Administración Pública en Venezuela Aproximaciones A Los Cambios y Transformaciones
Administración Pública en Venezuela Aproximaciones A Los Cambios y Transformaciones
Administración Pública en Venezuela Aproximaciones A Los Cambios y Transformaciones
2006
Resumen
El presente trabajo tiene por objeto estudiar los cambios en la administracin pblica
venezolana, enmarcados en las condiciones que los originaron y elementos
estructurales, desde la reforma del Estado (1991-1998) hasta los producidos a partir
del triunfo del presidente Hugo Chvez. La revisin del modelo de administracin
centralizado-burocrtico populista (caracterstico del perodo de reinstauracin
democrtica 1958-1991), sus enfoques tericos para su modernizacin, as como las
lneas sobre las cuales se han introducido los cambios en la era Chvez, permitirn
diferenciar los tres modelos que a nuestro juicio pueden identificarse en el caso
venezolano: 1) Modelo de Administracin BurocrticaPopulista Centralizado 1958-
1989, 2) Modelo Descentralizado del Estado 1990-1998, 3) Modelo de Administracin
Burocrtico-populista con base militar 1998- en desarrollo. Los cambios observados en
los modelos administrativos se centran fundamentalmente en: a) desplazamiento de
mediadores clave, los partidos tradicionales dan paso en el modelo de reforma del
estado al estamento gerencial y en el caso del modelo administracin Chvez, a la
mediacin de la fuerza militar, lo cual opera desde el inicio de su gobierno, b) la
estructuracin de una administracin pblica paralela (en una etapa ms reciente con
al creacin de las misiones) de programas sociales centralizados y liderados por
militares., reproduciendo rasgos del modelo burocrtico populista centralizado.
Abstract
This work purports to study the changes in Venezuelan public administration in the
framework of the conditions that originated them and their structural elements, from
the reform of the State (1991-1998) up to those produced after the triumph of
President Hugo Chvez. Revision of the bureaucratic-centralized administrative model
(characteristic for the period of democratic re-establishment 1958-1991), the
theoretical focuses for its modernization, as well as the lines on which changes have
been introduced during the Chvez era, allow for differentiating three models that can
be identified in the Venezuelan case: 1) the model of centralized bureaucratic-populist
administration 1958-1989; 2) the decentralized model of the state, 1990-1998; and 3)
the model of bureaucratic-populist administration with a military basis 1998- to
present. The changes observed in the administrative models are centered
fundamentally on: 1) displacement of key mediators: in the state reformation model,
the traditional parties give way to the managerial stratum, and in the case of the
model for Chvez s administration, to mediation by the military force, which has
operated since the beginning of his government; 2) structuring of a parallel public
administration (in the most recent stage, with the creation of the missions) of
centralized social programs led by the military, reproducing characteristics of the
centralized bureaucratic-populist model.
Introduccin
En una segunda etapa (ubicada a partir de los ltimos aos de la dcada de los aos
ochenta) los esfuerzos fueron dirigidos, ya en medio de cambios extraordinarios en la
dinmica econmica mundial, asociados a la crisis que se inici en los centros de
desarrollo mundial, Estados Unidos y Europa, que requeran fortalecer el mercado
mundial globalizado, para lo cual las economas de los pases receptores de tecnologa
deban funcionar eficiente, es as como la transformacin de la administracin pblica
era requisitorio.
Este enfoque se corresponde con los planteamientos formulados desde los organismos
multilaterales para la incorporacin, en los pases clientes de los mismos, de aqullas
acciones correctivas en su administracin que garanticen un buen funcionamiento,
como requisito para el acceso y manejo de recursos econmicos. Se aprecia un nfasis
particular en cuanto a la dimensin funcionamiento de los Estados en materia
econmica, que ha sido una caracterstica presente en la concepcin del buen
gobierno como enfoque administrativo, incluso desde sus orgenes, tal y como lo
refiere Herrera (2004) en los aos 40 el trmino Governance asociado a la capacidad
de mantener la estabilidad econmica (6), el impulso de la Governance por parte de
los grandes organismos multilaterales se inicia a principios de la dcada de los 90
precisamente cuando en Venezuela se comienza con decidida voluntad poltica la
reforma del Estado, como salida de las crisis econmica e institucional.
Todos estos enfoques han estado presentes en mayor o menor medida en los diversos
esfuerzos emprendidos para la estructuracin de los modelos administrativos del sector
pblico en Venezuela, tanto en el modelo de administracin burocrtico populista
centralizado, mediante esfuerzos focalizados en ciertas reas pero sin mayor inters,
como en el modelo de reforma del estado desarrollado bsicamente a travs de la
descentralizacin pero mediante un esfuerzo general, en cuanto al modelo burocrtico
de base militar en ciertas reas estratgicas se observa la inclusin de estos
elementos, sobre la base de lo que el gobierno ha llamado revolucin y nuevo
socialismo del siglo XXI.
Otro aspecto importante, y que ha llenado grandes espacios en la discusin del tema
en Venezuela, es la calificacin como populista o neo populista del modelo
administrativo desarrollado a partir de la era Chvez, efectuada por grupos analistas y
acadmicos como por crticos del gobierno del presidente Chvez, en este sentido nos
acercamos a Medina Gallego (2004) cuando al referirse a la cuestin populista y neo
populista seala: El populismo es un fenmeno poltico cuyas caractersticas esenciales
la constituyen el hecho de convocar a la movilizacin social y poltica de la poblacin
desde una perspectiva amplia y multiclasista en una lucha en donde el eje central de la
confrontacin lo define la contradiccin entre el pueblo y la oligarqua en torno a
reivindicaciones bsicas de carcter nacionalista y en el marco de un modelo de Estado
redistributivo y benefactor, conducido por un lder carismtico que encarna el sentir
general de la poblacin .
Visto de ese modo nos acercamos a la definicin clsica del populismo puesta en
marcha en Amrica Latina por los regmenes de los aos 40 y 50 sobre todo en el cono
sur, ahora bien de acuerdo al autor en referencia es importante realizar un esfuerzo
para identificar las diferencias entre el populismo como rgimen de gobierno y como
movimiento social, el fenmeno como tal funciona con referentes prcticos distintos
segn la naturaleza de sus propsitos y realizaciones. Por esto, es necesario
diferenciar el populismo como rgimen de gobierno del populismo como movimiento
social y poltico, incluso tener presente que la existencia de rasgos populistas en el
comportamiento y prcticas de lderes y dirigentes polticos circunscritos a
colectividades polticas tradicionales no definen como tal el fenmeno. En este sentido
no todo es populismo (Medina Gallego, 2004).
Veamos lo que al respecto seala (Izarra, 2005) (11), Razones de peso estructural
(SIC) para retomar la orden de operaciones emitida por el Presidente en mayo del
2004. Esto significa que la militancia revolucionaria, los compatriotas y los
constructores de la nueva sociedad venezolana, adems de sus tareas cotidianas de
vida y sus responsabilidades polticas, tienen la obligacin de proceder a crear los
Comandos Populares para la Defensa Integral de la Repblica Bolivariana. Los
Comandos Populares se organizan en las comunidades dentro de un espacio geogrfico
delimitado por su alcance y capacidad operativa. Dos elementos tcticos lo
constituyen: el Centro de Operaciones (COP) y las Unidades Bsicas de Accin
(UBA) . Por su parte, las Unidades Bsicas de Accin (UBA) son los componentes
orgnicos que ejecutan las tareas operativas fundamentales para alcanzar la misin de
la batalla y la defensa integral de la comunidad .
Del mismo modo la organizacin popular llevada a cabo por el presidente y los partidos
del gobierno para la llamada Misin Florentino , fueron las UBES, Unidades de
Batalla Electoral que siendo las mismas UBA pero en funciones electorales, en la
logstica, vigilancia (patrullaje) y defensa (de acuerdo a las palabras del presidente) de
los comicios efectuados en agosto de 2004 con oportunidad del referndum revocatorio
del mandato presidencial.
El segundo documento es referido al Plan Bolvar 2000 , que dio las bases para la
profundizacin de un modelo asistencial para necesidades sociales, con una estructura
particular vinculada directamente a la presidencia de la Repblica y liderazgo del sector
militar, para muchos analistas esta estrategia dio la impronta de lo que a posteriori
sera el modelo administracin populista de base militar. Se define como un plan
cvico-militar que tiene como finalidad activar y orientar la recuperacin y
fortalecimiento de Venezuela y atender las necesidades sociales del pas . En tal
sentido, el Proyecto estuvo dividido en tres etapas:
Esto fue un esfuerzo por parte del gobierno de Chvez, que estableci una relacin
directa con la presidencia de la Repblica y bajo la coordinacin del estamento militar
lo que le ha otorgado una gran flexibilidad y disminucin de controles directos, lo que
le otorga una gran autonoma al proceso es el Presidente de la Repblica el
encargado de coordinar la ejecucin del proyecto, enlazando con los Ministerios de la
Defensa, Sanidad y Asistencia Social, Educacin, Familia y Trabajo, Hacienda e
Infraestructura, as como Cordiplan, la Oficina Central de Informacin, Iglesia, Juntas
de Vecinos y Comunidad Organizada (Plan Bolvar, 2000 (12)). Con respecto a la
incorporacin activa de los militares en los asuntos administrativos del gobierno
sealan Ochoa y Chirinos (1999) nuevos actores sociales se incorporaron al proceso
de decisin. Se trata de militares e intelectuales progresistas. Los militares participan
activamente a travs del programa Bolvar 2000, pero adems ocupan posiciones de
decisin en diversas instancias del aparato pblico del poder ejecutivo .
El Plan Bolvar 2000, se ha desarrollado bsicamente a travs del proyecto pas (13), y
se encuentra activo hoy en 2006 a pesar de la existencia de los misiones sociales que
fueron creadas a partir de 2003, mediante la atencin directa a las necesidades de las
comunidades ms pobres, asistencia legal, atencin mdica, servicios de odontologa,
oftalmologa, venta de alimentos, recuperacin de infraestructuras escolares,
carreteras y caminos. La ejecucin de este plan que reviste las caractersticas de un
plan de emergencia, y a pesar que est prevista dentro de los mecanismos de
ejecucin del plan la participacin en realidad constituye un ejemplo de participacin
cooptada, donde los beneficiarios civiles son receptores y co-gestionarios de las tareas
respectivas. Que han sido diseadas en el centro de la administracin. La cogestin de
estos planes han sido llevados a cabo por los llamados Crculos Bolivarianos (14),
UBES (Unidades de Batalla Electoral), Lanceros y Vencedores, que son las estructuras
que se han diseado, a partir del registro e incorporacin de la ciudadana a los planes
y programas del gobierno, programas de incorporacin educativa, para el trabajo
cooperativo, y actividades de organizacin electoral de aquellos que apoyan al
gobierno. Adems de ser receptores de los beneficios, cumplen actividades de control
social y poltico, y ms recientemente entrenamiento militar para la reserva tal y como
ya se ha referenciado en este trabajo anteriormente.
4. Conclusiones
2. Para ampliar vase Ochoa, Hayde; Crdova, Edgar y Leal, Gleccy. Participacin y
Descentralizacin en Venezuela en Convergencia Revista de Ciencias Sociales
Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Ao 7 Nmero. 21 enero-abril 2000.
3. Puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los pases promotores del
modelo para la nueva gerencia pblica, a partir de la difusin alcanzada por la obra
conocida como la Reinvencin del Gobierno de Osborne y Gaebler (1999): El
puntapi inicial tuvo lugar cuando la administracin del gobierno de Clinton llev a
cabo un estudio del sector pblico, el Anlisis de la Actuacin Nacional (NPR), con
el objeto de impulsar un gobierno que ponga a la gente en primer lugar, mediante la
creacin de un claro sentido de misin, tomando el timn ms que los remos,
delegando autoridad, sustituyendo normas y regulaciones por incentivos, formulando
objetivos por resultados, buscando soluciones de mercado ms que soluciones
administrativas, y cuando ello fuese posible midiendo el xito de las acciones de
gobierno en trminos de satisfaccin del usuario (Gore, 1993;7 cit. por Lpez
Andrea, 1999).
4. En los ltimos aos Amrica Latina ha pasado por dos tipos de reforma una en la
dcada de los 80 de ajuste y cambio estructural de su base econmica (en la que
Venezuela entr de manera tarda a diferencia del resto de los pases de la regin) y
otra en los 90 signada por el reformismo gubernamental y del Estado en general donde
la profesionalizacin y la descentralizacin fueron su signo relevante.
5. Estos elementos y otros vinculados a la NGP han sido originados a partir de una
serie de conceptos sistematizados partiendo de las ideas difundidas por Osborne y
Gaebler (1999) en su famoso libro Reinvencin del Gobierno . Los principios que
segn los autores guiaran la accin modernizadora son: Reestructuracin,
Reingeniera, Reinvencin, Realineacin y Reconceptualizacin.
11. Teniente Coronel retirado, actual Vice-Ministro de relaciones exteriores para Asia y
padre del ex Ministro de Comunicaciones del Gobierno del presidente Chvez y actual
presidente de TELESUR, Lic. Andrs Izarra.
13. La Fundacin Proyecto Pas (FPP) es una institucin creada mediante decreto
presidencial No 33, de fecha 26 de febrero de 1999, como organismo adscrito al
Ministerio de la Defensa, publicado en Gaceta oficial No 36.658 del 10 de marzo de
1999, cuya misin es promocionar y financiar las actividades vinculadas al proyecto
pas a nivel nacional, mediante la obtencin y administracin de los recursos asignados
atendiendo al objetivo de la Fundacin Proyecto Pas, el Plan Bolvar 2000, se ocupa de
prestar apoyo a los sectores de Educacin, Salud, reas Sociales e Infraestructura.
17. 20-12-1989.
18. Con la aprobacin por parte de la Asamblea Nacional de la Ley de los Consejos
Comunales de Planificacin Pblica el 04 de abril de 2006, se modifica el instrumento
legal que establecen los Consejos Locales de Planificacin Local desvinculndolos de las
estructuras gubernamentales locales, y los coloca en una situacin de dependencia del
ejecutivo nacional lo que significara mayor control poltico.
Bibliografa citada
1. Bresser Pereira, Luiz y Cunill Grau, Nuria (1998). Lo pblico no estatal en la
reforma del Estado. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD). Paids, Buenos Aires, Argentina. [ Links ]
10. Medina Gallego, Carlos (2004). Populismo y Neo populismo . Instituto del
Pensamiento Liberal. Colombia En
http://www.ipliberal.org/modules.php?name=News&file=article&sid=589, (fecha de
consulta 30 de marzo 2005). [ Links ]
13. Ochoa Henrquez, Hayde; Crdova, Edgar y Leal, Gleccy (2000). Participacin y
Descentralizacin en Venezuela en Convergencia Revista de Ciencias Sociales
Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Ao 7, No. 21 enero-abril. [ Links ]
18. Subero, Carlos (2000). Afianzamiento militar, la tercera ola: empresas bsicas y
poltica exterior . Diario el Nacional, seccin Nacional y Poltica, Caracas, Lunes 29
de Octubre 2000. [ Links ]