que ni favorecieron la redistribucin del ingreso y la riqueza, ni permitieron al gobierno
contar con recursos propios, lo que ahond el dficit pblico.
En esta dcada el pas entr en una fase de endeudamiento conocida como el "crculo
vicioso del endeudamiento" en la que se requiri cada vez ms de nuevos recursos para
amortizar la deuda antigua y pagar sus intereses a fin de no poner en riesgo su capacidad
de importar. As la deuda externa del sector pblico pas de 4,262 millones de dlares
en 1970 a 19,600 en 1976. "A manera de ejemplo baste sealar que en 1971, de los 724
millones de dlares contratados en emprstitos, 455 (63%) fueron para amortizar la vieja
deuda, 238 millones (32.9%) para el pago de intereses y los 31 millones restantes (4.1%)
para proyectos de inversin. En 1972 las cifras fueron de 864 millones de emprstitos,
de los que 745 (86.2%) se destinaron para el servicio de la deuda y un remanente de 119
millones (13.7%) para inversin.7'8
A lo anterior se sum una poltica de subsidios al sector privado, a travs de precios
inferiores a los costos, principalmente a bienes industriales y servicios urbanos, en detri-
mento de los procesos agrcolas.
"Los subsidios gubernamentales pasaron as de 4,900 millones de pesos en 1970 a
17,000 millones de pesos en 1974. Los sectores beneficiados con las transferencias ms
importantes son los ferrocarriles y la electricidad ... as como la CONASUPO. Se trata en-

717 Banco Nacional de Comercio Exterior. La poltica econmica del nuevo gobierno, p. 15. Mxico, 1971. Tam-
bin C. GRJBOMANT y M. RIMEZ. "La poltica econmica del gobierno de Lms EcHEVERR!A". En El Trimestre
Econmico vol. XLIV, nm. 176, octubre-diciembre 1977. FCE. Mxico.
718
RosARio GREEN. El endeudamiento pblico externo de Mxico 1940-1973. El Colegio de Mxico, 1976, p.189.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 307

ton ces de sectores de infraestr~ctura que tratan de bajar directamente los costos del capital
privado y del principal sector encargado de contener el valor de la fuerza de trabajo" 719
La prdida de dinamismo del sector agrcola observada a partir de los aos sesenta,
se acentu en los setenta y oblig al Gobierno Federal a importar alimentos bsicos para
abastecer la demanda interna. Por su parte los desequilibrios de la industria no pudieron
ser corregidos, antes bien se reestructur el proteccionismo a travs de las licencias y
aranceles de importacin.
Por lo que se refiere a la poltica social, son de destacar la transformacin del Depar-
tamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin en la Secretara de la Reforma Agraria, redi-
seando la poltica en esta materia al apoyar la colectivizacin del campo y a la pequea
propiedad por el fracaso de la reforma agraria; en complemento a dicha medida se expidi
una nueva Ley Federal de la Reforma Agraria para impulsar la organizacin del ejido y
la propiedad comercial; con ello se quiso capacitar al campesino a fin de organizar el esta-
blecimiento de agroindustrias.
La poltica obrera del rgimen se revitaliz en tres aspectos fundamentales : vivienda,
salario y consumo, crendose al efecto el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores, el Comit Nacional Mixto de Proteccin al Salario, el Instituto Nacional
del Consumidor, el Fondo Nacional de Fomento y Garanta al Consumo de los Trabajado-
res, y la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo.
En adicin a ello, el rgimen del seguro social se ampli a las zonas rurales mediante la
reforma de la ley respectiva en 1973, de esta manera la cobertura del IMSS prcticamente
se duplic entre 1970 y 1980 al pasar de 2.6 millones de asegurados a 5.1; la poblacin
derechohabiente pas de 9-7 millones a 24.1 millones; el nmero de municipios atendidos
pas de 533 a 1,234 en el mismo periodo. El esquema tripartito de financiamiento de los
diversos ramos de aseguramiento, empez a denotar una menor aportacin financiera
del Estado y una mayor aportacin de los patrones, derivado de las reformas a la ley del
seguro social de diciembre de 1965.
Asimismo se crearon organismos estatales para expandir los servicios educativos: Co-
legio de Bachilleres, la Universidad Autnoma Metropolitana, los Colegios de Ciencias y
Humanidades, los Institutos Tecnolgicos Regionales, el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa y el Consejo de Fomento Educativo entre otros.
La participacin estatal en la vida econmica se acrecent con la creacin de nuevas
empresas, fideicomisos y diversos organismos en las distintas reas de acti,idad. En 1971, la
Secretara de Patrimonio Nacional registraba 277 (de las 391 existentes) empresas pblicas,
para 1976 la cifra a~cenda a 845; la participacin estatal en la composicin del producto
interno bruto pas de nueve a 20% en el mismo periodo. En el ao 1975, las 400 empresas

7 '9 C. GRIBOMANT y M. RIMEZ, op. cit., pp. 792.

308 ROBERTO RlvEs

ms grandes generaron 11.5% del producto interno bruto, aportaron al Gobierno Federal
12.5% de su recaudacin fiscal y produjeron 32.6% de las exportaciones nacionales.12o En
algunos casos constituan monopolios absolutos o bien tenan el control total de la oferta en
algunas ramas como petrleo y gas, casi el total en energa elctrica para el servicio pblico,
la mitad en acero, 42% en azcar, y tambin se debe anotar su relativa insignificancia en al-
gunas otras, por lo que el sector privado acus al Estado de agredir sus espacios naturales.
En la administracin de Lurs EcHEVERRfA la inversin pblica se triplic, aument de
treinta mil millones a cien mil millones de pesos, con una tasa media anual de diecisis
por ciento. En 1976 se haba duplicado la produccin petrolera y la capacidad instalada de
generacin de electricidad, se multiplic la produccin en la industria siderrgica.
Por lo que se refiere al aparto administrativo federal, desde el inicio de su gestin gu-
bernamental el presidente EcHEVERRfA, basndose en el informe de la Comisin de Admi-
nistracin de 1965, propuso la revisin global de las actividades del sector pblico y la im-
plantacin de sistemas administrativos orientados a la racionalizacin de las acciones. De
esta manera la Secretaria de la Presidencia, con el desempeo fundamental de la recin
creada Direccin General de Estudios Administrativos, se encarg de elaborar las Bases
para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal1971-1976.
La programacin de actividades "se inici con la investigacin y anlisis de la estructura
y funcionamiento del aparato burocrtico-estatal... esto permiti la formulacin de un diag-
nstico general con miras a caracterizar el desarrollo y complejidad actuales de la Adminis-
tracin Pblica (entonces), se hizo necesario contar con un programa global de la reforma
que fijase los objetivos, enfoques y polticas a seguir en el cmto, mediano y largo plazo".m
Los objetivos propuestos fueron los siguientes:

o Incrementar la eficiencia y eficacia de las entidades gubernamentales en el mejora-

miento de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar .al mximo los
recursos con que cuenta el Estado.
o Agilizar y descentralizar los mecanismos operativos de esas entidades, acelerando y
simplificando los trmites.
o Generar en el personal pblico una adecuada conciencia de servicio, as como una
actitud innovadora, dinmica y responsable.
o Fortalecer la coordinacin, la colaboracin y el trabajo en equipo como poltica del
gobierno.

En complemento a estos propsitos se disearon once programas:

720
Vase AliJAN oRo CARRILLO CASTRO. "La empresa pblica y la reforma administrativa" en Empresas Pblicas.
Presidencia de la Repblica. Coordinacin General de Estudios Administrativos. Mxico, 1978.
"" ALEJANDRO CARRILLO CASTRo. La Reforma Administrativa en Mxico. INAP. Mxico, 1973, p. 129-131.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 309

1. Instrumentacin de los rganos y mecanismos de la reforma administrativa.

2. Reorganizacin y adecuacin administrativa del sistema de programacin.
3. Racionalizacin del gasto pblico.
4. Estructuracin del sistema de informacin y estadstica.
5 Desarrollo del sistema de organizacin y mtodos.
6. Revisin de las bases legales de la actividad pblica federal.
7. Reestructuracin del sistema de administracin y desarrollo de recursos humanos.
8. Revisin de la administracin de recursos materiales.
9. Racionalizacin del sistema de procesamiento electrnico de datos.
10. Reorganizacin de sistemas de control administrativo y contabilidad gubernamental.
11. Macrorreforma sectorial y regional.

A estas medidas siguieron otras disposiciones complementarias del programa de re-

forma administrativa que se refieren enseguida:
Diversas secretaras y departamentos de Estado carecan de un reglamento interior
que sealara la distribucin de competencias y la delegacin de autoridad, por lo que se
emiti el Prontuario de Disposiciones Jurdicas de las Secretaras y Departamentos de
Estado, por el que se propona la definicin de criterios homogneos para la elaboracin
de instrumentos similares y comunes a otras dependencias como: Reglamento Interior,
Condiciones Generales de Trabajo, y el Reglamento Escalafonario.
Con el fin de facilitar la delegacin de autoridad a subalternos, excepto en aquellas
disposiciones que deberan ser ejercidas directamente por los titulares, se reformaron y
adicionaron los artculos 26 y 28 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado,
disponiendo que el reglamento interior de cada una de las secretaras y departamentos
de Estado sera expedido por el Presidente de la Repblica, debera establecer la compe-
tencia de las unidades administrativas de cada dependencia, as como la forma en que se-
ran suplidos sus titulares en caso de ausencia. Esto sera reforzado con el Acuerdo (DOF,
5-04-1973) que precisa medidas para la delegacin de facultades en funcionarios subalte-
rrnos para la ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos.
Por Acuerdo presidencial del27 de enero de 1971, se dispuso la creacin de Comisio-
nes Internas de Administracin (CIDAs), un mes despus, por Acuerdo del27 de febrero
de 1971, se dispuso' crear las Unidades de Programacin (UP) en las dependencias y enti-
dades del Gobierno Federal a fin de analizar y proponer mejoras a los sistemas adminis-
trativos y de organizacin existentes, y dos aos despus en marzo de 1973, se dispuso la
creacin de las Unidades de Organizacin y Mtodos (UOM).
En ~ateria de recursos humanos, en el Diario Oficial del 26 de junio de 1971 se pu-
blic el Acuerdo "para promover la mejor capacitacin administrativa y profesional de
los trabajadores al servicio del Estado", a efecto de que pueda tener ascensos conforme
310 ROBERTO RIVES

al escalafn, coordinando sus acciones con el ISSSTE por conducto de la Subdireccin de

Accin Cultural y del Centro Nacional de Capacitacin Administrativa.
El 28 de diciembre de 1971 se expide el Acuerdo por el que se establece la semana
laboral de trabajo diurno de cinco das de duracin, para los trabajadores de las secreta-
ras y departamentos de Estado, dependencias del Ejecutivo Federal y dems organismos
pblicos e instituciones que se rigen por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado.
En este mismo Acuerdo, en el punto sexto se dispone la creacin de la Comisin de Re-
cursos
.
Humanos

del Gobierno Federal, con el objeto de obtener la mejor organizacin de
los sistemas de administracin del personal, el aumento de la eficacia en el funcionamien-
to de las entidades pblicas, as como el establecimiento de normas y criterios generales
en torno a las condiciones generales de trabajo de los servidores del Estado. Dentro de sus
atribuciones estaba la de formar un censo de recursos humanos del sector pblico, mismo
que fue dado a conocer en 1975.?22
El primer censo de personal al servicio de la Administracin Pblica se haba hecho en
1930, determinando la existencia de 36,169 empleados en 15 dependencias directas del
Poder Ejecutivo Federal, la elaboracin result ser difcil y complicada ya que la informa-
cin existente se caracteriz por ser fragmentaria, insuficiente y dispersa en diversas ins-
tituciones, lo que dio como resultado que se estimara el nmero de empleados en cerca de
un milln en el sector central y de ms de un milln en el sector de participacin estatal;
los cuestionarios contestados del total de los aplicados entre el personalfue de 626,789.
En el plano de la cultura administrativa, este censo aport catlogos para la clasificacin
de reas de capacitacin, de carreras profesionales, de ocupaciones del personal del sector
pblico federal.
De particular importancia resulta el Decreto de 23 de junio de 1971 por el que se crean
los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico de los Estados (COPRODES), ins-
taurados en las entidades federativas a fin de inducir la planeacin regional e iniciar los
procesos de descentralizacin econmica y administrativa, an cuando en realidad actua-
ban como rganos de coordinacin de las diversas dependencias federales existentes en
los gobiernos estatales.
El Acuerdo publicado el 5 de abril de 1973 dispone que las distintas dependencias
del Ejecutivo debern establecer la coordinacin adecuada con el ISSSTE, a fin de de-
sarrollar los programas de capacitacin para empleados de base, a fin de instituir, para
dicho personal, una formacin de servidor pblico en los campos administrativo, tcnico
y profesionaL

722 Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal. Censo de recursos humanos del sector pb/icofede-
ra/1975 Mxico.
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 311

En esta misma fecha se public otro Acuerdo por el que se dispone que las secretaras
y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin Es-
tatal procedan a establecer sistemas de orientacin e informacin al pblico a fin de faci-
litar el trmite, gestin y solucin a los asuntos que se planteen ante dichas dependencias
y entidades.
Mediante otro Acuerdo (DOF, 16-04-1974) se faculta a la Secretara de la Presidencia
para llevar a cabo visitas peridicas de evaluacin en materia de reforma administrativa
elaborando los diagnsticos necesarios para ello.
El 9 de febrero de 1976, se public el Acuerdo por el que se dispuso que la Comisin
de Recursos Humanos del Gobierno Federal coadyuvara permanentemente en el esta-
blecimiento y cumplimiento de las normas y mecanismos necesarios para mantener la
regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo de los servidores pblicos, practicando
al efecto anlisis y evaluaciones anuales sobre el estado que guardan las relaciones la-
borales, favoreciendo contactos pertinentes entre los titulares de las dependencias y los
sindicatos respectivos.
En materia de recursos materiales se disearon cuatro subprogramas dirigidos a la
administracin de las adquisiciones y control de las existencias de almacenes; la rehabi-
litacin de bienes muebles; la racionalizacin del aprovechamiento de equipos, maqui-
naria y herramientas de alto costo; y la administracin de bienes inmuebles del sector
pblico federa1.723
Por lo que hace a la responsabilidad poltica de los colaboradores del presidente, se
ampli a los jefes de departamentos administrativos y administradores de empresas p-
blicas la obligacin de comparecer ante el Congreso de la Unin a rendir cuentas del esta-
do que guardaban sus respectivas dependencias y entidades. De hecho, por vez primera se
materializaba esta disposicin de comparecer ante el Legislativo para exponer lo condu-
cente a su rea de responsabilidad.
Al final de esta administracin el pas se encontraba inmerso en una situacin de des-
confianza generalizada, cuestionamiento sobre la poltica econmica seguida hasta en-
tonces, los altos niveles de endeudamiento, el establecimiento de un impuesto adicional
a los artculos de lujo, el establecimiento de un sistema de control de precios, la semana
laboral de 40 horas, una escala de salarios mvil, la expropiacin de ms de 100 hectreas
en el estado de Sonora, la falta de pluralidad poltica, entre otros. La devaluacin 'mone-
taria ocurrida en 1976 rompi el largo encanto de la estabilidad y agrav la desconfianza
y credibilidad en el gobierno.
El sector privado presion cada vez ms y acudi a nuevos esquemas de organizacin

723 Todos estos Acuerdos y documentos se pueden consultar en Bases Jurdicas del programa de Reforma
Administrativa. Secretara de la Presidencia. Mxico, 1976 .
312 ROBERTO RIVES

frente al gobierno ya que la relacin entre los sectores pblico y privado tambin lleg a
un punto de desgaste y conflicto en la lucha por la participacin en la vida econmica.
Fue precisamente durante el inicio de los setenta que pases corno Corea, Japn y Brasil
comenzaron a enfocar su poltica econmica hacia la exportacin. En Mxico, durante el
final de la dcada de 1960 y el principio de la de 1970, tuvo lugar un gran debate, bsica-
mente dentro del propio gobierno, acerca de la conveniencia de liberalizar las importacio-
nes. Paradjicamente, la fortaleza de la economa fue probablemente la peor enemiga de
la liberalizacin: prcticamente nadie advirti urgencia alguna para modificar el rumbo
seguido desde dcadas atrs.
En realidad existan algunos problemas estructurales que no se podan soslayar:
"... uno era el hecho de que el mercado interno no era lo suficientemente grande
para que la industria del pas alcanzara economas de escala suficientemente ele-
vadas para manufacturar productos en trminos de precio y calidad equivalentes a
los del resto del mundo, tanto por su tama~o absoluto como por los muy desigua-
les patrones de ingresos de la poblacin (que tena el efecto de reducir el tamao
del mercado real). Los mecanismos de proteccin se haban hecho indispensables
para sobrevivir, dejando de ser instrumentos temporales creados para permitir el
desarrollo gradual de la capacidad competitiva de las empresas industriales. El
sector privado haba respondido diligentemente a los incentivos del gobierno en su
proceso de crecimiento: sin embargo, para el final de la dcada de 1y6o, haba una
necesidad econmica (e industrial) apremiante de liberalizar gradualmente a la
economa, permitiendo la importacin de bienes que obligaran a la industria a ha-
cerse competitiva. La liberalizacin era necesaria para hacer posible el crecimiento
econmico futuro. El crecimiento durante las dcadas de 1950 y 1960 haba sido
posible en virtud de que las exportaciones agrcolas haban provisto las divisas ne-
cesarias para financiar la importacin de insumos industriales. Sin embargo, para
el final de la dcada de 1960, tanto por el crecimiento de la poblacin como por
el descenso de la productividad agrcola, las exportaciones agrcolas empezaron
a declinar y con ellas la disponibilidad de divisas. El tamao del mercado cons-
titua otro obstculo para el crecimiento futuro, ya que involucraba altos costos
por unidad de producto y fomentaba niveles bajos de competitividad respecto al
mercado mundial... Otro problema estructural fue de naturaleza esencialmente
poltica. La liberalizacin econmica habra tenido, como uno de sus efectos, el de
limitar la capacidad de la burocracia para determinar en forma discrecional los pa-
trones y condiciones en funcin de los cuales se desarrollara la economa. En una
economa abierta, las empresas tienen que competir en el mercado mundial; en
este contexto, su primera consideracin debe ser su rentabilidad y su desarrollo de
largo plazo, factores que no son los ms crticos en una economa cerrada y satura-
da de subsidios y apoyos gubernamentales. Una economa caracterizada por una
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 313

participacin gubernamental tan importante y con una capacidad tan importante y

crtica como para determinar la sobrevivencia de las empresas a travs de subsidios
y apoyos, naturalmente llev al desarrollo de un sector privado muy activo polti-
camente. Es decir, en virtud de que las decisiones gubernamentales sobre la econo-
ma constituan acciones polticas en lugar de econmicas, los miembros del sector
privado se convirtieron en gestores y actores polticos. En otras palabras, lo que
les redituaba a estos empresarios era el ejercer presin sobre los funcionarios del
gobierno y no el alcanzar un elevado rendimiento econmico; esto hizo que las or-
ganizaciones del sector privado se convirtieran en entidades polticas. La actividad
poltica del sector privado fue as una consecuencia natural de la economa cerrada,
protegida y discrecionalmente gobernada. A la larga esto llev a una creciente con-
frontacin poltica entre las organizaciones del sector privado y el gobierno" 724

El cambio en el gasto de inversin gubernamental en infraestructura, para orientarlo

hacia la inversin en empresas paraestatales, no slo redujo la capacidad de crecimien-
to econmico sino que, con frecuencia, implic que el gobierno compitiera con el sector
privado, incluso se lleg a pensar que constitua una amenaz potencial de expropiacin,
dados los antecedentes de las expropiaciones como las del petrleo en 1938 y la de la
electricidad al comienzo de la dcada de 1960 haban constituido, simultneamente, na-
cionalizaciones, pues sus propietarios haban sido casi todos extranjeros y no haban sido
presentadas ni concebidas como acciones relacionadas con el sector privado mexicano.
Pero as como se daba la relacin de conflicto, se daba la de alianza. La necesidad de
proteger al mercado interno, y a las firmas industriales, as como la actuacin de la buro-
cracia en ejercicio de sus capacidades de direccin y control sobre la actividad econmica
haba llevado a crecientes regulaciones, controles de precios, subsidios, a productores y
consumidores, etctera. La proteccin lleg al grado de aliar al gobierno y al sector pri-
vado contra la inversin extranjera para evitar nuevos competidores; lo que es ms, esto
justific que la burocracia permitiera la entrada de algunas empresas extranjeras a in-
veitir y negando a los competidores de esas mismas firmas a hacerlo (por ejemplo, por
muchos aos permiti a Kodak, pero no a Fuji aduciendo que la competencia no hace gran
diferencia en un mercado tan pequeo).
El cambio del papel del gobierno en la economa y, especialmente la creciente politiza-
cin de la economa, condujo al sector privado a organizarse polticamente, por lo que en
1975 cre el Consejo Coordinador Empresarial, como una entidad que pretenda coordi-
nar la accin del sector privado en su conjunto.
Ante el cclico proceso electoral, a celebrar en julio de 1976, los vientos de la reeleccin
volvieron a soplar, aunque sin xito, de manera que a la hora decisiva se peifilaron siete pre-

124 RUBIO, op. cit.

314 ROBERTO RIVES

candidatos, todos ellos elegidos de entre los colaboradores del presidente Echeverra: MARio
MoYA PALENCIA en Gobernacin, Huoo CERVANTES DEL Ro en Presidencia, PoRFIRIO MUoz LEoo
en Trabajo, AuGuSTO GMEZ VILLANUEVA en Reforma Agraria, Lms ENRIQUE BRACAMONTES en
Comunicaciones, LEANDRO RoVIROSA en Recursos Hidrulicos y LPEZ PoRTILLO en Hacienda.
RicARDo GARIBAY public un artculo en el peridico Excelsior (u de septiembre de 1975), en
el que destacaba cualidades, virtudes, defectos personales, de cada uno de los viables.
"Me preparaba a escribir un segundo artculo cuando recib un telefonema de
FAUSTO ZAPATA LoREDO (subsecretario de la Presidencia) ... que era urgentsimo que
nos viramos en Palacio Nacional (fue el14 de septiembre, da en que me expre-
s:) Esto que te voy a decir lo hago por instrucciones precisas del presidente, sers
desde este momento depositario de un secreto que conoce media docena de perso-
nas ... T destacas de manera muy marcada al licenciado LPEZ PoRTILLO. Y efectiva-
mente l ser el prximo presidente de Mxico ... Quiere el presidente que escribas
-si ests de acuerdo- un artculo, cuanto antes, donde analices la personalidad
de LPEZ PoRTILLO y hagas ver las lneas generales de su prximo gobierno .. .
Ese mismo da habl con LOPEZ PoRTILLO que estaba ya enterado de la interven-
cin de Excelsior en el misterio poltico ... , escrib el artculo y se public ... El 22
de septiembre EcHEVERR!A debe asistir a una comida a la Casa del Obrero Mundial;
van todos los ministros menos el de Hacienda ... Corre el rumor entre manteles
de que ya se destap al precandidato. Unos a otros, de los seis presentes que lo
parecan, se preguntaban: lEres t? No, yo no. Y entonces se lleg a la conclusin
de que era el que faltaba, iLPEZ PoRTILLO! (aos despus, ste da su versin de los
hechos). El17 de septiembre fui llamado a Los Pinos ... EcHEVERR!A estaba de buen
humor y tuvieron un breve acuerdo sobre algunos aspectos de la cuenta pblica y
los ingresos .. . y brusca, aunque no inesperadamente dijo algo como esto: "Seor
licenciado LPEZ PoRTILLO, el Partido me ha encomendado--preguntarle si aceptara
la responsabilidad de todo esto", y con un gesto envolvi el mbito del Poder Eje-
cutivo, concentrado all, en el despacho de Los Pinos. S seor presidente, acepto ...
El domingo 21 de septiembre, en la noche, me llamaron para decirme que me es-
peraba el Presidente a las once de la maana siguiente. EcHEVERR!A me dijo algo as
como: Seor licenciado, los directivos de los sectores del Partido estn en la biblio-
teca y vienen a ofrecerle la candidatura. Pase Usted y pngase de acuerdo con ellos
para el desarrollo de los actos sucesivos ... y as enfrent a los sectores encabezados
por FmEL VELAsQUEZ (CTM), CELESTI NOSALCEDO MoNTEON (CNC), y OseAR FLORESTA-
PIA (CNOP). En medio de jubilosas expresiones me dieron a conocer formalmente
la decisin del Partido y acordaron conmigo que en la tarde iran a mis oficinas de
Palacio a hacerlo pblico"72s

725 CHANES, op. cit., pp 185-191.

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 315

El rgimen presidencialista experimentaba para entonces una crisis de legitimidad, el

rgimen poltico mostraba signos de agotamiento, y no slo por el hecho de que para esas
elecciones hubo un solo candidato en el proceso, Jos LPEZ PoRTILLO. El Partido Accin
Nacional, que se encontraba en medio de una crisis interna, haba decidido no asistir al
proceso electoral, como muestra de desconfianza hacia el mismo, pese a que haba pro-
puesto candidatos en las elecciones de 1952, 1958, 1964 y 1970 (EFRAiN GoNZLEZ LUNA,
Lms H. ALvAREZ, GoNZLEZ ToRRES y GoNZLEZ MoRFN respectivamente). Y an cuando tam-
bin otros partidos (PARM, PP, PPS) presentaron candidatos, fueron los mismos que el
del PRI, y el candidato del Partido Comunista no fue reconocido como tal.
El ascenso a la presidencia de la Repblica de Jos LPEZ PoRTILLO, en diciembre de
1976, vino a significar antes que nada, la crisis de la vida poltica nacional.
El nuevo programa de gobierno presentado por Jos LPEZ PoRTILLO plante la reforma
a tres planos de la vida nacional: poltico, econmico, y administrativo.
Concebida por JESs REYES HEROLES, la reforma poltica estaba orientada a encauzar el
proceso democrtico del pas, abriendo alternativas reales a la participacin poltica de las
diversas corrientes de opinin nacional que se manifestaban en el pas, con ello se abra
una nueva etapa en la contienda ideolgica.
La reforma poltica se caracteriz fundamentalmente por promover una amplia refor~
ma constitucional mediante las adiciones hechas, en 1977, al artculo 41, despus de larga
1

trayectoria se reconoci a los partidos polticos como entidades de inters pblico, a fin
de promover la participacin social en la vida democrtica, para lo cual fue necesario pre-
cisar su naturaleza, prerrogativas, financiamiento y funciones, se les reconoci el derecho
a los medios de comunicacin social.
En el Poder Legislativo, con la reforma a los artculos 52, 53, 54 y 6o, se sustituy el
criterio de elegir diputados sobre la base de poblacin, creando en su lugar un rgimen
mixto, es decir una Cmara de Diputados con 300 diputados de mayora relativa y 100
de representacin proporcional (en 1986 estos ltimos aumentaran a 200), electos me-
diante el sistema de listas regionales. Asimismo, se reconoci la procedencia de recursos
de reclamacin ante la Suprema Corte. En paralelo a ello se reconoci el derecho de los
ciudadanos a la informacin.
Con esto ltimo se buscaba fortalecer el Poder Legislativo mediante la participacin en
su seno de los partidos polticos; en complemento a lo anterior se expidi la Ley Federal
de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales del31 de diciembre de 1977.
El resultado de la reforma electoral fue que, para la siguiente contienda presidencial se
registraran nueve candidaturas, avaladas por igual nmero de partidos polticos.
Por lo que hace al plano econmico se dise una estrategia diferenciada en tres etapas
bianuales consecutivas: la primera de ellas sera de arranque, orientada bsicamente a la
316 ROBERTO RlvEs

superacin de la crisis; la siguiente sera de consolidacin, estableciendo las bases para

un crecimiento sostenido; el bienio 1980-82 sera de crecimiento acelerado, consolidador
del proceso de desarrollo.
Para su instrumentacin se dise la Alianza para la Produccin, cuyo propsito era
ampliar y diversificar la estructura productiva del pas y recuperar el dinamismo de la
economa. En opinin de algunos autores era un llamado a la unidad que quera la co-
incidencia de los todos los sectores productivos en la tarea por alcanzar una ms justa
distribucin del ingreso nacional, crear ms empleos y, para cerrar el crculo, incrementar
la productividad como factor de desarrollo y bienestar.
El Plan de Inversiones haba otorgado prioridad a los aspectos agropecuarios, seguido
de los energticos, sin embargo el descubrimiento de nuevas y extensas reservas petrole-
ras reorient los objetivos de la alianza para la produccin y del gasto pblico al impulsar
por sobre todo las inversiones en dicho sector. As en 1978 las inversiones petroleras sig-
nificaron 48-4% del gasto pblico total y para 1980 subi a 56.7%. 726
La estrategia econmica se finc as en la dependencia de un modelo exportador de
una materia no renovable y de suma importancia para las finanzas pblicas, as como
para el desarrollo econmico y social, por las mltiples aplicaciones en bienes y servicios:
el petrleo.
La Constitucin Poltica de 1917 dispuso que los recursos naturales, incluidos los del
subsuelo, son propiedad de la Nacin, y slo podran hacerse concesiones a particula-
res conforme a las leyes mexicanas. Las reformas al artculo 27 constitucional, del 9 de
noviembre de 1940, dispusieron que en materia de petrleo y de carburos de hidrgeno
no se expediran concesiones, a las que se agregaron los contratos con la reforma del 20
de enero de 1960. Bajo este marco jurdico, desde la administracin cardenista, y hasta
mediados de los aos setenta, la poltica petrolera del Gobierno Federal se debati entre
dos tendencias: una, la de aceptar la participacin de capital privado en la industria, y la
otra, la de cerrar definitivamente la inversin privada y mantener la oferta de hidrocar-
buros al nivel exigido por la demanda interna. En trminos generales, lo que rigi en los
hechos fue que los incrementos en la produccin deberan responder al crecimiento de
la demanda interna y no orientarse hacia los requerimientos internacionales; es decir, se
deba exportar de manera marginal, una vez satisfecha la demanda interna. El ejemplo
claro de ello fue la directriz marcada por ANToNIO J. BERMDEZ, director de PEMEX en los
sexenios 1946-58, cada vez que afirmaba que "el petrleo en Mxico constituye una fuente
de energa, no una fuente de divisas".m

726 Vase Sexto Informe de Gobierno. Anexo Histrico. Presidencia de la Repblica. Mxico, 1982, p. 93.
m J. BERMDEZANTONIO. La poltica petrolera mexicana. Edicin conmemorativa. Petrleos Mexicanos, 1988.
LoRENZO MEYER e ISIDRO MoRALES. La poltica petrolera en Mxico 1900-1987. FCE. Mxico, 1990.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 317

Para contar con el apoyo del sindicato petrolero, la administracin de PEMEX le con-
cedi la facultad de concertar los contratos con particulares nacionales. En el gobierno
de ALEMN se permiti al sindicato petrolero realizar obras o ser intermediarios con las
empresas privadas, lo que derivara en fuente de corrupcin, tanto en el sindicato como
en la empresa, durante las siguientes dcadas.T-' 8
Bajo este marco general, PEMEX se fue consolidando como la empresa nacional para
el petrleo, en cuanto a la evolucin de la infraestructura petrolera, a las instalaciones de
Azcapotzalco se sumaron el oleoducto Poza Rica-Azcapotzalco (1946) y la refinera de Sa-
lamanca (1950), poco despus se construy el oleoducto Poza Rica-Salamanca. La indus-
tria del gas natural en Mxico se inici con el descubrimiento de los campos de la cuenca
de Burgos en la frontera noroeste en 1947; en 1950 se construy el primer gasoducto de
Poza Rica al DF y luego otro de Reynosa a Monterrey, Saltillo y Torren. En 1965, se cre
el Instituto Mexicano del Petrleo. Las exploraciones iniciadas desde 1967, posibilitaron
explotar los descubrimientos en Tabasco y Chiapas, donde se ubican los yacimientos de
Sitio Grande, Cactus, Nspero, Samaria, Cunduacan e Iride.
Para 1973, cuando se produce el incremento en los precios del petrleo, Mxico era
todava importador neto de hidrocarburos y derivados; en la administracin de LUis EcHE-
VERRA, segua vigente el principio de expandirse para cumplir con el objetivo del sumi-
nistro energtico, al mismo tiempo que utilizara criterios de racionalidad con relacin a
la explotacin y conservacin de los recursos petroleros, y pugnando por mantener a la
empresa con cierta autonoma frente al Estado, sobre todo en cuanto a las decisiones de
orden tcnico. Sin embargo, debido a los problemas econmicos por los que el pas atra-
vesaba, y al inters que Estados Unidos ejerca; el gobierno se inclin por establecer una
poltica ms dinmica de exportacin, lo que llev a un enfrentamiento con los grupos que
se oponan a tal medida dentro de PEMEX.7" 9
Sin embargo en el sexenio de Jos LPEZ PoRTILLO se dio un cambio drstico en mate-
ria de poltica petrolera, al modificar el programa tradicional orientado hacia el merca-
do interno, por otro que hizo de la exportacin uno de sus objetivos centrales. Con ello
se esperaba que el Estado alcanzara la autodeterminacin financiera, y un crecimiento
alto y sostenido del producto global mediante la inversin ampliada en los sectores clave

728
ANGUCA AwNso y RoBERTO LPEZ. El Sindicato de trabajadores petroleros y sus relaciones con PEMEX y el
Estado. 1970-1985. El Colegio de Mxico. Mxico, 1986, pp. 78-90.
729 ISIDRO MoRALES, CECILIA EscALANTE y Roclo VARGAS. La formacin de la poltica petrolera en Mxico 1970-
1986, pp. 54-62. El Colegio de Mxico. Mxico, 1988. Durante el sexenio de LUis EcHEVERRIA, y como resulta-
do d~l avance que haba tenido la petroqumica, as como de los descubrimientos de petrleo, se difundi el
concepto de que el mejor uso que se les poda dar a los excedentes de hidrocarburos no consista en expor-
tarlos, sino en transformarlos en productos de elevado valor agregado. "Se puede decir que si un barril de
petrleo crudo da utilidades de un peso, ya refinado da diez pesos y transformado en materias petroqumicas
bsicas da utilidad de soo pesos".
318 ROBERTO R.!VES

de la economa, la disminucin del endeudamiento externo y mejorar la satisfaccin de

los mnimos de bienestar de la poblacin. Para continuar con el proceso de desarrollo el
gobierno de LPEZ PoRTILLO contaba con tres alternativas a seguir: el crecimiento econ-
mico sin exportacin petrolera, el crecimiento petrolizado, y una estrategia global donde
el petrleo permitira alcanzar un desarrollo integral. La primera alternativa consista en
establecer una cuota de produccin en funcin de la demanda interna; conservando las
reservas para el futuro, por lo tanto, el crecimiento econmico descansaba en las fuentes
tradicionales ele desarrollo. La segunda opcin consideraba intensificar la produccin con
el objeto de incrementar la exportacin para acelerar el proceso de crecimiento. La tercera
alternativa buscaba mediar entre las dos anteriores, asignaba al petrleo un papel de pri-
mera importancia para adecuar los problemas estructurales de la economa mexicana, sin
llegar a petrolizarla, usando la exportacin de petrleo como un medio para establecer con-
diciones suficientemente favorables para retomar el rumbo del crecimiento y desarrolloJ3
El entonces director ele PEMEX, JoRGE DAZ SERRANO, influy en el rumbo que la pol-
tica petrolera tom en ese entonces, gracias, por un lado, a los descubrimientos del con-
junto de Cantaren en la sonda de Campeche, cuya explotacin se inici en 1979 y, por
otro lado, a la difusin de las estimaciones de reservas probadas de hidrocarburos; as,
en poco tiempo, Mxico se convirti en una Nacin exportadora de petrleo. El ritmo de
crecimiento de los ingresos era espectacular; sin embargo, el descubrimiento espectacular
dio pie a una interpretacin errnea de sus verdaderas dimensiones y limitaciones; as
quienes coincidan con este planteamiento consideraban que los hidrocarburos deban
garantizar los flujos financieros para hacer frente a las necesidades del proceso industrial,
de la distribucin del ingreso, del pago de compromisos monetarios contratados en el
exterior e incluso, fungir como importante instrumento de negociacin en las relaciones
comerciales con otros pases.
La riqueza petrolera se tradujo en una prrroga al modelo de desarrollo en la medida
en que permiti la reproduccin del crecimiento industrial bajo la sustitucin de impor-
taciones, sin embargo, nuevos problemas estaban ya en gestin, y se necesitaban cambios
ms profundos que los existentes. La propuesta hecha por PEMEX no contemplaba nin-
gn anlisis respecto a las posibles consecuencias que una mayor exportacin de crudo
podra causar en el mercado internacional.
En un primer momento las principales objeciones a la poltica seguida por PEMEX,
provinieron del secretario de Patrimonio y Fomento Industrial, que era a la vez presidente
del Consejo de Administracin; quien afirm en varias ocasiones, que el desarrollo de la
industria petrolera no deba constituir un fin en s mismo, sino que tena que estar sujeto .

73 BENJAMIN GARciA PEZ. La poltica de hidrocarburos en el proceso de reordenacin econmica 1981-1983.

Facultad de Economa. UNAM. Mxico, 1989, p. 291 y ss.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 319

a la industrializacin del pas. Sin embargo, para el18 de marzo de 1980, el Presidente de
la Republica modific sus planes originales y pidi incrementar la produccin hasta 2.75
millones de barriles diarios (MMBD) al final de su mandato y tener una disponibilidad
de exportaCin de 1.5 MMBD de petrleo y productos derivados. Tales afirmaciones no
dejaron de provocar desconcierto, sobre todo en los partidos y grupos de oposicin, pues
no quedaba claro en la planeacin del director, cmo beneficiara al pas el crecimiento de
la produccin petrolera.73'
Sin embargo, los giros de bonanza petrolera, que haban favorecido a la poltica exte-
rior mexicana, se frustraron cuando la debilidad del mercado de crudos hizo evidente la
vulnerabilidad de la expansin externa de la industria petrolera, en los drsticos meses
de junio y julio de 1981. Desde abril de ese ao, Mxico tuvo que disminuir los precios del
barril de petrleo maya, porque algunas compaas estadounidenses no queran seguir
comprndolo; debido a que la capacidad de almacenamiento de stas era prcticamente
nula. As, DIAZ SERRANO deba escoger entre reducir la produccin o recortar el precio,
optando finalmente por la segunda opcin; decisin que condujo a su renuncia como di-
rector de PEMEX en junio de 1981.
Para 1977, de las ventas totales de la industria petrolera, 69% era por ventas internas
y 31% por ventas externas. Para 1982, de las ventas totales, 15% corresponda a ventas
internas y 85% a las ventas externas. En su historia, Petrleos Mexicanos, nunca se haba
enfrentado a una debilidad semejante en sus activos; el deterioro financiero de la empresa
se haba acelerado. En 1978 el pasivo represent 86% del patrimonio, en 1979lo superaba
en 21%, en 1981 continuaba siendo superior en 18% y, en 1982 el pasivo era 194% ms alto
que el patrimonio.

73 ' Ibid., pp. 79 y 97. Mxico con su poltica petrolera incorpor desde un principio la estrategia estadounidense
y de los grandes consumidores que buscaron debilitar la posicin de la OPEP. As, al no existir un diseo en
materia de poltica petrolera de acuerdo a los intereses nacionales; Petrleos Mexicanos, en vez de esperar
las seales provenientes de las reuniones de la OPEP para fijar precios, como lo Ycna haciendo, y estar
preocupado por trazar una poltica exterior petrolera bien fundamentada para la defensa irrestricta de los
intereses nacionales, se apresur a tomar una decisin aparentemente unilateral. !bid., p. 111.
320 ROBERTO RrvEs

PEMEX
Ao Produccin* Exportacin* Ingresos* Impuestos*
1910 3,634 901 nd nd
1912 16,558 7,728 494 nd
1914 26,235 23,362 1,234 nd
1916 40,545 27,265 3,088 nd
1918 63,828 51,700 111,182 12,008
1920 157,068 145,508 238,243 51,314
1921 193,397 172,269 279,833 62,725
1925 115,514 96,517 317,315 46,798
1930 39,529 26,835 299,499 22,372
1935 40,240 nd 330,602 41,618
1940 44,045 12,826 577,000 89,252
1945 43,543 8,127 1'404,000 114,755
1950 72,422 16,501 3'641,000 304,597
1955 89,395 25,833 9'024,000 488,539
1960 99,049 7,547 19'458,000 758,664
1965 117,959 19,845 64'283,000 1'107,625
1970 156,586 22,413 109'064,000 1'730,010
1975 261,589 36,950 132,400 11,000
1976 293,117 35,691 163,100 11,200
1977 358,091 75,387 231,800 27,500
1978 442,607 133,920 309,200 37,300
1979 536,926 198,186 418,700 61,400
1980 708,593 320,020 683,100 173,800
1981 844,241 424,986 930,600 252,500
1982 1'003,084 559,972 1'515,400 573,000
1984 1'024,341 556,479 4,974 2,376
1986 912,639 470,704 12,670 5,107
1988 915,055 476,945 65,505 24,327
1990 93,002 466,141 117,710 35,736
1992 973,820 499,247 180,322 52,335
1994 980,025 477,201 215,301 58,662
-

* Miles de barriles al ao
Hasta 1974, miles de pesos de cada ao; desde 1975, millones de pesos
Fuente: Elaboracin propia con datos tomados de Anuario estadstico de PEMEX. LPEZ PORTILLO v WEBER. El
petrleo de Mxico, su importancia, sus problemas. PEMEX. Mxico, 1988. Edicin conmemorativa.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 321

PEMEX, junto al IMSS, TELMEX, la CFE; eran de las grandes empresas del Estado
mexicano, junto a ellas, el gobierno sigui incrementando el tamao de su aparato econ-
mico-admjnistrativo, creando nuevas empresas y organismos, rescatndolos del estado
de quiebra en que los dejaba el sector privado, como haban sido el caso de empresas
como de Compaa Mexicana de Aviacin y la Ruta 100, con serios problemas tcnicos y
financieros, pero en todo caso se justificaba la medida por la conservacin y generacin de
empleos, lo que en conjunto llev a una mayor presin sobre el mercado de capitales para
la captacin de fondos con los cuales sostener la poltica econmica del Gobierno Federal,
y el resultado tangible fue el abultamiento de la deuda externa.
En el sexenio 1976-82, el Ejecutivo Federal elev en ms de 50 mil millones el saldo
de la deuda pblica externa, pasando de 19,600 millones en 1976 a 6o,ooo millones en
1982, siendo el bienio 1980-81 el punto ms crtico del crecimiento, ya que pas de 33,813
millones de dlares a 52,961 millones, esto es ms de 19 mil millones en este lapso y que
prcticamente era equivalente al saldo total acumulado hasta 1976. Lo mismo sucedi con
la deuda del sector privado que pas de 6,290 a 19,100 millones de dlares. Para 1982 el
saldo de la deuda era de 35% del PIB, mientras en 1946 fue del1%.?32
Los recursos externos, ms que alivio, generaron una mayor dependencia y subordi-
nacin a las sugerencias y condiciones impuestas por los organismos internacionales ante
nuestro dilema de crecimiento o recesin; el haber decidido por el primer extremo slo
retras la llegada de lo segundo, pero ante circunstancias sociales totalmente diferentes.
En cuanto.al Programa de Reforma Admi!listrativa del presidente Jos LPEZ PoRTILLO,
en primer lugar, destacan las modificaciones al marco jurdico, empezando por expedir la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (DOF, 29-12-1976), sealando que
el gobierno debe organizarse si pretende organizar el esfuerzo nacional. Con ella se susti-
tuye el anterior concepto de Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, dividiendo
al aparto administrativo en dos reas o sectores, el Central, compuesto por las dependen-
cias, es decir las secretarias de Estado, y el Paraestatal, compuesto por las entidades, o sea
los organismos descentralizados, fideicomisos, empresas con participacin estatal.
Respecto a la organizacin del sector central de la Administracin Pblica se observa
la creacin de nuevas dependencias, la desaparicin o fusin de otras y una redistribucin
de funciones, que brevemente se resumen:
La innovacin era la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, con
la que se busca concretar la elaboracin de planes nacionales y regionales de desarrollo
econmico y social, as como programar su financiamiento y evaluar los resultados de su
gesti~, restando con ello atribuciones a la SHCP. Su creacin se justific en los siguientes
trminos asentados en la exposicin de motivos de la Ley: La existencia de tres depen-

732 Deuda externa. Cuadernos de Renovacin Nacional. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1988.
322 ROBERTO RIVES

dencias del Ejecutivo encargadas de planeacin de las actividades pblicas, de su finan-

ciamiento y de su control, respectivamente, impidi muchas veces que estas funciones,
que constituyen una tarea continua en lo administrativo, se llevaran a cabo de manera
coherente y oportuna. La planeacin del gasto pblico y de las inversiones a cargo de la
Secretara de la Presidencia, la presupuestacin del gasto corriente en la Secretara de
Hacienda y la programacin y el control de las entidades paraestatales en la Secretara del
Patrimonio Nacional, obligaron a ensayar diversos mecanismos intersecretariales, cuyos
aciertos y dificultades llevan finalmente a proponer la integracin de estas funciones bajo
un solo responsable. Se busca que sea la Secretaria de Programacin y Presupuesto la en-
cargada de elaborar los planes nacionales y regionales de desarrollo econmico y social,
as como de programar su financiamiento - tanto por lo que toca a la inversin como al
gasto corriente- y de evaluar los resultados de su gestin. Dicha dependencia tendra
igualmente a su cargo la preparacin de la Cuenta Pblica, incorporando una informacin
ms integral y oportuna, que permita ejercer de una manera ms completa la revisin que
constitucionalmente realiza el H. Congreso de la Unin.
A la Secretara de Patrimonio se le incorpora lo relativo al Fomento Industrial, facul-
tndola, entre otras cosas, para el manejo y administracin de los energticos.
La organizacin de la produccin agropecuaria tradicionalmente se ha concebido en
forma desagregada, al dividir la administracin de los insumos, el riego y la tenencia de
la tierra, por lo que se fusionan la Secretara de Agricultura y la de Recursos Hidrulicos
SARH.
A la Secretara de Comercio se le resta lo relativo a la poltica industrial, limitndola
slo a las actividades de comercializacin vinculadas a las distintas etapas de produccin,
distribucin y consumo, debiendo simplificar el aparato de intermediacin que encarece
los productos.
A la Secretara de Comunicaciones y Transportes se le adiciona lo relativo a la provi-
sin de infraestructura y administracin de los puertos.
A la Secretara de Obras _Pblicas se le incorpora la responsabilidad de llevar a cabo
programas de asentamientos humanos, urbanismo y vivienda, que se encontraban disper-
sas en varias dependencias y entidades.
Racionalizar la explotacin y el aprovechamiento de los recursos del mar con el fin de au-
mentar el consumo y equilibrar la dieta de los mexicanos creando el departamento de Pesca.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 323

LEY RGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL. 29-12-1976

PRESIDENTE
1 1
1
1 1
SECRETARiAs DE EsTADO DEPARTAMENTOS DE ESTADO

r GoBERNACIN !-PESCA
1- RELACIONES ExTERIORES - DISTRITO FEDERAL
1- HACIENDA Y ClffiDrro PBLICO
1-: DEFENSA NACIONAL
-MARINA
-COMERCIO
- AGRICULTURA Y REcURSOS HIDRULICOS
- COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
- AsENTAMIENTO HUMANOS y OBRAS PBLICAS
,.- EDUCACIN PBLICA
- SALUBRIDAD Y AsiSTENCIA
r- TRABAJO y PREVISIN SOCIAL
r PATRIMONIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
- PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO
- REFORMA AGRARIA
-TURISMO
- PROCURADUIA GENERAL DE LA REPBLICA

En cuanto a la organizacin de la Presidencia de la Repblica, la Coordinacin se transfor-

m en Direccin General de Estudios Administrativos (DOF, 3 de enero de 1977), pero a partir
de esta administracin ya no estara subordinada a la Secretara de la Presidencia, que haba
desaparecido del aparato gubernamental, ahora dependera directamente del presidente.
Hasta diciembre de 1976, la Administracin Pblica Federal se haba organizado en
torno a nueve sectores, cada uno encabezado por una o ms secretaras, con la nueva Ley
Orgnica de la Administracin Pblica, las dependencias del Ejecutivo Oas secretaras de
Estado), se constituyen en unidades con responsabilidad sectorial, encomendndoles la
planeacin y conduccin de las polticas a seguir en cada sector de actividad, coordinando
al efecto a los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal y fideico -
misos que se ubiquen en el mbito sectorial a su cargo. De esta manera cada secretara
agrup a diversas entidades y mediante Acuerdo del17 de enero de 1977,733 quedaron

733 Vase Bases Jurdicas, op. cit., incluso la lista completa de las entidades agrupadas bajo cada secretara. Los
nueve sectores hasta 1976 eran: 1. Planeacin, Coordinacin y Vigilancia (Presidencia, Hacienda y Crdito
Pblico y Patrimonio Nacional); 2. Agropecuario y Forestal (Agricultura y Ganadera, Recursos Hidrulicos,
Reforma Agraria, 36 fideicomisos, 68 comits, comisiones, consejos y centros, 23 empresas de participacin
estatal mayoritaria y 9 organismos descentralizados); 3. Beneficio Social (Educacin Pblica, Salubridnd
y Asistencia, Trabajo y Pre\isin Social, 39 fideicomisos, 25 comits, comisiones, consejos y centros y 42
organismos descentralizados (IMSS, INAH, INBA, etc.); 4. Financiero (Hacienda y Crdito Pblico, 2 fi-
deicomisos, 2 comisiones -la Nacional Bancaria y de Seguros y la Nacional de Valores-, 34 empresas de
participacin estatal mayoritarias, Banco de Mxico, NAFINSA, SOMEX, BANOBRAS, seis empresns de
324 R oBERTO RNEs

adems facultadas para proponer ante la Secretara de Programacin y Presupuesto la fu-

sin, disolucin y liquidacin de entidades que no cumplan sus fines u objeto social o cuyo
funcionamiento no sea ya conveniente desde el punto de vista de la economa nacional o
del inters pblico.
An cuando en su momento esto fue un avance para el control de las empresa y or-
ganismos, este esquema de sectorizacin, se haca evidente la falta de lnea general que
armonizara la tarea de las entidades sectorizadas con el organismo encargado de su co-
ordinacin ; as resultaba que diversas entidades incidan en un sector; organismos que
entre s tenan diversos objetivos; que su importancia poltica era relativa o prioritaria.
Por sobre todo esto, resultaba que la organizacin del Gobierno Federal no responda a
ningn plan, y la Ley de organismos era insuficiente, lo que produjo aglomeracin, falta
de coordinacin y mala utilizacin de recursos. Ya para entonces resultaba evidente la
falta de racionalidad en la planeacin y ejecucin administrativa.
Con el Acuerdo del17 de enero de 1977 se organiz de otra manera al sector paraestatal,
se constituyeron doce sectores que agrupaban a organismos descentralizados, empresas
de participacin estatal mayoritaria y minoritaria y fideicomisos. Los sectores fueron los
siguientes: 1 . Agropecuario y Forestal (Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos,
Secretara de la Reforma Agraria y 93 entidades); 2. Pesca (Departamento de Pesca y 27
entidades); 3. Industrial (Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial y 291 entidades);
4 Comercio (Secretara de Comercio y 41 entidades); s. Turismo (Secretara de Turismo
y 24 entidades); 6. Poltica Econmica (Secretaras de Programacin y Presupuesto y de
Hacienda y Crdito Pblico y 150 entidades); 7. Administracin y Defensa (Secretaras de
Gobernacin, de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y de Marina y las Procuraduras
General de la Repblica y de Justicia del Distrito Federal y 29 entidades); 8. Comunica-
ciones y Transportes (Secretara de Comunicaciones y Transportes y 68 entidades): 9.
Asentamientos Humanos (Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y 106

pa rticipacin estatal minoritarias y dos organismos descentralizados); s. Comunicaciones y Obras Pblicas

(Comunicaciones y Obras Pblicas, 23 fideicomisos, 22 comisiones, comits, consejos y centros, 12 em-
presas de participacin estatal mayoritaria -Aeromxico, Telmex; ocho empresas de participacin estatal
minoritaria; Ca. Mexicana de Aviacin, etc.- y seis organismos descentralizados (Metro, Ferronales, Aero-
puertos y servs. aux. etc.); 6. Servicios (un organismo descentralizado, 21 empresas de participacin estatal
mayoritaria, 2 empresas de participacin estatal minoritaria y una comisin para el estudio de la reglamen-
tacin de los ser.icios de maniobras portuarias en los muelles del puerto de Veracruz y cuatro fideicomisos) ;
7. Poltica Exterior (Relaciones Exteriores, Instituto Mexicano de Comercio Exterior, 14 consejos, comits,
comisiones y centros y un fideicomiso); B. Poltica Interior (Gobernacin, Defensa Nacional, Marina, Pa-
trimonio Nacional, Presidencia, DDF, PGR, Procuradura del DF, Departamento de la Industria Militar,
5 fideicomisos, 38 comits, comisiones, consejos y centros, 47 organismos descentrali1.ados y 46 juntas de
mejoras materiales y la Comisin Nacional de Salarios Mnimos; y 9. Industrial, Comercial y Pesquero (In-
dustria y Comercio, 14 organismos descentralizados, 42 empresas de participacin estatal minoritarias, 17
comits, comisiones, consejos y centros, so fideicomisos y 144 empresas de participacin estatal.
 LA AnMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 325

entidades); 10. Educacin (Secretara de Educacin Pblica y 40 entidades); 11. Poltica

Laboral (Secretara del Trabajo y Previsin Social y seis entidades); y 12. Salud y Seguri-
dad Social (Secretara de Salubridad y Asistencia).
La dependencia que actuara como eje del proceso de planeacin econmica y social,
desde su concepcin hasta su evaluacin, debera ser la recin constituida Secretara de
Programacin y Presupuesto, a la que tocara tambin dirigir el proceso de sectorizacin.
De esta manera, la planeacin se constituy en el centro de la poltica gubernamental
y, por ello mismo, de la reforma administrativa, ya que se dio origen a un rgano con fases
bien delimitadas: planeacin; programacin; presupuestacin; financiamiento; ejecucin
del presupuesto; contabilidad gubernamental; auditora y control; informtica y estads-
tica; evaluacin. Con ello se buscaba introducir mayores elementos de orden y control so-
bre las entidades paraestatales, algo que hasta entonces no se haba logrado con las leyes
para el control de organismos y empresas pblicas.
En la ley orgnica tambin se incluy un captulo sobre la definicin y organizacin
del sector paraestatal, cuyo crecimiento era significativo para entonces, en la exposicin
de motivos de dicha iniciativa de ley se apuntaba que "ms de la mitad del presupuesto
de egresos de la Federacin se canalizaba a este tipo de entidades cuyos mecanismos de
coordinacin y control se encontraban dispersos en diferentes ordenamientos legales".
Adems y como parte de las innovaciones de dicha ley, se observa la incorporacin de
la figura de la desconcentracin administrativa, como medida para la delegacin de auto-
ridad. Cuya autora radicaba en Jos CHANES NIETO y PEDRO ZoRRILLA MARTNEZ.
La reforma administrativa pretenda adecuar las instituciones a las nuevas circunstan-
cias del pas, sealando cinco objetivos:

1. Organizar al gobierno para organizar al pas: si el Estado no era capaz de estructurar

sus nexos internos y rearticular sus jerarquas, difcilmente podra ofrecer alternati-
vas estratgicas a la sociedad.
2. Adoptar la programacin como instrumento fundamental de gobierno. Formular pla-
nes sectoriales y regionales de desarrollo econmico y social.
3. Sistematizar la administracin y el desarrollo del personal pblico federal.
4. Contribuir al fortalecimiento de nuestra organizacin poltica y del Federalismo.
s. Mejorar los aspectos administrativos del sistema de imparticin de justicia.
Para el cumplimiento de los objetivos sealados se disearon 17 programas generales:

Estructura orgnica y funcional de la Administracin Pblica Federal.

1.
2. Bases legales. Organizacin y mtodos.
3. Orientacin, informacin y quejas.
4. Planeacin, programacin y presupuesto.
326 ROBERTO RlVES

5 Financiamiento.
6. Ejecucin del presupuesto.
7. Contabilidad gubernamental.
8. Informacin, estadstica y archivos.
9. Informtica.
10. Evaluacin.
11. Recursos materiales.
12. Administracin y desarrollo de recursos humanos.
13. Fortalecimiento del Federalismo.
14. Apoyo a la organizacin de los poderes Legislativo y Judicial y coordinacin con el
Ejecutivo Federal.
15. Administracin de Justicia.
16. Comunicacin social.

En su conjunto, todo lo anterior se clasificaba en cinco etapas:

1. Reformas institucionales.
2. Reformas sectoriales.
3. Coordinacin intersectorial.
4 Reforma de ventanillas.
5. Administracin y desarrollo de personal.

Fue durante 1977 en que se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin diversas

medidas para impulsar los objetivos de la reforma administrativa:
El Acuerdo del3 de enero de 1977 modifica la estructura de la Comisin de Recursos
Humanos del Gobierno Federal, incorporando a representantes de la Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto, facultndola mediante otro Acuerdo de esa misma fecha para
establecer un procedimiento de reasignacin de personal al servicio de la Administracin
Pblica centralizada. Un ao despus (DOF, 16-02-1978) el procedimiento adquiere ca-
rcter de permanente para la reubicacin y reasignacin de personal.
En materia de personal tambin se dispuso (DOF, 8-08-1978) establecer en las depen-
dencias el sistema de vacaciones escalonadas en funcin de las necesidades del servicio.
Por Acuerdo del 6 de mayo de 1977, se crea la Unidad de Transporte Areo del Poder
Ejecutivo Federal.
El19 de septiembre de 1977se faculta a las dependencias y entidades de la administra-
cin federal para realizar los actos que legal y administrativamente procedan para esta-
blecer un sistema de orientacin, informacin y quejas, a fin de facilitar el trmite, gestin
y solucin de los asuntos que el pblico planteara, promoviendo su participacin en el
mejoramiento de los servicios que se le prestan.
Con fecha 21 de octubre de 1977, se emite el Acuerdo por el que se constituye la Coor-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 327

dinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin, adscrita al Presidente de la Rep-

blica, como unidad de asesora y apoyo tcnico.
Otro Acuerdo (DOF, 16 de enero de 1978), faculta a la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas, con la participacin de la Secretara de Programacin y la
Coordinacin de Estudios Administrativos, para formular el Programa Nacional de Des-
concentracin Territorial de la Administracin Pblica Federal. Un Acuerdo ms, de esta
misma fecha, faculta a la SPP para coordinar las tareas de informtica que desarrollen las
dependencias y entidades de la administracin federal.
Otro ms de los programas de la reforma administrativa fue la reforma de ventani-
llas, subdividido en ocho subprogramas de aplicacin general: orientacin e informacin
al pblico; difusin de derechos y obligaciones del ciudadano; mejoramiento del medio
ambiente laboral y de las reas de atencin al pblico; capacitacin y sensibilizacin del
servidor pblico; simplificacin de trmites y procedimientos; desconcentracin adminis-
trativa; captacin de quejas y sugerencias; y adecuacin de instrumentos jurdicos para la
simplificacin de trmitesJ34
El Acuerdo de fecha 29 de agosto de 1979 cre, con carcter permanente, la Comisin
Intersecretarial de Gasto-Financiamiento para el despacho de los asuntos relativos al gas-
to pblico y su financiamiento, estudiando la congruencia de las finanzas pblicas con
los objetivos nacionales, evitar desviaciones en el gasto. Esta modificacin estructural e
institucional de la Administracin Pblica constituy un punto central de la concepcin
reformista del lpezportillismo, sin embargo, tena un punto dbil que en su monto se
observ y critic y que a la larga contribuy a debilitar la misma reforma administrativa,
se trataba de la separacin funcional de las polticas de ingresos y egresos en dos secre-
taras Oa de Hacienda y Crdito Pblico y la de Programacin y Presupuesto). En teora,
ambas dependencias se encontra'ran relacionadas por medio de la Comisin de Gasto-
Financiamiento. Sin embargo, todo parece indicar que el vnculo de unin fue demasiado
tenue y frgil, por lo que, dentro del juego poltico, acabaron por prevalecer los intereses
del secretario de Programacin devenido a Presidente de la Repblica.
El conjunto de acuerdos, normas, trmites, relaciones interinstitucionales, as como
los mecanismos y medidas de su instrumentacin llegaron a conformar un entramado
complejo y poco operativo en la prctica. Hubo un exceso de formalizacin que sobreesti-
m la capacidad de los recursos humanos de la Administracin Pblica y sus posibilidades
y capacidades para asimilarla en el corto y mediano plazos. A momentos se tiene la im-
presin de estar frente a una madeja normativa que termina con enredar a sus protago-
nistas. El resultado fue, no un aparato ligero, gil y flexible (que era lo deseado), sino una
estructura conformada por un entretejido de entidades institucionales con los organismos

734 Bases .Jurdicas del Programa de Reforma Administrativa. Op. cit.

328 ROBERTO RlVES

paraestatales, las empresas de participacin estatal mayoristas y minoritarias y los fidei-

comisos, mismos que llegaron a representar un laste, se agotaron los recursos econmicos
provenientes del petrleo y de los emprstitos contratdos en el exterior.
Fueron numerosas las medidas y acuerdos que se dictaron en este periodo como parte
del programa de reforma administrativa, (formatos para pedidos, operacin de sistemas
de transmisin, contratacin de seguros para el personal, baja de bienes muebles, integra-
cin fsica de las dependencias, etctera), aqu slo se han sealado las ms relevantes.
Sin embargo todo el esfuerzo llevado a cabo por la Coordinacin de Estudios Adminis-
trativos y el programa de reforma administrativa no rindi los frutos que se esperaban,

"... para julio de 1982 ya se haba perdido el entusiasmo original y las re-
formas emprendidas no dieron los resultados esperados ... Los promotores
de la reforma, funcionarios de la Coordinacin de Estudios Administrativos,
creada como organismo responsable del programa, no consiguieron que las .
viejas estructuras se plegaran a las nuevas disposiciones; no tuvieron capa-
cidad de persuasin ante las resistencias de quienes se aferraban al poder
y rechazaban cualquier cambio que amenazara su posicin. As las normas
escritas no pudieron aplicarse debido a las limitaciones tanto estructurales
como polticas"735

La organizacin sindical, el rgimen escalafonario, la naturaleza misma del rgimen pol-

tico, fueron factores de mayor peso que los amplios objetivos de la refrma administrativa.
Con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico federal (DOF, 31-12-1976),
se abrogaba la Ley Orgnica del Presupuesto, que haba sido expedida en 1935, y en ma-
teria econmico-financiera se haban registrado mltiples cambios, como el hecho de que
el sector paraestatal haba sido incorporado al presupuesto federal a partir de 1965. Con
esta nueva ley se dispuso que los presupuestos debern formularse con base en progra-
mas debidamente detallad_g;;_en cuanto a objetivos, metas, unidades responsables de su
ejecucin, costos.
La poltica de endeudamiento pblico haba adquirido una relevancia primordial en
el manejo de las finanzas pblicas nacionales, considerando que deba mantenerse en
niveles acordes a la capacidad de pago del pas, sin embargo en las circunstancias de ese
momento histrico as como la dispersin de medidas en la materia llevaron al Poder Eje-
cutivo a promover la expedicin de una ley que integrara las diversas disposiciones legales
en la materia, la Ley General de Deuda Pblica (DOF, 31-12-1976).
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 73 constitucional en su fraccin XXIX,

"35 M~RL~ DEL C .-VL\!EX P A RDO . "La experiencia reformista mexicana", en Teora y prctica de la Administracin
Pblica en Mxico, p. 96. INAP. Mxico, 1992.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 329

que por un lado establece como facultad del Congreso de la Unin establecer impuestos en
diversas materias (comercio exterior, recursos naturales, energa elctrica, tabacos, gaso-
lina y productos derivados del petrleo, cerillos, fsforos, aguamiel, explotacin forestal),
y en el siguiente prrafo, seala que las entidades federativas participarn en el rendi-
miento de estas contribuciones conforme a la ley secundaria Oa Ley de Coordinacin Fis-
cal, publicada en el DOF, 27-12-1978), la SHCP procedi a la celebraci:r1 de convenios de
adhesin al Sistema de Coordinacin Fiscal entre los gobiernos federal, estatal y munici-
pal, as como convenios de colaboracin administrativa en materia fiscal con las entidades
federativas, a efecto de establecer la participacin que corresponda a sus haciendas pbli-
cas en los ingresos federales, distribuir entre ellos dichas IJarticipaciones y fijar reglas de
colaboracin administrativa entre las diversas autoridades fiscales (artculo 1).
Los distintos gobiernos participaran mediante la distribucin de los siguientes fondos:
El Fondo General de Participaciones constituido por 13% de los ingresos totales anuales
de impuestos; el Fondo Financiero Complementario de Participaciones constituido con
37% de los ingresos obtenidos por concepto de impuestos. La propia ley en su artculo 3
estableca las reglas para determinar la distribucin a cada entidad.
En complemento a lo anterior se crearon la ReUnin Nacion,al de Funcionarios Fis-
cales, la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales y el Instituto para el Desarrollo
Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC).
En 1980 se sustituy la Ley de Ingresos Mercantiles por la del valor agregado, estable-
ciendo una tasa inicial de 10%.
Mediante la Ley de Premios, Estimulas y Recompensas Civiles (DOF, 15-01-1980), se
establece el Premio Nacional de Administracin Pblica destinado a los servidores pbli-
cos seleccionados por su desempeo en sus reas de trabajo.
En cuanto a la_s relaciones intergubernamentales, mediante Decreto Presidencial del 6
de diciembre de 1976, se facult al Ejecutivo Federal para celebrar Convenios nicos de Co-
ordinacin (CUC) con los ejecutivos estatales a fin de coordinar las acciones de ambos rde-
nes de gobierno en materias que competen al Ejecutivo Federal y a los ejecutivos estatales
de manera concurrente, as como aquellas de inters comn, considerando que con ello se
coadyuvara al fortalecimiento del Sistema Federal Mexicano, se fortaleceran las finanzas
estatales y se impulsara el desarrollo de las actividades productivas en los estados.
Bajo este convenio el Gobierno Federal podra transferir a los gobiernos de los estados
la ejecucin directa de obras y servicios pblicos tales como: agua potable y alcantarillado,
mejoramiento de la vivienda, casas de cultura, crceles, penitenciarias, deportivos, cami-
nos, carreteras, aeropistas, planteles escolares.
La peracin del CUC empez por la coordinacin de programas de inversin, buscaiJ.-
do transferir recursos financieros y asesora tcnica de la Federacin a los estados, para
330 ROBERTO RlvEs

la ejecucin de obras de infraestructura social y econmica que pudiera ser realizada con
mayor eficiencia por los organismos locales y para fortalecer la capacidad de programa-
cin, administracin y ejecucin de los gobiernos locales.736
Durante 1979 se revis y ajust la estructur financiera de los programas estatales de
inversin para inducir las tcnicas de programacin-presupuestacin, realizar estudios de
preinversin y elaborar planes estatales de desarrollo. Finalmente mediante Decreto del
13 de febrero de 1981 se sustituyeron los Comits Promotores del Desarrollo Econmico
(COPRODES), presentes en las 31 entidades federativas del pas, por los Comits Esta-
tales de Planeacin (COPLADES), adscritos a los gobiernos de los estados con el fin de
inducir las actividades de planeacin a nivel Local.
Al mismo tiempo se incorpor el Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER)
al esquema del CUC a fin de promover el desarrollo de comunidades rurales marginadas.
Los esfuerzos para establecer un sistema de planeacin nacional dieron un nuevo fruto
con la aprobacin (DOF, 17-04-1980) del Plan Global de Desarrollo 1980-82, planteando
como sus objetivos: fortalecer la independencia del pas, mantener un crecimiento alto
y sostenido, mayor generacin de empleos, proveer de mnimos de bienestar a los mexi-
canos, mejorar la distribucin del ingreso, convenir acciones de desarrollo econmico-
social con los gobiernos de los estados y concertarlas e inducirlas con los sectores social
y privado. Ciertamente el Plan, que debiendo ser punto de partida sexenal, llegaba en su
ocaso, por lo que fue inevitable reconocer algunas deficiencias, sobre todo con relacin a
los planes sectoriales: Algunos de estos planes se formularon y pusieron en prctica an-
tes de la aprobacin del Plan Global de Desarrollo. No se establecieron con claridad las
responsabilidades y atribuciones que competan a cada nivel de planeacin. Los planes de
mediano plazo no lograron llevarse a cabo por la ausencia de oportunas decisiones en los
planos econmico y temporalJ37
Ciertamente, en la administracin de Jos LPEZ PoRTILLO, hubo logros sociales que no
se deben soslayar, tales como la creacin de 4 millones de empleos, se duplic la planta
productiva, tasas de crecimiento econmico de hasta de 8%, cuando en pases desarro-
llados se experimentaba retraimiento de sus economas, duplicacin en la matrcula de
enseanza superior, ampliacin de los esquemas de seguridad social a nuevas zonas ur-
banas y rurales, aplicacin de esquemas de proteccin al ingreso a travs de FONACOT,
FONATUR, CONASUPO, COPLAMAR, sin embargo la demanda social creca a un ritmo
mayor que la oferta poltico-administrativa del Gobierno Federal.
No obstante lo anterior, el gobierno de LPEZ PoRTILLO no logr vencer su gran desafo:

736
El Convenio nico de Coordinacin, convenio para el desarrollo. Secretara de Programacin y Presupues-
to. Mxico, febrero de 1982, p. 120.
= Plan Global de Desarrollo 1980-82.SPP. Mxico, 1980, p. 175.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 331

fortalecer la legitimidad del gobierno ante la sociedad, socialmente se acept la responsa-

bilidad de la persona del Ejecutivo y se le acus de ser el culpable de la deuda, del despil-
farro, de la fuga de capitales, de la desconfianza social, al tiempo que surgieron versiones
sobre la incalculable fortuna del presidente. El mismo LPEZ PoRTILLO se autocalific en el
ltimo ao de su gobierno (el15 de marzo de 1982) como un presidente devaluado.738
En el ltimo ao de su mandato, que se inscriba en la tercera de las etapas ropuestas
y que deba de ser de crecimiento acelerado, se observaron los indicios de una crisis sin
precedente en nuestra historia.
A la cada de los precios internacionales del petrleo sigui la decisin de devaluar la
moneda mexicana en ms de 150%, se registraron ndices de inflacin cercanos a 100%,
al tiempo que se observaba el descenso abrupto de la produccin, y una gran fuga de ca-
pitales. El Ejecutivo llor ante la Nacin, en su ltimo informe de gobierno, y dijo "nos
saquearon", por lo que llev a cabo la expropiacin de la banca privada, estableciendo el
control de cambios, con miras a resolver el problema de falta de liquidez del Gobierno
Federal, expresado inicialmente como un problema de caja. Todo ello deriv en mayor
desconfianza social. El 20 de agosto de 1982, el secretario de Hacienda y Crdito Pblico
seal que Mxico se encontraba ante un problema de caja. El reconocimiento de la insol-
vencia de las finanzas pblicas abra as un largo periodo de crisis fiscal del Estado.
El pas entr entonces en una situacin de profunda crisis expresada en diversos rde-
nes: inicialmente fue el mbito econmico-financiero al registrarse fenmenos de infla-
cin-devaluacin- dficit fiscal y comercial- endeudamiento externo; a ste sigui rpida-
mente el mbito social por el deterioro del poder adquisitivo del salario, concentracin del
ingreso y pauperizacin de las clases medias; y luego el mbito poltico.
Hasta entonces se hizo evidente que la crisis no era resultado de un problema de caja
ni era coyuntural, sino que tena causas estructurales y un fondo y naturaleza histricas.
As entendida la crisis fue consecuencia inevitable de uri modelo de desarrollo que en
casi cuatro dcadas gener rezagos y profundas contradicciones sociales, donde la poltica
proteccionista dej de ser un instrulnento y se comirti en un fin en s misma.
De esta manera, mientras que los elementos constitutivos de la economa mixta pacta-
da tras la revolucin se fueron consolidando y en esa medida enraizando a estructuras de
poder centralizadas y proteccionistas, en paralelo se iba conformando una dinmica so-
cial que cada vez daba paso a una mayor diferenciacin social de un conjunto de poblacin
que no vea los frutos del desarrollo sino por contrario resenta el impacto negativo de la
crisis y sus secuelas, que superaron la capacidad de la planta productiva para satisfacer la

7.lB Sobre este momento histrico vanse Jos artculos de SAMUEL LEN y GERMN PilREZ en 17 ngulos de un sexe-
nio. Plaza y Valds. Mxico, 1987, pp. 566-569; tambin el de GABRJEL ZAio. "Ms progreso .improductivo y
un Presidente apostador". Revista Vuelta. Mxico, diciembre 1982. FEDERJCO REYEs HEROLES. "Fin de sexenio.
La apuesta al equilibrio."
332 RoBERTO RJvEs

cantidad y calidad de empleos que esa poblacin demandaba as como una demanda de
ciertos bienes y servicios conforme a su capacidad de compra.
El mismo crecimiento y concentracin de la poblacin agudizaron las demandas so-
ciales en trminos de servicios pblicos, a la par que evidenciaron las rigideces del cen-
tralismo econmico-poltico, de manera que fueron las ciudades intermedias las que em-
pezaron a cambiar el panorama: las localidades con una poblacin de 100 mil a 999 mil
habitantes se multiplicaron por cuatro entre 1950 y 1980, y de representar n% de lapo-
blacin urbana pasaron a representar 24%.
LPEZ PoRTILLO, al igual que sus antecesores, se enfrent al problema de la designacin
de sus sucesor, al parecer todo empez el 2 de febrero de 1979, al decir del propio LPEZ
PoRTILLO:

"Hoy en la reunin evaluatoria de COPLAMAR fue fuerte el disgusto por una bu-
rocratizacin verdaderamente kajldana de la Secretara de Programacin y Presu-
puesto. No es imposible que me renuncie cuando menos GARCIASAINz. El21 de mayo
de 1979 anot: "El jueves pasado resolv de una vez por todas depurar el equipo: ni
REYES HEROLES, ni SANTIAGO RoEL, ni GARCIASAINz, desgraciadamente eran tiles ...
Los sustitu por OLIVARES SANTANA, CASTAEDA YDE LA MADRID, respectivamente"739

En ese ao de 1979, cuando ya empezaba a calentarse el nimo de los posibles precan-

didatos, el entonces gobernador de Guerrero, RuBN FIGUEROA, se refiri a ellos diciendo
que "la caballada est flaca ... y el menos flaco es EMILIO MJICA". Al decir de CHANES, despus
del discurso de LPEZ PoRTILLO el1 de septiembre de 1982, en que llorando afirm "nos han
saqueado, defender el peso como perro", los caballos se convirtieron en perritos:
"El viernes 25 de este mes, el PRI nomin a MIGUEL DE LA MADRID, me encomend
.-asegura el presidente- como es costumbre, el trmite. Directamente cit a GAR-
CIA PANIAGUA y a los representantes de los tres sectores, as como al presidente de
los diputados, Luis M. FARIAS, y al de los Senadores, JoAQUIN GAMBOA PASCOE. Prime-
ro habl con MIGUEL, con el que desayun para ultimar detalles -8 de la maana-,
a las 9 habl con JAVIER GARCIA PANIAGUA. Hosco, pero leal y resuelto, acept lasco-
sas como irremediables y me protest su lealtad. Despus hablamos formalmente
con los sectores, FmEL VELZQU~, Luao GILY CERVERA PACHECO. Introduje a MIGUEL
y los dej arreglando las cosas. Despus llev a MIGUEL con LuJs FARIAS y JoAQUIN
GAMBOA y me fui al crucero con la Armada de Mxico para recorrer el Car;ibe y el
Golfo, hasta el domingo en la noche ... Inmersos como estbamos en asuntos in-
ternacionales ... ahora bruscamente ocurre, una simpleza desconcertante, el que se

739 JasE LPFZ PoRTILLO. Mis tiempos. Biografia y testimonio poltico. Fernndez Editores. Mxico, 1988, citado
por CH.-\.>;ES, op. cit., pp.836-37.
 L.n\.DMINISTRACiN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 333

dice mgico proceso de la nominacin del precandidato del partido. Pero en rigor
as culmina un proceso que se inicia muchos aos antes y que va avanzando sutil-
mente, hasta que, conforme a prcticas consuetudinarias y precedentes implcitos,
el presidente en turno oficia la ceremonia inicial, muy simple y maciza ... Al hblar
con el partido, expliqu, para anticipar la nominacin, que, en razn de la crisis,
tena que contar con un gobierno que pensara en los problemas concretos y no se
agazapara en los entretelones del proceso futurista; que eso le estaba pasando al
mismo partido y que, en consecuencia, deberla actuarse para no!:!!lalizar la fun-
cin del gobierno y del partido. En rigor, las cosas no er;m tan simples. Adems ...
el paso del tiempo slo significarla deterioro para el mismo, por los ataques cada
vez ms fuertes que hacan desesperados y desahuciados"74

7.2. DEL INTERVENCIONISMO A LA RECTORA NEOLIBERAL, 1983-2000

7.2.1. La administracin de MIGUEL DE LA MADRID HURTADO

Al finalizar la dcada de los setentas y al inicio de la de los aos ochenta, mientras en

Mxico se debate sobre el fin del modelo de desarrollo hacia adentro y la necesidad de
abrir la economa al entorno internacional, en diversos pases del mundo se observa el
ascenso de los partidos polticos conservadores en la conduccin gubernamental: en 1979
llegan al poder en Gran Bretaa, en 1980 a Estados Unidos, en 1982 a Alemania, Holan-
da, Blgica, Luxemburgo, en 1983 estn en Francia; se trata de una especie de revolucin
conservadora liberal, no de una fugaz, o peridica, alternancia entre partidos de izquierda
y derecha, es un giro significativo en cuanto a la visin sobre el papel del Estado en la vida
eccmmica y social.
El llamado Estado de bienestar, caracterizado por asumir los principios de la poltica
econmica keynesiana (gasto pblico, pleno empleo, etctera), y los de la seguridad social,
propuestos por BEVERIDGE, como parte esencial de la provisin de una serie de servicios so-
ciales para cubrir las necesidades humanas bsicas (educacin, salud, vivienda, entre otras),
llegan a su fin, toda vez que si bien ofrecieron soluciones al problema de la desocupacin
(que se prevea al fin de la segunda guerra), no hicieron lo mismo con el de la inflacin (que
desde 1975 caracterizaba a los pases capitalistas),lo mismo que con fenmenos econmicos
ms complejos, como el estancamiento con inflacin y la recesin con inflacin.
El papel intervencionista del Estado fue atacado frontalmente y sealado como el cau-
sante de la crisis econmica y fiscal de los aos setenta. La intervencin estatal es vista
como un factor negativo para el crecimiento, debido a las excesivas regulaciones, trans-
ferencias, elevado gasto pblico, altos impuestos que desince~tivan la inversin privada;
en su lugar propone la privatizacin, la desregulacin, la apertura de los mercados. Con
740 !bid, pp. 109- 110
334 ROBERTO RIVES

ello se induce en otros pases a un debate relativo al papel y tamao del Estado, partienc
del supuesto de que a menor Estado, mayor mercado y por tanto, mayor grado de libert
individual para incentivar al sistema capitalista.
Bajo este contexto creci el inters por las polticas monetaria y monetarista, para c<
ellas enfrentar los dficit crecientes del sector pblico, al que se consideraba difcil <
reducir e incompatible con polticas de control monetario. Sin embargo, el xito de las p
lticas antinflacionistas, de corte monetarista, puestas en prctica en pases como Gn
Bretaa, a partir de 1979, con el triunfo de MARGARET THATCHER, y Estados Unidos con
triunfo de R. REAGAN y su Kitchen Cabinet, en 1980, sirvieron como ejemplo para otn
pases. El programa de,M. THATCHER se bas en cuatro puntos: 1. Garantizar la libert:
de mercado, para lo que ~l gobierno debera reducir impuestos y el gasto pblico y, s
bre todo, eliminar toda pa\ticipacin gubernamental en la industria. 2. Abandonar cm
quier forma de poltica salarial, ya que los salarios deberan ser determinados por l.
libres fuerzas del mercado. 3. Controlar la economa a travs del uso exclusivo de in
trumentos monetarios. Un control estrecho de la cantidad de circulante en el merca<
garantizara que las excesivas e~~encias salariales de los trabajadores, se tradujeran e
desocupacin y no en inflacin.~;.; Reducir al mximo las polticas de asistencia soci:
Esto significara el abandono del Welfare State y regreso a las soluciones privadas, e
aspectos tales como los seguros y asistencia mdica, educacin, institutos de benefice
cia, caridad, etctera. 74'
Este debate, impulsado por las economas centrales y los organismos financieros intE

74' Se debe distinguir entre poltica monetaria y poltica monetarista: en tanto la primera sera simple y llar
mente un instrumento de control de la demanda, la segunda hara de la poltica monetaria, el nico inst1
mento para controlar la inflacin y regular la economa. Para MICHAEL AKESHOTI, el maestro ideolgico '
tatchersmo, la inflacin afecta a los ahorradores 1e induce al Estado a sustituir a los individuos. Sin inflaci
cada uno podra capitalizar su propio retiro y su propio seguro social. La inflacin es el fundamento del
tervencionismo estatal. As presentada la defensa de la estabilidad monetaria se convierte en la causa cent
de los liberales. Para MILTON FRIEDMAN recomienda que la Constitucin Poltica obligue al equilibrio pre1
puestario y que los gastos pblicos no aumenten ms rpido que la riqueza nacional; asimismo recomien
prohibir constitucionalmente el derecho a manipular la moneda. HAYEK propuso privatizar la moneda,
monopolio pblico de ella no siempre ha existido y no es indispensable. Tambin se podra reconocer
curso legal de otras monedas extranjeras. FRIEDMAN afirma que la inflacin es comparable al alcoholisn
ambos son un problema de exceso de liquideces, en Id econmico se trata de excedente de moneda, ba
con detener la produccin de moneda en exceso. EU, Alemania, ,Japn, Gran Bretaa, superaron la inflaci
basados en la receta de F!UEDMAN, todos redujeron l moneda y baj la inflacin (GB de 22 a 4%, EU de
a s%). As, el crecimiento econmico debe estar alimentado de un crecimiento de la moneda comparabl
s% anual, en todo caso de un porcentaje fijo que genera certidumbre en los agentes econmicos y sus piar
de inversin, en lugar de especular. La inflacin es un medio para reducir el poder de compra en perlo(
de crisis. La inflacin permite a los Estados financiar sin freno sus gastos. LUDWIG voN MrssES tambin hal
alertdo sObre el papel que debera tener el Estado, dejando a la empresa privada mayor participacin. V<
dentro de la vasta literatura sobre el tema, GUY SoRMAN. La revolucin conservadora americana, Espa
calpe.ediciones 1983. MILTON AND RosE FRIEDMAN. Free to choose. Harcourt Brace .Jovano>ich Inc. New Yo
1980. MAR GUERRERO. La nueva gerencia pblica. Fontamara. Mxico, 2004.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 335

nacionales hacia las economas perifricas, propici que en numerosos pases se replanteara
el papel del Estado en sociedad, lo cual fue empezado a llamar como la reforma del Estado.742
En Europa, los pases se fueron transformando, Espaa cambi de rgimen poltico y
de Estado, pasando de la dictadura a la democracia. Alemania Federal asimil a la parte
Oriental o socialista sin necesidad de elaborar una nueva Constitucin Poltica. El socia-
lismo de los pases europeos del Este, devinieron en democracias y economas de merca-
do. Tambin estn los casos de la adopcin democrtica en pases de frica y Asia. El caso
de China tambin se debe considerar por cambiar la estructura y naturaleza de su rgimen
econmico, sin menoscabo del poltico. En Amrica Latina, desde los aos ochenta se ini-
ci la cada de regmenes patrimonialistas, de las dictaduras militares, de modelos buro-
crtico-autoritarios, en varios pases, Argentina, Bolivia, Chile, Uruguay, Brasil, Ecuador,
El Salvador, Nicaragua, Guatemala, y tambin Mxico.
El diseo de las polticas econmicas fue dictado por los grandes bloques econmico-
nacionales, empezando por el Grupo de las siete u ocho potencias econmicas, las insti-
tuciones derivadas de los pactos internacionales con que se concluy la segunda guerra
mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, los organismos que en
diversos campos tiene la ONU, por supuesto que tambin cuentan los grandes bloques
econmicos del mundo, la Comunidad Europea sealando lo .extenso del sector pblico,
la privatizacin, la desregulacin jurdico-administrativa, la estabilidad poltica y demo-
crtica como los nuevos pilares del papel estatal.

742 El trmino de la reforma del Estado se ha utilizado para describir un sinnmero de transformaciones, que
en cada pas adquieren modalidades distintas y responden a diversas causas. Puede expresar algn elemen-
to sustantivo como la privatizacin de la economa; la apertura comercial; la reforma electoral; una simple
reforma administrativa; un proceso de descentralizacin. Se. observan diversas posiciones perfectamente
diferenciadas en torno a la reforma del Estado: la posicin econmica sostiene que en esencia la reforma
del Estado implica una nueva insercin del pas, en un contexto caracterizado por la globalizacin y la in-
terdependencia mundial. La posicin poltica sugiere la bsqueda de un sistema de gobierno, separado del
partido, y una separacin de poderes efectivo. La posicin social centra a la reforma del Estado, como una
estrategia de combate a la pobreza y una adecuada distribucin de la riqueza. La posicin administrativa
sostiene que ms que un redimensionamiento del tamao del Estado, es necesaria una reforma adminis-
trativa que adecue el aparato gubernamental a las nuevas atribuciones estatales. Por su posicin juridica,
la reforma del Estado es vista a travs de las reformas conStitucionales. La reforma del Estado tambin es
vista por su eficiencia en la justicia. Por sus propsitos, la reforma del Estado es vista como un fenmeno de
modernizacin, para elevar la eficiencia y la competitividad globales, ampliar la democracia, garantizar la
justicia social. La reforma del Estado como vigencia del Estado de Derecho, dentro de los causes que seala
la ley. La reforma del Estado como adelgazamiento del gobierno. La reforma del Estado como un cambio
en la gestin gubernamental que desencadena cambios en la poltica y, por lo tanto, producen finalmente
la reforma del Estado. La reforma del Estado tambin se ve como transicin democrtica; la transicin
democrtica es una cualidad de la reforma del Estado, pero no puede confundirse con sta, reforma del
Estado y transicin democrtica son dos conceptos que tienen finalidades distintas. La reforma del Estado
como liberalizacin econmica y poltica. La reforma del Estado como ajuste estructural. Otros puntos de
vista sostienen la separacin de la seguridad social y el mercado de trabajo. Vase MICHEL CROIZIER. Estado
moderno, Estado modesto. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1995. BERNARDO KuKSBERG. El rediseo del
Estado. Una perspectiva internacional. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1994.
336 ROBERTO RJvE.s

Se argument que durante el Estado de bienestar el sector pblico haba creado una
excesiva burocracia que encareca los costos y dilataba los tiempos de realizacin y provi-
sin de bienes y servicios, por lo que haba que redelimitar los espacios pblico y privado.
El principio de la privatizacin consiste en entregar a las empresas privadas todos los ser-
vicios que estn dispuestas a gestionar, porque en el sector privado es siempre ms barato
que el sector pblico (basura, limpieza de calles, asfaltado, administracin de fondos de
pensin, sistemas penitenciarios, entre otros). La desregulacin consisti principalmente
en la eliminacin de requisitos, trmites y procedimientos que dificultan el papel de la libre
empresa. Otra innovacin fue lo relativo a la gerencia pblica, y en muchos casos, se busca
introducir criterios gerenciales en los procesos administrativos del sector pblico. En los
informes anuales sobre el desarrollo mundial, elaborados por el Banco Mundial, se pueden
observar las recomendaciones que sobre estos aspectos se hacen a los diversos pases.
El nuevo liberalismo postula que cada problema personal no requiere necesariamen-
te de un tratamiento institucional; bajo este contexto se desmantelaron los regmenes
de seguridad social, diseados al final de la segunda guerra en numerosos pases, y que
se hizo patente con la reduccin de la participacin financiera estatal. Mxico no fue la
excepcin.
Todo ello llev a la definicin y adopcin de una serie de medidas que hoy da se co-
nocen como el "Consenso de Washington", y que sealadas brevemente se refieren a: la
reforma del Estado, ei combate a la pobreza, readecuacin de la poltica fiscal, monetaria,
comercial, y del mercado laboral, principalmente.743
Este es el contexto mundial en el que se da la transmisin del poder en Mxico, el
cambio de titular del Poder Ejecutivo Federal ocurrido a finales de 1982, cuando el pas
empieza a vivir una crisis econmica sin precedentes hasta entonces.
Las condiciones y circunstancias del Mxico que recibe y hereda MIGUEL DE LA MADRID,
en diciembre de 1982, diferan sustancialmente de las observadas durante su campaa
electoral, celebrada entre marzo y junio de ese ao. Los acontecimientos polticos, so-
ciales, y principalmente econmicos, se sucedieron y eslabonaron con tal celeridad que
impusieron, a la nueva administracin, serias limitantes, partiendo de la penuria de la
hacienda pblica. Para finales de 1982la tasa de desempleo se haba duplicado en diver-
sos sectores de actividad econmica, la produccin se haba detenido, las insuficiencias
del sector agrcola hacan necesaria la importacin de alimentos, la produccin manufac-
turera cay, en el segundo semestre de 1982, 7%, y la industria de la construccin 14%.
Numerosas empresas se vean paralizadas por falta de capital y/o divisas para importar
insumas o solventar sus compromisos financieros; la inflacin haba pasado en el segundo

743
PEDRO PABLO KuczmsKJ y JoHN WILLIAMSON. After the Washington consensus: restarting growth and reform
in Latin America. Institute for Intcrnational Economics. Washington, 2003.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 337

semestre de 1982 de tasas anuales de 40 a 100%; carencia de ahorro interno; dficit fiscal;
fuertes obligaciones en el pago de la deuda de alrededor de 40 centavos por cada peso;
desacreditamiento en el exterior, pues la insolvencia financiera colocaba al pas en una
virtual suspensin de pagos con el exteriorJ44
Durante su campaa electoral, MIGUEL DE LA MADRID formul siete tesis para su pro-
grama de gobierno: Nacionalismo revolucionario; Democratizacin integral; Sociedad
igualitaria; Renovacin moral; Descentralizacin de la vida nacional; Desarrollo, empleo
y combate a la inflacin; Planeacin democrtica. Sin embargo, ya en funciones el Eje-
cutivo tuvo que ocuparse en primer lugar de lo que l mismo calific como una situacin
de emergencia, por lo que su poltica general gir en torno a dos lneas fundamentales: la
reordenacin econmica y el cambio estructural. Para lo primero, el presidente entrante
plante, en el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE), el combate a la
crisis en dos etapas: el corto y el mediano plazo.
Para el corto plazo era menester frenar el crecimiento del gasto pblico, aumentar los
ingresos estatales, defender el empleo, ofrecer apoyos especiales al abasto y al consumo
popular y a los productos nacionales sustitutos de importaciones.
A mediano plazo, se pretenda recuperar el crecimiento econmico, de manera sos-
tenida, lo cual se alcanzara a travs del cambio estructural "con objeto que en el futuro
el gobierno no sustrajera ahorro de la economa para financiar su dficit. La constante
reduccin del dficit del sector pblico se lograra mediante la reestructuracin de la Ad-
ministracin Pblica y el aumento de productividad, as como diversas razones haban
pasado a formar parte de l en actividades no estratgicas ni prioritarias"J4S
Ya en el ejercicio del poder, y ante los excesos de la corrupcin que llegaron a afirmar
que "Mxico hace millonarios a sus presidentes", y con el fin de dar cumplimiento a los
compromisos y tesis de campaa, dentro de las medidas iniciales del nuevo gobierno est
la reforma a distintos artculos de la Constitucin Poltica, de 28 de diciembre de 1982
(artculos 22, 73, 74, 76, 94, 97, 108 al114, 127, 134), para sustituir el concepto de fun-
cionario por el de servidor pblico y las responsabilidades inherentes a ello, sentando las
bases para garantizar que los empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico subor-
dinen el inters particular al inters colectivo, para que la administracin de los recursos
pblicos y las adquisiciones gubernamentales se llevaran a cabo con eficiencia y honradez.
Con estas disposiciones se pona en marcha el esfuerzo gubernamental para atender el
compromiso de la renovacin moral en el servicio pblico. La consideracin fundamen-
tal de esta reforma al marco jurdico parte del hecho de que "no es compatible servir en

744 PlanNacional de Desarrollo 1983-1988. Poder Ejecutivo Federal. Mxico, 1983.

74s Presidencia de la Repblica, Las razones y las obras. Gobierno de Miguel de la Madrid. Crnica del sexe-
nio 1982-1988. Cuarto ao. Unidad de la Crnica presidencial-Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1987,
pp.21-22.
338 RoBERTO RrvEs

puestos pblicos y simultneamente tener negocios cuya actividad se funda en relaciones

econmicas con el gobierno; esta dualidad resultaba inmoral, ya que o se gobierna o se
hacen negocios. Los empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico no deben ser bo-
tn de nadie, sino salvaguarda de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economa
y eficacia con que hay que servir los intereses del pueblo".746
La renovacin moral, por va de la reforma constitucional, supona tres responsabili-
dades para el Estado: prevenir la corrupcin de los servidores pblicos en sus relaciones
con la sociedad; identificar y sancionar la corrupcin; reforzar los valores nacionales
para evitarla. En complemento a ello reexpidi la Ley de Responsabilidades de lo_s Ser-
vidores Pblicos.
Al mismo tiempo (DOF, 29-12-1982), con el decreto de reformas y adiciones a la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal se modificaron los siguientes aspectos:
Se dispuso que las dependencias y entidades deberan conducir sus actividades en
forma programada, con base en las polticas que para el logro de los objetivos y priori-
dades de la planeacin nacional del desarrollo establezca el Ejecutivo Federal; se faculta
al Presidente para establecer convenios de coordinacin con las entidades federativas y
los municipios, con el fin de favorecer su desarrollo integral; las secretaras de Estado y
departamentos administrativos deberan sujetarse a las normas de la recin creada Secre-
tara de la Contralora General de la Federacin.
A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se le confieren las facultades de pla-
near, coordinar y vigilar el sistema bancario nacional, calcular los ingresos ya no slo
del sector central, incluido el DDF, si.no tambin de las entidades de la Administracin
Pblica Federal, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, fidei-
comisos, considerando los requerimientos de gasto que haya formulado la SPP. Com-
plementariamente se le faculta para establecer los criterios, precios y tarifas de los bie-
nes y servicios pblicos.
A la de Programacin y Presupuesto, en tanto dependencia rectora de la planeacin, se
le adicionaron facultades para la reglamentacin del gasto pblico, para establecer nor-
mas sobre la planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin y evaluacin de las
obras pblicas, as como de las adquisiciones de toda clase que realicen las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal. Asimismo se le dan facultades en materia
de administracin y capacitacin de recursos humanos, creando al efecto la Unidad de
Modernizacin de la Administracin Pblica Federal, con la que se supla a la Coordina-
cin General de Estudios Administrativos de l~ Presidencia de la Repblica, que a partir
de entonces se suprima, enfatizando las funCiones de aquella, para el establecimiento de
un servicio pblico de carrera.

746 De la Exposicin de motivos a la iniciativa de reformas y adiciones al ttulo IV constitucional.

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 339

La creacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin obedeca al

compromiso de moralizar el servicio pblico, frenar la corrupcin, eliminar lo que desde
entonces se llam el conflicto de intereses, por lo que se le facult para vigilar el manejo
de fondos y valores de la Federacin, fiscalizar el gasto pblico, dar transparencia al ejer-
cicio de las responsabilidades que tienen los servidores pblicos en el manejo de los re-
cursos humanos, materiales y financieros, bajo criterios de optimizacin, eficiencia, hon-
radez. De esta manera quedaba como dependencia globalizadora en materia de control.
Este conjunto de facultades provena de las Secretaras de Hacienda y la de Programacin
y Presupuesto.
La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial se transform en la de Energa, Mi-
nas e Industria Paraestatal, la que, con excepcin de lo relativo al fomento industrial, que
se le transfiere a la de Comercio, debe aplcar criterios estratgicos para la explotacin de
los recursos naturales y las fuentes de generacin de energa.
La de Comercio y Fomento Industrial, adems de absorber las atribuciones arriba
sealadas, debe vigilar el cumplimiento de las disposiciones relativas al control de pre-
cios de artculos de consumo y uso popular en coordinacin con los gobiernos estatales
y municipales.
La Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas cambi su denominacin
por la de Desarrollo Urbano y Ecologa, destacando sus facultades para el impulso a la
vivienda.
A la Secretara de Comunicaciones y Transportes se le adicionaron facultades para la
construccin, mantenimiento y conservacin de carreteras y aeropuertos que hasta en-
tonces estaban en poder de la SAHOP.
A la de la Reforma Agraria se ampli su capacidad para resolver problemas derivados
de la tenencia de la tierra.
La Secretara de Salud fue fortalecida en cuanto a su capacidad rectora en la materia
de salubridad, asistencia social y de servicios mdicos, con el fin de consolidar un sistema
nacional de salud.
A la Secretara de Gobernacin se le adiciona el desarrollo de programas de comuni-
cacin social.
Asimismo, en estas reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
se establecan los requisitos que deberan cubrir las empresas de participacin estatal
minoritaria. Se definan las nuevas facultades del Ejecutivo para la designacin de funcio-
narios de las empresas paraestatales.
En forma paralela se llevaba a cabo la reestructuracin de la Presidencia de la Rep-
blica, crendose al efecto la Direccin General de Asuntos Jurdicos; la Direccin General
del Secretariado Tcnico de Gabinetes; la Direccin General de Comunicacin Social; la
340 RoBERTO RJvEs

Comisin Intersecretarial del Servicio Civil. Asimismo se crearon cuatro gabinetes espe-
cializados: Economa, Asuntos Agropecuarios; Salud, y Comercio Exterior.
En complemento a lo anterior se expidi la Ley de Planeacin (DOF, 5-01-1983) en la
que se establece la responsabilidad del Ejecutivo Federal para conducir la planeacin na-
cional del desarrollo con la participacin democrtica de los grupos sociales, remitiendo
al Congreso de la Unin, para su examen y opinin, el Plan correspondiente.
En el captulo segundo de dicha ley qued lo relativo al Sistema Nacional de Planea-
cin Democrtica, conformado por las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica federal. La Secretara de Programacin y Presupuesto qued facultada para: 1)
coordinar la planeacin nacional del desarrollo; 2) elaborar el Plan Nacional de Desarro-
llo tomando en consideracin las propuestas de las dependencias y entidades de la Admi-
nistracin Pblica Federal y de los gobiernos de los estados, as como las derivadas de los
planteamientos de los grupos sociales organizados e interesados; 3) proyectar y coordinar
la planeacin regional y elaborar los programas especiales; 4J cuidar la congruencia del
Plan con los Programas; 5) coordinar la investigacin y capacitacin para la planeacin;
6) elaborar los programas anuales y globales; 7) verificar peridicamente la relacin que
guardan los programas y presupuestos.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico debera: 1) participar en la elaboracin
del Plan Nacional de Desarrollo con respecto a la definicin de las polticas financiera,
fiscal y crediticia; 2) proyectar y calcular los ingresos fiscales de la Federacin, del Depar-
tamento del Distrito Federal y de las entidades paraestatales; 3) verificar que las opera-
ciones en que se haga uso del crdito pblico, prevean el cumplimiento de los objetivos y
prioridades del plan y los programas; 4) considerar los efectos de la poltica econmica y
crediticia, as como la de los precios y tarifas de los bienes y servicios de la Administracin
Pblica Federal.
A la Secretara de la Contralora General de la Federacin tocara aportar elementos
de juicio para controlar y dar seguimiento a los objetivos y prioridades del Plan y los pro-
gramas.
El Presidente de la Repblica podra establecer las comisiones intersecretariales para
la atencin de las actividades de la planeacin.
A las dependencias de la Administracin Pblica Federal corresponde: 1) intervenir en
la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo; 2) coordinar las actividades de planeacin
que correspondan a las entidades paraestatales agrupadas en su respectivo sector; 3) ela-
borar programas sectoriales; 4) asegurar la congruencia de los programas sectoriales con
el Plan y los programas regionales y especiales; 5) elaborar los programas anuales para la
ejecucin de los programas sectoriales; 6) vigilar que las entidades del sector conduzcan
sus actividades conforme al Plan Nacional de Desarrollo; 7) verificar peridicamente la
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 341

relacin de los programas con los presupuestos de las entidades paraestatales del sector
correspondiente.
La planeacin nacional abarcara las siguientes etapas: formulacin, instrumentacin,
control y evaluacin. La categora de plan quedaba reservada al nacional de desarrollo,
indicando en consecuencia los programas sectoriales, institucionales, regionales y espe-
ciales que deberan ser elaborados.
Las vertientes seran cuatro: la obligatoria se aplicara a la Administracin Pblica
Federal; la de coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas; las de concer-
tacin e induccin con los sectores pblico, social y privado.
Lo que en estricto sentido era un problema de deterioro de las finanzas pblicas (la
crisis fiscal del Estado), en trminos de poltica pblica se tradujo en un cambio en el papel
del Estado, la organizacin de la economa y la sociedad. Para ello se conform una estra-
tegia (motivada en gran parte por los intereses y polticas de los pases ms desarrollados)
fundada en el concepto de la Rectora del Estado, que en los hechos se signific por dos as-
pectos fundamentales: el saneamiento de las finanzas pblicas y la modernizacin ele la Ad-
ministracin Pblica para adecuarla al nuevo modelo econmico que se pona en marcha.
En cuanto al aspecto financiero pblico, su poltica y estrategia fundamental se es-
tructurara en torno al manejo de los precios-clave del sector pblico y del sector pri-
vado. Los precios del sector pblico se administraran a travs de tres polticas-gua: la
poltica cambiara, la salarial y la de precios y tarifas del sector pblico; en tanto que los
del sector privado se manejaran mediante controles administrativos y la apertura co-
mercial. La Rectora del Estado se expresara tambin, en la delimitacin conceptual de
las empresas estratgicas y prioritarias: las primeras, se encontraran bajo la propiedad
exclusiva del Estado y la segunda podra contar con la participacin total o parcial de los
sectores privado y social.
De esta manera iran quedando atrs las polticas del intervencionismo estatal: gasto
pblico, subsidios, proteccionismo industrial, cobertura institucional y asistencia social
a asalariados, campesinos, cortesas y preferencias en bienes y servicios producidos por
empresas pblicas.
El concepto de Rectora del Estado estableci el marco para un amplio, profundo e
indito entrelazamiento entre gobierno, Administracin Pblica, economa y sociedad,
que ha llevado a transformaciones de orden estructural y cuyas consecuencias seran de-
terminantes para los aos siguientes. Y aunque el rgimen del presidente DE LA MADRID
sent los fundamentos jurdicos y administrativos de esta nueva relacin poltica, eco-
nmi.ca y social fue difcil percibirla de momento, ya que da con da se hacan nuevos
cambios y ajustes.
De esta manera, el Ejecutivo Federal promovi la reforma constitucional a los principios
342 RoBERTO RrvEs

normativos del desarrollo econmico y social, as como el papel del Estado en ello; en con-
secuencia el 3 de febrero de 1983, se public la reforma a los artculos 25, 26, 28 y 73, par
precisar que corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional, para garantizar que
sea integral, que fortalezca su Soberana y su rgimen democrtico; al desarrollo econmico
concurrirn los sectores pblico, social y privado. Al primero de estos tres se le reservan las
reas estratgicas sealadas en el artculo 28, (acuacin de moneda, correos, telgrafos,
radiotelegrafa, comunicacin va satlite, emisin de billetes, petrleo, hidrocarburos, pe-
troqumica bsica, minerales radiactivos, energa nuclear, electricidad, ferrocarriles).
El Estado qued as, responsabilizado para organizar un sistema de planeacin demo-
crtica del desarrollo nacional, estableciendo que los fines del proyecto nacional conte-
nidos en la Constitucin Poltica debern constituir los objetivos de la planeacin. La ley
secundaria (la de planeacin) sealara las facultades propias del Ejecutivo para llevar a
cabo las tareas de planeacin.
Al otorgar a la planeacin una categora ms alta que en la administracin anterior, al
darle rango de disposicin constitucional, se constitua en el centro de la poltica estatal
con la cual conformar un orden regulado, que por un lado, superara al antiguo orden
asistemtico, incremental, hasta cierto punto espontneo, y por otro lado, daba al Estado
mexicano posibilidades para enfrentar la crisis fiscal que lo obligaba a un replanteamiento
de sus polticas econmica y social, de manera tal que la crisis econmica no derivara en
crisis social. Con la planeacin y la rectora estatal se configuraba una nueva estructura
jurdica y administrativa desde la cual construir el horizonte terico hacia el cual se que-
ra dirigir la accin gubernamental, particularmente en cuanto a la relacin y espacios de
actuacin de los sectores pblico y privado.
Resultado de lo anterior fue la expedicin del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988,
del que se destacan dos lneas estratgicas: la reordenacin econmica y el cambio es-
tructural. En complemento a lo anterior se sealaron cuatro objetivos: Conservar y forta-
lecer las instituciones democrticas; vencer la crisis; recuperar la capacidad de crecimien-
to; e iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus estructuras econmicas,
polticas y sociales.
Respecto a la reordenacin econmica se reiteraron las diez medidas anunciadas des-
de diciembre de 1982:
1. La disminucin del crecimiento del gasto pblico,
2. Proteccin al empleo,
3. Continuacin de las obras en proceso,
4. Reforzamiento de las normas que asegurasen una disciplina adecuada en la programacin
y una escrupulosa honradez en la ejecucin del gasto pblico autorizado,
5. Proteccin y estmulo a los programas de produccin, importacin y distribucin de ali-
mentos bsicos,
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 343

6. Aumento de los ingresos pblicos,

7 Canalizacin del crdito a las prioridades del desarrollo nacional,
8. Reivindicacin de la Soberana monetaria del Estado sobre el mercado cambiario,
9. Reestructuracin de la Administracin Pblica y
10. Establecer la Rectora del Estado en un rgimen de economa mixta.77

Para la estrategia de cambio estructural se formularon seis objetivos:

1. Dar prioridad a los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento,

2. Reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo,
3. Descentralizar las actividades productivas, los intercambios y el bienestar social en el
territorio,
4 Adecuar las modalidades de financiamiento a las prioridades del desarrollo,
s. Preservar, movilizar y proyectar el potencial de desarrollo nacional y
6. Fortalecer la Rectora del Estado, estimular al sector empresarial e impulsar al sector
social.748

La centralizacin de competencias haba llegado a tal grado, despus de numerosas re-

formas constitucionales hechas desde 1921, por las que se fueron trasladando competencias
de las entidades federativas al Gobierno Federal, que se hizo inaplazable un giro en sentido
contrario, de ah que el Ejecutivo Federal reconoci la necesidad de iniciar un proceso en
sentido inverso, de descentralizar y desconcentrar la vida institucional. Para ello se actu
en dos vertientes: por un lado, en cuanto a las relaciones intergubernamentales entre Fede-
racin, estados y municipios, se decidi reconocer a stos ltimos personalidad jurdica, as
como ciertas competencias bsicas, a fin de dar mayor capacidad a los Ayuntamientos.
El3 de febrero de 1983 se public, en el Diario Oficial, la reforma al artculo 115 cons-
titucional, dndole un nuevo contenido a la organizacin municipal, con el fin de dotarlo
no slo de la Autonoma Constitucional, que hasta entonces era nominal, sino que en pa-
ralelo se abren cauces para descentralizar la vida nacional. La autonoma as fortalecida
abarc los siguientes aspectos:
Poltico, al establecer un procedimiento general y preciso al que debern sujetarse las
legislaturas estatales para suspender o desaparecer Ayuntamientos, revocar el mandato
a alguno de sus miembros; al introducir el principio de representacin proporcional en

747
Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, op cit., pp-117-119.
748
!bid., p.127. Consecuentemente a lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo se elaboraron 19 progra-
mas: Educacin, deporte y recreacin; Salud; Desarrollo urbano y vivienda; Productividad y capacitacin;
Empresa pblica; Desarrollo rural integral; Reforma agraria integral; Agua; Pesca y recursos del mar; De-
sarrollo industrial y comercio exterior; Energticos; Minera; Sistema integral de transporte y Comunica-
ciones; Modernizacin comercial y abasto popular; Turismo; Desarrollo tecnolgico; Justicia; Ciudad de
Mxico y Comunicacin social.
344 RoBERTO RrVEs

la integracin de un Ayuntamiento. De esta manera se buscaba poner fin a una prctica

viciada de los gobernadores que con facilidad desaparecan o suspendan Ayuntamientos
y sus integrantes.
Financiero, al establecer diversas fuentes de ingresos, particularmente los provenien-
tes de la prestacin de servicios pblicos, buscando acabar con la penuria hacendara que
caracterizaba la vida municipal.
Jurdico-administrativo, al reconocer personalidad jurdica a los municipios y posibi-
litarles que, dentro del marco de la legislacin federal y estatal, manejen su patri~onio,
formulen sus planes de desarrollo, suscriban convenios de coordinacin y asociacin, al
sealar un catlogo de servicios pblicos propios del Municipio (agua potable, alcanta-
rillado, alumbrado, limpia, mercados, rastros, centrales de abasto, seguridad pblica y
trnsito, calles, parques y jardines), para que expidan bandos de polica y buen gobierno.
La otra vertiente busc transferir a los estados algunas actividades realizadas por el
Gobierno Federal, tales como la salud y la educacin. Con la reforma constitucional al
artculo 4, por el que se establece el derecho de las personas a la proteccin de la salud, as
como la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubri-
dad general. El 30 de agosto de 1983 se firm un Decreto presidencial que dispona trans-
ferir a las entidades federativas la responsabilidad de los niveles de atencin preventiva
y de hospitales generales, buscando as sentar las bases para la creacin de un Sistema
Nacional de Salud. Se dividira funcionalmente al conjunto de las instituciones de salud
de acuerdo con el tipo de usuarios. De este modo, la Secretara de Salubridad y Asistencia
se ocupara de la poblacin abierta, es decir, de la no adscrita a las instituciones de seguri-
dad social. En este mismo sentido se dispuso la transferencia de servicios educativos a las
entidades federativas (Decreto presidencial del 8 de agosto de 1983).
Al ao siguiente se inicio el procedimiento para transferir dichos servicios. Ms an, se
expidi el Decreto (18-06-1984) por el que las dependencias y entidades deban proceder
a elaborar un programa de descentralizacin administrativa, que culmin con la expe-
dicin del Programa de Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal, seis
meses despus y que aceler sus actividades con los sismos de 1985.
Por lo que toca a la reordenacin econmica, el Ejecutivo Federal inform peridica-
mente sobre algunos de los resultados obtenidos, tales como que la inflacin descendi
en 1983, de 117% en abril, a So% en diciembre; consecuentemente, los precios siguieron
subiendo en el ao sealado deteriorando tambin el nivel de vida y los consumos de las
grandes mayoras. La actividad econmica observ un decremento de 4.7%; la modera-
cin salarial fue vista como factor de preservacin de la planta productiva y el empleo. El
dficit fiscal que en 1982 fue de 18% baj a 9% en 1983, a lo que contribuy la disminucin
del gasto pblico y el aumento en impuestos, precios y tarifas del sector pblico, prin-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 345

cipalmente en petrleo, electricidad, acero, fertilizantes, comunicaciones y transportes.

Los estmulos fiscales se redujeron y se enfocaron al fomento de la inversin, el empleo,
el desarrollo regional, fortalecimiento del sector externo. Parte destacada en la estrategia
de reordenacin econmica fue el rediseo del sistema financiero, principalmente, con la
reestructuracin de la deuda pblica y privada. Para 1984la inflacin result superior a lo
programado, la meta para reducir el dficit no se alcanz, la recaudacin continu siendo
insuficiente, 37.5% del presupuesto se destin al pago del servicio de la deuda.749
Si bien hacia finales de 1984, la poltica y el programa econmico parecan ir por buen
camino, pese a todas las previsiones y al esquema de planeacin, la certidumbre no ca-
racteriz la accin gubernamental, las circunstancias y variables externas condicionaron
nuevamente a esta administracin, de manera que para el segundo bienio, se registran
nuevos desafos para la poltica gubernamental. Por un lado, tras los triunfos panistas
en los municipios de Ciudad Jurez y Chihuahua, en las elecciones para renovar siete
gubernaturas, la de Chihuahua fue severamente cuestionada, el PAN de CLOUTHIER hizo
una fuerte crtica al programa econmico y la actitud poltica del Ejecutivo Federal, Lms
LvAREZ realiz una huelga de hambre que dur 42 das, se inici la resistencia civil, se
bloquearon los puentes internacionales y carreteras. A ello se sumaba el recrudecimiento
de la crisis econmica con una persistente inflacin, devaluacin, recesin, y por si algo
faltara los terremotos de septiembre de ese ao, que dejaron una secuela de prdidas y
altos costos econmicos y humanos. Por el otro lado, se registr la cada de los precios
internacionales del petrleo, el aumento de las tasas de inters impuestas por la banca
internacional y con ello el abultamiento de la deuda externa.
Para hacer frente a estas nuevas circunstancias y condiciones, el Ejecutivo Federal
puso en operacin diversas medidas, que se incluyeron en dos paquetes de medidas eco-
nmico-financieras, dados a conocer el6 de febrero y el 24 de julio de 1985:
1. Saneamiento de las finanzas pblicas mediante: a) un ajuste estructural del gasto
pblico, b) un aumento de los ingresos tributarios por medio de un mayor control
de la evasin fiscal; y e) la adecuacin de los precios y tarifas de los servicios del
sector pblico.
2. Poltica comercial, bsicamente a travs de aranceles y la poltica cambiaria (como un
instrumento eficaz para regular en el largo plazo la dinmica de los precios internos).
3. Reestructuracin de la Administracin Pblica Central y Paraestatal y su someti-
miento a una estricta disciplina presupuestaria/so

1 MIGUEL DE LA MADRID. Segundo Informe de Gobierno, 1 septiembre de 1984.

1so Nacional Financiera. "Diagnstico de la situacin econmica de Mxico en 1985". El Mercado de Valores,
ao XLV, nm. 50, 15-12-1985, p. 1171.
346 ROBERTO RlvEs

De esta manera, con las medidas de febrero, se redujo el gasto pblico en 300 mil millo-
nes de pesos, bsicamente con la cancelacin de 15,490 plazas de confianza, la congelacin
de 48,311 plazas de base, la cancelacin de 7 mil contratos de honorarios y la disminucin
del gasto directo en 4%. Con las medidas del mes de julio siguiente<; se propuso una nueva
reduccin al gasto de 150 mil millones de pesos, que sumados a lo anterior se buscara al-
canzar la cifra de 850 mil millones de pesos; asimismo se plante la supresin de 187 reas
de nivel subsecretara, direccin general, coordinaciones; se cancelaron 30 mil plazas y se
fijaron lmites a la creacin de direcciones generales y puestos de asesora; se redujeron los
gastos de servicios generales, viticos, gastos de representacin, publicaciones e impresos.75'
El Gobierno Federal recurri entonces no slo a las reducciones del gasto pblico, a
ello sigui el aumento de impuestos, el incremento de precios en los bienes y servicios
pblicos y la bsqueda de nuevos financiamientos. El sector pblico opt por emanciparse
de los financiamientos provenientes de los bonos de deuda pblica en poder del Banco
Central, sustituyndolos por los Certificados de la Tesorera (CeTes) que, a diferencia de
los anteriores, eran negociables en el mercado de capitales. El sector pblico privatiz su
deuda interna y replante sus relaciones con los grandes ahorradores.
El ao 1986 fue, para el presidente, el de mayores amenazas econmicas, al reconocer-
lo as (en su Quinto Informe de Gobierno), dado que la aplicacin de la poltica prevista se
vea dificultada por la fragilidad del mercado petrolero. A las dos cadas de los precios del
petrleo que tuvieron lugar durante 1985 sigui la de 1986 en la que el precio por barril
pas de 19 dlares en enero a ocho dlares en julio siguiente, mantenindose el precio
promedio anual en 11 dlares contra los 22 dlares con que se haba presupuestado en el
gobierno mexicano. La prdida de ingresos petroleros se calcul en 6 a 7% del PIB, cifra
equivalente al valor de las exportaciones totales de 1986 o a la nmina del sector pblico
para todo ese mismo ao. Esto ocasion una reduccin de los ingresos pblicos en 1,300
millones de dlares que motivaron nuevas y mayores medidas de austeridad/52
El producto interno cay 3.8%, la inflacin subi 105%, el deslizamiento cambiarlo con
respecto al dlar controlado -con que se enfrent la escasez de divisas- lleg a 148%,
(este dato se agrava al comparar los $80 pesos por dlar a finales de 1982, contra los
$1000 por dlar a final de 1988), las tasas de inters subieron 23 puntos en el ao, lle-
gando a montos del150% anual en 1987, el alza en el costo del dinero encareci el servicio
de la deuda pblica interna y elev el dficit financiero contribuyendo a las presiones
inflacionarias que caracterizaron esta administracin.
El 23 de junio de 1986, el Gobierno Federal dio a conocer el Programa de Aliento y

75' Tercer Informe de Gobierno, 1 septiembre de 1985.

752 Vase V Informe de Gobierno, 1 sept. 1986. Tambin el programa econmico original para 1983-1988", en El
Mercado de Valores, ao XLVI, No. 52, 29 de diciembre de 1986. Nacional Financiera. Mxico, 1986, p. 1215.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 347

Crecimiento (PAC), con objetivos econmicos ms all de la contencin; anunciaba una

nueva estrategia para negociar la deuda externa, consistente en adecuar el servicio de la
deuda a la capacidad de pago de la economa. De aqu se derivaran nuevos recursos eco-
nmicos que podran destinarse a una serie de apoyos a la inversin privada y a la poltica
de exportaciones no petroleras; simplificacin de trmites y procedimientos; reestruc-
turacin de la poltica fiscal, reducir en el corto plazo la evasin y elusin fiscales; una
poltica realista de precios y tarifas y fortalecimiento financiero de las empresas pblicas
estratgicas y prioritarias.
El objetivo central del PAC era evitar el agravamiento de la crisis y recobrar el creci-
miento sostenido, con mayor generacin de empleos y la ampliacin de las fuentes de
ingreso, en un contexto de estabilidad financiera, sin embargo dichos objetivos quedaron
lejos de cumplirse.7s3
Por lo que toca a la poltica comercial, el Gobierno Federal consider que era impos-
tergable abrir la economa nacional al mercado exterior, por lo que se instruy al ~ecre
tario de Comercio buscar la incorporacin de Mxico al Acuerdo General de Aranceles
Aduaneros y Comercio (AGAAC), y superar su papel de observador que tena desde 1976,
trabajos que concluyeron en julio de 1986.
La orientacin econmica hacia afuera se da a travs de, por un lado, la liberalizacin.
de las importaciones (reforma del 28 de junio de 1985), modificacin de la estructura
arancelaria (abril de 1986), permitiendo que de la totalidad del comercio exterior sujeto
a restricciones en 1982, para 1987, slo 10% de las fracciones de la tarifa y 30% d~l valor
de las importaciones estaba protegido por permisos previos; ingreso de Mxico al GATT
(segundo semestre de 1986).
Por otro lado, el apoyo a las exportaciones fue definitivo diversificndolo a renglones
no petroleros (Ley de Comercio Exterior Reglamentaria del Artculo 131 Constitucional,
publicada el13 de enero de 1986); promocin de la inversin extranjera en renglones no
petroleros; dotacin de crditos para exportacin de productos manufacturados.754
En agosto de 1986, las secretarias de Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio y Fo-
mento Industrial, de Energa, Minas e Industiia paraestatal, el Banco Nacional de Comer-
cio Exterior y Nacional Financiera, establecieron un acuerdo para llevar a cabo un conjunto
de acciones que permitieran reforzar los procesos de reconversin industrial, designando

753 Programa de Aliento y Crecimiento, presentado por Jos secretarios de Programacin y Hacienda, edicin de
la SPP, julio de 1986.
754
Vase Apertura comercial y modernizacin industrial. Cuadernos de Renovacin Nacional. volumen x.
SECOFI-FCE, Mxico, 1988. Hasta 1984 las exportaciones mexicanas se destinaban en 58% a EU, 8% a
Japn, 7% a Espaa, 4% a Reino Unido, 4% a Francia, 2% a Brasil, 2% a IsraeL A su vez las importaciones
provenan en 62% de EU, 4% de ,Japn, 4% de Alemania, 2% Francia, 2% Brasil, 2% Italia. Vase El proceso
de adhesin de Mxico al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATI). SECOFI. Mxi-
co, 1986.
348 ROBERTO RlvEs

a Nacional Financiera como promotora de la reconversin industrial, del fomento de la

produccin de bienes exportables y de la sustitucin eficiente de importaciones.
Por estos motivos y bajo su carcter de banca de fomento y en funcin a los convenios
celebrados con diversos organismos internacionales, Nacional Financiera dise el Pro-
grama de Financiamiento Integral para la Reconversin Industrial (PROFIRI). Para esta
primera etapa (que se realiz de enero a diciembre de 1987) el PROFIRI reuni 309,772
millones de pesos, de los cuales correspondieron 147 mil millones al Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y el resto a financiamiento nacional proveniente de
Nafinsa, sociedades nacionales de crdito y la comunidad industrial.
La segunda etapa del PROFIRI, slo otorgara crditos al proceso de modernizacin de
los sectores de autopartes y textiles y confeccin.
Otra medida para enfrentar la crisis fue la adecuacin financiera del mercado de ca-
pitales reforzando los valores burstiles. La expropiacin bancaria se haba traducido en
la indemnizacin de 24 bancos en 1983, 16 en 1984; la reprivatizacin de un tercio de las
acciones de las sociedades nacionales de crdito puestas a la venta a fines de 1984 y junio
de 1985; la venta de los activos no crediticios de los bancos expropiados (aseguradoras,
afianzadoras, sociedades de inversin y casas de bolsa); las modificaciones legislativas a la
Ley del Mercado de Valores (DOF, 6-02-1984) y referentes al papel de las casas de bolsa
en el mercado de valores cuyos objetivos eran evitar el uso privilegiado de la informacin
en perjuicio del pblico ahorrador; diversificar los instrumentos de inversin.
En la Bolsa Mexicana de Valores se diversificaron las ocho alternativas de inversin
existentes en 1983, pasando a 21 en 1988, entre las que destacaban los CETES; FUTU-
ROS; PAGAFES; TESOBONOS; SINCAS, BBD, BORES, AJUSTABONOS; BONDES et-
ctera, pero de manera particular los CETES y BONDES se convertiran en la principal
fuente de financiamiento interno del Gobierno Federal.
Cabe recordar que la Bolsa de Mxico fue fundada en 1894 y en 1975 se fsion con las
Bolsas de Guadalajara y la de Monterrey, con el nombre de Bolsa Mexicana de Valores,
que paulatina pero progresivamente se posicion en el mercado de capitales, al introdu-
cir los llamados PETROBONOS en 1977 y luego los CETES en 1978, con la finalidad de
convertirla en un espacio de apoyo financiero de largo plazo a favor de la inversin pro-
ductiva, con los sucesos y crisis econmica de 1983-85, la convirtieron en un medio para
financiar el dficit pblico, al colocar acciones, obligaciones, papel comercial, convirtin-
dola en un espacio de alta rentabilidad financiera y especulativa, y ms an con la decisin
del presidente DE u MADRID de separar las instituciones bancarias de los intermediarios
financieros, dndole un mayor dinamismo al ofrecerle a la iniciativa privada desplazada
de la banca nacionalizada en 1982.
Bajo este contexto la Bolsa constituy durante un lapso muy corto pero intenso el pun-
to neurlgico para la obtencin de liquidez a travs de la sobre valoracin de las acciones,
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 349

entre 1986 y 87 se haba convertido en un espacio para encontrar el financiamiento que

no se hallaba en las instituciones de crdito por lo que se le llam, equivocadamente, la
banca paralela.
Al iniciarse 1987, la recesin econmica continuaba, las finanzas pblicas seguan siendo
~eficitarias, el mercado interno se haba desplomado, la actividad productiva de las em-
presas ms dinmicas se orientaba hacia el exterior, la inflacin haba contribuido a la mayor
concentracin del dinero, la deuda externa impona un costo muy alto a las finanzas pblicas.
Al desinflarse la especulacin accionara sigui la especulacin contra el peso en el mer-
cado cambiario, la inflacin super a la de 1986 (que fue de 105%) alcanzando 159%.755
Sin embargo el crack financiero paradjicamente tiene otra lectura que no se puede
evitar y es la de su alta rentabilidad.
"La Bolsa de Valores y la Secretara de Hacienda informaron que hasta abril de
1987, las 26 casas de bolsa del pas captaron 14 billones 400 mil millones de pesos,
procedentes de 239 mil inversionistas (con un rendimiento promedio de 6oo%
anual) mismos que representaban 0.8% de la poblacin econmicamente activa
del pas. A su vez, el promedio depositado por inversionistas represent poco ms
de 60 millones de pesos, cifra que contrasta con los depsitos a plazo colocados
en las sociedades nacionales de crdito por sus 9.7 mil_lones de clientes con un
promedio de 1.1 millones de pesos. Los inversionistas en la banca nacionalizada
representaron 34.6% de la PEA" 756

La poltica del Ejecutivo Federal soslay y privilegi la actividad especulativa burstil,

pues no haba fiscalizacin de las ganancias en la bolsa ni obligacin de los inversionistas
de declararlas ante la Secretara de Hacienda. No haba tampoco regulacin de las opera-
ciones dentro de la bolsa misma.
Por otro lado, y a fin de buscar un mayor fortalecimiento de las finanzas pblicas, se
procedi de nueva cuenta a reestructurar la deuda externa que para entonces constitua
una pesada carga sobre la economa nacional por lo que bajo ese contexto de inflacin-de-
valuacin-recesin se trabaj en su reestructuracin. Con la banca comercial se reestruc-
tur la deuda pblica externa por 43 mil 700 millones de dlares a un plazo de 20 aos con
siete de gracia, e igual plazo se acord para la deuda privada por 9 mil 700 millones. Con
los pases miembros del Club de Pars se acord reestructurar vencimientos de capital por
1,500 millones de dlares e intereses por 282 millones, estos pagos que deban realizarse
en el bienio 1987-88 se cubriran en un plazo de 10 aos con cinco de gracia. En adicin a

755 T!MOTHY HEYMAN. Inversin contra inflacin. Anlisis y administracin de las inversiones en Mxico des-
pus del boom de 1987. Milenio. Mxico, 1988, pp 49-50.
756 Vase, H&:roR GoNzALEZ MARTINEZ. "Los capitales", en Excelsior, 20 de junio 1988. Mxico. El Financiero, 7
de octubre de 1987, p.23.
350 ROBERTO RlvEs

dichas reestructuraciones se obtuvieron recursos crediticios por 12 mil millones de dla-

res.757Por su parte algunos analistas sealaron la importancia de reconocer que se estaba
pagando en demasa, ya que "entre 1982 y 1987la transferencia neta de Mxico al exterior
super los 55 mil millones de dlares, en tanto que Brasil alcanz los 43 mil millones de
dlares, Venezuela y Argentina 26 mil y cerca de 20 mil millones respectivamente."758
En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, las empresas para estatales constituan
un objetivo fundamental de la estrategia, tanto para reordenar la economa como para
dar inicio al cambio estructural. Sin embargo, tambin se sealaba en el mismo Plan
que, para alcanzar la eficiencia de la Administracin Pblica Paraestatal, se pondran
en funcionamiento lineamientos y criterios que determinaran la creacin, adquisicin,
fusin, liquidacin y venta de empresas pblicas. As, desde marzo de 1983la Secretara
de Programacin y Presupuesto haba hecho el anuncio de la separacin de 59 entidades
que no fueran estratgicas ni prioritarias; a partir de agosto de 1985, el Gabinete Econ-
mico acord que fuera la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la nica responsable
de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de empresas paraestatales utilizando como
agentes a las sociedades nacionales de crdito, designadas especficamente para tal fin
por la misma SHCP, y prosigui hasta los anuncios del presidente DE LA MADRID entre el
13 de febrero y el6 de marzo de 1985, de proceder a la disolucin, liquidacin extincin y
transferencia de 63 entidades paraestatales porque ya se haban alcanzado los propsitos
para los cuales fueron creadas, porque no cumplan con sus fines u objeto social o porque
su funcionamiento no era ya conveniente para la economa 'nacional o el inters pblico.
la liquidacin de entidades que ya cumplieron sus objetivos o que carecen de via-
bilidad econmica-social;
la fusin de entidades para mejorar el uso de los recursos en la integracin o
complementacin de recursos productivos, de comercializacin y gestin admi-
nistrativa;
la transferencia a los gobiernos estatales de empresas de importancia regional vin-
culadas con sus programas de desarrollo;
la venta de aquellas entidades que ni son estratgicas ni prioritarias y que dada su
viabilidad econmica eran susceptibles de ser adquiridas por los sectores social y
privado.

Los resultados de este proceso, al 30 de junio de 1988, indicaban que de las 1,214
empresas estatales, 765 (63%) se haban determinado como sujetas de desincorporacin,
de ellas 258 lo hacan por la va de la liquidacin, 135 se extinguan, 78 se fusionaban, 28

757 V Informe de Gobierno. 1 de septiembre de 1987.

7SS CLEMENTE Rmz DuRAN, en "Mexico: the transfer problem. Profits and welfare", citado por ROlANDO CORDERA.
"La estrategia y la esperanza". El Economista Mexicano vol XX, nm. 43, octubre, 1988-marzo, 1989, p. 47
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 351

se transferan y 218 eran sujetas de venta. En trminos relativos la liquidacin y extincin

representaba 55% del total, las fusiones n%, las transferencias 4% y las ventas 30%. La par-
ticipacin estatal se redujo de 45 ramas de actividad econmica en que lo haca a fines de
1982 a 23 ramas en junio de 1988; el Estado se retir de la produccin de bienes de consumo
duradero (vehculos, bicicletas, tractores, etctera), de productos electrodomsticos (refri-
geradores, estufas) en la produccin de bienes de capital; de la rama de hilados y tejidos,
qumica bsica, resinas sintticas, fibras artificiales, minerales no ferrosos; en los bienes de
consumo inmediato (frutas, verduras, refrescos). El impacto financiero de este proceso re-
present un ahorro para el Estado de 10% del presupuesto asignado al sector pblico" en su
conjunto, 2.9% del valor agregado de los bienes y servicios producidos por el Estado, 3% del
total del conjunto de empresas pblicas en la formacin del producto nacional bruto.
De las 218 empresas puestas a la venta se precis que 120 (55%) fueron originalmente
privadas, 6o (35%) fueron creadas por el sector pblico y en las 38 restantes el Estado
tena una participacin minoritaria. Los recursos obtenidos por la venta, ya concluida de
las empresas, alcanz los 958 mil millones de pesos, cifra equivalente a 2.9% del dficit
pblico registrado en 1987 que fue de 31 billones de pesos.759
De esta manera durante el rgimen del presidente DE LA MADRID, el sector pblico se
deshizo de 100% de sus empresas de capital estatal minoritario; de 30.7% de los fideico-
misos pblicos; de 33.8% de las empresas de capital estatal mayoritario y de 12.7% de los
organismos descentralizados.
Se debe recordar que el14 de mayo de 1986 se haba expedido una nueva Ley Federal
de las Entidades Paraestatales, que adems de precisar algunos aspectos de organizacin
y funcionamiento de este sector de la Administracin Federal, tambin buscaba agilizar el
proceso de desincorporacin de empresas pblicas, a lo que contribuy la indefinicin de
carcter prioritario, tanto en la Constitucin Poltica (artculo 28), como en la ley seala-
da, que remita a la propia Constitucin.
Si bien, en el Programa de Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal
(enero de 1985), seal que se tratara de un proceso donde lo importante es poner en
movimiento una nueva inercia de relaciones administrativas y de capacidad de decisin
en los propios estados y regiones, que se ir ajustando de acuerdo con las experiencias y
con las disponibilidades de recursos que vayan teniendo la Federacin y los estados en los
prximos aos.
Su objetivo fundamental resida en contrarrestar lo que ya se perciba como efecto
negativo, derivado de un largo proceso de centralizacin, no slo poltica y administrativa
sino tambin econmica y social. En su diagnstico apuntaba que el centralismo afectaba

759 IGNACIO PICHARDO PAGAZA. El proceso de desincorporacin. El caso de Mxico. Conferencia del Secretario de
la Contralora General de la Federacin, 14julio 1988. Mxico.
352 RoBERTo RrvEs

la democracia, profundizaba la desigualdad y se imposibilitaba el desarrollo armnico de

las diferentes regiones y grupos del pas.
Ello obligaba a revisar las competencias entre los tres niveles de gobierno, una redis-
tribucin geogrfica ms equitativa de las actividades productivas.
El programa consideraba la reubicacin de oficinas a las entidades federativas, la trans-
ferencia de entidades paraestatales administradas por el Gobierno Federal hacia los gobier-
nos estatales, acciones de desconcentracin de funciones administrativas que tienden a mo-
dificar la forma operativa de la Administracin Pblica. En trminos generales se adoptaron
decisiones para apoyar el desarrollo de las actividades productivas de alcance regional; para
el desarrollo social; para la consolidacin y ampliacin de la infraestructura regional; para
fomentar la actividad econmica y ampliar el acceso a los servicios gubernamentales.76o
Sin embargo esta serie de objetivos se tradujeron en acciones de desconcentracin ms
que de descentralizacin ya que no se registr lin proceso de revisin de competencias,
que devolviera aquellas que originalmente se haban reservado a las entidades federati-
vas en la Constitucin de 1917y que tras un proceso de reforma constitucional se haban
reubicado en la autoridad Federal.
Si bien y conforme a los propsitos de la descentralizacin se deberan fortalecer las
capacidades administrativas y estructuras de los gobiernos locales, paradjicamente fue-
ron las estructuras del Gobierno Federal las que se vieron incrementadas al interior de las
administraciones locales. Si se analiza el tamao del aparato administrativo de las enti-
dades federativas se puede observar que el nmero de dependencias del sector central en
cada entidad oscila entre 8 y 12, contra las 18 del Gobierno Federal. Otro dato adicional,
medido por el nmero de trabajadores nos los demuestra:

"Para 1981 el total de servidores pblicos adscritos a dependencias y entidades de

la Administracin Federal, que desempeaban su tarea en alguno de los estados de
la Repblica y no en el Distrito Federal, ascenda a un nmero global de 874,692.
En la perspectiva de los programas de descentralizacin podra suponerse en aquel
tiempo la reduccin de este ndice o cuando menos un crecimiento moderado, en
virtud de que algunas de las funciones de las que eran responsables estos traba-
jadores presuntamente pasaran a manos de servidores pblicos de los estados y
municipios. Se entiende que la descentralizacin debera, en su caso, hacer crecer
las particulares administraciones de los otros dos mbitos de gobierno y no la del

76<> Programa de descentralizacin de la Administracin Pblica Federal. Mxico, 1985. Cabe recordar que
la dcseonccntracin se significa al atribuir competencias o traspasar facultades propias de los rganos cen-
trales a sus rganos perifricos; en cambio la descentralizacin se debe traducir en una serie de facultades
que se reasignan de los rganos centrales a otros entes locales con personalidad distinta de la de aqullos,
ajenos desde luego a la jerarqua administrativa de origen. JESUALDO DoMINGUEZ ALcAHuo. Desconcentracin,
Descentralizacin y Divisin Territorial. INAP, Serie Praxis, nm. 32. Mxico, 1984., pp. 7-11.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 353

Orden Federal en las circunscripciones territoriales de aqullos. Sin embargo para

1986 la administracin central hizo crecer hasta un nmero de 1,245,530 el total
de sus trabajadores en los estados del pas, cifra que representa un aumento de
42.3% ... En comparacin, el ndice de crecimiento de la burocracia federal que
presta sus servicios en la capital del pas, durante el mismo periodo, fue solo del
orden de 9-4%"76 '

Siguiendo el trabajo de JuAN JUNQUERA sobre la funcin pblica en los pases de Europa
occidental, a fin de dimensionar el tamao, naturaleza, composicin funcional de las admi-
nistraciones pblicas, en Mxico se llev a cabo en 1988, por conducto de la Secretaria de la
Contraloria, un estudio sobre los mismos componentes de la Administracin Pblica mexi-
cana, los resultados fueron los siguientes: Medida por orden de gobierno, el nivel Federal
concentraba 82% de los 3 millones 751 mil trabajadores efectivos, el18% restante correspon-
da a los gobiernos de estados y municipios, ya que el Distrito Federal an era una dependencia
del Gobierno Federal; si se considerara DF como Gobierno Local, la cifra.bajaba a 76%.
Atendiendo a su composicin funcional se pudo observar que la Administracin P-

76
' SERGIO GUTIRREZ SALAZAR. "Burocracia federal en los estados de la Repblica. Descentralizacin o desconcen-
tracin". RAP, nm. 67-68. INAP. Mxico, 1987, p. 91.
A continuacin se refieren los aspectos relevantes del proceso de desconcentracin llevado a cabo por las
dependencias del gobierno federal:
La SEP acord la instalacin de los Consejos Estatales de Educacin, presididos por los gobernadores.
La Secretara de Salud transfiri solo a 14 estados de la Repblica la organizal:in y operacin de los servicios
coordinados de salud pblica a los que se integraron los servicios del programa IMSS-COPLAMAR .
. La Secretara de Comunicaciones y Transportes otorg mayores facultades a sus centros y delegaciones en
los 31 estados de la Repblica y se concluy la transferencia de las Juntas Locales de Caminos a las 31 enti-
dades federativas.
La Secretara de Turismo cre siete coordinaciones regionales y 25 delegaciones.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico cre las administraciones fisca les regionales.
La Secretara de Comercio y fomento industrial cre siete coordinaciones regionales.
Conasupo estableci 31 delegaciones estatales y 10 regionales.
La Secretara de Relaciones Exteriores cre delegaciones regionales.
La Secretara de Gobernacin cre los Consejos Estatales de Poblacin.
En la Secretara de la Reforma Agraria se crearon 36 procuraduras sociales agrarias.
La Comisin para la Regulacin de la Tenencia de la Tierra cre ocho delegaciones.
La Secretara de Pesca reubic las direcciones generales de Acuacultura a Pachuca, de Infraestructurapes-
quera a Baja California Sur y Yucatn, los trabajos de Flota Pesquera a Oaxaca y Sonora, el Instituto Nacio-
nal de Pesca a 13 centros de investigacin pesquera y la contralora interna a Hidalgo, Sinaloa y Yucatn.
Productos Pesqueros mexicanos se descentraliz y cre cinco empresas.
La SARH facult a sus delegaciones estatales para tramitar reclamaciones de tierras.
La Secretara de la Contralora instal los Sistemas Estatales de Control y Evaluacin.
La SEDUE cre 31 comits estatales de reservas territoriales para normas y promocin de la vivienda.
La Secretara de la Defensa Nacional cre 9 regiones militares y la 36a Zona Militar.
La Secretara del Trabajo y Previsin Social facult a las delegaciones federales para emitir criterios y opi-
nines en asuntos relacionados con las Procuraduras Auxiliares de la Defensa del Trabajo.
La PGR cre 59 agencias del Ministerio Pblico Federal, lleg a 116 en el interior de la Repblica.
En el ISSSTE se ampliaron las facultades administrativas de sus delegaciones estatales. El IMSS ampli a 10
las regiones que cuentan con un centro mdico de alta especialidad.
354 ROBERTO RJVES

blica mexicana tena adscritos en funciones sociales (educacin, cultura, seguridad social,
salud, desarrollo urbano, ecologa) a 49.5% del total de trabajadores (de los cuales 30%
estaban en educacin). En funciones de Soberana y Gobierno (gobierno, relaciones exte-
riores, seguridad nacional, orden pblico, planeacin y control financiero y patrimonial)
se tenan adscritos a 15.8% del total de trabajadores efectivos. En funciones de promocin
y apoyo a las actividades econmicas (agropecuarias, comerciales, minera, industria, co-
municaciones, transportes, abasto) se tenan adscritos a 10.3%. En funciones de produc-
cin de bienes estratgicos y prestacin de servicios pblicos (de mandato constitucional,
banca y financieros, servicios pblicos) a 20%.
Dato relevante de entonces fue que en Mxico se tenan 46 trabajadores por cada mil
habitantes, cifra muy por debajo de la media europea que era de 67 trabajadores por cada
mil habitantes. An ms, ciendo la comparacin a la poblacin econmicamente activa,
mientras en Mxico se calculaban 14.6% trabajadores respecto de la PEA, el promedio de
los pases europeos analizados era de 15.5%, pero Dinamarca tena casi 28%, Gran Breta-
a 19.5%.?62
Quizs la reflexin sobre el tamao de la Administracin Pblica mexicana llegaba
tarde, cuando el proceso de desincorporacin, tambin llamado de adelgazamiento del
Estado, ya estaba concluyendo una primera etapa y a la que seguiran otras.
Como teln de fondo para todas estas acciones apareca el Convenio nico de Desarrollo
que a la vez se consolid como el instrumento fundamental para la planeacin regional, con-
tando para ello con la importante participacin de las delegaciones federales en los estados.
El15 de diciembre de 1987 el Ejecutivo Federal promueve la firma del Pacto de Solida-
ridad Econmica, con el que se vena a reafirmar la estrategia de austeridad planteada en
mayo de 1983, en donde los tres sectores se comprometan a realizar diferentes objetivos
hasta la conclusin de la administracin de DE LA MADRID. Con este Pacto se modificaban
los criterios generales de poltica econmica que se haban previsto para 1988 y que ha-
ban sido enviados a la Cmara de Diputados en el mes de noviembre de 1987, de manera
que en el presupuesto de egresos del ao siguiente se volvieron a incluir criterios de ra-
cionalidad y austeridad.
El Gobierno Federal se comprometa a: modificar la ley de ingresos, incrementar los
precios y tarifas del sector pblico, reducir el gasto pblico programable a 20% del PIB, con-
tinuar con el proyecto de reestructuracin y redimensionamiento del Estado, propuesta de
aumento inmediato de 15% a los salarios mnimos, determinacin mensual de los salarios
mnimos en relacin al ndice de precios de la canasta bsica, mantener precios de garanta
a los productos bsicos, promover medidas a favor de la capitalizacin en el campo.

762
Tamao y Composicin de la Administracin Pblica Mexicana. INAP-Secretara de la Contralora General
de la Federacin. Mxico, 1988.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 355

El sector obrero se comprometa a elevar la productividad, llevar a cabo el aumento

salarial de 15% pactado, promover la disminucin del ausentismo laboral.
El sector campesino se comprometa a elevar los rendimientos y oferta de los pro-
ductos agropecuarios bsicos, reducir la intermediacin comercial para abaratar precios,
promover la capacitacin tcnica, iniciar revisin de precios de garanta . .
El sector empresarial se comprometa a: elevar la eficacia de la planta productiva, mo-
derar las variaciones a los precios, elevar los salarios en el porcentaje acordado.
El Pacto se llevara a cabo en tres fases: la primera llamada de choque, en la segunda
quincena de diciembre y en la que el gobierno incrementara los precios y tarifas de los
servicios pblicos (estos ajustes significaron aumentos de: 85% en gasolina y telfono,
84% en electricidad, 81% en azcar, 79% en fertilizantes, 20% en tarifas areas, 17.2% en
ferrocarriles y 100% en transporte urbano. En esta fase el aumento salarial sera de 15%.
Una segunda fase, de contencin, durante la cual los precios y tarifas de los servicios p-
blicos se mantendran constantes durante enero y febrero. Con respecto a la poltica sala-
rial: a partir de enero de 1988 habra un nuevo aumento de salarios equivalente a 20% con
base a los salarios vigentes al 31 de diciembre de 1987. Y una tercera fase, de equilibrio,
que se iniciara a partir de marzo y en la cual habra "ajustes graduales" de acuerdo con
la inflacin mensual proyectada. En esta fase los salarios seran revisables mensualmente
hasta en tanto la inflacin no fuera menor de 2% mensual.
El Pacto fue ratificado en tres ocasiones, en junio, septiembre y diciembre de 1988 en
su afn de contener la escalada de los preciosJ63
El balance del sexenio quedaba definido por la prdida de dinamismo de la economa
nacional, ya que el crecimiento del producto interno bruto tuvo un promedio anual de
0.1%; la inversin total (pblica y privada) cay en 4-4% anual; la inflacin fue ele 8o% en
1983, de 59% en 1984, de 64% en 1985, 106% en 1986, 160% en 1987 y 52% en 1988, que
signific una tasa acumulada del mil por ciento; la devaluacin del peso frente al dlar
pas de So pesos por dlar en 1982 a ms de mil pesos en 1988, es decir tuvo una tasa
acumulada de 2,500%.?6 4
La prdida del poder adquisitivo del salario fue sin lugar a dudas uno de los aspectos ms
relevantes, ya que, como una consecuencia de la poltica econmica, se coloc al valor de la
fuerza de trabajo en el punto de partida del modelo de sustitucin de importaciones. Duran-
te el proceso de industrializacin el salario mostr una lnea ascendente por su capacidad de
compra y participacin en la economa, sin embargo y de acuerdo con los datos del Banco de

763 Presidencia de la Repblica. Pacto de Solidaridad Econmica. Mxico, 1988.

764 Vase Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Poder EjecutiYo Federal. Mxico, 1989. "Panorama econmi-
co de Amrica Latina", en El Trimestre Econm ico, nm. 222, enero-marzo. FCE. Mxico, 1989.
356 ROBERTO RIVES

Mxico y la CEPAL "los salarios representaron 27.9% del producto interno bruto en 1950,
34% en 1969, 46.6% en 1976; sin embargo para 1987 representaron 2'fl,-6."765
De manera ms especfica y tomando como base al ao 1978 con 100%, el salario mni-
mo descendi de 75% en 1983 a 52% en 1988. Bajo la consideracin del contexto mundial
el salario de la mano de obra mexicana tambin se rezag ya que "en 1969 el costo de la
mano de obra en la industria del vestido y la electrnica era de 57 centavos de dlar por 27
centavos en Hong Kong y 2.31 dlares en los Estados Unidos. Bajo los impactos devalua-
torios e inflacionarios de los ochenta la situacin cambi radicalmente: en 1984 el costo
de la mano de obra mexicana era de 1 dlar por 1.50 en Hong Kong y de 8 a 13 dlares en
Estados Unidos."76 6
En adicin al deterioro salarial se hicieron patentes los problemas de oferta en el mer-
cado laboral, la imposibilidad de la planta industrial para atender la creciente demanda
dio paso al desarrollo de la economa informal y a la constante emigracin al pas del
norte, entre otros aspectos.
El gasto en desarrollo social disminuy de 7% en 1978 a 5.6% en 1988; el de educacin
baj de 9.2% en 1980 a 3-4% en 1988; el de salud disminuy 30% en el sexenio, lo que se
reflej, entre otros aspectos en los 10 millones de habitantes sin acceso permanente a los
servicios de salud.
Ciertamente que los efectos de la crisis econmica repercutan en todas las actividades
econmicas y grupos sociales, sin embargo en algunas instituciones sus efectos calaban
ms hondo, como es el caso de las instituciones de seguridad social, como el IMSS, la
institucin financiera del Estado mexicano encargada de asegurar el salario de los traba-
jadores formales de la economa mexicana, ya que un aspecto medular de la operacin del
IMSS es el salario base de cotizacin.
Sin lugar a dudas, la dcada de los aos ochenta fue para el IMSS la de su auge y cada,
la institucin ejemplar, orgullo de los mexicanos y bandera de lqs frutos de la revolucin
llegaba a su etapa de crisis, a la que se disfrazaba con los datos sobre la extensin del rgi-
men y la cantidad de los servicios ofrecidos, pero se ocultaba la crisis financiera. Veamos:
En su evolucin, el IMSS extendi su servicios, tanto geogrfica como laboral y mdica-
mente, cada vez alcanz un mayor nmero de municipios, nuevos grupos de trabajadores
(urbanos, caeros, henequeneros, tabacaleros, algodoneros, taxistas, estudiantes, etcte-
ra). Entre 1980 y 1988, la poblacin derechohabiente pas de 24.1 millones de personas a
34.2 millones, representando 41% del total de la poblacin; los asegurados permanentes
pasaron de 5.1 millones a 7.5 millones, de ellos 95% eran del mbito urbano y el resto del
rural (7.1 millones y 415 mil respectivamente para 1988); los asegurados eventuales baja-

765
Mxico. Ajuste con dimensin humana. Proyecto PNUD/OIT/SPP/MEX/86-oo8. Mxico, octubre de 1988.
766
VlcroR AviLS. "La mano de obra mexicana ms barata que en Taiwn". La Jornada, 9 de octubre de 1984.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 357

ron de 1.2 millones a 1.1 millones. El nmero de patrones inscritos en el rgimen pas de
225 mil, en 1970, a 301 mil, en 1980, y 469 mil en 1988. Los pensionados se fueron dupli-
cando cada dcada al pasar de 218 mil, en 1970, a 470 mil, en 1980, y a 1 milln 020 mil,
en 1988. Por su parte, los beneficiarios del programa IMSS-COPLAMAR (destinado a la
poblacin de reas marginadas atendida bajo esquemas de cobertura modificados, limita-
dos a la atencin mdica principalmente) pasaron de 3.8 millones, en 1980, a 9.6 millones
en 1988. Para destacar el lado amable y bondadoso de la institucin, se difundieron cifras
de los servicios que proporcionaba, lo que se llam "un da en el IMSS":

"En un da de trabajo normal de 1987, el Instituto otc cg 312 mil consultas; rea-
liz 4 mil intervenciones quirrgicas; atendi 27 mil urgencias y mil 900 partos;
expidi 195 mil recetas; surti 1 milln 700 mil medicamentos; extendi 22 mil .
incapacidades subsidiadas; cubri 2 mil 580 millones de pesos por concepto de
prestaciones econmicas; atendi a 37 mil nios en las guarderas, proporcion
196 mil raciones alimenticias; realiz la limpieza de 6 millones 200 mil metros
cuadrados de instalaciones; y mantuvo en operacin 113 mil 700 equipos mdicos
y de sistemas electromecnicos"767

El aspecto crtico de la institucin derivaba de varios factores, uno era el impacto de la infla-
cin sobre el costo de los insumas de operacin, otro el deterioro salarial que era la base para
las cotizaciones al Instituto y que tendi a concentrarse en los grupos salariales bajos de coti-
zacin, disminuyendo la proporcin de cotizantes de salarios altos, y otro ms era resultado
del manejo discrecional y errneo de las reservas financieras ele los ramos ele aseguramien-
to, que llev a la contratacin ele crditos bancarios para solventar el gasto ele operacin.
' "Para contar, por va del financiamiento externo, con los recursos necesarios para el
cumplimiento oportuno de las obligaciones que tenemos contradas con los trabajadores,
asegurados, proveedores y contratistas, estimamos tener que cubrir intereses por la canti-
dad ele 313 mil millones ele pesos" (en cambio, afirm), "Se prev incrementar en 148 mil
millones de pesos las reservas actuariales ... "768
Como se puede observar se destinaban ms recursos para pagar intereses de los crdi-
tos contratados para el pago de la nmina que para fortalecer las reservas actuariales. Se
haba perdido por completo uno de los principios bsicos de una institucin aseguradora,
el manejo financiero puntual de los ramos ele aseguramiento, tal y com se seal en el
captulo anterior.

767 Infprme de actividades 1987 y Programa de labores y presupuesto 1988, presentado por el director general
del IMSS a su XLII Asamblea General, el 27 enero 1988. Los datos de 1970 y 1980 en la obra 40 aos. IMSS,
1984. El Seguro Social en cifras. Departamento de Estadstica, IMSS, 1970 y 1980.
768 Informe de actividades 1987 y Programa de labores y presupuesto 1988, presentado por el director general
del IMSS a su XLII Asamblea General, el 27 enero 1988.
3S8 ROBERTO RrvEs

Por su parte, VICENTE BoRTONI, representante del sector empresarial ante la Asamblea,
coment lo siguiente:

"El ao de 1987 ha sido el ms difcil en la vida del Instituto, la crisis por la cual
atraviesa el pas, la inflacin, el alza en los costos de todos los elementos que re-
quiere el Instituto para dar el servicio adecuado ... Nos preocupa que las cotiza-
ciones se hayan compactado en grupos que comprenden una cotizacin de dos
veces el salario mnimo, por lo que es necesario que los salarios en general y las
extensiones que se autoricen de nuestros servicios, sean sobre bases rentables, o
sea tomando en cuenta el punto de equilibrio del Instituto ... El sector empresarial
est cumpliendo con las aportaciones y por ello el seor director general reconoce
que el cobro de las cuotas empresariales fue de 98.07% que super a la de 1986,
lo que demuestra la puntualidad en el pago del sector patronal; pero adems es
de precisarse que si bien en 1943 el sector patronal tena tan slo la obligacin
de pagar so% de las cuotas obrero-patronales de enfermedad y maternidad y de
invalidez, vejez, cesanta y muerte. Y naturalmente 100% de las cuotas de riesgos
profesionales, por primera vez aument nuestra aportacin absorbiendo so% de
la cuota gubernamental y ahora el ao prximo pasado hubo otro aumento tam-
bin absorbiendo parte de la cuota del gobierno, de tal manera que en estos mo-
mentos los patrones pagan 77-4292%; los trabajadores 18.8090% y el Estado slo
3.7618%; ya considerando los riesgos de trabajo igualmente ...
Estamos de acuerdo con extender, en lo posible, los beneficios que otorga la
Ley del Seguro Social a mayor nmero de compatriotas, pero como antes expre-
samos, dichas extensiones deben hacerse cuidando el equilibrio econmico de la
institucin, con cotizaciones que lo garanticen"7 69

Poco despus, en su Informe a la LXIII Asamblea General del IMSS (19 de octubre de
1988) el entonces director general, RICARDO GARCA S!NZ, expres lo siguiente:

"En uso de las facultades conferidas por la Ley del Seguro Social, el Instituto incre-
ment en el lapso 1983-1988, en 14 ocasiones, el importe de las pensiones, aumen-
tando las de cuanta mnima en 2,349.6%, frente a un crecimiento de 2,097.8% de
los salarios mnimos .
Asimismo, con base en el anlisis de las modificaciones de las manchas ur-
banas, de los cambios en las prioridades institucionales y de las variaciones en la
demanda de servicios, se determin, con la autorizacin del H. Consejo Tcnico,
la conveniencia de identificar y vender activos fijos como terrenos, unidades ha-
bitacionales y bienes muebles, no requeridos para la operacin, y destinar el pro-

769 Palabras del Ing. VICENTE H. BoRTONI, representante del sector patronal, ante la XLII Asamblea General Ordi-
naria del IMSS, el da 27 enero 1988.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 359

dueto de sus ventas al fortalecimiento de las reservas tcnicas ... Gracias al sistema
de emisin anticipada, al esfuerzo de organizacin desplegado y al compromiso
del personal institucional, se ha logrado alcanzar y mantener el nivel de cobranza
oportuna de las cuotas obrero-patronales par encima de 95%. Reconocemos el es-
crupuloso cumplimiento empresarial frente a la seguridad social"

A ello, EDUARDO GARCA SuREZ, en representacin del sector empresarial, en esa LXIII
Asamblea del IMSS, coment lo siguiente:

"Para garantizar esos seguros diferidos aparecen en el Balance General al 31 de

diciembre de 1987, $369,000 millones de pesos, pero estn invertidos en valo-
res, inmuebles disponibles para venta y .prstamos hipotecarios, o sea lquidos y
liquidables, solamente $83,000 millones, por lo que la diferencia de $285,000
millones slo aparece en el pasivo y aun cuando estn garantizadas con activos
del Instituto, nunca ser recomendable vender unidades o bienes de operacin,
para pagar pensiones, por lo que debe tenderse a reconstituir paulatinamente esas
reservas para llegar a la situacin recomendable de que todas ellas estn invertidas
en bienes y valores cuyos productos sirvan para solventar el gasto o incrementar
las propias reservas ... Llama la atencin en este informe la afirmacin de que exis-
te deterioro financiero en el Seguro de Riesgos de Trabajo, que debiendo contro-
larse mediante una contabilidad por separado, de acuerdo con el artculo 87 de la
Ley, no se maneja de tal manera, tomndose de l cantidades que aparentemente
se destinan al seguro de enfermedades y maternidad. Hacemos tal suposicin a
partir de los datos que el mismo Instituto proporciona acerca de la disminucin
de la tasa de incidencia de riesgos de trabajo desde 1983. Se afirma, incluso, que
con una tasa de 7-99% se supera la meta de 10 casos por cada cien trabajadores,
propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo.
En materia de reformas legales, nos precisa en su informe el seor director ge-
neral, la de 20 de diciembre de 1984, que oblig a patrones y trabajadores a hacer
un entero provisional a cuenta de las cuotas bimestrales; lo que ha significado para
ellos un sacrificio financiero y para el Instituto un beneficio financiero y un alivio
del flujo de efectivo, por lo cual, debe procurarse no slo abatir, sino como en po-
cas anteriores, eliminar la obtencin de financiamientos con el consiguiente pago
de intereses, que est impactando de manera importante los gastos del Instituto
y su flujo de efectivo, como lo recomiendan la Honorable Comisin de Vigilancia
y el Dictamen Actuaria!, pues en los Estados de Ingresos y Gastos aparece que en
1987 se pagaron $149 ,000 millones de pesos por intereses actuariales y financie-
ros, y en los Estados de cambios, en la situacin financiera, aparecen documentos
por pagar a bancos por $170,000 millones de pesos y desafortunadamente, te-
nemos conocimiento de que esos gastos que deben resultar innecesarios, se han
incrementado consider_ablemente en 1988. Asimismo, y ante la creciente cober-
360 ROBERTO RIVEs

tura de la Seguridad Social con criterio& de solidaridad, pero que representan un

gasto adicional al Instituto, no slo es necesario el cumplimiento oportuno de las
aportaciones gubernamentales, actualmente reducidas a slo 5%, sino que es ne-
cesario retornar a los esquemas originales, segn los cuales el Gobierno aportaba
25%. De esta manera el tripartismo recobra su verdadera dimensin, sobre todo
en cuanto a cargas y no slo en responsabilidades. Pues por Decreto publicado el
2 de mayo de 1986, se redistribuyeron las cuotas de los seguros de enfermedad
no profesional y maternidad y de invalidez, vejez, censanta en edad avanzada y
muerte, reduciendo el monto de las contribuciones del Estado e incrementando la
de los patrones"no

Otro aspecto crtico del manejo discrecional que se haca de las reservas financieras,
resultaba de los montos y rubros de inversin. La ley de 1943 dispuso que la inversin de
las reservas deba hacerse en 15% en bonos o ttulos garantizados en fideicomiso contra
impuestos o contribuciones federales, So% en construccin y 5% en prstamos hipoteca-
rios; las reformas a la Ley del Seguro Social de 1973 y 1986 dispusieron que los porcenta-
jes de inversin deban ser de 10%, 85% y 5% respectivamente. Al observar los montos de
inversin de las reservas hachas en el periodo 1979-1988 es fcil observar que en el ao
1986la inversin en valores dio un salto desproporcionado, tal y como se puede ver en el
siguiente cuadro, y que indica la contribucin que hicieron algunas instituciones pblicas
al boom burstil.

770
Informe del director general, RICARDO GARciA SAINz, a la LXIII Asamblea General del IMSS (19 de octubre de
1988). EDUARDO GARciA SuREZ, en representacin del sector empresarial, en la LXIII Asamblea General ordi-
naria del IMSS, 19 de octubre 1988.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 361

lNVERSION DE LAS RESERVAS ACTUARIALES 1979-1988

(millones de pesos)

Monto Reservado Monto Invertido*

Total de inversiones de las
Prestaciones hipo- Inmuebles disponi- reservas
Valores tecarias bies p/venta
Aos Anual Acumu- Anual Acumu- Anual Acumu- Anual Acumu- Anual Acumulado
lado lado lado lado Reexpresado
1979 - 6,269 - - - 820 - - - 820
1980 1,763 8,032 7,722 7,722 248 1,068 - - 8,790 8,790
1981 2,778 10,810 - 7.722 429 1.497 - - 9,219 9,219
1982 6,079 16,889 (5,123) 2,599 834 2,331 - - 4.930 4.930
1983 15,266 32,155 3.870 6,469 927 3,258 845 845 10,572 27,156
1984 21,817 53.972 2,574 9.043 1,54!' 4,805 159 1,004 14,852 41.487
1985 51,834 105,806 9.335 18,378 1,878 6,683 62 1,066 26,127 61,64 1

1986 109,054 214,860 42,462 60,840 1,669 8,352 6,800 7,866 77,058 88,747
1987 154.453 369,313 1,852 62,692 3.792 12,144 770 8,636 83.472 106,084
1988 68,173 437.486 2,343 65,035 1,336 13.480 455 9,091 87,606

Fuente: IMSS. Subdireccin General de Finanzas. Informe al H. Consejo Tcnico, 1983-1988, vol. 5, p.,-52, cuadro 9.
Los monto invertidos estn dados a precio de costo. En el caso de los valores, no se incluye por tanto, el rendimiento deven-
gado a su vencimiento (que podra haber alcanzado tasas superiores a 200%).

Otras facetas de la crisis institucional que nos ocupa son las siguientes: El nmero de
ambulancias lleg a su tope pues de las 589 existentes en 1980, para 1988 se tenan las
mismas y para el ao 2000 haban disminuido a 500.
Si en 1970 se destinaba para inversiones 12% del presupuesto general de operaciones,
en 1988 apenas lograba 5%, cifra que en los noventa bajara a 4%, una mitad para equipa-
miento y la otra para construcciones.
En la dcada de los aos ochenta, el ISSSTE y la SSA solicitaron cada vez ms al IMSS
la subrogacin de servicios, dado que la capacidad e infraestructura instalada de aquellas
result cada vez ms insuficiente.
Por lo que hace a la planta de personal se observa un crecimiento de 100%, incluso un
aumento mayor comparado, por un lado, con el total de trabajadores de la Administracin
Pblica Mexicana, y por otro, con el de los asegurados permanentes y los derechohabientes.
A diferencia del caso mexicano, en los pases europeos existe un escaso nmero de efectivos
al servicio de la seguridad social (por ejemplo Francia, que tena en total un aparato admi-
nistrativo de ms de 5 millones, en las instituciones de seguridad social tena 243 mil traba-
jadores, es decir 6.4; Alemania 4 millones en total y 177 mil en la seguridad social; Inglaterra
ms de 3.5 millones y 102,ooo; Italia 58,ooo y Espaa 53,000, es decir 3.1 trabajadores.
En Mxico se tena para 1988, un total de 3,7 millones de trabajadores y 532 mil efectivos
362 RoBERTO R!VEs

en las instituciones de salud y seguridad social, equivalentes a 14.2. Ello se explica por el
crecimiento de la estructura administrativa institucional y el esquema centralizado con que
opera. Tambin destaca lo cuantioso de los recursos que se destinan a la seguridad social en
dichos pases que va de 15 a 25% del PIB, mientras en Mxico la cifra no llega a 5%.n
Pese a los mltiples cambios operados en los seis aos que se analizan, el problema
mayor del pas segua siendo el de las finanzas pblicas. En cuanto al servicio de la deuda,
es decir al pago de intereses, de 1983 a 1988 se pagaron 90 mil millones de dlares y a
finales de 1988 el pas an deba 110 mil millones, lo cual inevitablemente se reflej en
el presupuesto de egresos que fue registrando las alzas respectivas, as, de representar
31/37%, en 1980, pas a 47/ 51% en 1982, para llegar a 61/64% en 1988.772
Por ltimo se debe recordar que esta administracin promovi, en 1986, la reforma
constitucional para que se redujera el tiempo entre la eleccin y la toma de posesin del
Presidente de la Repblica, asimismo se establecieron dos periodos de sesiones del Con-
greso de la Unin.
En mayo de 1988 se reform el artculo 89 constitucional para establecer los principios
normativos de la poltica exterior que debera observar el titular del Ejecutivo Federal en
la conduccin de dicha poltica: algunos principios derivan de nuestra experiencia hist-
rica en el entorno internacional, sobre todo las guerras del siglo XIX, dan sentido a prin-
cipios como la autodeterminacin de los pueblos, no intervencin, solucin pacfica de
controversias, proscripcin de la amenaza o uso de la fuerza; otros ms han resultado de
las tesis expuestas por Mxico en los foros internacionales, como la igualdad jurdica de
los Estados; sobresalen dos de todos ellos, la cooperacin .internacional para el desarrollo,
y, la lucha por la paz y la seguridad internacionales, dado el nuevo orden mundial.

7.2.2. La administracin de CARLOS SALINAS DE GoRTARI

Para las elecciones de 1988, el PRI busc un nuevo mtodo para postular candida~o a la
Presidencia de la Repblica, y tras escuchar diversas opiniones conv:oc a seis priistas a
expresar su pensamiento sobre los retos y perspectivas de la Nacin, todos eran cercanos
colaboradores del hasta entonces presidente: RAMN AGUIRRE VELSQUEZ (DDF), MANUEL
BARTLETT (Gobernacin), SERGIO GARCiA RAM!REz (PGR), ALFREDO DEL MAZo (el hermano que
nunca tuvo), MIGUEL GONZLEZAVELAR (SEP) y CARLOS SALINAS DE GoRTARl (SPP). Los lderes
de los sectores del PRI, los de las Cmaras legislativas, y otros ms, se reunieron con ellos,
escucharon sus planteamientos, en los que ante todo resaltaron la figura de MIGUEL DE LA
MADRID con el propsito de obtener su apoyo para la eleccin decisiva. Al parecer hubo

771 JuAN JUNQUERA. La funcin pblica en la Europa de los doce. INAP. Madrid, 1985.
772 Sistema de cuentas nacionales 1980-1986, tomo n, cuadros D y 43. INEGI. Mxico, 1988. Anexo estadstico
del VI Informe de Gobierno, 1 septiembre 1988. Poder Ejecutivo Federal. Mxico.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 363

slo un candidato y cinco comparsas, ya que en entrevista hecha al presidente DE LA MA-

DRID, coment lo siguiente:

"El proceso fue idneo, responde a nuestra cultura poltica .. .(signific) un avance
porque fue hacer explcito y sistemtico lo que ha sido una prctica poltica y una
realidad. El 2 de octubre, JoRGE DE LA VEGA (le coment a DE LA MADruD) cuales
eran los finalistas ... Desde el momento mismo en que me hizo la presentacin (vio)
cargados los dados a SALINAS. Cuando le preguntaron su opinin les dijo: yo creo
que el mejor es CARLOS SALINAS. Acto seguido, los lderes de los sectores y los dems
miembros del Comit de Coordinacin Poltica, unnimemente se pronunciaron
por SALINAS DE GoRTARI"m

As, el 4 de octubre, JoRGE DE LA VEGA DoMiNGUEZ, lder del PRI, dio a conocer al fi -
nalista, aunque previamente lo haba hecho ya DE LA MADRID, desmintiendo con ello los
rumores que sealaban a SERGIO GARCIA, y enfriando los intentos de madruguete para
enfilar a DEL MAZo.
El proceso electoral de 1988 fue el ltimo conducido por el Gobierno Federal, por
medio de la Secretara de Gobernacin, fue una contienda competida con los candidatos
opositores, CuAUHTMOC CRDENAS y MANUEL CLOUTHIER, y finalmente cuestionada por los
resultados oficiales, que se dieron a conocer con retraso y cierta opacidad, por lo que en
algunos sectores de la poblacin qued la duda de los resultados. El sistema de cmputo
electoral operado desde Gobernacin se cay, as apareci la crisis poltica, en medio de la
prolongada crisis econmica.
Frente a esa situacin, en su discurso de toma de posesin, el presidente entrante re-
conoci que

"... el momento actual es esencialmente poltico ... en las instituciones representa-

tivas, en las organizaciones nuevas y en transformacin, en la perspectiva crtica
de los mexicanos tenemos un rostro diferente al del Mxico de hace no ms de una
dcada. Avanzamos hacia un nuevo equilibrio en la vida poltica nacional. Este
no surgi el 6 de julio, se manifest en esa fecha. Hay un nuevo Mxico polti-
co, una nueva ciudadana con una nueva cultura poltica. Su expresin reclama
cauces transformados ... La garanta ms significativa en el mbito poltico es la
transparencia de los procesos electorales ... deficiencias en el mecanismo oficial de
informacin, no explicadas a tiempo por la autoridad competente, contribuyeron
a dejar dudas en algunos grupos sobre el resultado de la eleccin ... Reconozcamos
que hemos vivido una intensa contienda electoral, que represent una nueva expe-

m Entrevista a MIGUEL DE LA MAoruo. Excelsior. Mxico 25 de noviembre de 1988. Citado por CHANES, op.cit., pp.
228-229.
364 RoBERTO RlvEs

rienda para todos ... Son tiempos stos de reconocer la competencia en la poltica.
El solo cambio poltico, sin embargo, sera insuficiente. En el e st~ncamiento eco-
nmico. se marchitara la democracia, la competencia poltica se tornara en con-
flicto social y se frustraran los propsitos de equidad" 774

Bajo este contexto, el rgimen de SALINAS DE GoRTARI, estableci como polticas gene-
rales a la Modernizacin y la Reforma del Estado, estableciendo con ellas una clara lnea
de continuidad y profundizacin con las establecidas por el gobierno precedente, con la
ventaja de que las causas externas e internas de la crisis estaban quedando atrs, lo que le
permitira el poder sistematizar y articular an ms sus propsitos.
Por lo anterior enfatiz la necesidad de modernizar la vida nacional a travs de la Re-
forma del Estado, para lo cual propuso tres ~cuerdos nacionales en los mbitos: econmi-
co, para la recuperacin econmica y la estabilidad; poltico, para la ampliacin de la vida
democrtica; y social, para el mejoramiento productivo del bienestar popular.
La reordenacin financiera y el crecimiento econmico: A juicio de la administracin
entrante, lo primero era lograr una renegociacin de la deuda externa, lo que se llev a cabo
en dos planos, por un lado con los organismos financieros internacionales y por el otro con
la banca comercial. En cuanto a lo primero se acord con el Fondo Monetario Internacional
(6-05-1989) el reconocimiento de que el crecimiento econmico constituye la premisa para
la obtencin del financiamiento externo, que la carga excesiva de la deuda acta como obs-
tculo para el crecimiento sostenido con estabilidad de precios, disminuir las transferencias
netas al exterior, apoyo financiero para reducir la deuda con la banca comercial, financia-
miento por 4,135 millones de dlares para reactivar la inversin productiva. Con el Banc
Mundial (13-06-1989) se obtuvo crdito por $1;960 millones de dlares para el financia-
miento del desarrollo, apoyo financiero para reducir la deuda con la banca comercial. Con
el Club de Pars (30-05-1989) reestructuracin de pagos por 2,6oo millones a 10 aos con 6
de gracia debidamente calendarizados; crdito por 2,000 millones de dlares para el finan-
ciamiento de importaciones. Con el Banco de Exportaciones e Importaciones del Gobierno
de Japn crditos por 2,050 millones de dlares.
Las negociaciones con los casi 500 bancos comerciales acreedores se llevaron a cabo
con la participacin del Comit Asesor de Bancos (abril-julio de 1989) acordando garan-
tizar la deuda del principal con 7,050 millones de dlares y 18 meses de intereses para
incrementar la solvencia financiera del pas; el saldo de la deuda pas de 52,600 a 48,500
millones de dlares.
El saldo neto de la deuda para marzo de 1990 ascenda a 79,889 millones de dlares lo
que implicara una transferencia neta al exterior equivalente a 40.8% del producto nter-

m Discurso de Toma de Posesin, 1 diciembre 1988. Presidencia de la Repblica. Mxico.

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 365

no bruto, una cifra ms favorable que 76% de 1986, 73% de 1987, e inclusive 58% de 1988.
Para 1992 represent 30.8% y para 1994 alcanzara 17% del PIB.ns
Mientras que en 1988 el saldo de la deuda pblica neta total, interna y externa, inclui-
do el Banco de Mxico, representaba 62% del PIB, para septiembre de 1992 era de 28-4%
y para 1993llegaba a 22%.n6
De esta manera, la renegociacin de la deuda sealada le hizo perder el carcter de
urgente en la agenda .gubernamental y hacerla manejable en su perspectiva a futuro . En
adicin a ello se instrument un programa para intercambiar deuda por capital (Diario
Oficial, 30-03-1990) que permiti reducir el monto de la deuda con la banca comercial
por 3,500 millones de dlares, lo cual qued bajo la supervisin del Comit Tcnico Inter-
secretarial (SPP, SHCP, SECOFI, SECOGEF, Banco de Mxico).
Aspecto de suma importancia dentro de las finanzas pblica era la materia fiscal, de ah
que se introdujeron reformas al sistema tributario, mismas que incidieron principalmente
en la reduccin del impuesto sobre la renta, al pasar de so% en 1988 a 35% en 1993 para
personas fsicas, y de 40 a 35% para empresas. Por su parte el impuesto al valor agregado
baj de 20% a 10% a fines de 1991, y aos ms tarde subira a IS%.
En complemento a ello se expidi el Reglamento de la Ley para promover la Inver-
sin Mexicana y regular la Inversin Extranjera (Diario Ojicial16-os-1989) ser un el
nuevo ordenamiento para la orientacin y poltica econmica con el fin de favorecer el
ahorro externo y enfrentar el proceso de nternacionalizacin econmica. Mediante este
reglamento se clasifican y precisan las actividades y reas reservadas al Estado Mexicano,
las reservadas a los mexicanos, aquellas en que se permite la participacin de hasta 34%
de capital extranjero, otras ms en que el porcentaje de participacin en el capital pasa a
40% y 49%, y por ltimo aquellas que requieren permiso previo de la Comisin Nacional
de Inversiones Extranjeras para que el capital extranjero sea mayoritario. Conforme a da-
tos del propio Poder Ejecutivo Federal la inversin extranjera directa nueva ascendi de
6,222 millones de dlares en 1990, a casi so mil millones enjulio de 1994.m
La inflacin econmica y la devaluacin monetaria de los aos anteriores hicieron que
las operaciones de compra-venta requiriesen de grandes cantidades de dinero con escaso

775Vase PEDRO AsPE ARMELLA. "La renegociacin de la deuda externa de Mxico", en El Mercado de Va lores.
15 de febrero de 1990, nm. 4 y ss. Nacional Financiera. Mxico, 1990. Tambin El camino mexicano de la
transformacin econmica. FCE. Mxico, 1993. CARLOS SALINAS DE GoRTARI . VI Informe de Gobierno.
n6 La deuda neta total del sector pblico como porcentaje del PIB represent 62-4% en 1988; 55.1% en 1989;
47.9% en 1990; 35.5% en 1991; 28-4% en 1992 (datos consolidados por el Banco de Mxico). Los recursos
exttaordinarios obtenidos por la venta de bancos y otras entidades se destinaron a la reduccin del saldo de
la deuda interna, situndola durante el primer semestre de 1992 en 11.8% del PIB. En 1993 la deuda interna
baj a 10% en el primer semestre. Vanse en el N Informe del presidente SALINAS, Jos datos para el ao 1992;
para el ao 1993, el V Informe.
m VI Iriforme de Gobierno 1994. Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo.
366 ROBERTO RlVES

valor, las monedas de plata y cobre dejaron de circular, el poder adquisitivo del dinero se
haba devaluado a tal punto que con un peso mexicano no se poda adquirir nada, por lo
que partir de 1993 se introdujo otra unidad monetaria llamada nuevo .peso, equivalente
a mil pesos de los anteriores a ese ao, en otras palabras se le quitaron tres ceros al peso,
para hacer ms manejables las transacciones comerciales cotidianas.
Otra medida de importancia en esta administracin deriv de la nacionalizacin de la
banca, (hecha en 1982), en que se puso al descubierto la necesidad de separar, siguiendo
el modelo estadounidense, la banca y los grupos financieros de la industria y el comercio.
Desde entonces, los intermediarios financieros que conforman el actual sistema finan-
ciero nacional se estructuran en tres niveles: la banca mltiple o comercial, orientada a
atender todo tipo de proyectos rentables; la banca de fomento de segundo piso (Nacional
Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior y Banco Nacional de Obras y Servicios
Pblicos), dirigida a la promocin de la modernizacin y el crecimiento de empresas y acti-
vidades especficas, la conformacin de fondos como el de Garanta y Fomento de la Indus-
tria -Mediana y Pequea, de Equipamiento Industrial, y el de Fomento de las Exportaciones
de Productos Manufacturados, fideicomisos como los instituidos con relacin a la agricultu-
ra (Fira), del Fondo de Operacin y Descuento Bancario a la Vivienda (Fovi), de Desarrollo
Comercial (Fidec), y para Crdito en reas de Riego y Temporal (Ficart), y otras institucio-
nes de fomento, como el Banco Nacional de Crdito Rural (Banrural), el Banco Nacional
del Pequeo Comercio (Banpeco), Financiera Nacional Azucarera y el Banco Nacional del
Ejrcito, Fuerza Area y Armada (Banjrcito) relacionados con sectores muy especficos y
con operaciones directas con el pblico; y los intermediarios financieros no bancarios (casa
de bolsa, aseguradoras y afianzadoras, arrendadoras, empresas de factoraje, uniones de cr-
dito y casas de cambio), destinados a fortalecer los mercados de dinero y capital.nS
Esta nueva estructura financiera quedara normada por un conjunto ele disposiciones
jurdicas bajo la regulacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, del Banco de
Mxico, la Comisin Nacional Bancaria, la Comisin Nacional de Valores, la Comisin
Nacional de Seguros y Fianzas, el Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro y el Instituto
para el Depsito de Valores.
En su Sexto Informe de Gobierno el jefe del Ejecutivo, afirm que entre 1989 y julio
ele 1994 los flujos de inYersin extranjera ascendieron a casi 50 mil millones de dlares,
con los cuales se duplic la meta sexcnal. Durante 1992 y 1993, las finanzas pblicas del
Gobierno Federal registraron por vez primera un balance superavitario, y las reservas
internacionales del Banco de Mxico ascendieron a ms de 23 mil millones de dlares en
1993. Tras los aos de crisis econmica, la produccin econmica nacional creci, entre
1989 y 1991, a un promedio anual de 3.8%.

na Vase /1/ Informe de Gobierno, 1 noviembre 1991.

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 367

La poltica agraria tuvo un cambio significativo en esta administracin gubernamen-

tal, pues se reconoci que el reparto agrario haba llegado a su fin, y efectivamente en las
dcadas pasadas, la tierra se haba repartido y vuelto a repartir varias veces, de manera
que la extensin original del ejido, incluso hasta 1947 era de diez hectreas y para 1992
et:a de apenas ~os hectreas, ello llev a promover la reforma al artculo 27 constitucional
(Diario Oficial del6-01-1992), seguida de la expedicin de una nueva Ley Agraria, y la
creacin de tribunales agrarios. En la exposicin de motivos de la reforma constitucional
S~'!alada, como en el cuarto informe de gobierno, se seal lo siguiente:
"En el campo nos enfrentamos a uno de los mayores desafos del pas. En l confluyeron
estancamiento social y hasta retrocesos econmico, instituciones pblicas que ya no cum-
plan, prcticas burocrticas que los mismos campesinos rechazaban, restricciones legales
que ya no protegan sino constrean al ejidatario... tambin un contexto internacional
que, por ms de dos dcadas, ha reducido los precios de los productos agrcolas bsicos.
En el campo vive y trabaja uno de cada cuatro mexicanos. Su produccin, sin embargo,
representa menos de 8% del producto nacional. La brecha es muy grande y se llama po-
breza. En el campo hoy no falta crdito, falta capital.
Desde hace 25 aos, el crecimiento de la produccin agrcola es menor _al de la po-
blacin, por lo que su baja productividad afecta a los productores del campo, a los con-
sumidores y a las finanzas pblicas; mientras que la poblacin rural representa 25% de
la poblacin nacional (1990), su contribucin en el producto nacional es menor de 10%.
Los ingresos del sector rural son, en promedio, tres veces menores a los del resto de la
economa nacional; la mayora de los productores agrcolas (ejidatarios y pequeos pro-
pietarios) son minifundistas con menos de cinco hectreas de tierra laborable de tempo-
ral, por lo que la restriccin territorial va acompaada de limitaciones en sus mrgenes
de autonoma y su capacidad de organizacin y asociacin estable (en el minifundio
todo es mini: produccin insuficiente, baja productividad, relaciones de intercambio
desfavorables y niveles de vida inaceptables); la incertidumbre para todas las formas
de tenencia de la tierra resultado de un sistema obligatorio para el Estado de reparto
abierto y permanente; la inversin de capital no se orienta hacia el campo porque no hay
condiciones de rentabilidad, primero por las dificultades que impone la fragmentacin
territorial de la parcelas y segundo por la incertidumbre poltica a que inevitablemente
orillan las obligaciones de reparto del Estado, la baja inversin se expresa tambin en
baja rentabilidad que trata de ser compensada con subsidios y apoyos que no siempre
cumplen una funcin social; la inversin pblica es incapaz de financiar, por s sola, la
moden;lizacin productiva del campo; en el financiamiento del campo y en la resolucin
integral de su problemtica deben participar diversos actores y complementarse: en
este proceso, la disponibilidad de financiamiento y las posibilidades de asociacin son
368 ROBERTO R.!VES

fundamentales, al igual que procesos de comercializacin y transformacin competiti-

vos y eficientes, defacto, las relaciones econmicas en el campo ya se estn modifican-
do, por lo que es necesario canalizarla de jure y en esa medida abrir nuevos espacios de
certidumbre y competitividad a los agentes econmicos rurales; el sector agropecuario
fue seriamente afectado por la crisis econmica de los ochenta, por lo que qued prc-
ticamente al margen de las grandes transformaciones tecnolgicas y comerciales, redu-
ciendo drsticamente su competitividad; la estabilidad econmica alcanzada durante
el trienio 1988-1991 sienta las bases para otorgarle una atencin estratgica al campo y
transformarlo en el punto de arranque de nuevos procesos de crecimiento y expansin
econmica.
Debemos reconocer que culmin el reparto de la tierra que estableci el artculo 27 y
sus sucesivas reformas. Con estas medidas desaparecern todas las instituciones encarga-
das de los diferentes procedimientos y mecanismos de restitucin y dotacin de tierras y
se otorga reconocimiento jurdico definitivo a las tenencias de la tierra ejidal y comunal.
Instaurar tribunales federales agrarios de la tierra y la asociacin mercantil: permitir la
participacin de la sociedad por acciones en la propiedad y produccin rural, regulando ...
la extensin mxima, el nmero de socios y que su propiedad. La pequea propiedad
podr formar parte del patrimonio de la sociedad y los ejidos podrn adquirir la forma de
sociedades mercantiles, con el fin de atraer capitales e introducir y aplicar tcnicas mo-
dernas de produccin, administracin y comercializacin.
Se previ que con la reforma se estara afectando a aproximadamente 2'6oo,ooo eji-
datarios, 400,000 comuneros y a ms de 1 milln de pequeos propietarios e impactar
seguramente a la estructura de la propiedad rstica del pas. Obligar a los productores
agrcolas y al Estado a ingresar en una nueva fase de relaciones.
Los argumentos anteriores fueron la base para modificar y derogar diversas fraccio-
nes del artculo referido para establecer que son de jurisdiccin federal todas las cues-
tiones que por lmites de terreno ejidal y comunal, para cuyos efectos se establecern
tribunales agrarios autnomos para la resolucin de las controversias derivadas de la
tenencia de la tierra de ejidos y comunidades, as como una procuradura agraria, des-
apareciendo con ello las instituciones encargadas de la restitucin y dotacin de tierras,
aguas y bosques propias de la propiedad ejidal y comunal, dejando a la ley reglamenta-
ria la restitucin.
La reforma posibilita la participacin de las sociedades mercantiles por acciones en la
propiedad de terrenos rsticos en la extensin necesaria a su objeto. Asimismo se reco-
noce la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin ejidal y comunal tanto para el
asentamiento humano como para las actividades productivas; los ejidos podran adquirir
la forma de sociedades mercantiles con el fin de atraer capitales, aplicar tcnicas moder-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 369

nas de produccin, organizacin, administracin y comercializacin. Asimismo precisa

que se proteger la integridad de las tierras de los grupos indgenas".779
Se argument que, con estas nuevas disposiciones se buscara dar a los campesinos li-
bertad para decidir el destino y uso de su tierra, proteger sus ncleos de poblacin y alen-
tar la asociacin productiva. As, la reforma dio paso a una nueva etapa en las relaciones
con el campesinado, particularmente con los pequeos propietarios agrcolas.
En complemento a lo anterior, surgieron dos programas, uno para abatir el rezago
agrario y otro para titular los derechos-particulares y colectivos de ejidatarios y comune-
ros. A principios de octubre de 1993 se puso en marcha el Procampo, programa rural de
apoyos directos con el fin de sustituir gradualmente el subsidio implcito en los precios
de garanta. Lo har con apoyos directos por hectrea, diferenciados por zona agroecon-
mica. En 1992 se reestructuraron 3.2 billones de pesos de cartera vencida de los 350 mil
ejidatarios con el Banco Nacional de Crdito Rural, se transfirieron a Solidaridad carteras
vencidas de 6oo mil campesinos. En paralelo a lo anterior, se reformaron las leyes de pes-
ca, la forestal y la de aguas. Asimismo, se cre una compaa aseguradora, Agroasemex,
como la nueva institucin nacional de seguros, orientada a la transformacin del seguro
agropecuario en beneficio de los productores del campo, la que, a travs del seguro y del
reaseguro, empezara a sustituir, de manera gradual, el subsidio otorgado por el Gobierno
Federal a los productores para cubrir el pago de las primas.
Por lo que hace al petrleo se expidi una nueva ley orgnica para PEMEX por medio
de la que se crean cuatro organismos descentralizados de carcter tcnico, industrial y
comercial, dotados de personalidad jurdica y patrimonio propios, con capacidad para
celebrar toda clase de contratos y convenios, divididos en otras tantas reas de actividad:
exploracin y produccin; refinacin; gas y petroqumica bsica; petroqumica secunda~
ra. Los yacimientos de Cantaren seguan suministrando los barriles para exportacin,
por lo que no se consider necesario realizar nuevas exploraciones en busca de nuevos
yacimientos. En el ao 1992, el Ejecutivo Federal inform a la Nacin que "las reservas
probadas de petrleo crudo ascienden a 65 mil millones de barriles, que con el nivel actual
de produccin y exportacin garantizan medio siglo ms le abasto".780
Desde el mes de septiembre de 1990 se cre en la Secretara de Comercio y Fomen-
to Industrial, la Unidad de Neg9ciacin del Tratado de Libre Comercio y una Comisin
Intersecretarial (SECOFI, SRE, SHCP, SPP, STyPS, Banco de Mxico, Presidencia de la
Repblica) con miras a suscribir un Tratado con los Estados Unidos y Canad.
Despus de 2 aos de negociaciones se lleg a un acuerdo con Canad y Estados Uni-

m Vase V Informe de Gobierno, 1 noviembre 1993. Exposicin de motivos a la iniciativa de reforma constitu-
cional del art. 27. Tambin las entrevistas al presidente CARLOS SALINAS, publicadas en el peridico Excelsior
de 10 y 15 de noviembre de 1991, con el ttulo "En marcha. La reforma que necesita el campo mexicano".
780
V Informe de Gobierno.
370 ROBERTO RIVES

dos para crear una zona de libre comercio. En materia de petrleo la Nacin Mexicana
conserva ntegramente el dominio de los hidrocaFburos, la reserva del mercado nacional
y el manejo de todas las actividades calificadas por nuestro rgimen jurdico como de or-
den estratgico. Igualmente se respetaron en forma caballas disposiciones en materia de
inversin que confieren al Estado y a los mexicanos el derecho de ejercer determinadas
actividades, y se mantuvo la prohibicin a extranjeros de adquirir el dominio directo en
tierras y aguas ubicadas en fronteras y litorales. Antes de la entrada en vigor del Acuerdo
se prevea un incremento de las exportaciones a esos dos pases, ya que se eliminaran
cuotas y aranceles, unos en forma inmediata y otros en forma paulatina, comenzando por
aquellos productos que no se producen en el pas o en los que se es ms competitivo.
En algunos sectores econmicos se establecieron plazos de apertura ms largos que
oscilan entre 5 y 15 aos, como fue el caso del sector agrcola. De esta manera, 84% de las
exportaciones mexicanas deba quedar de inmediato libres de aranceles para ingresar a
esos mercados mientras que nuestro pas liberara, en la primera etapa, 42% de los pro-
ductos que se importan de esos pases, principalmente bienes de capital y otros insumas
que no se producen en el pas.7B 1
El resultado conocido es la entrada en vigor de dicho tratado a partir del1 de enero de
1994. Igualmente, en 1994 Mxico sera aceptado como miembro de la organizacin para
la Cooperacin Econmica y Desarrollo, que vena a completar Gunto con el ingreso al
GATI en 1986) el nuevo marco de relaciones econmicas internacionales del pas y sus
esfuerzos por insertarse en el mercado mundial y los procesos de globalizacin.
La poltica social. Conforme al discurso oficial este aspecto qued considerado en el
tercero de los acuerdos propuestos por el Plan Nacional de Desarrollo 1989-94, bajo el
ttulo de Acuerdo nacional para el mejoramiento productivo y el nivel de vida, en el que
se afirma que el crecimiento y la estabilidad tendran poco significado para el desarrollo si
no se reflejaran en el bienestar colectivo.
Para el Estado neoliberal mexicano, reformado en su papel desde 1983, los subsidios
directos y servicios gratuitos han quedado atrs, la nueva poltica pblica postula inter-
venir, regular y disminuir las desigualdades mediante el gasto social, sin descuido de la
rentabilidad econmica, algo que fue llamado como la economa social de mercado. Desde
esta visin de las cosas, las fuerzas espontneas del mercado generaran reas de pobreza
crtica que no desapareceran por el libre fluir de la oferta y la demanda, y para corregir
esos desequilibrios se hace necesaria la participacin estatal, guiada por nuevos instru-
mentos y parmetros de actuacin. Su objetivo central reside en aminorar los efectos de

78 ' Vase ENRIQUE HERNNDEZ LAos. "El ABC del TLC". Revista Nexos, nm 165, septiembre, 1991. Secretara de
Comercio y Fomento Industrial, "Informe sobre el Tratado de Libre Comercio" publicado en el peridico El
Nacional, 5 de julio, 1991.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 371

la crisis de los aos ochenta sobre las amplias mayoras de poblacin, para lo cual su
accin debe girar en torno a cuatro lneas de estrategia: creacin abundante de empleos y
proteccin del poder adquisitivo; atencin a las demandas prioritarias de bienestar social,
principalmente educacin, salud, procuracin de justicia; proteccin al medio ambiente;
erradicacin de la pobreza extrema.78>
En materia educativa se reconoci que deba mejorarse la calidad de todos sus niveles,
desde el bsico hasta el posgrado y los sistemas de enseanza abierta y para adultos, para
lo cual se plantearon como objetivos elevar la escolaridad, ya que tras casi un siglo de
gasto educativo el resultado era un nivel promedio del pas de primaria; procurar la des-
centralizacin, impulsando las potencialidades existentes en todas las regiones del pas;
ampliar la cobertura para atender toda la demanda y as cumplir con la tarea asignada
al Estado mexicano de impartir educacin; establecer la carrera magisterial mejorando
procesos de formacin y actualizacin de maestros, fortalecer la infraestructura fsica del
sector, entre otros. En consecuencia de ello, se elabor el Programa Nacional para la
Modernizacin Educativa 1990-94, como eje central de las acciones de este sector. En
complemento a lo anterior, en 1992 se dispuso el carcter obligatorio de la educacin se-
cundaria. Ciertamente la poblacin analfabeta fue disminuyendo de So% existente al final
de la revolucin, a 10% en 1990. El nmero de alumnos inscritos en el sistema educativo
nacional alcanz los 25 millones para el mismo ao.
Si bien en el Plan Nacional de Desarrollo se incluy un captulo para la salud, asis-
tencia y seguridad social, el ttulo result muy ambicioso, ya que se puso atencin en los
servicios de salud, en detrimento de la seguridad social, a la que apenas se menciona. Si
bien la poblacin atendida por instituciones de salud haba pasado de 355 mil individuos
en 1944 a 70 millones de habitantes con acceso potencial en 1990, las instituciones ya
daban muestras de agotamiento, por lo que se enfatiz elevar la calidad de los servicios de
salud, al reconocer que ciertamente la mayora de los mexicanos tenan acceso a servicios
de salud, sin embargo "en las zonas marginadas urbanas y rurales an no se alcanza la co-
bertura total de los servicios de salud ni la calidad deseable, y subsisten en general limita-
ciones en el suministro de medicamentos, materiales de curacin, equipos e instrumental
mdico, as como escasez de medios para su mantenimiento".783
Mientras el DIF realizaba acciones para atender infantes abandonados, ancianos des-
amparados, indigentes, minusvlidos, distribuyendo desayunos escolares, cocinas popu-
lares, asistencia en orfanatorios, asilos, casas hogar, cubra en total para 1990, a 1.1 milln
de personas. Por su parte el IMSS atenda a 38 millonesde derechohabientes con 41,440
782
Vase entre otros, REN VILI.ARRFAL. Liberalismo social y reforma del Estado. Mxico en la era del capita-
lismo posmoderno. Nacional Financiera-FCE. Mxico, 1993, pp. 169-258. J. G. MERQUIOR. Viejo y nuevo
liberalismo. FCE. Mxico, 1993. Plan Nacional Desarrollo 1989-1994, captulo 6.
7BJ Plan Nacional de Desarrollo 1989-94. Op. cit., pp. 104-106.
372 ROBERTO RrvEs

mdicos, es decir un mdico por cada 916 habitantes; en contraste el ISSSTE atenda a 8
millones de personas con 17,761 mdicos, es decir uno por cada 4so habitantes.
En el Programa Nacional de Vivienda 1990-94 se propuso otorgar 81 mil crditos por
conducto del INFONAVIT; 61,745 crditos por medio del FONHAPO; 14,124 crditos por
conducto del FOVISSTE; otras instituciones como PEMEX, ISSFAM, BANOBRAS tam-
bin canalizaran recursos para vivienda a empleados de su sector.
La herencia histrica, la estructura econmica, la poltica fiscal, aunados a la crisis de
los aos ochenta ahondaron la brecha de distribucin del ingreso, de manera que se hizo
ms evidente la concentracin de la riqueza en pocas manos y el crecimiento de amplios
grupos sociales que se les fue agrupando en el concepto de pobreza extrema. Entonces
como antes, el diagnstico de HUMBOLDT segua vigente.
La nocin de pobreza extrema corresponde a la de pobreza crtica utilizada por los
estudios neoliberales. Su solucin es vista a travs del gasto social y del otorgamiento de
subsidios directos a los ms pobres; pero bajo la premisa fundamental de que ninguno de
ellos se llegue a establecer como criterio bsico de reparto del producto, por los efectos
directos que pudieran tener en la inhibicin de la iniciativa privada y en la utilizacin de
una parte exclusiva de las ganancias en el financiamiento de los subsidios.
Se trata del mismo tipo de paquetes de ayuda y subsidios que existen en Estados Uni-
dos para la poblacin de las reservaciones de grupos indgenas, y que en gran medida son
programas y paquetes de ayuda trazados en el Banco Mundial.
Este enfoque dado a la solucin de los problemas de la pobreza difiere significativamente
de los planteamientos y percepciones tericas que a finales de los setenta hicieron el Sistema
Alimentario Mexicano y la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas
y Grupos Marginados ofrecieron en el pasado para intentarsolucionar la pobreza.
A fin de combatir los bajos niveles de vida y dirigir programas a los grupos indgenas
y la poblacin de las zonas ridas y urbanas en materia de salud, educacin, vivienda,
alimentacin, empleo y proyectos productivos se cre desde el inicio de la administra-
cin del presidente SALINAS la Comisin del Programa Nacional de Solidaridad (Diario
Oficial, 6-12-1988).
El programa se conceba como el instrumento con el que el Ejecutivo Federal tratara
de emprender una lucha frontal contra la pobreza. Sus acciones se orientan a apoyar la
agricultura en zonas de alta siniestralidad y la diversificacin productiva en el campo;
impulsar y apoyar la multiplicacin de proyectos productivos capacitando a los grupos e
individuos o comunidades beneficiarias, promover la construccin, autoconstruccin y
mejoramiento de la vivienda, la regularizacin de la propiedad del suelo, ampliacin de la
infraestructura y del equipamiento urbano en las colonias populares; ampliar y mejorar la
capacidad de los servicios de educacin, salud, abasto y alimentacin en los niveles estatal
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 373

y municipal. Para la ejecucin de las acciones se utiliz la estructura de las delegaciones

regionales de la Secretara de Programacin y Presupuesto, aunque en primera instancia
la realizaban las propias comunidades. Desde el ao 1992, la operacin del programa pas
a la Secretara de Desarrollo Social. De esta manera se inicia una reorientacin del gasto
pblico en el mbito regional hacia la atencin de las necesidades de los grupos ms po-
bres de poblacin.784
Para efectos prcticos ello se resume, por un lado, en la reestructuracin del presu-
puesto de egresos de la Federacin, al introducir nuevos ramos de gasto como el 20 y
26, y por otro lado, con la creacin de nuevas instituciones en el Poder Ejecutivo para
instrumentar esas tareas. Los recursos federales con que cont el programa crecieron
rpidamente, si se observa la evolucin que fue teniendo el gasto programable de los
ramos administrativos y generales vemos que la Secretara de Programacin y Presu-
puesto, fue aumentando su gasto de $7.7 millones de pesos, en 1980, a $39.6 millones,
en 1984; para el ao 1985 en que se crea el ramo xx-desarrollo regional- con un gasto
de $319.8 millones de pesos, en ese ao la SPP sube a $58.8 millones y para 1988 su
gasto es de $451.3 millones de pesos; en el ao 1990 su gasto pas a $1,021.2 millones
de pesos; en tanto que el del ramo xx pas a $18,186.7 millones de peso~, en 1988 y
para el ao 1990 se crea otro nuevo ramo, el XXVI, solidaridad y desarrollo regional con
un gasto de $2,809.9 millones de pesos, pasando a $4,349.2 millones (1991), $6,055.3
millones (1992), $7,354 millones (1993) y $7,945 millones en 1994, ao electoral. Igual
comportamiento tuvo el gasto de la Secretara de Desarrollo Social a partir del ao 1992,
crecimiento geomtrico.78s
Las crticas a tan desmedido gasto no pasaron desapercibidas, ya que el solo gasto del
ramo XXVI, en 1994, resultaba mayor que si se juntaba el de los poderes Legislativo y Judi-
cial, rganos electorales, Presidencia de la Repblica y la Secretara de Gobernacin y la
de Relaciones Exteriores. De igual manera resultaba un gasto mayor que el ejercido por
las reas de salud, comercio y fomento industrial, defensa nacional, y algunas otras ms.
En forma contrastante, las aportaciones para la seguridad social a cargo del Estado
ya no volvieron a los porcentajes con que se dise, se mantuvieron muy por debajo del
nivel necesario para mantener los principios y clculos financieros con que deba operar
la institucin en su calidad de institucin aseguradora.
Atendiendo a ese sabio principio que dice que sin gasto pblico no hay gobierno, te-
nemos la reestructuracin del Presupuesto de Egresos de la Federacin con la creacin

784 Vase a CARLOS ROJAS GlTITRREZ. "El Programa Nacional de Solidaridad", en Revista de Administracin P-
blica, nm. 74, mayo-agosto, 1989. Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad. "El combate
a la pobreza: lineamientos programticos. El Nacional. Mxico, 1990.
78 5 Vase el Presupuesto de Egresos de la Federacin, 1995-2000. Apndice A, Estadsticas de Gasto Pblico.
SHCP, Subsecretara de Egresos.
374 ROBERTO RiVES

de especficas partidas de gasto para transparentar las aportaciones y participaciones

que deben hacerse a las entidades federativas o el apoyo a nuevos programas como la
seguridad pblica.
Los recursos para a combatir la pobreza, fueron utilizados desde entonces y hasta la fe-
cha por los titulares del Poder Ejecutivo Federal y algunos ejecutivos locales como fuente
de legitimidad y obtencin de simpata social por la ayuda y despensas y gorras otorgadas,
por lo que ha sido visto como una fachada tras la que aparecen los fines electorales.
Asimismo, en 1992, se reconoci la composicin pluricultural de la Nacin Mexicana,
sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. En ese mismo ao, se otorg plena
autonoma al rgano administrativo encargado de cuidar de los Derechos Humanos, eli-
minndolo de la Secretaria de Gobernacin y creando al efecto la Comisin Nacional de
Derechos Humanos.
Durante este periodo se observa el crecimiento cuantitativo y la evolucin cualitativa
de la actividad delictiva. Cabe recordar que durante varias dcadas, y hasta los aos se-
tenta, en Mxico se vivi un clima general de tranquilidad y paz social, si bien hubo algu-
nas manifestaciones sociales (mdicos, ferrocarrileros, estudiantes) no afectaron la vida
general de la sociedad, fue la prolongada poca del desarrollo estabilizador. La actividad
delictiva no representaba una preocupacin social; en todo caso predominaban los aspec-
tos rurales, como el abigeato o robo de ganado, problemas derivados de la tenencia de la
tierra; en el mbito urbano la tasa del crimen era baja. En los aos ochenta, el robo sigui
siendo el delito de mayor frecuencia, junto con las lesiones, el homicidio y la violacin,
para citar los hechos que mayor impacto negativo causaron en la poblacin; las denuncias
de h~chos delictivos tambin crecieron significativamente; a finales de esa dcada, las
crceles empezaron a resentir.el problema del sobrecupo.
A lo anterior contribuyeron, por un lado, las crisis econmicas del pas (1976,
1983-88, 1994), particularmente por el desempleo y subempleo ocasionados por
ellas; y por otro lado, a que la delincuencia organizada se asentara en el pas. Sin
embargo, para la dcada de los aos noventa, el incremento de la criminalidad ya
no pudo revertirse a los niveles de las dcadas anteriores a 1980. El ndice delictivo
aument en ambos fueros, comn y federal, los tipos ms significativos fueron el
robo con violencia, las lesiones, homicidios, secuestros y asaltos bancarios, tambin
reapareci el asesinato poltico. En consecuencia, el nmero de denuncias de hechos
ilcitos y el de averiguaciones previas aumentaron significativamente, y a partir de
1994, encabeza \1a lista de problemas nacionales de atencin prioritaria, llegando a
constituir la seria preocupacin y agravio social que se tiene en nuestros das. De
1
acuerdo a la informacin de las instituciones de procuracin de justicia, de 1990 a
1995, el aumento de la tasa de criminalidad del fuero comn ascendi a 20% y en el
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 375

fuero federal el incremento fue de 40%.786 Crecieron ms rpido los delitos federales
porque surgieron nuevas formas de actividad delictiva vinculada a las drogas y sus am-
plios derivados, armas, falsificacin, lavado de dinero, entre otras ms.
Es de destacar las reformas a la legislacin secundaria, que van a permitir que delitos
como la defraudacin bancaria no se consideren graves y ocasionarn serios problemas en
los siguientes aos. Al final de esta administracin gubernamental reapareci en el pas el
asesinato poltico, un cardenal, un candidato a la Presidencia de la Repblica, lderes de
partidos polticos nacionales y locales.
El aparato gubernamental. Con fecha 7 de diciembre de 1988 se dispuso la creacin de
la Oficina de Coordinacin de la Presidencia de la Repblica, facultndola para: Coordinar
las acciones de apoyo tcnico y asesora de la presidencia; dar seguimiento a los acuerdos
y rdenes presidenciales as como a los emitidos por los gabinetes especializados; recibir y
atender las quejas de los particulares; preparar y coordinar en coordinacin con el Estado
Mayor Presidencial las giras de trabajo del presidente; realizar la crnica del quehacer
gubernamental.
En este mismo Acuerdo se seala que los gabinetes especializados serian los siguientes:

Econmico (SEGOB, SHCP, SPP, SEMIP, SECOFI, SARH, ser, STyPS, Banco de Mxico).
Agropecuario (SHCP, SPP, SECOFI, SARH, SRA, Banco de Crdito Rural, CONASUPO).
Bienestar Social (SPP, SECOGEF, SEDUE, SEP, SS, DDF, IMSS, ISSSTE, DIF).
Poltica Exterior (SRE, SHCP, SPP, SEMIP, SECOFI, PGR).
Seguridad Nacional (SEGOB, SRE, SEDENA, SEMAR, PGR).

A los programas de reforma administrativa de los aos ochenta, siguieron los de mo-
dernizacin, en los noventas, que bajo diversos nombres y subprogramas, como los de sim-
plificacin, mejora regulatoria, descentralizacin, reingeniera de procesos, calidad total,
gerencia pblica, modernizacin, que pasaron a ser parte de las actividades y procesos de la
Administracin Pblica. Muchos de estos programas fueron motivados por las tendencias
y presiones que ejercieron los organismos internacionales (OCDE, FMI, Banco Mundial).
Bajo el rgimen salinista, el aparato gubernamental requera de agilizacin y transpa-
rencia de trmites y gestiones de los particulares, por lo que la reorganizacin interna de
la Administracin Pblica se concibe en el marco del Acuerdo por el que se estab lecen las
bases pam la ejecucin, coordinacin y evaluacin del Programa General de Simplifica-
cin de la Administracin Pblica Federal, 9 de febrero de 1989 (con el cual se deroga el
anterior Acuerdo de Simplificacin Administrativa del 8 de agosto de 1984).
786
En cuanto a la incidencia delictiva ocurrida en el periodo de 1980 a 1994, en trminos generales, presenta
un crecimiento en el fuero comn de 102% y en el fuero federal de 286%. Analizada a traYs del nmero de
sentenciados, en el Fuero Comn creci 112% y en el Federal 209%. Vanse los Cuadernos de Estadsticas
Judiciales. INEGI, 1995.
376 ROBERTO RIVES

La simplificacin administrativa debera contemplar medidas en cuatro niveles distin-

tos: 1. las relaciones intra e interinstitucionales; 2. las relaciones entre el sector pblico
y los particulares, en lo referente a la simplificacin de sistemas y procedimientos, con
excepcin de los que se rigen por el marco regulatorio de la actividad econmica (que
forman parte de las medidas de desregulacin y a cuyo cargo estara la Secretara de Co-
mercio y Fomento Industrial); J. la simplificacin de la normatividacl correspondiente al
gasto pblico federal; y 4 el reforzamiento de la coordinacin de acciones entre el Ejecuti-
vo Federal y los gobiernos locales y la transferencia a los estados y municipios de las fun-
ciones objeto de simplificacin. La Secretara de la Contralora General de la Federacin
se encargara de vigilar y evaluar el Programa General de Simplificacin.
Otro aspecto relevante para el funcionamiento del aparato gubernamental fue la con-
solidacin de las funciones de servicio civil, asignado a la Secretara de Hacienda, a travs
de la Direccin General de Servicio Civil, (con seis direcciones de rea, 20 subdirecciones
y 40 departamentos). Sus grandes objetivos se orientan a la administracin y el desarrollo
del personal para el Servicio Civil de Carrera y las medidas a nivel global, sectorial e institu-
cional en materia de modernizacin administrativa, en un marco de eficiencia y productivi-
dad. Sus funciones primordiales se refieren a los aspectos de poltica salarial; normatividad
para puestos, tabuladores y prestaciones de la Administracin Pblica y dictaminar sobre
estructuras ocupacionales; definir polticas y normas de prestaciones, escalafn, separa-
cin, evaluacin e informacin; definicin de polticas generales y revisin de las condicio-
nes generales de trabajo y de proyectos de reorganizacin de estructuras ocupacionales.
Mediante Decreto del25 de mayo de 1992 se reforma, adiciona y deroga la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal para los efectos siguientes:
Se crea la Secretara de Desarrollo Social en sustitucin de la de Desarrollo Urbano y Eco-
loga, absorbiendo las funciones de vivienda, infraestructura urbana, combate a la pobreza.
Se suprime la Secretara de Programacin y Presupuesto, transfiriendo sus funciones
a la de Hacienda. El presidente SALINAS manifest que la razn que motiv lo anterior era
la de "ubicar en una 'Secretara de Estado las atribuciones financiera, fiscal, crediticia y de
gasto del Poder Ejecutivo adems de las relativas a la planeacin y a la informacin que
le sirve de base a sta, con el propsito de fortalecer la cohesin de la poltica econmica
y con ello contribuir a la consolidacin tanto de la recuperacin econmica, como de la
estabilizacin y del financiamiento del desarrollo ."787

8
' ' Exposicin de motivos a la reforma de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, 21 de febrero
de 1992. Asimismo se consider que tras quince aos de existencia esa Secretara ya haba cumplido su
objetiYo histrico de institucionalizar el sistema de planeacin de las actividades del Gobierno Federal, por
lo que ya no se requera de una dependencia que llevara a cabo de manera independiente las funciones que
estaban estrechamente vinculadas con las de Hacienda y Crdito Pblico. El Ejecutivo consider que con la
reforma se manzara en un mayor equilibrio en la relacin entre ingreso y gasto pblico.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 377

De esta manera los planes, ingresos y egresos volvieron a formar parte de las atribuciones
tradicionales de la Secretara de Hacienda, sin embargo el sistema nacional de planeacin de-
mocrtica lo iba a resentir en un futuro no lejano, al elaborar el Plan de Desarrollo siguiente.

ESTRUCTURA ORGNICA DE LA APF. 1992

PRESIDENTE
1 1
1
1 1
SECRETARiAS DE ESTADO DEPARTAMENTOS DE ESTADO

- GoBERNACIN - DISTRITO FEDERAL

- RELACIONES EXTERIORES
- DEFENSA NACIONAL
- MARINA
- HACIENDA y CRDITO PBLICO
- DESARROLLO SOCIAL
- CONTRALOIA GENERAL DE LA FEDERACIN
- ENERG!A, MINAS E INDUSTRIA PARAESTATAL
- COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
- AGRICULTURA Y REcURSOS HIDRULICOS
- COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
- EDUCACIN PBLICA
- SALUD
- TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL
- REFORMA AGRARIA
-TuRISMO
-PESCA
- PROCURADUIA GENERAL DE LA REPBLICA

Por lo que corresponde al sector de las empresas de participacin estatal, se reconoci

que ciertamente, en muchos casos, los pasivos superaban los activos de las empresas p-
blicas, por lo que razones financieras, contables y de eficiencia tuvieron el peso decisivo
para continuar con la desincorporacin.
Como se ha podido ver, la Administracin Pblica se revisa y depura en el marco de
una crisis econmica y fiscal aguda, sin embargo debe reconocerse que la verdadera refor-
ma ocurre sobre el aparato econmico del Estado no as sobre sus instituciones poltico-
administrativas.
Dentro del planteamiento para la Reforma del Estado, hecho por el titular del Ejecu-
tivo Federal, es notorio el reconocimiento de que un Estado propietario no es necesaria-
mente ms justo, refirindose a que las empresas del Estado llegaron al punto en que no
cumplan la funcin de proporcionar o de servir a la justicia social sino que ms bien esta-
ban dedicadas a servir a las exigencias y necesidades de la empresa privada. "Ms que un
instrumento de justicia algunas eran causa de la permanencia de injusticias y privilegios
378 ROBERTO RIVES

a travs de las cortesas y las preferencias; otras, aunque rentables, demandaban recursos
adicionales para seguir sindolo". 788
En esta administracin se dio continuidad al proceso de desincorporacin de enti-
dades paraestatales y conforme a los datos de la Comisin Intersecretarial de Gasto-Fi-
nanciamiento, hasta octubre de 1993, el' nmero de stas se haba reducido a 206 (81
organismos descentralizados, 94 empresas de participacin mayoritaria, 31 fideicomisos),
se encontraban an en proceso de desincorporacin 51; el total de entidades vendidas al
sector social o privado ascenda a 251 incluyendo los 18 bancos y el paquete de medios de
comunicacin. 789
En efecto, bajo sta administracin se llev a cabo la venta de las empresas de grandes
dimensiones que ocupan un lugar estratgico en la economa nacional, tales como Mexi-
cana de Aviacin, Telfonos de Mxico, Altos Hornos de Mxico, S.A., Siderrgica Lzaro
Crdenas-Las Truchas, Siderrgica Las Balsas, y destacadamente se llev a cabo la venta
de la banca, con lo que simultneamente se iba a producir una reconfiguracin de los gran-
des capitales y del capitalismo mexicano, as como la creacin de monopolios privados.
A once aos de de haberse nacionalizado las instituciones bancarias, se suprimi el
carcter estratgico de la banca por lo que, previa derogacin de la fraccin v del artculo
28 constitucional (DOF, 27-04-i990), se abre el camino para devolverla al sector privado.
Esta transformacin coloca principalmente a la banca (considerada en su nuevo estada
de banca universal), en el centro de la nueva concepcin de los grupos financieros y de una
articulacin indita con otras actividades econmico-financieras. La desincorporacin de
la banca nacionalizada no debe entenderse como un simple proceso de reprivatizacin;
sino ms bien, como un momento fundamental para la reconstruccin, tanto del tejido
econmico-social del capitalismo mexicano, como de la Reforma del Estado y la manera
en que ste ejerce su Rectora a travs de un amplio conjunto de ordenamientos jurdicos
y de controles internos y externos, tales como la Ley de Instituciones de Crdito (DOF, 18
de julio de 1990), la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras (DOF, 18 de julio de
1990) y el Acuerdo que establece los principios y bases del proceso de desincorporacin
de las sociedades nacionales de crdito, instituciones de banca mltiple, a la vez que se
crea el Comit de Desincorporacin Bancaria (DOF, 5 de septiembre de 1990).
En este Acuerdo se seala que el objetivo marcado por el Gobierno Federal con motivo
de la venta de los bancos era el de constituir un sistema financiero eficiente y competitivo;
garantizar una participacin diversificada y plural en el capital, con el objeto de alentar la
inversin en el sector e impedir fenmenos indeseables de concentracin; relacionar la ap-

788 CARLOS SALINAS DE GoRTARJ. "La Reforma del Estado". Revista Nexos, nm. 148, abril, 1990.
789 El proceso de enajenacin de entidades paraestatales. Unidad de desincorporacin de entidades paraesta-
tales de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico, octubre, 1993.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 379

titud y calidad moral de la administracin de los bancos, con un adecuado nivel de capita-
lizacin; asegurar que la banca mexicana sea controlada por mexicanos, buscar el arraigo
regional' de las nuevas instituciones; propiciar las sanas prcticas financieras y bancarias.
El25 de septiembre, la Secretara de Hacienda public las Bases Generales del Proceso
de Desincorporacin de los 18 bancos, con sus 160 mil trabajadores. El capital contable
de los bancos ascenda a 15.3 billones de pesos. Los activos totales de la banca comercial,
a precios de 1990, haban pasado de 184 billones, en 1982, a 277 billones, hasta el primer
semestre de 1990.?90
Los ocho bancos desincorporados hasta el1 de noviembre de 1991, contaban con alre-
dedor de 32 mil accionistas (sin mencionar a las personas que participaron por medio de
sociedades de inversin), mientras que en 1982 en esas mismas instituciones bancarias
haba 9,500 accionistasJ9'
A ellos siguieron Banco Comermex, Inverlat, Banca Serfn, Obsa; Banco Internacio-
nal y Banco del Centro, Prime Multivalores, Banco Somex, Invermxico; Banorte, Banca
Promex, Finamex y Banoro, Grupo Estrategia BurstilJ92
Asimismo, se observ que la capacidad de captacin bancaria en Estados Unidos y
Canad era todava muy superior a la de Mxico, pues mientras en aqullos pases repre-
senta, respectivamente 55% y 59% de su PIB, en Mxico apenas llega a 28.5%; la banca
mexicana an presenta serias debilidades: "altos costos de operacin, elevados mrgenes

790 HUMBERTO SoTo DoMINGUEZ, director general del Banco Nacional de Comercio Exterior, en la VII Reunin
Nacional de la Banca celebrada en Acapulco, Gro., del1 al 3 de octubre de 1991.
79' Decreto por el que se transforma Mu ltibanco Mercantil de Mxico, S. N. C. en Multibanco Merca ntil de
Mxico, S. A. (5 de junio de 1991). Este banco pas a pertenecer al Grupo Financiero Probursa, presidido por
JOS MADARlAGA LOMELIN.
Decreto por el que se transforma Banpas SNC en Banpa s S. A . (10 de junio de 1991). Esta institucin ban-
caria pas a pertenecer al Grupo Mexival, presidido por IsiDoRo RoDRlGUEZ.
Decreto por le que se transforma Banca Cremi, SNC en Banca Cremi S. A. (17 de junio de 1991); este banco
pertenece al Grupo Multiva, presidido por HuGo VrLL~ MANZO.
Decreto por le que se transforma Banca Confa SNC en Banca Confa S. A. (26 de julio de 1991), pas a
pertenecer al Grupo Abaco, de JoRGE L~KENAU RoCHA)' Yarios empresarios regiomontanos como GARZA SADA,
SADA ZAMBRANO, CANALES CL~RIOND, entre otros.
Decreto por le que se transforma Banco de Oriente SNC en Banco de Oriente S. A. (2 de agosto de 1991), del
Grupo Margen, de los hermanos RlCARDO y MARCELO MARGAIN BERL\NGA.
Decreto por le que se transforma Banco de Crdito y Servicio SNC en S. A. (9 de agosto de 1991) grupo al
que pertenecen ROBERTO ALCANTARA, CARLOS MENDOZA GUADARRA~l~ )' RUBN GOLDBERG.
Decreto por le que se transforma Banco Nacional de Mxico SNCen S. A. (16 de agosto de 1991). Este banco,
que era el ms grande del pas, qued en manos dP.l Grupo Acchal, presidido por RoBERTO HERt-:.'i DEZ y AL-
FREDO HARP HEL, la ms grande de Mxico y Amrica Latina, agrupa a alrededor de 5 200 accionistas, entre
los que figuraban LORENZO Z~BRANO de Cemex.
Decreto por le que se transforma Bancomer SNC en S. A. (23 de agosto de 1991). El segundo banco del pas,
tena una cobertura de 28% del mercado financiero nacional, se adjudic al Grupo Monterrey encahe7A.\llo
por EuGENIO GARZA LAGERA y RlcARDO GuAJARDO, los cuales representan a alrededor de 200 grandes accionis-
tas. Vase Tercer Informe de Gobierno, 1 septiembre 1991.
79 2 CARLOS SALINAS DE GoRTARI. Cuarto informe de Gobierno. 1 septiemb re 1992 .
380 ROBERTO R.ivEs

financieros, reducida penetracin en la economa, limitada cobertura de crdito, debili-

dad en sistemas y tcnicas de otorgamiento de crdito, rezago frente a la apertura comer-
cial y obsolescencia de la red de sucursales"; en tercer lugar, el sistema bancario mexicano
ofrece flancos sumamente vulnerables por su dispersin y tamao:

"Debe tenerse conciencia (afirm CARLOS ABEDROP), de lo raqutico de nuestros

bancos, vistos desde el exterior: los activos totales de todo el sistema bancario
mexicano son del orden de 90 mil millones de dlares. Uno slo de los 25 bancos
ms grandes del mundo tiene de dos a cinco veces el tamao de todos los nues-
tros. El banco mexicano ms grande, con menos de 20 mil millones de dlares en
activos, es la dcima parte del ltimo de los 25 grandes y menos de la cuarta parte
del Banco Bilbao Vizcaya, ya que no figura en el rango de los grandes mundiales;
y, en cuarto lugar, los niveles de eficiencia y productividad son muy bajos en rela-
cin con la operatividad de los sistemas bancarios de pases avanzados, los cuales
invierten en tecnologa y cmputo (electrnica, sistemas de comunicacin, redes,
etctera) entre 10 y 15% de su presupuesto anual, frentea a 2 y 5% destinado en
promedio a ese rubro por los bancos mexicanos. Por todo lo anterior, los nuevos
banqueros nacionales presentaron su pliego petitorio a la mesa de trabajo sobre
asuntos financieros del Tratado de Libre Comercio, el cual se resume en tres pala-
bras: gradualidad, reciprocidad relativa y selectividad"793

En 1992 se inici la venta de los bancos expropiados 10 aos atrs, "el precio de venta
de 18 bancos represent un promedio de 3 veces su valor en libros y 15 veces la relacin
precio-utilidad, lo que refleja la solvencia de las instituciones desincorporadas. La venta
se realiz en 13 meses privatizando en promedio un banco cada tres semanas; el monto
global recibido por la venta de los bancos es de 36 billones de pesos. As se establecieron
las bases para un sistema financiero ms competitivo y til para la Nacin" .794
En complemento a lo anterior, destaca tambin la reforma hecha al artculo 28 cons-
titucional, el 20 de agosto de 1993, vino a establecer la autonoma del Banco Central, lo
facult para regular los cambios as como la intermediacin de los servicios financieros. El
Ejecutivo Federal inform a la Nacin, en 1993, que con esa reforma "ninguna autoridad
podr exigirle la emisin de dinero para financiar los programas burocrticos".79s
Ya para entonces, un nuevo grupo de instituciones empezaban a formar parte de la Ad-
ministracin Pblica, se trata de la existencia de instituciones que obtenan su autonoma

79
3 CARws AllEDROP. "Raqutica, costosa e ineficiente, la banca mexicana", en Proceso, nm. 778. Mxico 30 de
septiembre de 1991, pag. 19. HuMBERTO SOTO RooRIGUEZ (presidente de la Asociacin Mexicana de Bancos).
"Gradualidad, necesaria en la apertura financiera". Excelsior. 2 octubre 1991.
794 N Informe de Gobierno, 1 de noviembre 1992.
795
V Informe de Gobierno, 1 de noviembre 1993.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 381

de la misma Constitucin Poltica, como las universidades pblicas, el Instituto Federal

Electoral, el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de Derechos Humanos, y a las que se
sumaran algunas ms, como el INEGI, todos ellos rganos regidos bajo sus propias leyes.
La crisis poltica. Como se recordar, la hegemona poltica priista haba entrado en
crisis en 1986, con el caso de la eleccin de gobernador en Chihuahua, al poner en eviden-
cia, por un lado, que en el norte del pas la oposicin si poda convertirse en una opcin de
gobierno; por otro lado, que el Gobierno de la Repblica no estaba dispuesto a reconocer
dichos triunfos porque consideraba que cuestionaran la estabilidad poltica. El discurso
oficial argumentaba que entregar un estado fronterizo a la oposicin (al PAN) pona en
riesgo la integridad territorial y la cohesin del sistema, tanto porque los panistas eran
considerados aliados estratgicos de los intereses del imperialismo, como porque si se per-
da una gubernatura se producira un efecto en cadena y todo el sistema se derrumbara.
Al poco tiempo se dio la crisis en la eleccin presidencial de 1988, al caerse el sistema de
cmputo electoral de la Secretara de Gobernacin. La posibilidad de un triunfo de la opo-
sicin y de la alternancia poltica adquirieron una dimensin nacional. Ciertamente, pero
en trminos formales, el aparato gubernamental logr procesar el conflicto y el candidato
del PRI tom posesin el primero de diciembre de 1988. Pero simultneamente se abri
una crisis de legitimidad. El mismo SALINAS DE GoRTARl as lo reconoci en su toma de pose-
sin y convoc a una nueva reforma poltica. En 1989 continu el camino democrtico. En
julio de ese ao el Gobierno de la Republica reconoci el triunfo de ERNESTO RuFFO en Baja
California y en octubre se aprob una reforma constitucional con el consenso del PAN y el
PRI. El meollo de la nueva legislacin estaba en la creacin de un organismo independien-
te, imparcial y autnomo para organizar las elecciones. As surgieron ellnstituto Federal
Electoral, el acuerdo para elaborar un nuevo padrn y la credencial con fotografa.
El compromiso salinista para ahondar en la reforma electoral se dio en tres etapas, la
primera fue hecha con el fin de conducir las elecciones federales de diputados y Senadores
en 1991, y se concret con las reformas constitucionales del6 de abril de 1990: empezaron
por precisar como prerrogativa del ciudadano, la asociacin libre y pacfica para tomar
parte en los asuntos polticos del pas (artculo 35). Se estableci que la organizacin de
las elecciones federales es una funcin estatal que se ejerce por los poderes Legislativo y
Ejecutivo con la participacin de los partidos polticos nacionales y los ciudadanos en los
trminos que disponga la ley; dicha funcin deber realizarse a travs de un organismo
pblico dotado de personalidad jurdica y patrimonio propio y los principios rectores para
esta funcin debern ser la certeza, legalidad, independencia, imparCialidad y objetividad.
El rg,lno superior de direccin se integrar por consejeros y consejeros magistrados de-
signados por los poderes Ejecutivo y Legislativo y por representantes nombrados por los
partidos polticos; al Tribunal Federal Electoral se le faculta para resolver definitivamente
382 RoBERTO RIVEs

sobre las impugnaciones (artculo 41); asimismo se reorganizaron las bases para la elec-
cin de los diputados de representacin proporcional (artculo 54).
Como parte de la Reforma del Estado, en 1992 se reestructur la relacin con el clero,
para lo que se les reconoci personalidad jurdica a las iglesias y a las asociaciones religio-
sas atribuyndoles capacidad para adquirir, poseer, y administrar los bienes indispensa-
bles a su objeto.
Tambin se dispuso que de los dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la
Unin, el primero sesionara de septiembre a diciembre, y el segundo de marzo a abril,
para ocuparse de los aspectos econmicos.
La segunda etapa se daba con miras a la eleccin presidencial de 1994, se prevea que con
una nueva reforma constitucional sera suficiente, sin embargo los hechos forzaran a otra
reforma ms, dado lo complejo que se torn la vida poltica mexicana de ese momento.
As, con la reforma del 3 de septiembre de 1993, se dispuso que ningn partido poltico
podr contar con ms de 315 diputados por ambos principios de eleccin, el de mayora re-
lativa y el de representacin proporcional; la Cmara de Senadores ampli a 128 el nmero
de sus integrantes, cuatro por estado, y de ellos tres seran electos por mayora relativa y uno
asignado a la primera minora. En la Cmara de Diputados se elimin la llamada clusula
de gobernabilidad evitando que un solo partido pudiera por s solo reformar la Constitucin
Poltica, ya que a partir de entonces se requerira el voto de las dos terceras partes de los
diputados. Se precis la competencia y funcionamiento del Tribunal Federal Electoral.
Por muchas razones, el proceso electoral de 1994 es uno de los ms complejos e
importantes de la historia contempornea de Mxico. En ese ao, un conjunto de acon-
tecimientos inditos en el mbito poltico, generaron un ambiente de incertidumbre, a
veces muy intensp, cuando los candidatos apenas se haban registrado formalmente.
Desde 1928 no suceda que uno de los contendientes a la Presidencia fuese asesinado
en plena campaa. A ello se sumara la irrupcin en el ambiente de paz social con el
alzamiento del EZLN.
La conmocin poltica y social ocurri a cuatro meses de haberse iniciado formalmente
el proceso electoral, cuando faltaban poco mas de 100 das para la fecha de la eleccin y
que al mismo tiempo se preparaba una reforma constitucional electoral a la mitad del
proceso mismo. Tanto el Presidente de la Repilblica, como candidatos y representantes
de los partidos polticos, y amplios grupos sociales, expresaron la necesidad de que las
elecciones de 1994 fueran las mas limpias y crebles de la historia de Mxico.
El periodo que va de mediados de 1993 al da de las elecciones del21 de agosto de 1994,
poco ms de un ao, se vive con intensidad el cambio en Mxico de la forma tradicional de
funcionamiento del rgimen poltico, elecciones ms competidas, las facultades electora-
les de la Secretara de Gobernacin quedaban cada vez ms limitadas por el nuevo IFE.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 383

El registro de candidatos empez el17 de octubre, cuando CuAUHTMOC CRDENAS pro~

test nuevamente como candidato del PRD a la Presidencia de la Republica. En la segun-
da quincena de octubre, la prensa sigui con cuidado las actividades de los precandidatos
del PRI a la Presidencia: PEDRO AsPE ARMELlA, MANUEL CAMACHO So Lis, Lms DoNALDO CoLOSIO
MuRRIETA, EMILIO GAMBOA PATRN, PATROCINIO GoNZLEZ BLANCO GARRIDO y ERNESTO ZEDILLO
PoNCE DE LEN.
En su Quinto Informe de Gobierno (1 de noviembre), el presidente CARLOS SALINAS,
ofreci a los partidos que competiran en las elecciones de 1994, condiciones adecuadas
de respeto y apego a la ley y los convoc a realizar un pacto poltico de civilidad para rea-
lizar elecciones claras, transparentes y ejemplares.
El 14 de noviembre, CECILIA SoTo GoNZLEZ fue nominada ca~didata del Partido del
Trabajo a la Presidencia de la Repblica. El21 de noviembre, el Partido Accin Nacional
realiz su XL Asamblea Nacional en la que aprobaron su plataforma electoral para 1994, y
DIEGO FERNNDEZ DE CEVALLOS, fue electo como su candidato a la Presidencia. El 26 de no-
viembre, RAFAEL AGUII.AR TAI.AMANTES fue destapado como candidato del PFCRN. Declar
que no slo continuara los programas econmicos de CARLOS SALINAS, sino que los profun-
dizara y mejorara considerablemente. Al da siguiente, el presidente del PRl, FERNANDO
RTIZ ARANA, reiter una vez ms que el nombre del candidato del PRl se sabra durante el
mes de diciembre o principios de enero. El28 de noviembre, Lms DoNALDO CoLOsio, Secre-
tario de Desarrollo Social, es nominado por el PRI como precandidato a la Presidencia. En
su discurso, CoLOSIO declar que crea en una amplia reforma social. Ofreci continuar con
el programa econmico de CARLOS SALINAS, destac la importancia de buscar un desarrollo
regional para Mxico y continuar con el proceso de democratizacin del pas. Anunci que
buscara debatir pblicamente con los candidatos de los dems partidos.796
Aquellos tiempos en que los candidatos a la presidencia de la Repblica salan de la
Secretara de Gobernacin haban quedado atrs, para ceder su lugar a la apenas extinta
Secretara de Programacin y Presupuesto. El ncleo poltico del gabinete estaba para
entonces en la de Secretara de Desarrollo Social, que con el amplio manejo de recursos
del programa solidaridad, bajo criterios de clientela poltica, dieron una imagen de acep-
tacin a su titular.
El 29 de noviembre, CoLOsio nombr a ERNESTo ZEDILLO, hasta entonces secretario de
Educacin Pblica, y que haba pasado tambin por la SPP, como su coordinador de cam-
paa. Al mismo tiempo, MANUEL CAMACHO SoLs se reuni con el presidente CARLOS SALINAS
y en seguida hizo un comunicado pblico en el que anunci su retiro de la Jefatura del
DDF. Explic que compiti por la candidatura del PRI a la presidencia, que "los tiempos
estn cambiando en Mxico" y que "no creo que la manera de hacer avanzar la demo-

796
Vase La Jornada , del17 de octubre al 30 nmiembre de 1993.
384 ROBERTO R.iVES

erada en Mxico sea polarizando la vida poltica por rupturas o desprendimientos". En

consecuencia, y para poner fin a la crisis de las aspiraciones, el presidente SALINAS nombr
a MANUEL CAMAcHo como secretario de Relaciones Exteriores, a MANUEL AGUILERA GMEZ
como jefe del departamento del Distrito Federal, a CARLOS RoJAS como secretario de Desa-
rrollo Social y a FERNANDO SoLANA, secretario de Educacin Pblica. Ese mismo da, DIEGO
FERNNDEZ se traslad a Mrida para apoyar las acciones de defensa al voto ante supuestas
irregularidades en el proceso electoral del da anterior. El PARM anunci que podra ofre-
cer a MANUEL CAMACHO la candi~atura de su partido a la Presidencia.
Els de diciembre, PABLO EMILIO MADERO, presidente del Partido del Foro Democrtico
(fraccin disidente del PAN) fue postulado candidato del Partido Demcrata Mexicano a
la Presidencia de la Repblica. Se sum a esa candidatura la Unin Nacional Opositora,
que aglutinaba a 15 organismos. El13 de diciembre; el Partido Verde Ecologista propuso
como su candidato a JoRGE GoNZLEZ ToRRES. El 20 diciembre, el Partido Popular Socia-
lista propuso a MARCELA LoMBARDO como la candidata de ese partido. Finalmente, en la
ltima reunin del ao, 23 diciembre, el Consejo General del IFE acord determinar el
tope mximo de gastos de campaas presidenciales en 722 millones de nuevos pesos. La
oposicin se manifest reiteradamente en contra de dicha determinacin.
As iban las cosas en la vida poltica nacional cuando el conflicto en Chiapas cambia el
panorama poltico nacional, que hasta entonces tena el impacto causado por el asesinato
del cardenal PoSADAS, en el aeropuerto de Guadalajara, en medio de una balacera entre su-
puestos narcotraficantes, en mayo de 1993. El 1 de enero de 1994 el pas amaneca con el
estallido social del autodenominado Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) con
una declaracin de guerra al Gobierno Federal, la toma de municipios (Ocosingo, Altamira-
no, San Cristbal, Las Margaritas, entre otros ms) y una serie de planteamientos sobre sus
motivos y demandas dadas a conocer en la Primera Declaracin de la Selva Lacandona.
As, el EZLN formul una declaracin de guerra en contra del ejrcito mexicano, exigi la
deposicin del titular del Ejecutivo Federal, iniciar juicios sumarios contra los soldados del
ejrcito y la polica; asimismo incluy un conjunto de demandas poltico-sociales tales como
trabajo, tierra, techo, salud, educacin, independencia, libertad, democracia, justicia, paz.
Al da siguiente, atacan el cuartel general de la XXXI Zona Militar y secuestran al general
ABsALN CASTELLANos, exgobernador de Chiapas.797 Tras el alzamiento del EZLN, opacando
la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio, el presidente SALINAS hace otra vez
ajustes en su gabinete y nombr a MANUEL CAMACHO So Lis comisionado especial para la Paz
y la Reconciliacin en Chiapas; JoRGE CARPIZO fue designado como nuevo secretario de Go-
bernacin; DIEGO VALADS, Procurador General de la Republica; MANUEL TELLO, secretario
de Relaciones Exteriores; y REN GoNZLEZ DE LA VEGA. Procurador de Justicia del D.F.

797 La Jornada, ediciones del mes de enero de 1994

 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 385

Este movimiento capt la atencin nacional e internacional, el EZLN estableci como

condiciones para el dilogo el reconocimiento a su movimiento como fuerza beligerante,
formar la Comisin Nacional de Intermediacin (CONAI), el retiro del ejrcito (10 enero
1994). Eln de enero, el Gobierno Federal declara el cese unilateral de las hostilidades y
la convocatoria al dilogo y negociacin, propiciando la expedicin de la Ley de Amnista
(2o enero 1994). A partir de entonces se suspendi la confrontacin armada dando paso
a otra etapa del conflicto.
Mediante la segunda declaracin de la selva lacandona, el EZLN convoc a una Con-
vencin Nacional Democrtica a fin de organizar la expresin civil y defensa de la voluntad
popular para propugnar por un gobierno de transicin y un nuevo Congreso Constituyente.
Continuando con la sucesin presidencial, el 11 de enero, el candidato Cowsro opin
que el IFE debera reducir lo alto de los topes de campaa. Durante la reunin del 27
de enero del Consejo General del IFE, el secretario de Gobernacin ley un documento
firmado por todos los partidos polticos con excepcin del PPS, titulado Acuerdo para la
paz, la justicia y la democracia. En el texto los partidos polticos se comprometieron a
buscar mejores condiciones de imparcialidad para las elecciones de 1994. Se acord redu-
cir el tope de gastos de campaas presidenciales de 722 a 134 millones de nuevos pesos.
Ante una serie de rumores sobre la posibilidad de que hubiera un cambio en la can-
didatura del PRI a la presidencia, el presidente CARLOS SALINAS dijo a un grupo de priistas
"no se hagan bolas, que el PRI tiene en Lurs DoNALDO Cowsro al candidato que lo llevar al
poder en las elecciones de 1994".?98
El 30 de enero de 1994, MARCELA LoMBARDO, candidata del PPS, tom protesta a los
candidatos de su partido para las senadura.s y diputaciones federales y pidi a la Iglesia
Catlica sacar las manos del proceso electoral y la acus de entrometerse en los asuntos
polticos del pas. CuAUHTMOC CRDENAS firm los Veinte compromisos por la democra-
cia que le propusieron organismos de ciudadanos y exhort a todos los partidos a ins-
trumentar una verdadera reforma electoral que garantice una transferencia del poder en
trminos institucionales y pacficos. Poco despus JoRGE GoNZLEZ ToRRES tambin firm
el documento Veinte compromisos por la democracia. Por su parte, el Registro Nacional
de Electores anunci que durante los meses de marzo y abril se realizara una auditora
externa del padrn electoral.
El3 de febrero, Lurs DoNALDO Cowsro propuso cinco puntos para alcanzar la confianza
ciudadana en el proceso electoral de 1994:
1. Que el Presidente del IFE convoque a los representantes de los partidos para revisar
las objeciones que tengan sobre cualquier funcionario electoral. 2. Que los partidos po-
lticos propongan un conjunto de ciudadanos imparciales para formular con el IFE una

798 !bid.
386 ROBERTO RJVES

propuesta tcnica para la auditora del padrn. 3 Que el director del IFE y el presidente
del Consejo General soliciten del gobierno la cesin gratuita a los partidos de parte del
tiempo que por ley le corresponde al Estado. 4 Que se formule una serie de criterios para
que ningn candidato se beneficie en forma ilegal de recursos y programas pblicos. s.
Que el director general del IFE explore la conveniencia de nombrar un fiscal especial para
delitos electorales.
Para el 5 de febrero, un conjunto de organizaciones sociales y partidos sin registro,
constituidas en la Alianza Democrtica Nacional, ofrecieron su apoyo a la candidatura
presidencial de CuAUHTMOC CRDENAS. Participan entre otras, el PT y el PSD.
Tras complicadas negociaciones, el EZLN liber, el16 de febrero, al general CASTELLA-
Nos, y el21 de febrero iniciaron las Jornadas por la paz y reconciliacin, con representan-
tes del EZLN, el comisionado gubernamental, y el intermediador SAMUEL Rmz.
El 6 de marzo, Cowsro asisti al 65 aniversario del PRI y pronunci un discurso con
11 propuestas: 1. Reformar el poder para acabar con el presidencialismo. 2. Hacer del
Federalismo mexicano una realidad. 3. Establecer una nueva relacin entre el PRI y el
gobierno. 4. Promover la autocrtica dentro del PRI para superar actitudes que debiliten
las posibilidades de cambio. s. Reconoci la insensibilidad del PRI frente a los reclamos
de la sociedad. 6. Luchar contra privilegios para acabar con el influyentismo, la corrup-
cin, los cacicazgos y la impunidad. 7. Cerrar el paso a toda intencin desestabilizadora
y provocadora de enfrentamiento. 8. Adoptar la premisa del cambio como nica lnea de
continuidad. 9. Asegurar la certidumbre econmica a partir de finanzas pblicas sanas
que a su vez se traduzcan en finanzas familiares sanas. 10. Garantizar la transparencia
electoral. 11. Aceptar la presencia de observadores nacionales y visitantes internacionales
durante el proceso electoral. 799
El9 de marzo, la COPARMEX, la CONCANACO y CANACINTRA dieron a conocer las
propuestas del sector privado que presentaran a los candidatos presidenciales. Destacan
entre sus propuestas: la simplificacin tributaria; reformar la ley laboral; la autonoma
de los rganos electorales; disear mecanismos para una distribucin equitativa de los
beneficios de la modernizacin.
El u de marzo, MANUEL CAMACHO SaLs, despus de entrevistarse con el presidente SA-
LINAS, hizo una declaracin a la prensa para responder a las p~esiones sobre su posible
candidatura a la presidencia de la Repblica. Camacho deja las cosas en la ambigedad,
pues afirm que no cancelara su vida poltica y que no actuara por presiones, ni precipi-
tadamente. Afirm que si no se avanzara en la democracia, despus de cumplir con su mi-
sin en Chiapas, tomara la decisin poltica necesaria para hacer avanzar la democracia y
propiciar la unidad en Mxico. Ese mismo da, LvARO PREZ TREvro solicit ante el IFE su

799 Ibid.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 387

registro como candidato del PARM. En el acto se expresaron los problemas del PARM, ya
que RosA MARiA MARTINEZ DENEGRI denunci al ex-lider, CANT RosAs, de haberse quedado
con el patrimonio del partido.
El 22 de marzo, MANUEL CAMACHO llam a una nueva conferencia de prensa para in-
formar contundentemente, que no contendera por la Presidencia de Mxico. "Tomo
esta decisin poniendo por encima de mis aspiraciones las razones superiores de la Na-
cin". Al da siguiente, el 23 de marzo, en la colonia Lomas Taurinas de la ciudad de
Tijuana, Baja California, fue asesinado Lurs DoNALDO Cowsro. El Presidente, todos los
dems candidatos y la sociedad en general, reprobaron el delito y pidieron que se escla-
recieran los hechos. Los candidatos de la oposicin deciden suspender temporalmente
sus campaas. 800
En un nuevo proceso de auscultacin entre las fuerzas profundas y las superficiales, las
antiguas y las emergentes del propio partido, el27 de marzo, el Comit Ejecutivo Nacional
del PRI inform que no tenan una fecha precisa para la reunin del Consejo Poltico que
nombrara al nuevo candidato. Se mencionaron como posibles sucesores al capitn FER-
NANDO GUTIRREZ BARRIOS, FERNANDO RTIZ ARANA, ERNESTO ZEDILLO. A las ocho de la maana
del29 de marzo, FERNANDO RTIZ ARANA anunci que declinaba ante una posible nomina-
cin como candidato de su partido, y al medioda se anunciaba que el candidato sustituto
del PRI, era el jefe de campaa poltica de Cowsro, es decir ERNESTO ZEDILLO, quien as
procede a ser registrado ante el IFE.
En periodo extraordinario, aquel 23 de marzo, la Cmara de Diputados aprob las
Reformas al articulo 41 de la Constitucin (DOF, 19-04-1994), con el que se refuerza
la autonoma de los organismos electorales. Era la tercera reforma al mismo artculo en
el periodo salinista, lo que indicaba el conflicto poltico-electoral que se viva en el pas.
En el Diario Oficial de la Federacin, de fecha 19 de abril de 1994, se public una nueva
reforma constitucional, se dispuso que la organizacin de las elecciones federales es una
funcin estatal que se realiza a travs de un organismo pblico (el IFE) con la partici-
pacin de los partidos polticos y los ciudadanos conforme a la ley respectiva. El rgano
superior de direccin del IFE se integrara a partir de ese mes por consejos y consejeros
ciudadanos designados por los poderes ejecutivo y Legislativo y por representantes nom-
brados por los partidos polticos; el Tribunal Federal Electoral, por su parte, se integrara
por magistrados y jueces instructores (artculo 41).
Ante la demanda ciudadana de celebrar debates entre los candidatos, por vez primera
en la historia del pas, y una vez acordado el diferimiento del da de la jornada electoral
que pas as de julio al 21 de agosto, al mediar el ao, se llev a cabo un debate de ideas
y proyectos de los candidatos de los tres principales partidos: ERNESTO ZEDILLO del PRI,

800
Jbid.
388 ROBERTO RIVES

DIEGO FERNNDEZ del PAN y CuAUHTMOC CRDENAS del PRD. La opinin pblica dio como
triunfador en ese debate a DIEGO FERNNDEZ.
Este fue un proceso electoral convulsionado por el asesinato del candidato inicial del
PRI, Luis DoNALDO CoLOsio, que gener lo que algunos analistas llamaron como el voto del
miedo, del castigo social, y otros ms. Si bien la contienda se torn competida por la parti-
cipacin de nueve candidatos a la eleccin presidencial, ERNESTO ZEDILLO obtiene el triunfo
C(ln 50.1% de la votacin, contra DIEGO FERNNDEZ 26.6% y CUAUHTMOC CRDENAS 17%.
El PAN obtena el mejor resultado, hasta entonces, de su historia en comicios, con casi
::6% de los sufragios, que significaron ms de nueve millones de votos - casi los mismos
:on los que CARLOS SALINAS gan la presidencia en 1988. Por vez primera, el blanquiazul
rompi la barrera de 20%. DIEGO FERNNDEZ DE CEVALLOS, el candidato por quien nadie
apostaba ms all de un tercer sitio al inicio de la campaa, termin por convertirse en el
adversario a vencer por parte del priismo, pues no slo obtuvo para su partido el segundo
lugar electoral, dejando un capital poltico de singular importancia para el partido. Si bien
super a CRDENAS con prcticamente 10 puntos, no logr cerrar la brecha respecto del PRI
y hacer realidad las expectativas que incluso, tras el debate televisivo, llegaron a perfilarlo
como triunfador. Un inexplicable cambio de ritmo en su campaa, que reinici el12 de
julio, en la Universidad Tecnolgica de Mxico, y la no realizacin del segundo debate
televisado fueron, entre otros, factores que incidieron negativamente en las preferencias
por el candidato del blanquiazul. Sin embargo, con su participacin contribuy a dar cre-
dibilidad a la contienda. Y esto lo logr pese al castigo que le dio la televisin. 801
Otra reforma constitucional que debe mencionarse por su trascendencia fue la hecha,
en julio de 1994, a los requisitos para ser presidente de la Repblica, estableciendo que
podra ser hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el pas al menos durante
20 aos (artculo 82) . Al interior del Ejecutivo Federal se cre (DOF, 19 de julio de 1994),
por acuerdo del Consejo General del IFE, la Fiscala Especializada para la Atencin de
Delitos Electorales dependiente de la Procuradura General de la Repblica.
Las elecciones para gobernador del Estado, realizadas en el mes de agosto, declara-

80 ' Al candidato presidencial del PAN, esa semana en el noticiario 24 Horas, solamente se le mencion en notas
que suma ron 3 minutps con 20 segundos. Pocos das antes, DIEGO FERNNDEZ, en varios actos pblicos, se
haba referido de manera despectiva a Televisa y a su dueo, al quejarse de la parcialidad en los contenidos
informativos de dicha empresa. La res puesta de Televisa fue borrar a FERNNDEZ DE CEVALLOS y a su campaa
de todos Jos noticiarios de dicha empresa. El veto dur varios das hasta que, el viernes, Televisa atendi a
las quejas panistas que haban encontrado eco en el gobierno, y decidi levantarle el castigo al candidato
de las barbas y el puro. Los poco ms de tres minutos que en tal semana tuvo en 24 Horas, estuvieron con-
centrados en ese viernes 12, cuando se transmitieron escenas de mtines que en Jos das anteriores haba
encabezado FERNN DEZ DE CEVALLOS. La parcialidad de Televisa puso en riesgo Jos equilibrios polticos que
estaban siendo articulados por el Gobierno Federal y tuvieron que ocurrir gestiones del ms alto'nivel para
que AzcARRAGA levantara el veto al candidato panista. Vase RAL TRF.Jo DELARBRE. "Televisin y democracia:
el difcil cambio". Revista Gobiernos, nm. 3, agosto-septiembre, 1994. Secretara de Gobernacin, Mxi-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 389

ron triunfador a EDUARDO RoBLEDO RINcN pero fueron desconocidas por el EZLN que se
haba declarado en alerta roja por el accidente sufrido por el candidato del PRD, AMADo
AVENDAO, por lo que decide romper con el dilogo iniciado en la catedral de San Cristbal
(11 octubre 1994). Sera hasta la siguiente administracin en que se registraran nuevos
hechos significativos, aunque sin solucin para el conflicto.

7.2.3. La administracin de ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEN

En la agenda pblica del nuevo gobierno predominaba la atencin que se deba de dar
al conflicto en Chiapas, sin embargo a los pocos das una nueva devaluacin monetaria,
seguida de un proceso inflacionario en la economa, pasaron el conflicto a un segundo
plano. En la Agenda Pblica, seguan los graves problemas de seguridad pblica, la crisis
de la seguridad social, la situacin de extrema pobreza de la mitad de la poblacin, entre
los ms relevantes, sin restar importancia a algunos otros temas.
El mbito financiero. A un mes escaso de haber asumido la presidencia, la adminis-
tracin zedillista incurri en un manejo financiero que deriv en nueva crisis econmica,
devaluacin monetaria e inflacin. Las autoridades gubernamentales, tanto las anteriores
como las que se encontraban en funciones, se liberaron de responsabilidad alguna en es-
tos hechos, culpndose mutuamente de los resultados que se tenan a la vista.
El llamado error de diciembre afect de nueva cuenta los niveles de vida y capacidad
adquisitiva de la poblacin y el lem a oficial de la campaa zedillista, por el bienestar de
las familias, rpidamente apareci como un compromiso incumplido: el descenso de la
actividad econmica fue de ms de 6% del PIB en 1995; el aumento en la tasa del des-
empleo abierto fue de 8%; prdida de 500 mil asegurados permanentes en el IMSS; una
inflacin -con datos oficiales- de 52%; el nivel de precios aument tambin conforme
a las cifras oficiales 38%; hubo un aumento en las tasas de inters de ms de 100%; se
registr un descenso en las reservas internacionales a los niveles ms bajos de la dcada ;
se procedi a la contratacin de lneas de crdito por 20 mil millones de dlares, entre los
datos ms relevantes. 802
El primer gran problema del Gobierno Federal lo constitua el dficit en cuenta corriente
de la balanza de pagos, el pas gastaba ms de lo correspondiente al valor de lo que produca,
es decir a sus ingresos, alcanzando a diciembre de 1994los 30 mil millones de dlares.
El siguiente problema derivaba del vencimiento de las deudas contradas por 41 mil
millones de dlares, para lo que se acudi a nuevos financiamientos del exterior. Un pro-
blema adicional que derivaba de esta coyuntura era la virtual quiebra del sistema bancario
del pas "las dificultades para recuperar los prstamos otorgados, sumadas a las prdidas

802
Segundo Informe de Gobierno, 1 septiembre, 1996.
390 ROBERTO RiVES

de capital de las instituciones, causadas en unos bancos por factores ajenos a su control,
en otros por una administracin deficiente y en algunos incluso por la realizaCin de ope-
raciones fraudulentas, determinaron una situacin de potencial insolvencia del sistema
bancario". 803
Para atemperar los efectos de este ltimo riesgo se acudi al Fondo Bancario de Protec-
cin al Ahorro (FOBAPROA, creado a principios de los aos noventa), a efecto de apoyar a
los nuevos dueos de la banca y permitir que sta volviera a sus actividades normales en
la brevedad posible. En los casos de bancos, irremediablemente insolventes, se procedi
a intervenirlos y donde se detectaron irregularidades y operaciones fraudulentas se ini-
ciaron procesos penales que sin embargo no impidieron trasladar a la sociedad los costos
financieros de esta situacin.
El caso del FOBAPROA se desbord y la respuesta del Gobierno Federal fue convertir
en deuda social el quebranto financiero. As, en 1995-96, se tuvo que enfrentar el rescate
financiero de la banca comercial privada, seguida de la crisis financiera de un nmero
importante de carreteras, construidas bajo concesin otorgada en el sexenio anterior, y al
sexenio siguiente sera el caso de los ingenios azucareros.
De esta manera, la relacin entre los sectores pblico y privado alcanzaba una nueva
etapa de su evolucin, de manera que los parmetros de vinculacin se invertan al com-
pararse con los de los aos cuarenta, ahora el sector privado apareca ms fuerte que el
pblico, impona condiciones ya que, en caso de ineficiencia privada, el sector pblico
asuma los costos econmicos que ello causara, as volva a aparecer aquella vieja estra-
tegia porifirsta para el crecimiento econmico, ahora bajo una nueva fachada neoliberal.
JEss REYEs HEROLES, ya para entonces muerto pero su pensamiento segua vivo, aunque
de nada sirvi para guiar la decisin zedillista, haba afirmado: "Lo que les interesa es con-
vertir en privadas todas las utilidades pblicas y en pblicas todas las prdidas privadas.
No quieren que el Estado intervenga en la economa, lo que quieren es que sus negocios
intervengan en el Estado". 804
Si bien en los aos siguientes se dara un nuevo repunte de la economa y de sus princi-
pales indicadores agregados, en contraste a ello, los ndices y realidades de la situacin de
pobreza continuaron agravndose. Para 1996, el PIB creci 5.2%; en 1997, 7%, la inflacin
se redujo de 52% en 1995 a 27.7% en 1996 y a 15.7% en 1997, mantenindose eri este pro-
medio anual hasta el ao 2000. El nivel de las exportaciones aument considerablemente,

BOJ Ibid.
80 JFSs REYEs HEROLFS. "Revolucin y desarrollo poltico", en La Repblica. Mxico, 1985, p. 17. Tiempo atrs,
Jos ALvARADo haba elaborado una fuerte crtica al modelo econmico mexicano al analizar la poltica guber-
namental de la hacienda pblica en su artculo "El extrao caso de la Secretara de Hacienda". En Problemas
agrarios e industriales de Mxico, vol. 5, nm. 1, enero- marzo de 1953, p. 163 y ss.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 391

las reservas internacionales se aumentaron a 32 mil millones de dlares al cierre de la

administracin. El problema econmico se haba resuelto en sus grandes agregados. La
banca internacional lleg en rescate de la nacional y se llev a cabo un proceso de grandes
fusiones bancarias, que con seguridad tendran la posibilidad de imponer condiciones a
la rectora del Estado.
En cuanto al conflicto en Chiapas, durante su campaa electoral, ERNESTO ZEDILLO haba
visitado la ciudad de San Cristbal de las Casas, se reuni con el obispo SAMUEL RUiz, reco-
noci al EZLN y se comprometi a cumplir los compromisos derivados de los acuerdos de
paz. Por su parte, el Congreso de la Unin aprueba la Ley para el Dilogo, la Conciliacin
y la Paz Digna en Chiapas (11 marzo); la Comisin de Concordia y Pacificacin (COCO-
PA) -compuesta por Diputados y Senadores (se instala el15 de marzo)_.:, para el dilogo
con el EZLN, en tanto que la Secretara de Gobernacin reconoce a la Comisin Nacional
de Intermediacin (CONA!), encabezada por SAMUEL RUiz, como instancia oficial para la
intermediacin (21 de diciembre de 1994). El Gobierno Federal da a conocer la identidad
del autodenominado subcomandante MARcos bajo el nombre de RAFAEL SEBASTIN GUILLN
(9 de febrero de 1995).
Tras la licencia dada a EDUARDO RoBLEDO, al cargo de gobernador, se establecen los
principios bsicos para la negociacin entre las partes, expresados en la Declaracin con-
junta de San Miguel (9 abril) tras la cual se establecen reuniones de trabajo debatiendo
sobre acuerdos para la distensin. El 6 de febrero de 1996, las partes acuerdan impulsar
22 reformas a la Constitucin Local y el 16 de ese mismo mes firman en San Andrs los
primeros acuerdos sealando la necesidad de emprender reformas a la Constitucin Ge-
neral y a la del E stado de Chiapas. El subcomandante MARCOs tras la firma de estos do-
cumentos, que ms tarde se conocieron como los Acuerdos de San Andrs, afirm que s
existe voluntad del gobierno (Federal y Estatal) para concretar con acciones el contenido
de dichos acuerdos, y que el EZLN se estara transformando en una organizacin poltica
legal, pero que ninguno de sus integrantes podra ser postulado a algn cargo de eleccin
popular. En el mes de diciembre la Secretara de Gobernacin entrega a la COCOPA sus
observaciones sobre la propuesta de reforma constitucional, y el u de enero el EZLN soli-
cita a la COCOPA presente su proyecto al Congreso, hasta que el29 de julio, PABLO SALAZAR
anuncia la decisin de no presentar al Congreso la iniciativa de reforma constitucional.
A los enfrentamientos armados en Chenalh (9 de junio) y Tila (4 de noviembre), si-
gui la masacre del 22 de diciembre de 1997 en Acteal, con lo que el conflicto entre el
EZLN y el Gobierno Federal capt con nueva fuerza la atencin pblica nacional e inter-
nacional. Frente a ello, a partir de 1998 el Gobierno Federal instrumenta una nueva estra-
tegia basada principalmente en el gasto social desplegado por las dependencias federales
como educacin pblica, salud, desarrollo social, agricultura, comunicaciones, defensa
392 RoBERTO RIVES

nacional, como medio para atender algunas de las causas que fueron esgrimidas como
causantes del estallamiento del conflicto.
Asimismo, el Ejecutivo Federal elabor y present en marzo de 1998 al Congreso de
la Unin, una iniciativa de reforma en la que se incluye a la poblacin indgena de las 56
etnias del pas y que abarcan a diez millones de indgenas. Los partidos Accin Nacional y
Verde Ecologista tambin presentaron sus respectivas iniciativas de reforma constitucio-
nal en esta materia, sin embargo las mismas no seran dictaminadas por el Congreso.
Por su parte, la Comisin Nacional de Intermediacin decidi su autodisolucin en
junio de 1998. El EZLN no volvi a responder las invitaciones al dilogo que le hiciera el
Gobierno Federal y la COCOPA, esperando que con los resultados de las elecciones del2
de julio de 2000, las condiciones para la negociacin tuvieran otro contexto y voluntad
poltica. Para el presidente ZEDILLO el conflicto con el EZLN era un incidente menor en la
historia, as lo manifest en sus declaraciones a la prensa internacional en Davos en el ao
. 1999. La llegada de VrcENTE Fox y PABLO SALAZAR a los gobiernos Federal y Estatal marca-
ran otro rumbo a la atencin del conflicto.
Esta etapa histrica que fue calificada por diversos autores como una de guerra de baja
intensidad, en realidad no presenta los rasgos de una guerra o lucha armada sino se lleva
a cabo una lucha ideolgica, de intereses antagnicos, de confrontacin de declaraciones,
principalmente, en los medios masivos de informacin e internet. 805
El mbito social: progresa-pobreza, y la crisis de las seguridades, pblica y social: En
lo relativo a la situacin de pobreza extrema en el pas, el anterior Programa Nacional de
Solidaridad fue sustituido por el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PRO-
GRESA), sustentado en los apoyos econmicos y sociales directos que el Ejecutivo Federal
otorgaba a la poblacin a travs de la SEDESOL, y que consistan en becas, suplementos
alimenticios y servicios de salud para las familias ms pobres del pas, lminas para te-
chos, materiales para diversos usos, lo cual segua, y seguira, reflejndose en la estructu-
racin del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Para estos efectos, el ramo de solidaridad y desarrollo regional, creado en 1990, llega-
ba a su fin en 1995, ya que para 1996, aparece en su lugar el ramo denominado Desarrollo
social y productivo en regiones de pobreza, contando con un gasto de $11,068.5 millones
de pesos. En complemento a ello, el gasto de la dependencia encargada de instrumentarlo,
la Sedesol, pas rpidamente de $2,671.4 millones de pesos a $4,392 para 1995, $7,501
millones en el ao siguiente para ascender a $14,814-4 millones en 2000.
Esta administracin justificara su poltica social medida por el mayor esfuerzo pre-

605 Dentro de la vasta literatura sobre el conflicto en Chiapas destacan MARco LEVARJO TuRCOIT. Chiapas. La gue-
rra en el papel. Cal y Arena. Mxico, 2000. MARA DEL CARMEN LEGORRETA D!Az. Religin, poltica y guerrilla
en las caadas de la selva lacandona. Cal y Arena. Mxico, 1998.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 393

supuesta! del gobierno, e informando a la Nacin que de cada cien pesos que el Gobierno
Federal programa gastar, 54 pesos se destinan a mejorar las condiciones de vida de las
familias (1996). En 1998, 6o% del gasto programable federal se destin a programas so-
ciales, contrastndolo con 33% que represent en 1988. Justificado de otra manera, como
proporcin del PIB en 1998 represent 9.1%, mientras que en 1988 fue del orden de 5.8%.
Tambin destaca la creacin del Ramo de Aportaciones Federales a Entidades Federa-
tivas y municipios, en 1998, con $114,700.7 millones, ramo diferente y complementario del
de las Participaciones Federales a Estados y Municipios, que haba sido creado al principio
de los aos ochenta para dar cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 73 constitucional.
En 1999 se crea, dentro de las aportaciones federales para entidades federativas y mu-
nicipios, el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica.
Otro rengln de gasto que se incorporaba al presupuesto fue el de las erogaciones para
los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca, con un monto de $22,195
millones de pesos en el ao 1999, $40 mil millones en el 2000, rengln de gasto que se
mantendra en los aos siguientes. 806
Desde el inicio, el Ejecutivo Federal promovi ante el Congreso de la Unin una serie
de cambios al marco jurdico en distintas reas, tales como las reformas constitucionales
en seguridad y justicia, a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, del se-
guro social, entre otras.
Una de las demandas ms sentidas, reiteradas y preocupantes, era la de la inseguridad
pblica ante el avance delictivo. Hasta diciembre de 1994, el sistema de seguridad pblica
en Mxico descans en lo dispuesto por el artculo 115 constitucional, que atribua la vigi-
lancia preventiva a las policas municipales, as como la sancin de las infracciones hechas
a los reglamentos de Buen Gobierno y de Polica. A partir de la reforma constitucional a
los artculos 21 y 73, de diciembre de ese ao, se estableci un nuevo concepto en materia
de seguridad pblica, que incluye la prevencin del delito, la procuracin de justicia, la
sancin de las infracciones y faltas administrativas, as como la sentencia Judicial para los
delitos, y la readaptacin social del delincuente y menor infractor. Asimismo se estable-
cieron como principios de actuacin de las instituciones policiales, el profesionalismo, la
honestidad, legalidad y eficiencia.
La seguridad pblica pas a ser una funcin propia del Estado, un servicio pblico
consistente en: mantener el orden pblico; proteger la integridad fsica de las personas
as como de sus bienes y pertenencias; prevenir la comisin de delitos e infracciones de
los reglamentos gubernativos y de polica; llevar a cabo la investigacin y persecucin de
los delitos; emitir resoluciones y sentencias para castigar los delitos y las infracciones;

806 Vanse El ingreso y gasto pblico en Mxico . INEGI. Edicin 2000 . "Cuadros de.gasto autorizado y gasto
ejercido, del sector pblico federal", en Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Aos 1995-2000. SHCP.
394 RoBERTO RIYES

ejecutar las sentencias, y, auxiliar a la poblacin en casos de siniestros y desastres. Con

ello se dio paso a la creacin de un Sistema Nacional de Seguridad Pblica basado en la
coordinacin intergubernamental -Federacin, estados, municipios y Distrito Federal-
para desarrollar bases de informacin sobre delincuentes y cuerpos policiales.
Tambin se dispuso, en la reforma de diciembre de 1994, que el Procurador General de
la Repblica ya no fuera ms el Consejero Jurdico del Presidente de la Repblica, cren-
dose en su lugar la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
Hasta entonces, el Poder Ejecutivo Federal elabor por vez primera un Programa Na-
cional de Seguridad Pblica 1995-2000, en cuyo diagnstico se apuntaron algunos de los
problemas que en esa materia enfrentaba el Estado mexicano.
Por lo que hace a la cobertura policial preventiva, en la Repblica mexicana se te-
nan 2,395 municipios, en sus 31 entidades federativas, as como en las 16 delegaciones
polticas del Distrito Federal. De ese total, en 335 municipios se careca de policas, 749
municipios contaban con una fuerza de seguridad pblica entre 1 y 10 elementos; 77 mu-
nicipios tenan entre 1,001 y 5,000 policas; y 10 municipios posean una fuerza policial
entre 5,001 y 13,100 elementos. El resto de los municipios tena entre 11 y 1000 policas.
En 87 municipios se concentraba casi 70% de las policas preventivas del pas, la ms alta
participacin policial estaba en el Distrito Federal, Estado de Mxico, Jalisco, Nuevo Len
y Veracruz. 807
En materia de incidencia delictiva, de un total de 1,407,977 averiguaciones previas
registradas en el pas, 1,326,981 eran del Orden Comn y el resto Federal. Para los aos
subsecuentes, el nivel de averiguaciones previas, registradas ante el ministerio pblico,
se mantuvo en un promedio, anual y nacional, de milln y medio, de las que 90% son del
Orden Comn y el resto Federal. El DF, y en general, la Zona Metropolitana del Valle de
Mxico, ocupaba el primer lugar. Adems se debe considerar la llamada cifra negra, la no
denunciada ante la autoridad.
Tres aos despus, el Ejecutivo Federal informaba sobre los escasos resultados de la
reforma al reconocer que

"... en la seguridad pblica los tres poderes le hemos fallado a la ciudadana. Vi-
vimos las consecuencias de leyes permisivas y reformas insuficientes, de aos de
negligencia, imprevisin y corrupcin en las instituciones encargadas de procurar
justicia; de la aplicacin de penas que en vez de castigar a los delincuentes, propi-
cian su impunidad y con ello su reincidencia. El ao pasado se den~nciaron cerca
de 1 milln 500 mil delitos. Muchos ms no fueron denunciados. Se expidieron

807
Poder Ejecutivo Federal. Secretara de Gobernacin. Programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-
2000.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 395

menos de 150 mil rdenes de aprehensin y slo llegaron a cumplirse 85 mil, ape-
nas 6% de las denuncias presentadas"808

El nmero de averiguaciones previas que no son resueltas por las procuraduras fue
cada vez mayor. Ms an, la relacin de las averiguaciones consignadas respecto a las
iniciadas tendi a disminuir, tanto en el Fuero Federal como en el Comn. El nmero de
averiguaciones previas no consignadas permite, en cierta medida, evaluar la impunidad
con la cual se denuncia y no se ejerce la accin penal. Bajo otra perspectiva, este dato
muestra la respuesta de las instituciones de procuracin de justicia a la sociedad. En otra,
significa, en qu grado la confianza social en las instituciones respectivas se va deterio-
rando ante la falta de justicia a sus denuncias. Las averiguaciones previas consignadas
con detenido, han sido el aspecto ms vulnerable del sistema de procuracin de justicia,
ya que se presenta con detenido slo 10% en promedio histrico desde el ao 1995, y en
el plano nacional. A manera de ejemplo, la PGR en el ao 2000 present 13% (12,739) y
en el 2004, 8.5% (13,845). En las procuraduras de las entidades federativas, la situacin
es similar, hay casos que presentan una mejor situacin, pero hay otros que lo presentan
peor y ello es lo que conforma la escala nacional.
Se tenan 445 centros penitenciarios,. con 119,174 espacios disponibles; una pobla-
cin de 156,371 reclusos, de los que los sentenciados eran 90,659, y en proceso estaban
65,712.
Se llegaba a la conclusin de que la poltica de seguridad pblica en Mxico, haba sido
manejada, a lo largo de varias dcadas, bajo criterios de coyuntura, sin esquemas de pro-
fesionalizacin, planeacin o integracin a un proyecto regional o nacional de largo plazo,
bajos salarios, bajo nivel educativo, escaso adiestramiento. Por falta de polticas claras,
sistemticas y coherentes para la toma de decisiones en materia de seguridad pblica,
existe una enorme disparidad y desproporcin en cuanto al nmero de policas por pobla-
cin o por necesidades de la localidad, al tipo de armamento y actividad delictiva. 809
La dependencia encargada de atender este tema era la Secretara de Gobernacin,
para lo cual se cre, en 1997, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, con el fin de instrumentar los acuerdos que se tomaran en el seno del Consejo
Nacional de. Seguridad Pblica, y que principalmente eran de orden financiero. De los
escasos recursos con que contaban las distintas corporaciones, para el ao 1997 en que se
integra el sistema nacional, se asigna un presupuesto de $1.9 millones de pesos, y para el
ao 2000, el presupuesto alcanz la cifra de $12.2 millones de pesos, cuyo destino abar-
caba los siguientes aspectos: capacitacin y profesionalizacin; cobertura; equipamiento,

sos III Informe de Gobierno, 1 septiembre, 1998.

sog Programa Nacional de Seguridad Pblica 1995- 2000. Secretara de Gobernacin. Mxico, 1996.
396 ROBERTO RIVES

tecnologa e infraestructura; apoyo a los tribunales de justicia. Para el ao 2005 el finan-

ciamiento conjunto ascendi a $15 mil millones de pesos. Conforme a la Ley, el sistema se
rige por un Consejo Nacional integrado por los gobernadores de las entidades federativas,
incluido el DF, la Secretara de Gobernacin, Defensa, Procuradura General.
Por otro lado, la reforma constitucional aprobada por el Congreso, en marzo de 1997, al
artculo 37, posibilit el atributo de la doble nacionalidad para los mexicanos, al permitir-
les preservar o recuperar la nacionalidad a quienes por diversas razones adquirieron otra.
El ao 1995 tambin registr la iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar la Ley
del Seguro Social, ya que el deterioro de las reservas tcnicas y de previsin del Instituto,
ya era crnico, con los aos, el manejo de la institucin se guiaba ms por criterios polti-
cos y decisiones discrecionales que por los principios y bases financieras con que se haba
diseado, tales como el principio de seguridad de los clculos propios de cada ramo de
aseguramiento, toda poltica de inversiones en las instituciones del Seguro Social aten-
der, en primer trmino, a cumplir debidamente la funcin aseguradora, sin embargo,
como se refiri en el captulo precedente, el manejo de las reservas era notoriamente equi-
vocado, se pasaban recursos de un fondo a otro, incluso se haba vuelto un esquema de
financiamiento deficitario, inequitativo y caro, ya que por un lado el Estado haba dejado
de aportar las cantidades con que se dise, trasladndolas al sector patronal, el que a su
vez repercuta dichos aumentos en sus costos de produccin, lo que finalmente impactaba
el precio de los bienes y servicios a la poblacin; por otro lado, se haba previsto que para
atender al Seguro Social, sin considerar los accidentes y las enfermedades profesionales, se
requiere una cantidad de dinero equivalente a 12% del volumen anual de los salarios, 6%
para los patrones, 3% por los trabajadores y 3% por el Estado, y para esta fecha su costo
haba pasado a 31%. An ms, se argument en su origen que la contribucin patronal no
elevara considerablemente los costos de la produccin, pues su aporte apenas significa un
aumento en los costos equivalentes a 0.90% y para finales de siglo haba pasado a 15%.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 397

APORTACIONES AL SEGURO SoCIAL Y SU COSTO

Ley Seguro Patrn Obrero Estado Suma

Social
Ley de 1943 Ramo de Enfermedades no Profesio- 3% 1.5% 1.5% 6%
nales y Maternidad
Ramo de Invalidez, Vejez, Cesanta 3% 1.5% 1.5% 6%
en Edad Avanzada y Muerte
Totales: 6% 3% 3% 12%

Reformas Ramo de Enfermedades no Profesio- 4% 2% 2% 8%

29-02-1949 nales y Maternidad
Ramo de Invalidez, Vejez, Cesanta 3% 1.5% 1.5% 6%
en Edad Avanzada y Muerte
Totales: 7% 3.5% 35% 14%

Reformas Ramo de Enfermedades no Profesio- 4.5% 2.25% 2.25% 9%

30-12-1959 nales y Maternidad
Ramo de Invalidez, Vejez, Cesanta 3% 1.5% 1.5% 6%
en Edad Avanzada y Muerte
Totales: 75% 375% 375% 15%

Reformas Ramo de Enfermedades no Profesio- 5.625% 2.250% 1.125% 9%

30-12-1965 nales y Maternidad
Ramo de Invalidez, Vejez, Cesanta 3750% 1.50% o.75% 6%
en Edad Avanzada y Muerte (IVCM)
Totales: 9375% 3750% 1.875% 15%

Situacin a 1995 IVCM 595% 2.125% . -425% 8.5%

Enfermedades y Maternidad 8.75% 3.125% .625% 12.5%

Riesgos de Trabajo (a cargo slo de 2.5% o o 2.5%

patrones)
Guarderas (a partir de 1970) 1.0% o o 1.0%

SAR 2.0% o o. 2.0%

Totales: 20.20% 5250% 1.150% 26.5%*

* A estas cuotas se deba agregar 5% para el INFONAVIT.

Fuente: Elaboracin propia con base en estadsticas financieras e informes

Entonces se argumnt que "el IMSS enfrenta un problema real de insolvencia financie-
ra, que se debe resolver de manera definitiva ... El ramo de IVCM demanda el cambio ms
import.ante, necesario y urgente, no cuenta con ingresos suficientes para brindar pensiones
que satisfagan las expectativas de los pensionados. Esto impide que este seguro siga finan-
ciando al de enfermedades y maternidad y hace necesario e inaplazable replantear el sistema
de
. pensiones
'
... A su vez, el ramo de enfermedades y maternidad, tiene un dficit financiero
398 ROBERTO RIVES

desde su creacin, durante cinco dcadas ese dficit se ha subsanado con el apoyo financiero
de los ramos de IVCM y guarderas, el que apenas cubra 14% de la demanda de madres ha-
bajadoras. Frente a ello propone reagrupar los cuatro aspectos del ramo de Invalidez, vejez,
cesanta en edad avanzada y muerte en dos nuevos seguros: el de Invalidez y vida, y el Segu-
ro de retiro, cesanta y vejez, integrando las aportaciones del SAR y el INFNAVIT... Para
esto se crean las Administradoras de Fondos d Retiro (Afores) en las que los trabajadores
tendrn sus cuentas individuales de retiro... En adicin a ello se crea un nuevo seguro de salud
para la familia por una cuota de $135 pesos al mes ... El seguro de riesgos de trabajo desaparece
de la clasificacin basada en grupos y grados de riesgo para que cada empresa pague sus cuotas
de acuerdo con su propia siniestralidad sin importar a que ramo industrial pertenezca...
A partir de entonces cada trabajador contar con una cuenta individual administrada
por instituciones privadas y una del IMSS que reflejar mejor su trayectoria laboral y su
esfuerzo de ahorro. La capitalizacin de saldos en la cuenta individual permitir un aho-
rro que apoyar la inversin en la planta productiva del pas ... Con cargo a las finanzas
pblicas disminuyen alrededor de 33% las cuotas obrero-patronales para seguros de en-
fermedades y maternidad. Los trabajadores que ganan hasta 3 veces el salario mnimo no
pagan cuota por estos rubros". 810
Poco despus, el director de esta institucin sealaba ante su jefe: "Cerramos el ao
1999 con 15 millones 594 mil503 trabajadores afiliados a las Administradoras de Fondos
para el Retiro; en dichas cuentas se acumularon $203 mi1395 millones de pesos, y los ren-
dimientos reales que se han obtenido desde el inicio del nuevo sistema de pensiones han
sido de 9% ... los recursos que conformaban las sociedades de inversin de fondos para el
retiro representaban ya 2.3% del PIB.
Al mismo periodo, el patrimonio institucional ascendi a $71 mil 071 millones de pe-
sos, y se tena en reservas $11 mil242 millones, de los cuales $5 mil 032 corresponden a la
reserva de invalidez y vida y $6 mil 210 al fondo del rgimen de jubilados y pensionados.
Para el ao 2000 el presupuesto de ingresos ser de $125 mil 726 millones de pesos,
de los cuales 67.6% provienen de las cuotas obrero-patronales y 21.3% de las aportaciones
del Gobierno Federal. Del total del gasto ($111 mil135 millones de pesos) se destinarn
$52,919 millones para servicios de personal, 14,099 millones para materiales y suminis-
tros, 21,694 millones para prestaciones econ~icas ... ". 811
Una vez que entr en vigor la reforma a la ley y trasladado el monto financiero de las reser-
vas institucionales a las cuentas bancarias del sector privado para crear las Afores, con lo que
se privatizaba parcialmente la operacin financiera del seguro social, se reconoci que:

8
'
0
IMSS. Hacia el fortalecimiento y modernizacin de la seguridad social. Mxico, 1995.
au Informe del director general del IMSS, GENARO BoRREGo, a la LXXXVI Asamblea General Ordinaria, 28 de fe-
brero del 2000.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 399

"... el dinero del fondo de pensiones, de los derechohabientes y trabajadores del

IMSS, ahorrado entre 1943 y 1995, prcticamente perdido, equivale al monto que
manejarn las Afore entre 1997 y 2047, cuando superar por mucho, 23 por ciento
del PIB nacional.
Debido a que el dinero del fondo de pensiones del Instituto se utiliz en otros
propsitos, todo lo aportado para el retiro de los trabajadores entre 1943 y 1995
se perdi, porque no se invirti para financiar las pensiones y equivale a lo que las
Afore administrarn en 50 aos ... El fondo pensionario se emple en su mayo-
ra para crear la infraestructura que tiene el Instituto, as como para financiar el
seguro de enfermedades y maternidad, que desde su tercer ao de vida present
un dficit creciente .. .para los aos setenta, el nmero de pensionados empez a
crecer y el fondo prcticamente se haba extinguido. Situacin que dio origen a
que, las cuotas de los trabajadores en activo empezaran a financiar las pensiones
de los jubilados. Esta frmula funciona cuando hay nueve activos por cada jubila-
do, pero a finales de los ochenta empez la crisis, porque cambi dramticamente
esa relacin ...
Estuve de acuerdo en que el dinero de las pensiones (de los derechohabientes)
del IMSS se fuera a las Afore porque ese dinero se estaba utilizando en otras cosas,
por eso se qued sin reservas el Instituto.
El nuevo sistema de pensiones gan en transparencia porque tiene sustentabi-
lidad financiera , estn aseguradas las reservas y se tiene claridad respecto a lo que
se cobra de comisiones y los rendimientos otorgados. Mientras que el sistema an-
terior era una "caja negra y no nos dbamos cuenta de cmo se inverta el dinero y
tampoco se tomaba el parecer de los derechohabientes para hacer las inversiones.
De hecho, se invirti en terrenos de manera opaca, oscura, sin transparencia" 8 ' 2

Otro aspecto fundamental para entender la evolucin del Seguro Social en Mxico es la
forma en que se ha manejado su estructura administrativa, as por ejemplo, hasta los aos
setenta, las institucin operaba con cuatro subdirecciones (mdica, administrativa, jurdi-
ca y de control). A partir de 1983 el nmero de subdirecciones aumenta a ocho, el nmero
de coordinaciones generales tambin aumenta. Si se observa el organigrama institucional,
se aprecia la multiplicacin de coordinaciones regionales (en total ocho). Tambin desta-
ca la creacin de reas tales como la de '\inculacin institucional", "inversiones financie-
ras", "innovacin y desarrollo tecnolgico", "comunicacin social", que cuentan con una
importante cantidad de recursos humanos y, en su conjunto, absorben un presupuesto
estimado de 1000 millones de pesos al ao, para actividades que bien podran realizarse
con estructuras y presupuestos menores y hasta suprimirse. No obstante tener una Sub-
direccin de Planeacin y Finanzas se crea aparte la Unidad de Inversiones Financieras.
8 2
' Entrevista a G ENARO BORREGO. "Perdido el fondo de pensiones del IMSS, generado de 1943 a 1995. Equivale
a lo que manejarn las Afore en un periodo de so aos". El Financiero , p. 4. 19 de agosto de 2004.
400 ROBERTO RlvEs

Asimismo se obseiVa descoordinacin en la funcin tcnica del instituto, dispersa entre

subdirecciones, mientras que en los aos sesenta la funcin tcnica agrupaba los seiVicios
de afiliacin, actuarial, vigencia de derechos, estudios econmicos, matemtica aplicada,
entre otros. Actualmente la clasificacin de las empresas se inserta en un criterio jurdi-
co, mientras en aos pasados lo fue tcnico o mdico. En ms de una ocasin se hicieron
puestos para las personas, se crearon o agrandaron reas para los amigos.
De 'una planta de personal de 350 mil trabajadores, slo 35 mil eran mdicos, 10%. De
un parque vehicular de 4 mil unidades, 500 eran ambulancias. Las farmacias sin medi-
camentos, las citas mdicas programadas para meses despus. Las unidades mdicas su-
maban 1,779; el nmero de familiares ascenda a 15,000, el de los mdicos no familiares a
16,464, los mdicos en otras ramas (urgencias, estomatlogos) era de 5,680, lo cual suma-
ba un total de 37,144 mdicos, 813 equivalentes a un mdico por cada mil derechohabientes;
este dficit se agrava si se atiende al nmero de mdicos familiares por derechohabiente,
lo que explica el retraso de las citas mdicas otorgadas a los pacientes, que deban ser pre-
cisamente pacientes para esperar su turno. Incluso entraron en operacin los esquemas
de ciruga ambulatoria dado el dficit de infraestructura hospitalaria.
El aparato gubernamental. Al inicio de esta administracin el Ejecutivo Federal pro-
movi una reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal orientada,
segn se expone en los motivos de dicha reforma

"... hacia la conformacin de un gobierno ms eficiente, ms promotor del desarro-

llo y, sobre todo, ms justo y comprometido ... La estructura de la Administracin
Pblica debe distinguir con precisin, las funciones que competen al Estado en su
carcter de autoridad reguladora, respecto de las que le corresponden como pro-
motor del desarrollo y como propietario de medios de produccin, a fin de fomen-
tar adecuadamente el desarrollo de nuestra economa y evitar posibles conflictos
de inters" 814

Los aspectos relevantes de esta reforma indican una reestructuracin de la Secretara

de Desarrollo Social, facultndola para la atencin de los grupos marginados, avanzar en la
superacin de la pobreza y en el propsito de que toda la poblacin tenga acceso a los satis-
factores bsicos de nutricin, salud, educacin y vivienda. La atencin del Gobierno Fede-
ral a ciertos reclamos de las comunidades Indgenas, la distribucin de leche, comercializa-
cin de bienes de consumo popular y el manejo del programa de subsidio a la tortilla.
Se concentra en una dependencia el manejo de los recursos naturales, medio ambiente
y pesca, para un desarrollo sustentable.

8 3
' Datos tomados de IMSS. Memoria Institucionali994-2000.
8
'4 Exposicin de motivos a la reforma de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. 28-12-1994.
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BI CENTENARIO 401

El papel del Estado en materia de energticos, tanto como propietario de medios de

produccin como autoridad reguladora, se desarrollar desde la Secretaria de Energa
atendiendo al contexto mundial, a la planeacin estratgica de ese sector de actividad
econmica.
La produccin del campo se impulsara desde una dependencia globalizadora creada al
efecto, la de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural.
A la funcin de contralora se le adicion lo relativo al desarrollo administrativo orien-
tado a las acciones de descentralizacin, desconcentracin, simplificacin, evaluacin,
normatividad para adquisiciones, entre otras.
El Procurador General de la Repblica dejara desde entonces de ser el consejero jur-
dico del presidente, por lo que se creaba la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.

EsTRUCTURA ORGNICA APF. 2000

~~-------P-~_s,m_~_T_E------~~
1
SECRETARiAS DE ESTADO

- GoBERNACIN
- RELACIONES EXTERIORES
- DEFENSA NACIONAL
-MARINA
- HACIENDA Y CRDITO PBLICO
- DESARROLLO SOCIAL
- CONTRALORA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO
- ENERGIA
- COMERCI O Y FOMENTO INDUSTRIAL
- AGRICULTURA, GANADERA Y DESARROLLO RURAL
- COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
- EDUCACI N PBLICA
- SALUD
- TRABAJO Y PREVISIN S OCIAL
- REFORMA AGRARIA
- TURISMO
- MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA
- PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA

Por lo que hace al "sector paraestatal" se continu con el proceso de desincorporacin

iniciado aos atrs, por un lado se concluyeron los casos de 111 entidades entre diciembre
de 1994 y julio del2ooo; en paralelo a este proceso se autoriz la creacin de 78 entidades
(tres en Gobernacin, seis en Hacienda, dos en Sedesol, ocho en Energa, 51 en Comuni-
caciones, cuatro en Educacin, dos en Salud, una en Turismo, una en la PGR). El nmero
de entidades vigentes a julio de 2000 era de 175 (74 organismos descentralizados, So
empresas de participacin estatal mayoritaria y 21 fideicomisos pblicos). A esta misma
402 RoBERTO RIVEs

fecha el nmero de entidades que se encontraban en proceso de desincorporacin era de

44, entre las que estn las de servicios portuarios y CONASUPO.
Por otro lado, con la reforma constitucional del artculo 28, en marzo de 1995, se su-
prime el carcter estratgico de los ferrocarriles y la comunicacin va satlite, abriendo
con ello posibilidades de participacin, en esas reas, al sector privado.
El gobierno de E. ZEDILLO puso .en operacin el Programa de Modernizacin de la Ad-
ministracin Pblica (PROMAP), fijndose como objetivo mejorar la calidad en la pres-
tacin de los servicios pblicos, mediante enfoques provenientes de la gerencia privada
(planeacin estratgica, enfoque de calidad y reingeniera de procesos). De esta manera
se introducen conceptos y un nuevo lenguaje en la Administracin Pblica que tiene como
principios el enfoque de calidad, la orientacin al cliente, desregulacin interna y externa,
acercar las decisiones a las reas de servicio, mejorar el proceso de asignacin, adminis-
tracin presupuestaria y capacitacin para la calidad total. El PROMAP tuvo dos etapas,
la primera, de mayo de 1996 a enero de 1998, realizada bajo el enfoque de la planeacin
estratgica y calidad total. La segunda, de 1998 al cierre del 2000, enfatizando el mejora-
miento de los procesos.
En complemento a dicho programa se elabor una Gua Tcnica orientada a la defi-
nicin de estndares e indicadores de servicios tales como, servicio, proveedor, cliente,
valor para el cliente, atributos, estndares, indicadores de desempeo, indicadores de sa-
tisfaccin, acciones de mejora, metas. 815
En cuanto al total del personal ocupado del Sector Pblico Federal, pas de 1'601,324
en 1995 a 1'572,192 en el2ooo y el total de sus remuneraciones pas igualmente de 137.9
millones de pesos a 200.8. Para el ao 2000, el Gobierno Federal sumaba 892 mil traba-
jadores (el mayor nmero estaba en comunicaciones y transportes con 298 mil, defensa
181 mil, educacin 129 mil, marina 55 mil), y el paraestatal 679 mil (seguridad social455
mil, PEMEX 125 mil, CFE 54 mil Luz y Fuerza 35 mi1). 816
Por otro lado, el Gobierno Federal continu con los trabajos de descentralizacin y
desconcentracin, as tenemos que, en cuanto a la reasignacin de facultades est la re-
forma, del 23 de diciembre de 1999, al artculo 115 constitucional, para fortalecer la ca-
pacidad de gobierno y administracin de los municipios, otorgndoles facultades para
cobrar el impuesto predial a empresas paraestatales, planeacin del desarrollo urbano y
regional, uso de suelo y regularizacin de la tierra urbana, intervenir en los programas de
transporte pblico, manejo de desechos slidos, creacin de reservas territoriales, entre
otras. En materias de salud y educacin el Gobierno Federal se reserva funciones rectoras
y asigna a los gobiernos estatales las operativas.
s Vase Gua tcnica para los estndares e indicadores de servicios. Unidad de Desarrollo Administrativo,
SECODAM. Mxico, junio de 1997.
6 6
' El ingreso y gasto pblico, op. cit., cuadros 127 a 129.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 403

El Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos estableci la posibilidad de otorgar

directamente crditos a los municipios sin contar con el aval solidario del Gobierno del
estado, con base exclusiva en la figura del riesgo-Municipio.
En materia de desarrollo social, los gobiernos municipales ejercen de manera directa
65% del total de los recursos federales destinados al combate a la pobreza, mientras que
el 35% restante es operado por los gobiernos de los estados a travs de los Convenios de
Desarrollo Social. En 1996 se aplic por primera vez una frmula basada en indicadores
socioeconmicos para una distribucin equitativa de estos recursos.
Bajo el marco del Programa para un Nuevo Federalismo, en materia de salud, el 20
de agosto de 1996, se suscribieron el Acuerdo Nacional para la Descentralizacin y el
Acuerdo de Coordinacin para la Descentralizacin Integral de los Servicios de Salud, en
los que se establecen los lineamientos generales del proceso y los acuerdos que garantizan
los derechos de los trabajadores y las responsabilidades en materia de salubridad general
de los gobiernos federal y estatales. A fin de cumplir con los compromisos contrados en
estos acuerdos, se inici el establecimiento de los organismos pblicos descentralizados
que recibirn los recursos transferidos. Se estim que al concluir el proceso se habrn
transferido 121,000 plazas de personal de las ramas mdica, paramdica y administrativa,
8.495 millones de pesos correspondientes al pago de los salarios del personal, al gasto de
operacin y al gasto de inversin 7,370 bienes inmuebles, incluyendo 6,874 unidades de
atencin mdica. Asimismo, se concluy la elaboracin de los planes estatales maestros
de infraestructura de salud para poblacin abierta, los cuales se han constituido en el
documento rector del desarrollo, conservacin, mantenimiento y equipamiento de la in-
fraestructura de salud en los estados.
En materia educativa, durante 1996, se efectu la firma de convenios con todos los
estados de la Federacin para la descentralizacin de los servicios de construccin, reha-
bilitacin y mantenimiento de las escuelas de preescolar y secundaria en todas sus moda-
lidades, excepto educacin especial.
En materia de gestin ambiental se integraron consejos en 16 estados, suscribiendo los
acuerdos especficos a fin de llevar a cabo la transferencia de la administracin, conserva-
cin, desarrollo y vigilancia de 15 parques nacionales ubicados en diez estados.
La Comisin Nacional del Agua transfiri a las entidades federativas, municipios y a
los usuarios, las funciones operativas que hasta entonces realizaba, dentro de un proceso
de cambios que incluye adecuaciones en la organizacin para que opere de manera des-
concentrada por cuencas.
En materia agrcola se suscribieron Convenios de Coordinacin Agropecuaria con las
entidades federativas, crendose 32 consejos estatales agropecuarios o equivalentes, y en
los que, a partir de 1996, participan los agentes productivos pblicos y privados. Tambin
404 ROBERTO RIVES

se crearon 32 fideicomisos de distribucin de fondos a travs de los que se administran los

recursos federales, estatales y privados que se aportan para los programas de la Alianza
para el Campo. De los montos invertidos en los programas, el Gobierno Federal particip en
promedio con 33%, los gobiernos estatales con 19% y los productores con 48%.
En materia de caminos rurales se firmaron convenios con los gobiernos de los estados
para transferirles las funciones de construccin y conservacin de ms de 74,000 kilme-
tros que conformaban la red carretera, incluyendo la reasignacin de recursos financieros
a las autoridades estatales. En este proceso, el personal responsable de la conservacin,
mantenimiento y construccin de caminos rurales, presta asesora y apoyo tcnico a los
gobiernos de los estados que as lo requieran. En cuanto a la conservacin y reconstruc-
cin de la red federal secundaria, se transfieren ms de 20,000 kilmetros. La estrategia
para lograr su realizacin se dividi en dos etapas: en la primera, el Gobierno Federal
reasignara los recursos para que los gobiernos estatales lleven a cabo los trabajos de con-
servacin de dicha red, sin que ello implique el cambio de jurisdiccin. En la segunda, se
formalizara el cambio de jurisdiccin de la red carretera y, por ende, se transferirn las
facultades y recursos para su operacin.
Tambin est el caso de la desconcentracin de servicios en la Secretara de Relaciones
Exteriores para la expedicin de pasaportes (DOF, 12-09-1996).
En cuanto a la transferencia de recursos financieros a gobiernos estatales y municipa-
les, se hicieron reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal a fin de aumentar el porcenta-
je asignado al Fondo General de Participaciones, de la recaudacin federal participable.
As, desde el ao 1998 se introdujo la figura de "Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios" de la que se derivaron siete fondos para transferir recursos a
las reas de educacin bsica, para adultos y tecnolgica, salud a poblacin abierta, in-
fraestructura de servicios bsicos municipales, asistencia social, seguridad pblica, que
se agruparon en el ramo 33. Todo esto se expres en la estructura presupuesta! federal al
incluirse como renglones de gasto federalizado a las participaciones federales, los ramos
28 y 33, aportaciones a entidades federativas y los convenios de descentralizacin. En
trminos generales el total de estos recursos federalizados pas de representar 47% de la
recaudacin federal participable en 1994 a 6o% eri el2ooo.
En cuanto al mbito poltico-electoral, el 22 de agosto de 1996 se public en el Diario
Oficial un decreto de reforma constitucional a los artculos 35, 36, 41, 54, 56, 6o, 73, 74,
84, 98, 99, 101, 105, 108, 110, 111, 116, 122, dando cabida a una amplia reforma electoral,
estableciendo, entre otras disposiciones, las siguientes:
Se establece como prerrogativa del ciudadano la asociacin individual y libre de los
ciudadanos para tomar parte en forma pacfica en los asuntos polticos del pas. Se supri-
me la participacin del Poder Ejecutivo Federal en el Instituto Federal Electoral; al efecto
se crean ocho consejeros electorales, adems del consejero presidente, para integrar a su
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 405

autoridad mxima que es el Consejo General, y que sern designados por el voto de dos
terceras partes del Congreso de la Unin a propuesta de los grupos parlamentarios. Se
establece la prevalencia de los recursos pblicos sobre los de origen privado en el financia-
miento de los partidos, precisando que se deben dirigir a las actividades ordinarias perma-
nentes y las tendientes a la obtencin del voto durante los procesos electorales, todo ello
guiado por el principio de transparencia y justicia en el financiamiento de los partidos, el
control en el origen de los recursos as como la fijacin de lmites a los gastos de campaa.
El financiamiento pblico se reparte con base en dos criterios: 70% atendiendo a los votos
obtenidos en la eleccin anterior y 30% en forma igualitaria; se prohben las aportaciones
annimas y el IFE determina los topes de campaa. La comisin de fiscalizacin del IFE
cuenta, a partir de entonces, con atribuciones ms amplias para el control, auditora y
verificacin de las finanzas de los partidos y agrupaciones polticas.
Se redujo de 31S a 300 el nmero mximo de diputados que podra tener un parti-
do poltico por ambos principios (de mayora relativa y representacin proporcional). La
eleccin de Senadores para cada entidad federativa sera de dos (ya no tres) Senadores por
el principio de mayora relativa y uno asignado a la primera minora, el otro sera electo
mediante el sistema de representacin proporcional. El Ejecutivo Federal ya no interven-
dr en la integracin del Tribunal Federal Electoral que en adelante se incorpora al Poder
Judicial de la Federacin.
El Distrito Federal dejaba de ser un departamento administrativo del Poder Ejecutivo
Federal, por lo que su titular ya no sera designado libremente por el Presidente de la
Repblica, sino se elegira por votacin universal, libre y secreta, a su Jefe de Gobierno,
adems, se sealaron las atribuciones de los distintos rganos de gobierno del Distrito
Federal, y a partir del ao 2000 -precis la reforma- se elegiran a los jefes de gobierno
delegacionales.
La vida poltica de la Nacin Mexicana para fin de siglo, era radicalmente diferente
de la observada no slo al finalizar la Revolucin de 1917, sino incluso comparada con
la del ao 1977 en que se abra el rgimen poltico a un sistema de partidos; en este lap-
so se registraron diversas reformas al marco jurdico (Constitucin y Ley Electoral) que
posibilitaron la coexistencia de autoridades gubernamentales y legisladores, de distintos
partidos, en el rgimen federal mexicano. A partir de entonces el crecimiento y presencia
de los llamados partidos de oposicin fue en aumento, y en contraparte, el del partido
oficial fue en declive.
Por lo que hace a la eleccin presidencial, DE LA MADRID fue el ltimo en obtener una
mayora considerable, con 72% de los votos; SALINAS apenas logr rebasar so%, mientras
la oposicin obtuvo poco ms de 49% (sumando los votos de CRDENAS y CLOtrrHIER), ZEm-
LLO, igualmente, apenas tuvo poco ms de so%, una ligera mayora relativa lograda con el
406 ROBERTO RlvEs

sufragio de los indecisos que optaron hasta el momento de ejercer ese derecho; es decir,
que desde 1988, uno de cada dos mexicanos ya no vot por el rgimen oficial. En 1997 se
form, por vez primera, la LVII Legislatura sin mayora absoluta.
Para entonces, los tiempos y actividades preelectorales se haban adelantado como
nunca antes, desde 1997, VICENTE Fox anunciaba su candidatura para las elecciones del
2000, es decir, tres aos antes.
La vida poltica nacional volvi a ofrecer nuevas situaciones hasta entonces inditas,
los tiempos de la sucesin se adelantaron ms de tres aos y abrieron a todas las fuerzas
polticas y aspiraciones individuales partidistas, los medios de comunicacin jugaron un
papel ms activo. En esta ocasin, fueron varios los contendientes, primero para lograr la
nominacin de su partido y luego para enfrentarse a los otros candidatos de cada partido.
As aparecieron las aspiraciones de una lista que cada vez se volva ms amplia, ya no
eran slo los cinco, seis, destacados integrantes del gabinete presidencial. En esta ocasin
aparecieron los nombres de, entre otros ms, RoBERTO MADRAZO, Jos NGEL GuRRiA, HUM-
BERTO RoQUE, MIGUEL ALEMN VELAsco, EsTEBAN MoCTEZUMA, CuAUHTMOC CRDENAS, PoRFIRIO
MUoz LEDO, MANUEL CAMAcHo, CARLOS MEDINA PLASCENCIA, FRANcisco BARRio, ERNESTo RUFo,
VICENTE Fox. En febrero de 1998, Fox construy una estructura paralela al PAN, llamada
"Amigos de Fox", para ampliar su base de apoyo social y obtener recursos econmicos y
materiales para su campaa. El13 de noviembre de 1999 rindi protesta como candidato
presidencial del PAN y en enero siguiente se registr ante el IFE, postulado por la alianza
PAN-PVEM.
Se acreditaron 862 observadores internacionales, la mayor parte de los EU.
El dedazo presidencial haba quedado atrs, ahora el PRI tuvo que organizar una elec-
cin interna con la que FRANCisco LABASTIDA fue nominado candidato de ese partido.
Ante la prctica seguida en otros pases de llevar a cabo el debate entre candidatos so-
bre los proyectos para el pas, y con el antecedente de la eleccin de 1994; en este proceso
electoral se celebraron dos debates entre los candidatos de los tres partidos, que fueron
televisados, con lo que se daba una mayor cobertura para la exposicin de las ideas de
cada candidato.
El proceso electoral del 2 de julio del 2000 fue de gran trascendencia para la vida
poltica del pas, dado que con l se cerr un siglo marcado, en su mayor parte, por el pre-
dominio de un partido nico, el PRI, una de las dos piezas con que Coslo VILLEGAS haba
descrito el funcionamiento del rgimen poltico mexicano.
El electorado nacional eligi Presidente de la Repblica, 500 diputados federales, 128
Senadores; Jefe de Gobierno del DF, Asamblea Legislativa del DF y 16 jefes delegaciona-
les; gobernadores de Guanajuato y Morelos; Ayuntamientos en 421 municipios; diputa-
dos locales en 9 entidades federativas.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 407

El padrn electoral pas de 47-4 millones, en 1994, a 59.5 millones, en el 2ooo, de

una poblacin de 97 millones de habitantes. El nmero de casillas instaladas pas, en el
mismo periodo, de 96,415 a 113,604, el nmero de boletas ascendi a 185 millones para la
eleccin federal; los partidos polticos registrados pasaron de 9 a 11 y el de las agrupacio-
nes de 12 a 41; se registraron dos coaliciones polticas.
El mismo da de la jornada electoral, apenas hecho el primer anuncio del IFE, basado
en una encuesta de salida que apuntaba predominio en la tendencia del voto a favor de
VICENTE Fox, el todava presidente ZEDILLO dio como vlidos y definitivos los resultados que
empezaban a desdibujarse. Alrededor de las 11 de la noche, en cadena nacional televisiva,
el presidente ERNESTO ZEDILLO se dirigi a los mexicanos para validar como definitivos los
resultados an preliminares, lo que rest, a las autoridades del IFE, la presin social y po-
ltica que se hubiese tenido en caso contrario sobre el trabajo de deliberacin y resultados
de la jornada: "Justo ahora el propio IFE nos ha comunicado a todos los mexicanos que
cuenta ya con informacin, ciertamente preliminar pero suficiente y confiable, para saber
que el prximo Presidente de la Republica ser el licenciado VICENTE Fox QuESADA".
Das despus, los resultados finales de la votacin dieron 45% a la Alianza por el Cambio
y su candidato VICENTE Fox QUESADA, 36% al PRI con FRANcisco LABASTIDA y 17% al PRD que
postul de nueva cuenta a CuAUHTMOC CARDENAS, (hecho que motiv la renuncia de PoRFIRIO
MUoz LEoo a ese partido y su reafiliacin posterior al PARM y ms tarde a V.Fox).
El mapa poltico del pas cambi de nueva cuenta: el PRI perdi la Presidencia de la
Repblica y el aparato poltico-administrativo-econmico del Ejecutivo Federal, mantuvo
bajo su poder 20 gubernaturas, e igual nmero de Congresos locales, as como la Presi-
dencia de 1,389 municipios; el PAN logr siete gubernaturas, ocho Congresos locales y 315
municipios; el PRD qued con cinco gubernaturas, incluida la del DF, dos Congresos lo-
cales, 268 municipios. El Partido del Trabajo logr 24 municipios y ocho el Partido Verde
Ecologista, que en conjunto representaban 47% de la poblacin del pas, contrastando con
los datos observados en 1993 que asignaban 96 municipios al PAN y 78 al PRD.
En el Congreso de la Unin, el Partido Revolucionario Institucional dej de tener la
mayora absoluta tenida entre 1930 y 1976, dando paso a una tendencia a la baja que se
acenta desde 1988 y se agrava en los procesos electorales de 1994, 1997 y 2000. En la C-
mara de Diputados se observa que de tener 6o% de curules, en 1994, disminuye a 49.2%,
en 1997 y a 45% en el 2000. En la Cmara de Senadores pasa de 74.2% a 57.5% y 45%
respectivamente. En cambio el PAN pasa del23.8%, a 23.4%, y 40%, en la de Diputados;
y de 19.5%, a 23.6% y 30% respectivamente. El PRD pasa de 14.2%, a 23.2% y 12% en la
Cmara de Diputados, y en la de Senadores pasa de 6.3%, a 12.6% y 9%.
Era el final de toda una poca del rgimen poltico mexicano, el final del tapadismo, la
figura del tapado que bautiz el caricaturista ABEL QuEZADA, y reflej nuestro paisaje pol-
408 ROBERTO RIVES

tico y la opinin nacional en torno al tema de la eleccin presidencial, esa fue la solucin
mexicana al problema mayor de toda organizacin poltica, la transmisin del poder; era
el final del viejo rgimen presidencialista, un rgimen sin contrapesos, cuya nica limitan-
te fue la no reeleccin del presidente. A cambio de ello el presidente se arrog la facultad
de decidir quien sera su sucesor, hasta que con las elecciones de 1988 la contienda se
volvi ms competida y discutida.
Con ello, el PRI si bien dej de ser la fuerza hegemnica pas a ser la primera minora,
as vio disminuida su mayora en el Congreso de la Unin, en el DF pas a ser minora al
igual que en diversas entidades federativas.
 TERCERA PARTE
PERSPECTIVAS y DESAFOS PARA LA EFICIENCIA
ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

8. EL NUEVO RGIMEN POLTICO: EL PANISMO

8.1. LA ADMINISTRACiN DE VICENTE Fox QuESADA

Las crticas de sus opositores no pararon: "testarudo, caprichoso; intolerante ... ", fueron cali-
ficativos que el candidato de la Alianza por el Cambio obtuvo tras aquel23 de mayo del2ooo,
en que se neg una y otra vez a diferir el debate para el viernes siguiente, con un "hoy, hoy,
hoy", a cumplir su compromiso de participar en un segundo debate. Un CRDENAS inusual,
relajado, sonriente, le dijo: "cul es la prisa, lo que vas a decir hoy, no se te va a olvidar para
el viernes". Tambin, pese al escndalo que se arm con la asociacin "Amigos de Fox", ya
en el tramo final de la campaa, ya que desde la tribuna del Senado (durante la sesin de la
Comisin Permanente del Congreso de la Unin, el21 de junio), el PRI present cheques y
otros documentos para comprobar una cadena truculenta de cuantiosas transferencias de
recursos provenientes del exterior, que fueron a parar a la campaa foxista .817
Pese a todo ello, Fox culmin exitosamente su carrera hacia la Presidencia, debido
principalmente a una poblacin cansada de las crisis, que sali decidida a votar contra el
PRI, incluso, las alianzas de partidos polticos, todos, casi todos, fueron contra el PRI.
La noche del2 de julio de 2000 fue de jbilo panista, al tiempo que de duelo priista.
Esa noche, PoRFIRIO MUoz LEDO, coment: "En realidad, el ciclo histrico del PRI se
agot hace rato. Hace tiempo que el pas no tiene PRI. Se vino agotando desde finales
del gobierno de EcHEVERRlA, principios de LPEZ PoRTILLO. En la poca de MIGUEL DE LA
8' 7 Adems, los hermanos del candidato, JuAN PABLO y CRISTBAL, fueron involucrados en transferencias finan-
cieras posiblemente relacionadas con delitos bancarios en Mxico, por casi dos millones de dlares, a travs
de la Consultora Internacional Casa de Cambio, hechas entre agosto de 1997 y mayo del 2000, segn auto-
ridades fiscales estadounidenses citadas por La Jornada en su edicin del 24 de junio del 2000.

409
410 ROBERTO RIVES

MADRID ya no haba PRI, haba una tecnocracia encaramada. Lo que queda son los usu-
fructuarios del poder". 8 ' 8
Era el fin de una poca, a la vez que el comienzo de otra. Empezaba un nuevo siglo, un
nuevo milenio. En adelante, el PRI tendra que aprender a vivir sin esa relacin orgnica
con el Estado, ya no se trataba de un problema de sana distancia, como haba pretendido
ZEDILLO.

Los meses de julio a diciembre abran un comps de espera, llenado por la expectacin
pblica sobre los posibles cambios a introducir por el nuevo gobierno. Por vez primera,
desde 1929, se trataba del relevo de titulares de la Administracin Pblica de partidos
polticos diferentes.
Tras la contienda electoral, en el gasto de la SHCP del ao 2000, se incluy una par-
tida denominada "Programa de apoyo para la transicin" por un total de 24.1 millones
de pesos destinados a los sueldos del equipo de transicin que asumira en diciembre las
facultades y recursos del Gobierno Federa}.8'9
Las visiones que del pas tenan pristas y panistas se contraponan, mientras los pri-
meros sealaban los logros tenidos en 70 aos, para el nuevo gobierno se hacan evidentes
los rezagos y problemas, sociales y econmicos, mismos que quedaron sealados en el
Plan Nacional de Desarrollo 2001-06:

"El auge petrolero registrado a finales de los 70 alivi la restriccin fiscal y externa
de la economa mexicana, sin embargo, en lugar de servir de palanca para reorga-
nizar la planta productiva, se utiliz para continuar con el proteccionismo comer-
cial y con la hipertrofia gubernamental... El sector exportador ha crecido a tasas
superiores que el resto de la economa, aumentando su participacin en el PIB de
12.2% en 1994 a 34.8% en 2000.
Las constantes devaluaciones para mantener en equilibrio la balanza comer-
cial, terminaron creando una espiral inflacionaria que se agrav con el colapso
financiero de octubre de 1987. Tras la crisis de 1994, entre 1996-2000, la economa
creci en promedio anual cercano a 5%.
A principios de los 8o's, Mxico enfrent un entorno externo adverso, los orga-
nismos internacionales imponan como condicin para otorgar su apoyo financie-
ro, sanear las finanzas pblicas, estabilizar la economa y reducir la participacin
del Estado en la actividad econmica. En el pas, la iniciativa privada nacional
demandaba una participacin ms activa en la conduccin de la economa, de
acuerdo con el entorno de apertura y menor participacin estatal que se empezaba
a vivir en la mayora de las economas del mundo. Veinte aos de programas, re-
formas y pactos que, a final de cuentas, no lograron estabilizar la economa y s tu-

8 8
' Revista Proceso, 4 de julio del 2000, nm. 1235. Mxico, p. 10.
8 9
' Vase cuadro 2.2.1.11, Gasto programable SHCP, ao 2000, en El gasto pblico, op. cit.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 411

vieron un costo social muy elevado: las desigualdades sociales y regionales se han
incrementado, la pobreza y la marginalidad han crecido, el subempleo y el empleo
informal se han constituido en la forma normal de participar en la economa para
varios millones de mexicanos.
Las ltimas crisis dejaron ahorro insuficiente, un alto costo fiscal del rescate
bancario y un excesivo consumo del ahorro de los mexicanos por parte del gobier-
no, en consecuencia el crdito sigue siendo escaso y carq.
Entre 1996-2000, el sector exportador logr un crecimiento promedio de 16%
y equivale a 30% del PIB. En los aos 90, el porcentaje de la PEA ocupada que no
recibi ingresos pas de 7.2 a 10.1%. Aproximadamente 28.5% de la PEA que tra-
baja en Jos sectores secundario y terciario se encuentra en la economa informal.
Los resultados del diagnstico Basal de calidad realizado entre 1997 y 1999 en
centros de salud y hospitales generales de la Secretara de Salud, indican que el
abastecimiento de medicamentos es insuficiente y que el equipo de los hospitales
es inadecuado y obsoleto. Adems hay un uso deficiente de los expedientes clnicos
y un serio problema de falta de apego a la normatividad en el manejo y control
de enfermedades ... En el sistema carretero destacan problemas de conexin entre
ciudades y puertos martimos y fronterizos que reducen la eficiencia del transpor-
te y aumentan costos ... "820

Pese a las crticas, incluida la del Diagnstico del PND 2001-06, y que actan como
base de legitimacin para las nuevas autoridades, la economa en sus aspectos e indica-
dores macroeconmicos se mantuvo estable, el modelo econmico continu sin cambios;
el rgimen poltico entraba en una nueva era, sin alteraciones, pese a la alternancia de
partidos polticos en el poder pblico y organizacin gubernamental, aunque con un juego
intenso por mantener el centro de gravedad de la accin poltica, que llev a ciertos vacos
de poder que se fueron llenando conforme se reajustaba la vida poltica institucional.
El nuevo gobierno mexicano, con una nueva ideologa, la del Partido Accin Nacional,
tena frente a s el manejo de las instituciones, dependencias y entidades del Estado, las
relaciones con el exterior, la seguridad interior, el desarrollo de las actividades econ-
micas, la lucha contra los riesgos sociales derivados de la pobreza, violencia y crimen,
desempleo, ignorancia, enfermedad, entre otros ms. Con el cambio de titulares en las de-
pendencias y entidades del Ejecutivo Federal y el relevo en las responsabilidades pblicas,
se esperaba el rediseo e innovacin en la organizacin y polticas gubernamentales, ya
que se haba venido desarrollado una amplia expectativa sobre el cambio gubernamental,
sin embargo, con el correrde los meses y luego aos, el cambio no lleg al sentir social y
opinin pblica. Para atender todos estos asuntos pblicos, al igual que los otros aspectos,

820
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Diagnstico.
412 RoBERTO RivEs

se mantuvo prcticamente la misma estructura del aparato poltico-administrativo del

Ejecutivo Federal, lo mismo que las polticas pblicas.
Si bien se introdujeron algunas innovaciones, que se vern enseguida, se continu con
la estructura y organizacin de la Administracin Pblica Federal ya existente; contra
todo lo esperado respecto del cambio en la conduccin gubernamental, no se introdujeron
mayores cambios a la estructura y polticas gubernamentales, ni hubo peces gordos, como
sola decir el entonces presidente Fox, por contrario, las polticas pblicas y la conduccin
del aparato gubernamental por parte de los nuevos titulares tuvo un gran apoyo en el
orden funcional existente, lo que acredit una vez ms que ante el cambio de rgimen, la
Administracin Pblica tena un papel fundamental para mantener la estabilidad poltica,
econmica y social. Slo hubo cambios de nombres y aumento de recursos a unas partidas
presupuestales, en detrimento de otras.
El rgimen poltico empez a modificar su naturaleza y correlacin de fuerzas; algunos
tramos funcionales de la administracin y del manejo poltico de algunas reas guber-
namentales, derivaran en vacos de operacin y de poder, que motivaron un reacomodo
en el funcionamiento total del rgimen estatal. Los cambios surgieron en el reacomodo
funcional de la divisin de poderes, el presidencialismo priista quedaba atrs, ahora el
Ejecutivo Federal tendra en el Congreso de la Unin al principal oponente, crtico y revi-
sor de los actos presidenciales, de igual manera, qued atrs la poca de los gobernadores
sumisos, disciplinados, los gobiernos estatales crecieron y se organizaron como instancia
independiente, ms all de los Senadores que los representan en el Congreso, cuerpo cole-
gislador que parecera actuar ms como segunda cmara, ya de origen o bien de revisin,
que como Cmara Federal, lo cual no necesariamente pone en tela de juicio su funcin,
que resulta importante para el equilibrio de las fuerzas y poderes.
En la exposicin de motivos de la iniciativa de reforma a la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, enviada por los diputados federales del Partido Accin Nacio-
nal al Congreso de la Unin, en septiembre del2004, se reconoci que:

"la Administracin Pblica es el instrumento del poder pblico que da sustento

material a las instituciones polticas. As, a cada etapa de la historia patria ha co-
rrespondido una estructura orgnica adecuada a las necesidades y demandas de la
poblacin y a las prioridades nacionales .. . Del buen funcionamiento de la Admi-
nistracin Pblica depende, en buena medida, la consolidacin del sistema demo-
crtico .. . El nuevo Gobierno Federal tiene la enorme responsabilidad de conve1tir
los retos en opmtunidades y las oportunidades en beneficios sociales concretos.
Las instituciones son el espacio en el que se deben procesar de manera pacfica los
conflictos, las demandas y las aspiraciones sociales.
Es inters del Partido Accin Nacional que tenga lugar un proceso de transfor-
macin de la Secretara de Gobernacin, de manera que sta pase a ser un instru-
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 413

mento que d soporte a la nueva gobernabilidad democrtica de Mxico ... (ya que)
actualmente existen funciones que no estn directamente vinculadas a la tarea de
la gobernabilidad democrtica.
En consecuencia pone a consideracin del Congreso de la Unin, la transferen-
. cia de las siguientes funciones a otros ramos de la Administracin Pblica Federal:
la de reivindicacinde la propiedad de la Nacin, que pasara de Gobernacin a la
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo; la innovacin se dio con el
ascenso de subsecretara a secretara al ramo de seguridad pblica, pero ya fuera
del mbito de facultades de la Secretara de Gobernacin, dando lugar a la.Secreta-
ra de Seguridad Pblica; la tarea de promover la produccin cinematogrfica, de
radio y televisin, pas a la Secretara de Educacin Pblica; transferir el fomento
de la actividad acucola y pesquera de la Secretara del Medio Ambiente a la de
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural; se modifica el nombre de la Secretara
de Comercio y Fomento Industrial por el de Economa"821

Estas propuestas fueron aprobadas, no as la de cambiar de nombre a la Secretara

de Desarrollo Social por el de Desarrollo Humano. De esta manera, la nueva estructura
administrativa qued como sigue:

PRESIDENTE DE LA REPBLICA
1 1
1
SECRETARiAS DE ESTADO

- GoBERNAC IN
- RELACIONES ExTERIORES
- DEFENSA NACIONAL
- MARINA
- SEGURIDAD PBLICA
- HACIENDA Y CllliDrro PB LICO
- DESARRO LLO SOCIAL
- MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
- ENERGIA
- ECONOMIA
-AGRICULTURA, GANADERIA, PESCA Y ALIMENTACIN
- COMUNICACIONES Y T RANSPORTES
- CONTRALORIA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO*
- EDUCACIN PBLICA
- SALUD
- TRABAJO y PREVISIN SOCIAL
- REFORMA AGRARIA
- TURISMO
- PROCURADURIA GENERAL DE LA REPBLICA

821 Iniciativa de Decreto que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, septiembre, 2000.
* Cambi su nombre por el de Funcin Pblica, a partir del1o abril 2003.
414 RoBERTO RlvEs

Se crearon nuevos rganos de apoyo a la Presidencia, tales como la Coordinacin de

Asesores de Polticas Pblicas, la de Opinin Pblica e Imagen, la de la Alianza Ciudada-
na. Asimismo las Comisiones de Asuntos de la Frontera Norte, la de Desarrollo Humano.
La Oficina para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, la de Atencin a Migrantes, la de
Promocin e Integracin Social para Personas Discapacitadas, y la de Innovacin Guber-
namental. Ms tarde apareci el responsable del Plan Puebla-Panam y la Embajadora
Especial para los Derechos Humanos y la Democracia.
Al final del sexenio foxista, la Administracin Pblica centralizada estaba integrada
por la Presidencia de la Repblica, las dieciocho secretaras de Estado sealadas, la Pro-
curadura General de la Repblica, los Tribunales Agrarios, el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, y la Consejera Jurdica. En adicin a ello se tenan 73 rganos
desconcentrados, unidades administrativas que dependen jurdica y presupuestalmente
de las secretaras de Estado, pero que cuentan con autonoma tcnica.
Hasta entonces, la APF contaba con 2'866,8oo plazas, incluyendo las 1'362,100 del
sector educacin en los estados y el Pistrito Federal, pero sin considerar las contratacio-
nes por honorarios.
En cuanto al sector paraestatal, se continu con el proceso de privatizacin, ahora toc
su turno a los aeropuertos, ingenios azucareros, Aseguradora Hidalgo, el Fondo para el
Desarrollo Comercial (FIDEC); se propici la desaparicin o fusin de instituciones o pro-
gramas como el caso del Fideicomiso para la Liquidacin al Subsidio de la Tortilla (FIDE-
LIST). En su tercer informe, el presidente seal "Continuaremos impulsando el acuerdo
para una transferencia accionada equilibrada y justa de las administraciones portuarias
integrales, en coordinacin con las cmaras del Congreso, los gobiernos estatales y los
municipios correspondientes".
En el mbito del Ejecutivo Federal, las dependencias y entidades debieron introducir-
se en las directrices para la innovacin gubernamental, entendida sta como

"...el movimiento cultural y estructural que busca reformar radicalmente la orien-

tacin, capacidad y la velocidad de respuesta estratgica de la Administracin P-
blica Federal, revisualizando todo desde mltiples perspectivas .. . Un movimiento
que vertebra alrededor de un propsito a todos los servidores pblicos, quienes
usando estrategias para el cambio revisualizan los macroprocesos clave para me-
jorar la capacidad de gobernar... Todo orientado a generar resultados que aadan
valor a los gobiernos estatales y a la sociedad mexicana ... Las reglas del buen go-
bierno y autogobierno se determinan hoy por la cultura primero, despus por la
estructura organizacional. Buscamos cambiar de una administracin de recursos
a una administracin de valores. Para poner al gobierno a toda marcha se hacen
necesarias estructuras ms planas, con menos niveles, ms sencillas. Buscamos un
modelo de administracin cruzada, combinando procesos con proyectos ... cmo
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 415

deseamos que sea recordado este gobierno? cmo nos percibe la sociedad? Nin-
gn gobierno puede sacar diez en todos los mbitos de su competencia. Ni el tiem-
po ni los recursos le alcanzarn para satisfacer el 100% de las necesidades socia-
les ... Los elementos ms imp01tantes para conseguir lo propuesto son: liderazgo
de calidad, nuevos paradigmas, movilizacin y participacin, facultacin, clima
motivador, desarrollo personal, seguridad e higiene"822

Se prevean Cuatro Fases para la innovacin del Gobierno de la Repblica: la de arran-

que, para elaborar el diseo del modelo; la primera fase, para la revisin de los procesos;
la segunda fase, sera la de la gobernanza corporativa y el outplacement y telecomuting
(RENATA); la tercera fase, la del blindaje constitucional, en esta fase se alcanzara ahorro,
reduccin de plantilla burocrtica, pginas de reglamentos derogadas, conectividad total,
gobierno competitivo, un libro best-seller!!, entre otras ms.
EllO de abril del 2003 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley del Ser-
vicio Profesional de Carrera, con la que tambin se llev a cabo la transformacin de la,
hasta entonces, Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) por la
Secretara de la Funcin Pblica. Esta ltima, a travs de la Unidad de Servicio Profesio-
nal y Recursos Humanos de la APF, asume las funciones de planeacin y administracin
de personal, mientras que la SHCP, mediante la Unidad de Poltica y Control Presupues-
ta}, qued como responsable de ejercer el control presupuestario global de los servicios
personales, as como de expedir las normas y fijar las polticas y los lineamientos en ma-
teria de control del gasto en ese rubro. Estas funciones se deben llevar a cabo de manera
coordinada entre ambas dependencias.
La Ley del Servicio Profesional de Carrera dispuso cambios en tres aspectos de las
estructuras organizacionales de las dependencias de la Administracin Pblica. En el di-
seo, prev la elaboracin de un catlogo de puestos y la definicin de los perfiles y reque-
rimientos de cada uno de ellos. En el control, dispone que se asegure la correspondencia
entre las plazas que aparecen en el presupuesto y las que efectivamente operan en las es-
tructuras. En la planeacin, ordena la elaboracin de estudios prospectivos, la evaluacin
sistemtica del desempeo de los servidores pblicos y de las entidades que lo integran, y
la evaluacin del sistema en su conjunto.
El servicio profesional de carrera, a diferencia del servicio civil, busca agregar capa-
cidades gerenciales de los funcionarios, y con ello su desarrollo. Los principios rectores
del sistema son: legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y com-
petencia por mrito. En esta ley, y su reglamento, se establecieron los requisitos y etapas

822
Modelo estratgico para la gestin gubernamental. Gobierno de la Repblica. Mxico, 2001.
416 RoBERTO RrvEs

para que el sistema pudiera operar plenamente en el ao 2005, y qued integrado por
siete subsistemas:
1. Subsistema de planeacin de recursos humanos. Determinar las necesidades
cuantitativas y cualitativas futuras de personal que requiera la Administracin Pblica
Federal para el eficiente ejercicio de sus funciones. 2. Subsistema de ingreso. Regular
los procesos de reclutamiento y seleccin a efecto de que la APF cuente con personal ca-
lificado y cubra con los requisitos y capacidades que demanda cad puesto para poderse
incorporar al sistema. 3 Subsistema de desarrollo profesional. Establecer los procedi-
mientos para la determinacin de planes individualizados de carrera de los servidores
pblicos, a fin de identificar claramente las posibles trayectorias de desarrollo, permi-
tindoles ocupar cargos de igual o mayor nivel jerrquico y sueldo, previo cumplimiento
de los requisitos establecidos en la Ley. 4 Subsistema de capacitacin y certificacin
de capacidades. Establecer los procesos mediante los cuales los servidores pblicos de
carrera sern inducidos, preparados, actualizados y certificados en sus capacidades para
desempear un cargo en la APF. 5. Subsistema de evaluacin del desempeo. Determi-
nar los mecanismos de medicin y valoracin del desempeo y la productividad de los
servidores pblicos de carrera, que sern a su vez los parmetros sobre los cuales se basa-
rn sus mritos para los efectos a que haya lugar. 6. Subsistema de separacin. Atender
los casos mediante los cuales un servidor pblico deja de formar parte del sistema, o se
suspenden temporalmente sus derechos. 7. Subsistema de control y evaluacin. Esta-
blecer y operar los procedimientos y los medios para llevar a cabo la vigilancia y en su
caso, correccin de la operacin del sistema.
En el Artculo 30, fraccin XVI del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin para el ejercicio jiscal2004, se estableci que las Secretaras de la Funcin Pblica y
la de Hacienda y Crdito Pblico debern elaborar un diagnstico con el objeto de "lograr
una reingeniera en el servicio pblico para los puestos de mandos medios y superiores,
en trminos de lo previsto en la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Adminis-
tracin Pblica Federal, analizando las funciones, grado de responsabilidad y las percep-
ciones correspondientes".
Al observar el gasto neto ejercido por el Sector Pblico Federal (en su clasificacin
econmica) es de destacar que el costo de los servicios personales del Sector Pblico
Federal pas de $199,535 millones de pesos, en el ao 2000, a $287,270 millones de
pesos en el ao 2005. 82 3 En otras palabras, el costo de la nmina federal se encareci en
casi so%.
Mediante Reforma al Artculo 113 constitucional (Diario Oficial del 14 de junio del
2002), se reconoci la Responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su

8
'3 Cuadros 2.2.1.6, primera y segunda partes, en El gasto pblico, op. cit.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 417

actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares. El

pago de la indemnizacin quedar sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ao fiscal
de que se trate.
Ante las dificultades del Congreso para aprobar el presupuesto de egresos (como mues-
tra del enfrentamiento entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, que se aprobaba en la
madrugada del fin de ao), en el ao 2004, se estableci constitucionalmente, que el Eje-
cutivo Federal deber enviar a la Cmara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y
el Proyecto de Presupuesto de Egresos a ms tardar el 8 de septiembre, excepto al inicio
del encargo, en que ser el15 de diciembre. A su vez, la Cmara deber aprobar el presu-
puesto a ms tardar el15 de noviembre. En paralelo a ello, se determin que el Congreso
de la Unin se reunir a partir del1 de febrero para iniciar su segundo periodo de sesiones
ordinarias.
Otros hechos relevantes dentro del conjunto de la administracin foxista fueron el
haber reconocido la labor del Ejecutivo en las tareas de seguridad nacional, en el 2004,
esclareciendo con ello la labor del Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN,
adscrito a la Secretara de Gobernacin), al facultar, por un lado al Congreso para expedir
leyes en materia de seguridad nacional, y por otro, al Ejecutivo para preservar la mis-
ma. Se dispuso tambin que el Estado contara con un Sistema Nacional de Informacin
Estadstica y Geogrrfica (INEGI, que sala de la SHCP para pasar a formar parte de los
rganos Autnomos Constitucionales) cuyos datos sern considerados oficiales, quedan-
do a cargo de un organismo con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y
patrimonio propios, en el 2006. En este mismo ao, se facult al Congreso para expedir
leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, y que tengan a su cargo
dirimir las controversias que se susciten entre la Administracin Pblica Federal y los
particulares, as como para imponer sanciones a los servidores pblicos por responsabili-
dad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organizacin,
su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones.
Tambin destaca la aplicacin de los programas de retiro y separacin voluntaria, cuyo
objetivo ha sido permitir que los servidores pblicos que as lo deseen, tengan la posibi-
lidad de separarse del cargo que desempean recibiendo una compensacin econmica
acorde-con su puesto y antigedad.
Se extendi el uso de nuevas tecnologas para realizar pagos y trmites federales
por internet, tanto por el avance tecnolgico propiamente, como por lo dispuesto en
el artculo 7 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental: las dependencias y entidades pblicas estn obligadas a presentar la
informacin sobre estadsticas relativas a los resultados de su actividad sustantiva, su
estructura orgnica, remuneraciones y la agenda de los servicios pblicos en sus porta-
418 ROBERTO RIVES

les de internet, para que cualquier ciudadano pueda consultarla, sin que medie solicitud
de acceso alguna.
El apoyo de Nacional Financiera a las empresas creci de manera notable.

"Mientras que en el ao 2000 respaldaba a 15 mil pequeas y medianas empresas,

en el ao 2004, lo hace a 450 mil. Durante esta administracin se han entregado
un milln 300 mil crditos, esto es ms que todos los crditos otorgados por NA-
FIN en siete dcadas. Al democratizar y hacer accesible el crdito, se ampla la
planta productiva y se crean fuentes de trabajo.
Estamos llevando servicios financieros a quienes no los tenan . Para ello, crea-
mos el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) y promovi-
mos la Ley del Ahorro y Crdito Popular. Conformamos tambin una red nacio-
nal, la Red de la Gente, de productos y servicios financieros que, slo en este ao,
atiende a 5 millones de usuarios con ahorro y crdito"84

En cuanto a las polticas pblicas las notas distintivas fueron las siguientes:
En materia de poltica social, y especficamente en el comabte a la pobreza, se con-
tinu con el esquema salinista, que fue continuado por la administracin zedillista y de
nueva cuenta por esta administracin. En su primer informe de gobierno el presidente
Fax seal: "Se ha aumentado el gasto destinado a la lucha contra la pobreza en 16.2 por
ciento, en trminos reales, con respecto al ao 2ooo". 82s
Al ao siguiente, el nuevo Progresa ya tena nombre propio, Programa de Desarrollo
Humano "Oportunidades", contigo, que junto al programa "Microregiones", fueron los
elementos para atender la pob~eza extrema. Con "Microregiones", se buscaba promover
servicios y equipamiento de las comunidades ms pobres del pas para ofrecer mnimos
de bienestar a sus habitantes (agua potable, electricidad, caminos, escuelas etctera); en
cambio "Oportunidades" orient su accin a la atencin directa de las familias en pobre-
za extrema.
As ambos programas se complementaban, pero no solucionaban estructuralmente la
pobreza. Los recursos federales de estos programas se incrementaron, alcanzando en un
. solo ao, el 2oos, poco ms de so mil millones de pesos.
La dependencia encargada de operar dichos programas, la SEDESOL, increment su
presupuesto de $13,282 millones de pesos en el ao 2001, a $21,7SS millones en el2oos,
es decir poco ms de so%, sin contar los recursos que asignaron a ello las secretaras de
Salud, Educacin, y el IMSS.
Ya en su Segundo Informe de Gobierno el presidente Fox deca ante el Congreso:

8 4
' Cuarto Informe. V. Fox. 1 septiembre 2004.
8'5 Primer Informe de Gobierno. V. Fax.
 LA ADMIN ISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 419

"En poltica social, la estrategia es Contigo. Es nuestra respuesta para enfrentar

los profundos rezagos y desigualdades que aquejan a la Nacin. Es el cambio del
asistencialismo a una poltica social de inclusin y equidad. Contigo significa el
trnsito de decisiones centralizadas a formas innovadoras de colaboracin entre
los tres rdenes de gobierno y con la sociedad civil... Nuestro objetivo es incorpo-
rar plenamente - y pronto- a todos los marginados y marginadas, al proceso de
desarrollo, de tal manera que su nivel de vida no dependa de programas asisten-
ciales ... La salud es reconocida hoy como un factor decisivo en la ampliacin de
capacidades ... Nuestro pas provee el esquema de vacuNacin ms completo de
Amrica Latina, gracias al cual, ste es el primer ao en que no se registra caso
alguno de sarampin; en el que hay la menor incidencia de clera y el de los nive-
les ms bajos de paludismo y ttanos ... La desnutricin es el rostro ms doloroso
de la pobreza y todava aqueja a uno de cada cinco nias y nios ... En los ltimos
dos aos, ampliamos Oportunidades, por primera vez, a las zonas urbanas, donde
atendemos a ms de 2 millones y medio de personas"826

Para atender la tercer vertiente de la estrategia Contigo, se dio impulso al crdito para
la adquisicin de vivienda; y para la cuarta vertiente, otorgar proteccin social, el Ejecu-
tivo Federal promovi la reforma a la Ley General de Salud, aprobada en el Congreso,
crendose el Sistema de Proteccin Social en Salud, el Seguro Popular de Salud, que ven-
de proteccin a las familias no derechohabientes, frente a los riesgos de enfermedades y
accidentes, para evitar gastos catastrficos. "A travs del Seguro Popular, gradualmente se
dar proteccin a 45 millones de personas que hasta ahora no gozan de seguridad social
formal. Al concluir este ao, habr medio milln de familias afiliadas. El gran objetivo es
hacer realidad el derecho a una proteccin universal". 82 7
El seguro popular, pasara a ser operado por la Secretara de Salud, la que, como lo se-
al el diagnstico del Plan Nacional de Desarrollo 2001 - 2006, careca de la infraestruc-
tura y medicamentos necesarios para atender a la demanda, la dependencia que desde los
aos setenta y principalmente en los aos ochenta, para cubrir sus servicios ha tenido que
solicitar la subrogacin de servicios al IMSS, y ahora debe crear una nueva organizacin
para el cobro del seguro popular, para la afiliacin y vigencia ele derechos, ele manera que
frente a una nueva demanda, la creada por los beneficiarios del seguro popular, la Secre-
tara de Salud, tiene ante s un nuevo papel, el de asegurador popular, con lo que desvirta
su esencia natural y al mismo tiempo tiene el reto de entregar servicios eficientes de salud.
As, se confundan los fines con los medios y se aumentaba el fraccionamiento del trabajo
de las instituciones administrativas del ramo

826
Segundo Informe de Gobierno. V. Fox.
827
Tercer Informe de Gobierno . V.Fox.
420 RoBERTO RrvEs

Por otro lado, con la reforma a la Ley del Seguro Social, se transfiri a un reglamento
del Ejecutivo Federal el manejo de las reservas institucionales, en lugar de los criterios
establecidos por Ley del Seguro Social, 828 ya sealadas, y al mismo tiempo se elev el va-
lor de las pensiones. En sntesis, el gasto federal en salud por habitante aument, al ao
2005, a $1,517829 pesos. De ellos, poco ms de la mitad es por gastos de administracin.
En cuanto al conflicto en Chiapas, el Gobierno Federal continu buscando el dilogo
con el EZLN. Se continu liberando a presos de origen zapatista; el ejrcito se repleg de
las posiciones demandadas. Continuaron los programas federales de inversin, desarrollo
y atencin a las necesidades ms apremiantes de las comunidades indgenas. Finalmente,
el Congreso de la Unin aprob la reforma constitucional en materia de derechos y cultu-
ra indgenas. En el 2001 se crearon dos apartados, A y B, en el artculo 2 constitucional
para, por un lado, establecer que se reconoce la composicin pluricultural de la Nacin, y
en consecuencia de ello se garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indgenas a
la libre determinacin y autonoma para decidir sus formas de convivencia y organizacin
social, econmica, poltica y cultural, para elegir a sus autoridades conforme a sus formas
propias de gobierno interno. En el apartado B, se dispone que la Federacin, estados, mu-
nicipios, establecern instituciones y polticas para garantizar la vigencia de los derechos
indgenas. Se reconoce el derecho de las comunidades y pueblos indgenas a coordinarse
y asociarse para los efectos anteriores.
Tambin se impulsaron diversas reformas institucionales que se concretaron en 2003
con la aprobacin de la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas,
la creacin del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas y la entrada en vigor de la Ley de
la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
En materia educativa, destaca lo sealado en su Quinto Informe de Gobierno:
"Para construir el saln de clases del siglo XXI y transformar el sistema de educa-
cin bsica del pas, echamos a andar el Programa Enciclomedia. Ahora, cada pri-
maria pblica tendr pizarrones electrnicos y libros de texto digitalizados; como

828
La Ley del Seguro Social de 1943, dispuso que la inversin de las reservas se hiciera "en las mejores condi-
ciones de seguridad, rendimiento y liquidez; preferir la que mayor utilidad social reporte; su rendimiento
medio no deber ser inferior a la tasa de inters que sirva de base para los clculos actuariales", y deber
hacerse en las siguientes proporciones: 1S%, en bonos o ttulos gubernamentales, garantizados en fidei-
comiso contra impuestos o contribuciones federales; So% en construccin de unidades mdicas, y dems
establecimientos para los fines de la institucin; s% en prstamos hipotecarios, quedando los inmuebles en
garanta. La Ley de 1973, modific los porcentajes en 10, Ss, y s%, respectivamente. La Ley de 1986 mantuvo
los mismos criterios, no as las reformas hechas a la Ley en el ao 2001 (art. 286-E), en que se suprimieron
dichos porcentajes, dejando a criterio del Ejecutivo Federal establecer los montos, plazos etc., a travs de la
va reglamentaria, la que no requiere de pasar por la aprobacin del Poder Legislativo.
829
El gasto total en salud del Gobierno Federal ascendi a $1s7,389 millones de pesos; $73,148 mdp del IMSS,
$34.484 mdp del ramo 33 FASSA, $19.438 mdp del ISSSTE, $17,068 mdp de la Secretaria de Salud, $6,990
mdp PEMEX, $1,984 de la Secretara de la Defensa, $4,283 a otras instituciones como Marina. v Informe de
gobierno. V. Fox. 1 sept. 2oos.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 421

complemento a los libros de texto gratuitos. El Programa Enciclomedia consti-

tuye uno de los avances ms relevantes para el equipamiento en tecnologas de la
informacin y comunicacin, con el cual se pretende dotar a las aulas de 5 y 6 de
primarias oficiales con tecnologa de punta que facilite el proceso de transmisin
de conocimientos. Este programa recibi en 2004 recursos por 975.6 millones de
pesos y este ao el monto a invertir es por 909.6 millones ele pesos ... En 2004 se
equiparon 21,434 aulas de 6,718 escuelas con computadoras, proyectores, piza-
rrones interactivos, e impresoras, entre otros implementos, as como para la di-
gitalizacin de 13 libros de texto gratuitos 'para los alumnos de 5 y 6 grados de
educacin primaria"83

El Congreso aprob, una nueva Ley de Ciencia y Tecnologa; y una nueva Ley Org-
nica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Adems, se aprobaron estmulos fis-
cales a proyectos cientficos y tecnolgicos ele las empresas. Frente a la imposibilidad, por
el rechazo social, de construir un nuevo aeropuerto para la Ciudad de Mxico, con sede en
Texcoco, el Gobierno Federal opt por la modernizacin y ampliacin del existente para
prolongar 25 aos su vida til. Igualmente, se modernizaron los aeropuertos de Cuerna-
vaca, Puebla, Quertaro, Len, Toluca, as como los ele Monterrey, Cancn, Ciudad del
Carmen y Ciudad Obregn. Por otro lado:

"En un acto sin precedente, al iniciar el ao 2002, el Gobierno Federal puso a

disposicin de la Comisin Nacional ele Derechos Humanos todos los archivos ele
las policas, polticas que existieron en el pasado y acat inmediatamente sus re-
comendaciones. Para atenderlas, fue creada, dentro de la PGR, la Fiscala Especial
para la atencin de hechos probablemente constitutivos de delitos federales come-
tidos directa o indirectamente por servidores pblicos en contra de personas vin-
culadas con movimientos sociales y polticos del pasado, designando a su titular
el 4 de enero del 2002 (IGNACIO CARRILLO PRIETO), que es auxiliado por un comit
ciudadano"83 '

En materia de relaciones exteriores, algunos hechos caracterizan la administracin

foxista, uno ele ellos fue la falta de oficio poltico del nuevo presidente, y las deficiencias
de su cancillera, hicieron ver malla relacin con Cuba a raz de la pltica telefnica te-
nida entre ambos mandatarios, en la que VICENTE Fox le deca a FmEL CASTRO, " ... vienes,
comes y te vas", buscando as evitar que estuviese en la reunin inaugural que tendra la
asistencia del presidente BusH de los EU, en la Conferencia sobre Financiamiento para el
Desarrollo, celebrada en Monterrey, enel2002.

83 v Informe de gobierno. V. Fox.

83' Segundo Informe de Gobierno. V. Fox.
422 ROBERTO RIVES

En medio del conflicto mundial causado con la destruccin de las torres gemelas en
Nueva York aquln de septiembre del2001, Mxico particip en las reuniones y delibe-
raciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, donde la postura de Estados
Unidos era la de iniciar de inmediato la guerra contra Irak, y la de nuestro pas, repre-
sentado por ADoLFO AGmLAR ZrNZER, mantuvo el principio de la solucin pacfica de los
conflictos, emitiendo su voto por la paz.
Ante el tema de los trabajadores migratorios, el gobierno mexicano asumi la postura c-
moda, la del menor esfuerzo, en lugar de buscar la construccin de alternativas para evitar
la fuga de mano de obra, se prefiri buscar un acuerdo con los EU para la legalizacin de la
estancia de los indocumentados. Al respecto el presidente Fox sealaba ante el Congreso:

"Sabemos lo importante que son, para sus familias en Mxico, los recursos que
envan los trabajadores migrantes. Tan slo en el ao 2002, las remesas alcanza-
ron la cifra rcord de 9 mil 814 millones de dlares, 26% ms que el ao anterior.
Hemos trabajado para que estos recursos puedan llegar, al menor costo posible y
de la manera ms segura, a sus destinatarios, logrando una disminucin de 58% en
el costo del envo. Seguiremos impulsando la mayor reduccin de dicho costo"832

Tema fundamental de la vida nacional se convirti el petrleo por el alza de sus precios
de venta en el mercado internacional que rebas los cien dlares por barril, y los exceden-
tes de la renta petrolera fueron a parar al gasto corriente, lo que provoc reclamos de los
gobernadores y legisladores, y para la siguiente administracin motivara un debate na-
cional. En su tercer informe seal: "Este ao, PEMEX alcanz una produccin histrica
de crudo de ms de 3 millones 550 mil barriles diarios, lo que representa un aumento de
17 por ciento con respecto a 2000. 8 33
Al mediar el sexenio el rgimen mostraba nuevos rasgos, algunos derivados de los va-
cos que se iban generando con motivo del relevo institucional, del modelo presidencialis-
ta y del binomio presidente-pri, de la lucha entre los factores de poder, empresarios, tele-
visaras, partidos polticos, legisladores, jueces, delincuentes, titulares de dependencias y
entidades. En las elecciones federales del2003, el voto ciudadano decidi una integracin
plural de la Cmara de Diputados, sin dar a ninguna de las fuerzas polticas la condicin
mayoritaria. Lo que obliga a funcionar de manera tal que pese a lo radical de los plantea-
mientos se logren acuerdos, para esa diversidad poltica. Por un lado, el Congreso mostra-
ba renuencia a aprobar la reforma hacendara, que en realidad era una miscelnea fiscal
de avanzada, propuesta por el Ejecutivo. Por otro lado, el cargo de Gobernador adquiri
un papel ms fuerte e influyente hasta cierto punto, el que conjuntado con la fuerza de

8 2
3 Tercer informe. V. Fox.
833 !bid.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 423

presin del Poder Legislativo restaron fuerza al centro de gravedad del rgimen presiden-
cial. Los ejecutivos estatales no slo han creado su propia organizacin -la Conferencia
Nacional de Gobernadores (CONAGO)- para hacer recomendaciones y demandas polti-
cas (por lo general financieras y presupuestarias, lo que tambin hace cmoda la relacin
federalista), actuando como mecanismo de presin hacia el centro del Ejecutivo Federal,
que ahora tambin se ve dbil frente a un Congreso Legislativo Federal crtico, opositor
en veces, aliado en otras, actuando como revisor de los actos del Ejecutivo. Ahora, ms
que antes, los gobernadores buscan mantenerse activos en la carrera hacia la contienda
presidencial. La mayora de los precandidatos han servido, o sirven, como gobernadores.
Una secretara de Estado, ya no es el nico trampoln a Los Pinos. Anteriormente la carrera
poltica iba ascendiendo hasta alcanzar un escao Legislativo y de ah a la gubernatura de su
Estado, o bien el caso de personajes con larga trayectoria que se jubilaban en el Senado. Los
presidentes antes fueron los secretarios de Gobernacin, de Programacin. Hasta la dcada
de los noventa, aunque formalmente nominados por el partido estatal, electos por los vo-
tantes locales y obligados con la Legislatura Estatal, los gobernadores fueron seleccionados,
electos, monitoreados, removidos y hasta desterrados por el presidente en turno. 834
Sin embargo, la derrota de FRANcisco LABASTIDA, y con ella la del PRI, cambi drstica-
mente la dinmica de fuerzas entre los poderes federales y los gobernadores de los esta-
dos. El presidente Fox, ya no pudo continuar con las viejas relaciones de dominio prista
y presidencialista, para entrometerse en los asuntos de los estados, y careca de operado-
res polticos duros y efectivos para hacer que los gobernadores se apegaran a la lnea del
presidente. La Secretara de Gobernacin sola emplear sus archivos para convencer a los
crticos del sistema, fueran funcionarios, gobernadores, legisladores, periodistas, a fin de
que stos obedecieran al presidente. Aparte de ofrecer una mayor cantidad de recursos pre-
supuestales, todava no se ha desarrollado una estrategia alternativa con la cual convencer
a los mandatarios estatales de sumarse a los intereses y polticas del Gobierno Federal, ya
que la adopcin de autnticas polticas de Estado, pareciera que an es algo lejano para el
pas. Tambin parecieron haberse reducido significativamente las llamadas persuasivas y
hasta amenazantes de Los Pinos o Gobernacin instruyendo el curso de la vida poltica.
Esta ausencia de control y vigilancia permiti, entre otras muchas cosas, casos como el de

8
34 Empezando por el presidente LZARO CARDENAS, que hizo esto ltimo con PLtrrARCO ELlAs CALLES y sus leales.
CARLOS SALINAS se gan un lugar por haber removido a 16 ejecutivos estatales, uno ms que CARDENAS, y an
removi a su exregente antes de que pudiese asumir el puesto. De acuerdo con las encuestas y los registros
oficiales, el ex regente capitalino RAMN AGUIRRE VELSQUEZ venci a VICENTE Fax (PAN) y a PORFIRIO M\JNOZ
LEDO (PRO) en la contienda por el Gobierno de Guanajuato, en agosto de 1991. Fax y M\JNoz LEDO organi-
zaron una campaa de agitacin y de denuncias de fraude. En este punto, SALINAS, que buscaba el apoyo
de Estados Unidos para el TLC, quera probar que Mxico era un pas pluralista. Por lo tanto, convenci al
gobernador electo del PRI que dejara el cargo para entregarlo al panista CARLOS MEDINA PL-\SCENCIA.
424 ROBERTO RIVES

Jos MuRAT y su estilo de gobernar Oaxaca, incluyendo las evidencias varias que indicaron
haba organizado un autoatentado el18 de marzo para obtener simpata por su candidato a
sucederlo en el cargo, que result ser el gobernador, U usES Rmz, cuya escasa legitimidad ha
llevado al Estado a la parlisis de actividades. Qu decir del gober nador de Puebla, MARio
MARN, todo un caso en la vida del Federalismo mexicano. Exhibido en su desempeo por la
falta de una tica de lo que es el servicio pblico, por el abuso del poder como gobernador,
cuyo caso lleg a ser discutido en la Suprema Corte, por la violacin de garantas de la perio-
dista LIDIA CAcHo, aunque cabe decir que por la mnima mayora contraria al dictamen del
ministro ponente del caso, JuAN SILVA MEZA, avalado por la mxima minora. Tan criticado
fue este caso que los ministros pidieron ser valorados por sus opiniones personales, no
como grupo. 835 Los vnculos de los gobernadores con la delincuencia organizada, narcotr-
fico, tambin estn presentes, ah estn los casos de gobernadores de estados como Mo-
relos, con CARRILLO LEA, ESTRADA CAJIGAL, en Taniaulipas, ToMS YARRINGTON, en Quintana
Roo, MARIO VILLANUEVA., por citar algunos. El haber destapado a FELIPE CALDERN como can-
didato del PAN, le vali al entonces gobernador de Jalisco, FRANcisco AcuA, ser nombrado
secretario de Gobernacin en diciembre del 2006. Sin embargo, pese a esta nueva libertad
de los gobernadores, el Ejecutivo Federal conserva un instrumento todava convincente,
un medio que todava rinde resultados favorables, la firma de los convenios anuales entre
las dependencias federales y los gobiernos estatales, principalmente para la transferencia
de recursos. El Jefe del Ejecutivo no tuvo ms que reconocer la situacin de los nuevos
centros de poder.
"Hemos conducido la relacin con las entidades federativas sin pretensiones cen-
tralistas. Al respeto a la Soberana de los estados, hemos sumado un espritu de
colaboracin y concordia.
Ahora los gobiernos estatales cuentan no slo con el espacio poltico para ejer-
cer plenamente sus facultades, sino tambin para hacerlo con mayores recursos.
Se ha fortalecido el Pacto Federal. El total de transferencias estimadas para
este ao a los estados y municipios crecern 28.5 por ciento, en trminos reales,
respecto a lo que recibieron en el ao 2000. La esencia del Federalismo radica en
el gobierno de responsabilidad compartida y en la solucin de los problemas loca-
les con una visin nacional. Juntos hemos tomado la decisin histrica de realizar
una Convencin Nacional Hacendara, que nos lleve a un mejor equilibrio entre la
autonoma de los municipios, la Soberana de los estados y las atribuciones de la
Federacin. Debemos actualizar el significado profundo del Federalismo. Reitero

835
Los ministros de la Corte en el caso de la periodista LYDIA CACHO, pidieron que se les juzgue por sus argumen-
tos, que difunden en su pgina de internet, www.scjn.gob.mx. Vase tambin la obra Controles Constitu-
cionales de Rodolfo Vega, et al. FUNDAp. Quertaro, Mxico, 2005 .
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 425

mi voluntad poltica para asegurar el xito de este encuentro ... Ha llegado la hora
de institucionalizar esta relacin a travs de un nuevo sistema de coordinacin
fiscal. Celebro las reuniones realizadas por la Conferencia Nacional de Goberna-
dores. Reconozco tambin los esfuerzos de la Conferencia Nacional de Municipios
de Mxico. Los gobiernos estatales y municipales demuestran, as, su voluntad de
asumir un importante papel en el proceso de consolidacin democrtica" 8 36

El reflejo claro de la relacin federalista est en el presupuesto, que cada vez ha tenido
que incorporar partidas para estados y municipios (vase cuadro siguiente).
Sin embargo, la verdadera pugna por la presidencia del pas, se dio desde el inicio del
sexenio, con el conflicto entre el presidente de la Repblica, VICENTE Fox y el jefe de gobier-
no del DF, ANDRS MANUEL LPEZ OBRADOR (AMLO). En medio de la confrontacin poltica
entre ambos mandatarios y del escndalo de corrupcin mostrados por videos en que se
vieron envueltos lderes partidistas como JoRGE EMILIO GONZLEZ (en el caso de venta de
terrenos en Quintana Roo) y los videos del empresario CARLOS AHuMADA Oigado sentimen-
talmente con RosARIO RoBLES, exjefa de gobierno del DF) entregando dinero a funcionarios
capitalinos, a lo que se sumaba el caso del secretario de Finanzas del DF, PoNCE, jugando
en Las Vegas; enmedio de todo esto, el general secretario de la defensa, CLEMENTE RICARDO
VEGA, hizo dos llamados a la conciliacin (19 de febrero, en el da del ejrcito, y 30 de junio
del2004) ante los titulares de los tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para re-
cordar que pas, es un concepto geogT"jico, y Estado es uno poltico, que en el siglo XIX el
pas perdi la mitad del territorio por la divisin y conflicto poltico entre liberales y con-
servadores, lucha en que el ejrcito estuvo al servicio de la patria, no del poder poltico.
"Si hay quienes por obcecacin o protagonismo poltico ponen en riesgo las institucio-
nes, no sern los militares los que avalen esas actitudes ... debemos poner atencin en que
no se nos vaya la Nacin de las manos. Son tiempos de conciliar y perdonar. Entendamos
lo que es nuestra Nacin, no la perdamos". 837
Pese a los llamados a la conciliacin, la pugna sigui y lleg a casos tales como el de
"El Encino", en el que el Ministerio Pblico, en voz del subprocurador de la PGR, CARLOS
VEGA MEMIJE, declara procesarlo por desacato de una orden Judicial para detener ciertas
obras en el predio "El Encino", y que llev al desafuero de su cargo ocurrido el7 de abril
del2005, ante la Cmara de Diputados (erigida en jurado de procedencia) para con ello
buscar frenar la carrera presidencial, del hasta entonces Jefe de Gobierno, LPEZ OBRADOR,
quien al dejar el cargo anuncia formalmente su candidatura a la presidencia (7 de abril del
2005), que para entonces punteaba diversas encuestas. 8 38

8 36 Tercer informe de gobierno. V. Fox.

8
37 Vase La jornada, 20 de febrero y 1julio 2004.
8 38 Vase La Jornada , 8 de abril 2005 .
426 ROBERTO RrvEs

Datos anuales (gasto pagado)

ro era
Concepto Observado
2000 2001 2002 2003 2004 2005

Total 2/ 403 309.8 460 587.8 502925.2 545 308.1 604189.7 638183.9
Participaciones federales 178 136.2 196 931.2 214 909.8 225227.8 239 838.6 272 471.6
Aportaciones Federales para Entidades 195 248.1 224193.8 241586.2 257256.0 276 044.2 307168.5
Federativas y Municipios 3/
FAEB4/ 128 963.9 145 424.8 156 615.6 167 664.0 179 545.6 199 874.8
FASSA 22 7755 25 336.7 27 588.1 314347 34 484.3 36 257.1
FAIS 15 989.7 19 064.1 21783.9 22 332.7 23 511.6 26 6391
-FISE 19379 2 310.6 2 640.2 2 706.7 2 849.6 3 228.7
- FISM 14 051.8 16 7535 19 1437 19 626.0 20 662.0 23 4104
FORTAMUN-DF 15 030.3 19 539.1 22 326.7 22 889.2 24 0975 26405.7
FASP 5 213.9 5 786-4 3 210.0 2 537.0 3 500.0 5 000.0
FAM 5 227.2 6 231.1 7 115.1 7 287.7 7 636.1 9 462.1
Asistencia social 2 3957 2 854.4 3 2573 3 332.7 3488.5 3 956.1
Inf. en Educacin Bsica 2 128.5 2 5144 2 5145 2 5957 2 8244 3851.5
Inf. en Educacin Superior 703.2 862.3 13433 1359.2 1323.2 1654.5
FAETA 2 047.6. 2 811.5 2 946.8 3110.7 3 269.0 3 529.8
Educacin Tecnolgica 1428.8 1578.0 1668.1 1812.7 1920.1 2 089.8
Educacin de Adultos 618.8 12335 1278.7 1298.0 1348.9 1440.0
Convenios de descentralizacin 23 0555 26 655.2 31729.2 32 653.1 38 724.2 38157.8
Secretaria de Educacin Pblica 19 607.6 22 029.9 24 805-4 24 960.1 30 847.8 288875
Comisin Nacional del Agua 5593 578.9 485.4 915.5 550.9 9359
SAGARPA 2 888.6 4 046-4 6438.4 6 7775 7 325.5 8 334-4
Convenios de reasignacin 5/
Programa de Apoyos para el Fortaleci- 6 870.0 12 807.7 14 700.0 30 171.1 49 582.8 20 386.0
miento de las Entidades Federativas (PA-
FEF) 6/ i

1/ Las cifras se deflactaron con base en el ndice nacional de precios al consumidor promediode los primeros
seis meses de cada ao.
2/ La suma de los parciales puede.no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.
3/ Incluye las aportaciones ISSSTE-FOVISSSTE.
4/ Considera los recursos del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educacin Bsica,
Normal, Tecnolgica y de Adultos.
s/ En el avance enero-junio se incluyen los recursos transferidos a las entidades federativas a travs de la suscripcin
de convenios de reasignacin, los cualesse destinan al cumplimiento de los objetivos de programas federales.
6/ Incluye los recursos del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) en los datos anuales de
2003 y 2004, as como en el anticipo del primer trimestre de 2005 por 661.9 millones de pesos, y no incluye
el anticipo del segundo trimestre de 2005 por 3 251.4 millones de pesos que se entreg al FIES el9 de agosto.
p/ Cifras preliminares.

FUENTE: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. V Iriforme de Gobierno, VICENTE Fox, 1-09-2005.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 427

Todo "este panorama de corrupcin, deshonestidad, resultaba tanto o ms grande

que en la poca dorada del PRI", a principios de los aos ochenta en que se anunci
una nueva cruzada por la renovacin moral del pas, y se crearon nuevos marcos, ju-
rdico y poltico, para el desempeo de los servidores pblicos. De nada sirvi, al con-
trario, pareca haber empeorado, porque "antes era un partido, ahora eran todos".
Para su VI Informe, a ocurrir el 1 de septiembre del 2006, dos meses despus de
las elecciones, la tensin y polarizacin social aumentaron a tal grado, que no se
pudo llevar a cabo la lectura del mensaje presidencial ante la apertura de sesiones
del Congreso. Ya desde finales de los aos ochenta, el presidente DE LA MADRID tuvo
que enfrentar fracciones parlamentarias hostiles en el Congreso, lo que acababa con
el modelo de dominio y disciplina poltica prista. Las 13 interrupciones hechas por el
Frente Democrtico Nacional, incluida la de PoRFIRIO Muoz LEDO, hacan un reclamo
al presidente por el fraude electoral de ese ao, 1988, y no hubo respuesta, pues se
careca, al igual que hoy, de un mecanismo de rendicin, directa, responsable y con-
vincente, de cuentas. Los informes de CARLOS SALINAS tuvieron como marco una crisis
poltica, rigores del ajuste econmico del neoliberalismo, demandas de las minoras
al uso del poder de la mayora absoluta. Desde entonces, como previsin logstica, la
Presidencia de la Repblica mont una sala de televisin lista para producir y trans-
mitir, en vez de Informe, un mensaje a la Nacin desde Los Pinos, en un escenario
extremo, como el que se present en el ao 2006. Lejos de abrir el formato, y con
ms de 20 iniciativas de reforma del formato del informe congeladas en el Congreso,
se incluy una ronda de discursos previa al arribo del presidente al Congreso. Pero
ello no impidi las interpelaciones, como una de PoRFIRIO Muoz LEDO (PRD), misma
que MARIA DE LOS NGELES MoRENO (PRI) bloque al decir: "Las interpelaciones se dan
entre pares y ste no es el caso". El ltimo presidente prista desmantel los aspectos
de corte monrquico como el paseo triunfal, vallas multitudinarias, el llamado besa-
manos. Pero, como en los viejos tiempos, mantuvo el control del recinto Legislativo.
Sin embargo, al inicio de la gestin de ERNESTO ZEDILLa, en el Legislativo, la oposicin
representaba 20% y tena una agenda poltica y econmica sin respuestas en el dis-
curso oficial. De manera que pese a mantas y rechiflas, fue manejable por la mayora
prista. Pero en 1997, la Legislatura LVII se form sin mayora absoluta, por primera
vez en muchas dcadas.
Ya en el periodo de VICENTE Fax, el PRI y el PRD interpelaron y reprocharon du-
rante cinco informes. Sin embargo, para su Sexto Informe, Fox levant un muro a
la poltica, el Congreso al cercar con estructuras metlicas y un dispositivo militar a
su alrededor, en donde le esperaba casi un tercio de los legisladores, con el mismo
reclamo de 18 aos antes: fraude electoral.
428 RoBERTO RivEs

Durante el mensaje televisivo del presidente VICENTE Fox QuESADA a la Nacin, con
motivo de su Sexto Informe de Gobierno, seal:
"En esta ocasin, un grupo de legisladores del Partido de la Revolu~in Demo-
crtica, impidi que el Presidente de la Repblica pudiera dirigir su mensaje
al Congreso y a la Nacin, con motivo del Sexto Informe de Gobierno .. Este ao
ha sido especialmente sensible en nuestra vida poltica. Es preciso evaluarlo
a la luz de las libertades que nos ha dado la democracia. El pasado dos de
julio, fuimos partcipes del proceso electoral ms concurrido y competido de
nuestra historia"

De esta manera quedaba pendiente construir un autntico sistema de pesos y con-

trapesos, a fin de superar la era de la interpelacin intil y el innecesario desgaste de
la vida poltica.

8.2. LA ADMINISTRACIN DE FELIPE CALDERN HINOJOSA

El1 de julio de 2006, un da antes de las elecciones, se notific al expresidente Lms

EcHEVERRIA una orden de arresto domiciliario en su contra, por considerarlo presunto
responsable del delito de genocidio cometido en octubre de 1968, pero por su edad
(84 aos) no ira a la crcel, lo cual fue calificado de una "marranada", que era uno de
los vocablos usados por el presidente Fox, quien as mostraba su activismo poltico-
partidista. 8 39
Las elecciones del 2 de julio del 2006 fueron las ms competidas, cerradas y plu-
rales que experimentase el pas. Como ya se refiri, la contienda se haba perfilado
rpidamente entre los mandatarios del DF y del pas, si bien desde el inicio del sexe-
nio fueron apareciendo los numerosos aspirantes que llevaron entre otras cosas a la
pugna interna de los partidos polticos, especialmente la del PRI con la escisin de la
lideresa magisterial, ELBA EsTHER GoRDILLO, formando un nuevo partido para restarle
votos al PRI.
El nmero de partidos polticos y coaliciones que registraron candidatos en las
elecciones pas de 11, en el ao 2000, a 8, en el 2006; stos fueron: PAN, PRI, PRD,
PT, PVEM, PC (Convergencia) PNA (Nueva Alianza), PASC (Alternativa Socialde-
mcrata y Campesina); las coaliciones formadas fueron "Alianza por Mxico" (PRI y
PVEM), "Por el bien de todos" (PRD, PT y Convergencia). El PAN, que form alianza
con el PVEM en el 2000, en el 2006 fue solo; por contrario el PRI que fue solo en
el 2000, form alianza con el partido verde en el 2006. Si en el 2000 todos fueron

8 9
3 Vase peridico Reforma, 1 de julio de 2006.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 429

contra el PRI, en el 2006 todos contra AMLO. En las elecciones de Chiapas, el PRI y
el PAN fueron aliados contra el PRD.
Los partidos polticos y coaliciones participantes haban acordado llevar a cabo
dos debates pblicos entre los candidatos a la presidencia, mismos que fueron orga-
nizados por el IFE y se realizaron los das 25 de abril y 6 de junio del 2006. El primer
debate se centrara en los temas de "economa y desarrollo" y el segundo "poltica y
gobierno". Al primer debate no asisti AMLO, tanto por que se excedi en su confian-
za de ganar la carrera, con o sin el debate, as como por evitar el desgaste poltico a
que se tuvo que enfrentar con los casos que derivaban de su relacin antagnica con
el presidente Fox. Con ello las encuestas se nivelaron entre los candidatos del PRD y
del PAN, el del PRI siempre fue tercero.
El padrn electoral pas de 595 millones en el 2000, a 71.7 millones en el 2006.
La participacin electoral de los ciudadanos fue bajando desde el ao 1994, en que se
tuvo 77%, 63.9% en el 2000, y 58.5% en el 2006 con 41.7 millones de votantes. Las
personas acreditadas como observadores en el 2006 fue de 25,321, mientras que en
el 2000 fueron 38.443; a su vez el nmero de organizaciones acreditadas como ob-
servadores fue de 230, en el 2006, 15 ms que en el 2000, la mayor parte de Estados
Unidos, Canad y Espaa.s4o
El costo de la democracia, sin considerar la posible cifra negra del financiamien -
to, se reflejaba en el presupuesto autorizado al IFE para el 2006: $11,892 millones
de pesos. (en el 2000 $11,291 millones). Gasto de operacin: $6,842 millones (en el
2000 $6,829 millones). Prerrogativas a p-a-rt-iaes-.polticos: $4,783millones de pesos
(en el2ooo $4,461 millones). 841
El cmputo final del Tribunal Electoral del Poder Judicial, de la eleccin para
Presidente de la Repblica de 2006, dio 14'916,927 votos al PAN y su candidato FELI-
PE CALDERN; 14'683,096 a la Alianza por el Bien de Todos con ANDRS MANUEL LPEZ
OBRADOR; la Alianza por Mxico 9'237,000 votos a su candidato RoBERTO MADRAzo.842
El nmero de actas irregulares en la eleccin del 2006 fue de 316 mil, la diferencia
de votos entre el primer y segundo lugar de la contienda presidencial fue de 233 mil
votos, de manera que la decisin del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal de
no esclarecer las irregularidades anul el principio de certeza que deben tener. 843
La nueva administracin recibe un conjunto de dependencias, entidades, y otros
organismos, en marcha, con presupuesto programado para el 2007, de manera que

14o IFE. 'La jornada electoral del2 de julio. Mxico, 2006.

84' IFE. Elecciones federales. Equidad y transparencia en la contienda electoral. Mxico, 2006.
B< IFE. Encuestas y resultados electorales. Mxico, 2006 .
143 Vase Jos ANTONIO CRESPO, 2006: Hablan las actas. Debate. Mxico, 2008.
430 ROBERTO RJVES

no se introducen cambios sustanciales a la Administracin Pblica, todo fluye sin

sobresaltos, no se visualizan cambios en la estructura poltico-administrativa del Eje-
cutivo Federal. Los cambios se dan en el rgimen poltico, que se polariza, el candidato
perdedor, LPEZ OBRADOR sigue su lucha y oposicin, los partidos se resquebrajan en sus
conflictos internos, los empresarios ya han mostrado su audacia y voracidad en la com-
petencia, su capacidad de organizacin e intereses, los movimientos urbanos empiezan a
desplazar a los indgenas, lenta pero constantemente, apare_cen los actos de terrorismo,
empiezan a notarse y a abultar las estadsticas delictivas.
El Ejecutivo Federal reconoce problemas de distinta magnitud y expone sus grandes
objetivos, estrategias y acciones en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el que se
encuentra dividido en cinco ejes rectores: Estado de derecho y seguridad, economa com-
petitiva y generadora de empleos, igualdad de oportunidades, sustentabilidad ambiental,
y, democracia efectiva y poltica exterior responsable. Sin lugar a dudas el primero era el
tema crtico. En su diagnstico sobre la seguridad pblica seala que,

"durante muchos aos la falta de seguridad ha minado, hasta un punto verdaderamente

preocupante, la calidad de vida de los mexicanos y la capacidad de desarrollo del pas. De
cada 100 averiguaciones previas que se levantan, slo en 23 se concluyen las investigacio-
nes; de estas 23, menos de 12 se consignan ante un juez, y slo en 3 casos se dict senten-
cia ... Las polticas pblicas en materia social deben responder al problema de la pobreza
como un proceso transgeneracional.. . Uno de cada cinco mexicanos no tiene asegurada la
alimentacin de cada da ... garantizar el acceso a los servicios bsicos, agua, alimentacin,
salud, vivienda, recreacin y a todos aquellos que constituyan el bienestar de las personas
y las comunidades ... La variedad de ecosistemas que coexisten en el territorio nacional al-
berga una biodiversidad nica en el planeta. Es necesario reconocer que la depredacin del
medio ambiente en Mxico ha sido extremadamente grave en trminos de su profundidad
y consecuencias sobre las condiciones de vida y las posibilidades de verdadero desarrollo
del pas (vase cuadro siguiente)"844

Tres meses despus, tambin se reconocera que: "tres de cada cuatro jvenes en
edad universitaria, tres de cada cuatro, no tienen un espacio en el sistema educativo
nacional". 845
Para su Primer Informe sobre el Estado que guarda la Administracin, el presidente
acudi, el1 de septiembre, al Congreso a entregarlo en forma escrita, al da siguiente, en
el Mensaje a la Nacin que el presidente CALDERN dio con ese motivo, reconoci:
"Gracias al esfuerzo de todos los mexicanos recib un pas con estabilidad econ-
mica, hemos mantenido y consolidado esta situacin favorable con bajas tasas de

..., Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Descripcin de Jos 5 ejes. Diario Oficial, 31 mayo, 2007.
84s Mensaje a la Nacin, el2-09-07 con motivo del Primer Informe de Gobierno del presidente F'EuPE CALDERN.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 431

POSIBLES HECHOS DELICTIVOS DENUNCIADOS EN LOS FUEROS FEDERAL Y COMN

Concepto 2000 2001 2002 . 2003 2004 2005 2006 2007.

Delitos por cada

14.1 14.8 14.7 14.5 14.1 14.1 14.2 14.7
mil habitantes

Promedio diario
3,880 4,143 4.153 4.159 4,102 4,112 4.257 4.455
de delitos

Fuero federal 223.4 203 202.2 222.5 222.8 2453 300.4 377.6

Fuero comn 3.657 3.940.7 3.951.3 3.936.1 3.891.6 3.878.6 3.957.1 4102.7
Total de deli
tos denuncia- 1,420,254 1,512,448 1,516,029 1,517,899 1,505,860 1,505,211 1,553.955 810,919
tln"

Fuero Federal 81,781 74,113 73,803 81,230 81,539 89.530 109,629 68,339

Contra la salud 24,212 23,232 23,588 28,645 28,715 38.903 58,o66 41,353

Portacin de
16,765 16,271 16,080 15,123 14,145 13,719 13,331 6,869
arma de fuego
Instituciones
bancarias y 596 417 318 442 576 977 2,751 1,224
crdito
Fuero Comn 1,338.473 1,438.335 1.442,226 1,436,669 1,424.321 1,415,681 1.444.326 742,580

Robo 509,729 535.964 514,551 515,122 514,922 515,916 54 1,889 288,817

Lesiones 253,525 258,783 253,972 247.906 246.338 239,166 239.448 121,366

Homicidio 31,669 31,185 29,140 28,330 26,530 25,780 27,357 13,775

Dao en propie-
126,743 140,890 151,477 146,985 152,118 153.706 159.741 79.907
dad ajena

Violacin 13,264 12,971 14,373 13,996 13,650 13,550 13,953 6,885

Fraude y estafa 48,133 52,361 60,122 61,970 59.956 56,822 57,002 28,361

Abuso confianza 21,708 22,523 24,073 24,078 22,436 22,372 22,448 11,100

Fuentes: Sexto Infonne de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Poder EjecutiYo Federal,
2006. Sexto Informe de Gobierno. Poder Ejecutivo Federal, 1 IX 2006 .
* Para el ao 2007 se trata de cifras preliminares al mes de junio de 2007, tomadas de Primer Informe de
Gobierno. Poder Ejecutivo Federal, 1092007.
432 ROBERTO R:!VES

inflacin y de inters. Lo hemos hecho porque no estamos dispuestos a volver a

vivir otra crisis econmica en el pas. Mi administracin ha dado seales claras
de rumbo, de firmeza y de certidumbre a los inversionistas. En parte por ello, la
confianza internacional en Mxico ha crecido notablemente. El riesgo-pas, por
ejemplo, alcanz su punto ms bajo en nuestra historia en junio de este ao. Tur-
bulencias recientes en los mercados financieros internacionales, han obligado a
los bancos centrales de otros pases a inyectar cientos de miles de millones de
dlares a su sistema financiero para atender problemas de solvencia. No ha sido el
caso de la economa mexicana que ha demostrado solidez en su sistema financiero
y monetario ... Las reservas del Banco de Mxico han registrado en los ltimos
aos cifras sin precedente. Hoy tenemos reservas por ms de 71 mil millones de
dlares, que incluso son superiores al saldo total de nuestra deuda externa ... Hoy
le digo a los mexicanos que la nica va para crecer y generar empleos es la inver-
sin: inversin pblica, inversin privada, inversin nacional o global, inversin
que detone el crecimiento y permita generar los empleos que tanto necesitamos.
Necesitamos que la gente invierta en Mxico, que instale fbricas, talleres, inver-
naderos, hoteles, oficinas ... Precisamente gracias a la inversin , Mxico ha logrado
sostener importantes tasas de crecimiento del empleo a pesar del bajo crecimiento
de la economa de Estados Unidos que ha limitado la expansin de nuestra propia
economa" 846

En el aspecto econmico, los indicadores macroeconmicos mantuvieron cierta esta-

bilidad, el crecimiento del PIB: en el 2004 fue del4%, en el2005, 3.1%, en el 2006, 4.9%,
en el 2007 del 3.2%. Durante el primer semestre de 2008 el Producto Interno Bruto (PIB)
registr un crecimiento real anual de 2.7%. El indicador ms utilizado por el discurso
oficial para comprobar el ritmo del crecimiento econmico ha sido el de la afiliacin total
de trabajadores permanentes y eventuales urbanos al Instituto Mexicano del Seguro So-
cial (IMSS), que al 31 de julio de 2008, ascendi a 14'401,876 personas, cifra superior en
301,789 trabajadores (2.1%) respecto al nivel observado en diciembre de 2007.847
En su Segundo Informe de Gobierno, el Ejecutivo Federal refiri la publicacin del
reporte Doing Business 2008 Mexico, realizado por el Banco Mundial con datos actua-
lizados al1o. de junio de 2007 para 178 economas, que ubic a Mxico en el lugar 44 de
acuerdo al ndice de facilidad de hacer negocios; y fue la tercera economa mejor posicio-
nada en Amrica Latina, slo despus de Puerto Rico y Chile que ocuparon las posiciones
28 y 33, respectivamente.
Por su parte, la inflacin observada desde el inicio de la nueva administracin, medida
incluso por el ndice Nacional de Precios al Consumidor, continu presentando presio-

Mensaje con motivo del Primer Informe de Gobierno, ib.

847
Datos tomados del Segundo Informe de FELIPE CALDERN.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 433

nes al alza en 2007 y 2008, debido principalmente a los efectos recesivos de la economa
internacional, principalmente por la crisis hipotecaria en los EU, as como al incremento
registrado en el pas de los precios de los combustibles, que repercuti en los precios de
los alimentos, as como de otros bienes y servicios.
Frente a los problemas econmicos y financieros en los EU, y la probable repercusin
en el pas de ello, el Ejecutivo Federal anunci que la estrategia contracclica adoptada por
el Gobierno Federal en 2008 se basa en tres vertientes: el incremento en el gasto aproba-
do para 2008, la creacin del Fondo Nacional de Infraestructura y el Programa de Apoyo
a la Economa.
En cuanto a lo primero, el14 de septiembre de 2007 el Congreso de la Unin aprob
un paquete de incrementos fiscal es, llamado reforma hacendara, con los que se introdujo
el Impuesto Empresarial de Tasa nica (IETU) como un impuesto directo que grava a
nivel ele la empresa, con una tasa uniforme. La tasa del IETU se fij en 16.5% para 2008,
17% para 2009 y en 17.5% a partir de 2010. Adems es un gravamen que convive con el
Impuesto sobre la Renta (ISR), estableciendo un monto mnimo a pagar para el contribu-
yente, y sustituye al Impuesto al Activo (IMPAC). Igualmente, se aprob gravar con una
tasa de 20% del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (IEPS) para la realizacin
de juegos con apuestas y sorteos que requieran permiso para llevarlos a cabo. En este con-
junto destaca el incremento peridico al precio de la gasolina y similares que mantuvieron
las presiones inflacionarias al alza, en dos aos ele administracin. Con el propsito ele
gravar a la economa informal, a partir del1o de julio de 2008 entr en vigor el Impuesto a
los Depsitos en Efectivo (IDE) el cual grava a una tasa de 2% los depsitos en efectivo que
excedan de $25 mil pesos mensuales acumulados. Esta medida no poda ser ms simple,
en vez de atacar de fondo el problema.
La reforma hacendaria consisti principalmente en alza de impuestos al contribuyen-
te, lo que obliga a poner la atencin En quien recae el peso fiscal del pas? Se podr ver
que este es uno ele los problemas fiscales y financi eros ms importantes que se tiene ya
que el tamao de la PEA es casi del doble, la economa informal tan extendida y laxa en su
control. El presidente CALDERNseal en su Segundo Informe:

"Al mes de junio de 2008, el universo de contribuyentes activos localizados ascen-

di a 23.07 millones de personas, lo que signific un incremento de 2% respecto
al mismo periodo del ao anterior. Del total de contribuyentes, el 62.3% corres-
pondi a personas fsicas con rgimen de sueldos y salarios, 34-4% a personas
fsicas con regmenes distintos a sueldos y salarios, y el 3.3% restante a personas
morales. En el periodo de enero a junio de 2008 se recibieron 3,086,393 declara-
ciones anuales, cifra superior en 2.6% respecto a las recibidas en al mismo periodo
de 2007, de las cuales el 83% correspondieron a personas fsicas y el17% restante
434 ROBERTO R.iVES

a personas morales. Las declaraciones va electrnica se incrementaron en 5.5%,

mientras que las presentadas a travs de papel disminuyeron en 7.7%"&t8

En cuanto al Fondo Nacional de Infraestructura nace de un Decreto presidencial pu-

blicado el 7 de febrero de 2008 en el Diario Oficial de la Federacin en el que se instruye
al Banco Nacional de Obras y S.ricios Pblicos (BANOBRAS), primero, modificar el Fi-
deicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesio nadas (FARAC) para que se
transforme en el nuevo fideicomiso denominado Fondo Nacional de Infraestructura y,
segundo, extinguir el fideicomiso llamado Fondo de Inversin en Infraestructura (FIN-
FRA) para que sus fines, patrimonio y proyectos se transmitan al nuevo Fondo Nacional
de Infraestructura, con el propsito de impulsar la construccin de infraestructura en el
pas. El Fondo participar, principalmente, en cuatro sectores de atencin prioritarios:
comunicaciones y transportes, hidrulico, turismo, y medio ambiente.
Otro de los mbitos relevantes de la vida nacional lo era el aspecto poltico electoral,
el ambiente nacional tenda a serenar los nimos de la contienda electoral reciente, los
partidos polticos y sus legisladores fueron acordando una urgente reforma electoral que
resarciera lo desastroso del desempeo de las autoridades electorales. Frente a ello, el
presidente CALDERN, en su primer informe seal:

"He sido y ser siempre respetuoso de las autoridades electorales, cualquier es-
fuerzo por mejorar la fortaleza y la credibilidad de los procesos requerir guardar
un sano equilibrio entre el grado de consenso respecto de los procesos y las ~UtQ::
ridades, y el continuo fortalecimiento de la autonoma y la capacidad de accin de
tales rganos. Como Presidente he seguido con atencin y respeto el dilogo en el
Congreso de la Unin respecto de una eventual reforma electoral, soy partidario
de que se fortalezcan las facultades de fiscalizacin de las autoridades, de que se
regulen las precampaas, de que las campaas sean ms cortas y menos costosas,
de que se garantice la equidad entre los contendientes y que todos los actores sin
excepcin rindan cuentas" 849

El13 de noviembre del 2007, en el Diario Oficial, se public la reforma constitucional

a diversos artculos includo el41, cuyos rasgos principales son los siguientes:
Se establecen nuevas bases para el financiamiento a partidos polticos, disminuye el
tiempo de duracin de las campaas electorales a go das en elecciones presidenciales y
6o das en elecciones intermedias de diputados. Los partidos polticos nacionales tendrn
derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicacin social. El IFE ser
la autoridad nica para la administracin del tiempo que corresponda al Estado en radio y

8 8
Segundo Informe, FELIPE CALDERN.
849 Mensaje con motivo del Primer Informe de Gobierno, 2 septiembre 2007.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 435

televisin, destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos polticos
nacionales, de acuerdo con las bases establecidas en la propia Constitucin y las leyes co-
rrespondientes. Los partidos polticos en ningn momento podrn contratar o adquirir, por
s o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisin. En la pro-
paganda poltica o electoral que difundan los partidos debern abstenerse de expresiones
que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Asimismo, se fortalecen las facultades de vigilancia de las autoridades electorales federales
a fin de superar las limitaciones que han enfrentado en su actuacin, y se reconoci la facul-
tad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin para decidir la no aplicacin
de leyes electorales contrarias a la Constitucin. Asimismo, se estableci la renovacin es-
calonada de consejeros electorales y de magistrados electorales. Con esta reforma se busca
impedir que actores ajenos al proceso incidan en las campaas electorales o sus resultados a
travs de los medios de comunicacin. De igual forma, se elevaron a rango constitucional las
reglas a que debe sujetarse la propaganda gubernamental durante las campaas electorales.
Tambin se establece que la fiscalizacin de las finanzas de los partidos polticos nacionales
estar a cargo de un rgano tcnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral,
dotado de autonoma de gestin. Al respecto, sobresale que este rgano tcnico no estar
limitado por los. secretos bancario, fiduciario y fiscal. Bajo este marco legal el presidente
consejero del IFE, Lms CARws UGALDE sale con el desprestigio encima.
Esta reforma motiv inconformidad y amparos ante la Suprema Corte para precisar
los alcances de la reforma frente a las garantas individuales, que a la fecha de edicin de
este trabajo an no se resolva.
En esa misma {echa, tambin se public la reforma constitucional con la que se adi-
cionaba el derecho de rplica en el artculo sexto, como complemento al derecho a la
informacin, cuyos principios y bases para el ejercicio del Derecho de Acceso a la Infor-
macin ya haban sido sealados en el Diario Oficial del 20 de julio del 200T Toda la
informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo federal,
estatal y municipal, es pblica y slo podr ser reservada temporalmente por razones de
inters pblico en los trminos que fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho
deber prevalecer el Principio de Mxima Publicidad. La informacin que se refiere a la
vida privada y los datos personales ser protegida en los trminos y con las excepciones
que fijen las leyes. Toda persona, sin necesidad de acreditar inters alguno o justificar
su utilizacin, tendr Acceso Gratuito a la Informacin Pblica, a sus datos personales
o a la rectificacin de stos. Los sujetos obligados debern preservar sus documentos en
archivos administrativos actualizados y publicarn a travs de los medios electrnicos
disponibles, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el
ejercicio de los recursos pblicos.
436 RoBERTO RIVEs

Otra reforma constitucional de importancia fue la hecha en materia de seguridad p-

blica y justicia, a los artculos 16 al22 y otros ms, en junio del2oo8, con la que se decidi,
entre otras cosas: establecer las bases del nuevo sistema procesal penal, que implica un
cambio de las reglas procesales y de todo el sistema -sus instituciones, organizacin, ope-
racin, valores y cultura-, y crear un fondo de justicia integrado por recursos federales y
locales, as como la nueva funcin policial, entre las materias principales.
As, con estas disposiciones, el proceso penal ser acusatorio y oral. Se regir por los
principios de publicidad, contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin. En-
trar en vigor cuando lo establezca la legislacin secundaria correspondiente, sin exce-
der el plazo de ocho aos, contado a partir del da siguiente de la publicacin de este
Decreto. En consecuencia, la Federacin, los estados y el Distrito Federal, en el mbito
de sus respectivas competencias, debern expedir y poner en vigor las modificaciones u
ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal
acusatorio. Las entidades federativas adoptarn el sistema penal acusatorio en la mo-
dalidad que determinen, sea regional o por tipo de delito. Tambin se sealan los dere-
chos de toda persona imputada, as como los derechos de la vctima o del ofendido. Los
poderes judiciales contarn con jueces de control que resolvern, en forma inmediata, y
por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y
tcnicas de investigacin de la autoridad, que requieran control Judicial, garantizando los
derechos de los indiciados y de las vctimas u ofendidos. Se crear un sistema integral de
justicia que ser aplicable a quienes se atribuya la realizacin de una conducta tipificada
como delito por las leyes penales y tengan entre doce aos cumplidos y menos de diecio-
cho aos de edad, en el que se garanticen los Derechos Fundamentales que reconoce esta
Constitucin para todo individuo, as como aquellos derechos especficos que por su con-
dicin de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce
aos que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo sern sujetos a
rehabilitacin y asistencia social. Por otro lado, en cuanto a la investigacin de los delitos
corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las cuales actuarn bajo la conduccin
y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin. El ejercicio de la accin penal ante los
tribunales corresponde al Ministerio Pblico. La ley determinar los casos en que los par-
ticulares podrn ejercer la accin penal ante la autoridad Judicial.
En la vida cotidiana, la actividad delictiva mantuvo sus cifras por arriba del milln y
medio de averiguaciones previas al ao, sin considerar la cifra negra del delito, ello no
obstante las sucesivas reformas constitucionales y el importante volumen de recursos fi-
nancieros y tecnolgicos canalizados a este ramo (de los 1.8 millones de pesos de 1997, a
los ms de 16 mil millones del ao 2006). El secuestro continu siendo un flagelo social
 l..A ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 437

que involucraba a los elementos y organizaciones policiales con los grupos delictivos or-
ganizados. La crisis del modelo lleg en agosto del 2008 con el secuestro y muerte del hijo
del empresario MARTI, y las granadas lanzadas a la poblacin civil en los festejos del15 de
septiembre de ese ao, en la ciudad de Morelia, Michoacn. Sin olvidar que ya se tenan
otros antecedentes, como las bombas a los duetos de PEMEX un ao atrs.
Dentro de los problemas nacionales del pas, sobresala el caso de Petrleos Mexicanos
de manera que para que PEMEX contine siendo un factor fundamental en el desarrollo
de Mxico y pueda superar los nuevos retos que se le presentan, es necesario realizar
los cambios que le permitan enfrentarlos con xito. Ante este reto, en abril de 2008, el
Ejecutivo Federal envi al Senado de la Repblica un paquete de reformas al sector hi-
drocarburos; en su exposicin de motivos seal que con las iniciativas se busca dotar a
PEMEX de mayor autonoma de gestin, ampliar la transparencia en su administracin y
la rendicin de cuentas, aprovechar mejor los recursos tecnolgicos disponibles, multipli-
car su capacidad de operacin y, al propio tiempo, garantizar que el petrleo que existe en
el territorio nacional contine siendo propiedad exclusiva de la Nacin, y una fuente de
ingresos duradera para el pas. Esta iniciativa fue motivo de una amplia discusin entre
partidos polticos, legisladores, empresarios, tcnicos y especialistas, todo lo cual deriv
en la organizacin de un debate en torno al petrleo en Mxico, lo cual fue llevado por
el Senado de la Repblica, durante 71 das, en los que se organizaron 21 foros, sede de
numerosas ponencias, y que finaliz a mediados de julio del 2008. En l se plantearon
sustancialmente los siguientes puntos:

El principal yacimiento petrolero del pas, Cantarell, parece llegar a su etapa de

declive, pues para el ao 2003 todava produca 2 .2 millones de barriles diarios,
y para el ao 2008, la produccin se redujo a 1 milln so mil barriles al da. La
produccin total de PEMEX en el primer semestre del 2008 lleg a 2.8 millones
de barriles diarios, un 10% menos que en el mismo periodo del ao 2007. PEMEX
debe emprender nuevos y diversos proyectos para enfrentar el descenso de pro-
duccin, adems de presentar problemas de saturacin en sistemas de transpor-
te martimo y productos, la infraestructura no se ha modernizado en los ltimos
veinte aos.
La mitad de los recursos prospectivos de petrleo se encuentran en aguas profun-
das del Golfo de Mxico, se estiman unos 30 mil millones de barriles.
El robo de petrolferos desde tomas clandestinas ha ido en aumento, solo en el ai'io
2007 se encontraron 300 casos.
PEMEX sigue enfrentando situaciones de opacidad en su administracin y licita-
cin de contratos.
PEMEX sigue importando petrolferos tales como gasolinas.
438 ROBERTO RIVES

En su Segundo Informe, la paraestatal fue objeto de reflexin por parte del Ejecuti-
vo Federal: "El programa de inversiones en las actividades de exploracin y produccin
primaria de PEMEX, tiene el propsito de aumentar las reservas probadas, mejorar sus-
tancialmente la tasa de restitucin de stas, y sostener los niveles de produccin en el
mediano y largo plazos.
Al 31 de diciembre de 2007las reservas totales de hidrocarburos (3P), probadas, pro-
bables y posibles, ascendieron a 44,482.7 millones de barriles de petrleo crudo equiva-
lente,, de las cuales 33.1% son reservas probadas, 34% probables y 32.9% posibles. (Se
define 1P como reserva probada, 2P es la suma de reserva probada ms probable y 3P es
la suma de reserva probada, ms probable, ms posible).
La inversin impulsada anual autorizada, que excluye el pago de intereses PIDIRE-
GAS, fue de 217,862.2 millones de pesos, 13.5% presupuestaria y 86.5% de PIDIREGAS,
siendo esta cantidad la ms alta en los ltimos aos. Este monto representa 28.7% ms
del total ejercido en 2007 ... Bajo la modalidad de PIDIREGAS, PEMEX y sus organismos
subsidiarios invirtieron 70,685 millones de pesos, monto 1.3% menor en trminos reales
con relacin a lo erogado en los primeros seis meses de 2007. Los recursos se destinaron
a 25 proyectos, de los cuales 22 fueron de Pemex-Exploracin y Produccin y uno de cada
organismo subsidiario restante. Del total de esta inversin, Pemex-Exploracin y Pro-
duccin ejerci 94.2% de los recursos, 4.6% Pemex-Refinacin, 1.1% Pemex-Gas y Petra-
qumica Bsica, y el restante 0.1% Pemex-Petroqumica ... Con recursos provenientes de
los fondos para la inversin de PEMEX se ejercieron 2,212.1 millones de pesos, los cuales
se destinaron principalmente a la amortizacin de intereses capitalizables del registro
PIDIREGAS.
La disponibilidad total de petrleo crudo, naftas y condensados fue de 2,857. 7 miles de
barriles diarios, volumen 9.7% inferior al del primer semestre de 2007. Esta variacin se
reflej en mayor medida en la reduccin de 7.5% en el crudo ligero destinado a refineras
y de 13.6% en el crudo pesado para terminales de exportacin. Del volumen total, 1,451.9
miles de barriles diarios se destinaron a terminales de exportacin, 1,228.6 miles de barri-
les diarios al Sistema Nacional de Refinacin (SNR), 128.6 miles de barriles al Complejo
Petroqumico La Cangrejera, y la diferencia correspondi a empaque, diferencias de in-
ventarios y diferencias estadsticas.
El total de petrleo crudo fue de 3,081.7 millones de barriles diarios (mbd), de ellos
el de tipo pesado asciende a 2,045-4, el tipo ligero 837.7 y el tipo superligero 198.6. Por
regiones marinas estn: la Noreste 2,023.7; Cantaren 1,496.5; Ku-Maloob-Zaap 527.2;
La Suroeste 505.9; Abkatn-Pol-Chuc 312.3; Litoral Tabasco 193.6; La Regin Sur 465.2;
Cinco Presidentes 44.6; Bellota-Jujo 190.0; Macuspana 10-4; Muspac 33.6; Samaria-Luna
186.7. La Regin Norte: 86.9 Poza Rica-Altamira; 85.1 Veracruz 1.8 mbd.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 439

En refinacin se actualiza el Modelo de Optimizacin del Sistema Nacional de Refina-

cin con una visin de largo plazo, a fin de evaluar la rentabilidad de las inversiones en
proyectos estratgicos, que contribuyan a la reduccin de la importacin de gasolinas y de
destilados intermedios.
En el periodo de enero a junio de 2008, la produccin de gas natural fue de 6,723.5 millo-
nes de pies. La produccin de gas seco proveniente de los complejos procesadores de gas fue
de 3,458.6 millones de pies cbicos diarios. La produccin de petrolferos y gas licuado de
petrleo fue de 1,521.2 miles de barriles diarios. En el primer semestre de 2008, las ventas
de petrolferos y gas licuado se ubicaron en 1,850.8 miles de barriles diarios. En enero-junio
de 2oo8la elaboracin de productos petroqumicos fue de 7,606.9 miles de toneladas.
Con objeto de dar viabilidad a la industria petroqumica a partir del gas natural, en
particular a la cadena de produccin etano-etileno-polietileno, el Gobierno Federal ha
desarrollado el Proyecto Etileno XXI con una inversin privada que se estima en 2 mil
millones de dlares.
Entre las principales acciones para reducir el envo de gas a la atmsfera se encuentran
la puesta en operacin de la unidad de recuperacin de nitrgeno en el Complejo Proce-
sador de Gas de Ciudad PEMEX
Avances en la implantacin del Sistema Pemex-SSPA (seguridad, salud y proteccin
ambiental) permitieron alcanzar resultados favorables en los ndices de seguridad in-
dustrial. El ndice de frecuencia de accidentes se ubic en 0-43 accidentes por milln de
horas-hombre laboradas con exposicin al riesgo, valor 25.9% menor al registrado en el
primer semestre de 2007 que fue de 0.58. El ndice de gravedad fue de 21 das perdidos
por milln de horas-hombre laboradas con una reduccin de 19.2%".Bso
Frente a esta situacin de una de las empresas pblicas ms importantes de la vida
nacional, los partidos polticos elaboraron sus propias iniciativas y con todas las inicia-
tivas recibidas el Congreso aprob, por unanimidad de los partidos polticos, una nueva
estructura legal en materia de hidrocarburos en el2oo8.
En cuanto al aspecto agrcola, el Ejecutivo Federal seal en su Primer Informe:

"Uno de los nuevos sectores con mayor rezago es el campo, para elevar su compe-
titividad y, sobre todo, para mejorar las condiciones de vida de quienes en l viven,
mi Gobierno est invirtiendo este ao ms de 17 mil millones de pesos a travs
del Programa Especial Concurrente Para el Campo (PEC). Es la cifra ms alta que
se ha destinado en la historia, hemos dado un apoyo especial a los productores de
maz, de frjol, de caa de azcar, de leche, para fortalecerlos ante la inminente
apertura comercial de sus productos. A principios del ao el precio del maz en el

Bso Segundo Informe de Gobierno, FELIPE CALDERN.

440 ROBERTO RlVES

mercado internacional se duplic, esto obviamente amenaz con impactar de ma-

nera terrible la economa de las familias mexicanas que tienen al maz y a la tortilla
como principal alimento, gracias a un acuerdo entre productores, distribuidores,
comercializadores y consumidores, logramos estabilizar el precio de la tortilla y
garantizar el abasto del maz" 8 s'

En su Segundo Informe de gobierno seal:

"El medio rural mantiene un rezago importante respecto a los niveles de desarrollo
del resto del pas; para atenderlo, la presente administracin se ha comprome-
tido a reducir la brecha de este rezago actuando en diversos frentes de manera
coordinada y concurrente, a travs del PEC ... En 2007 se canalizaron 176,794.3
millones de pesos en 146 programas que fueron manejados por 14 secretaras y
tres ramos administrativos adicionales, y para 2008 se aprob un presupuesto de
204 mil millones de pesos ... La SAGARPA al mes de julio tiene un presupuesto
autorizado por 65,500.3 millones de pesos, de los cuales le corresponden al Pro-
grama de Adquisicin de Activos Productivos 12,039.1 millones de pesos (18.4%),
al PROCAMPO 16,503-4 millones de pesos (25.3%), al Programa de Atencin a
Problemas Estructurales 11,356.8 millones de pesos (17.3%) y a otros programas
25,561 millones de pesos (39%). El gobierno actual dispuso continuar y fortalecer
el PROCAMPO hasta el trmino de su gestin, debido al gran impacto social y
econmico que genera su ejecucin"8s2

En materia de poltica social, con el fin de medir el tamao de la pobreza en el pas, el

Consejo Nacional de Evaluacin de Polticas de Desarrollo Social (CONEVAL), present
en agosto de 2007las estimaciones de la pobreza en Mxico, con base en la Encuesta Na-
cional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2006: Los resultados determinaron
que 44.7 millones de mexicanos vivan en condicin de pobreza de patrimonio en 2006,
lo que representa 42.6% de la poblacin total en Mxico; mientras que 21.7 millones
de mexicanos vivan en condicin de pobreza de capacidades, es decir, 20.7% del total
de la poblacin. Asimismo, 14-4 millones de mexicanos vivan en condicin de pobreza
alimentaria, que equivale a 13.8% del total de la poblacin. De ellos, 9-4 millones de
mexicanos se ubicaban en zonas rurales y 5 millones en urbanas, lo que indica que dos de
cada tres personas en situacin de pobreza alimentaria se localizan en las zonas rurales.
Se observa una distribucin similar en los otros dos grupos: los de pobreza de patrimonio
y de capacidades. Los estados con mayor grado de rezago social son Chiapas, Guerrero,
Oaxaca y Puebla.

s Primer Informe de Gobierno, FELIPE CALDERN.

85' Segundo Informe de Gobierno, F ELIPE CALDERN.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 441

Frente a esta situacin, al iniciar septiembre del2007, el presidente reconoci la efica-

cia de los programas diseados veinte aos atrs:

"An con sus limitaciones, los programas sociales establecidos hace ms de una
dcada, programas que estn orientados a fortalecer educacin y salud, por un
lado; y por otro, a darle un ingreso directo a las familias ms pobres, es decir,
programas orientados a fortalecer la capacidad de las personas, como el Programa
Oportunidades, estos han demostrado su eficacia"8 S3

Al igual que a su antecesor, al nuevo gobierno le llev un ao poner nombre propio al

programa contra la pobreza, ya que es el tiempo requerido para elaborar por vez primera
su presupuesto, de esta manera vemos cmo, de alguna manera, la estructura presupuesta-
ria de egresos rige a la actividad gubernamental; as informaba en septiembre del2oo8:
"A travs de la Estrategia Vivir Mejor, establecida en este ao, el Gobierno Federal
ratifica su poltica de atencin a los mexicanos que padecen el flagelo de la pobreza
y la marginacin, fortalece los programas sociales existentes para superar la pobre-
za y propicia la convergencia de objetivos que sectorial mente se realizan en la mate-
ria, a fin de evitar su dispersin y sacar el mayor provecho de los recursos pblicos
invertidos ... Los programas, se centran principalmente en cie1tos grupos como son:
mujeres, indgenas, adultos mayores, discapacitados o personas en condiciones de
pobreza extrema, as como en las regiones y municipios con los ms bajos ndices
de desarrollo humano. La estrategia contempla programas de superacin de po-
breza alimentaria, programas puente y de desarrollo ele capacidades ... En la con-
secucin de estos objetivos, se han ampliado y fortalecido los instrumentos para
la superacin de la pobreza, a la vez que se han creado nuevos programas en esta
Administracin, como son el Programa de Infraestructura Elemental en Educacin
Bsica, Mejores Espacios Educativos; Seguro Mdico para una Nueva Generacin;
Caravanas de Salud; Programa de Atencin a los Adultos Mayores de 70 Aos y ms
en Zonas Rurales, Apoyo Especial de Seguridad Alimentaria, Guarderas y Estan-
cias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, Apoyo en Zonas de Atencin
Prioritaria y Rescate de Espacios Pblicos, entre otros" 8S4

En complemento a los anteriores programas, se dise la Estrategia 100X10o, diri-

gida a zonas indgenas y que es un "esquema de coordinacin de todos los programas y
acciones de las dependencias y entidades del Gobierno Federal, cuyo objetivo es impulsar
el desarrollo integral-social y econmico- de los 125 municipios con mayores niveles de
marginacin y pobreza del pas, sobre seis ejes de actuacin: educacin; salud; generacin

853 Primer Informe de Gobierno, FELIPE CALDERN.

854 Segundo Informe de Gobierno, FELIPE CALDERN.
442 ROBERTO RJVES

de opciones de ingreso y fortalecimiento de la actividad econmica; infraestructura social

bsica; vivienda; y proteccin de los recursos naturales.
Los compromisos de inversin que se establt:!cen responden al Programa de Trabajo
2008-2012, integrado por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) con la aportacin
de las dems dependencias federales en el seno de la Comisin Intersecretarial, basado en
34 indicadores de resultados y 51 metas de alto impacto en los ejes mencionados". 8ss
Esta administracin continu con los programas foxistas: El Programa Oportuni-
dades cont para 2008 con un presupuesto autorizado original de 38,082 millones de
pesos. El monto promedio mensual de transferencia por familia equivale a 655 pesos
(incluye el apoyo alimentario de 120 pesos), que representan ms del doble de los asig-
nados al inicio de la administracin pasada. Del monto total, a la SEDESOL se autoriza-
ron 17,301.8 millones de pesos, a la SEP 17,350 millones y a la Secretara de Salud (SS)
3,430.2 millones de pesos.
La Estrategia Nacional de Atencin a Microrregiones impulsa el desarrollo de los
municipios con los mayores niveles de marginacin del pas, mediante el equipamiento de
localidades estratgicas en las 263 microrregiones definidas en el territorio nacional.
En materia de salud, la crisis financiera de las instituciones de seguridad social, las
carencias e insuficiencias de la secretara del ramo, repercutieron en la calidad y oportu-
nidad de la atencin mdica, el frecuente reclamo social sobre la calidad de la atencin,
el desabasto en las farmacias, la insuficiencia de ambulancias, fueron el contexto en el
que se crea el Comit Nacional por la Calidad en Salud como rgano asesor de la Secre-
tara de Salud, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de
diciembre de 2007, con el propsito de fortalecer la coordinacin de acciones federales,
estatales, de las organizaciones civiles y de la poblacin, para la mejora de la calidad en
la prestacin de los servicios, la capacitacin y operacin de los mismos. Para la atencin
a los derechohabientes de manera oportuna, se continu con el programa denominado

ss Los 125 municipios de la Estrategia estn ubicados en siete estados: Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Puebla,
Veracruz, Durango y Nayarit. En ellos viven ms de 1.4 millones de mexicanos, de Jos que aproximadamente
85% es hablante de una de las 18 lenguas indgenas que se registran en estos territorios. Del total de los mu-
nicipios, 90 estn ubicados en Oaxaca, Chiapas, Veracruz y Guerrero. La poblacin est distribuida en ms
de 5,520 localidades, de las cuales 41.7% registran menos de so habitantes y slo 187tienen ms de mil habi-
tantes. La dispersin poblacional sumada al aislamiento, las condiciones orogrficas, la ausencia de caminos
y la degradacin de los recursos naturales se transforman en causa-efecto de los problemas estructurales de
pobreza y marginacin de sus pobladores.
Inversin Federal de la Estrategia woXwo, cifras en millones de pesos: Presupuesto comprometido al
primer semestre de 2008: Total: $ 6,027.3. Vertientes: Educacin 1,058.6; Salud 1,040.0; Productividad 914.5;
Infraestructura 1,893.0; Vivienda 1,036-4; Medio ambiente 84.8. Fuente: Secretara de Desarrollo Social.
Del total de recursos comprometidos en la Estrategia woX100, 56% es aportado por los programas de la
SEDESOL y sus organismos sectorizados; 14% por la Comisin Nacional para el Desarrollo de Jos Pueblos
Indgenas (CDI); 10% por las dependencias sectorizadas en la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desa-
rrollo.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 443

Prevencin del Rezago de Atencin Mdica. Prosiguieron los trabajos para actualizar el
Cuadro Bsico y Catlogo de Insumos del Sector Salud.
A fin de asegurar el buen funcionamiento en la operacin del Seguro Popular a nivel
nacional, se realizan visitas a las entidades federativas para corregir oportunamente los
posibles errores.

En 2007 se supervisaron aspectos vinculados con el desempeo en afiliacin y

operacin, gestin de servicios de salud, as como de financiamiento, en 12 entida-
des federativas. De este ejercicio, se emitieron en promedio 75 recomendaciones
para cada una de las entidades, las cuales se encuentran en proces~ de atencin.
Como instrumento financiero, el Seguro Popular ha permitido fortalecer la opera-
cin de los servicios de salud en las entidades federativas" 8S6

Debido al enorme potencial de compra que tienen las instituciones de salud y seguri-
dad social, en el grupo intersectorial conformado por las secretaras de Salud, Economa,
y Funcin Pblica, y las instituciones de seguridad social, se cre la Comisin Coordina-
dora para la Negociacin de Precios de Medicamentos y otros Insumos para la Salud; con
el propsito de mejorar el desempeo del mercado farmacutico.
En su Segundo Informe, el Presidente seal que, en el ao 2008 los recursos totales
autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin al Sistema de Proteccin So-
cial en Salud ascendieron a 34,714 millones de pesos, cifra que representa un crecimiento
real de 28.8% respecto a los 26,040 millones de pesos autorizados en 2007. Para garan-
tizar la prestacin de servicios de salud a la poblacin afiliada al Seguro Popular, durante
2007 se transfirieron a las entidades federativas 11,245 millones de pesos por Cuota So-
cial, 7,654 millones de pesos por Aportacin Solidaria Federal y 6,549 millones de pesos
a travs del Fondo de Proteccin contra Gastos Catastrficos y del Fondo de Previsin
Presupuesta!, sumando un total de 25,448 millones de pesos.
En sntesis, el gasto pblico federal en salud, pas de 212,895 millones de pesos, en
2007, a 288,092.8 millones en 2008. Poco menos de $2,880 pesos por habitante, inclui-
dos gastos de administracin. La esperanza de vida lleg a 75.1 aos en el 2008 .
"El gasto educativo constituye la apuesta ms rentable de cualquier pas para promo-
ver su desarrollo, ya que merced a ste se forma el capital humano que lo har posible",
sealo el presidente CALDERN en su Segundo Informe. El gasto nacional en educacin,
que incluye los recursos de los sectores pblico (aportaciones federales, estatales y mu-
nicipales) y privado se estima ascienda en 2008 a 722,190.1 millones de pesos, 3.3% su-
perior en trminos reales a lo erogado en 2007. El gasto nacional en educacin se estima
represente para 2008, 6.3% del Producto Interno Bruto (PIB). En educacin preescolar

856
Segundo Informe de Gobierno, FELIPE C ALDERN.
444 ROBERTO RlvEs

se estim un gasto pblico promedio por alumno de 11.9 miles de pesos en el ciclo escolar
2007-2008; en educacin primaria de 10.8 miles de pesos y de 16.6 miles en secundaria;
en bachillerato de 22.9 miles y en profesional tcnico de 16 miles de pesos. El mayor gasto
por alumno se ubica en la educacin superior, con un monto de 51.3 miles de pesos por
alumno, casi cinco veces ms de lo ejercido en la educacin primaria.
Durante el ciclo escolar 2007-2008 fueron distribuidos un total de 161.1 millones de li-
bros de texto gratuitos, de los cuales 109.2 millones correspondieron al nivel de primaria,
28.1 millones a secundaria, 13 millones a telesecundaria, 9.3 millones a preescolar y 1.5
millones a educacin indgena. Para el ciclo escolar 2008-2009 se estima distribuir 161.8
millones de libros.
En 2007 se distribuyeron adems, un total de 276.2 millones de materiales de apoyo
didctico a todas las entidades federativas. Asimismo, para 2008 se prev la distribucin
de 16 millones de ejemplares de los libros gratuitos de formacin cvica y tica.
El grado promedio de escolaridad de la poblacin (edad entre 25 a 64 aos): 8.4 aos.
Eficiencia terminal: en educacin primaria 93%; en secundaria 79% y en educacin
media SUperiOr 58%. 857
Bajo la perspectiva internacional, en el "Panorama de educacin 2008", elaborado por
la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), Mxico qued co-
locado en el segundo lugar de desercin educativa, en educacin media superior. El estu-
dio dio a conocer que mientras en Mxico se invierten 2,405 dlares al ao en promedio
por alumno, en Estados Unidos se destinan 12,788 y en Suiza 12,195 dlares.
Otros aspectos relevantes de esta administracin son: el desarrollo de la Base de Datos Na-
cional de la Clave nica de Registro de Poblacin (CURP), ha llegado a la certificacin de un
total de 63,881,807 claves, registros de personas, de un total de 106 millones de habitantes.
Por primera vez se aprob, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2008, un
monto histrico de 7,024 millones de pesos etiquetados en 68 programas presupuestarios
federales que incorporan la perspectiva de gnero. En conjunto con las acciones de educa-
cin, salud y alimentacin dirigidas a mujeres por medio del Programa Oportunidades,
la cantidad de recursos asciende a un total de 31,003 millones de pesos.
En cuanto al esquema funcional del Federalismo se continu con el modelo seguido
desde tiempo atrs, las competencias, recursos y estructuras centralizados en el mbito
federal, a los estados y municipios se les reparten ciertos fondos financieros, sealados el
artculo 73 constitucional y la Ley de Coordinacin Fiscal, como por convenios anuales de
las dependencias federales con los estados.
De esta manera, en el ao 2008, y en campo del Federalismo fiscal propiamente dicho, te-
nemos que se modificaron las frmulas de distribucin del Fondo General de Participaciones

657
Datos tomados del Segundo Informe de Gobierno.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 445

(FGP) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM) para reflejar el mejor desempeo tributario
y premiar la actividad econmica y los esfuerzos de recaudacin. Con ello los estados que
. pierden recursos son DF, Chiapas, Tabasco, Nuevo Len, Campeche, Sonora. Los que ganan
son los estados de Mxico, Oaxaca, Veracruz, Guerrero y Michoacn.
Al mismo tiempo, se crearon tres fondos para las entidades federativas: 1) el de fiscali-
zacin, para premiar las labores de fiscalizacin y la recaudacin de las entidades federati-
vas; 2) el de compensacin, para las 10 entidades federativas con menor producto interno
bruto (PIB) per cpita no minero y no petrolero; y 3) el de extraccin de hidrocarburos,
el cual ser financiado con el 0-46% del derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado
por PEMEX y se destinar a los estados donde se extrae petrleo, con el propsito de que
las entidades federativas puedan hacer frente a los efectos transitorios derivados de la
reforma y en especial en relacin con las nuevas frmulas de distribucin de los Fo ndos
Generales de Participaciones y de Fomento Municipal.
Igualmente, se adecuaron las reglas de distribucin del Fondo de Aportaciones para
el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) . Ello contribuye a hacerlo ms
equitativo, ya que todas las entidades federativas debern percibir los montos nominales
que recibieron en 2007 y sumar los incrementos que se obtengan por la mayor recau-
dacin federal participable de acuerdo a una frmula de distribucin inversa al PIB per
cpita de la entidad federativa. Tambin se modificaron los criterios de distribucin de
los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB), los
cuales permiten a los estados satisfacer la demanda educativa al reflejar los cambios en el
nmero de alumnos, as como la calidad de la educacin en cada entidad federativa.

GASTO PROGRAMABLE POR NIVEL INSTITUCIONAL Y ORDEN DE GOBIERNO, 2007- 2008

(cifras en millones de pesos) 2007 2008

Total: 1,895,106.2 1,899,925.0
Poder Ejecutivo Federal 1,615,180.2 1,581,914.1
Poderes y Entes Autnomos 41,060.7 47.7749
Legislativo 7.595 7 8,978.6
Judicial 25,229.6 29,963.3
Instituto Federal Electoral 7.434-4 7,967.0
Fuente: Segundo Informe de Gobierno, FELIPE CALDERN.
446 ROBERTO RlVES

GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PBLICO PRESUPUESTARIO

CLASIFICACIN ECONMICA, 2007-2008 (MILLONES DE PESOS)

Total: 1,895,106.2 1,899,925.0

Total corriente 1,491,414-3 1,508,979.2
Servicios personales 653.947-6 705,643-3
Pensiones y jubilaciones 231,998.9 226,579-0
Fuente: Segundo Informe de Gobierno, FELIPE CALDERN.

De estos cuadros son de observar los siguientes aspectos: por un lado, lo centralizado
del Federalismo mexicano, que concentra en el Ejecutivo Federal una alta porcin de gas-
to, comparado con cualquier otro rengln de gasto y nivel institucional, en cambio, a esta-
dos y municipios se asigna alrededor de 25% del total de egresos. Por otro lado, el costo de
la nmina del Sector Pblico Federal asciende a casi un tercio del total de gasto.
Del total del gasto en servicios personales, 69.7% se concentr en funciones de desa-
nollo social, como educacin, salud y seguridad social, las cuales benefician directamente
a la poblacin, en especial, a los grupos con menores oportunidades de desarrollo, y mos-
traron un crecimiento real de 7.2%; las actividades de desarrollo econmico, como ener-
ga, desarrollo agropecuario y forestal, comunicaciones y transportes, ciencia y tecnolo-
ga, entre otras, representaron el16.6% del total, y registraron un crecimiento real de 4%;
las funciones de gobierno representaron 9.3% del total, con un crecimiento real de 4.3%,
entre las que se encuentran las actividades de Soberana y de Orden, Seguridad y Justicia
que en conjunto concentraron 6.2% de los servicios personales y aumentaron 6.6% real,
mientras que el resto de las actividades de gobierno que significaron 3.1%, permanecen
iguales a las de 2007 en trminos reales.
Se aprob para 2008 la reforma al artculo 20.-A, de la Ley del Impuesto Especial
sobre Produccin y Servicios (LIEPS) a fin de incorporar un gravamen federal a la venta
final de gasolina y diesel. Los recursos recaudados sern destinados a las entid1des fede-
rativas y municipios que se encuentren adheridos al Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal y celebren Convenio de Colaboracin Administrativa en la materia, mismo que fue
suscrito por las 32 entidades federativas.
En el artculo 29 de la LIEPS, vigente a partir del1o de enero de 2008, se dispuso que
corresponde la administracin del IEPS sobre juegos con apuestas y sorteos a las entidades
federativas que en el marco de la colaboracin administrativa, tengan celebrado convenio
con la SHCP para la administracin del ISR a cargo de los pequeos contribuyentes.
El21 de diciembre de 2007 se public en el DOFla modificacin al artculo 10-C de la
LCF, mediante la cual se establece la posibilidad de que las entidades federativas incluyan
en su legislacin, impuestos a la venta o consumo final de los bienes cuya enajeNacin se
grave con el IEPS siempre que no est reservado a la Federacin.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 447

En cuanto a los recursos federales transferidos a las entidades federativas y muni-

cipios, durante el primer semestre de 2008 el gasto federalizado ascendi a 497,234.3
millones de pesos, lo que signific un crecimiento en trminos reales de 18.6%, con re-
lacin al monto transferido en el primer semestre de 2007, y represent 54.7% del gasto
primario del Gobierno Federal. Del total de recursos canalizados a los gobiernos locales,
53.6% se ejerci a travs del gasto programable federalizado y el restante 46-4% a travs
de participaciones federales. El pago de participaciones en ingresos federales e incentivos
econmicos a las entidades federativas ascendi a 230,959 millones de pesos, cifra mayor
en 23.1% real a la del mismo periodo de 2007.
La Recaudacin Federal Participable (RFP) neta, que sirvi de base para el clcu-
lo de las participaciones a las entidades federativas del periodo enero-junio, se ubic eri
896,135 millones de pesos, monto superior en 25-4% real a la RFP del mismo periodo del
ao anterior. El gasto en previsiones y aportaciones federales a las entidades federativas
y los municipios (Ramos 25 y 33), ascendi a 220,479 millones de pesos, monto superior
en 9.7% en trminos reales al del mismo periodo del ao anterior.
A travs de seis de los ocho fondos que integran el Ramo 33 se canalizaron recursos
para la atencin de reas relacionadas con el desarrollo social, es decir, 89.5% del total.
Esto permiti proporcionar recursos a las entidades federativas para educacin bsica,
tecnolgica y de adultos; servicios de salud; e impulsar la generacin de infraestructura
social para la poblacin con menores ingresos y oportunidades.
Del total de aportaciones federales, 62.7% se destin a los fondos asociados a la educa-
cin, que en conjunto sumaron 138,161.1 millones de pesos, y registraron un incremento
anual real de 7.8%.
Los recursos para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) se
ubicaron en 22,963.5 millones de pesos, 8.6% ms en trminos reales respecto al ao
anterior. Las erogaciones realizadas a travs del Fondo de Aportaciones para Infraes-
tructura Social (FAIS) y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Mu -
nicipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF)
alcanzaron 22,978.3 y 19,625.7 millones de pesos, respectivamente y se incrementaron
en cada caso 15% anual real, de acuerdo con la Recaudacin Federal Participable previs-
ta en la Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2008 y el calendario
acordado para su pago. 8s8

858 Las cifras corresponden al Segundo Informe de Gobierno del presidente CALDERON. En octubre de 2007, se
introdujeron modificaciones al artculo 85, fraccin I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendara (LFPRH), mediante las cuales se dispone que los recursos federales que ejerzan las entidades
federativas, los municipios, los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales del Dis-
trito Federal, as como sus respectivas administraciones pblicas paraestatales o cualquier ente pblico de
carcter local, deben ser evaluados conforme a las bases establecidas en el artculo 110 de la propia Ley, con
base en indicadores estratgicos y de gestin, por instancias tcnicas independientes de las instituciones que
448 ROBERTO R.iVES

GASTO FEDERAL PAGADO TRANSFERIDO A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.

PARA SU EJERCICIO. POR FUENTE DE ORIGEN. 2007-2008

Total: 817,701.9 889,245-2

Participaciones federales 332,563.4 400,160.6
Aportaciones Federales 377.581.0 411,7525
Provisiones salariales y econmicas (Ramo 23) 50,113.6 17.471.8
Convenios de descentralizacin 54.320.5 58,700-4
Convenios de reasignacin 3,123.3 1,160.0

Adicionalmente, mediante los recursos del Ramo 33, se atendieron aspectos relacio-
nados con la seguridad pblica y el fortalecimiento de las finanzas pblicas locales, para
el cumplimiento de los respectivos programas de gobierno, conforme a lo dispuesto en la
Ley de Coordinacin Fiscal.
A travs del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federa-
tivas (FAFEF) se entregaron a los gobiernos locales, 10,723.2 millones de pesos, monto
superior en 15% real a la cifra observada al mes de junio de 2007.
Los recursos transferidos a travs del Fondo de Aportaciones para Seguridad Pblica
(FASP) sumaron 3,6oo millones de pesos, lo que signific un crecimiento de 14.9% en trmi-
nos reales con relacin a la cifra registrada durante el periodo enero-junio del ao anterior.
De acuerdo con lo establecido en el presupuesto para 2008, las dependencias y entida-
des con cargo a sus presupuestos y por medio de convenios de coordinacin, transfirieron
recursos presupuestarios a las entidades federativas,. con el propsito de descentralizar
funciones, o reasignar recursos correspondientes a programas federales, a efecto de trans-
ferir responsabilidades y, en su caso, recursos humanos y materiales.
En este contexto, los recursos transferidos a las entidades federativas a travs de con-
venios de descentralizacin, de colaboracin y de reasignacin sumaron 31,935.1 millones
de pesos, lo que signific un crecimiento de 30.2% en trminos reales a lo registrado en er
primer semestre de 2007.
De este monto, se canalizaron 22,081.7 millones de pesos a los convenios establecidos
en el sector educativo, para al pago de remuneraciones y otros gastos de operacin de las
universidades pblicas, universidades tecnolgicas, el Colegio de Bachiileres, institutos

ejerzan dichos recursos. En el mismo sentido, en el artculo 49, fraccin v, de la Ley de CoordinacirtFiscal
(LCF), se establece que el ejercicio de las aportaciones federales para entidades federativas y municipios,
debe sujetarse a la evaluacin del desempeo a que se refiere el artculo 110 de la LFPRH. Asimismo, dispone
que los resultados del ejercicio de las aportaciones federales deben ser evaluados con base en indicadores,
por instancias tcnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, -designadas por las entidades, a
fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 449

tecnolgicos superiores, colegios de estudios cientficos y tecnolgicos, y los institutos de

capacitacin para el trabajo en las entidades federativas.
Con el fin de fortalecer los consejos estatales agropecuarios y apoyar a los productores
agrcolas a travs de los Programas de Alianza para el Campo a cargo de la SAGARPA
y de la Comisin Nacional del Agua (CNA), se transfirieron a las entidades federativas
recursos por 8,927 millones de pesos.
Mediante otros apoyos a los gobiernos locales, se entregaron recursos por 13,861.1 mi-
llones de pesos, monto mayor en 157.1% real al registrado el ao anterior. En este rubro
se incluyen las aportaciones al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades
Federativas (FEIEF)l/ y al Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES),
as como asignaciones previstas en el del Ramo General23 Provisiones Salariales y Eco-
nmicas, para programas regionales, Fondo de Modernizacin de los Municipios, Fondo
Regional y Poder Judicial en las entidades federativas, as como los recursos aportados al
Fondo Municipal para Seguridad Pblica a cargo del Ramo 36. Estos recursos se orien-
tan a fortalecer los presupuestos de las entidades federativas o municipios y se ejercen de
acuerdo con lo sealado en el presupuesto y en las disposiciones aplicables.
Entre 2000 y 2005 tuvieron pase directo a la "congeladora" de los diputados, 23 inicia-
tivas con diseos diversos de formatos para el Informe.
Mediante reforma constitucional a los artculos 69 y 93, de agosto del 2008, se dispuso
que el presidente entregar un informe sobre el estado que guarda la Administracin Pbli-
ca Federal, sin el requisito de asistir a la inauguracin del periodo de sesiones del Congreso.
El informe presidencial se presentar por escrito, y tras su anlisis, los legisladores podrn
enviarle, de la misma forma, las preguntas que despejen sus dudas, mismas que se contesta-
rn por el mismo medio, y lo que se denominar "pregunta parlamentaria". Este nuevo for-
mato empez a funcionar desde el Segundo Informe, es decir, desde septiembre del 2008.
Se realiz una reforma al artculo 116 constitucional, para establecer el requisito de
tener cuando menos 30 aos de edad al da de la eleccin para poder ser gobernador de
alguna entidad federativa.

"La reforma al artculo 88 constitucional del 29 de agosto del 2008, la cual faculta
al Presidente de la Repblica para que pueda ausentarse del territorio nacional sin
solicitar autorizacin del Congreso, hasta por siete das al mes, debiendo comunicar
previamente al Poder Legislativo su decisin de ausentarse, as como los motivos
para hacerlo. En apego a los principios de transparencia y rendicin de cuentas a su
regreso deber enviar al Congreso de la Unin un informe detallado de las activida-
.des oficiales realizadas, as como de los costos y la comitiva que lo acompa"

Una ltima vertiente a considerar, es la relativa al mbito internacional, a la polti-

ca exterior, de lo que sobresale la relacin con los Estados Unidos, por diversas causas,
450 ROBERTO R.!VES

principalmente por ser el pas de frontera, con quien se lleva a cabo ms de la mitad del
comercio internacional, a donde se va la mano de obra mexicana. Al inicio del siglo, la
geopoltica mundial conlleva una dinmica que no puede, ni debe desconocerse. Por ello
se seala en primer lugar, el hecho que Mxico se encuentra ubicado en el Imperio occi-
dental, colinda con el ncleo geopoltico de dicho Imperio, los Estados Unidos, que se ha
convertido en la potencia-Imperio lder del planeta. Si bien esta vecindad ha obligado a
mantener relaciones constantes, tras los ataques terroristas en Nueva York, Mxico se ha
vuelto un rea geogrfica vital para ellos, por lo que, bajo la lgica de conservacin de un
Imperio, debe gozar de estabilidad poltica, debe cooperar para fortalecer la seguridad
interna del vecino del norte, y algunas instituciones mexicanas, principalmente de segu-
ridad y defensa deben enfrentar dicha situacin, pues tambin Mxico necesita un vecino
estable y seguro, de lo contrario, el ritmo y volumen comercial se afectara.
La vecindad con la hiperpotencia genera sentimiento,s mezclados, polarizados, positi-
vos y negativos, de colaboracin y defensa, de rechazo y aceptacin. En ambas naciones
subsisten prejuicios histricos insuperados, que slo deterioran la relacin bilateral, pues,
de un lado, subsiste el prejuicio nacionalista e histrico, basado en el desconocimiento
geopoltico e histrico, sobre el que se ha fundado el mito del robo del territorio; por el
otro lado, subyace el prejuicio de la leyenda negra espaola, que los britnicos trasladaron
a los norteamericanos, relativa a las atrocidades cometidas por autoridades hispanas en
territorio americano, pero que en el fondo solo trasluce la envidia sobre los dominios y ri-
quezas americanas, de manera que todo lo que tenga antecedentes espaoles es mal visto
por ese prejuicio histrico, poltico y cultural.
Mxico no es un actor de la poltica internacional y se ha negado sistemticamente a
participar en cualquier mecanismo del sistema internacional de seguridad y defensa, sin
embargo su participacin en el Consejo de Seguridad de la ONU, con motivo de buscar
un consenso para enfrentar el desagravio al Imperio, del actual conflicto mundial entre
el Islam y Occidente, ha planteado a Mxico retos y oportunidades. La lejana geogrfica
de Mxico con respecto a la zona de conflicto, no significa que el impacto de la guerra sea
pequeo o temporal para el pas. En trminos generales, podra profundizar las tendencias
que se abrieron para Mxico tras los sucesos deln de septiembre: debilitamiento del rit-
mo de la actividad econmica, lento crecimiento del sector exportador, cada del flujo de
turismo extranjero, estancamiento del volumen de inversin extranjera directa, prdida de
dinamismo de la industria maquiladora, presin creciente de los migrantes sobre la fron-
tera con Estados Unidos, en paralelo a una disminucin de las posibilidades de un nuevo
acuerdo migratorio, escaso avance en el proceso de integracin econmica de Amrica del
Norte, intensificacin de la coordinacin bilateral y trilateral de los temas prioritarios de la
agenda de Estados Unidos, tales como control de la frontera, proteccin de instalaciones
estratgicas, cooperacin Judicial, control migratorio.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 451

La vecindad geogrfico-poltica con Estados Unidos tiene hoy un significado estrat-

gico mayor que en otros escenarios blicos. La frontera ha ganado importancia para la
poltica de seguridad de Estados Unidos y el dinamismo comercial entre ambos pases.
La condicin de economa abierta, de pas petrolero, de vecino y segundo socio comercial
del principal protagonista de la guerra, de pas de alta emigracin con ingresos anuales
por concepto de remesas de 10 mil millones de dlares, de miembro no permanente del
Consejo de Seguridad de la ONU, todo ello abre mltiples canales de afectacin directa, e
indirecta, sobre la economa, la poltica y las relaciones exteriores de Mxico.
La mexicano-norteamericana es la frontera ms transitada del mundo: diariamente
se registran entre 700 mil y un milln de personas que la cruzan, y alrededor de 230 mil
vehculos que hacen lo propio; cuatro quintas partes del comercio entre Mxico y Estados
Unidos se realizan por va terrestre, a travs de la frontera. Entre 1994 y 2000, el comercio
transfronterizo creci 140%. En el mismo perodo, se registr un aumento de las medidas
de control fronterizo del lado estadounidense: el nmero de agentes de la patrulla fron-
teriza creci, el presupuesto del Sistema de Inmigracin y Naturalizacin en la zona se
cuadruplic, en lugares como San Diego, se construyeron bardas tras bardas (metlica,
de postes, y de bloques de concreto, separadas 10 metros una de otra); y en general, se
resguardaron los accesos del Ro Bravo.
Sin lugar a dudas debemos empezar por considerar que la economa mexicana est hoy
ms expuesta al mundo que hace 10 aos, depende hoy ms que nunca de las condiciones
de la economa mundial y, en particular, de la estadounidense, por el peso relativo delco-
mercio exterior, de los flujos de inversin extranjera directa, del turismo y de las remesas.
Si bien es cierto que el ingreso nacional ha reducido su dependencia de las divisas petro-
leras, stas siguen siendo la segunda fuente ele ingresos fiscales del Gobierno Federal. En
el balance final, las consecuencias econmicas para Mxico dependern primordialmente
del impacto de la guerra sobre el comportamiento de los precios del petrleo y la tasa de
crecimiento de la economa de Estados Unidos.
No se debe soslayar el hecho de que, el gobierno norteamericano est introduciendo
un cambio fundamental en el papel internacional de Estados Unidos, al conducirlo a com-
portarse como polica global. La consecuencia inmediata para Mxico es una reduccin
en sus mrgenes de maniobra, un aumento de los costos potenciales de no alinearse a los
objetivos blicos y la agenda antiterrorista.
Mxico tiene frente a s, a un coloso preocupado, indiferente a lo que no sea su defensa,
pero nunca antes tan sensible con respecto a su seguridad como ahora, por lo que ms que
nunca ser rgido respecto a las prioridades de su agenda bilateral y multilateral, obvia-
mente las medidas de seguridad para el cruce de las diversa fronteras y acceso al territorio
sern destacadas.
En este mbito trilateral se form la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en
452 RoBERTO RIVEs

Amrica del Norte (ASPAN), y en el marco de la IV Cumbre de Lderes de Amrica del Nor-
te los mandatarios de los tres pases de la regin renovaron sus compromisos de enfocar
sus esfuerzos en las siguientes cinco iniciativas prioritarias:

Competitividad de las empresas y economas de Amrica del Norte. Los tres pa-
ses continuarn trabajado en la compatibilidad de sus regulaciones, con el fin de
apoyar las cadenas de abastecimiento y reducir los costos de los bienes comercia-
lizados en la regin.
Facilitacin fronteriza. Esta iniciativa cubrir de manera ms integral la visin
establecida en materia de "Fronteras seguras e inteligentes", coordinando esfuer-
zos de las dependencias federales para aumentar la capacidad de los principales
cruces fronterizos.
Fortalecimiento de la seguridad energtica y proteccin del medio ambiente.
Los mandatarios acordaron colaborar en la armonizacin de normas de eficien-
cia energtica y en el intercambio de informacin tcnica que mejore el mercado
energtico en Amrica del Norte.
Productos para la salud y consumo ms seguros. Esta iniciativa increme!!!ar la
cooperacin de los tres pases, as como el intercambio de informacin sobre la
inocuidad de alimentos, fortaleciendo los sistemas regulatorios y de inspeccin
para proteger a los consumidores, manteniendo el flujo eficiente de alimentos y
productos en la regin.
Respuesta ante las emergencias. Explorando vas para ampliar la cooperacin en
Amrica del Norte a nivel trilateral en administracin de emergencias, los tres
pases han avanzado significativamente en las negociaciones de nuevos acuerdos
bilaterales que permitirn a las autoridades locales, estatales y federales el apoyo
mutuo, de manera rpida y eficiente en desastres naturales.

Bajo una ptica realista, ms que idealista, se puede afirmar que Mxico tiene ante s
el riesgo de ser puente de paso de personas o grupos terroristas con destino a los Estados
Unidos, aunque las autoridades mexicanas lo nieguen por fines polticos.
Y qu decir de la importancia estratgica que tienen las aguas del Golfo de Mxico, y
sus anexas del Caribe, con vecindad martima multilateral, en donde se tienen importan-
tes instalaciones petroleras para el pas y para la estabilidad de los precios mundiales del
petrleo, qu sucedera si una pequea bomba se hiciera estallar en la sonda petrolera
del golfo? Debemos esperar a que suceda algo similar al ataque hecho a embarcaciones
mexicanas ("faja de oro" y "potrero" en la segunda guerra) para que las autoridades mexi-
canas se declaren contra lbs atacantes? O simplemente confiar en que, como Mxico no
form parte de las naciones que atacaron Irak, no ser objeto de ataque o utilizacin al-
guna del territorio para fines terroristas. Qu papel asumir Mxico en caso de debilidad
y hasta rada del Imperio, la dependencia que hoy se tiene ser mayor? Nos sucedera
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 453

lo qu pas con Espaa tras su cada?, ms de un siglo de ostracismo y sujecin polti-

ca? Qu papel tendremos ante esta guerra de hechos aparentemente aislados, pero de
continuos atentados y golpes terroristas en diversas partes del mundo? De la poblacin
musulmana que existe en nuestro pas, habr algunas personas que ya sean, o vayan a ser,
objeto de seleccin entre los estrategas del Islam?, cuntos intentarn ir al pas vecino
del norte, cuntos llegarn a Mxico para enseguida intentar el paso a los Estados Uni-
dos? Aprovecharn lo descuidada que est la frontera sur mexicana por donde fluyen el
trfico de personas, por no sealar ms?
Esta guerra mundial es diferente y ser de largo plazo, por lo que se deben prever las
medidas que correspondan bajo los escenarios de la guerra que apenas empieza.

9. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI. REFLEXIONES PARA MEJORAR

LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Al observar los antecedentes y la situacin actual del pas, los grandes y graves proble-
mas que enfrenta la Nacin Mexicana, las cambiantes circunstancias del entorno inter-
nacional, resulta inevitable plantear algunas reflexiones sobre la estructura, organizacin
y eficiencia funcional del aparato poltico-administrativo del gobierno mexicano, bajo la
perspectiva del siglo XXI.
En virtud de las condiciones geopolticas actuales y las caractersticas de la vida na-
cional, lo urgente y apremiante para el pas es revitalizar el esquema de las seguridades,
nacional, pblica y social, esta ltima, la seguridad social, como punta de lanza para revi-
talizar el Federalismo, cuyo esquema funcional debe agilizarse, eliminar su centralismo y
adelgazar su estructura administrativa; a ello debe acompaarle una poltica para el de-
sarrollo econmico y social de la Nacin, basada en un modelo econmico cuya punta de
lanza sea el desarrollo tecnolgico como factor estratgico para ello. Esto implica disear
una estrategia de desarrollo nacional, un proyecto nacional, forjador de una nueva con-
ciencia pblica, que supere las limitaciones tenidas los ltimos 30 aos, caracterizados
por el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, por las crisis econmicas,
las peridicas devaluaciones monetarias, el bajo crecimiento del producto interno, la es-
casa generacin de empleo, el mayor nmero de emigrantes a los EU, y de inmigran~es por
la frontera sur, el aumento de la delincuencia y la crisis de las instituciones de seguridad
pblica, el fraccionamiento del esquema de la seguridad social, entre otro~ aspectos, que
se traducen en rendimientos decrecientes de la Administracin Pblica, toda vez que sus
dependencias y entidades cada vez cuestan ms y producen menos, ya sea por la obsoles-
cencia de su infraestructura y equipo, por el rezago en la estrategia~ poltica pblica frente
a la demanda social, por el crecimiento asistemtico y hasta irracional de su organizacin
administrativa que genera duplicidades, traslapes, rupturas, entre otros variados factores.
454 ROBERTO RrvEs

Para abordar el esquema de la seguridad a cargo del Estado, debe recordarse la dife-
rencia existente entre podero material y poder, el primero slo descansa sobre la posibi-
lidad de coaccionar a otro, ya que, en tanto que se obedece solamente porque se est coac-
cionado a hacerlo, por la presin fsica, la dominacin econmica o el encuadramiento
colectivo, no existe realmente poder sino slo podero, en cambio el otro, el poder, aparece
o se forma cuando los que obedecen adems creen que ese poder es bueno, justo, legtimo,
es decir, reposa en un sistema de creencias, as el poder poltico comprende la coaccin
material y la creencia de que dicha coaccin est bien fundada y es aceptada socialmente
como un medio estatal para la seguridad y desarrollo de la colectividad. 8s9
En los Estados modernos el ejrcito y la polica son los medios organizados de la coac-
cin fsica, y tienen un papel esencial como fundamento del poder poltico, en tanto ste
se basa en el podero material, de ah que MAX WEBER haya distinguido al Estado como la
nica organizacin que detenta el monopolio y uso legtimo de la fuerza, es un sistema
organizado de coaccin que va desde el ejrcito y la polica preventiva hasta el rgimen
carcelario, cuyo fin es asegurar el cumplimiento del Derecho, en esto reside el podero
del Estado.
El Estado, como toda persona moral y fsica, est sujeto a un rgimen de derechos y
obligaciones, esto lo han sealado los grandes pensadores polticos y filsofos a lo largo
de la historia; un rey, un Estado, tiene la obligacin superior de proteger a los sbditos o
ciudadanos, de otorgarles y reconocerles la posesin de bienes y la seguridad de conser-
varlos, por ello tienen la obligacin de prever riesgos, evitarlos y vencerlos. Esta funcin
protectora se corresponde con las contribuciones econmicas que el pueblo le entrega,
por ello se ha dado una relacin mutua entre proteccin y sujecin, entre seguridad y ciu-
dadana, y de ah se observa que el bienestar del pueblo es igual al bienestar del soberano,
sea ste una persona fsica (un rey) o una moral (el Estado).
Actualmente, ese principio sigue vigente, los ciudadanos son sujetos de obligaciones fis-
cales y a cambio de ello reciben ciertos bienes y servicios pblicos. La seguridad representa
una de las funciones primordiales de toda organizacin estatal, justifica su existencia y la
legitima. Cuando un Estado no cumple con esta funcin primaria, la de otorgar seguridad
a la sociedad que pertenece y se debe, se reduce su legitimidad y los riesgos de una crisis en
este aspecto se incrementan. Cuando un Estado, un gobierno o una autoridad no pueden
controlar la vida interior de un penal, cuando la sociedad no confa en su polica y su sistema
de imparticin de justicia, cuando por las aduanas y fronteras se filtra todo lo pro_hibido, con
la complacencia, soslayo o incapacidad de sus autoridades; ese gobierno est fallando, ocul-
ta fracturas institucionales en la medida que permite la colusin de intereses, debiendo por
contrario procurar la colisin de intereses pblicos y privados, generalmente se observan

859 Vase MAuruCE DVVERGER. Instituciones polticas y derecho constitucional. Ed. Ariel. Barcelona, 1970, pp 30-36
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 455

la corrupcin, los sobornos, el cohecho, as, la Administracin Pblica llega a un punto de

rendimientos decrecientes dada su ineficacia para cumplir con esa funcin estatal primige-
nia. Hace 25 siglos, KAUTILYA recomend al emperador CHANDRAGUPTA: Un funcionario debe
empearse en servir al pueblo, no recibir regalos de estafadores y no dejar en libertad a
los ladrones porque el soborno para los dignatarios es una enfermedad incurable.
En Mxico, en las dcadas por venir, el esquema de la seguridad a cargo del Estado, as
como el papel de las fuerzas armadas tendrn que revisarse y replantear su organizacin
administrativa, su doctrina y principios de actuacin. Ms tarde que temprano se abrir el
debate sobre su papel, a fin de superar el criterio de la defensa, forjado justamente al calor
de la segunda guerra mundial.
En la realidad cotidiana, el papel de las fuerzas armadas del pas ha sufrido una especie
de revplucin silenciosa que trasciende a la disposicin constitucional del artculo 129, "en
tiempo de paz ninguna autoridad militar puede ejercer ms funciones que las que tengan
exacta conexin con la disciplina militar", merece algunos comentarios, por las considera-
ciones siguientes: la discusin y redaccin de este artculo fue hecha en medio de grandes
guerras mundiales, al termino de la revolucin mexicana y a la sombra de los caudillos
militares, que cedieron el paso a las instituciones para el gobierno del pas.
En el constituyente de 1917, al discutirse el contenido de lo que sera el artculo 129, se
plantearon temas de avanzada que, si bien en ese momento no se estimaron procedentes,
con el transcurso de las dcadas se materializaron, tales como el papel apoltico que deben
tener las fuerzas armadas; tambin se seal que, en tiempos de paz, las faltas a la disci-
plina militar, si bien se deban resolver internamente, podran recurrir a las autoridades
civiles federales; tambin propusieron crear la guardia nacional, y/ o milicias locales, con
sujecin a lo dispuesto por el Senado para sus desplazamientos, tocando a las milicias de
la Guardia Nacional garantizar el orden y seguridad pblica de cada localidad; en tiempos
de paz la federacin no podr dividir la repblica en zonas militares para mantener en ellas
guarniciones permanentes, entre otros temas ms. s6o
Desde los aos cuarenta del siglo xx, se estableci el papel apoltico y civilista de las
fuerzas, que permiti al pas superar la etapa de frecuentes planes y asonadas militares para
fines polticos. La esencia y_naturaleza de la poltica exterior mexicana, idealista, pacifista,
partidaria de la no intervencin y la solucin pacfica de las controversias, alejada de la
posibilidad de que el pas sea blanco o vehculo de ataques terroristas, bajo el contexto de
la lucha del Islam contra occidente, ha sido otro factor del desempeo militar, lealtad y

860
"Proyecto de bases constitucionales para la reorganizacin del ejrcito", presentado por los ciudadanos AMA-
DO AGUIRRE, MARTINEZ DE EsCOSAR y FRANCISCO EsPINOZA, al discutirse el contenido del artculo 131 del proyecto
de Constitucin, en la sesin del lunes 27 de enero de 1917 del Congreso Constituyente de Quertaro. Diario
de Debates del Congreso Constituyente 1916-1917. Tomo Il, pp.1068-1070. Instituto Nacional de Estudios
Histricos de la Revolucin Mexicana, Secretara de Gobernacin, 1985.
456 ROBERTO RlvE.s

subordinacin al presidente quien conduce la poltica exterior. Ciertamente el pas sigue

en situacin de paz respecto de conflictos blicos con el exterior, en los tiempos actuales
las guerras internacionales tienen otras caractersticas, prcticamente ya no hay conflictos
territoriales en el mundo, y no hay ejrcito en el mundo que est permanentemente en
los cuarteles; sin embargo, en el orden interno del pas, actualmente ya no hay una paz
absoluta ni tranquilidad social, da con da hay guerra entre fuerzas armadas y delictivas,
y gran parte de la poblacin vive en la inseguridad.
A lo largo del siglo, la Secretara de la Defensa Nacional fue estableciendo tres tipos
de plan para enfrentar los problemas de seguridad nacional y auxilio social: El DN1 es el
diseo de un plan defensivo contra un agresor externo, vinculando a las fuerzas armadas
con la poblacin civil. Abarca slo el territorio nacional y excluye la posibilidad de que
las fuerzas armadas participen en misiones militares en el extranjero. El DN2 es el que se
destina para contener graves amenazas internas a la convivencia social y la estabilidad, es
el plan de defensa ms polmico en trminos polticos, es el que justific la existenda de
guardias rurales, el que se implement en el movimiento estudiantil de 1968, y es el q11e
justifica el empleo de las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotrfico, tanto por las
peticiones del gobierno de Estados Unidos como de las propias autoridades administrativas
del pas, y en la actualidad su despliegue en casos de vigilancia de procesos electorales. El
DN3, corresponde a la organizacin del ejrcito y la armada en casos de desastres natu-
rales en auxilio de la poblacin civil. Este plan es el que mayor aceptacin tiene, acerca a
las fuerzas armadas con el pueblo y confirma las teoras sobre la funcin social de stas en
apoyo a la poblacin, principalmente de los sectores marginados. Aunque no se reconoce
como tal, el apoyo a las fuerzas de seguridad pblica, ejemplificado tanto por el personal
transferido para la creacin de la Polica Federal preventiva, como por los efectivos des-
plazados a distintas partes del pas para el combate al narcotrfico, podra ser considerado
como el DN4. Esta ltima tarea encomendada al ejrcito ha resultado muy polmica por
varias razones: Una responsabilidad originalmente policial, el combate al narcotrfico, es
efectuada por los militares mexicanos, en parte por peticin de autoridades federales y
estatales y en parte por la presin ejercida por los Estados Unidos, desde los aos ochenta.
En cambio, las funciones policiales se han visto impregnadas de mandos militares. En el
desempeo militar en tareas de seguridad pblica se destacan las frecuentes violaciones a
los Derechos Humanos de la poblacin civil, lo que ha motivado mltiples recomendaciones
de la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
Actualmente, algunas opiniones sealan que resultan insuficientes los postulados cons-
titucionales sobre el papel de las fuerzas armadas en la vida social, particularmente por su
trabajo de apoyo a las tareas y fuerzas de seguridad pblica, sin embargo una modificacin
constitucional para precisar la actividad funcional de las fuerzas amadas, como en el caso de
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 457

algunas constituciones polticas, por ejemplo la de Alemania, en sus artculos 12, 26, 65A,
87B, n!)A,B,L, 120,86' puede ser algo relativo para el caso mexicano por diversas causas:
La reforma constitucional al 129 se considera factible si se le encuadra en el extenso e
intenso proceso de reforma constitucional llevado a cabo en el pas (se sumara a los 120
decretos expedidos por el Ejecutivo Federal para modificar en 470 ocasiones el articulado
constitucional); no sera el nico artculo cuyas definiciones consi.itucionales tengan cierto
grado de vigencia a la vez que de obsolescencia, por ejemplo tenemos los casos de por qu
no se ha reformado el artculo 124, que mantiene el viejo concepto de funcionario pblico,
no obstante que todo el ttulo cuarto constitucional fue reformado (en 1982) para sustituir
dicho trmino, de funcionario, por el de servidor pblico, y esta modificacin no se hace,
ni se har; para introducir una reforma aparentemente conceptual, porque no se ha que-
rido trastocar el principio de distribucin de competencias intergubernamentales, y sin
embargo, paradjicamente, los distintos artculos ~e se establecen las competencias
gubernamentales (federales, estatales o municipales), han sido objeto de un centenar de
reformas para centralizarlas en el mbito Federal, modificndose as significativamente el
funcionamiento del Federalismo Mexicano. Sera lo mismo respecto de lo dispuesto por el
artculo 10 constitucional, al sealar que nadie puede poseer armas sino en su domicilio y
86
' ARTCULO 12a. Servicio militar y civil obligatorio. 1) Los varones que hayan cumplido los dieciocho aos de
edad pueden ser obligados a prestar servicios en las Fuerzas Armadas, en el Cuerpo Federal de Proteccin de
las Fronteras o en una unidad de defensa civil. 2) Quien por razones de conciencia rehse el servicio militar
con las armas, puede ser obligado a prestar un servicio sustitutorio. La duracin del servicio sustitutorio no
podr superar a la del servicio militar. Las modalidades sern reguladas por una ley que no podr restringir
la libertad de decidir de acuerdo con la propia conciencia y que deber prever tambin la posibilidad de
prestar un servicio sustitutorio que, en ningn caso, est vinculado con unidades de las Fuerzas Armadas y
del Cuerpo Federal de Proteccin de las Fronteras. 3) En el caso de defensa, las personas sujetas al servicio
militar y que no fueran llamadas a prestar uno de los servicios mencionados en los apartados 1 y 2 pueden
ser obligadas por ley o en virtud de una ley, dentro del marco de una relacin laboral, a prestar servicios
civiles con fines de defensa, incluyendo la proteccin de la poblacin civil; la prestacin de servicios dentro
de un rgimen de derecho pblico podr ser impuesta slo para el ejercicio de funciones policiales o de
aquellas funciones administrativas del poder pblico que slo pueden cumplirse dentro de un rgimen de
servicio pblico. Las relaciones laborales contempladas en la primera frase podrn establecerse dentro de
las Fuerzas Armadas, en el sector de abastecimiento de las mismas as como en la Administracin Pblica;
la imposicin de relaciones laborales en el sector del abastecimiento de la poblacin civil ser admisible
nicamente para cubrir las necesidades vitales de la misma o para garantizar su proteccin. 4) Cuando en
el caso de defensa no pudieran cubrirse sobre una base voluntaria las necesidades de servicios civiles en el
sector sanitario civil, as como en los hospitales militares establecidos, podrn ser obligadas, por ley o en
virtud de una ley, a cumplir tales servicios las mujeres que hayan cumplido dieciochojaos y tengan menos
de cincuenta y cinco. En ningn caso las mujeres podrn ser obligadas a prestar serficio con las armas. 5)
Con anterioridad al caso de defensa, las obligaciones contempladas en el apartado 3 podrn ser establecidas
slo de acuerdo con lo expresado en el artculo Boa, apartado 1. Para la preparacin de las prestaciones de
servicios previstos en el apartado 3 cuyo cumplimiento requiera conocimientos o aptitudes especiales, podr
imponerse por ley o en virtud de una ley la participacin obligatoria en cursos de formacin. En este caso no
se aplicar lo dispuesto en la primera frase. 6) Si en el caso de defensa no pudieren cubrirse sobre una base
voluntaria las necesidades de mano de obra para los sectores mencionados en el apartado 3, segunda frase,
por ley o en virtud de una ley podr restringirse, para cubrir esas necesidades, la libertad de los alemanes de
abandonar el ejercicio de una profesin o el puesto de trabajo. Antes de que se produzca el caso de defensa,
458 RoBERTO RIVEs

para su legtima defensa, mientras que en la realidad cotidiana son numerosas las personas
que contraran ese principio, al punto que la Secretara de la Defensa est llevando a cabo
un programa para el canje de armas por dinero, lo que refleja el descuido de las fronteras.
Pero quizs el caso ms ilustrativo es el del artculo 47 que seala que la extensin terri-
torial del estado de Nayarit se reduce a la extensin de su capital, Tepic; senadores por ese
estado van y vienen y no han podido generar una iniciativa de reforma constitucional para
subsanar esa deficiencia, que pareciera solamente conceptual, geogrfica. Otro ms, el del
artculo 21 constitucional que establece los principios de actuacin policial: honestidad,
legalidad, profesionalismo, eficiencia, objetividad, y en contraparte las encuestas y datos
oficiales sealan desconfianza social en las corporaciones de seguridad y justicia. As tene-
mos la dinmica y esttica constitucional. El orden jurdico y el social.
La justificacin del debate legislativo se hace, atendiendo a las nuevas condiciones, lo-
cales, nacionales e internacionales, de la evolucin del delito y crecimiento sin freno de la
delincuencia organizada, la incapacidad tcnica, profesional de las instituciones preventivas,
la necesaria actualizacin de las disposiciones sobre el papel, funciones y estructura de las
fuerzas armadas, terrestres, areas, martimas. Sin lugar a dudas, las nuevas circunstancias
y condiciones internacionales presentan nuevos desafos y amenazas que acechan a los
pases, la produccin de enervantes; trfico mundial de drogas, armamento y personas;
delincuencia organizada transnacional y mafias internacionales, que actan sobre aspectos
financieros, robo con violencia, lavado de dinero, falsificacin de documentos, piratera,
corrupcin, entre las principales, y muchas de esas actividades pasan por las fronteras.
Las reformas al marco jurdico para regular el desempeo de las fuerzas armadas para

es aplicable por analoga lo dispuesto en el apartado 5, primera frase. ARTCULO 26. Prohibicin de pre-
parar una guerra de agresin. 1) Los actos susceptibles de perturbar la convivencia pacfica de los pueblos y
realizados con esta intencin, especialmente la preparacin de una guerra de agresin, son inconstituciona-
les. Sern reprimidos penalmente. 2) Sin autorizacin del Gobierno Federal no podrn ser fabricadas, trans-
portadas ni comercializadas armas de guerra. La regulacin se har por una ley federal. ARTCULO 6sa.
Mando de las Fuerzas Armadas. El Ministro Federal de Defensa ejerce la jefatura y el mando de las Fuerzas
Armadas. ARTCULO 87B. Administracin de las Fuerzas Armadas. 1) La administracin de las Fuerzas
Armadas se realizar por una administracin federal propia con su propia infraestructura administrativa.
Ella asumir las tareas de gestin del personal y del abastecimiento material directo de las Fuerzas Armadas.
Las tareas vinculadas con las pensiones de mutilados y con las construcciones pueden ser conferidas a la
Administracin de las Fuerzas Armadas slo por una ley sometida a la aprobacin del Bundestag. Asimismo
requieren la aprobacin del Bundestag las leyes que habiliten a la Administracin de las Fuerzas Armadas
para intervenir en derechos de terceros; ello no rige para leyes relacionadas con cuestiones de personal. 2)
Por lo dems, en las leyes federales destinadas a la defensa, con inclusin del reclutamiento militar y de la
defensa de la poblacin civil, podr determinarse, con la aprobacin del Bundestag, que las mismas sean
ejecutadas total o parcialmente por la administracin federal propia, con infraestructura administrativa
propia, o bien por los Uinder por delegacin de la Federacin ... ARTCULO 115a . Concepto y declaracin.1)
La declaracin de que el territorio Federal es objeto de una agresin armada o que una agresin tal es inmi-
nente (caso de defensa) la har el Bundestag con la aprobacin del Bundestag. Dicha declaracin se har a
peticin del Gobierno Federal y requiere una mayora de dos tercios de los votos emitidos y, como mnimo, la
mayora de los miembros del Bundestag. 2) Cuando la situacin exigiera de modo irrecusable una actuacin
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MID<:ICO, EN su BICENTENARIO 459

responder a la demanda de las circunstancias actuales de la actividad delincuencia! en

el pas, no necesariamente deben empezar por la Constitucin, que conllevara un plazo
mayor de elaboracin, en cambio la Ley Federal, su reforma sera un mecanismo ms gil,
pero sobre todo, un medio para un fin especfico, ello en aras de eficacia de resultados en la
lucha contra el crimen y delincuencia. Una reforma constitucional establecer los nuevos
fines de las fuerzas armadas, pero los medios para conseguirlos no se han actualizado. Por
ello es que en cambio me parece ms urgente, importante y eficaz, revisar la estructura y
organizacin administrativa de la Secretara de la Defensa Nacional, toda vez que al analizar
el organigrama actual de dicha dependencia se puede ver una organizacin atpica, tanto
respecto del esquema de organizacin de otros pases, como de las dems dependencias
del Ejecutivo Federal, ya que se establece un Secretario de la Defensa, asistido de slo un
subsecretario, al que se le asignan funciones orientadas a la educacin militar y las defensas
rurales. El secretario debe acordar con 17 direcciones generales (fuerza area, artillera,
infantera, caballera, arma blindada, inspeccin y contralora general, ingenieros, trans-
misiones, sanidad, transportes, materiales, registro de armas, comunicacin social, Dere-
chos Humanos, fbricas de vestuario, administracin, intendencia (de las cuales, cuando
menos, estas dos ltimas deberan estar en la oficiala mayor), a las que se suman las doce
comandancias de las regiones militares en que se divide territorialmente el pas. Asimismo,
el Secretario est asistido de un Oficial Mayor, el que cuenta con 6 direcciones generales:
personal, seguridad social, archivo e historia, cartografa, servicio militar y justicia militar
(estas ltimas dos parece no corresponden a las labores propias de una oficiala mayor),
de ello se deduce una adscripcin inadecuada de algunas reas as como la existencia de
largos tramos de control administrativo que pueden restar a la actividad sustancial, que
debe girar hoy ms que antes en capacidades de estrategia e inteligencia para la seguridad
y defensa nacionales.
Por otro lado, al observarse las caractersticas de la estructura que tiene la planta de
inmediata y existiesen obstculos insuperables para una reunin a tiempo del Bundestag o, si no se pudiera
deliberar por falta de qurum, el caso de defensa ser declarado por la Comisin Conjunta por mayora de
los dos tercios de los votos emitidos y, como mnimo, por la mayora de sus miembros. 3) La declaracin
ser promulgada por el Presidente Federal de acuerdo con el artculo 82 en el Boletn Oficial Federal. Si ello
no fuere posible a su debido tiempo, la promulgacin se realizar de otra manera; se publicar en el Boletn
Oficial Federal tan pronto como lo permitan las circunstancias. 4) Si el territorio federal fuera objeto de una
agresin armada y los rganos federales competentes no estuvieren en condiciones de declarar inmediata-
mente el caso de defensa de conformidad con el apartado 1, primera frase, se considerar como realizada
y promulgada en el momento en que hubiere comenzado la agresin. El Presidente Federal dar a conocer
ese momento tan pronto como lo permitan las circunstancias. 5) Si la declaracin del caso de defensa hubi-
era sido promulgada y si el territorio federal estuviese siendo atacado con las armas, el Presidente Federal
podr, con la aprobacin del Bundestag, hacer declaraciones a los efectos del Derecho Internacional sobre la
existencia del caso de defensa. En las condiciones previstas en el apartado 2, la Comisin Conjunta pasar a
sustituir al Bundestag. ARTCULO nsB. Transferencia al Canciller Federal de la jefatura y del mando de las
Fuerzas Armadas: Con la proclamacin del caso de defensa, la jefatura y el mando de las Fuerzas Armadas
pasarn al Canciller Federal.
460 ROBERTO RIVES

personal, sobresale el hecho de contar con una capa gruesa de mandos superiores: mien-
tras en Mxico, al ao 2008, se tenan 199,545 plazas de todos los niveles, de ellos, 537
son generales (45 de divisin, 150 de brigada, y 342 brigadieres), 760 coroneles, 62 mil
soldados, 35,957 cabos y 37 mil sargentos, que llevan a promediar un general por cada
370 elementos. 862 En contraste, un pas que es el mayor imperio de la historia mundial,
militarista por excelencia como lo es los Estados Unidos de Amrica, con ms de 8oo ba-
ses militares en el mundo, en el ao 2002, tena 574 generales en activo, y cada uno tena
en promedio a 1467 hombres bajo su mando. Los almirantes presentan situacin similar,
ya que mientras en los Estados Unidos hay 300, cada uno con 1,590 elementos bajo su
mando, en Mxico hay 241, con 225 subordinados, para una planta de 54,225 elementos
de todos rangos. 863
Por todo lo anterior, y aunque brevemente expuesto porque este tema da por s slo para
una obra completa, considero que la Secretara de Defensa debe transformar su actual doc-
trina, estructura, misin y visin, bajo el enfoque de seguridad nacional para el desarrollo, o
seguridad para el desarrollo nacional, por supuesto sin la conceptualizacin e implicaciones
que la seguridad nacional tuvo en la poca de la guerra fra. Parecera impostergable una
nueva organizacin administrativa de esta dependencia, que no necesariamente implica una
reforma constitucional, aunque s un debate legislativo, y que podra denominarse Secreta-
ra de la Seguridad y Defensa Nacional. Un nuevo modelo de organizacin administrativa,
acorde a las perspectivas que indica el siglo XXI, hecho bajo criterios de una revisin profunda
de las estructuras y objetivos de la seguridad nacional para el pas, en el contexto mundial,
debiendo diferenciar entre Estado y Defensa, y entre Estado y Seguridad, entre poltica
de seguridad y defensa y estrategia de seguridad y defensa, de capacitacin especializada
para los elementos asignados a cada tipo de plan, pues los apoyos a la seguridad pblica
deben diferenciarse del adiestramiento para las amenazas externas o proteccin civil, pero
sobre todo reforzar los valores ticos anticorrupcin, lo que supone una amplia reforma
pedaggica. A la reciente creacin del rea de Derechos Humanos, en la organizacin de
esta dependencia, deben irse agregando otras, como las destinadas a la mujer. Parecera
adecuado valorar alternativas de organizacin y eficacia administrativa, como la de crear
una subsecretara para cada tipo de Plan, dependientes directos del titular del ramo. O bien
crear tres o cuatro subsecretaras (como es el caso de la organizacin de las dependencias
del Ejecutivo Federal), directamente relacionadas con una reagrupacin funcional de las
tareas y objetivos de una estrategia que considere los criterios geopolticos, las condiciones
y caractersticas de la poca actual, incluida la fragilidad de la actual seguridad pblica.

862 Vase Presupuesto de Egresos de la Federacin 2008, ramo 07 Defensa Nacional, analtico de plazas.
86 3 The worldwide network of US military bases. The global deployment of US military personnel. JuLES DuFOUR,
Global research, july 1, 2007. RAL BEN1TEZ MANAUT. "Seguridad y defensa en Mxico. oc la Revolucin a la
globalizacin?" En Foreign affairs, vol. 3, nm. 4, ITAM. Mxico, 2003.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 461

Otra opcin es eliminar 'la nica subsecretara y a las reas a ella adscritas adscribirlas al
mando del titular de esta dependencia, pues para el caso dara lo mismo que el secretario
acuerde con 17 que con 20 directores, as tendramos una estructura directa y que podra
servir de modelo a muchas otras dependencias del Ejecutivo Federal.
El brazo armado del Estado, su podero, debe adecuarse a una misin propia del siglo
XXI, no mantener la de principios del xx; la capacitacin de los recursos humanos y la
renovacin del equipo e instrumental militar, si bien son aspectos de suma importancia,
sealados en el programa sexenal de la dependencia, ello no trae aparejado por s un cambio
cualitativo en el esquema de funcionamiento. Se requiere un rgano del Estado capaz de
enfrentar los nuevos desafos y las implicaciones que trae la guerra actual a partir de una
estrategia ms eficaz, incluso de coadyuvancia con las fuerzas de seguridad pblica, que
han demostrado su incapacidad.
De cara al siglo XXI se deber crear una organizacin ms especializada, con tramos de
control ms precisos, sin demrito de la lnea de mando, una organizacin administrativa
que incluya: Una Subsecretara con sus direcciones generales para asuntos jurdicos, legis-
lativos, polticos; otra subsecretara para los asuntos exteriores, es decir lo relativo al plan
DNl; otra para los aspectos tcnicos y tecnolgicos, otra de inteligencia de Estado, no inte-
ligencia poltica, reas que deben estar separadas y hasta desvinculadas en segundo plano,
no en primero, al nivel de la jefatura de Estado; otra subsecretara de profesionalizacin y
bases acadmicas, inserta en la corriente de los Derechos Humanos, pero tambin dentro del
principio de legalidad, otra subsecretara de coadyuvancia con la seguridad pblica, con una
capacitacin especializada para el tratamiento delincuencial; otra de planeacin, estrategia de
defensa, poltica de defensa, dems de rganos desconcentrados especializados en diversos
aspectos, como tecnologa aplicada, establecimientos fabriles, navegacin satelital y sider!.l,
investigacin, informacin en aspectos tales como, identificacin de centros de producdn
y acopio de droga, terrorismo, reforzar la vigilancia de puntos fronterizos y aduaneros, para
evitar el contrabando, el trfico ilcito de armas y mercancas. Establecer un control efectivo
en la frontera sur, al viejo estilo romano, con puestos instalados a di~tancias cortas a lo largo
de la lnea limtrofe, para as frenar la entrada ilegal de personas y armas por esa frontera.
Elaborar propuestas de colaboracin y control con los pases vecinos del sur para el forta-
lecimiento de la frontera y la seguridad geopoltica, terrestre, area y martima. Desarrollar
una capacidad de deteccin de aterrizaje de cualquier aeronave que sobrevuele territorio
nacional, a travs de sistemas satelitales y con ello la deteccin de aeropistas clandestinas;
para lo cual se deber tener una mayor colaboracin con la SCT para el control del espacio
areo, que implique entre otras cosas incrementar la cobertura radar. En todo caso se debe
aprender de la experiencia y organizacin que han adoptado otros pases.
Bajo la perspectiva y anlisis comparado_vemos que, en Argentina, la Ministra del ramo,
que es civil, se apoya en tres secretarios (asuntos militares, internacionales, planeacin),
462 ROBERTO RIVES

un subsecretario (coordinacin) dos direcciones generales, una unidad de auditora y un

jefe de gabinete, con lo que se ha hecho posible la reforma del sistema de justicia militar, de
Derechos Humanos, creacin de estadsticas, derechos de la mujer, la reforma pedaggica,
entre otros aspectos. En Chile el Ministro (un civil) se apoya en cinco subsecretaras (guerra,
marina, aviacin, carabineros, investigaciones), adems de diferenciar entre defensa y se-
guridad como planes y polticas del Estado. En Espaa, la Ministra, tambin civil, se apoya
en una estructura ms compleja, dos gabinetes, tres consejos superiores, una Secretara
de Defensa y otra para la poltica de defensa, dos direcciones generales, la guardia civil,
adems de las fuerzas area, terrestre y naval, entre otros rganos ms. En Estados Unidos,
la Oficina del Secretario de la Defensa se apoya en una organizacin muy diversificada,
con cinco subsecretarios, distintos asistentes en reas para la poltica de defensa, recursos
humanos, inteligencia, adquisicin de tecnologa, asuntos legislativos, asuntos pblicos,
asuntos de seguridad global, asuntos internacionales, red informtica.8 64

86
Los principales rganos y reas de apoyo al secretario de defensa de los Estados Unidos son los siguientes:
Assistant Secreta!) of Defense for Asian and Pacific Security AJfairs (APSA); Assistant Secrctary of Defense
for Force Management Policy (FMP); Assistant Secretary of Defense for Global Security Affairs (GSA);
Assistant Secretary of Defense for Health Affairs (HA); Assistant Secretary of Defense for Homeland Defense
& Americas' Security Affairs (HD&ASA); Assistant Secretary of Defense for lnternational Security Affairs
(ISA) ; Assistant Secretary of Defense for Legislative Affairs (LA); Assistant Secretary of Defense for Networks
and Information Integration/Chief Information Officer (NII/DoD CIO); Assistant Secretary of Defense for
Public Affairs (PA); Assistant Secretary of Defense for Reserve Affairs (RA); Assistant Secretary of Defense
for Special Operations and Low Intensity Conflict & Interdependent Capabilities (SO/ LIC&IC); Assistant to
the Secretary of Defense for lntelligence Oversight (IO); Assistant to the Secretary of Defense for Nuclear &
Chemical & Biological Defense Programs. En adicin a ello se tiene a un Deputy; Secretary ofDefense; Deputy
Under Secretary of Defense for Advanced Systems and Concepts; Deputy Under Secretary of Defense for
Asian and Pacific Security Aff airs (APSA); Deputy Under Secrctary of Defense for Civilian Personnel Policy;
Deputy Under Secretary of Defense for Equal Opportunity; Deputy Under Secretary of Defense for Industrial
Policy; Deputy Under Secretary of Defense for Installations and Environment; Deputy Under Secretary of
Defense for Logistics and Material Readiness; Deputy Under Secretary ofDefense for Military Community and
Family Policy; Deputy Under Secretary ofDefense for Military Personnel Policy; Deputy Under Secretary of
Defense for Personnel and Readiness; Deputy Under Secretary of Defense for Program Integration; Deputy
Under Secretary of Defense for Readiness; Deputy Under Secretary of Defense for Science and Technology;
Director of Administration and Management (DA&M); asimismo estn un Director of Defense Research and
Engineering (D DRE); Director of Force Transformation; Director ofN et Assessment; Director of Operational
Test and Evaluation (DOT&E); Director of Program Analysis and Evaluation (PA&E); Executive Secretary
of the Department of Defense; General Counsel of the Department of Defense; Inspector General of the
Department of Defense. De forma inmediata el Secretario tiene cinco subsecretrios, Under Secretary of
Defense Comptrollcr/Chief Financia! Officer (USD(C)/CFO), Under Secreta!)' of Dcfense for Acquisition,
Technology and Logistics (AT&L); Under Secretary of Defense for Intelligence; Under Secretary of Defense
for Personnel and Readiness (P&R); Under Secretary of Defense for Policy.
 ~ ESTRUCTURA ORGNICA DE LA SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL, MXICO
"
~
So SECRETARIO
,(! 1---
c. ESTADO MAYOR DE LA
;:s RGANOS DE FUERO DE
a GUERRA DEFENSA NACIONAL

!t 1
.!:1
,.;
; 1
" SUBSECRETARiA
r OFICIALIA MAYOR
1
""~
1

1 INSPECCIN Y DIRECCIN GENERAl DIRECCIN GENERAL

COMANDANCIA DE 1--
DE SANIDAD
"';: DIRECCIN LA FUERZA AREA
1--
CONT RALORIA GENERAL 1-- DE ARTI LLERL\
DIRECCIN
"
GENERAL DE DEL F,JRCITO Y FUERZA f- GENERAL
r
H
). EDUC,\ CIN
AREA DE .JUSTICIA
f-
8"" MILITAR Y MILITAR
~
~
RECTORIA DE LA
U.D.E.F.A. HDIRECCIN GENERAL DE
DIRECCINGENERAL
DE INGENIEROS 1--
DIRECCIN GENERAL
DE TRANSPORTES
H DIRECCIN
E:
z
~
a
;:s
INFANTER!A MILITARES GENERAL DE
PERSONAL

H
DIRECCIN
~ '-
GE:-IERAL DE DE- DIRECCIN GENERAL
1-- DIRECCIN GENERAL
~
~
FENSAS RURALES DIRECCI N GENERAL DE DE TRANSM ISIONES 1-- DE MATERIALES DE DIRECCIN
f.- GENERAL DE
.
1::
i)l
CABA!.LI-:R[A
GUERRA CARTOGRAFIA
"'t:~
o 1-- DIRECCIN GENERAL
DIRECCIN
&?
~ 1-- DIRECCIN GENERAL DE DE ADMINISTRACIN DIRECCIN GENERAL f- GENERAL DE J
~ ARMA BLINDADA DEL REGISTRO DE SEGURIDAD SOC.
MILITAR S:::
~
1--
....__ DIRECCIN GENERAL
ARMAS DE FUEGO Y
CONTROL DE
~
(')

~ DIRECCI N ~o
f.- DIRECCIN GENERAL DE DE ll'I'TENDENCIA E.WLOSIVOS GENERAL DE
El ll'FORMATICA
t- ARC HIVO E ~
~ II!STORIA
~ "'
e:
ci<> DIRECCIN GENERAL tl::l
DIRECCIN GENERAl.
1---- DIRECCIN :;
DE COMUNICACIN
~
~
L-- '- GENERAL DE
DE FBR ICAS DE LA SOCIAL SER\'ICIO MILI-
"'oo DEFENSA NACIONAL
TAR NACIONAL
_Oo
;::l - - - - - - - - - - - - - - - - ~
o
"'3 RCJANOS DEC:ONCF:'NTRADOS
o
o COMANDANCIAS
"' TERRITORIALES Y DE LAS ~
o-
GRANDES UN IDADES c..-
464 ROBERTO RlvEs

ESTRUCTURA ORGNICA DEL MINISTERIO DE DEFENSA DE LA REPBLICA ARGENTINA

MINISTRO DE
DEFENSA

1 1 1 1 1
J~
~
SECRETARIA
DE ASUNTOS
SECRETARIA DE SECRETARIA DE
SUBSECRETARIA DE _j DIRECCIN NAC!o-

1 MILITARES
PLANEAM IENTO
J ASUNTOS
INTERNACIONALES
DE LA DEFENSA
COORDINACIN NAL Dt INTEUOEN-
CIA ESTRATtGICA
MILITAR

1 1
JEFE DE UNIDAD AUDITORlA DIRECCIN DE
GABINETE INTERNA COMUN ICACIN
1 1 SOCIAL

Fuente: www.mindef.gov.ar

ESTRUCTURA ORGNICA DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL DE CHILE

Fuente: www.mdn.guv.uy
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 465

EsTRUCTURA ORGNICA DEL MINISTERIO DE DEFENSA DE EsPAA

MINISTRO DE
DEFENSA

1
GABINETE 1 GABINETE ltCNJCO
1 1

1 1 1 1 1
CON SEX>
CONSEJO SUPERIOR 1 CONSEJO SUPERIOR 1 JUNTAS SU P. C. co- GUARDIA CIVIL
SUPERIOR E.
ARMAD A E. AIRE MUNES DE LAS FAS
TIERRA
1 1 1

1 1 1 1 1

SECRETARIA DE C.N.I. SUBSECRETARIA DE SECRETAR IA

1 ESTAOO MAYOR 1
DE L.A DEFENSA ESTAOO DE LA DEFENSA GENERAL POLITJCA
DEFENSA 1 1 DE DEFENSA

1 UNIDA O MILITAR DE 1
EMERGENCIAS (UME) 1
1 1

DI RECCIN GENERAL DIRECCIN GENERAL

DE RELACIONES DE COMUNICACIN
1 1 1
INSTITUCIONALES DE LA DEFENSA

1 EJtRCITO DE nERRA 1 ARMADA 11 EJtRCITO DEL AIRE 1

Fuente: www.mde.es
466 ROBERTO RJVES

ESTRUCTURA ORGNICA DE LA FICINA DE LA SECRETARA DE LA DEFENSA DE E.U.A.

SECRETARY OF DEFENSE

DEPUTY SECRETARY OF
DEFENSE

1 1 1 1 1

USO (POLICY)
USO (COMPTRD-
USO ( PER-
SONNEL &
USO (INTELLI-
GENCE)
DIRECTOR OPE-
RATIONAL TEST
1 USO (ACQUISITION,
TECHNOLOGY &
~
LLER) 1 1
1 1 READINESS) & EVALU ATION LOCISTICS)
PDUSD (P)

1
PDUSD (P&R)

ASO ASO DUSD

~ DIRECTOR DEITNSE 1

(RESERV':~FFAIRS) ~
{ INTERNATIONAL (GLOBAL SECURITY (ACQUISITION ANO RESEARCU & EN'GI
SECUR ITY AFFAIRS) AFFAIRS) 1 TECHNOLOGY) NEERING
1

ASO DUSO
ASO ATSD
{NUCLEAR & CHEMI-
1
(II EAL:~FFAIRS) ~
(IIOMELAND OEFENSE (LOCISTIC & MATE-
(so/uc ANO RIEL READINESS) CAL & BIOLOGICAL
ANO AMERICAS'
1 1
INTERDEPENDENT
SECURITY AFFAIRS) DEFENSE PROGRAMS)
CAPA BILITIES)

ASO
(ASIAN ANO
PACIFIC SECURITY

(LEGISLAT~~~
AFFAIRS)
INSPECTOR GENERAL ASO ASO
GENERAL COUNSEI. 1 AFFAIRS) 11 (PUBLIC AFFAIRS) (NETWORKS
1 1 1 1 INFORMATION &
IIITEGRATION))

1 1
DIRECTOR 1 DI RECTOR
1 DIRECTOR 1
AOMINISTRATION ANO 1 NET ASSESSMENT 1 PROGRAM ANALYSIS
MANAGEMENT ANO EVALUATION

Fuente: http: / j en.wikipedia.org/wiki/United_ States_ Office_ of_the_Secretary_ of_Defense

 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 467

Este tipo de organizaciones pueden ser ilustrativas para nuestro caso. Atendiendo a las
circunstancias geopolticas actuales, sin lugar a dudas y ms all de posturas nacionalistas,
Mxico, debe colaborar con los Estados Unidos para fortalecer su seguridad nacional. Se
deben valorar ventajas y desventajas de participar en operaciones de paz de la ONU, as
como en maniobras militares conjuntas. Apoyar a la ONU no significa convertirse en un
incondicional de Estados Unidos, la posicin mexicana ante la crisis de Irak lo ha demostrado
con creces. Los militares mexicanos, estaran dispuestos a colaborar con misiones inter-
nacionales de paz?, cul deber ser la misin de los ejrcitos en el mundo?, cuando vemos
que la guerra en curso se est desarrollando por medio de las reas de inteligencia y polica,
y qu organizaciones como el Comit Internacional de la Cruz Roja han diseado y estn
llevando a cabo programas de capacitacin policial bajo el lema "servir y proteger". 86S
Por otro lado, siendo el Presidente de la Repblica un civil, que tiene el mando supremo
de las fuerzas armadas, y dado el papel de estas fuerzas desde los aos cuarenta .del siglo
xx, parecera secundario el que el titular de esta dependencia del ejecutivo sea tambin un
civil, pases como Colombia, Argentina, Espaa, entre otros, que han tenido a civiles, incluso
mujeres, al mando de las fuerzas armadas no ejemplifican casos de aumento de eficacia en
la funcin militar estatal. En adicin a ello, en Mxico est el gabinete de seguridad nacio-
nal, rgano colegiado que atempera las decisiones y criterios estrictamente militares, con
la presenci.a relevante del secretario de Gobernacin, de esta manera, las fuerzas armadas
se subordinan a la poltica y lineamientos presidenciales.
En cuanto al tema de la crisis de la seguridad pblica, antes que otra consideracin,
sobresalen dos aspectos: por un lado, el hecho que desde el ao 1994 y hasta el 2008,
el promedio nacional anual de averiguaciones previas se mantiene en milln y medio,
sin considerar la actividad delictiva no denunciada, que pudiera ser mayor, ya que slo
se tienen estimaciones varias, y de esa cifra se sentencia a menos de 10%, lo que lleva
inevitablemente a considerar la victimizacin de la sociedad, a la impunidad, y a que en
dicha actividad delictiva se encuentran inmersos, en mayor o menor grado, autoridades y
elementos policiales, ministeriales y judiciales. De otro lado, est el hecho del incremento
significativo del gasto pblico, que ao con ao se destina al rubro de la seguridad pblica
y cuyos resultados demuestran una eficacia en entredicho, falta de confianza en la polica
y el sistema de procuracin y administracin de justicia, ello, se acepte o no, deslegitima
al Estado, pues como ya se seal, deber primordial de un Estado, en cualquier tiempo, es
el de otorgar seguridad a la comunidad o nacin a la que pertenece.
En los ltimos aos se ha registrado un cambio significativo en la vida social de las
naciones que se caracteriza por el crecimiento de la violencia y el escalamiento de la delin-

865 Vase el trabajo publicado con el ttulo Servir y proteger. Derecho de los derechos humanos y derecho
humanitario para las fuerzas de polica y seguridad. Comit Internacional de la Cruz Roja. Ginebra, 1998.
468 ROBERTO RrvEs

cuencia, cuyos efectos atentan contra la paz, el desarrollo social, el bienestar individual y la
salud pblica. Sin lugar a dudas se trata de una nueva poca, muy diferente de la de hace
tres dcadas. Hoy en da, ya no es la intimidacin de la pena la que prevalece, sino es la
intimidacin del delito y las secuelas de la victimizacin, por ello s que han cambiado los
hbitos y costumbres sociales. Las causas de la criminalidad y la violencia son de diversos
tipos: sociales (pobreza y riqueza desproporcionadas), culturales (desconocimiento de las
leyes y precario nivel educativo), econmicas (desempleo, prdida del poder adquisitivo
salarial), polticas (servidores pblicos y sus familiares con trfico de influencias, abuso
de autoridad y de informacin privilegiada), de funcionamiento gubernamental (inefica-
cia, fractura institucional, colusin de intereses); en cambio, la delincuencia organizada
ha cobrado tal magnitud, importancia, crecimiento, capacidad de organizacin, ataque y
defensa, que afecta e incide sobre la seguridad nacional y la seguridad pblica, las vulnera
y hasta las infiltra.
La violencia y la criminalidad amenazan la consolidacin de los procesos democrti-
cos, afectan la cohesin social, deterioran el clima de inversin, imprescindible para im-
pulsar el desarrollo. La violencia tiene un costo econ_mico significativo en el crecimiento
y los presupuestos de los pases. La violencia profundiza la brecha social por cuanto afecta
ms a los ms pobres, a los ms vulnerables y desprotegidos, sean nios, jvenes, mujeres
o ancianos. La violencia se aprende por cuanto se transmite intergeneracionalmente e im-
pacta a nivel individual, familiar, comunitario y social. Pero la delincuencia est resultan-
do una actividad de alta rentabilidad econmica y escaso riesgo, como lo ha demostrado,
el premio Nbel, GARY S. BECKER. 866
En la mayor parte de los pases, se ha hecho necesario, por un lado, un cam.bio en la

866
Las estadsticas muestran que hay una relacin negativa entre la criminalidad y los niveles de 'ingresos y
desarrollo. Por ejemplo, entre los pases con mayores tasas de asesinatos y secuestros en los ltimos aos
se contaban Colombia, Jamaica, Mxico, Sudfrica, Rusia y Zimbabwe, entre otras naciones de crecimiento
econmico lento. Se ,cometen ms crmenes en las sociedades cuyas economas se encuentran en mal estado
porque los delitos aumentan cuando los salarios son bajos y el desempleo alto. La rentabilidad de la educa-
cin y, en general, del capital humano suele ser baja en las economas estancadas, de ah que los jvenes no
terminen sus estudios y dispongan de ms tiempo para dedicarse a robar o a vender droga. Las altas tasas
de criminalidad sue1en ser fruto de la corrupcin judicial y policial. Son muchos los sujetos deshonestos que
estn dispuestos a t~abajar eri la polica por poco dinero si pueden complementar sus ingresos mediante la
extorsin. La extensin de la corrupcin entre quienes han de velar por el cumplimiento de las leyes fomenta
las prcticas corruptas en lo relacionado con las regulaciones y el cumplimiento de los contratos, de ah que
la extorsin y la criminalidad tiendan a crecer en paralelo. Aunque la corrupcin de jueces y funcionarios
puede fungir de va de escape en aquellos pases que cuentan con leyes deficientes, lo cierto es que, por otra
parte, retarda el desarrollo, pues ahuyenta las inversiones, especialmente las debidas a extranjeros, pues en
dichos pases se suele )egslar a favor de los nacionales. Tambin la produccin y distribucin de droga se
dispara all donde los policas y los jueces son corruptos. As las cosas, los narcos suelen dedicarse a comprar
a magistrados y agentes del orden, por Jo que el clima social se deteriora progresivamente. Es por todo esto
que los pases con altos ndices de criminalidad tienen tim difcil conseguir desarrollarse en trminos econ-
micos. Entre los diversos trabajo de este economista estn Becker Gary S. Essays in the economics of crime
and punishment, The eco no mies theory of illegal drugs . "crimen y desarrollo", entre otros trabajos.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 469

estructura y funcionamiento policial y ministerial, acompaado de una mayor integracin

y coordinacin entre los organismos pblicos dedicados a la materia. Por otro lado, se
1
ha ampliado el rol de la comunidad, convirtindola en parte central de las acciones pre-
ventivas locales a la par que dndole capacidad para proponer alternativas de solucin a
temticas especficas, a fin de dotar de seguridad a los espacios de la vida comunitaria. En
una poca como la actual, que ha enfatizado la importancia de los Derechos Humanos,
se puede decir que no existe consolidacin de la seguridad ciudadana sin una autntica
reforma policial y del sistema de justicia. El desempeo policial se debe significar, prin-
cipalmente, por su organizacin, fines y orientacin de servicio pblico; por el deber de
someter a la actividad delictiva y con ello la inseguridad y temor ciudadano, por erradicar
la conducta corrupta o impropia de sus miembros; por el deber de actuar conforme a un
cdigo de conducta permeado por el respeto a los Derechos Humanos, por la atencin
a las vctimas y ofendidos. La responsabilidad policial, as definida, va mucho ms all
'del cumplimiento de las obligaciones legales y requiere del funcionamiento de mltiples
mecanismos de fiscalizacin y control que superan a los meramente judiciales o a los de
asuntos internos. Los mecanismos destinados a asegurar el control administrativo de la
polica se han diversificado. Mientras que en los pases de Europa Continental y Amrica
Latina, dicho control sigue siendo esencialmente interno, en pases como Canad, Esta-
dos Unidos, Suecia, Dinamarca, el control disciplinario y administrativo de la conducta
policial tiene un fuerte componente externo, a travs del funcionamiento de comits de
ciudadanos que procesan las quejas del pblico en contra de la polica y recomiendan san-
ciones, compartindose as el control de la efectividad policial junto al que es ejercido por
las propias autoridades policiales. En Amrica Latina, en los ltimos aos se han creado
instituciones que presionan por ejercer un control externo de la actuacin policial, aun-
que sin llegar al punto de ser parte del control efectivo externo.
Para las polticas gubernamentales de hoy en da, resulta necesario garantizar la exis-
tencia de cuerpos policiales y ministeriales eficientes y alineados con el ideal democrtico,
con la transparencia, con la rendicin de cuentas y con el pleno respeto de los Derechos
Humanos. La polica debe rendir cuentas de sus actividades, legal, poltica y econmi-
camente, a las instituciones judiciales, a las instituciones democrticas y a los propios
ciudactanos y contribuyentes.
Cualquier reforma policial, adems de operar en un contexto social, lo hace tambin
dentro de una cultura organizacional de la propia polica que condiciona el xito de la
reforma, misma qye debe considerar tres vertientes de resultados: la calidad de la poltica
y organizacin gubernamental en materia de seguridad, las caractersticas de la propia
polica, y, la situacin de la inseguridad en el espacio pblico. Estos son los aspectos que
debieran orientar los procesos de reforma, y ser evaluados de manera peridica, mediante'
470 ROBERTO RlVES

el diseo de indicadores adecuados, por las distintas instituciones y organizaciones, p-

blicas, privadas y sociales. Tambin es notorio que en la actualidad, la responsabilidad del
problema delictivo se ha trasladado de la esfera gubernamental a la pblica y a la privada,
slo basta con observar el crecimiento que han tenido las empresas privadas dedicadas a
ello, las organizaciones no gubernamentales, asociaciones e institutos, que presionan por
crear observatorios ciudadanos del delito. As, los individuos tienden a cubrir el dficit de
seguridad que debe garantizar el Estado.
Otro tipo de problemas atiende a factores sociales, cuya solucin provendr de la
adopcin de una nueva cultura de la legalidad y la prevencin, empezando por reconocer
su fundamento en la cultura cvica de los habitantes, en el conocimiento y observancia
de las disposiciones de polica y buen gobierno, as como en el desempeo profesional,
legal y honesto de las autoridades para la aplicacin de la ley. La leccin histrica del juez
GrovANNI FALCONE en Italia, en su lucha contra la delincuencia y la mafia, seguida. por el
alcalde de Palermo, LEOLUCA ORLANDO, nos muestran la indisoluble comunin de intereses
que se debe tener entre el Estado y la Nacin, entre el Derecho y su observancia, pues el
Derecho es el instrumento que organiza, controla y legitima el poder. De ah la importan-
cia que tiene el principio de la legalidad, de excluir a los mafiosos de la vida de cualquier
pas, a la vez que de reafirmar los valores histricos, nacionales, la identidad cultural. No
se debe olvidar que el Gobierno es el agente del Estado para materializar los fines de ste;
los gobiernos son mecanismos a corto plazo para administrar los objetivos del Estado que
deben ser de largo plazo; de modo que todos los Estados son servidos por una continua
sucesin de gobiernos, los que slo representan al Estado, no pueden sustituirlo, porque
un Gobierno no es un rgano Soberano. La oposicin al Gobierno es una actividad vital
que forma parte de la misma esencia de la democracia liberal; la oposicin al Estado es
traicin. Los gobiernos pueden intentar identificarse con el Estado y por tal motivo califi-
car a sus opositores de traidores, pero este es un juego muy a~;riesgado, que no conviene a
una sociedad democrtica.
En el caso especfico de Mxico, y atendiendo solamente al punto de vista adminis-
trativo y de organizacin, se puede apreciar un crecimiento significativo de la estructura
administrativa y del gasto que ello conlleva, pero por sus resultados da la impresin de
que se ha tratado solamente de un "ascenso escalafonario" para la dependencia, irracional
desde el punto de vista administrativo, que se han creado puestos coyunturales, al igual
que en muchas otras instituciones y organismos pblicos, ya que al observar las funciones
especficas de cada rea se notan avances y regresiones, traslapes, duplicidades, desfases,
obsolescencias, todo lo que se traduce en mayor gasto, dispersin de objetivos y de la uni-
dad de mando. Veamos:
Para el ao 1999, la tarea de la seguridad pblica se tena encomendada a la Secreta-
ra de Gobernacin, para lo cual se apoyaba en una estructura administrativa compuesta
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 471

por un subsecretario (de seguridad pblica), quien a su vez contaba con tres direcciones
generales (normatividad y supervisin en seguridad; prevencin y readaptacin social;
prevencin y tratamiento de menores), a lo que se sumaban tres rganos desconcentrados
(el secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica; el Consejo de Me-
nores; y el Patronato para la Reincorporacin Social por el Empleo en el DF).
El 30 de noviembre de 2000 se publicaron, en el Diario Oficial de la Federacin, las
modificaciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, creando la Se-
cretara de Seguridad Pblica (sustrayendo esta tarea de la Secretara de Gobernacin),
y asignndole como propsitos fundamentales: desarrollar las polticas de seguridad p-
blica, proponer una Poltica Federal contra la criminalidad, que comprenda las normas,
instrumentos y acciones para prevenir de manera eficaz la comisin de delitos, as como
fomentar la participacin ciudadana en la formulacin de planes y programas de preven-
cin en materia de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, en los delitos del fuero comn.
En el Diario Oficial de la Federacin del 6 de febrero de 2001, se public el Regla-
mento Interior de la Secretara, en el que se seal la estructura orgnica bsica de la
Secretara de Seguridad Pblica, que quedo conformada por 1 Secretario, 2 Subsecretaras
(la de poltica criminal y la de servicios a la ci udadana), 1 Oficiala Mayor, 10 direccio-
nes generales, 2 coordinaciones generales, 4 rganos administrativos desconcentrado.s
(se cre uno ms, derivado de la fusin de las, a partir de entonces extintas, direcciones
generales de Prevencin y Readaptacin Social y de Tratamiento de Menores), y 1 Unidad
de Contralora Interna. Asimismo, la Secretara de Seguridad Pblica pas a ser parte de
la Comisin de Orden y Respeto, (creada por Acuerdo Presidencial, publicado en el Dia-
rio Oficial de la Federacin, el 1 de diciembre del 2000, a la cual se asign el objetivo de
garantizar y preservar el orden e inters pblicos, la justicia, la proteccin de la poblacin
y el respeto a los derechos y libertades ci udadanas).
En julio del 2002, se dictaminaron y autorizaron modificaciones a dicha estructura
orgnica, con el propsito de reorientar func: Jnalmente los procesos de trabajo de la mis-
ma, que contribuyeran a la atencin eficaz y eficiente de los asuntos de su competencia
conforme a los programas institucionales, efectundose los cambios orgnicos que a con-
tinuacin se indican:
La Subsecretara de Servicios a la Ci udadana, se transform en Unidad de Evalua-
cin. Las Direcciones Generales de Servicios a la Comunidad y Participacin Ciudadana;
de Registro y Supervisin a Empresas y Servicios de Seguridad Privada y de Proteccin
de los Derechos Humanos adscritas a dicha Subsecretara se reubican a la Subsecretara
de Seguridad Pblica y la Direccin General de Vinculacin con Instituciones Policiales,
tambin dependiente de la citada Subsecretara, se transform en Direccin General de
Evaluacin, transfirindose a la citada Unidad de Evaluacin y se crea la Direccin Gene-
472 RoBERTO RIVEs

ral de Innovacin y Calidad, que se adscribe a la citada Unidad. La Direccin General de

Planeacin y Estadstica se transform en Coordinacin General de Planeacin de Opera-
ciones de Seguridad Pblica, y se readscribi de la Subsecretara de Seguridad Pblica a
las reas del Secretario del Ramo.
En el mes de agosto de 2002, se produjeron nuevos cambios en la estructura, que
no requirieron de dictamen de la Unidad de Servicio Civil de la SHCP, pero s de autori-
zacin, por tratarse de cambios funcionales que no implicaban reformas al Reglamento
Interior, tales fueron los siguientes:
La readscripcin de la Coordinacin General de Asuntos Internos de las reas del Se-
cretario del Ramo a la Subsecretara de Seguridad Pblica.
En el mes de septiembre, nuevos cambios se dan en ,materia de servicios a la comu-
nidad, participacin ciudadana, y Derechos Humanos, autorizndose la transformacin
de las Direcciones Generales de Proteccin de los Derechos Humanos; y de Servicios a la
Comunidad y Participacin Ciudadana, en Coordinacin General de Derechos Humanos
y Participacin Ciudadana, adscribindose a la Subsecretara de Seguridad Pblica, de
la cual dependan las Direcciones Generales que se transformaron. Estas modificaciones
quedaron asentadas en el nuevo Reglamento Interior de la dependencia, publicado el9
de diciembre del 2002 en el Diario Oficial de la Federacin. As, y conforme a lo antes
expuesto, la estructura orgnica de la Secretara de Seguridad Pblica, qued conformada
por: 1 Secretario, 1 Subsecretara, 1 Oficiala Mayor, 1 Unidad, 4 Coordinaciones Genera-
les, 8 Direcciones Generales y 4 rganos Administrativos Desconcentrados, as como 1
rgano Interno de Control.

Secretario
Coordinacin General de Asuntos Jurdicos
Coordinacin General de Planeacin de Operaciones de Seguridad Pblica
Direccin General de Comunicacin Social
rgano Interno de Control
Subsecretara de Seguridad Pblica
Coordinacin General de Asuntos Internos
Coordinacin General de Derechos Humanos y Participacin Ciudadana
Direccin General de Registro y Supervisin a Empresas y Servicios de Seguridad Privada
Oficiala Mayor
Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto
Direccin General de Administracin y Formacin de Recursos Humanos
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales
Direccin General de Desarrollo Tecnolgico
Unidad de Evaluacin
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 473

Direccin General de Evaluacin

Direccin General de Innovacin y Calidad
rganos administrativos desconcentrados
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional ele SegUiidad Pblica
Polica Federal Preventiva
Prevencin y Readaptacin Social
Consejo de Menores

Nuevos cambios se registraron en el2005, para dejar la estructura bsica como sigue:

Secretario
Unidad de Transparencia, Innovacin y Calidad
Coordinacin General de Asuntos Jurdicos
Coordinacin General de Asuntos Internos
Direccin General de Comunicacin Social
rgano interno de control
Subsecretara de Poltica Criminal
Coordinacin General de Poltica Criminal
Coordinacin General de Servicios de Asistencia Judicial y Ministerial
Coordinacin General ele Informacin Criminal Estratgica.
Subsecretara de Prevencin y Par1icipacin Ciudadana
Coordinacin General de Par1icipacin Ciudadana y Derechos Humanos
Direccin General de Registro y Supervisin a Empresas y Servicios de Seguridad Privada
Direccin General de Atencin a Vctimas
Oficiala Mayor
Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto
Direccin General de Administracin y Formacin de Recursos Humanos
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales
Direccin General de Desarrollo Tecnolgico
Direccin General de Obras Pblicas y Servicios
Direccin General de Evaluacin, Transparencia y Mejora Regulatoria
Direccin General de Innovacin y Calidad.
rganos administrativos desconcentrados
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
Polica Federal Preventiva
Prevencin y Readaptacin Social

Ms cambios y modificaciones a la estructura se siguieron sucediendo, as tenemos

que, conforme al Reglamento Interior de esa dependencia (publicado en el Diario Oficial
474 RoBERTO RIVEs

de la Federacin del12 marzo de 2007), de dos subsecretaras se pas a cuatro: Subse-

cretara de Estrategia e Inteligencia Policial; Subsecretara de Prevencin, Vinculacin y
Derechos Humanos; Subsecretara del Sistema Penitenciario Federal; Subsecretara de
Evaluacin y Desarrollo Institucional; a las que se agrega la Oficiala Mayor. A nivel de
direcciones generales desaparecieron las de asuntos internos, desarrollo tecnolgico. Se
fusionaron reas como la de transparencia, innovacin y calidad; la de participacin ciu-
dadana y Derechos Humanos, evaluacin. En paralelo a lo anterior se crearon nuevas
direcciones como, la de Asuntos Internacionales, la de Coordinacin y Desarrollo de Po-
licas Estatales y Municipales, la de Normatividad y Desarrollo Penitenciario, la de Tras-
lado de Reos y Seguridad Penitenciaria, la de Profesionalizacin y Normatividad de Ca-
rrera Policial, la de Planeacin, la de Sistemas Administrativos, y otros ms que reflejan
criterios asistemticos, sin lgica administrativa. En adicin a estos cambios, mediante el
Acuerdo os/2008 del Secretario de Seguridad Pblica, publicado en el Diario Oficial dels
de agosto de 2008, se establecen las Coordinaciones Estatales de la Polica Federal, como
reas de direccin que dependern directamente del Coordinador de Seguridad Regional
de la Polica Federal, y que tendrn bajo su mando, responsabilidad y supervisin, las si-
guientes reas: a) Unidad Modelo de Inteligencia Policial; b) Fuerzas Federales de Apoyo;
e) Seguridad Regional; d) Puertos, Aeropuertos y Fronteras; e) Unidad Jurdica.
Con este cuadro de antecedentes, para la fecha actual, enero del 2009, se tiene una
estructura orgnica compuesta por 1 secretario, 4 subsecretarios; un oficial mayor; 2 coor-
dinaciones generales; 17 direcciones generales; un rgano interno de control; tres rganos
desconcentrados -con rango salarial de subsecretara y diversas direcciones generales.
Veamos algunas de las caractersticas de esta organizacin administrativa:

Secretario
Coordinacin General de Asuntos Jurdicos
Direccin General de Asuntos Internacionales
Direccin General de Comunicacin Social
rgano Interno de Control
Subsecretara de Estrategia e Inteligencia Policial
Direccin General de Coordinacin y Desarrollo de Policas Estatales y Municipales
Direccin General de Seguridad Privada
Subsecretara de Prevencin, Vinculacin y Derechos Humanos
Direccin General de Prevencin del Delito
Direccin General de Vinculacin y Participacin Ciudadana
Direccin General ele Derechos Humanos
Subsecretara del Sistema Penitenciario Federal
Direccin General de Normatividad y Desarrollo Penitenciario
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 475

Direccin General de Traslado de Reos y Seguridad Penitenciaria

Subsecretara de Evaluacin y Desarrollo Institucional
Coordinacin General de la Plataforma Mxico
Direccin General de Planeacin y Evaluacin
Direccin General de Transparencia y Mejora Regulatoria
Direccin General de Profesionalizacin y Normatividad de Carrera Policial
Oficiala Mayor
Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto
Direccin General de Recursos Humanos
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales
Direccin General de Obras Pblicas y Servicios
Direccin General de Sistemas Administrativos
rganos administrativos desconcentrados
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Direccin general de Planeacin
Direccin general del sistema nacional de informacin sobre seguridad pblica
Direccin general de coordinacin con instancias
Direccin general de la red nacional de telecomunicaciones
Direccin general de infraestructura y equipamiento de seguridad pblica
Direccin general del registro pblico vehicular
Direccin general de asuntos jurdicos y normatividad
Direccin general de la Academia Nacional de Seguridad Pblica
Poli ca Federal Preventiva
Coordinacin de fuerzas federales de apoyo
Unidad de desarrollo
Coordin acin del Instituto de Formacin
Unidad de enlace
Comisionado de Prevencin y Readaptacin Socia l
Coordinacin general de prevencin y readaptacin social
Coordinacin general de centros federales
Direccin general de prevencin y tratamiento de menores
Direccin general de ejecucin de sanciones
Direccin general de instituciones abiertas, prevencin y readaptacin soc ial
Direccin general de administracin
Consejo de Menores

En cuanto al secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en pri-

mer lugar resulta ser ya una obsolescencia administrativa, toda vez que tuvo razn de ser
su figura jurdico-administrativa mientras dependa de la Secretara de Gobernacin, que
476 ROBERTO RlVES

entonces contaba con una sola subsecretara para ese ramo, sin embargo, en la actualidad,
con la estructura que tiene la secretara, y que brevemente se ha sealado, creo que este
rgano desconcentrado debe suprimirse porque sus funciones de ley pueden ser llevadas
a cabo por las distintas subsecretaras del ramo, de hecho hacen tareas similares, pero ca-
recen de la efectividad deseada y slo crean dispersin de esfuerzos. Visto desde el lado de
los gobiernos locales, un tema debe ser tratado con cinco, seis y ms servidores pblicos,
entre directores generales, subsecretarios y el titular del ramo. Al analizar su estructura
se observa la existencia de ocho direcciones generales, ms que las que tienen dos subse-
cretaras juntas: la de planeacin (causa duplicidad), la del sistema de informacin (du-
plicidad), la de la Academia Nacional, que no ha capacitado ni 20% del total de elementos
en el pas y es independiente del Instituto de la PFP, la direccin de coordinacin con ins-
tancias (duplicidad de funcin), la direccin de la red de telecomunicaciones (duplicidad
de funcin), la direccin de infraestructura y equipamiento, la de asuntos jurdicos (que
tambin se ve duplicada con la coordinacin general de asuntos jurdicos), la funcin de
proponer los montos financieros para ser transferidos a los estados y municipios puede
realizarse a travs de la oficiala mayor, pues en todas las dependencias de la Administra-
cin Pblica Federal esto as se hace. Como se puede ver, son varias las funciones que se
llevan a cabo en reas separadas y con ello no slo se duplica sino hasta triplica el esfuerzo
realizado por otras subsecretaras.
Otro de los rganos desconcentrados, el comisionado de prevencin y readaptacin,
que acuerda directamente con el secretario, y del que dependen dos coordinaciones gene-
rales (una de prevencin y readaptacin social, y otra de centros federales), tres direccio-
nes generales (una para el tratamiento de menores, otra para la ejecucin de sanciones,
y otra ms para instituciones abiertas, prevencin y readaptacin social), una unidad de
asuntos legales y Derechos Humanos; a simple vista tiene para el tema de menores una
direccin general, por si acaso no fuera suficiente el otro de los rganos desconcentrados.
En paralelo a esta estructura se tiene una subsecretara del sistema penitenciario, que
como se seal fue creada con posterioridad al rgano desconcentrado apenas sealado, y
que cuenta con dos direcciones generales (una de normatividad y desarrollo penitenciario
y otra de traslado de reos y seguridad penitenciaria), y entre cuyas funciones estn la de
supervisar y evaluar al rgano desconcentrado de prevencin y readaptacin, cuando en el
pas apenas se tienen 10 centros penales federales, y la poblacin sentenciada o en proceso
del orden federal apenas pasa de 5%. La duplicidad orgnica no slo es evidente, sino el
gasto que ello genera tambin, y la mayor estructura y rangos jerrquicos no redundan en
mayor eficiencia del rgimen penal, ni federal ni local.
Cuando un gobierno quiere tener control sobre los reclusos, lo hace, recurdese el caso
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO .477

de la intervencin de llamadas telefnicas a RAL SALINAS (en la administracin de ERNESTO

ZEDILLO) y hoy en da no se puede controlar las llamadas con fines de extorsin y secuestro

de algunos reclusos, de los que se sabe de su peligrosidad. Aqu se ve la eficacia o inefica-

cia, la tolerancia, del rgimen penitenciario.
En el caso de la subsecretara de prevencin, vinculacin y Derechos Humanos, para
sus funciones se apoya en tres direcciones generales, una para la prevencin del delito,
entre cuyas tareas est la de "Obtener, procesar e interpretar la informaCin geodelictiva
por medio del anlisis de los factores que generan conductas antisociales e identificar
las zonas, sectores y grupos de alto riesgo y sus correlativos factores de proteccin", esta
tarea se ve duplicada con las que realiza la subsecretara de estrategia (que ms abajo se
detalla). Otra direccin para la vinculacin y participacin ciudadana y una ms para los
Derechos Humanos, tareas que pueden muy bien llevarse a cabo por una sola direccin
por tratarse de actividades conexas y hasta similares, si se busca la participacin ciudada-
na debe hacerse con apego a las garantas constitucionales.
En la subsecretara de estrategia e inteligencia policial, se tienen dos direcciones ge-
nerales, una para la coordinacin y desarrollo de policas estatales y municipales, y otra
direccin denominada de seguridad privada. Dentro de las atribuciones de esta subse-
cretara est la de "coordinar la estrategia de prevencin del delito", que como apenas se
seal, pudiera traslaparse con las funciones de la subsecretara de prevencin, lo cual
revela dispersin de esfuerzos para un fin bsico, la prevencin del delito, que sin lugar a
dudas debe quedar en sta y no en la otra. Bajo este contexto, el comisionado de preven-
cin, qu es lo que previene?
El caso de la subsecretara de evaluacin, facultada para servir de enlace con la Se-
cretara de Hacienda en lo relativo al PlC!n Nacional de Desarrollo, y los programas de-
rivados de l, as como los reportes de ejecucin y avance de cumplimiento del plan y
los programas, destaca el hecho que estas funciones, esta tarea, las dems dependencias
fed~rales las hacen generalmente por medio de una direccin de planeacin o asesora;
al observar el Programa Sectorial de Seguridad Pblica (publicado en el Diario Oficial
el 28 de enero del 2008), se nota un documento que apenas esboza unos trazos de lo que
debe ser un programa nacional en una materia tan delicada e importante como lo es la
seguridad pblica, sin diagnstico y otros elementos bsicos de cualquier programa y sin
embargo as se atendi lo dispuesto por el Plan Nacional que obliga a elaborar programas
sectoriales, institucionales. A mediados del ao 2008, bajo un contexto de presin social
por el asesinato del joven MART,-y las aejas demandas de Mxico Unido contra la Delin-
cuencia y otras organizaciones sociales ms, el secretariado ejecutivo del sistema nacional
puso a consideracin de los gobiernos locales un documento que pretenda ser un nuevo
programa nacional, que fue aprobado en la reunin del Consejo Nacional de noviembre
478 RoBERTo RlVEs

de ese ao, y sin embargo a la fecha no se conoce tal documento; en el mejor de los casos,
el proyecto, al igual que el programa sectorial referido, carecen de un diagnstico slido,
con una suficiencia tal de argumentos que le permita establecer polticas, estrategias, ob-
jetivos, lneas de accin, programas, actividades, operativos y dispositivos conjuntos, ge-
nerales y especficos, de manera que esta subsecretara tiene una escasa relevancia, y an
ms su trabajo va en paralelo a la planeacin y actividades similares que se realizan desde
el secretariado ejecutivo y su direccin de planeacin, por lo que alguno de los dos sobra.
En la oficiala mayor, se tiene una direccin de recursos materiales y servicios gene-
rales a la que se suma la direccin de obras pblicas y servicios, cuando ambas tareas
pueden resumirse en una sola.
La nueva Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (publicada en el Diario Ofi-
cial, el 2 de enero del2009), con la que se busca reforzar y reestructurar los instrumentos
e instancias de coordinacin del Gobierno Federal con los gobiernos locales, centra su
operacin en el secretariado ejecutivo del sistema, en detrimento de las dems subse-
cretaras ya seffaladas, las que se mantienen sin cambio alguno, por lo que slo augura
para los prxirrlos aos, mantener el promedio histrico de milln y medio de averigua-
ciones previas; iseguirn en el subregistro la cifra negra del delito, y seguir inexistente
la tasa de esclarecimiento de delitos y crmenes cometidos. Respecto a esto ltimo, es de
suma importabcia calcular tasas de esclarecimiento para cada tipo de delito, ya que si
la confianza eb la polica aumenta, crecer el nmero de denuncias registradas, porque
personas que antes no iban a las agencias policial y ministerial, a partir de entonces s lo
har. Como lbs crmenes no denunciados son con frecuencia los de menor valor o dao y
los de menof probabilidad de resolucin, es muy probable que el aumento de denuncias
recaiga precisamente sobre los casos ms difciles de esclarecer. La consecuencia de esto
ser un deterioro de la tasa de esclarecimiento que indicara un aparente empeoramiento
del desempeo policial y ministerial. Para enfrentar algunos de estos problemas, pases
como el Reino Unido efectuaron las siguientes recomendaciones relativas al clculo de
esta tasa: definir de forma ms rigurosa los criterios de esclarecimiento; considerar la
dificultad relativa de resolver cada tipo de crimen, estableciendo, por ejemplo, un ndice
de solubilidad que dependa de las caractersticas de la denuncia. Esto estimulara a los
policas a 'intentar resolver los casos ms difciles y no slo los fciles; calcular la tasa de
esclarecimiento por polica trabajando en la investigacin de delitos, y no slo por nme-
ro de denuncias recibidas. Y esto se ve difCil en las actuales condiciones estructurales y
administrativas de las dependencias responsables de la seguridad pblica.
En vista de lo anterior, pareciera urgente la reestructuracin completa de la Secre-
tara de Seguridad Pblica, requiere de una reingeniera total de su organizacin, con
una visin y criterios de agilidad, eficacia en la unidad de mando, de otra manera da la
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 479

impresin de un crecimiento organizacional desordenado, es por ello que actualmente

ha entrado en una etapa de rendimientos decrecientes, ms rganos, ms recursos, ms
jerarqua, ms independencia, pero menos efectividad. Para lo anterior existen varias
alternativas y posibilidades, pero principalmente se debe disear una estructura sim-
plificada que abata costos de administracin y aumente la eficacia de las corporaciones
policiales.
Una primera opcin es regresar al esquema de seguridad pblica en el mbito de la
Secretara de Gobernacin, responsable de procurar la vigencia y respeto de las Garantas
Individuales, apoyada en su secretariado ejecutivo del sistema para darle fuerza y unidad
de mando en sus relaciones con los gobiernos e instancias locales, y a ese rgano desean-
centrado se agregara una subsecretaria de seguridad pblica con tres o cuatro direcciones
generales (para el sistema penitenciario, para la estrategia policial y poltica contra el cri-
men) la participacin ciudadana llegar por s en la medida en que aumente la confianza
en las instituciones, no slo en el crecimiento orgnico de stas.
Otra opcin es la reingeniera de la actual secretara, considerando para ello, en pri-
mer lugar que, si el Presidente de la Repblica es quien preside el Consejo Nacional
de Seguridad Pblica (y no puede ser de otra manera, ya que l es el jefe superior de
las fuerzas armadas del pas), entonces el secretario ejecutivo de dicho Consejo, debe
ser - por naturaleza- el propio secretario de seguridad pblica, quien para atender las
disposiciones de ley y acuerdos del Consejo Nacional se apoya en una vasta estructura,
ya sealada. En adicin a ello, es fundamental considerar una subsecretara acadmica,
o de profesionalizacin y desarrollo policial, cuyo propsito sea la seleccin, formacin
y desarrollo profesional de los elementos policiales del pas, transformar a la Academia
Nacional en un instrumento eficaz para la seleccin, formacin, actualizacin y desa -
rrollo de los elementos, con planteles en cada uno de los estados de la Repblica, en
adicin a los propios planteles locales, y a los que debern asistir todos los efectivos
policiales, operativos y administrativos, con cursos diferenciados en funcin de su ran-
go, empezando por el reclutamiento de personas con grado universitario o equivalentes
para ocupar posiciones de mando, y que reemplacen a los elementos viejos, de sospe-
chosa reputacin, con antecedentes penales, con vnculos con actividades del ictivas, o
bien carentes del perfil bsico que debe tener un polica, empezando por su preparacin
fsica, entre otras ms. El curso bsico debe ser cuando menos de un ao, para no pe-
dir homologar a los estndares internacionales que llegan hasta los cuatro aos. Otra
subsecretara debe conjuntar la poltica y estrategia criminal; una subsecretara ms de
educacin y trabajo penitenciario, que recurra al trabajo presidia! para apoyar obras en
trabajo de la comunidad, obras pblicas, fabricacin de vestuario, y otro. tipo de traba-
jos que sean una forma de retribuir a la sociedad el dao que le causa el delincuente,
480 ROBERTO RlVES

que le de sentido real a lo dispuesto en el artculo 18 constitucional; adoptar la pena de

muerte no resarce el dao social, posiblemente lo haga en el individuo o familia afectada
pero a la sociedad no le reporta beneficio, sino costo. Evidentemente se debern suprimir
todas las reas con funciones duplicadas, planeacin, asuntos jurdicos, entre otras, a fin
de fortalecer la unidad de accin.
Asimismo, y en cualquier caso, se debe replantear la estrategia contra el crimen y la de-
lincuencia en base a diversos ejes: por principio, se debe tener presente que no hay una es-
trategia general, ni una tctica policial efectiva de prevencin del delito. "Si una estrategia
o tctica funciona, lo hace slo para uno o ms delitos especficos, no para todos los deli-
tos. Las estrategias policiales de prevencin del delito deben dirigirse a delitos especficos
con estrategias especficas". Sin embargo, una estrategia general para esta materia, de la
que se deben derivar estrategias y objetivos especficos, bien puede empezar por cambiar
el enfoque: como accin primaria no hay que centrar el esfuerzo y recursos en perseguir
a los delincuentes, hay que esperarlos y aprehenderlos, aprendamos de la organizacin
delictiva, que resulta ser ms eficaz porque su estrategia ha consistido en infiltrar e in-
corporar a su nmina (que resulta ser ms generosa) a los elementos superiores, medios
e inferiores de las instituciones policiales, ministeriales y judiciales, bueno pues hay que
revertir esta tendencia, que ahora sea la polica la que infiltre a las organizaciones delic-
tivas. El personal de seguridad pblica debe estar sujeto a pruebas no slo de confianza,
sino de lealtad, tica, corrupcin, demostrar capacidad de compromiso con las leyes y el
pas, estar sujetos a peridicas evaluaciones de desempeo, individual y de equipo. Se
debe lograr una coordinacin y operacin efectivas al alinear los diferentes cuerpos de se-
guridad, sobre todo cuando trabajan conjuntamente, en aduanas, aeropuertos, caminos,
crceles, es decir que se forme un frente comn de eficiencia, legalidad, honestidad en
elementos policiales preventivos, fiscales, ministeriales, custodios, forestales, de manera
que sean un frente capaz de abatir en primer lugar la corrupcin imperante, y que unos
sean contrapeso de otros para abatir los sobornos, el cohecho, por ello y para ello se debe
forma un nuevo cuerpo de profesionales, elementos con estudios universitarios inconclu-
sos o completos. La estrategia debe crear crculos concntricos de actuacin que partiendo
de lo general lleguen a lo particular, hasta el punto de estrangulamiento del problema.
Disear nuevos mecanismos de supervisin, prevencin y control para evitar los nuevos
riesgos que impone el terrorismo, tales como desarrollar sistemas de bloqueo de telfonos
celulares y computadoras en aviones en vuelo para no lamentar hechos posteriores, pues
el terrorismo tiene en la delincuencia organizada un aliado en potencia para atacar pases
occidentales. Se debe crear un grupo altamente calificado en materia de seguridad pbli-
ca, hasta ahora el CISEN ha sido la fuente de ello y los criterios de operacin de un insti-
tuto de espionaje, de uno de seguridad pblica son diferentes. No se puede soslayar que
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENAR IO 481

las fuerzas armadas estn en guerra contra la delincuencia organizada, este es el nuevo de
tipo de guerras del siglo actual, por lo que como toda guerra se debe tener una estrategia
clara, informativa a la sociedad de paso a paso de lo hecho para enfrentar al crimen.
Sin embargo, la piedra de toque de todo lo anterior debe descansar en la erradicacin
de la impunidad, en su ms amplio sentido y prctica de la vida nacional, los delitos no
son solo penales, tambin hay infracciones administrativas, tanto de ciudadanos como de
autoridades pblicas; ciertamente que en primer lugar destaca el plano de la fragilidad de
la justicia penal y administrativa, pues son numerosos los delitos que no reciben castigo, y
esa es la mxima premisa de todo sistema, no importa el tamao de la pena o el monto de
la multa, sino la certeza de que cualquier delito o infraccin debe ser castigado, y de que la
ejecucin de la sentencia ser eficaz; ese es un principio esencial a todo Estado, por anti-
guo o moderno que sea, es el centro de gravedad de la vida estatal, ms que eso, sin justi-
cia no hay Estado, toda vez que la justicia mantiene el equilibrio poltico de los miembros
de la sociedad. Con esto se quiere resaltar la deficiencia operativa de las procuraduras de
justicia, caracterizadas en mayor o menor grado por la falta de preparacin, profesiona-
lismo, honestidad, capacidad para integrar los expedientes de las averiguaciones previas
que en muchos casos son rechazados por las autoridades judiciales, por ello los ministe-
rios pblicos deben ser reclutados y capacitados con criterios y mtodos ms estrictos,
y su ejercicio profesional debe pasar a regirse por sistemas de evaluacin individual del
desempeo, eliminando as la posibilidad de continuar con las averiguaciones previas mal
elaboradas para que no tengan receptividad en la autoridad judicial, con sanciones serias
para los elementos incapaces, de manera que el principio de legalidad del Estado de De-
recho no empiece por fracturarse en este punto. En esta materia se requieren de castigos
ejemplares, sin excepcin para la ineficiencia. El ejemplo debe partir de las autoridades,
desde el Presidente de la Repblica hasta los servidores de ms bajo rango jerrquico, ya
que como desde hace dcadas se han dado muchos casos de autoridades y gobernantes
coludidos en intereses particulares en detrimento del inters y bien pblicos, y eso ha
servido de ejemplo a la poblacin que hoy busca actuar ms por s y para s. Cuando el
nmero de averiguaciones previas descienda a medio milln al ao, y la gente denuncie
todos los hechos delictivos, el problema habr sido prcticamente resuelto.
Por otro lado, en el caso la Secretara de Gobernacin, que por varias dcadas tuvo tres
subsecretaras, hoy tiene seis, a las que se suman otras reas y coordinaciones, como por
ejemplo para el tema de servicios migratorios cuenta con una subsecretara y un rgano
desconcentrado que tiene el mismo rango salarial, todo lo que ha agrandado su anterior
estructu!a, y en contraparte hoy tiene menos tareas de las que tuvo hasta finales del si-
glo xx, como lo son las materias de procesos electorales, Derechos Humanos y seguridad
pblica. Otro de sus rganos desconcentrados, el Centro de Investigacin y Seguridad
482 RoBERTO RivEs

Nacional (CISEN) debe llevar a cabo una profesionalizacin sin precedente, basta con
releer las enseanzas de KAtrriLYA, formuladas cinco siglos antes de CRJsro, para compren-
der cabalmente lo que es esa funcin estatal. En primer lugar se debe tener presente que
el director del centro de espionaje debe ser la primer persona en ser vigilada. 867 El CISEN
se ha convertido en suministro de funcionarios para la Secretara de Seguridad Pblica y
los principios de operacin de ambas reas gubernamentales son en esencia diferentes.
Habr que actualizar a KARL voN CLAuSEWITZ y JosEPH FoucH. La creacin de la escuela de
inteligencia, que anunci el Secretario de Gobernacin, debe incluir en su bibliografa por
supuesto a KAtrriLYA, MARK M. LowENTHAL, Rov GonsoN entre otros ms.
De qu han servido nuevos rganos como el Instituto para el Federalismo, cuyos resul-
tados son inexistentes para el funcionamiento del Rgimen Federal Mexicano. La Unidad
de Desarrollo Poltico parece no tener sentido si no es con miras a profundizar ese desa-
rrollo en el pas, o para pugnar por eliminar el principio de representacin proporcional
en la eleccin de legisladores, y para ello debe incluir en su agenda el referndum y una
revisin integral de la Constitucin Poltica que rija y proyecte las demandas y aspiraciones
sociales, as como el destino del pas en este siglo, anticipndose a posibles riesgos que se
visualizan en el cercano horizonte electoral del2012. La clase poltica, los altos mandos del
servicio pblico, no deben olvidar que el concepto de mandato representativo debe llevar
a la palestra pblica, a las leyes, a las acciones y polticas gubernamentales, las demandas
y aspiraciones sociales, no debe olvidar que la poltica est ntimamente vinculada con el
bienestar social, y esto, en Mxico, se est demostrando cada vez ms que, no es as.
Parafraseando a KAtrriLYA, contemporneo de ARISTTELES: el poder se mueve, aban-
dona a su poseedor y se intercambia con su enemigo. La conservacin del poder no tiene
excepciones. La poltica es activa, llena de estrategias, astucia, argucia, se apoya en un
sistema de inteligencia poltica. La personalidad del soberano cuenta para la buena mar-
cha del Estado, si tiene carcter y es enrgico, su pueblo tambin lo ser, si despilfarra el
pueblo tambin lo har. El caso del expresidente BusH hijo as lo demuestra, lo mismo que
el de Jos LPEZ PoRTILLO, as como los gobiernos que dilapidaron la escasa riqueza, con la
venta de todos los activos gubernamentales y el ahorro social.

867 KAVTILYA, en su obraArthasastra, describe minuciosamente todo Jo relativo a la creacin, por el Consejo de
Ministros, de la Institucin de Jos espas, sus diferentes clases y disfraces, discpulos fraudulentos, propietarios
de casas, mercaderes, ascetas, compaeros, incendiarios, envenenadores, mujeres mendigas. La paradoja,
o el sistema de control institucional reside en que los ministros creadores del cuerpo de espionaje, y sus
directivos, son Jos primeros en quedar sujetos a vigilancia. Su papel no es simplemente informativo, tambin
Jo es activo, podrn evaluar el contento o descontento, honrarn a unos y congraciarn a otros. Las personas
que son objeto de espionaje son los provocados, los alarmados, los ambiciosos y los arrogantes. El espionaje
tiene por objeto la seguridad del soberano, antes el rey hoy el Estado, no necesariamente un gobierno en
turno. Ni los institutos del espionaje, ni ellos, debern conocerse entre s. Esta edicin, traducida, preparada
e introducida en Mxico por el Dr. MAR GUERRERO, fue publicada por la Universidad Autnoma del Estado
de Mxico en coedicin con Miguel ngel Porra. Mxico, 2008.
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 483

Otro rengln fundamental para la vida nacional es el de la asistencia, salud y seguri-

dad social, servicios e instituciones de la Administracin Pblica que se han desarrollado
un tanto al azar, de manera asistemtica e incremental, cada una de ellas creada en mo-
mentos histricos diferentes (1937, 1943, 1959, 1985, 1992), con visiones parciales de lo
que debe ser una completa poltica social. Cada una de las dependencias y organismos
pblicos que integran este sector ha dado un trato aislado a problemas sociales que por
naturaleza son conexos, cuando en aras de eficacia administrativa y ahorro en el gasto
se debieron conjuntar los esfuerzos y recursos para con ello consolidar y optimizar las
estructuras de servicio. En su lugar se dio un exceso de centralismo, dispersin de esfuer-
zos, la desviacin de recursos a programas paralelos de desarrollo social, con criterios
asistencialistas y con fines de cooptacin de votantes para procesos electorales, y que es
lo que explica que gobiernos y autoridades de todos los partidos mantengan y recurran a
este tipo de esquemas caritativos.
La salubridad ha desaparecido como funcin pblica; la asistencia social se lleva a cabo
por rganos inconexos, ms an, se le reconceptualiz como salud y finalmente evolucio-
n a una dependencia aseguradora, la Secretara de Salud, con notorias y reconocidas
deficiencias (expuestas por el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006), con qu infra-
estructura mdico-hospitalaria se atender la demanda incrementada que provenga de la
poblacin que adquiera el seguro popular?, si la capacidad instalada que tiene la Secre-
tara de Salud es insuficiente. A su vez, la seguridad social, concebida en su origen como
tarea de los gobiernos estatales fue transferida al mbito federal, y tras un crecimiento y
expansin considerables vino su crisis, perdi dinamismo al tiempo que el seguro obliga-
torio se limit al empleo formal, cuando la economa hoy en da tiene un fuerte compo-
nente de informalidad; muchas personas que trabajan por su cuenta necesitan ms del
seguro social que los empleados, algunos de los cuales tienen ms de una institucin a la
que pueden recurrir; la oferta de infraestructura y equipamiento han sido superados por
la demanda social. porqu se dej al IMSS la afiliacin de los trabajadores al servicio de
los estados y municipios, si en estricto sentido deben regirse por el ISSSTE? Los servicios
que debi pioporcionar la Secretara de Salubridad y Asistencia en reas marginadas se
canalizaron al IMSS, con el programa COPLAMAR; ambas instituciones, ISSSTE y SSA,
dada su limitada capacidad e infraestructura, acudieron a la subrogacin de servicios ante
el IMSS y lo siguen haciendo. La centralizacin a la vez que dispersin de los servicios lle-
g a un punto de rendimientos decrecientes, de manera tal que ocasiona un alto costo de
administracin con que operan las principales instituciones de salud y seguridad social, el
IMSS, ISSSTE, ISSFAM, Salud, destinan aproximadamente 50% del presupuesto de cada
una de ellas al pago de la nmina, y en estas instituciones cotiza solo el 35% de la pobla-
cin ocupada, como ya fue referido lneas arriba; el IMSS tiene una burocracia predomi-
484 ROBERTO RIVES

nantemente administrativa -slo 1 de cada 8 empleados es mdico-, se nota desabasto

de medicamentos, las citas de atencin mdica y hospitalaria se programan para das y
hasta meses despus, situaciones que han buscado corregirse pero sin resultados satisfac-
torios en la actualidad. Los gobiernos locales tienen una limitada capacidad de atencin
por la falta de medios y recursos para ello, los principios y esencia de la seguridad social se
han fraccionado en distintos medios que no se complementan entre s, muchos ejemplos
ms podran referirse, otros ms han sido ya expuestos en pginas anteriores, y dadas
las condiciones y situacin actual de la poblacin no hay duda de que por medio de una
reestructuracin y coordinacin institucional y administrativa, los servicios pblicos en
la materia podran hacerse desde luego ms eficaces, amplios y provechosos a los gni-
pos ms necesitados, as como ms econmicos a la Administracin Pblica Nacional, a
los patrones y a los trabajadores que tambin aportan una suma considerable para ello.
Dnde qued y en que ha terminado la previsin social con que, en 1943, se concibi a la
Secretara del Trabajo?, actualmente esa tarea se reduce a unos cuantos aspectos como el
del crdito con intereses a los trabajadores.
Bajo este contexto, cualquier planteamiento debe tener como mira el optimizar su fun-
cionamiento y desarrollo para el siglo presente, no slo hacer reformas parciales para
brincar la crisis, como es el caso de las recientes reformas al IMSS propuestas por el Ejecu-
tivo Federal. La organizacin de la salubridad, asistencia, salud y seguridad social, si bien
debe partir de aprovechar la experiencia acumulada, no se debe acotar por los intereses
y objetivos parciales de cada institucin, debe ser tratada con una visin integral, como
parte de una amplia poltica de progreso social, por medio de la cual se ataque la pobreza,
la indigencia, la insalubridad, la enfermedad, la salud pblica, que sigue estando acompa-
ada de ignorancia y escasa educacin, de otra manera la relacin costo-beneficio seguir
siendo dispar, ms gasto pblico, numerosas instituciones que no suman, y el resultado
ser un escaso avance en trminos de bienestar mnimo para el total de la poblacin.
En base a estas consideraciones pareciera como un camino ms eficiente y adecuado,
el poder reagrupar los diferentes servicios en una secretara de salud y seguridad social,
cuyos principios bsicos o estratgicos deben ser revitalizar el mecanismo de la redistri-
bucin del ingreso, mxime en un~ poca que el mercado ha hecho visible sus fallas como
mecanismo de convivencia, a la vez que elevar la calidad de vida basada en la salud, para
lo cual se apoyara en los organismos especializados que actualmente operan y a los que se
podran agregar otros ms como un instituto para el SIDA. Este nuevo esquema debe tener
presente otro principio de operacin, que la seguridad social, incluyente de los servicios de
salud pblica, del desempleo, debe lograrse por la cooperacin del Estado y el individuo,
aquel no debe ahogar o inhibir el incentivo, la oportunidad, la responsabilidad; al establecer
un mnimo nacional para la sociedad, se debe dejar campo abierto y fomentar la accin vo-
luntaria de cada individuo para el logro de algo ms que ese mnimo para l y su familia.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 485

La disminucin y hasta la abolicin de la pobreza y la indigencia requiere, en con-

secuencia, del mejoramiento de la seguridad social trascendiendo al ya viejo seguro del
Estado, mediante disposiciones que protejan contra la falta, interrupcin y prdida de la
capacidad de obtener ingresos. Smese el presupuesto de todas esas instituciones - IMSS,
ISSSTE, SEDESOL, SS, DIF, INFONAVIT, STPyS, CONSAR, entre otras ms- y se alcan-
za hasta 45% del gasto pblico, sin considerar el gasto que realizan las personas en segu-
ros y medicina privada, y pese a todo ello no se cubre al total de la poblacin, las personas
siguen muriendo por enfermedades curables. En contraparte a tantos organismos, el pas
tiene a numerosas personas sin empleo, enfermas, ancianas, nios, madres solteras, viu-
das, personas que se encuentran sin un nivel de ingreso adecuado a la subsistencia, y que
van desde quienes no perciben ni un salario mnimo al da, quienes slo obtienen uno o
dos salarios y que suman alrededor de 6o% de la poblacin, numerosos grupos de pobla-
cin viven en casas con techos de cartn, pisos de tierra, letrinas, sin gas, electricidad, y
esto, es un crculo vicioso de la pobreza, de la enfermedad, del bajo rendimiento deportivo
y educativo, mxime si se compara con los niveles estndar aceptables, significa que los
beneficios no alcanzan el mnimo para una vida digna o no perduran el tiempo necesario
y que la asistencia, que sirve de complemento al seguro social, resulta insuficiente o bien
slo puede disponerse de ella en trminos y condiciones que estamos llegando al caso
ejemplar de esa tendencia proverbial que dice: "dale un pez un da a una persona y comer
una vez, ensale a pescar y comer toda su vida".
Para impedir que el estancamiento econmico, el desempleo, la interrupcin o des-
truccin de la capacidad de obtencin de ingresos lleve a la pobreza, a la indigencia, es
necesario fusionar y mejorar los mecanismos, instrumentos y recursos de las dependen-
cias e instituciones con tareas de beneficio social, en varias y principales direcciones: re-
estructurar las instituciones y polticas pblicas en la materia, aumentar sus propsitos
incluyendo nuevos riesgos, incluir a personas que actualmente estn excluidas, y elevar
los tipos de beneficio. Este nuevo esquen.a de seguridad social, acorde a las caractersticas
del siglo xxr, incluye como su mtodo principal el seguro obligatorio, con el seguro volun-
tario (que debe absorber al seguro popular, por simple economa de gastos y estructuras
de administracin) y la asistencia nacional y salud pblica como mtodos complementa-
rios. Asimismo supone, la fusin de objetivos, recursos y estructuras institucionales para
una mayor eficiencia del gasto y eficacia de los servicios, el establecimiento de un sistema
nacional de salud descentralizado, incluyendo servicios de salubridad, salud pblica, inte-
gracin de la educacin fsica y deportiva con la alfabetizacin y cultura, la educacin para
el cuidado de la salud y la prevencin de enfermedades, de rehabilitacin, la conservacin
de fuentes de trabajo y controlar la economa informal, para que el seguro social deje de
gravitar sobre 15% de la poblacin.
486 RoBERTO RIVEs

Hasta 1980, tanto la pobreza como la indigencia tenan proporciones muy inferiores a
los niveles alcanzados a partir de las crisis econmicas que se volvieron recurrentes des-
de entonces, y que no slo deterioraron el poder adquisitivo salarial sino incrementaron
significativamente el tamao y clasificacin de la pobreza de los mexicanos, alimentaria,
de patrimonio, de capacidades, habra que seguir desagregando en deportivas, culturales,
y muchas otras ms.
Esta alternativa para la administracin y poltica pblicas en Mxico, respecto de las per-
sonas que reciben o no ingreso, y que van ms all de las tasas de mortalidad y natalidad del
pas, as como la escala de edades de la poblacin y dinmica de crecimiento demogrfico de
este siglo, son indicadores que deben centrar la planeacin de un nuevo modelo de salud y
seguridad social para el pas, y no reducirlo a la creacin de un sistema nacional de salud.
En el caso de las pensiones, es necesario consolidar mecanismos basados en criterios
que permitan pasar de las pensiones y ayudas basadas en la necesidad a las pensiones
pagadas como un derecho de los trabajadores y ciudadanos en virtud de sus cotizaciones.
Los altos costos de administracin de las afores, son un gran negocio para los bancos, una
gran perdida para los ahorradores. Resultara mejor aquel viejo mecanismo del banco del
ahorro nacional, guarda un peso para tu vejez y te damos otro.
Un plan para mejorar la seguridad social debe proyectarse para cubrir una amplia
gama de necesidades humanas, contener propuestas de diferentes rdenes de certidum-
bre e importancia y por lo mismo resultara largo y detallado y ste no es el espacio para
ello, sin embargo slo se esbozan sus aspectos mnimos y generales, por lo que las princi-
pales consideraciones pudieran ser las siguientes:
Incluir a todos los ciudadanos, sin considerar lmite alguno de ingresos, pero tomando
en cuenta sus diferentes maneras y necesidades de vida, por lo que su aplicacin debe
estar clasificada en diversos grupos:
Empleados formales, bajo contrato de servicio, sin distinguir pblicos o privados.
Otras personas con ocupacin remunerada, incluyendo patrones, comerciantes, traba-
jadores independientes de todas clases, incluidos los de la economa informal.
Amas de casa, mujeres casadas en edad de trabajar.
Otras personas en edad de trabajar sin ocupacin remunerada.
Jvenes que no han llegado a la edad de trabajar, pero que en muchos casos ya lo
hacen.
Personas que han rebasado la edad de trabajar.
Otros tipos.

Cada una de las personas deber pagar una cotizacin peridica, ya mensual, quin-
cenal, semanal, dichas cotizaciones se harn atendiendo a su clase correspondiente en
funcin del tipo de seguridad que necesiten y en contraparte recibir beneficios diferen-
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 487

ciados en funcin de las aportaciones; de esta manera todos quedarn amparados en sus
respectivas necesidades. Para el nmero limitado de casos de necesidad no cubiertos por
el seguro social se contar con la asistencia nacional previa comprobacin de la necesidad
de ello. A los individuos se les facilitar un tratamiento mdico que cumpla con los debi-
dos requisitos por medio de un servicio de salud nacional, organizado por los organismos
federales y las direcciones de salud de los gobiernos locales.
El gobierno no debe partir de la premisa de que los ciudadanos, por el hecho de apor-
tar cuotas y donativos distintos, le posibilitan disminuir o evitar la responsabilidad de
participar en su financiamiento, velar porque el desempleo y la enfermedad se reduzcan
a su mnimo, en todo caso uno de sus deberes es el de procurar la utilizaCin permanente
de los recursos del trabajo y de las dems fuentes productivas del pas, incluso conside-
rar el asegurar el desempleo, as como el de prevenir y combatir la enfermedad, no el de
remendar un sistema incompleto de seguros cuyo costo fundamental se ha trasladado a
patrones y trabajadores.
Este esquema mantiene la definicin y principios del seguro social porque conserva el
principio contributivo, marca las diferencias existentes con el seguro voluntario, con el
seguro popular, que lleva el riesgo de amparar a riesgos realizados o en curso y que a la
larga repercutirn en las finanzas de las dependencias, ya que en primer lugar, mientras
el ajuste de las primas a los riesgos es la esencia del seguro voluntario, puesto que sin
esto los individuos no se aseguraran por su propia voluntad, ese ajuste, en cambio, no es
esencial en los seguros que se hagan obligatorios por el Estado.
En cuanto al financiamiento de la seguridad social, debe mantener el principio contri-
butivo basado en las cotizaciones, no acudir como lo han sealado algunas opiniones a los
impuestos, ya generales, especiales, o al consumo, 868 ya que stos estn relacionados con
una supuesta capacidad de pagar ms que con lo que pueden esperar y recibir quienes lo
pagan, en cambio las cotizaciones estn, o deben estar, relacionadas con el valor de los
beneficios y no con la capacidad de pagar; de esta manera, al conservar el principio contri-
butivo, de que una parte considerable del costo total del mantenimiento de ingresos ser
proporcionada por los recursos aportados por los ciudadanos como personas aseguradas
sobre la base de que cada indi,iduo pague una cotizacin por la misma tasa de beneficio,
de manera que as se reafirma a la seguridad social como un medio de redistribuir el in-
greso y aleja al Estado como un dispensador de dones, como lo son actualmente muchos
de los programas de asistencia y beneficencia, iniciados con el de solidaridad, secundado
por el de progresa, luego oportunidades.

868
SANTIAGO LEVY propuso - todava como director general del IMSS- crear un esquema universal de seguridad
social pagado con el IVA, en el Foro organizado por el Fondo de Cultura Econmica el da 24 de agosto del
2004. Vase peridico Reforma, 25 agosto 2005, seccin "Negocios", p. 1.
488 ROBERTO RIVES

El desarrollo y ampliacin del seguro por el Estado debe verse como un nuevo tipo de
institucin humana que difiere de los mtodos actuales y anteriores para tratar de aliviar
la pobreza, la miseria, la indigencia, ya que el trmino mismo de seguro social si bien im-
plica que puede ser obligatorio y voluntario parte de la premisa de que los hombres deben
hacer causa comn con sus semejantes, un tanto similar al concepto de solidaridad, impli-
ca una comunidad ante los riesgos, por ello puede haber ajustes a las primas por razones
de poltica social redistribuidora del desigual ingreso de las personas y grupos sociales a
fin de evitar el peligro y enfermedades y accidentes laborales. No puede admitirse ya, en
pleno siglo XXI, caracterizado por una gran explosin de los Derechos Humanos, el dere-
cho del individuo a la salud, alimentacin, trabajo (que son Garantas Constitucionales, y
que cubrira el nuevo esquema del seguro social) y sin embargo permanecen fuera de l.
De esta manera, un nuevo esquema de seguridad social unificada tiene ms ventajas
que desventajas, y ello slo se puede lograr mediante un cambio y reestructuracin signi-
ficativa del aparato administrativo pblico actual, cuya fusin en sus estructuras adminis-
trativas traer aparejado, en primer lugar, un ahorro significativo por la supresin de reas
con funciones duplicadas tenidas en cada una de las instituciones responsables de ello.
Bajo nuevas bases actuariales se debern ajustar las cuotas obrero-patronales, de ma-
nera que sean proporcionales con las del Estado, ya que actualmente aquellas aportan
ms que ste ltimo, de manera que el costo de la seguridad social baje y su calidad en
servicio se vea mejorada.
Lo que aqu se propone para la salud y seguridad social unificadas resulta ser el m-
todo inverso de lo que se ha hecho ~n el pas a lo largo de las dcadas pasadas, que fue la
creacin de organismo por organismo, fragmentando los servicios y beneficios y aumen-
tando el costo administrativo. Esta nueva secretara debe quedar totalmente descentrali-
zada, no desconcentrada, debe operar por medio de autoridades normativas y operativas,
por institutos e instalaciones federales, estatales, municipales y regionales, actuando para
todo en contacto directo con las comunidades a quienes sirve.
Ventajas del sistema unificado: Eficiencia mejorada, suprimir problemas de competen-
cia, evitar interferencias y duplicacin de beneficios. Lograr la unificacin de la responsabi-
lidad administrativa en inters de la eficiencia y economa. El seguro social debe absorber o
subsumir a la asistencia social, ya que sta no es eficaz ni suficiente para disminuir el des-
nivel entre la riqueza y la miseria, que actualmente se han polarizado en grandes propor-
ciones. En cierta forma, la situacin de una Nacin puede apreciarse a travs del nmero
de los arrojados a la asistencia, y si ao con ao aumentara este nmero, la colectividad
podra llegar a ser un sujeto de asistencia pblica y el Estado se vera impotente para
remediar esa situacin, como ya lo est siendo con su actual y fragmentada organizacin
administrativa y unos 15 millones de habitantes sin acceso a este tipo de servicios.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 489

Debe recordarse, con BEVERIDGE, que los beneficios de los seguros sociales pueden ser
directos e indirectos. Los primeros se refieren a los fines que realizan en virtud de la fun-
cin aseguradora, mediante la cual previenen, compensan o indemnizan daos debidos
a muy diversos riesgos, mediante prestaciones en dinero, especie o servicios a los ase-
gurados y sus familiares. Los beneficios indirectos hacen relacin a los obtenidos por la
inversin de los fondos de las reservas en obras de alta utilidad pblica y social. Por ello
se distingue entre inversiones financieras e inversiones sociales. Las primeras se califican
por la naturaleza de la inversin o de su garanta: son las realizadas mediante prstamos
hipotecarios o pignoraticios, las acciones u obligaciones de sociedades industriales o mer-
cantiles, los valores pblicos, etc. Las inversiones sociales miran fundamentalmente al fin
a que se destinan: construccin de escuelas, casas, dotacin de agua potable y obras de sa-
neamiento en las poblaciones, establecimiento de hospitales, sanatorios, clnicas, etctera
As pues, el Estado del siglo XXI, como lo estn indicando las circunstancias y riesgos
actuales de la crisis capitalista generada en los Estados Unidos, no puede ser eximido de
dar por completo asistencia directa a los individuos necesitados, por lo que debe reactivar
este poderoso instrumento de redistribucin de la riqueza.
Otro tema a revitalizar y potencializar es el funcionamiento del Federalismo mexicano.
Ciertamente que la Repblica Federal, al paso de los siglos, ha demostrado su aceptacin
como Forma de Gobierno para la Nacin mexicana, sin embargo, tras un largo proceso
histrico de atraccin, y por ello centralizacin, de competencias en el mbito Federal, la
eficacia funcional del Federalismo mexicano muestra rendimientos decrecientes, la Fe-
deracin cuesta ms y produce menos, es omnipresente en los gobiernos locales, cuyos
recursos y estructuras administrativas aparecen dbiles y faltas de capacidad. Una en-
tidad federativa tiene un promedio general de 12 secretaras de Estado y unos cuantos
organismos descentralizados y desconcentrados, en cambio, el Gobierno Federal tiene 18
secretaras y 200 organismos descentralizados y una cifra similar de desconcentrados. Un
Gobierno Federal por antonomasia debe ser descentralizado, y el Federalismo mexicano
solo est desconcentrado, y ahondar en la desconcentracin se traduce en mayores gastos
y resultados insuficientes, por lo que creo la alternativa mejor para el siglo que comienza
es descentralizar, competencias, recursos, estructuras.
El sistema de reparto fiscal entre el Gobierno Federal y los estados y municipios, es decir,
el sistema de participaciones fiscales y aportaciones federales, slo es la expresin financie-
ra y presupuesta} del modelo centralista del siglo xx, y con ello se ha llegado al punto de inhi-
bir las capacidades y potencialidades que para el desarrollo nacional se pueden lograr desde
los gob~ernos locales, hay que descentralizar las soluciones y reducir las presiones sobre el
Gobierno Federal. Las nuevas formas de organizacin de los gobernadores, la CONAGO,
la Convencin Hacendara, han surgido slo para la negociacin poltica del reparto fiscal
490 ROBERTO RIVES

y financiero, pero no bajo un nuevo modelo, que elimine dispendios y duplicidades, que
induzca el desarrollo regional y local, que d mayor vitalidad al rgimen pero sobre todo al
desarrollo nacional. Por ello considero que la Federacin mexicana precisa de un esquema
y estructuras ms giles de cara al siglo XXI. Se puede empezar por revalorar una redistribu-
cin de competencias entre la Federacin, entidades federativas y municipios. Empezar por
la seguridad social, salud, la admin,istracin del territorio insular, la ciencia, la tecnologa,
desarrollar a las universidades como imanes de excelencia, competitivas a nivel mundial,
con un vasto programa deportivo, que contrarreste el imn adictivo de las drogas, alcoholis-
mo y delincuencia, ya que actualmente no hay una sola universidad estatal que s lo sea.
Por otro lado, tendra ms ventajas que desventajas, convertir al Distrito Federal en
el Estado 32, al mismo tiempo que la Sede de los poderes federales podra acotarse a una
determinada rea o circunscripcin territorial, a manera de corredor federal, que abarque
desde el aeropuerto a Los Pinos, es decir delimitar una fraccin territorial de algunas de
las actuales delegaciones polticas, Cuauhtmoc, Venustiano Carranza, Miguel Hidalgo,
dotando a dicha sede de los poderes federales de un Estatuto para su gobierno interior
y al actual Distrito Federal darle su propia Constitucin Poltica. As, bajo el marco del
bicentenario, volveramos al proyecto original de un Distrito Federal de dos leguas, como
lo era al inicio de nuestra vida independiente. 869
El territorio nacional, para efectos de agilidad federalista, podra demarcarse en tres
grandes reas: norte, centro y sur; seran regiones con ncleos potencializadores, estra-
tgicamente analizadas, para que acten como polos de desarrollo regional que integren
al pas y el desarrollo nacional, atendiendo a las caractersticas y problemticas diferen-
ciadas entre s de cada zona o regin, norte, centro y sur. En cada una de ellas, se debern
crear obras y centros culturales de gran calado para que de inmediato funcionen como un
imn turstico, a manera de la Torre Eiffel, plazas monumentales, centros de recreacin
tipo Las Vegas, recuperar los proyectos de comunicacin interocenica, competitivos con
Panam, y abatan costos entre oriente y occidente, desarrollar amplias obras de irriga-
cin, aprovechando las eventuales capacidades saturadas de las presas y ros, que acte
como elementos de mayor integracin econmica y social, siguiendo las lecciones de las
sociedades hidrulicas del antiguo oriente. Cada rea deber estar respaldada con proyec-
tos estratgicos de comunicacin para que el punto ms alejado quede a un mximo de
dos, tres horas en va terrestre o 30 minutos de avin o ferrocarril.

86 La Ciudad de Mxico tena como lmites, al sur la calle de doctor LICEAGA, al oeste la calle de Bucareli, al
" .
norte la Plaza de las Tres Culturas y la glorieta de Peralvillo, y al este el Palacio Legislativo ; ctual. Existan
diferentes poblados separados entre s por reas verdes, pantanos y tierras agricolas, Iztacalco, La Piedad,
Tacubaya, Chapultepec, Tacuba, Azcapotzalco y Villa de GuADALUPE. Todo lo dems fue crecimiento tanto de
la Ciudad como del Distrito Federal de dos leguas .. ." GERALD L. McGowAN. El Distrito Federal de dos leguas,
o como el Estado de Mxico perdi su capital. El Colegio Mexiquense. Toluca, 1991., p. 20.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 491

En paralelo a lo anterior, se debern suprimir las innumerables oficinas federales, ll-

mense delegaciones, representaciones, agregaduras, comisionados, que en su conjunto
alcanzan las mil oficinas, y cuyo gasto de operacin, incluyendo nmina, bienes muebles,
materiales, equipo, ascienden a un estimado cercano a los 50 mil millones de pesos anua-
les. Al estar insertas en los gobiernos estatales, representan un aparato administrativo
tanto o ms grande dentro del Gobierno de cada Estado, que la propia estructura admi-
nistrativa Local. En su lugar, dichas oficinas federales en los estados se trasladaran a las
administraciones estatales, y en los ncleos de cada una de las tres reas sealadas se
tendran oficinas intergubernamentales globales de enlace con gobiernos estatales y mu-
nicipales para la zona, a fin de establecer la coordinacin intergubernamental que requie-
re la vida nacional, regional, local. Oficinas en donde se renan tanto a las autoridades
federales como a las locales, para la atencin de problemas y demandas sociales, as como
la promocin a las potencialidades del desarrollo regional.
El servicio pblico debe profesionalizarse en serio, la burocracia mexicana debe plan-
tease como meta alcanzar el concepto weberiano (pronunciado con v, no con g, porque las
connotaciones son diferentes), de profesionalismo, no lentitud. En Mxico los esfuerzos
de ello no slo han sido parciales sino hasta cierto punto ineficaces, el promedio escolar
de los trabajadores al servicio del Estado, sea en dependencias, entidades o cualquier otro
organismo es de secundaria, de manera tal que no estamos alejados de aquel diagnstico
hecho por ALBERTO DAZ RuGAMA a finales del siglo XIX en que sealaba que las oficinas
pblicas eran plantas de instruccin para quienes ingresaban a ellas. De cara al siglo XXI,
toda persona que aspire a ingresar a alguna de las dependencias o entidades del Gobierno
mexicano, debe someterse a exmenes de distinto tipo: amplios conocimientos en materia
de derecho, poltica, economa, sociologa y otras ms, destrezas, capacidades, exmenes
de confianza, moral y tica, aprobar un curso de formacin para el servicio pblico. Al res-
pecto el ingreso al servicio exterior mexicano puede servir de ejemplo, ya que el servicio
profesional de carrera impulsado desde el2003, tiene limitados alcances y resultados que
estn dejando mucho que desear, dada la naturaleza y herencia del rgimen poltico. De
suma importancia para ello resultara el poder suprimir la distincin entre empleados de
base y confianza, hecha bajo el modelo corporativo del siglo pasado. Para el primer cuarto
del siglo xxi, ya no debe haber tal distincin, todos deben ser servidores del Estado, pre-
parados en cuanto a conocimientos, actitudes, con deberes precisos, sin recovecos para la
discrecionalidad, con una tica destinada al bien pblico, y as crear una nueva conciencia
sindical, trabajadores con derechos y obligaciones, como toda persona fsica o moral, con
ello se estara eliminando la vieja costumbre del sindicalismo mexicano que resulta para
efectos prcticos de su administracin opaca y falta de competitividad y responsabilidad
social. Incluso el financiamiento sindical es de un alto costo para las finanzas pblicas,
492 ROBERTO RJVES

ppes se calcula en unos 10 mil millones de pesos lo que las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica transfieren anualmente a los sindicatos, cuyas finanzas siguen
siendo opacas, sin lugar a dudas este rengln deber modernizarse en el siglo en curso. Re-
cuerdo que all por el ao 1972 en el IMSS, el personal tena 45 minutos de tolerancia para
llegar tarde a su trabajo y 29 minutos para salir antes, eso se manejaba como un gran logro
sindical, era el auge del acarreo, pero eso no es por supuesto la productividad japonesa.
En materia educativa el panorama no es ms alentador. Ciertamente que 9 de cada
10 mexicanos estn alfabetizados, pero es un alfabetismo funcional, con promedio de 7-8
aos de educacin. Entre 1958 y 1970, el gasto educativo del pas pas de 21 a 34% del
gasto total; en el 2000, dicho gasto, baj a 16% del gasto total, y para el 2006 apenas al-
canz 9%. En Mxico se necesita integrar y escalar la educacin: bsica, media, tcnica,
superior, fsica, de salud y deportiva. Esta debe ser una punta de lanza para la superacin
de la pobreza y el rezago econmico del pas. Los jvenes requieren de salidas laterales
a las carreras universitarias. Mxico requiere de mucho ms que una sola Universidad,
necesita cuando menos una por cada entidad federativa, una Universidad marina en esta-
dos costeros, universidades del desierto en zonas ridas para aprovechar la energa solar,
todas y cada una de ellas de alto nivel, con infraestructura en bibliotecas, laboratorios de
investigacin y desarrollo de tecnologa, centros de estudio que ofrezcan autnticas opor-
tunidades de desarrollo a los jvenes de una localidad y que frenen la demanda sobre una
sola Universidad, la nacional, limitada por la demanda y los recursos en cuanto a su refor-
ma, lo que condiciona su futuro. Las cifras sobre la demanda rechazada por la UNAM son
demasiado altas desde hace 20 aos, para no ir ms lejos, de 167,688 aspirantes inscritos
al ciclo escolar 2008-2009, 152,991 fueron rechazados (91%), que sumados a los 48,890
en el Instituto Politcnico Nacional, suman 200,881 jvenes para los que no alcanza la
oferta educativa. Estas cifras se repiten ao con ao, de manera que en slo una dcada
hemos tenido alrededor de 2 millones de rechazados, y de seguir la tendencia para la si-
guiente dcada tendremos otro tanto sin ingreso a la educacin superior. Si se aspira a ser
competitivo y exitoso en los juegos deportivos, olmpicos, panamericanos y de otro tipo,
se debe empezar desde la infancia y con un sistema de becas de largo plazo, que conjunte
alimentacin, vivienda, educacin, actividades culturales, deportivas. La niez y juventud
se alejar as de la seduccin de las drogas y la delincuencia.
Las sociedades que han alcanzado altos niveles de bienestar y desarrollo lo deben en
gran parte a que han sostenido un compromisc permanente con la educacin y la in-
vestigacin; que cuentan con instituciones educativas slidas para encauzar la educacin
fsica, deportiva, tcnica, de investigacin. En una poca como la actual, la de la aldea
global, que en este siglo se convertir en la aldea sideral, de la sociedad informacin, de
las nuevas tecnologas y de la economa de los servicios, resulta indispensable para toda
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 493

Nacin responder a estos retos a partir de la educacin, y por tanto de la lectura. La ca-
pacidad de una sociedad para enfrentar los cambios, internos y externos a ella, reside en
el nivel educativo y cultural de sus habitantes; en la capacidad de analizar e interpretar la
informacin, de desarrollar y aplicar la tecnologa a las circunstancias propias, ms que
ajenas, esos son algunos de los factores que dan hoy a los pases la posibilidad de generar
riqueza, cohesin social, bienestar.
En las ltimas dcadas, la comunicacin, mediante medios masivos de informacin,
especialmente la televisin, juega un papel fundamental para la educacin y cultura del
pas, al punto que ya no deben operar entre s como compartimientos estancos. La comu-
nicacin se convierte en educacin, disputa al sistema educativo su papel preponderante
y hasta lo anula. Ignorar el potencial educativo de la comunicacin es cmodo, pero irreal.
Hemos visto como, al sustituirse con voz e imagen a la letra, tiende a aumentar el analfa-
betismo, por la prdida del hbito de la lectura y por convertirse en alfabetas funcionales.
cmo leer a PAZ, FuENTES, GARCA MRQUEZ, CoRTZAR?, por poner un ejemplo, si para ello
se requiere un vocabulario de unas cinco a siete mil palabras diferentes, y un mexicano( a)
en promedio maneja mil, suficientes para la literatura del espectculo, artstico, novele-
ro, fomentada por las revistas ilustradas, baratas, con tirajes mensuales millonarios, que
constituyen otro tipo de droga, de crculo vicioso, ya que revistas y televisin bordan sobre
lo mismo. A principios de siglo xx se tena So% de la poblacin analfabeta, en trminos de
educacin bsica, hoy, a principios de siglo XXI se tiene So% de poblacin analfabeta tec-
nolgica. En algn momento se difundi la idea que para superar el subdesarrollo haba
que seguir cinco etapas del crecimiento, lo que no se dijo es que cuando el pas subdesa-
rrollado lograse alcanzar el punto de un pas desarrollado, tras cinco dcadas de esfuer-
zo, el pas desarrollado habra logrado un nuevo nivel de desarrollo, es decir, la brecha
tecnolgica sera ms grande que al principio y la dependencia econmica y tecnolgica
tambin ser mayor. 87

87 WALT WHITMAN Rosrow, economista y poltico conocido por su oposicin al comunismo, defensor de la eficacia
del capitalismo y la libre empresa, fue consejero de Seguridad Nacional del Presidente LYNDON JoHNSON (1966-
1969). En su obra Las etapas del crecimiento econmico, desarrolla un modelo de crecimiento estructurado en
etapas, desde el estado original de subdesarrollo que considera a la sociedad tradicional, a la etapa de consumo
en masa. Este modelo de crecimiento econmico es una de las claves de la llamada Teora del Desarrollo.
Primera etapa: sociedad tradicional: La economa de este perodo se caracteriza por una actividad de
subsistencia, donde la totalidad de la produccin est destinada al consumo de los productores, ms que para
el comercio. Este comercio a pequea escala se desarrolla gracias a sistemas de intercambio de mercancas y
bienes, a modo de trueques, en una sociedad donde la agricultura es la industria ms importante. La mano
de obra empleada contrasta con la escasa cantidad de capital invertido, a la vez que la localizacin de los
productos est firmemente determinada por los mtodos tradicionales de produccin. Segunda etapa: etapa
de transicin (condiciones previas para el "despegue econmico''): El incremento de la especializacin en el
trabajo genera excedentes para el comercio, a la vez que emerge una incipiente infraestructura de transportes
para propiciar las relaciones comerciales. Por otra parte, los ingresos hacen que el ahorro y la inversin
crezcan, facilitando la aparicin de nuevos empresarios. Asimismo, se dan relaciones comerciales con el
494 ROBERTO RrvEs

Su trascendencia es manifiesta. Se ha demostrado que un nio europeo de 10 aos pasa

a la semana ante la televisin el mismo nmero de horas que dedica a la escuela, y que en
los Estados Unidos un adolescente de 16 aos ha pasado un mnimo de 15 mil horas de
su vida ante el aparato de televisin. En Mxico no se tiene datos al respecto, pero no es
difcil suponer una situacin de mayores horas. En Argentina, una persona lee un libro en
promedio al mes, en Mxico es al ao. De aqu que sea indispensable vincular educacin
y comunicacin social para potencializar los medios educativos ms all de las aulas. Las
malas programaciones, los excesos, no deben calificar a los medios de comunicacin so-
cial, es decir, el problema no es la televisin, sino sus contenidos. Por ello, habr que plan-
tearse nuevas :formas creadoras de difusin de la cultura a travs de los medios masivos
y habr que pensar en nuevas alternativas que fomenten la participacin en la actividad
y la innovaciq cultural. Una estrecha conexin entre la educacin y la comunicacin,
con derroteros bien marcados por los intereses superiores de la sociedad, parece ser la
solucin adecuada. Los medios de comunicacin social, pblicos y privados, debidamente
coordinados pueden ser un medio muy eficaz para trasmitir los contenidos culturales y
educativos de la Nacin. Las directrices conciernen al Estado, dentro de nuestro rgimen
de libertades. Una sociedad con mayor educacin, tambin demanda una produccin ms
elaborada de bienes y servicios, con lo que las empresas del sector privado podran verse
tambin beneficiadas.
El Estado debe crear la televisin, radio e internet pblicos, con fines educativos, cul-
turales y esencialmente de desarrollo social como medio para el desarrollo econmico,
pero la clase poltica lo rechaza por el conflicto que presenta con el sector privado, con
dos monopolios televisivos privados, con una empresa telefnica que ha sido un mono-
polio privado, contrario a lo dispuesto por el artculo 28 constitucional (la renta de un
telfono en 1994 era de $40 pesos, en el 2008 es de $156 pesos, multiplicado por 30
millones de telfonos fijos, estos son negocios).
No se debe olvidar un principio bsico de todo Estado, que en l debe de existir una

exterior que se concentran fundamentalmente en productos primarios bsicos. Tercera etapa: el despegue
econmico. Aumenta la industrializacin, con un nmero cada vez mayor de trabajadores que se desplazan
de la agricultura a la industria. No obstante, este crecimiento se concentra en ciertas regiones del citado pas y
en una o dos industrias manufactureras; mientras, el nivel de inversin alcanza 10% del PIB. Las transiciones
econmicas estn acompaadas por la evolucin de nuevas instituciones polticas y sociales que respaldaban la
industrializacin. El crecimiento es auto-sostenible a la vez que las inversiones conducen a un incremento de
los ingresos que genera una mayor cantidad de ahorro para inversiones futuras. Cuarta etapa: camino de la
madurez. La economa se diversifica en nuevas reas, gracias a que la innovacin tecnolgica proporciona un
abanico diverso de oportunidades de inversin. Adems, la economa produce una gran diversidad de bienes
y servicios de los que hay menos dependencia respecto de las importaciones. Quinta etapa: consumo a gran
escala. La economa est avanzando hacia el consumo masivo, lo que hace que florezcan industrias duraderas
de bienes de consumo. El sector servicios se convierte crecientemente en el rea dominante de la economa.
De acuerdo con RoSTow, el desarrollo requiere una inversin sustancial de capital. Sobre el analfabetismo
tecnolgico vase los datos de la Asociacin Mexicana de Internet.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 495

proporcin equilibrada entre la magnitud del espacio a dominar y los medios de domina-
cin disponibles. As como los ferrocarriles, el telfono y el telgrafo permitieron integrar
a la Nacin desde finales del siglo XIX, esta nueva tecnologa permitira integrar tantas
comunidades marginadas al desarrollo nacional e internacional.
Al inicio del siglo XXI, vemos que nuestra economa es 40 veces mayor que la de 1900
y en ella predominan los sectores industrial y de servicios. En el sector agrcola, el rezago
es considerable, en primer lugar, porque con el reparto agrario, lo que se hizo fue acabar
con el principio constitucional de 1947 que daba al ejido 10 hectreas de riego o su equi-
valente de 20 de temporal, (reforma constitucional del12 de febrero de 1947, al artculo
27, fraccin x). De los casi tres millones de ejidatarios, dos millones de ejidos son de un
promedio de 2 hectreas, con lo que debe vivir una familia; en ese espacio no se pueden
aplicar nuevas tcnicas, su produccin es limitada, prcticamente no hay excedente para
la comercializacin; en eso acab el proyecto de LUis CABRERA para restaurar los ejidos de
los pueblos, hecho all por 1912. Desde los aos setentas se agudiz el reparto agrario,
hasta una secretara de Estado se cre para fraccionar el territorio agrario del pas, as se
acab la capacidad y potencialidades de la propiedad ejidal y se reconoci constitucional-
mente en 1992 .
. El sector agrcola mexicano muestra grandes desequilibrios, estructurales y regiona-
les, es el que ms dificultades ha tenido y tendr para los efectos de la competitividad
internacional, porque mientras en Mxico se cuestionan y reducen los subsidios, en otros
pases siguen gozando de altos beneficios por ese concepto. El sector agrcola es de los
ms vulnerables en la integracin de las economas a travs del libre comercio; mientras
que en los pases europeos y Estados Unidos, los subsidios son altos, en Mxico se redu-
cen cada vez ms.

"Los subsidios a los cultivos de productos alimenticios y otros bienes esenciales

agobian con rigor a las naciones en desarrollo. El Banco Mundial estima que los
30o,ooo millones de dlares anuales que otorgan los pases industrializados como
subsidios agrcolas ponen presin sobre los precios mundiales y socavan las ex-
portaciones de los pases en desarrollo. En total, estas subvenciones son seis ve-
ces mayores que los actuales niveles de asistencia al desarrollo. En promedio, una
vaca europea recibe 2.5 dlares al da por concepto de subsidios gubernamentales,
y una japonesa, 7.5, mientras que 75% de los habitantes de frica sobreviven con
menos de dos dlares diarios".B7

Para atender este rubro de la actividad econmica nacional, la Administracin Pblica

tiene a la Secretara d~ la Reforma Agraria, que era un departamento, y que hoy parece una

871
TIMOTHY WIRTH, et al. "El futuro de la poltica energtica", en Foreign Affaires, op. cit., pp. 91-92
496 ROBERTO RlvEs

rmora del reparto agrario hecho y vuelto a hacer en el siglo xx y que llev a su extincin a
la capacidad de produccin de los campesinos mexicanos. Asimismo tiene a la Secretara
de Agricultura, Desarrollo Rural, Ganadera, Pesca, que tambin era departamento, y hoy
mantiene polticas que o se duplican, o son ya caducas para el desarrollo agrcola del pas,
pero en todo caso se muestran incapaces para resolver los problemas de la agricultura de
temporal, por ello ms que nunca se debe repensar un amplio sistema de irrigacin a base
de presas interconectadas, nuevas tcni<ms de cultivo que mejoren al de quema, tumba
y roza. No estara de ms reestudiar las lecciones dadas por las antiguas civilizaciones
hidrulicas del lejano oriente, egipcias, persas, chinas, hindes, que convirtieron tierras
ridas en zonas frtiles, productivas, de desarrollo econmico para vastas regiones. Ante
ese panorama, el sector agrcola nacional requiere de una nueva poltica integral, que mire
al campo como una palanca importante de desarrollo y deje de estar sujeta a manipula-
cin poltica. El subsidio se debe dar a la vocacin agraria, y no lo debe ser monetario, sino
tambin de infraestructura y tecnologa. sta debe ser una poltica de Estado.
Por otro lado, el , los empresarios de hoy aoran los tiempos del llamado desarrollo
estabilizador, de la industrializacin, la era de los capitanes de industria. 872 Pero tambin
hoy ms que nunca ha dado muestras de ineficiencia, el caso de la banca, las carreteras,
la calificacin de riesgos en el seguro social, que atiende a criterios jurdicos y no de si-
niestralidad, son ejemplos significativos de ello en el plano nacional, y en el internacional
est el caso de las empresas calificadoras de riesgos que llevaron directamente a la primer
crisis econmica mundial del siglo xx, y que ha revalorado la funcin del ojo estatal para
supervisar al mercado. No se debe perder de vista la rpida evolucin del sector privado
mexicano, la forma en que lo hizo, su relacin y hasta cierto punto, dependencia, del sec-
tor pblico, la forma en que se relacionaron, llegar el da en que este sector reconozca
que los empresarios, aunque haya sus excepciones, tambin fueron, y son, parte activa, de
los procesos de compra opacos, irregulares, o de invitacin muy restringida. Empresarios
que acuden al soborno, cohecho compra de votos y firmas para obtener ms beneficios, ah
estn los numerosos casos en las compras del IMSS, PEMEX, entidades con el mayor n-
mero de quejas y denuncias en la Secretara de la Funcin Pblica; la llamada ley televisa,
que compr autoridades ejecutivas, legislativas y judiciales; los legisladores la aprobaron
sin discusin, por unanimidad, aunque algunos diputados como PABLO GMEZ, luego ma-
nifestaron haber cometido un error; tambin recurdese el caso del ministro Jos RAMN
Coslo que al no aguantar la presin impuesta decidi abstenerse de la votacin.
No est de ms recordar el mensaje dado por el presidente ANDREW JACKSON al pueblo
norteamericano en 1832, cansado de las imposiciones de gobernantes, hechas desde el
estado de Virginia:

872
CARLOS SLIM. La Jornada, p. 3 (13 de agosto de 2004).
 LA ADMINISTRACION PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 497

"Es lamentable que los ricos y los poderosos con mucha frecuencia inclinen los
actos del gobierno a sus propsitos egostas. Siempre existirn las distinciones de
la sociedad bajo cualquier gobierno justo. La igualdad de talentos, de educacin o
de riqueza no puede producirse en ninguna institucin humana. En el pleno dis-
frute de los dones del cielo y de los frutos de su industriosidad, economa y virtud,
cada hombre tiene igual derecho a la proteccin de la ley; pero cuando las leyes se
dedican a aadir a estas ventajas justas y naturales unas distinciones artificiales, a
otorgar ttulos, bonificaciones y privilegios excl usivos, a hacer ms ricos a los ricos
y ms potentes a los poderosos, entonces los miembros ms humildes de la socie-
dad (agricultores, mecnicos, trabajadores), que no tienen el tiempo ni los medios
para procurarse favores semejantes, tienen derecho a quejarse de la injusticia del
gobierno. No bay males necesarios en el gobierno. Los males existen slo en los
abusos. Si ste se limitara a dar igual proteccin, y como el cielo con la lluvia, a
distribuir sus favores igualmente entre los bajos y los altos, los ricos y los pobres,
sera una bendicin imponderable". 87J

Como se ha visto, este trabajo se ha centrado en los aspectos, fuerzas y variables inter-
nas de la vida del pas, sin embargo existe otra vertiente que no es menos importante, la de
las fuerzas y variables externas, la de las circunstancias y condiciones que impne el entor-
no internacional, pero ello requiere de otro mtodo de anlisis, sin embargo, bajo ninguna
circunstancia se pueden desvincular la poltica interior y la exterior, por ello se hacen unas
breves reflexiones sobre este aspecto fundamental para la vida y el horizonte de Mxico.
La secretara encargada de este ramo se ha visto tambin afectada por el desorden e
irracionalidad en la organizacin administrativa de la dependencia. En los aos ochenta
tena tres subsecretaras, A, B y C. Para 1999 tambin tena tres, una para Amrica del
Norte y Europa, otra para Amrica Latina y Asia-Pacfico, y una ms para Naciones Uni-
das, frica y Medio Oriente. Actualmente tiene cuatro, una de relaciones exteriores, otra
para Amrica del Norte, otra para Amrica Latina y el Caribe, y una ms para asuntos
multilaterales y Derechos Humanos (as vemos cmo Europa baja de rango y cmo se crea
un rea paralela a la CNDH que fue creada en lugar de la direccin general que estaba en
la Secretara de Gobernacin), adems de su tradicional oficiala mayor, a las que se su-
man la Unidad de Relaciones Econmicas y Cooperacin Internacional (aunque muchas
dependencias como la de Economa, Educacin Pblica, entre otras, tienen sus propias
reas y representantes en varios pases del mundo), le siguen la Consultora Jurdica, y las
direcciones generales de coordinacin poltica y la de comunicacin social.

8
73 Citado por RICHARD HOFSTADTER. La tradicin poltica norteamericana y los hombres que la formaron. FCE.
Mxico, 1984, p. 81. Tiempo despus, WoooRow WI!.SON, sealara ante el creciente poder de los monopolios
privados que, sobre el poder del Estado no puede haber poderes privados econmicos soberanos. HoFSTADTER
p. 246.
498 ROBERTO RlVES

Sin embargo, esto no es Jo ms importante de esta rama exterior de la Administracin

Pblica mexicana, sino el contenido de la poltica de los asuntos exteriores, lo que nos lle-
vara a considerar los antecedentes de esta materia: empezando por la transformacin de
la potencia que era la Nueva Espaa en el Mxico subdesarrollado del siglo XIX y el lento
avance tenido en el xx. Por las ambiciones de Mxico, al igual que de SIMN BoLVAR, por
aduearse de Cuba all pqr los aos 1824-30; por los proyectos inconclusos de la creacin
de un paso transocenico por Tehuantepec, por la delimitacin territorial de las fronte-
ras norte y sur, las numerosas guerras contra las ambiciones imperialistas de espaoles,
britnicos, franceses, rusos, norteamericanos, la lista sera larga y motivo de otro trabajo
(que fue elaborado para efectos de mi tesis doctoral, titulada Mxico frente al imperio.
Elementos de geopoltica para el estudio del Estado y la Administracin en Mxico).
En materia de poltica exterior, los desafos no son menores, pues se debe apuntalar
el lugar del pas en el mundo y para ello sirve la poltica exterior. A lo largo del siglo xx,
los gobiernos mexicanos adoptaron diferentes posiciones con relacin al sistema interna-
cional, acompaadas de distintos supuestos de poltica exterior: se plante que la poltica
exterior no era sino un instrumento de la poltica interna o, al contrario, resultaba ms
progresista e independiente del mbito interno; la poltica exterior serva como un escudo
o defensa frente al mundo externo, por lo que fue calificada de nacionalista; la poltica
exterior era la expresin de un sistema de partido nico en el que el presidente tena una
influencia decisiva, la poltica exterior era principalmente poltica y no econmica. En los
aos setenta, Mxico se identific abiertamente con el llamado tercer mundo, de pases
subdesarrollados, hasta un centro de estudios se abri, en San Jernimo, DF; actu tam-
bin como una potencia media, regional, que aspiraba a convertirse en un puente, o co-
municador, entre los pases industrializados y los que estn en vas de desarrollo, se da su
participacin en el grupo de Contadora. En 1988 se reform la Constitucin para estable-
cer los principios normativos de la poltica exterior, algunos de ellos derivados de nuestra
experiencia histrica en el entorno internacional, sobre todo las guerras del siglo XIX, dan
sentido a principios como la autodeterminacin de los pueblos, no intervencin, solucin
pacfica de controversias, otros ms han resultado de las tesis expuestas por Mxico en los
foros internacionales, pero sobresalen dos de todos ellos: "la cooperacin internacional
para el desarrollo, y, la lucha por la paz y la seguridad internacionales". Este ltimo prin-
cipio, si se le ubica en el contexto geopoltico de cuando surgi, 1988, antes de la cada
del rgimen socialista europeo, tiene un significado distinto, al del contexto geopoltico
actual, de lucha y guerra entre el Islam y occidente. En los aos noventa, los gobernantes
argumentaron ante el pueblo mexicano la viabilidad de integrar el pas al llamado "primer
mundo", pero ello qued slo en discurso poltico. Despus de los ataques terroristas del
11 de septiembre de 2001 y en un Mxico ms plural, con un esfuerzo continuado para
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN su BICENTENARIO 499

integrarse econmicamente con sus vecinos del norte continental, cules deben ser las
directrices de su poltica exterior?, hasta qu punto debemos revisar las explicaciones
previas de la poltica exterior? cules son las oportunidades y los desafos de Mxico en el
sistema internacional contemporneo? No ha llegado la hora de disear una estructura
administrativa, una estrategia y poltica exterior ms compacta pero ms vigorosa? si la
devaluacin monetaria es el taln de AQUILES de la economa mexicana, no valdr la pena
pensar las ventajas y desventajas de formar, al igual que los europeos, una moneda nica
al menos para los pases de Norteamrica?, recurdese que en Mxico, al final del sexenio
de LPEZ PoRTILLO, tuvimos los mexdlares.
HENRY KissiNGER ha sealado que:
"la prueba final de una poltica es su capacidad para obtener el apoyo interno. Esto
tiene dos aspectos: el problema de legitimar una poltica dentro del aparato gu-
bernamental, que es un problema de racionalidad burocrtica; y el de armonizarla
con la experiencia nacional, que es un problema de desarrollo histrico. La esencia
de la poltica es su contingencia; su xito depende de lo correcto de una estimacin
que es en parte conjetura. La esencia de la burocracia es su bsqueda de seguri-
dad; su xito es cuestin de clculo. La poltica profunda se nutre de la creacin
perpetua, de una redefinicin constante de metas. La buena administracin se nu-
tre de rutina, la definicin de relaciones que puedan sobrevivir a la mediocridad.
La poltica implica un ajuste de riesgos; la administracin el evitar la desviacin.
La poltica se justifica a s misma por la relacin de sus medidas y su sentido de
proporcin; la administracin por la racionalidad de cada accin en trminos de
una meta dada. El intento por conducir la poltica en forma burocrtica conduce a
una bsqueda de lo calculable que tiende a quedar prisionera de los acontecimien-
tos. El esfuerzo por administrar en forma poltica conduce a la irresponsabilidad
total, porque las burocracias estn diseadas para ejecutar, no para concebir. La
tentacin de conducir la poltica en forma administrativa est siempre presente,
porque la mayora de los gobiernos estn organizados, primordialmente, para la
conduccin de la poltica interna, cuyo problema principal es la ejecucin de las
decisiones sociales, una tarea que slo esta limitada por su viabilidad tcnica. En
cambio, la preocupacin por los problemas tcnicos en los asuntos exteriores con-
duce a un patrn que evala por los errores antes que por las metas alcanzadas, y a
una creencia en que es ms probable que se juzgue la capacidad por la previsin de
las catstrofes que por el descubrimiento de las opmtunidades ... Tambin por esta
razn es peligroso separar la planeacin de la responsabilidad de la ejecucin, por-
que la responsabilidad implica un patrn de juicio, una legitimidad. Pero el patrn
de una burocracia es diferente del patrn del esfuerzo social. Las metas sociales
se justifican por el principio legitimador de la estructura interna, que puede ser la
racionalidad, la tradicin o el carisma, pero que en todo caso se considera como un
500 ROBERTO RlVES

valor til. Las medidas burocrticas se justifican por un patrn esencialmente ins-
trumental, la adecuacin de ciertas acciones para alcanzar fines concebidos como
dados. Una sociedad slo es capaz de un nmero limitado de decisiones, porque sus
valores estn relativamente fijos; una burocracia ideal debiera ejecutar cualquier
decisin que sea administrativamente viable. En consecuencia, el intento tendiente
a definir las metas sociales burocrticamente siempre conducir a la distorsin in-
herente en la aplicacin de una racionalidad de medidas al desarrollo de fines" 874

Desafortunadamente para el pas, para la vida nacional no existe, o es muy precario el

conocimiento y conciencia de la historia, la geografa poltica y la geopoltica, an ms, su
estudio se redujo en los programas de educacin bsica desde el ao 2003, y ello incide en
el conocimiento de la importancia que tiene el medio exterior sobre la formacin, fortale-
za y/ o debilidad de los Estados.
Con motivo de la llegada del presidente BARACK BAMA a los Estados Unidos, y su anun-
cio de cancelar la crcel en Guantnamo, ms de un poltico mexicano (RICARDO MoNREAL,
entre ellos), en esos afanes protagnicos, sealaron que van a solicitarle que ahora debe
eliminar su base militar en la isla, por qu tambin no piden a la Reina IsABEL de Gran
Bretaa, o a su primer ministro, que hagan lo mismo con sus bases militares y adminis-
trativas en Gibraltar y devuelvan ese territorio a Espaa, acaso saben que ello existe 6
desconocen las razones geopolticas de la historia? Acaso saben lo que son las reas es-
tratgicas en la lgica de un Imperio, o recuerdan que, recin obtenida la independencia
poltica del Imperio hispano, Mxico tena pretensiones de invadir y apoderarse de Cuba,
lo mismo que La Gran Colombia, con SIMN BoLIVAR a la cabeza?
Con el fin de ilustrar lo anterior, refiero brevemente este pasaje histrico: Cuba, que
segua bajo dominio hispano y era el ncleo del sistema de defensa martimo de ese Impe~
rio histrico, iba a ser codiciada por Estados Unidos, Gran Bretaa, Mxico y Colombia,
de manera que se entabla una serie de intrigas y acciones que giran en torno a la posesin
de la isla. Lo haba sealado HuMBOLDT, Cuba es la llave de acceso a las Amricas. Para
las autoridades mexicanas era sabido que las fuerzas espaolas posesionadas del fuerte
de San Juan de Ula, causaban grandes males a Mxico, provocando la despoblacin de
Veracruz, obstruyendo el comercio internacional, entre otros impedimentos que a la in-
dependencia pona Espaa. Llegado el ao de 1824, para LucAs Al-AMN, como para todos
los hombres pblicos mexicanos, la mayor amenaza que se cerna sobre la independencia
nacional consista en la posesin espaola de Cuba. Mientras la ms rica de las islas de las
antillas estuviese bajo el poder de Espaa, Mxico no podra vivir tranquilo y tendra que
sacrificarse sosteniendo un ejrcito numerossimo que le diese seguridad.

874
HENRY Kls siNGER. Un mundo restaurado. La poltica del conservadurismo en una poca revolucionaria. FCE.
Mxico, 1973, pp. 415-417.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 501

Dentro de una concepcin lgica de los asuntos hispano-americanos, lo primero que

saltaba a la vista era, pues, que Mxico y Colombia, por espritu de conservacin, pugnasen
por arrebatar a Espaa la posesin de Cuba, por ello, JoHN FoRSYrH, ministro de los Estados
Unidos en Espaa, al discutir el problema cubano que empezaba entonces a presentarse
en forma inquietante, manifestaba (en nota dirigida a ADAMs) la posibilidad de que Mxico
y Colombia intentasen apoderarse de la isla. Esta isla va a ser el depsito desde donde los
espaoles repartan su fuerza segn convenga. Aun los mismos espaoles pensaban as. 87s
El secretario mexicano de Relaciones Exteriores e Interiores, LucAs ALAMN, intua que
SIMN BoLVAR, una vez que concluyera la guerra del Per, dedicara toda su atencin y sus
fuerzas para aduearse de Cuba y Puerto Rico, por lo que en nota a MICHELENA le indicaba
que "En tales circunstancias, la poltica exige del Gobierno mexicano, que se dedique a
hacerse de dicha isla si fuere posible, o por lo menos, a hacer que quede independiente,
y que no se engrandezca con tan rica posesin ninguno de sus vecinos". 876 Fue la primera
expresin oficial de los designios de Mxico sobre Cuba. Con el tiempo, estos propsitos
fueron redondeados hasta concretarse en un deseo perfectamente claro y determinado.
En las instrucciones reservadas que la Secretara de Relaciones Exteriores dio a PABLO
OBREGN, embajador en los Estados Unidos, y a Jos A. ToRRENS, en Colombia, se les or-
den que investigasen la disposicin en que se hallaba la poblacin cubana para unirse a
Mxico y que vigilasen las miras de Colombia con respecto a Cuba.

"Cuba -agregaba MICHELENA- puede considerarse como un gran almacn y asti-

llero formado por la naturaleza para el uso de Mxico . Esta isla es la llave del gran
Seno (se refiere al Golfo ele Mxico) sobre cuyas bases se extiende la poblacin
mexicana, fcilmente se convencer que ninguna potencia americana tiene mejor
Derecho que Mxico, para reclamar la posesin de Cuba, cuando llegue el caso de
separarse de Espaa, acontecimiento que es preciso prever, y que la prudencia
aconseja al Gobierno de Mxico de ponerse de acuerdo con el de la Gran Bretaa
sobre asunto de tan alta trascendencia" 877

Entre las autoridades mexicanas que con ms calor acogieron el proyecto de dar la
libertad a Cuba, hay que citar al gobernador de Yucatn, ANTONIO LPEZ DE SANTA ANNA,
quin lleg a formar un proyecto de expedicin contra la isla; como militar que era, vea
8 75 FORSITH a ADAMS. 20 de noviembre de 1822, en Mann ing, op. cit., doc. 1,116. BOSCH, op. cit. LUIS CHVEZ ROZCO.
"Mxico y la independencia de Cuba", en Historia de Mxico. Instituto Nacional de Estudios Histricos de
la Revolucin Mexicana. Secretara de Gobernacin. Mxico, 1985. pp. 405-467.
8 76 Al.AMN a MICHELENA, sin fecha, en La Diplomacia Mexicana, vol. m, p. 103. Instrucciones a PABLO OBREGN,
30 d(! agosto de 1824, en el Archivo General de la Secretara de Relaciones Exteriores. Asuntos Histricos,
Exp. 833. Instrucciones a Torrens, 30 de agosto de 1824, en WILLIA\1 R. MANNING, Early Diploma tic Relations
between the United States and Mexico. Mxico, 1916, p. 100.
8 77 Memorndum que el ciudadano Jos MARIANo MICHELENA dirige al Sr. DE PLANTA, Subsecretario de Relaciones
Exteriores de Su Majestad Britnica, 4 de marzo de 1825, en La Diplomacia Mexicana, vol. m, p. 170.
502 R OBERTO RIVES

en la independencia de Cuba, principalmente, un medio para desalojar a los enemigos de

San Juan de Ula y para quitar a los espaoles una magnifica base de operaciones en una
posible expedicin contra Mxico. 8 78
Por su parte, HENRY CLAY, en el pliego de instrucciones que dio a Mr. POINSETI, le peda
que ejerciese una activa vigilancia sobre todos los movimientos que se hiciesen contra
Cuba y lo autorizaba, si la marcha de los acontecimientos lo exiga, para que patentizase
al Gobierno mexicano el criterio del Departamento de Estado, el cual consista en que los
Estados Unidos estaban conformes en que Cuba continuase en la independencia de Es-
paa. JoEL R. PmNSEIT haba entrado en contacto con los problemas hispano-americanos
desde 1822; a su paso por Cuba, pudo darse cuenta de la importancia que tena esta isla,
"Cuba -escriba POINSEIT- es no solamente la llave del Golfo de Mxico, sino tambin de
todas las fronteras martimas al sur de Savannah y en su destino estn envueltos algunos
de nuestros ms grandes intereses polticos y comerciales". 879
No slo el expansionismo norteamericano haba puesto sus ojos en Cuba, tambin lo
haban hecho los ingleses al advertir que la Florida, por el Tratado Adams-Ons de 1819,
pasaba a los Estados Unidos; desde entonces estas dos potencias se dedicaron a vigilarse
mutuamente. La postura de Gran Bretaa fue expresada por el ministro CANNING, al afir-
mar que de todas las combinaciones que pueden hacerse con la suerte de Cuba, la rris
conveniente es la de que contine en manos de Espaa. Como se puede observar el desti-
no de Cuba se discuta en las cancilleras norteamericana y europeas.
En 1822 corri el rumor de que Gran Bretaa recibira de Espaa la isla de Cuba como
garanta de los prstamos hechos para el sostenimieuto del sistema constitucional, enton-
ces FoRSYrH, ministro de los Estados Unidos en Madrid, declar a los diputados espaoles
que su Gobierno deseaba que Cuba continuase in statu qua; que vera con malos ojos que
pasase a poder de Inglaterra; que estimaba perjudicial que Mxico o Colombia se aduea-
sen de ella, y que ni an la independencia de la isla sera bien recibida por el trastorno que
con ello, tendra que sobrevenir en el sistema esclavista de Cuba.880
Durante el gobierno de VICTORIA, se discuti en la Cmara de Senadores el asunto de
Cuba. Los Comits de Guerra y Asuntos Constitucionales presentaron, el 26 de enero de
1826, las siguientes resoluciones: 1 Se autoriza al Gobierno para que, en unin de la
Repblica de Colombia, emprenda una expedicin militar con objeto de secundar los es-

8 78 SANrA ANNA al Secretario de Relaciones, 18 de agosto de 1824. CARLOS MARA DE BuSTAMANTE. Continuacin
del cuadro histrico de la revolucin mexicana de 1810. Cuarta Carta. MS de la Biblioteca Nacional de
Mxico.
879 JoEL R. POINSETI. Notas sobre Mxico, captulo XN, especialmente, Editorial Jus. Mxco, 1950, pp. 292-294.

Desde tiempo atrs, los Estados Unidos acechaban la Florida, el presidente MADISON, en carta dirigida a WILUAM
PJNKNEY, el30 de octubre de 1810, le deca que el inters de los Estados Unidos sobre Cuba era tan grande que
no podran permanecer indiferentes ante el espectculo de que una potencia europea se apoderase de la isla.
88
FoRSITH a ADAMs, 20 de noviembre de 1822, en MANNING, op. cit. doc. 116. Poinsett, op. cit., p. 292.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 503

fuerzas de los habitantes de Cuba en la consumacin de su independencia. 2 En caso de

que la causa de la libertad triunfe en Cuba, el gobierno est obligado a procurar por todos
los medios que se establezca en ella la representacin nacional con las mismas bases y
derechos del pueblo que en las nuevas Repblicas americanas. El Comit, antes de llegar
a esta resolucin, haba sido informado por el secretario de la guerra, de que el gobierno
posea tropas y recursos suficientes para hacer un considerable desembarco en la isla de
Cuba, considerando que la guarnicin de la Habana haba sido reforzada.881
Frente a ello, el gobierno mexicano vea con asombro la inconsecuencia con que pro-
ceda Colombia, ya: que al mismo tiempo los ministros colombianos ante el gobierno de
Washington gestionaba en Pars un acuerdo para alcanzar con Espaa un armisticio de 10
a 20 aos. Esta actitud de Colombia suscit las ms enrgicas protestas de Mxico que vio
con asombro que su hermana ms ntima, violando el pacto de alianza que las una perpe-
tuamente, y mirando slo a sus propios intereses, se acoga a los beneficios de la paz, en
tanto que nosotros solos cargaramos con todo el peso de la guerra. En lo sucesivo, hasta
1836, Mxico, vivira a la defensiva. No se trata ya de llevar la guerra a Cuba, por el contra-
rio, se trata slo de contrarrestar la guerra que contra Mxico, Espaa prepara a Cuba. 882
No hay que extraar, pues, que PmNSEIT se haya preocupado tanto por cumplir pun-
tualmente las instrucciones que Mr. CLAY le di para que vigilase los movimientos que
sobre Cuba se advirtiesen en Mxico. Dos semanas despus de haber presentado sus cre-
denciales al presidente VIcrORIA, se apresur a informar a su Departamento de Estado
todo lo que saba acerca del asunto:

88
' El dictamen del Comit de Guerra y Asuntos Constitucionales en MA."'NING, op. cit., doc. 904. CHAI'EZ 0Rozco,
op. cit., pp. 457-458. Tambin es digno de referir que LoRENZO DE ZAVALA present unas "bases" en el Senado
concebidas en los trminos siguientes: "El gobierno de los Estados Unidos Mexicanos" se obliga a proteger
la independencia de la Isla de Cuba sobre las siguientes bases: 1) La nacin cubana es independiente de la
espaola y de cualquiera otra. 2) Adoptar un gobierno republicano. 3) La isla de Cuba satisfar la rleuda
que contrajere con los Estados Unidos Mexicanos, causada por los auxilios prestados en la causa de su
independencia. 4) El gobierno independiente de la isla asignar a los militares expedicionarios de la Repblica
Mexicana premios correspondientes a sus ser~'cios dentro del primer ao despus de instalado el congreso,
hacindose efectivos en los plazos en que ambos gobiernos se convinieren. 5) La isla de Cuba no conceder
mayores ventajas en sus tratados comerciales a otra nacin, que las concedidas a las repblicas protectoras.
6) El ejrcito destinado a la expedicin se denominar "Protector de la libertad cubana". 7) Su primer deber
ser proteger las personas y propiedades de los habitantes, sea la que fuere, su clase, condicin u origen. 8)
Las tropas que formarn este ejrcito sern libres para quedar en el ser~icio de la nacin cubana o regresar
a su patria. 9) Para'la asignacin de premios se considerarn tres pocas: a) Los que se reunieron dentro del
primer mes al ejrcito protector. b) Los que lo Yerificasen en los quince das posteriores a este primer mes. e)
Los que lo hiciesen en\Jos quince das siguientes. 10) Los empleados cililes y eclesisticos sern conser~ados
en sus destinos, a no ser que hagan esfuerzos para mantener el yugo colonial. 11) El general en jefe ser
investido de todas las icultades necesarias pa ra dictar las rdenes, prm1dencias y decretos que exijan las
circunstancias, hasta lograr la independencia. 12) Luego que se pueda reunir un Congreso de representantes
de la isla, le entregar el mando y direccin de los negocios. 13) Los gobiernos de Mxico y de Cuba arreglarn
el modo y tiempo de evacuar el territorio de la isla las tropas auxiliares. Mxico 8 de octubre de 1825. LoRENZO
ZAvALA. Ensayo histrico de las revoluciones de Mxico. Mxico, 1918, pp. 297-298
882
Lms CHAVEZ ROZCO. Un esfuerzo po f la independencia de Cuba. Secretara de Relaciones Exteriores. Mxico.
504 RoBERTO RIVEs

"Se han hecho proposiciones - deca- a este gobierno por el de Colombia, a travs
de su ministro, para atacar conjuntamente a Cuba. El asunto ha sido ampliamen-
te discutido por el Congreso en sesin secreta, y resolvi al fin que una empresa
semejante en los momentos presentes era inoportuna. Una de las razones que se
argumentaron fue el temor de que Gran Bretaa pudiera oponerse a la indepen-
dencia de Cuba" 883

El gobierno mexicano solicit del colombiano ayuda para rendir el castillo de San Juan
de Ula, incluso Colombia propuso que entre ambos pases se unieran fuerzas para blo-
quear Ula y la Habana. 88 4
Sin embargo, pese a todas estas actividades, la isla permaneci en manos espaolas
hasta el fin de siglo en que la perdi frente a los Estados Unidos, el Imperio espaol haba
pasado ya a la historia, el Imperio britnico estaba an en su apogeo y los Estados Unidos
empezaban a erguirse como la potencia e Imperio que sera en el siglo xx.
Pero eso es historia, hoy es presente y el futuro ya avanza, de manera que de cara al
siglo XXI, lo ms razonable desde el punto de vista geopoltico, para los americanos, es bus-
car una mayor integracin, se han dado pasos para hacerlo en el aspecto econmico, Cuba
deber ser incluida en los tratados de libre comercio, y los pases del norte del continente
debern buscar una integracin monetaria; ya lo hicieron los pases europeos, dejando de
lado sus prejuicios nacionalistas y celos histricos para mirar al siglo XXI, Espaa, Francia,
Inglaterra, Alemania, Italia, todos tienenantecedentes imperiales, han renunciado a ellos
para buscar ser el ncleo geopoltico del Imperio occidental y enfrentar con fuerza a las
posibles alianzas de Rusia con China y la India.
No hay que olvidar que la geopoltica desplaza susfundamentos a medida que la situa-
cin mundial cambia, la historia ha demostrado que lo que hoy parece ser imposible, ma-
ana es posible, y es precisamente este mtodo de observacin lo que permite encuadrar
los objetivos de una Nacin, un Estado, o un Imperio, en el contexto mundial.
Para los mexicanos, lo mismo que en los norteamericanos, existen amplios prejuicios
histricos basado en el desconocimiento de la historia y geografa, amplios y profundos
prejuicios nacionalistas derivados de lo mismo, de la leyenda negra espaola. La llegada
de un nuevo presidente a los Estados Unidos, si bien tiene esperanzas de cambio, ese cam-
bio no ir contra la lgica e intereses del Imperio, como para todo Imperio hay fronteras
econmicas y polticas que defender, hoy en da ya no es un pedazo de territorio, pero s
de intereses bancarios, comerciales, militares, luchar por seguir siendo el ncleo geopo-
ltico del Imperio occidental.
Los riesgos del desarrollo, bienestar y paz social. En las ltimas tres dcadas se ha

88
3 POJNSE:IT a CLAY, el15 de junio de 1825, en MANNING, op . cit., doc. 885 .
88
4 ToRRENS al Secretario de Relaciones de Mxico, 28 de junio de 1825.
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 505

observado el desarrollo de la inconformidad social, causada en gran medida por la ex-

tendida pobreza a la vez que la concentracin de la riqueza, y se ha expresado de diversas
maneras, no slo por la oposicin poltica y electoral, sino mediante la proliferacin de
organizaciones no gubernamentales, la creacin de diversos frentes de defensa, rebelda
de habitantes de diversas comunidades, linchamientos, machetes en protesta a la vez que
defensa frente al proyecto de construir un nuevo aeropuerto, aumento significativo de la
incidencia delictiva, proliferacin de uso de armas en el pas, conflictos agrarios, apari-
cin de grupos rebeldes y guerrilleros como el EZLN, el EPR, pandillas juveniles, estallido
de bombas en instalaciones pblicas y privadas, violencia en manifestaciones, asesina-
to poltico, en impunidad, el creciente nmero de grupos urbanos subversivos, venta de
uniformes e insignias policiales en la va pblica, que significa una falta de respeto a la
autoridad, al principio de legalidad.
De seguir esta tendencia para los primeros aos de la prxima dcada estaremos en
situaciones de mayor gravedad, y, a la aparicin de un denominador comn, los grupos
se podran ver unidos en lucha contra un rgimen que vivir nuevos estallidos, entonces
estaremos asistiendo a una nueva crisis poltica y de legitimidad. De nuestra clase poltica
depender en gran medida buscar un Acuerdo entre los factores reales de poder, partidos
polticos, empresarios, grupos sociales organizados, para un proyecto nacional de largo
plazo, que trascienda de los partidos de Estado al Estado de partidos y las polticas de
Estado. Ms tarde que temprano ser necesario analizar y votar un nuevo proyecto de
desarrollo nacional que d nueva legitimidad al Estado y supere la crisis de una sociedad
polarizada, poltica y econmicamente. Debemos superar la poca del cinismo nacional
para entrar en una etapa de realismo nacional. Todo esto es resultado de la impunidad,
la falta de castigo a todo tipo de delitos, penales, civiles, polticos, administrativos, ya por
influencia poltica, compadrazgo, por podero econmico, o cualquier otra razn, es un
jaque mate tcnico al Gobierno, si no se corrige, lo comprobaremos en el 2012 .
En este siglo tambin llegar a su fin la era del petrleo, nuevas fuentes de energa
reemplazarn este insumo de vital importancia para la economa mundial. Qu suceder
con Mxico, que tan acostumbrado est a contar con los recursos provenientes de ese re-
curso no renovable? Lo importante no es ya lo que ha sido, sino lo que pudiera ser, como
resultado de ciertos movimientos registrados en el tablero de la poltica mundial, los que
debemos conocer y para los que debemos estar preparados. Las circunstancias que estn
cambiando la estrategia geogrfica de algunas regiones en el mundo, estn activando las
energas potenciales de pueblos que ayer no eran actores sino comparsas.
El horizonte del siglo xxr muestra el sistema mundial como un rgimen poltico cerra-
damerte global, donde las explosiones del norte o del oriente, sern las implosiones del
sur o de occidente, donde la crisis financiera, econmica y/o poltica de un pas o Impe-
506 ROBERTO RIVES

ro afectar directa o indirecta, pero inevitablemente, a los dems pases; ms tarde que
temprano, las fuerzas, causas y variables externas obligarn a asumir nuevas responsabi-
lidades a los Estados. En adicin a ello, se debe considerar la posibilidad que en este siglo
los descubrimientos y acercamientos con el espacio sideral modifiquen radicalmente las
nociones de interior y exterior, si el hombre lleg a la luna en los aos sesenta, hacia la ter-
cera dcada de este milenio ya habr cuando menos una base militar y satelital en Marte.
A raz de los ataques del u de septiembre del 2001, el mundo occidental requiere y exige
cada vez ms de un ambiente internacional seguro, y ser deber de todos los bloques,
pases y comunidades contribuir a mantenerlo o reconstruirlo. La teora de la relatividad
tendr ms sentido que al inicio del siglo xx, lo interior y exterior sern objeto de nuevas
dimensiones y enfoques.
El siglo XXI presenta para Mxico un panorama lleno de retos y riesgos, tanto en el
orden interno, como en el externo. Es por ello que, en la Administracin y Polticas P-
blicas del pas, se tendrn que hacer cambios fundamentales, de fondo y no slo de for-
ma, ya que gran parte de las instituciones, procesos poltico-administrativos, y polticas
gubernamentales, creadas en las dcadas posteriores a 1917, cada vez cuestan ms y sus
productos, bienes y/o servicios, siguen siendo insuficientes. Algunas dependencias y en-
tidades debern actualizar, fusionar y hasta extinguir, sus fines, estructura, organizacin,
tales como la SEDENA, SSP, SEDESOL, SRA, SS, SEP, STPS, IMSS, CFE, entre otras.
Tambin est el caso de los nuevos rganos autnomos que requieren de un elevado
costo financiero para su operacin (IFE, CNDH), y en veces sus resultados no son los
deseables. Dicho esto por el autor de este trabajo podra ser subestimado, soslayado,
pero dicho en voz de quien fuera Secretario de Hacienda de 1958 a 1970, en la poca del
desarrollo estabilizador, captara la atencin de gobernantes y gobernados, por ello cito
la entrevista hecha a ANTONIO RTIZ MENA:

" ... Se le recuerda (apunta su entrevistador) la crtica que hace RAYMOND VERNON,
cuando afirma que el Estado benefactor del Mxico de los aos sesenta es un lujo
que el mundo actual ya no debe permitir. Y contesta gilmente: estoy de acuerdo,
es decir, el Estado no tiene que ser el promotor permanente. El Estado lo que tiene
que hacer es intervenir para invertir, para evitar desviaciones, abusos, excesos que
se cometan, para eso es, para regular, no para generar. En aquella poca no haba
quin promoviera, de all aquella frase del. Lic. L6PEZ MATEOS, quien dijo que, el
Estado andaba en bicicleta y el sector privado en patines, porque no se mova,
haba que estarle empujando ... Cuando se vino el reparto agrario tenamos que
repartir. Ahora lo que creamos fueron millones de miserables que no pueden vivir
y a los que hay que mantener, mantenerlos para que sigan siendo miserables ... No-
sotros conseguimos una serie de metas que no han vuelto a darse. Lo que hicimos
 LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO, EN SU BICENTENARIO 507

fue buscar cules eran las polticas para el futuro que garantizaran un crecimiento
sostenido ... era lo que garantizaba que el pas pudiera continuar transformndose
para bien de todos los mexicanos (y continua) mire usted, no es posible que se
mantenga por mucho tiempo una poltica en donde los salarios decrecen frente a
los precios. Esto no es posible mantener porque nos est arrastrando cada vez ms
a la inseguridad y la delincuencia ... Una cosa es indudable, mientras los precios
suban por .a rriba de los salarios y haya una disminucin sistemtica del salario no
puede haber una tranquilidad en la conciencia de los que manejan la economa
mexicana ... Tenemos que hacer cambios fundamentales, es decir, todas estas co-
sas que hemos creado artificialmente, con el tiempo, cada vez nos cuestan ms y
siguen siendo insuficientes ..."885

Como vemos, ya son diversas las opiniones sobre la importancia de volver a disear
e instrumentar un autntico y slido proyecto nacional de largo alcance, fundado en una
nueva conciencia nacional, que busque el mayor bienestar de los habitantes y que elimine
de tajo los vicios actuales. Pareciera necesaria una era de realismo, ms que de cinismo.
La Nacin mexicana requiere de un proyecto que visualice como horizonte temporal el si-
glo XXI, que d nueva legitimidad al rgimen poltico pues al inicio del nuevo siglo no tiene
una estrategia para su desarrollo, no hay proyecto de Nacin alguno, lo ms que esbozan
los partidos polticos y aspirantes polticos, son la continuidad de programas asumidos
hace veinte aos, con objetivos de corto plazo, es decir sexenales, con visiones del pas
que atienden a cuestiones internas ms que externas. La base de todos ellos es el modelo
centralista, fomentado desde las primeras dcadas del siglo xx.
Parafraseando a KAmiLYA podemos concluir que: El arte de gobernar se significa por
la obtencin, ejercicio y conservacin del poder poltico, as como el desarrollo de capa-
cidades y aptitudes administrativas que hacen relacin directa con una mejor direccin
del Estado, hacia la adecuada y eficiente organizacin de servicios pblicos, mediante los
cuales se legitima el Estado y apuntala la conservacin del poder poltico. El bienestar de
un reino, de un Estado, descansa en la eficacia del poder poltico, y esta depende la efi-
ciencia administrativa para lograr los fines del Estado. El conocimiento de la situacin del
poder es decisivo. El Estado guarda una posicin especfica con relacin a la adquisicin,
la seguridad, la industria y la paz, a saber: deterioro, estancamiento, progreso. El Estado
puede entonces estar situado en cualquiera de esos estadas en funcin del xito que un
Gobierno o sucesivos gobiernos, tengan en aplicar sus polticas pblicas, sociales y admi-
nistrativas, pero tambin lo que deje de hacer.

885 Entre\ista a ANToNIO RTIZ MENA hecha por SAMUELGARclA, publicada en el peridico Reforma, seccin Negocios,
el 30 de no\;embre de 1999, p. 8A-9A.
508 ROBERTO RlVES

Las reflexiones, conclusiones y perspectivas podran seguir enumerndose, sin embar-

go ello sera ya motivo de otro tipo de trabajo, aqu slo he buscado contribuir al estudio
sobre el papel que la Administracin Pblica ha tenido, y debe tener, para responder a las
demandas y aspiraciones de nuestro pas, de manera que el horizonte del Siglo XXI sea
promisorio para los mexicanos y que Mxico tenga un lugar digno en el concierto interna-
cional. Muchas gracias.
 Anexos

PRESIDENTES DE MXICO

CUADROS ESTADSTICOS DE ASTO PROGRAMABLE

RGANlGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 2006-2012

 PRESIDENTES DE MXICO

GuADALUPE VICTORIA: 10-10-1824 a 1-04-1829 (MIGUEL FERNNDEZ FLix); VICENTE GuERRERo:

1- 04-1829 a 11-12-1829; Jos MARA BocANEGRA: 16-12-1829 a 23- 12- 1829; PEDRO VLEZ,
LucAS ALAMN y LUis QuiNTANAR: 23-12-1829 a 1-01- 1830; ANASTASIO BuSTAMANTE 1-01-1830
a 14-08- 1832; MELCHOR MzQuiz: 14- 08-1832 a 24-12-1832; MANUEL GMEZ PEDRAZA: 24-
12-1832 a 1-04-1833; VALENTN GMEz FARAs: 1- 04- 1833 a 16- 05-1833; ANToNIO LPEz DE
SANTA ANNA: 16- 05-1833 a 3- 06- 1833; VALENTN GMEZ FARlAs: 3- 06- 1833 a 18- 06- 1833;
ANTONIO LPEz DE SANTA ANNA: 18-06-1833 a 5-07-1833; VALENTN GMEZ FARAs: 5- 07-1833
a 27- 10-1833; ANTONIO LPEZ DE SANTA ANNA: 27-10-1833 a 15-12-1833; VALENTlN GMEZ
FARAS 16-12-1833 a 24-04-1834; ANTONIO LPEZ DE SANTAANNA: 24-04-1834 a 27- 01-1835;
MIGUEL BARRAGN: 28-01-1835 a 27-02-1836; Jos JusTo CoRRo: 27-02-1836 a 19-04-1837;
ANASTASIO BusTAMANTE: 19-04-1837 a 17-03-1839; ANTONIO LPEZ DE SANTAANNA: 18- 03-1839
a 10- 07-1839; NicoLs BRAvo 10-07 a 19-07-1839; ANASTASIO BuSTAMANTE: 19-07-1839 a 22-
09-1841; FRANCisco JAVIER EcHEVERRA: 22-09- 1841 a 9-10-1841; ANTONIO LPEZ DE SANTA
ANNA 10- 10- 1841 a 25- 10- 1842; NICOLS BRAvo: 26- 10- 1842 a 5- 03-1843, ANTONIO LPEZ DE
SANTAANNA: 5 - 03 a 4-04-1843; VALENTN CANALizo: 4-10-1843 a4-06-1844; ANToNIO LPEZDE
SANTA ANNA: 4-06-1844 a 12- 09-1844; JOS JOAQUN DE HERRERA: 12-09-1844 a 21- 09- 1844;
VALENTN CANALizo: 21-09-1844 a 6-12-1844; Jos JoAQUN DE HERRERA: 7-12-1844 a 30-12-
1845; MARIANO PAREDES Y ARRILLAGA: 4 - 01- 1846 a 28 -07-1846, NICOLS BRAvo 28-VII-1846 a
5-VIII- 1846; JOS MARIANO DE SALAS: 6-08- 1846 a 23- 12- 1846; VALENTN GMEZ FARAS: 23-
12-1846 a 21-03-1847; ANTONIO LPEZ DE SANTAANNA: 21-03-1847 a 1-04- 1847; PEDRo MARA
ANAYA: 2- 05 a 20- 05- 1847; ANTONIO LPEZ DE SANTAANNA 20-05-1847 a 16- 09- 1847; MANUEL
DE LA PEA Y PEA 27-09-1847 a 13-09-1847; PEDRO MARA ANAYA: 14-09-1847 a 8-01-1848;
MANUEL DE LA PEA Y PEA: 18-01-1848 a 2 -04- 1848; Jos JoAQUN DE HERRERA: 2-04-1848
a 14- 01-1851; MARIANO ARISTA: 15-01-1851 a 5-01-1853; JuAN BAUTISTA CEBALLOS: 6-01- 1853
a 7-02-1853; MANUEL MARA LoMBARDINI: 8 - 02-1853 a 20-04-1853; ANTONIO LPEZ DE SANTA
ANNA: 20-04-1853 a 13-08-1855; MARTN CARRERA: 15-08-1855 a 12-09-1855; RMuLO DAZ

511
512 Anexo

DE LA VEGA: 12-09-1855 a 4-10-1855; JuAN LVAREz: 4-10-1855 a 11-12-1855; IGNACIO CoMON-

FORT: 11-12-1855 a 21-01-1858; BENITO JuREZ: 19-01-1858 a 15-04-1861; FLIX ZuLOAGA: 22-
01-1858 a 23-12-1858; MANUEL RoBLES PEZUELA: 24-12-1858 a 23-01-1859; FLIX ZuLOAGA:
24-01-1859 a 2-02-1859; MIGUEL MIRAMN: 2-02-1859 a 13-08-1860; Jos IGNACIO PAvN:
13-08-1860 a 24-12-1860; MIGUEL MIRAMN: 15-08-1860 a 24-12-1860; BENITO JuREz: 15-
06-1861 a 25-12-1867; Regencia del11 Imperio 24-06-1863 a 20-05-1864; MAXIMILIANO DE
HABSBURGo: 12-06-1864 a 19-03-1867; BENITO JuREz: 25-12-1867 a 18-07-1872; SEBASTIN
LERDO DE TEJADA; 18-07-1872 a 20-11-1876; PoRFIRIO DIAZ: 28-11-1876 a 5-12-1876; JuAN N.
MNDEZ: 6-12-1877 a 16-02-1877; PoRFIRIO DAZ: 17-02-1877 a 30-11-1880; MANUEL GoNZLEZ:
1-12-1880 a 30-11-1884; PoRFIRIO DAZ: 1-12-1884 a 25-05-1911; FRANCisco LEN DE LA BARRA:
25-05-1911 a 6-11-1911; FRANCisco l. MADERo: 6-11-1911 a 19-02-1913; PEDRO LAscuRIN; 19-
02-1913; VICTORIANO HuERTA: 19-02-1913 a 5-07-1914; FRANCisco S. CARVAJAL: 15-07-1914 a
12-08-1914; VENUSTIANO CARRANZA: 26-03-1913 a 30-04-1917; EuLALIO GUTIRREZ 5-11-1914
a 16-01-1915, RoQuE GoNZLEZ GARZA: 5-11-1914 a 16-01-1915, FRANCisco LAGos CHZARO: 10-
06-1915 a 26-11-1916; VENUSTI~NO CARRANZA: 1-05-1917 a 21-05-1920; ADOLFO DE LA HUERTA:
1-06-1920 a 30-11-1920, LVARO OBREGN: 1-12-1920 a 30-11-1924; PLUTARCo ELlAs CALLES:
1-12-1924 a 30-11-1928; EMILIO PoRTES GIL: 1-12-1928 a 4-02-1930; PAsCUAL RTIZ RuBIO:
5-02-1930 a 3-09-1932; ABELARDO LuJN RoDRGuEz: 4-11-1932 a 30-11-1934; LZARO CRDE-
NAS DEL Ro: 1-12-1934 a 30-11-1940; MANUEL viLA CAMACHo: 1940-1946; MIGUEL ALEMN

VALDEz; 1946-1952; ADOLFO Rmz CoRTINEs: 1952-1958; ADoLFO LPEZ MATEos: 1958-1964;
GuSTAvo DIAZ RDAZ: 1964-1970; Lms EcHEVERRlA LVAREz: 1970-1976; Jos LPEZ PoRTILLO Y

PACHECO: 1976-1982; MIGUEL DE LA MADRID HURTADO: 1982-1988; CARLOS SALINAS DE GORTARI:

1988-1994; ERNESTO ZEDILLO PoNCE DE LEN: 1994-2000; VICENTE Fox QuESADA: 2000-2006;
FELIPE CALDERN HINOJOSA: 2006-2012.
CUADROS ESTADSTICOS DE GASTO PROGRAMABLE

GASTO PROGRAMABLE DE LOS RAMOS ADM INISTRATIVOS Y GENERALES

CLAS IFICAC IN ECONM ICA, 1980-1990

GASTO PROGRAMABLE DE LOS RAMOS ADMINISTRATIVOS Y GENERALES

CLAS IFICAC IN ECONMICA, 1991-2000

GASTO PROGRAMABLE DE LOS RAMOS ADM INISTRATIVOS Y GENERALES

CLAS IFICACIN ADM INISTRATIVA, 1980-1990

GASTO PROGRAMABLE DE LOS RAMOS ADM INISTRATIVOS Y G ENERALES

CLASIF ICACIN ADM INISTRAT IVA, 1980-1990

GASTO PROGRAMABLE DE LOS RAMOS ADMIN ISTRATIVOS Y GENERALES

CLASIF ICACIN ADM INISTRATIVA. 1991- APROBADO 2000

GASTO PROGRAMABLE DE LOS RAMOS ADM INISTRATIVOS Y GENERALES

CLAS IFICACIN ADM INISTRATI VA, 1991- APROBADO 2000

513
 GASTO PROGRAMABLE DE LOS R<\MOS ADMI NISTRATIVOS Y GENERALES
CLASIFICACIN ECONMICA, 1980-1990
(millones de pesos) 1
Concepto 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Gasto Programable 630.6 980.8 1,426.6 *2,393.2 3,780.1 5,862.2 . 8,868.7 19,154.4 33,552.1 43,525.9 58,0ll .8
Gasto Directo 275.5 490.9 720.1 979.9 1,701.8 2,754.5 4,131.0 9,390.5 17,879.7 22,302.1 30,622.7
Gasto Corriente 160.1 321.4 504.6 663.5 1,158.8 1,859.9 2,971.7 7,108.8 14,342.5 18,305.5 24,475.9
Servicios personales-u-" 134.2 265.0 430.0 555.8 982.1 1,576.9 2,3973 5,786.6 11,3 86.2 14,565.2 19,096.5
Materiales y suministros 5.7 11.7 17.9 33.8 71.0 108.1 163.6 334. 1 660.6 8803 1,267.1
Servicios generales 10.9 22.1 34.6 56.7 92.7 152.9 371.9 898.9 1,883.9 2,299.3 3,523 .0
Otros gastos corrientes 9.3 22.6 22.1 17.2 13 .0 22.0 38.9 89.2 411.8 560.7 589.3
Gasto de Capital 115.4 169.5 215.5 316.4 543.0 894.6 1,159.3 2,281.7 3,537.2 3,996.6 6,146.8
Inversin fisica-3' 115.4 169.5 215.5 300.2 526.7 894.6 1,1 59.3 2,281.7 3,205 .0 3,673.6 6,146.8
Inversin financ iera 16.2 163 332.2 323.0
()
Ayudas, Subsidios y 355.1 489.9 706.5 1,413.3 2,078.3 3,107.7 4,737.7 9,763.9 15,672.4 21,223.8 27,389.1 e
Transferencias-'1 >
o
Corrientes->~ 188.5 241.0 418.0 922.5 1, 153 .0 1,575.6 2,389.4 4,975.8 9,003.6 13 ,476.7 16,615.3 o"'
V>
(Tl
De capital 166.6 248.9 288.5 490.8 925.3 1532.1 2,3483 4,788.1 6,668.8 7,747.1 10,773.8 V>
:;;
Partidas informativas o
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Cuotas y aportaciones ISSSTE/ 14.8 18.9 26.9 20.6 523 923 170.7 506.6 993.8 1,323.3 1,9083
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Subsidios y transferencias a 112.5 174.1 2393 670.6 963.8 1,4 70.4 2, 107.3 4,163.6 5,792.8 7,756.2 9,044.8 o>
entidades de control presupuesta-
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Corrientes 66.3 101.4 100.8 286.8 431 .5 346.0 439.1 1, 114.4 1,391.2 2, 132.9 3,367.5 o"'
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De capital 46.2 72.7 138.5 383.8 532.3 1, 124.4 1,668.2 3,049.2 4,401.6 5,623.3 5,677.3
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Fuente: SHCP. Subsecreta ri a de Egresos. El Presupuesto de Egresos de la Federacin 19952ooo. con un apndke sobre cstadistit.:as de gasto pblico 198D-2ooo. >
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-~ 1 Incluye s ubsidios y transferenci as a entidades de control presupuestario directo, los cu.alcs incluyt:n hasta 1986 las ruo las y aportaciones ISSSTE/ FOVISSSTE. CJl
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CLASIFICACIN ECONMICA, 1991-2000
(millones de pesos) 2
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Gasto Programable 7,996.2 96,697.7 119,929.6 152,341.8 177,784.7 239,689.7 339,287.6 398,001.9 478,999.3 573,112.8 o

Gasto Directo 458,29.9 57,129.1 81,110.3 102,683.0 117,110.9 158,247.6 205,711.1 230,561.7 280,438.6 329,375.7
Gasto Corriente 36,195.7 46,249.0 68,008.2 85,827.8 99,471.1 135,147.9 172,606.9 212,899.5 258,763.9 307,012.4
11
Servicios personales- -'' 26,804.7 36,261.5 55,917.5 70,381.6 83,289.3 II4,240.7 147,805.3 194,361.0 238,440.1 280,101.5
Materiales y suministros 1,596.6 2,043.5 2,447.6 2,762.7 3,178.4 4,824.6 5,291.1 5,938.1 6,312.5 7,495.5
Servicios generales 5,325.5 6,965.1 8,614.1 11,776.5 I2,374.5 15,551.9 18,417.9 12,600.4 14,011.3 17,148.1
Otros gastos corrientes 2,468.9 978.9 1,029.0 907.0 628.9 530.7 . 1,092.6 2,267.3
Gasto de Capital 9,634.2 10,880.1 13,102.1 16,855.2 17,639.8 23,099.7 33,104.2 17,662.2 21,674.7 22,363.3
Inversin fisica- 31 9,634.2 10,880.1 13,052.1 16,317.5 15,459.4 2I,537.5 30,575 .8 17,517.9 21,578.9 22,057.1
Inversin financiera 50.0 537.7 2,180.4 1,562. 2 2,528.4 144.3 95.8 306.2
Ayudas, Subsidios y 31,166.3 39,568.6 38,819.3 49,658.8 60,673.8 81,442.1 133,576.5 167,440.2 198,560.7 243,737.1
Transferencias--~~ '

Corrientes-Y 20,923.1 27,905.7 26,344.5 32,082.7 43,746.4 56,220.6 104,982.3 120,626.7 148,055.9 181,460.2
Decapita! 10,243.2 11,662.9 12,474.8 17,576.1 16,927.4 25,221.5 28,594.2 46,813.5 50,504.8 62,276.9
Partidas informativas
Cuotas y aportaciones 2,315.9 3,264.5 3,857.2 4,959.1 5,400.3 6,569.9 8,467.6 10,954.3 13,182.7 15,277.2
ISSSTE/FOVISSSTE
Subsidios y transferencias 7,345.6 8,215.1 11,271.7 12,948.1 20,137.0 24,603.8 52,807.7 56,775.6 66,506.5 76,317.6
a entidades de control
presupuestario directo
Corrientes 3,865.9 5,665.6 8,143.0 9,245.5 16,190.6 19,387.4 49,477.6 56,561.9 66,306.2 76,317.6
De capital 3,479.7 2,549.5 3,128.7 3,702.6 3,946.4 5,216.4 3,330.1 213.7 200.3
Fuente: SHCP. Subsecretaria de Egresos. El Presupuesto de Egresos de la Federacin J9952000, con nn apndice sobre estadisticas de gasto pblico 1980- 2000.
1
- ' Desde 1987, incluye cuotas y aportaciones ISSSTE/FOVISSSTE.
2
- -' A partir de 1.993, incluye trasferencias para servicios personales.
_ J. En el aprobado 2000, incluye 60 .9 mp de cuotas)' aportaciones ISSSTE!FOVISSSTE.
_,v Incluye subsidios~ tran sferencias a entidades de control presupuestario directo. los cuales incluyen hasta 1986 Jas cuotas y aportaciones ISSSTEIFOVJSSSTE.

_Y A partir de 1993, excluye transferencias para servicio pe13onales.

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(millones de pesos) 4
Concepto 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 ~
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Desarrollo Urbano y Ecologia 28.5 67 .0 77.7 154.2 272.9 445 .6 443.1 564.0
Desarrollo Social-

Turismo 4.5 6.4 8 .9 10.5 16 .0 21.7 28 .2 72.5 132.3 104 .6 229 .9

Programacin y Presupuesto 7.7 11.8 17 .2 23 .8 39.6 58 .8 83 .5 216.4 451.3 7 17 .3 1,021.2

Conlraloria General de la Federacin

Ramos Generales 52.4 8S.4 143.6 220.7 368.9 715.8 1,003.6 2,402.1 4,916.4 6,477.4 9,244.1
Aport.:Jciones a Seguridad SociaJ 35 .2 38.8 78 .3 138.5 238 .2 833 .5 1,849. 1 2.583 .8 3,672.5
Erogaciones Adicionalt!s 52.4 88.4 28 .9 97.8 61.4
Erogaciones no Se<.:torizables 257 .5 128.5 284.4 1.248.6 2,587.2 2,716 .7

Provisiones Salariales y Econt.lmicas !

Previsiones y aportaciones para los sistema s de Educacin

Bsica y Normal

Promocin Regional 79.5 84.1 229 .2

Solidaridad y Desarrollo Regional 319 .8 603.3 1.282 o 1.818.7 1.306.4
Desam1llo Social y Productivo en Regi<'nes de p,,breza 2,809.9
Reconstrucci11 33.6 2.2
Aportaciones Federales a Entidades Federalivas y Muni-
cipios

Fuente: SHCP. Subsecretaria de Egresos. El Presupuesto de Egresos de la Federacin l995<!ooo, con w1 ap ndice sobre estadsticas de gasto pUblico 1980-2000.

~ t D~sde 1987, incluyt: cuotas y aporta..:ion~s JSSSTEiFOVISS STE.

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- En d aprobado 2000, incluye 60 9 mp dl' ;uotas ~aportac i ones ISSSTE/FOVISSSTE.
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-'"Incluye subsidios y transferencias a t:ntidadcs de C011iroJpresupuestario Jir~cto,los cuales inclu y~t n hasta 19861as cuotas y apo1taciont:s ISSSTEIFOVlSSSTE.
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o. Agricultura. Ganadc ri a y OcsalTOIIo Rural-' 11. 128.4 19.652.7 2 1,262.1) 22.286.0 21 ,1>62 .2 24,849.3
o
en

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Comun1cac.iom::; y tr.msport.:s 5.192. 1 5,55 1.9 1,299.S 10,675 .2 10,078 .2 14,9 13.0 37.1?-6.6 16.789.0 18554.2 17.092 .6
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;; g.. 3 " Com..:rcio ;
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Com c rci ~l y Fom l! nl o Industria]..'' 5.009.6 5.246.9 7.366.3 7. 1119.9 1.192.6 1.3:!3.7 1,989.9 1,9(JS.2 2.267.2 2.771.3
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Edu.:aci n PlJlica 25,039.3 34,998.5 22.972.3 27,6 10.9 34,600.6 46,139 .7 ~ l. IJ( 1 9 . H 62.97 1.0 73.102.6 83,463.2
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8 ~ g.~ -
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Marina 1.147 .2 '1.48 1.0 1.766.7 2.079.2 2,507.7 3.602.2 5.024.5 6.175.8 7.038.5 7.959.2
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~ ~ ; Tr.~bajo y Previsin Social 29 1.4 318.4 384 .6 507 .1 662 .!1 \)05 .1 1,988.0 2,254.8 2,730.3 3,344.4 13
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Rcfomta Agraria 4 1U 1.120.5 1,56) .8 1,646.8 1,368 .7 2.926.8 1.177 4 l.fl30.2 1.400.3 1.617.1 :
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~ Med io Ambiente. Recursos Natur.~ lcs y Pesca 4)~1)6 . 1 75111 . ~ HU 3<>.5 12,773 .7 14,1103.fJ 14,269.5 m
en ~
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Procuraduria Cil!ncral de la Re pUbl ica

Patrimonit.l. }' Fom..:nto Industria.!

59(13 7 17.5 1.14 3.2 1.505.2 1,671.4 2.1 12 .2 2.Sil4.3 3.735.8 4.343.2 4.875.0

~ ;- (.]1
....
Energa Minas\! lndu5tria Par.!li!il:ttal 1.57H .O 1.125 .1 639.2 790 1 \0
 CJ1
GASTO PROGRAMABLE DE LOS RA.MOS ADMINISTRATIVOS Y GENERALES IIJ
CLASIFICAClN ADMINlSTRATlVA,- 11 1991-APROBADO 2000 1 o
(miHones de pesos) 4
Concepto 1 199 1 1 1992 1 1993 1 1994 1 1995 1 1996 1 1997 1 1998 1 1999 1 Aprobado
"000
;-
('1)

Encrgia 12,392.4 o><

1
Ascntamient0s Humanos y Obras PUb! kas

Desarrollo Urbano y Ecologia 711 .0

Desarroll o Social-'' 1.214 4 1 1,704.0 1 2,671.4 1 4,392.6 1 7.101 9 1 8.161.9 1 8.165 .0 1 8,99;.3 1 14,814.4

Turismo 307.0 448 .9 51 5.4 517 .7 500 2 723 . 1 864.7 857. 1 1 637.0 1 1,065.3

Programacin y Presupuesto 1,.247. 1 225 .8

Contraloria General de la Federacin 79.8 102 .4 122 8 l 4

Contraloria y Desarrol lo Admini$trativo 247 o 459.4 764.9 8 18.9 1 934 . 1 1 1,037.8

Tribunales Agrarios 54.9 110.6 1506 162 S 179.5 212 .8 286 .5 1 366.2 1 440.2

Tribu nal Fiscal de la Federacin 7 1 :; 134.7 209.9 284 .3 1 426.2 1 629.1

Rantos Generale5 l5,628.9 17.741.0 U,835. l 54,040.3 58,875.3 8 l ,42l.7 120,662.2 186.466.9 1 236,625.6 1 289,578.3

Aportaciones a ScgUiidad Social 4,951.2 6,7 12 8 7,553 .9 9,0 19 .8 11 ,25S A 17,01 9 .3 30.647.0 5 1.223 .1 1 67,116.2 1 84.644 .0

Erogactonc5 Adtc tonalcs

Erogaciones no Sectori zablcs 6. 328 5 4,972.9 5, 657 6 8,099 4

ProvisiOJles Salariales y EcoJInl icas

1 4,325 4 1 6,646.0 1 11,848.0 1 6,928.9 1 1. 181.3 1 13.126.3

Previsiones y aportaciones para los sistemas de Educacin Bsica 23.269.6 28.976 1 1 34.23 J 1 . 6,tiS7.9 1 6, S34.5 1 lO, 156.6 1 11.817 i 1 2::!.850.7
y Ncm1al

Promocin Regional

Desarrollo Regional

Solidaridad y Desarroll o Regional 9,058 .2

Desarrol lo Social y Productivo en Regio11es de Pobreza 1 11.068 S 1 '11.632.7 1 3.457.6 1 4,047 .6

Reconstruccin

Aportaciones federales a Entidades Federativas y Municipios 1 1 1 1 1 1 1 1 114,700.7 1 112,06" .8 1 168,957.3

Fuente: SHCI'. Subsecretaria de Egresos. El Presupuesto de Egesos de la Federacin 1995-2000, con un apndice sobre estadsticas de gasto pblico 1980-2000.
Y Desde 1987, incluye cuotas y aportaciones ISSSTE/FOVISSSTE.
1
w A parti r de 1993, incluye transferencias para servicios personnles .
;

wy En el :.probado 2000, incluye 60 9 mp de cuotas y aportaciones ISSSTE/fOVISSSTE .

41
- Incluye subsidios y transferencias a entidades de control presupuestario directo, los cua les incluren hasta 1986Jas cuotas y aportaciones ISSSTF./FOVISSSTE.
_Y A partir de 1993 , excluye transferencias para servicio personales.
 RGANIGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA FEDERAL, 2006-2012
Estructura Orgnica

SECRETARA DE GoBERNACiN

SECRETARA DE RELACIONES EXTERIORES

SECRETARA DE MARINA

SECRETARA DE SEGURIDAD PBLICA

SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO

SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL

SECRETARA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

SECRETARA DE ENERGA

SECRETARA DE EcoNOMA

SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO RURAL,

PESCA Y ALIMENTACIN

SECRETARA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES

SECRETARA DE LA FUNCIN PBLICA

SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA

SECRETARA DE SALUD

SECRETARA DEL TRABAJO Y PREVISiN SociAL

SECRETARA DE LA REFORMA AGRARIA

SECRETARA DE TURISMO

PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA

521
 RGANIGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL, 2006-2012 523

EsTRUCTURA ORGNICA DE LA SEcRETARA DE GoBERNACiN

8 AGENC IA MEXICANA DE NOTICIAS SUBSECRETARIA DE GOBIERNO

~ (NOTIMEX)
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TALLERES GRFICOS DE MXICO SUBSECRETARIA DE ENLACE LEGISLATIVO
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z CONSEJO NACIONAL PARA PREVENIR UNIDAD PARA EL DESARROLLO POLITICO
"5" LA DISCRIMINACIN

DIRECCIN GENERAL DE SUBSECRETARIA DE ASUNTOS JURiDICOS

COMUNICACIN SOCIAL Y DERECHOS HUMANOS

SUBSECRETARIA DE POBLACIN,
SECRETARA DE GOBERNACINI----+----- + - - - 1 MIGRACIN Y ASUNTOS RELIGIOSOS

CENTRO DE INVESTIGACIN Y SUBSECRETARIA DE NORMATIVIDAD

SEGURIDAD NACIONAL DE MEDIOS

OFICIALA MAYOR

CONTRALORiA IIITERNA COORDINACIN DE PROTECCIN CIVIL

Fuente: www.gobernacion.gob.mx
524 Anexo

EsTR.ucruRA ORGNICA DE LA SEcRETARiA DE RELACIONES ExTERIORES

l SECRETARIO

_l
J
l 1 l 1 l
SUBSECRETAR.IA SUBSECJlETARJA SUBSECRETARJA SUBSECRETARIA OFIClAllA
DE RELACK>NES """'AMtiUCA PARAAN ~ RJCA PARA AS UlfTOS MAYOR
EXn:JIIORES DEL NOtm LATTNA Y EL MULTILATERA-
CARla t-u Y DERECHO lfNIDAD DE CONSULTOIUA
HUNANOS RELAC IONES . JURJOICA
ECONMICAS Y
___j
r---l __J __j ____j
COOPERACIN
INTERNACIONAL
DIRECCIN
__j _j
0ENE1tAL DE
NOIUU.TIVIDAD
-
Y DESARROLLO
PENITENClARJO

DIRECCIN DIRECClON DIRECClOH DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN

GENERAL PARA GENERAL !'PARA GENERAL"""' GENERAL GENERAL GENERAL DE GENERAL DEL GENERAL DE
t- FRICA Y MEDIC AMtRICA DEL ...tRICA LATTNI """'TEMAS DEL SERVICIO ASWTOS ACERVO PROTOCOLO
ORIENTE NOm: Y EL CARIBE GLOIIALES EXTERK>RYDE CULTURA LES HISTRICO
PERSONAL DIPLOMTICO

DIRECCIUN DIRECCION
OIRECClON DIRECCIN DI RECCIN DIRECCIN
DI RECCiN GENERAL DE GENERAL DE
OENERAL DE GENERAL J1I\RA GENERAL DE
GENERAL PARA OROANISMOS Y GENERAL DE
t- ASIA Y PACIFICO
PIIOTECCION
MECANISMOS
EL SISTEMA DE PROGRAMACIN,
ORGANISMOS
COORDJNACIN
ECONMICOS,
YASWTOS lAS NACIONES OROANIZACIN
REGIONALES POLITICA
REGIONALES Y
CONSULARES UN IDAS Y PRESUPUESTO
AMERICANOS MULTI LATERALES

DIRECCIN DIRECCIOH DIRECCION DI RECCIN

GENERAL PAAA GENERAL DE GENERAL DE DI RECCIN
GENERAL DE
t- EURO~ DERECII05 ASWTOS PROMOCIN
GENERAL DE

HUNANOS Y JURJDICOS COMUNICACIN

ECONM ICA
DEMOCRACIA SOCIAL
INTERNACIONAL

OIRECCIUN
DIRECCIN
GENERAL DE
GENERAL DE
DI ENES
REU..C IONES
INMUEBLES
ECONMICAS
Y RECURSOS
BIU..TERALES
MATERIALES

DIRECCIN DIRECCIN
GENERAL DE GENERAL DE
COMUNICACIN COOf'ERACION
E INFORMA TICA lOUCA Y
CIENTiflCA

rvos
l DIRECCiuN
GENERAL DE 1.-
ORGA'o
INTERNO DE
l
RGANOS ADMtNISTR.'I DESCONCEIITRA os DELEGACIONES
L co::OL J
t-- -- 1- -- t- - - -- -- -r- -- -- -- -- -- -- --
INSTITUTO
MAT1AS ROMERO
INSTnlnODE
lDS MEXICANOS
SECClN MO:ICANA DE U..S
COMISIONES INTERNACIONALES
y_ DELEGACIONES

'-
EN El EXTERIOR DE LIMITE$ Y AGUAS Mi::XJC~
GUATEMALA Y MXICQ-BEUCE

SECCION MEXICANA DE LA COMISIN

INTERNACIONAL DE l.JMITES Y AG UAS
J
Mtx!Co-ESTAOOS UNIDOS DE NORTEAMERICA
Fuente: www.sre.gob. mx
 RGANIGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA fEDERAL, 2006- 2012 525

ESTRUCTURA RGNICA DE LA SECRETARA DE MARINA

SECRETARIO

INSPECCIN Y CONTRALORiA JEFATLRA DEL ESTADO MAYOR

GENERAL DE MARJN A DE LA ARMADA

JUNTA DE ALMIRANTES

JUNTA NAVAL UNIDAD JURiDICA

SUBSECRETARiA OFICIALiA MAYOR DE MARJNA

1 1

1 1 1
DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN
GENERAL DE GENERAL DE GENERAL DE GENERAL DE GENERAL DE
CONSTRUCCIONES SERVICIOS INVESTIGACIN Y RECURSOS ADMINISTRACIN
NAVALES DESARROLLO HUMANOS Y FINANZAS

FUERZAS, REGIONES
ZONAS Y SECTORES
NAVALES

Fuente: www.semar.gob.mx
526 Anexo

ESTRUCTURA RGNICA DE LA SECRETARA DE SEGURIDAD PBLICA

SECRETARIO

1
1 1 1 1 1
SUUSECRHARA SUDSECRETARIA DE SUllSECRETARIA DE SIJilSECRETARiA DEL
OFICIAJ.IA MAYOR
DE ESTRATEGIA PREVENCIN, EVALUACIN Y SISTEMA
E INTELIGENCIA VINCULACIN Y DESARROLLO I'ENtll:NCIARIO
POLICIAL DERE':'HOS HUMANOS INSTITUCIONAL fE DERAL

DIRECCIN DIRECCIN GENERA L DIRECCIN GENERAL COORDINACIN OlltECC IN GENERAL COOIUJINAC IN

GENERAL DE lJE PREVENC IN DE NORMATIVIDAD GENERAL DE LA DE PIHXiRAMJ\C IN, GENERAL DE
COORDINACI N DEL DELITO Y OESARROI.LO I'I.ATAFOHMA MEXICC ORGANIZACIN Y ASUNTOS
- Y DESARROLLO r--- PEN ITENCIARIO - - PRESUI'UESTO JURIDICOS
DE POLICIAS
ESTATALES Y
MUNICII'AI.ES

DIRECCIN DIRECC IN GENERAL DIRECC IN GENERAL DI RECC IN GENERAL I)JRFCCIN DIRECCIN

GENERAL DE DE VINCULAC IN OE TRASLADO DE DE PLANEAC IN Y GENERA L DE GENERAL DE

- SEGURIDAD Y PARTICIPACIN - REOS Y SEGURIDAD - EVALUAC IN - RECURSOS COMUNICACIN

PDLICA CIUDADANA PENITENCIARIA HUMANOS SOCIAL

DIRECC IN DIRECCIN DIRECCIN DIRECC IN

GENERAL DE GENERA L DE GENERAL DE GENERAL OE
- DEREC IIOS f-- TRANSPARENCIA Y
r--- RECURSOS
f- ASUNTOS
IIUMJ\NOS MEJORA MAH:RlALES Y INTERNACIONAI.ES
REGULATORIA SERVICIOS
C.FNF . 1 F<

OIRF.CCIN GENERAL DIRECCIN GENERA l.

RGANO IN'n:RNO DE
DE PROFESIONAL! - DE OORAS POl.ICAS
CONTROL
- ZACIN Y NORMATI
1- Y SERVICIOS
VI DAD DE CARRERA
POLICIAL

DIRECCION GENERAL
DE SERVICIOS
L- ADMINISTRATIVOS

RGANOS ADMINISTRATIVOS DESCONCENTRADOS

1-- -1-
SECRETARlAOO
POLICIA FEDERAL PREVENCIN Y EJECtmVO DEL
PREVENTIVA READAPTACIN SISTEMA NAClONAL
SOClAL DE SEGllRJOAD
PBUCA

Fuente: www.ssp.gob.mx
 - -::L t:r:l
en
f&aA.\,1() C\'mlNO ii1 ....
L
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EsTRUCTiiRA ORGNICA DE u SEcRETARA DE DESARROLLO SociAL
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5-
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1 SECR~AruA 1

1 1 1 1 1
IJNIDAIJ DEL
SUBSECRETARIA AJJ()(;AfJO C:Et-.1"[:-
SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA
Df DESt\H.ROI. LO RAL Y COMIS!t)-
DE PROSPECTIVA. DF. DESARRO
NADOPARA l.A

1
PLANEACIN Y Ll.O SOCIAL Y URHt\NO Y
ORDENACIN DEl TRANSPARJ:"NC I:\
EVAJ..I.JA('J(lN Hlfl.i:\NO
TERRITORIO
DIRf:CCI<)N
nrru:cciN
UNIDAD Oh DlRECC!iJN
r,ENERAI. DE GENERAL DI:
PLANEACIN UNIDAODE GENERAl DE
Y RELACIONES
INl'ERNACl()oo
NAL ES
H
M!CROREGIONES UNIDAD DE
DESARROI .I.O
RECiJONAI.
UNIDAD DE
PRlXiK.:\~iAS
UF.
ATf.NC ION A LA
~>BREZA lJRBANt
PI.ANFACIN Y
PRESln'lJEST)

DIRECCIN
VINCULACI)N
INTERINSTITlJ
ClONA.!..
N lR.MAI"IVIDAll
Y ASUNTOS
O >NH!NCII"lSPS

DIRECCIN GENERAL DE
RECIJR!iOS
Gl:':NERAL DE
DIRECCIN DIRECCION r...11\I"ERIALES
GENERA!. DE
OP<:IONES 1
PRODUCTfVAS GENERAl. DE
EVAJ.liACIN Y EQUIPAMIENT0
MONITOREO DE f: INTRA.ES
I.OS PROGRAMA..~ TRlKTlJRA EN
St.X:IALES DIRECCIN Z.1NAS URHAN)
SOCIAL DE POLI t.-L\.RG INADAS

UIRECCI<)N GENE
RA1. DE AN..L ISIS
TICAS SCX:IALES
.,.~~CI(>NR
GENERAL DE
'V PROSPECTIVA
DIRECC IN
GENERAL DE
DESARROLLO IJ~ -DIKI:"I..:C
- IN
BANO Y Sl;l?.I. O
Al"ENCIC)N A GENERAl. DE
GRUPOS
U LKJ;l.. (:f(lN ~ 1 OROANIZAC I(lN
PRI(lRJTARlflS GENERAL DI:
DIRECCIN
DI: SARR11.1.0
GENERAL DE TERRITORIAL
GEOESTADISTKA
Y PADRUNC S DE DIRECCir'JN
BENEFICIAHillS GENERAl. DE
SEG lJIMIENTO

C:OOKl >INAC I)N

Nr\C ION:\1 DE L
i'~(Xik.AlvtA DE

DES.'\RROI.I e)
ll llMANO ( (}J'i)K-
Fuente: www.sedesol.gob .mx HNIDA I>F ~)
 RGAN!GRAMAS DE LA ADMIN !STRACION P BLICA FEDERAL, 2006-2012 529

ESTRUCTURA ORGNICA DE LA SECRETARA DE MEDIO AMBIENTE y RECURSOS NATURALES

SECRETARIO

1
1 1 1
SUBSECRETARIA S\J I1S I ~CRETARIA DE SUBSECRETARIA DE
UI' ICIAI.A MAYOR
DE 1' \.J\NEAC\N FOM ENTO Y GESTIN PARA LA
Y POLITJCA NORMAT I VI OAJ ) I'ROTE<.:CIN
AM ili ENTAL AMUIENTAL AM\1\ENTAI .

1
DIRECCIN
GENERAL OE
EVALUACIN Y
I'I .ANf..ACIN lllKECCIN GENERAI.J
m : C.if.STI6N INTEGRAl.
- UN IDAD C<>OIUIINA - ~
DORA DE ASUN TOS
m: MATERIA LES Y AC INTERNACI<>NALI'.'\
I>IIU~CCIN TIVII)AIJES KIESCJOSAS
GENERAl. DE
ESTAOISTICA E UN lUAU C<XliUliNA ~
INI'ORMACIN lli.KECCJ6 N CIE NJ;HAI.l ~ IXlRJ\ Ul. ASUNTOS
AMBIENTAl. OF IMI'At:TO Y KIESCiO J1/W.illi{;(JS
AMIIIENTAI.

UIRECCION 6 W.CiANo INTEw.Nu m: L

GENERAL m: UIKECCIN GENI::WAI . ~ CONTROL l
POLITJCA AMBlEN Of. COESTION FKF.'HAI.
TAL EINTEGRACIN Y I>E SUELOS
UNIUAI> ~
REGIONAL Y COOKDINAIXlHA DE
SJ:CTOR IAL lliRECCIN GEN ERAL L J)E I.ECiACIONES
DE V]])A SILVESTRE ~
tJN IIlAI X:OOKDINA IXl; ~
DIRECCIN GENERAl.:-~ KA llE PARTICIPACIN
JliRECCIN ~ DE ZONA FF.UERAL MA - SOCIAL Y

J--
GENERAL DE RITIMO TERRESTRI' Y TW.ANSI'AW.ENCIA
AMII IE~n:~ CO~rJ; ~<lS
~=I=NO:U:S:TR=IA=~ COOIUJINACJN
DIRECCIN I)IRECCIN GENERAL GENF.KAI.DE
m :NERAL DEL UF. GESTION UE I.A OMUNICACIN SOCIAl

SE~I"~~d~~~~SR \0 r- ~~~~i~~~~~ ~~;;\:~~~(:- - EOUCACI:~

r
f.NTRO m:
NATURALES NES Y TRANSFERENCIA Y CAI'ACITACI6N
RENOVABLES DE CONTAMINANTES I'AKA EL UESAIUWI.I.O
SUSTEI'ITAllLE
DIR ECCIN
GENERAL DE DIRECCIN GEN ER Al .
FOMENTO AMD U:N- t - - DF. DESARROLLO
TA I. URIJANO Y IIUM ANO Y
llJRISTJCO 1 ORGANIZACIN

IJIRECCIN GENERAL' ~
DI RECCIN DE I'HOCiRAMACIN Y
C.ENERAL DE I'RESl /1'\JESTO
I
ENERGIAY -
ACTIVJIJADES
EX TRA CTIVAS
lliRECCIN GENERAl.' ~
UE RECURSO." MATE-

l RIAL ES , INMUEIII.ES Y
SERV ICIOS

DIRECCIN GENEKAI.

5
~
DE INFORMTICA Y
11rEI. ECO M U NICACI ON ~.S

1
DELEGACIONES COMISIN NACION AL PROCUR AI>URiA FF.DE- 1COMISION NACIONAl., III NSTITUTO NACION~I.
FEDERALES (JJ) DEL AGUA RAI. [)1'. l'II(JT ECCIN DE AREAS NA'I1JRALES DE ECOLOGIA
1 AL AMBI ENTE PROTO:GIDAS

COMISIN NACIONAL !! INSTITUTO MEXICANO> 1

FORESTAL UE TECNO!.OOIA DE L
AGUA
!

Fuente: www.semarnat.gob.mx
530 Anexo

ESTRUCTURA RGNICA DE LA SECRETARA DE ENERGA

SECRETARIO

1
1 1 1 1
UDSECRETARIA DE SUBSECRETARA DE SUBSECRETARIA DE
OflCIALIA MAYOR
HIDROCARBUROS ELECTRICIDAD PLANEACIN ENERO!::~
TICA Y DESARROLLO
TECNOLGICO

,---J 1 1 1

1-
DIRECCIN
GENERAL DE
DESARROLLO
INDUSTRIAL DE
-
DIRECCIN GENERAL
DE GENERACIN,
CONDUCCIN Y
TRANSFORMACIN DE
1-
DIRECCIN GENERAL
DE PL\NEACIN
ENERGtrJCA
1--
DIRECCIN GENERAL
DE PROGRAMACIN Y
PRESUPUESTO 1 UNIDAD DE ASUNTOS
IURIOICOS

HIDROCARBUROS ENERGIA EltcTRJCA

DIRECCIN

- GENERAL DE
ASUNTOS
DIRECCIN DIRECCIN GENERAL DIRECCIN GENERAL DIRECCIN GENERAL INTERNACIONALES

GENERAL DE DE DISTRIBUCIN Y DE INVESTIGACIN, DE RECURSOS

HUMANOS,
EXPLORAC IN Y ABASTECIMIENTO DE
'--- ENERGA Eltc'TRJCA Y - DESARROLLO
EXPLOTACIN DE
HIDROCARBUROS RECURSOS NUCLEARES
rtCNOLilGICO Y MEDIO
AMBIENTE
INNOVACIN Y
SERVICIOS H_ UNIDAD DECOMUNI-
CACJON SOCIAL

COMISIN REGULADORA 1
DE ENERGtA
1COMISIN NACIONAl DE
SEGURIDAD NUCLEAR Y
SALVAGUARDIAS.
COMISIN NACIONAL
PARA El AHORRO DE
ENERGlA
'
y RGANO INTERNO DE
CONTROL

Fuente: www.energia.gob.mx
 ORGANIGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL, 2006-2012 531

ESTRUCTURA ORGNICA DE LA SECRETARA DE ECONOMA

SECRETARIO

1
1 1 l l
SECRETARIAOO SUBSECRETARiA SUBSECRETARIA DE
SUBSECRETARIA DE
TtCNICO DE PARA LA PEQUERA Y ORMATIVIDAD, INVER
INDUSTRIA Y
PLANEACION, MEDIANA EMPRESA SIN EXTRANJERA Y
COMERCIO
COMUNICACIN Y PRCTICAS COMERCiA
ENLACE LES INTERNACIONALES

SUBSECRETARIA DE
NEGOCIACIONES
COMERCIALES
INTERNACIONALES

OFICIALIA MAYOR

1-

1
t:DrNACION GENERA UNIDAD DE ASUNTOS ~
DE MINERA JURIDICOS

COORDINACIN
GENERAL DEL
PROGRAMA NACIONAL
DE flNANCIAN IENTO
AL MICROEMPR.ESARIO

Fuente: www.economia.gob.mx
 C11
w
1 ~
t;r:j
en
...,
!Xl
e:
SECRETARJO
~ ,~
~
~
1 C'ONTRALORIA
o!Xl
~
INTERNA
1 1 1
(")
SUBSECRETARlA DE
SUBSECRETARlA DE SUBSECRETARlA DE
FOMENTO A LOS OFICIALA MAYOR >
AGRIC ULTIJRA DESARROLLO RURAL AGRONEGOC IOS 1 o
l:tl
1
1 COORDINACIN COORDINAC IN
~;
GENERAL DE
ENLACE Y
1- - GENERAL DE
POLTICA
~ (")
~
DIRECCIN GENERAL OPERACIN SECTORIAL t"'
DIRECCIN DIRECCIN GENERAL DIRECCIN GENERAL

~~
DE EFICIENCIA FINAN-
f- GENERAL DE f- DE APOYOS PARA EL
f- DE ESTUDIOS t- CIERA Y RENDICIN
FOMENTO A LA DESARROLLO RURAL AGROPECUARIOS Y DE CUENTAS
AGRICULTURA PESQUEROS COORDINACIN COORDINA-
GENERAL DE
COMUNICACIN
1- 1- CIN GENERAL ~
JURDICA
DIRECCIN GENERAL DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL SOCIAL
...:: o
....__ DE VINCULACIN DIRECCIN GENERAL DE DESARROLLO ~l:tl
r- PROGRAMAS
t-
Y DESARROLLO
TECNOLGICO
REGIONALES Y
ORGAN IZAC IN RURAL
DEADMINISTRACIN
1- DE RIESGOS Y PRo-
HUMANO Y
PROFESIONALIZACIN S:: ~
~
COORDINACIN COORDINACIN
jyECTOS DE INVERSIO~ ----
GENERAL DE GENERAL DE

DIRECCIN GENERAL -
DIRECCIN GENERAL
DELEGACIONES GANADERlA
o ~
1- DE ESTUDIOS PARA El
~~
DE PROVEEDURlA Y
DESARROLLO RURAL DIRECCIN GENERAL t- RACIONALIZACIN DE

..._
DIRECCIN GENERAL DE
SERVICIOS
PROFESIONALES PARA El
DESARROLLO RURAL
'-7 DE APOYO Al FTNAN-
CIAMIENTO RURAL

....__
BIENES Y SERVICIOS

DIRECCIN GENERAL
DE PROMOCIN DE
r;
l:tl
LA EFICIENCIA Y
CALIDAD EN LOS
SERVICIOS
F
!::'
ll
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APOYOS Y SERVICIO NACIONAL SERVIC IO DE SERVICIO NACIONAL C'OMISION NACIQ- INSTITUTO NACI0- COLEGIO SUPERIOR DELEGACIONES EN
SERVICIOS A LA DE SANIDAD, INQ- INFORM.,CIN DE INSPECC IN Y "AL DEACUACULTIJ N.'L DE LA PESCA AGROPECUARIO LOS ESTADOS 33
COMERCIALIZACIN CUIDAD Y (Al! DAD AGROALIMENTARIA CERTIFICACIN DE RA Y PESCA DEL ESTAOO DE
AGROPECUARIA AGROALIMENTAI:IA Y PESQUERA SEM ILL 'S GUERRERO

Fuente: www.sagarpa.gob.mx
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SECRETARIO
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CCY.JIU>INACJ(.)N GENERAl. UNIDAD DE APOYO Al ~
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DH SISTEM.A E- MEXICO CAMBIO ESTR UCTURA L
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CiENl:RA..l. DE 1 H DIREC(' I( N tiENERAL DE 1 DIR ECC: JIJN GENERAL DtRl:CC.: IlJN GENJ.:RAL DIRE(<.:IN GENERAl DIRECCIN GENERAIJ DIRF.CCJN l.iF.NEll-\.1 .
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FEDEH...o\LF S
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CiVIL
DE POlTICA UE TF.I. E-
COMIJNIC::A<.:IONES H DE PUERTOS DE PROGRA.t....iACIN,
I.Jk.G t\..~ IZAC:I N y
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. . EVAl. I}ACIUN
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. DE CON SERVACI( lN [)F H DE A l rr<.JTRANs!'o RTE
1 DIRECC ION (iENER:\.L z
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DE FllMENTO Y DE RECilRSOS
l fl.ll\.1ANOS
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IJNIOAD Dt~ I'K{.X I<A- A!)MJN ISTRAC U)N

CC'JNTRAL"lRIA
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C0~11SJN FEDERAI.J Cll 1

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El. E!'PAC itJ AEREO I..lll~"ES
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MEX ICAN(l
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Fuente: www.sct.gob.mx v:>
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534 Anexo

EsTRUCTURA ORGNICA DE LA SECRETARA DE LA FuNciN PBLICA

1 SECRETARIO 1

l-------!1 CONTRALORIA 1
1 INTERNA

CIA Y El. COMBATE A

LA CORRUPCIN

SUBSECRETARIA DE SUUSECRETARIA DE SU BSECRETARIA DE l A

CONTROL Y AUDITORIA ATENC IN CIUDADANA J.lJNCIN PBLICA OFICIALIA MAYO R
DE LA GESTIN Y NOR MATIV IIlAD
PB LI CA

UNIDAD DE UNIDAD DE CONTROL UN IDAD DE NOR. UN IDAD DF. GOBIERNO I NSTITUTO DE

ASUNTOS
JURIDICOS
f-- Y EVALUAC IN DE LA
GESTIN PBLICA - ru~~~~~~~:R~~c~:
PATRIMONIO FEDERAL
ELECTRN ICO Y POLI _
TICA DE TECNOLOOIAS
m: LA IN FORMAC IN
ADMIN ISTRACIN Y
AVA L OS DE lli ENES
NACIONALES

UNIDAD DE UNIDAD DE AUDITORIA DIRECCIN GENERAL UNIDAD DE RECUR SOS DIRECCIN GENERAL
VINCUU.CIN PARA ~ GUBERNAMENTAL DE ATENCIN
PROF~~~~~~~~Z:CIN !--
1
DE I;:~:~~~N Y _
LA TRANSPARENC IA CIUDADANA
DE LA APF

DIRECCIN DIRECCIN GENERAL DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN GENER AL

GENERAL DE
COMUNICACIN
SOCIAL
- DE OPERACIN
REGIONAL Y
CONTRA LOR IA SOCIAL
- ~:~~~~~D~~ ~E:r::_
CIN PATRIMONIAL
GEN ERAL DE
SIMPLIFICACIN
REGULATORIA
- n:;):~~:~~~:~~~~; t-
PROCESOS

DI RECCIN DIRECCIN DI RECCIN DIRECCIN

GENERAL DI:: EFICIEN GENERAL DE
AUDI~:~::A~~~:RNAS
GENERAL DE
L- I NCONFORMIDADES CIA ADMINISTRATIVA Y r- AD MINISTRACIN
-
llUEN CiOil iERNO

DI RECCIN
DIRECCIN DIRECCIN
GENERAL DEI'LANEA
GENERAL DE GENERA L. DE
CIN , ORGANIZACIN 1--
INFORMTICA E INFORMATICA
y COMPENSACIONES DE
INTEGRACIN
I.A AI'F

DIRECCIN S,~
EN ER AL DE INGRESOS,
CAPACITACIN Y
CERTIFICACIN

DIRECCIN N~
GEN ER AL DE ATENCIN
A INSTITUCIONES
PBLICAS EN RH

DIRECCIN ~
GENER Al. DE EVA LIJA
CION DE SIS TEMAS DE
Fuente: www.funcionpublica .gob.mx PROFFA<;[QNAI ,IZAC IN
 SECRETARA

1
1 1 1 1 tr1
1 1 en
,_;
~ UNIDAD DE COORDINA- 1
SUBSECRETARiA DE UNIDAD DE PLANEAC IN ::<l
SUBSECRETARiA DE OFICIAL fA MAYOR
SUBS ECRETARiA DE
EDUCAC IN SUPERIOR
EDUCACIN MEDIA
EDUCACIN BAS ICA 1 Y EVALUAC IN DE e::
(')
CIN EJECUTIVA SUPERIOR POLiTICAS EDUCATIVAS
1
1
J d
~ o;>:>
H DIRECC IN GENERA L DE DIR ECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE DIRECC IN GENERAL DE HDIRECCIN GENERAL DE 1
~ DIRECC IN GENERAL DE o
~
ASUNTOS JURJDICOS f- EDUCACIN SUPERIOR EDUCAC IN TECNOLGI- DESARROLLO PERSONA L
UNIVERSITARIA CA INDUSTRIAL CLJRRJC:lJLAR PLANEACIN Y
PROGRAMACIN
~
H DIRECC IN GENERAL DE
COMUNICACION SOCIAL COORDINAC IN GENERAL DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE
DIRECC IN GENERAL DE
ADMIN ISTRAC IN DIRECCIN GENERAL
S;'
~
Ci
~
1- DE UNIV ERSIDADES EDUCACIN TECNOLIJI - MATERIALES EDUCATI VOS PRESUPLJESTAL Y DE EVALUACIN DE
t:l
~
TECNOLG ICAS CA AGROPECUARIA RECURSOS FINANC IEROS POI. iTICAS o
t%1 t'1
COORD. GRAL. DE
OFIC INAS DE SERVICIOS
DIRECC IN GENERAL DE DIRECCI:-1 GENERAL DE DIRECCIN GENERA L DIRECC IN GENERAL DE
~ >
FEDERALES DE APOYO A
LA EDUCAC IN
f- EDUCACIN SU PERIOR EDUCAC IN EN CIENCIA DE DESARROLLO DE LA INNOVACIN, CALIDAD Y DIRECC IN GENERAL _ U'J
t%1
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TECNOLGICA Y TEC:NOLOGiA DEL MAR GESTIN E INNOVACIN ORGANIZAC IN DE ACREDITACIN, (') 3:
EDUCATIVA INCORPORAC IN \'
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1
DE~
REVALIDAC IN
..,
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CGOS FAE
f.-
DIRECCIN GENERAL DE
EDUCACIN SUPERIOR
IPARA PROFES IONES DE I. A
wuc,\C iN
HDIREC:CIN GENERAL
BACfiiLLERATO H DIRECC IN GENERAL
EDUCACIN INDIGEN,\
DE~
DIRECC IN GENERAL DE
RECURSOS MATERIALES \'
SERV ICIOS
DIRECC IN GENERAL DE
TELVISIN EDUCATIVA ~
~
(")

oz
t:l
OORD. GRAL. DEEDLI( ;\-
CIN INTERCI!Ln rRAL Y
BILINGE H DIRECCIN GENERAL DE
PROFESIONES
DIRECCIN GENERAL DE
CENTROS !lE FORMACIN
PARA EL TRABAJO
DIRECCIN GENERAL DE
FORMA CI!'/
CONTINUA DE MAESTROS
DIRECCIN GENERAL
DE TECNOLOGiA DE LA
IN FORMACIN
COORDINACIN
NAC IONAL DE CARRERA
t%1
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EN SERVICIO MAGISTERIAL &2
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DIRECCIN GENERAL DE t'1
RELACIONES oz o
t'1
INTERNACIO:-I ALES

H INSTITI' TO NACIONAL DE
COORD. DE RGANOS
DESCONCENTRAOOS \'
DEL SECTOR
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PARAESTATAL
DERECHOS DE AL'TOR
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RGANO INTERNO DE
CONTROL y UNIVERS IDAD
PEIJAGGI(A NACIONAL
I NSTin,To POLITECNICO IIINSTITUTO NACIONAL
NACIOSAL DE BELLAS ARTES Y
LITERATURA
11APELACIN
COMISION DE
DEL DEPORTE
El
Y ARBITRAJE
INSTITUTO NACIONAL
DE ANTROPOLOGIA E
HISTORIA
1
(')
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rPARACONSEJO NACIONA L sj' RADIO EDUCACION 1 1ADM. F~DER,~L DE SERV. ,

EDUC. EN EL D.F.
LA CULTIJRA Y LAS
ARTES c:n
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Fuente: www.sep .goh.mx c:n
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INNOVACI(IN Y (:\LJ[)Al.i
1
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SI.IBSECkElt\..' iA Dr.:
VI:NCION y I'Rd!>.-11 x:(IN
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UBSECRETARfA DE ADM I
NISTRACIN Y FINANZAS
1
COMISIN
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INST!T lJ fOS NACIONAl.!: S
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LIE VJ NCUI.ACION Y
PAHTICH..AC illN S<X IAL
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X ALTA ESI'E<.:!ALIDAD

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IJIRECC !t'lN (o[ NF.RAl.
DE PRO( rRAt-.11\CIN,
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DtRECCh)N GENERAL OE SECRETAAI:\l)Ol!'iCNICO
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DE TI-C NULlX.tiA~ DE I.A
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INFOJ<Mt.CJ(JN
SA.I.IID
o
LOMl !NIC.-\CIN S(X.'IAI .

1 ~FI..Rl:TAf<:IJ 1 i;C.NICO 1 DIRECCION C.t ENl?RAI. DIRI:"( C IN CENER/\.1 . DE

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IJJRJ :<..I..'h.IN trENI.f.:.,\1 . DIRH:C IC)N .--,ENERAL DE REI./.CIONES
llL 1: V,\1 UU):'i PI: l. DEL ('ONSUl) KA( ltJNAI. DE O.lORf>IN:\C J(N DE
I)RGAN 1 I NT I : Rt>.~ - , DF !:'CURSOS H.i.TI:'RIALI:S 'r' INSTill iH)~ NAC: ION:\l.I:'S INTERNACION/J E~
DF ~Al 1!1) MFNTAI

~
l }!:s.:M I '~!'<J
CON1'ROI
SFKVJCJo'J!:, GFNEKAI. ES Dr. SALUD

.O., J:CRl:l AR!Ol f.CNK' l t::l

l>ll<h'C:JCJN VENERA.!. DE tTl
llEI. Ct N ~F Jt) ..:A(' l OSA!. DIRECC!I')N GENERAl.
RJ.'I...' Uf<S(.)S IILIMANOS
l'AAr\ PIRSt'J:-.IA~ Ct)N
DISCAPAC:IOAIJ
DE COORDTNA.U(JN Dr:
1-IOSPJ'IALES REt.:i!ON:\I..ES
;
I>IRECC ION C.tEI'-H~AI.
DE ALTA ESPEC IAI.IDAT>
m
1>1: IJFSA1<.1<tli.I.O liF
l.!\ INFRA EST~ I iCTI .IRA
flsJ.._"A DIRECCIN GENERAL Dl: Q
~
C,ESTIN FINA.'ICIERA Y
AD!\-UNJSTRAl i VA

- 1--
t::l
<..l:Nl KO NACIONAL DE tTl
Vl'.iii.A:-.IC IA EI'IUEMII)oo.

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O IM(Sit'l!'., FEDERAL !'ARA
LA I'R< ITEL'l' Jc \N CONTKA l.GIC.A Y <.:tJ!'-ITRfJI DF <.:ENT({() NACIONAl.
ENFEI<MHIADF:oi

H fW I.A l R.-\J~SHISIN

l
RU:S(,()S SANJIARIIS CFNTRt.l ~ACIUNAl. DE SANGIJJ..,'I~A
FXCELENCIA t::l
AI>~-IINISTRACION DI?L
Ht:NOI .. o!CA EN SAl.\ ID t ~ E!';IRO NA<"! (lN/\1. PARA
C()~USJ(JN NACIONAL DE L,\ SALUD U!. LA INTAN~
PJ<.OH:<:C JN SO.:'JAL EN 1..' IA Y I.A .-\.I)(JLE:-;(. EN(.IA
CENI'RO NAUONAI. DI:
PAl'R!Mt Nit 1 Ul LA TRANSPLMIES
~ALUD BENl-:FICENl'IA PHLK'A

NACI~NAI. D:l
CENTRO NA(' It)NAI. DE
CMISIN J;()UIUA!l UE 'iENF.R.O Y SERVKJOS D.F .'\fENCIN 1
St\l. UD Rf.PRODIJCliVA
PSIQIJIATI<K"l\.
A.H.lm' RA.IE Mf.IJJCI) 1

l1 f
CO!I.IISIN NAL'h.1N,\t IJE
Blf'TICA
Y! rrr,:o NAl'IONAl. l't\.J.:.A
A PRJ ~ VH\l.' I N Y EJ.
mrt<t)J m::r VlltfsJI>A
 RGANIGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA fEDERAL, 2006-20 12 537

EsTRUcruRA ORGNICA DE LA SEc RETARA DEL TRABAJO Y PREVISiN S o ciAL

SECRETARIO
1

JUNTA
FEDERAL DE
CONCIUAC IN Y
ARBITRAJE

SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA OFICIA LIA 1

DEL TRABAJO DE EMPLEO Y DE INCLUSIN MAYOR
PROOUCnVIOAO U.BORAL
LABORAL 1

r-----l r-----l _____J _____J

UNIDAD DE
1
COORDINACIN DIRECCIN UNIDAD DE
UNIDAD DE
GENERAL GENERAL DE DE LEGACIONES ASUNTOS
flJNC IONARIOS
DEL SERVICIO RECURSOS FEDERALES INTERNACID-
CONCILIADORES
NACIONAL DE HUMANOS NA LES 1
EMPLEO

1
DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN
DIRECCIN
GENERAL DE GENERAL DE GENERAL PARA GENERAL DE
GENERAL DE
INSPECCIN INVESTIGACIN U!. INNOVACIN PROORAMACIN
COMUNICACIN
FEDERAL DEL Y ESTAO!STICAS LABORAL Y PRESUPUESTO 1
SOCIAL
TRABAJO DEL TRABAJO

DIRECCIN
1 DIRECCIN
DIRECCIN DIRECCIN
DIRECCIN GENERAL DE GENERAL DE
GENERAL DE GENERAL PARA
GENERAL DE RECURSOS PLANEACIN,
PROOOCTIVIDAD LA IGUALDAD
REGISTRO DE MATERIALES Y 1 EVALUACIN,
LABORAL LABORAL
ASOCIAC IONES SERVICIOS POLITICA
GENERALES SECTORIAL

1
OIRECCION
DIRECCIN DIRECCIN DIRECCIN RGANO
GENERAL
GENERAL DE GENERAl DE GENERAL DE INTERNO DE
DE ASUNTOS
FOMENlO DE LA CAPACITACIN TEOIOLOGIAS 1 CONTROL
JURIDICOS
EMPLEABIUDAD DE LA
INFORMACIN

1
DIRECCIN
GENERAL DE
SEGURIDAD Y 1
SALUD EN El
TRABAJO

-- - - -- -- -- - -- -- - -- -- -- J_ -- -
l
y
32 DELEGACIQ-
NES FEDERALES CONAMPROS
DEL TRABAJO
1

L - _j

PROFEDET

L _j
Fuente: www.stps.gob.mx
538 Anexo

EsTRUCTURA ORGNICA DE LA SECRETARA DE LA REFORMA AGRARIA

SECRETARA

SUBSECRETARA DE SUBSECRETARA DE OFICIAA MAYOR

ORDENAMIENTO DE LA POLiTICA SECTORIAL
PROPIEDAD RURAL

DIRECCIN GENERAL DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE

DE ORDEAMIENTO Y COORD INACIN ADMINISTRACIN ASUNTOS JURDICOS
REGULARIZACIN

UNIDAD DE DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE UNIDAD DE

CONCERTACIN AGRARIA POLiTICA Y PLANEACIN INFORMAC IN AGRARIA COMUNICACIN SOCIAL
AGRARIA

UN IDAD TECNICA OPE- UNIDAD DE

RATIVA CONTRALORiA INTERNA

Fuente: www.sra.gob.mx
 ORGANIGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL, 2006- 2012 539

ESTRUCTURA RGNICA DE LA SECRETARA DE TURISMO

SECRETARIO

SUBSECRETARA DE SUBSECRETARA DE SUBSECRETARA DE

OPERACIN TIJRSTICA PLANEACIN TIJRSTICA !NOVACIN Y CALIDAD

1 1 1

DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL RGANO INTERNO DIRECCIN GENERAL DE

PROGRAMAS DE INFORMACIN Y DE CONTROL ADMNISTRACIN
REGIONALES ANLISIS

DIRECCION GENERAL DE DIRECCION GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE

DESARROLLO PLANEACIN DESARROLLO DIRECCIN GENERAL DE
DE PRODUCTOS ESTRATEGICA Y INSTITUCIONAL Y COOR- ASUNTOS JURDICOS
TIJRSTICOS POLTICA SOCIAL DINACIN SECTORIAL

DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE DIRECCIN GENERAL DE

MEJORA SERVICIOS AL TURISTA COMUNICACIN SOCIAL
REGULATORIA

DIRECCIN GENERAL
DE DESARROLLO DE LA
CULTURA TIJRSTICA

- - - - - - - - - - - - - - -

CENTRO DE ESTUDIOS
SUPERIORES EN TURISMO

Fuente: www.sectur.gob.mx
 (.]1
EsTRUCTURA ORGNICA DE LA PRocuRADuRA GENERAL DE LA REPBLICA ~
o

5"
PROCURADUR~ J
GENERAJ
DE LA REPUBLICA
~
1

1 1 1
'""oc~= ~
OEIN\'ESTIGACIN
ESPECI\I.IU.DA
EN DELINCUEI>CIA
ORGANIZADA
---,-
1 1 1

POLITICOSDEL

l:l>"l!lAO

(J~Jf~~E
ESP~CIALIZAOA F~'!
I:'NESTICACIO:-IOE
SECUESTROS INVESTIGJClN
li~lllAD ,-- MINISTERIII.l"A"
IDi!OJ.O E.SI'ECIAULADA ~
E.=~g:,N EN ~~~~~0~ G~~;E GENERAL DE
ISVESTlGAClS
DETEI\RORJSMO DEME.'iORES, PU.l>"EAClN
MINISTERLAL " (I"
ACOPIO y TRJ,,'Flc(
DEARMAS
INDQCUMEN!ADO!
YROAI'OS
1 ,:;~~~;:e~
OIRHCCIS G';;E~~ogE
~ ~ ~~~..~~~~~"-~. - D!ROCCION Cl!.'l~
RAL DECO:>'TROL
GllNERAL DEI'O-
LITICASI"8liCAS COOrERACI!>IY
OIIUCCION PARTICirACI:-1
y~~~~
YRJ::<HSTltODE
GENERAL DE As:EGUkAMlEh"TOS ClUDAD.WA
PllEVE...CIS MI!'ISTEki.\W
DEL DEUTO Y DIRECCIOSCE.,"t DIRECCIO.,~~ L
OLRECCIOSGE.'i"E
SUVICIOSALJ\ mkECCIOSGE.'iE IlAL O~ ANliSIS,
COMUI'<IDAO R.A.LDI!SEJIVlCIOS RA::ov~~"TOS "'~~~~I~ 1N'Vf.$11GAC1S
AfRF.OS I!'ITU..OU.ClONALU f. INfORMACIN
~
~/!~~~~~
Er.-TERI'OL

J~s~~fi2~~i
OIRE('-IV"
GE.,.ERALOE

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- - -
f- ISSlTTUTUOE
CES111.0NACI~""

~
;~:~~~g~:-
DELEGACIONES 1 CE.'iTII.ODE
ESTATALES r EVALUACIN Y
OlSAIUlOU.O UZAC10SES
DHrLANI!AC10S,
ASU SISI!
ISfORMAClN PA
;J~~~i
IIUMANO ELeot.IDATl!ALA
DELISCUL'IClA

www.ordenjuridico.gob.mx/Federai/PE/PGR/Manuales/25042005(1 ).pdf
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12 agosto 1938; 31 diciembre 1938; 11 septiembre 1940; 9 noviembre 1940; 14 diciembre 1940; 24
octubre 1942; 17 noviembre 1942; 18 noviembre 1942; 30 diciembre 1942; 8 enero 1943; 10 febrero
1944; 21 septiembre 1944; 21 abril1945; 30 diciembre 1946; 12 febrero 1947; 29 diciembre 1947; 2
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octubre 1966; 24 octubre 1967; 25 octubre 1967; 22 diciembre 1969; 26 diciembre 1969; 6 julio 1971;
22 octubre 1971; 14 febrero 1972; 10 noviembre 1972; 31 enero 1974; 20 marzo 1974; 8 octubre 1974;
31 diciembre 1974; 6 febrero 1975;17 febrero 1975; 6 febrero 1976 ; 4 febrero 1977; 6 diciembre 1977;
9 enero 1978; 19 diciembre 1978; 6 agosto 1979; 18 marzo 1980; 9 junio 1980; 29 diciembre 1980; 21
abril1981; 22 abril1981; 17 noviembre 1982; 28 diciembre 1982; 3 febrero 1983 ; 7 febrero 1983; 14
enero 1985; 8 febrero 1985; 7 abril1986; 15 diciembre 1986; 23 diciembre 1986; 17 marzo 1987; 10
550 ROBERTO RIVES

agosto 1987; 11 mayo 1988; 6 abril1990; 27 junio 1990; 6 enero 1992; 28 enero 1992; 5 marzo 1993;
20 agosto 1993; 3 septiembre 1993; 25 octubre 1993; 19 abril1994; 10. julio 1994; 31 diciembre 1994
; 2 marzo 1995 ; 3 julio 1996 ;22 agosto 1996 ; 20 marzo 1997; 26 febrero 1999; 8 marzo 1999; 11
junio 1999; 28 junio 1999; 29 julio 1999; 30 julio 1999 ; 13 septiembre 1999; 23 diciembre 1999 ; 7
abril2ooo; 21 septiembre 2000; 14 agosto 2001; 14 junio 2002; 12 noviembre 2002; 29 septiembre
2003 ; 29 octubre 2003; 5 abril 2004; 22 julio 2004; 30 julio 2004; 2 agosto 2004; 27 septiembre
2004; 20 junio 2005; 28 noviembre 2005; 8 diciembre 2005; 9 diciembre 2005; 12 diciembre 2005;
7 abri12oo6; 14 septiembre 2006; 4 diciembre 2006; 12 febrero 2007; 19 junio 2007; 20 julio 2007;
2 agosto 2007; 15 agosto 2007; 27 septiembre 2007; 13 noviembre 2007; 7 mayo 2008; 18 junio
2008; 13 agosto 2008; 29 agosto 2008.
___ , "Ley de Secretaras y Departamentos Administrativos y dems dependencias del Poder
Ejecutivo Federal". Diario Oficial de la Federacin (DOF) . 31 de diciembre de 1917.
''Decreto de reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado y dems depen-
dencias del Poder Ejecutivo Federal". DOF. 3 de octubre de 1921; 8 de enero de 1923; 22
de enero de 1925; 12 a 15 de diciembre de 1932; 17 de enero de 1934.
"Ley de Secretaras y Departamentos Administrativos y dems dependencias del Poder
Ejecutivo Federal". DOF. 6 de abril de 1934.
"Ley de Secretaras y Departamentos de Estado". DOF. 31 de diciembre de 1935.
''Decretos de reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado". DOF. 31 di-
ciembre 1936; 30 junio de 1937; 31 diciembre 1937.
"Ley de Secretaras y Departamentos de Estado". DOF. 30 diciembre 1939.
''Decretos de reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado". DOF. 31 de
diciembre 1940; 31 de diciembre de 1941; 18 de octubre de 1943.
''Ley de Secretaras y Departamentos de Estado". DOF. 21 diciembre de 1946.
''Reglamento de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado". DOF. 2 de enero de 1947.
''Ley de Secretaras y Departamentos de Estado". DOF. 24 de diciembre de 1958.
"Decretos de reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado", DOF. 30 de
diciembre de 1963; 1 de enero de 1964; 12 de enero de 1972; 31 de diciembre de 1974; 29
de junio de 1976.
''Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal". DOF. 29 de diciembre de 1976.
DECRETos DE REFORMAS a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicados en el DOF:
8 de diciembre de 1978; 31 de diciembre de 1980; 4 de enero de 1982; 29 de diciembre de
1982; 30 de diciembre de 1983; 21 de enero de 1985; 26 de diciembre de 1985; 14 de mayo
de 1986; 24 de diciembre de 1986; 4 de enero de 1989; 22 de julio de 1991; 21 de febrero
de 1992; 25 de mayo de 1992; 23 de diciembre de 1993; 28 de diciembre de 1994; 19 de
diciembre de 1995; 28 de noviembre de 2000.
DECRETOS publicados en el DOF, por los que se transforma la banca mexicana: 5 de junio de 1991; 10
de junio de 1991; 17 de junio de 1991; 26 de julio de 1991; 2 de agosto de 1991; 9 de agosto
de 1991; 16 de agosto de 1991; 23 de agosto de 1991.

PRENSA NACIONAL: peridicos: La Jornada, Reforma, Excelsior. Revistas: Proceso, Este Pas, Nexos.
 Esrumos EN HoMENAJE AL
60 ANIVERSARIO DE LA DECLARACIN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

(1948-2008)

COAUTOR-COORDINADOR: Lms FERNANDO GARciA RoDRIGuEz

Es docente de la Universidad Autnoma de Coahuila;
Juez del Tribunal Eclesistico de la Dicesis de Saltilio
y Presidente de la Comisin de Derechos Humanos del Estado de Coahuila
COLECCIN: FUNDAp Constitucionalismo y Derecho Pblico. Estudios
COLABORA EN LA EDICIN: Comisin de Derechos Humanos del
Estado de Coahuila y la Universidad Autnoma del Noreste
AO: 2008
PGINAS: 288
ISBN: 978-968-5435-73-4

La Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) es el punto de referencia ms

relevante en materia de proclamacin de los Derechos Humanos. En ella se sintetiza los
consensos universales que la comunidad internacional ha ido foljando durante los ltimos
tres siglos. El presente libro es un testimonio de Homenaje a la DUDH a travs de la compi-
lacin de una serie de diversos estudios que tienen por objeto reflexionar, desde diferentes
perspectivas y ngulos, los retos y problemas actuales de los derechos en este siglo XXI.
Los autores son especialistas en derechos humanos y forman parte, la mayora, del presti-
gioso Instituto de Derechos Humanos "Bartolom de las Casas" de la Universidad Carlos
III de Madrid, Espaa, tambin participan destacados investigadores de la Universidad
- Autnoma de Coahuila, de la Comisin de Derechos Humanos del Estado de Coahuila, de
la Universidad de Guadalajara y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,
Mxico.
La obra se integra por 17 artculos, participando los destacados acadmicos, FRANcisco JAVIER
ANsUTEGm RoiG, DIEGO BLZQUEZ MARTN, RAFAEL DE Ass RorG, RicARDO GARCIA MANRIQUE,
JOAQUN A. MEJIA R., MIGUEL NGEL RAMIRO AVILS, MARA EUGENIA RODRGUEZ PALOP, MARA
DE LouRDES CEPEDA HERNNDEZ, SEGUNDO CARLOS FRANcisco XAVIER DiEz DE URDANIVIA FERNN-
DEZ, MARiA DEL CARMEN GALVN TELLO, Luis FERNANDO GARCiA RoDRGuEz, Jos R. GRIJALVA
ETERNOD, ALFoNso HERNNDEZ GoDiNEZ, SALVADOR O. NAVA GoMAR, FRANcisco JAVIER AcuA
LLAMAS, HIGINIO GmiZALEZ CALDERN Y Lurs EFRN Ros VEGA, que propician un ambiente de
anlisis y propuesta que, estamos convencidos, inspirar en el lector la idea y el propsito
de coadyuvar en la promocin de acciones que permitan alcanzar el objetivo propuesto:
contribuir al desarrollo de una sociedad ms justa y equitativa.
 NUEVA POLTICA y CALIDAD DEMOCRTICA EN MXICO

AUTORES-COORDINADORES: JUAN Jos Russo

JORGE ALBERTO SANCHEZ ORTEGA
Doctor en Ciencia Poltica por la
Universidad de Florencia, es Miembro del SNI
Maestro en Economa y Poltica Internacional (CIDE) y
Doctor en Ciencias Sociales (Colmex). Consejero Electoral del
Consejo Estatal Electoral del Estado de Guerrero
PRLOGO: Emiliano Lozano Cruz
COLABORA: Consejo Estatal Electoral de Guerrero (CEE)
COLECCIN: Fundap Poltica y Administracin Pblica
AO: 2008
PGINAS: 208
ISBN: 968-5~35 - 70 - 7

El presente libro posee aportaciones que dan cuenta de las nuevas tendencias y di-
mensiones de la poltica contempornea. En las ltimas dcadas del siglo xx, la lla-
mada nueva poltica consisti en un reclamo de transformacin profunda a los par-
tidos polticos. Esto se expres, por una parte, en las demandas de los movimientos
sociales, que reclamaron la incorporacin de nuevos temas, as como una mayor par-
ticipacin colectiva por fuera de las estructuras; por otra parte la estrecha dependen-
cia de la competencia partidista en el formato de los mass media, supuso formas y
comportamientos centrados en los candidatos, as como un acercamiento a los elec-
tores con pautas propias del mercado econmico. Ambas presiones implicaron a los
partidos procesos de transformacin muy agudos y fueron bastante ms all de lo
previsto por TTo KrRCHEIMER en los aos sesenta. La nueva poltica hoy, sigue tenien-
do a los partidos como un punto importante de la reflexin, pero su centro de inters
se ha trasladado al examen y evaluacin del rgimen democrtico. Aspectos como
la calidad de los gobiernos, los dficit de competitividad, la rendicin de cuentas, y
cunto evolucionan las nuevas democracias en el sentido de realizar sus promesas
de igualdad y libertad, son preocupaciones candentes de las comunidades polticas
lo mismo que de los estudiosos del rea. Este libro presenta un marco de anlisis y
estudios de casos centrados en mxico, donde la democratizacin reciente se conjuga
con demandas y problemas comunes a todas las democracias del mundo.
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POLTICA, ADMINISTRACIN, DERECHO,
EDUCACIN, PSICOLOGA Y SALUD
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La Administracin Pblica de Mxico, en su Biecentena-
rio, se termin de imprimir durante el mes de marzo del
2009 en los talleres de Compaa Editorial Impresora y
Distribuidora S.A. En su edicin se utiliz papel cultural
de 75 gramos para interiores y couch de 250 gramos para
la portada. Para su diseo tipogrfico se utilizaron tipos
de la familia Georgia de 18/24 para ttulos, para subttulos
de 13117 y de 10/14 puntos para el texto general; de 9113
puntos para las citas de ms de cinco lneas con sangra
destacada y de 8/9.6 puntos para las notas a pie de pgina.
En cuanto al estilo y diseo tipogrfico se utilizaron versa-
litas para los nombres propios de personas . Para el registro
de las obras referidas en las notas a pie de pgina se sigui
el criterio de utilizar letra cursiva para libros y obras com-
pletas; en el caso de Mxico a travs de los informes pre-
sidenciales, publicada en 16 tomos y 24 volmenes, tanto
la obra completa como sus partes estn en letra cursiva; se
utiliz letra redonda entre comillas para los artculos de
revistas, peridicos y para ensayos y artculos de libros co-
lectivos. El cuidado de la edicin estuvo a cargo de Jos
RODOLFO ARTURO VEGA HERNNDEZ y el autor

FUNDAp 2009