Bingos Ganancias

Poder Judicial de la Nación
CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO FEDERAL, SALA I.
Causa nº 21.949/2017/6, “Cámara Unión Argentina de Empresarios de
Entretenimiento c/ EN –AFIP s/ proceso de conocimiento”.
Buenos Aires, de de 2018.-
Y vistos; considerando:
I. Que algunos antecedentes del pleito originado en el expediente

principal nº 21.949/2017, que, a su vez, dio lugar a diversas incidencias
procesales , han sido descriptos en los pronunciamientos que esta sala dictó en
los expedientes nºs 21.949/2017/1/RH1 “Incidente de recurso de queja de EN-
AFIP en autos Cámara Unión Argentina de Empresarios de Entretenimiento c/
EN-AFIP s/ proceso de conocimiento”, 21.949/2017/4/RH2 “Incidente de
recurso de queja de EN-AFIP”, 21.949/2017/5/RH3 “Incidente de recurso de
queja de EN-AFIP”; 21.949/2017/2/CA2 “Inc. de Medida Cautelar de Cámara
Unión Argentina de Empresarios de Entretenimiento EN-AFIP en autos
Cámara Unión Argentina de Empresarios de Entretenimiento c/ EN-AFIP s/
proceso de conocimiento”, 21.949/2017/3/CA1 “Inc. Apelación de Cámara
Unión Argentina de Empresarios de Entretenimiento EN-AFIP en autos
Cámara Unión Argentina de Empresarios de Entretenimiento c/ EN-AFIP s/
proceso de conocimiento”, y en este mismo expediente (fs. 386/390).
La naturaleza y la diversidad de las cuestiones —planteadas por
ambas partes— que han llegado ahora al conocimiento de esta sala, hacen
aconsejable formular una reseña complementaria, más detallada, de todos los
antecedentes involucrados, con la finalidad de alcanzar su entera comprensión.
II. Que la Unión Argentina de Empresarios de Entretenimiento (en

adelante, UADEE o la unión), según se explicó en la demanda (fs. 2/51 vta.),
“es una entidad legalmente constituida que agrupa a diversas empresas
dedicadas a la captura de apuestas, bingos y/o máquinas electrónicas de tipo
mecánicas y/o computarizadas de juegos de azar, de levantamiento de apuestas
Fecha de firma: 06/04/2018

Alta en sistema: 09/04/2018 1
Firmado por: HERNAN GERDING, SECRETARIO DE CAMARA
Firmado por: RODOLFO EDUARDO FACIO, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: CARLOS MANUEL GRECCO, JUEZ DE CAMARA
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y/u otras similares, pudiendo ejercer la representación o la defensa de dichas
personas físicas o jurídicas” (fs. 2 y vta.).
En esa condición, promovió demanda en la que afirmó:
i. El estatuto de creación y funcionamiento prevé que puede
“Presentarse y representar a sus asociados ante cualquier tipo de organismo ya
sea público, privado, nacional, provincial o municipal o internacional, con
pleno ejercicio de la legitimación activa”, “Representar administrativa y/o
judicialmente a sus asociados, en resguardo de los derechos y/o intereses
comunes y/o colectivos de los mismos, como así, en defensa de los derechos
y/o intereses del sector”, y también “Peticionar a las autoridades, interponer
reclamos, recursos administrativos, acciones judiciales ya sea, por intereses
propios, como en resguardo de los intereses de los asociados” (fs. 2 vta.);
ii. No “obstante la legitimación activa que surge clara del Estatuto
de creación y funcionamiento de UADEE, se precisa que en esta demanda la
entidad representa a los siguientes asociados: Bingo Adrogué SA, Stepako SA,
Pasteko SA, Bingo Ciudadela SA, Godel Quilmes SA, LRF Group SA, Bingo
Oro SA, Bingo King SA, Argentone SA, Argenbingo SA, Bingo Pilar SA, La
Mediterránea SA, El Chalero SA, Necochea Entretenimiento SA, Hotel Casino
Tandil SA, Entretenimientos Saltos del Mocona SA, El Muro SA y AJEST
SA”.
El objeto de la demanda fue enunciado en estos términos:
“1) Se declare la inconstitucionalidad de la Ley 27.346 en tanto y
en cuanto aumenta la alícuota del impuesto a las ganancias a un 41.50% con
relación a la explotación de los juegos de azar en casinos y a la realización de
apuestas a través de máquinas electrónicas de juegos de azar y/o de apuestas
automatizadas (Artículo 1º Punto 3º)”.
“2) Se declare la inconstitucionalidad del Artículo 5º de la Ley
27.346 mediante el cual se aprobó el ‘Impuesto Específico sobre la
Realización de Apuestas’”.

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“3) Se declare la ilegitimidad por inconstitucionalidad del Decreto
179/2017”.
Asimismo, solicitó que “se disponga, como medida cautelar, la
suspensión de los efectos de las disposiciones de la Ley 27.346 aludidas, con
relación a los asociados de UADEE identificados más arriba”, que “se
disponga cautelarmente la suspensión de los efectos del Decreto 179/2017”, y
que se “ordene al Poder Ejecutivo y/o a la Administración Federal de Ingresos
Públicos se abstenga de aplicar todo lo relacionado con lo mencionado en los
puntos 1) y 2)”.
III. Que al fundar la petición cautelar —formulada “en base a lo

dispuesto en el Artículo 13 de la Ley 26.854”—, la entidad demandante señaló:
i. El “perjuicio se encuentra acreditado con los certificados contables
acompañados como documental, los que prueban en primer término los montos
que se deberían abonar en cumplimiento de tales impuestos inconstitucionales,
al punto de provocar dichos tributos una verdadera confiscatoriedad”.
ii. La ley 27.346 ha infringido “distintas normas de nuestra
Constitución Nacional: el principio de reserva de ley en materia tributaria
(Artículos 14 y 19), incumplimiento de los requisitos constitucionales de la
delegación legislativa (Artículo 76), desconocimiento del principio de no
confiscatoriedad de los tributos (Artículo 17 y 28), violación del principio de
igualdad ante la ley y ante las cargas públicas (Artículo 16)”.
iii. El decreto 179/2017 se ha excedido “en el ejercicio de
competencias legislativas delegadas”, y se encuentra viciado en “los
siguientes elementos: a) objeto, en tanto y en cuanto resulta contrario al
ordenamiento jurídico, en especial a los preceptos de la Constitución Nacional
y además, por ser físicamente de imposible cumplimiento; b) competencia, por
arrogarse el Poder Ejecutivo facultades que son propias del Congreso de la
Nación; c) causa, al invocarse razones para ejercer una ilegítima delegación

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legislativa, que son a todas luces falsas; d) finalidad, porque encubre fines
distintos a los previstos en la ley respectiva”.
iv. Debe tenerse en cuenta la existencia y la aplicación de dos
tributos provinciales.
v. La suspensión de los actos estatales irroga menos perjuicios que su
puesta en ejecución y no hay afectación del interés público.
vi. El peligro en la demora se halla “presente desde que la lesión a

los derechos fundamentales amparados por nuestra Constitución Nacional se
encuentran vulnerados en el caso” y “existe un temor fundado en la
configuración de un daño irreversible”.
vii. La contracautela debe ser juratoria, en atención a la
imposibilidad de que se afecte el interés público.
IV. Que la sentencia de primera instancia hizo lugar a la solicitud

cautelar y, en consecuencia, suspendió “los efectos de la ley 27.346 en cuanto
aumenta la alícuota al 41,50% del Impuesto a las Ganancias y en cuanto crea el
Impuesto Específico sobre la Realización de Apuestas, como así también los
efectos del Dto. PEN Nº 179/2017, hasta que recaiga sentencia definitiva en la
presente causa o se cumpla con el plazo máximo dispuesto en el artículo 5º de
la ley 26.854” (fs. 164/170).
V. Que para decidir de ese modo, en dicha sentencia se expuso los

siguientes fundamentos:
i. “De las constancias de la causa se desprende que la entidad actora
conformada por sus asociados, mencionados en el inicio, se dedican a la
explotación de las salas de bingo y tragamonedas en la Provincia de Buenos
Aires”.

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ii. Sólo el Poder Legislativo tiene la facultad de fijar cargas
tributarias, ya que la creación de los tributos es la atribución más esencial a la
naturaleza del régimen representativo y republicano de gobierno.
iii. El principio de legalidad en materia tributaria, que constituye una
garantía sustancial, comprende la determinación de los elementos esenciales
del tributo: el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las
exenciones.
iv. No existen impedimentos constitucionales para que el Poder
Legislativo confiera al Poder Ejecutivo cierta autoridad a fin de reglar los
pormenores y detalles necesarios para la ejecución de la ley, siempre que el
Congreso fije una clara política legislativa; sin embargo, en materia tributaria
el principio de reserva de la ley supone un obstáculo infranqueable que no cede
ni siquiera en casos de delegación legislativa, según lo establecido en el
artículo 76 de la Constitución Nacional.
v. Las “disposiciones establecidas en el Decreto 179/2017,
aparecerían como contrarias a las garantías constitucionales en materia
tributaria, ya que si bien en sus considerandos se sostiene que la razón de su
dictado es la de aumentar la alícuota establecida en el artículo 4º de la ley
27.346 de conformidad con la facultad otorgada a través de esa ley mediante el
artículo 6º, ello se encontraría excedido en cuanto a dicha facultad (ver art. 2º).
Ello es así en atención a que al disponer que debía considerarse como
máquinas electrónicas de juegos de azar y/o apuestas automatizadas de
resolución inmediata —como lo dispuso la ley de creación del impuesto— sólo
a las ‘máquinas tragamonedas o slots’ se habría establecido una distinción
legal tributaria para la cual no se encontraba facultado lo que resultaría
contrario a la Constitución Nacional, violación que se mantendría aún de
entender que dicha delegación le había sido legalmente conferida”.
vi. La ley 27.346, en cuanto crea el impuesto específico sobre la
realización de apuestas, “adolecería de una deficiente técnica en atención a que
no surgiría de la manera clara y precisa que se requiere para un acto como lo es

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la creación de un impuesto, ya que resulta confusa su redacción en cuanto
establece la creación del tributo sobre la realización de apuestas (art 1º) y
dispone que los sujetos del gravamen son las personas —físicas o jurídicas—
que exploten las máquinas mencionadas en el artículo 1º”. La ley “no
cumpliría, ni mínimamente, los elementos esenciales del tributo en cuestión”.
vii. No hay en dicha ley una clara política legislativa a la que debe
atenerse el Poder Ejecutivo en los términos del precedente “Camaronera
Patagónica” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos: 337:388);
asimismo, la ley “deja al arbitrio del Poder Ejecutivo nacional […] el aumento
de la alícuota y […] la posibilidad de dejar sin efecto el gravamen,
considerando el tipo de actividad y la zona geográfica, circunstancia que
tornaría a las disposiciones de la ley como contrarias a las garantías
constitucionales […] ya que le estaría otorgando una amplia facultad […] sin
establecer ningún límite preciso o pauta alguna”.
viii. “[E]n principio, la ley citada ha sido dictada en el período de
sesiones extraordinarias del Congreso (22/12/2016), convocadas por el
Presidente mediante el Decreto Nº 1194/2016, mediante el cual se declararon
los asuntos comprendidos para ser tratados en la convocatoria de las sesiones
extraordinarias, entre los que no se encontraba —entre los temas a tratar— el
proyecto de ley para crear un nuevo impuesto, ni se ha invocado que existiera
‘un grave interés de orden o de progreso’ que pudiera habilitar a tratar temas
que no estaban incluidos en la convocatoria efectuada, circunstancia que
también evidenciaría, en su caso, la deficiencia legislativa ya apuntada (conf.
art. 99 inc. 9)”.
ix. Un “tributo es confiscatorio cuando absorbe parte sustancial de
la renta o el capital”. De los informes “contables acompañados a la causa,
examinado dentro del acotado marco de conocimiento propio de la tutela
requerida, se desprendería que de aplicar la referida alícuota las empresas
actoras tendrían una incidencia de casi el 60% en las ganancias de su balance,

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y es por ello que la modificación de la alícuota aparecería como confiscatoria,
violando así el derecho constitucional de propiedad”.
x. El “peligro en la demora se encuentra configurado en la
presente causa en la medida que ello se advierte —en forma objetiva— de
considerar los diversos efectos que podría provocar la aplicación de las
disposiciones impugnadas lo que aconseja mantener el estado anterior a su
dictado. En efecto, el peligro en la demora está dado, en el presente caso, por
la existencia de un interés jurídico que justifica la admisibilidad de la medida,
y que se traduce en el estado de peligro en que se encuentra el derecho
principal, o la posibilidad o certidumbre de que la actuación normal del
derecho llegará tarde”.
xi. Resulta “claro que la tutela aquí determinada no afecta un
interés público al que deba darse prevalencia, porque con la medida aquí
dispuesta se preservan las facultades establecidas en la Constitución Nacional
al respecto”.
xii. Dada “la naturaleza del pleito y que con lo aquí decidido no se
modifica o menoscaba un interés económico actual de la aquí demandada y
que la suspensión de la resolución cuestionada no resulta —en el caso—
susceptible de generar un daño o menoscabo patrimonial de gravedad, se
justifica exigir la prestación de una caución real”, que “se establece en la suma
de diez millones de pesos ($10.000.000)”.
VI. Que la parte demandada (fs. 206 y vta., y fs. 293/315) apeló
esa decisión y ofreció los siguientes argumentos:
i. El objeto de la medida cautelar coincide con el objeto de la
demanda, es decir, implica “un evidente adelanto de jurisdicción favorable
sobre el fondo de la cuestión” contrario al artículo 3º, inciso 4º, de la ley
26.854.

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ii. UADEE no tiene legitimación para demandar en defensa de los
intereses individuales de cada una de las entidades dedicadas a la explotación
de salas de entretenimiento y juego, que se agrupan en ella, puesto que:
ii.a. Ante la existencia de intereses individuales su defensa
corresponde a cada uno de los posibles afectados.
ii.b. En el precedente “Halabi” (Fallos: 332:111), la Corte
Suprema delimitó, en materia de legitimación, tres categorías de derechos: (a)
los derechos sobre bienes jurídicos individuales, que son ejercidos por su
titular o afectado; (b) los derechos de incidencia colectiva que tienen por
objeto bienes colectivos; (c) los derechos de incidencia colectiva referentes a
intereses individuales homogéneos. En este último caso, “se debe tener
presente que se trata de la aglutinación de cuestiones individuales afectadas
por un factor común, se trata de diseñar un proceso de tutela diferenciada en la
que se dé respuesta a la apelación grupal de derechos individuales”.
ii.c. En ese contexto, “deviene fundamental la cuestión de la
representación en este tipo de acciones, resultando relevantes los motivos que
llevan a plantear la acción y sobre todo el interés juridicamente protegido en el
pleito, el cual bajo ninguna circunstancia se encuentra claramente delimitado
en autos”.
ii.d. “Sólo el afectado o el titular del derecho que se dice
lesionado, podría entonces provocar la excitación de la jurisdicción. Resolver
lo contrario, implicaría que el Poder Judicial de la Nación en casos como el
presente, donde no existe la acreditación de un concreto y delimitado derecho
alegado por el titular, podría invadir las esferas propias de los otros poderes del
Estado, alterando principios constitucionales que hacen a la estructura de
nuestra organización política, como lo es la separación de poderes”. No debe
olvidarse “que uno de los principales argumentos que brinda la actora en su
demanda, refiere a una `supuesta confiscatoriedad’ de los tributos
involucrados, situación que debe analizarse particularmente respecto de la
situación patrimonial y financiera de cada una de las entidades asociadas”.

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ii.e. El pronunciamiento apelado otorgó “una medida cautelar
suspendiendo los efectos de normas de alcance general que han sido dictadas
por el Poder Legislativo y por el Poder Ejecutivo Nacional, en el marco de
facultades que le son propias, sin que de las constancias agregadas al
expediente se haya acreditado la existencia de un agravio concreto por carecer
la entidad actora de legitimidad activa suficiente”.
iii. El decreto 179/2017 fue dictado por “el Poder Ejecutivo en
ejercicio de facultades constitucionales propias”, con arreglo al artículo 99,
inciso 2º, de la Constitución Nacional, “para asegurar o facilitar la
aplicación o ejecución de las leyes, regulando los detalles necesarios para
el cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el
legislador”. En ejercicio de dichas atribuciones, el Poder Ejecutivo
“procedió a la reglamentación del Capítulo I del Título III de la Ley Nº
27.346”.
Debe realizarse “una distinción fundamental entre la delegación
de poder para dictar la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo a
fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella,
no pudiéndose juzgar inválido —más aun en el ámbito de un proceso cautelar
— el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio
razonable del órgano ejecutivo, siempre y cuando la política legislativa así lo
haya dispuesto”.
Desde esa mirada, existe una gran diferencia entre este pleito y el
precedente “Camaronera Patagónica”. La ley “27.346 establece una clara
pauta legislativa dentro de la cual faculta al Poder Ejecutivo a modificar la
alícuota del ‘Impuesto Específico sobre las Apuestas’”. De la lectura de la ley
y de una interpretación armónica de su texto “surge de manera evidente la
intención del legislador de gravar la realización de apuestas a través de
máquinas electrónicas de juegos de azar y/o de apuestas automatizadas, ya
sean de resolución inmediata (máquinas tragamonedas o slots) o no, sobre el

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expendio (entendiéndose por tal al valor de cada apuesta: cualquiera sea el
medio en que se lleve a cabo)”.
Bajo “ninguna circunstancia puede interpretarse en el marco de la
presente medida cautelar que el Decreto reglamentario modifique los
elementos sustanciales del impuesto definidos por la ley, o que mediante el
mismo se esté vulnerando el principio de reserva en materia tributaria”.
iv. Es indudable que “estamos frente a un impuesto indirecto, lo
que surge de manera evidente de la lectura del conjunto normativo impugnado
por la actora”; la resolución general (RG) 4036-E dictada por la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), en su artículo 4º,
“específicamente aclara que a los efectos de la determinación del impuesto, se
considerará que EN EL VALOR DE CADA APUESTA (suma original
arriesgada por el apostador, cualquiera sea el medio en que se lleve a cabo —
fichas, monedas, billetes, etc— sin considerar las ganancias que se generen a
lo largo del ciclo del juego) que efectúe el apostador SE ENCUENTRA
INCLUIDO EL GRAVAMEN. Es decir, que se aprecia claramente que el
impuesto específico sobre las apuestas está a cargo del apostador, y el sujeto
designado por la ley será el encargado de depositarlo y declararlo únicamente,
no incidiendo el mismo sobre su renta o patrimonio, por lo que no puede ser
considerado de ningún modo como impuesto directo, y por lo tanto, tampoco
confiscatorio”.
v. Se halla involucrada la integridad de la renta pública y el
financiamiento del Estado, que requieren una mayor estrictez a la hora
examinar la procedencia de las medidas cautelares.
vi. El peligro en la demora no está probado. Tal “como surge de
la documentación obra agregada a las presentes actuaciones, la actora
adjunta como prueba documental a fin de acreditar su pretensión,
solamente 4 certificaciones contables del total de las 18 que dice
representar. A ello cabe agregar que de la lectura de las mismas surgen graves
inconsistencias en los números que reflejan, en virtud de lo cual no

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corresponde otorgarle la entidad y validez probatoria que el sentenciante
parece haberle dado. Tanto de los informes acompañados al expediente, como
de la restante documentación presentada, se torna imposible el mínimo control
de legalidad que se podría efectuar desde la réplica procesal, para validar
aunque más no sea el traslado de las cifras […] Conceder la medida cautelar a
la entidad actora, habiéndole dado semejante entidad probatoria a las referidas
certificaciones, vulnera groseramente el derecho de defensa de mi
representada, limitando irrazonablemente las facultades constitucionalmente
asignadas al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo”. Las “certificaciones
presentadas son ‘pruebas extraprocesales’ de escasa validez probatoria”; fueron
confeccionadas “de manera unilateral”, “refiriendo a situaciones
conjeturales que no se han podido verificar”.
vii. Si el impuesto específico sobre la realización de apuestas es
un impuesto indirecto que se encuentra incluido en el valor de cada apuesta
que efectúe el apostador y si frente al incremento de la alícuota del impuesto a
las ganancias al 41,50% el responsable es “el empresario o quien explote la
actividad”, sea una persona física o jurídica, “no se explica cómo el
sentenciante arriba al porcentaje de 60% de incidencia”.
Para “declarar la inconstitucionalidad de las normas se requiere
que la repugnancia sea manifiesta clara e indudable y se necesita prueba
concluyente sobre la confiscatoriedad. Situación que solo puede acreditarse
mediante la producción de la prueba correspondiente, pero no en el marco de
una medida cautelar como la presente”.
viii. Hay una doble afectación del interés público, que impacta
simultáneamente sobre la recaudación de la renta pública y sobre la
exigibilidad de un tributo que tiene la finalidad social de desalentar el juego.
VII. Que una posterior decisión de primera instancia acogió una

petición efectuada por la unión actora (fs. 199/202) y suspendió los efectos de
la RG AFIP 4036-E (fs. 212 y vta.).

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Contra esa decisión la parte demandada interpuso recurso de
apelación (fs. 237 y vta.), que fue concedido en primera instancia en relación y
con efecto devolutivo, tras haberse declarado la inconstitucionalidad del
artículo 13, inciso 3º, segundo párrafo, de la ley 26.854. Dicha apelación dio
origen al expediente nº 21.949/2017/3/CA1 “Inc apelación de Cámara Unión
Argentina de Empresarios de Entretenimiento EN –AFIP”, que se resuelve en
el día de la fecha.
VIII. Que esta sala (i) se pronunció por la extemporaneidad del

memorial presentado por la AFIP y por la temporaneidad del memorial
presentado por el Estado Nacional, concernientes a los recursos de apelación
interpuestos por ambos (fs. 206 y vta.) contra el pronunciamiento que hizo
lugar a la medida cautelar, y (ii) dio intervención al señor fiscal general para
que se expidiera sobre la alegación formulada por la parte demanda en el
sentido de que UADEE carece de legitimación para demandar como lo hizo
(fs. 386/390).
IX. Que, ulteriormente, la unión demandante hizo hincapié en su

condición de entidad legalmente constituida que se presenta en defensa de los
derechos subjetivos individuales de las empresas asociadas y no en protección
de derechos de incidencia colectiva (ver escrito de fs. 392/394).
X. Que el señor fiscal coadyuvante emitió su dictamen y concluyó en

que UADEE carece de la legitimación para ejercer la acción y en que, por
tanto, no existe un caso que suscite la actuación jurisdiccional (fs. 396/399).
XI. Que para lograr un ordenado tratamiento de las cuestiones

sometidas al conocimiento de esta sala, corresponde examinar en primer lugar
la legitimación de UADEE para demandar como lo hizo.

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Uno de los presupuestos necesarios para que exista un “caso” (o,
dicho con otras palabras, una “causa”), en términos constitucionales y legales,
de acuerdo con una extensa línea jurisprudencial del Máximo Tribunal, es la
legitimación de la persona que ha promovido la acción (Fallos: 322:528;
323:4098; 339:1223); es decir, que se cumplan las condiciones bajo las cuales
esa persona puede presentarse ante los tribunales como una de las partes de la
controversia (causa CSJ 880/2007 (43-F)/CS1 “Federación Argentina de la
Magistratura c/ Salta, Provincia de s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad”, pronunciamiento del 14 de noviembre de 2017, voto del
juez Rosenkrantz).
De la existencia de un “caso”, con arreglo a un tradicional criterio
establecido por la Corte Suprema, depende que, como integrante del Poder
Judicial de la Nación, este tribunal se encuentre habilitado para el ejercicio de
la jurisdicción asignada por la Constitución Nacional en su artículo 116 y por
la ley 27 en su artículo 2°, por lo que su comprobación es imprescindible
(Fallos: 326:3007; 332:111; 339:1223; y causa CSJ 880/2007 (43-F)/CS1
“Federación Argentina de la Magistratura”, voto del juez Rosenkrantz).
XII. Que el examen de la legitimación activa de UADEE, que el

Estado Nacional cuestiona, requiere la formulación de diversas
consideraciones:
i. La Corte Suprema ha dicho que la configuración de un “caso”
presupone la existencia de “parte”, esto es la de “quien reclama o se defiende
y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al
cabo del proceso”; la “parte” debe demostrar que los agravios expresados la
afectan de forma “suficientemente directa” o “substancial” (Fallos: 306:1125;
308:2147; 310:606; 333:1212 y 1217). Y hay “caso” —añadió— cuando “se
persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes
adversas” (Fallos: 156:318; 321:1352; 322:528; 326:4931), de modo tal que,
asumiendo la justiciabilidad de la controversia, un eventual pronunciamiento

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favorable al demandante podría reparar el perjuicio concreto, actual e
inminente que se invoca (Fallos: 321:1352; 323:1339). Se requiere, por tanto,
la demostración de un interés especial en el proceso, que se traduce en que los
agravios alegados afecten a quien acciona de forma “suficientemente directa” o
“substancial”, esto es, que posean “concreción e inmediatez” bastante para
configurar una controversia definida, concreta, real y sustancial que admita
remedio a través de una decisión que no sea sólo una opinión acerca de cuál
sería la norma en un estado de hecho hipotético (Fallos: 326:1007).
Asimismo, el Alto Tribunal ha señalado que para evaluar la
legitimación de quien deduce una pretensión procesal resulta indispensable en
primer término determinar cuál es la naturaleza jurídica del derecho cuya
salvaguarda se procuró mediante la acción deducida, quiénes son los sujetos
habilitados para articularla, bajo qué condiciones puede resultar admisible y
cuáles son los efectos que derivan de la resolución que en definitiva se dicte
(Fallos: 332:111; 336:1236).
Y en ese orden de ideas, ha delimitado con precisión tres categorías
de derechos tutelados: individuales, de incidencia colectiva que tienen por
objeto bienes colectivos y de incidencia colectiva referentes a intereses
individuales homogéneos (Fallos: 332:111; 336:1236).
Sobre esas bases, la Corte Suprema ha expresado que “la regla
general en materia de legitimación es que los derechos sobre bienes jurídicos
individuales son ejercidos por su titular. Ella no cambia por la circunstancia de
que existan numerosas personas involucradas” (Fallos: 332:111; Lorenzetti,
Ricardo L., “Justicia Colectiva”, segunda edición actualizada, Santa Fe,
Rubinzal Culzoni, 2017, página 172). Por ello se ha dicho que desde el punto
de vista constitucional “es necesario precisar que en materia de derechos
individuales, la regla es que la legitimación corresponde a su titular […] en los
derechos individuales, el titular del bien afectado es quien posee la
legitimación causal activa. En el caso de daños a la persona o al patrimonio, es
quien ostenta la titularidad de la esfera personal o del derecho dominial

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afectado el que tiene la facultad para disponer su protección” (ídem, páginas
174/175).
ii. Los derechos que UADEE defiende en este pleito son,
indudablemente, derechos puramente individuales de las empresas que se han
afiliado; y en tanto ellas son las personas titulares de la relación jurídica
sustancial que las vincula con el Estado Nacional y su potestad tributaria,
innegablemente tienen la legitimación sustancial.
iii. En este contexto, la tutela judicial de esos derechos que UADEE
ejerce en este juicio no habilita la promoción de un proceso colectivo en los
términos definidos por la Corte Suprema en el precedente de Fallos: 332:111.
Hay al menos dos razones que sostienen esa conclusión.
La primera. Si bien es cierto, como indica el Estado Nacional, que
hay aspectos comunes a los intereses de todas las entidades asociadas a
UADEE, dados por las alegadas inconstitucionalidades relativas, por un lado, a
la inobservancia de las reglas establecidas para la delegación y, por otro lado, a
la violación al principio de legalidad tributaria, circunstancia que permitiría
afirmar la configuración de la homogeneidad requerida por el Máximo
Tribunal, no es menos cierto que, como dice la unión actora, hay un aspecto
exclusivamente concerniente a cada una de dichas entidades asociadas —
aspecto que, cabe añadir, puede disociarse de aquellos aspectos comunes—
como es la invocada inconstitucionalidad referente a la confiscatoriedad, y ello
es un obstáculo a la aludida homogeneidad: ciertamente, no resulta fácil
advertir aquí una confiscatoriedad en términos comunes sin la demostración
que corresponde hacer individualmente a cada una de las empresas asociadas
(Fallos: 332:111, considerando 13).
La segunda. Aun cuando se considerase que efectivamente hay una
homogeneidad total en las pretensiones, y así podría emerger un supuesto de
derechos individuales homogéneos, incluido el aspecto que atañe a la
planteada confiscatoriedad, de todos modos no se ve que “el interés individual
considerado aisladamente, no justifique la promoción de una demanda, con lo

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cual podría verse afectado el acceso a la justicia”, o, dicho con otras palabras,
no se aprecia la imposibilidad ni la dificultad para que cada empresa asociada
promueva separadamente una demanda. Tampoco se observa que “cobr[e]n
preeminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el
consumo o la salud o afectan a grupos que tradicionalmente han sido
postergados, o en su caso, débilmente protegidos”, que “por su naturaleza”
exceda “el interés de cada parte” y al mismo tiempo ponga “en evidencia la
presencia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de
la sociedad en su conjunto” (ídem).
iv. Descartada la justificación de un proceso colectivo, y afirmada la
presencia de derechos puramente individuales que deben ser defendidos
judicialmente por sus titulares sustanciales, que aquí son las empresas afiliadas
a la unión demandante, debe determinarse si ésta puede representar
procesalmente esos intereses en este juicio.
v. El estatuto de creación y funcionamiento de UADEE prevé, en su
artículo 2º, que puede “Presentarse y representar a sus asociados ante cualquier
tipo de organismo ya sea público, privado, nacional, provincial o municipal o
internacional, con pleno ejercicio de la legitimación activa” (inciso ‘d’),
“Representar administrativa y/o judicialmente a sus asociados, en resguardo de
los derechos y/o intereses comunes y/o colectivos de los mismos, como así, en
defensa de los derechos y/o intereses del sector” (inciso ‘l’), y “Peticionar a las
autoridades, interponer reclamos, recursos administrativos, acciones judiciales
ya sea, por intereses propios, como en resguardo de los intereses de los
asociados” (inciso ‘m’).
vi. Las entidades afiliadas a UADEE, enunciadas en diversas
presentaciones (fs. 2/3, 74/75, 81, 227/229), convinieron, formal y
expresamente, que ésta acudiera, en uso de sus previsiones estatutarias, ante las
autoridades administrativas y judiciales a peticionar en defensa de sus
derechos, y consintieron la designación de los apoderados que llevarían
adelante dicha defensa.

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En efecto:
a. En el “acta de comisión directiva”, en la que se registró la
reunión llevada a cabo el 11 de enero de 2017, surge que esa comisión decidió
“iniciar acciones judiciales ante el Fuero Federal […] con el objeto de solicitar
se declare la ilegitimidad —incluida la declaración de inconstitucionalidad—
de la Ley 27.346 en tanto y en cuanto es fuente de perjuicios patrimoniales a
los asociados de esta Cámara […] en cumplimiento de lo establecido en los
incisos d), l), y m) del Estatuto de esta cámara empresaria” (fs. 74/75).
Allí se dejó a salvo que “no obstante lo consignado, los asociados
que a continuación se detallan adhieren a la decisión que se adopta en la
presente acta”. Y quedó “expresamente establecida la posibilidad de que los
nuevos asociados a la cámara, a incorporarse con posterioridad a la presente
reunión, podrán optar por aceptar y adherir como actores en las acciones
legales y judiciales definidas en la presente reunión de Comisión Directiva”
(fs. 74/75).
b. Con sustento en dicha acta, el 7 de febrero de 2017 la unión
actora, representada por su presidente y su secretario, confirió “poder judicial
general” a varios letrados “para actuar en nombre y en representación de esta
institución” (fs. 55/59).
c. En la reunión de directorio realizada el 3 de marzo de 2017 se
informó sobre “la incorporación a la Cámara” de cuatro entidades más y se
dejó constancia de que “estas empresas adhieren en todos sus términos y
aceptan las decisiones de las Actas de Directorio de fecha 11 de enero de 2017
y 7 de febrero de 2017” (fs. 81 y vta.).
vii. La unión actora señaló, en la demanda, que no “obstante la
legitimación activa que surge clara del Estatuto de creación y funcionamiento
[…] se precisa que en esta demanda la entidad representa a los siguientes
asociados: Bingo Adrogué SA, Stepako SA, Pasteko SA, Bingo Ciudadela SA,
Godel Quilmes SA, LRF Group SA, Bingo Oro SA, Bingo King SA,
Argentone SA, Argenbingo SA, Bingo Pilar SA, La Mediterránea SA, El

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Chalero SA, Necochea Entretenimiento SA, Hotel Casino Tandil SA,
Entretenimientos Saltos del Mocona SA, El Muro SA y AJEST SA” .
Con posterioridad a la promoción de la demanda, la unión presentó
un escrito (fs. 231 y vta.) en el que puso en conocimiento del juzgado de
primera instancia “el listado de las empresas […] que integraban la UADEE
previo al dictado de la medida cautelar dictada en autos —además de las ya
mencionadas por V.S. al resolver—, las cuales obviamente han adherido y/o
adhieren en este acto a la demanda interpuesta oportunamente. En dicho
sentido, se informa que las mismas son: NEWSTAR SRL -30690678396-,
CHANCE SRL -30707352880-, JUAN CARLOS DIEZ DEL
VALLE/CHANCE SRL/NEWSTAR SRL UTE
-30714065080-, SIXTO RAFAEL NAVARRETE/NEWSTAR SRL UTE
-30714494747-, SIGAR SA -30708836792-, NEWSTAR SRL/SIGAR UTE
-30714370126-, NEWSTAR SRL/ROMERO NESTOR ALBERTO UTE
-30710899807-, CASINOS GALA SA -30670191466-, SLOTS MACHINES
SA -30605979048-, MERCEDES 2000 SA -30707292187-,
AGROGANADERIA EL ENCUENTRO SA -30642022713-, PALMAR
HOTEL SRL -30623451816-, ALEX SACIF
-30534003524-, Q GAMES SA -30693787668-, BRAS TEC
SA -30683061081- […] se adjuntan a esta presentación copia de las actas
correspondientes, a fin de acreditar lo antes mencionado”.
viii. La representación en juicio es admisible siempre que exista un
apoderamiento expreso en tal sentido, sea en los estatutos, sea a través de un
mandato (De la Riva, Ignacio, “Las partes”, en “Tratado de Derecho Procesal
Administrativo”, Juan Carlos Cassagne director, La Ley, 2011, Tomo I, páginas
497/529).
ix. Cabe recordar que al examinar el cuestionamiento constitucional
que una cámara empresarial formulaba acerca de la ley 25.239 que modificaba
la ley 11.683, la Corte Suprema sostuvo que si el estatuto de la entidad actora
no le otorgaba potestad para estar en juicio en representación de sus asociados

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por un reclamo referente a derechos patrimoniales propios de cada uno de
ellos, la cámara empresarial carecía de legitimación (Fallos: 326:3007,
considerando 9º; Vincenti, Rogelio, “La legitimación en el proceso contencioso
administrativo federal”, en “Proceso contencioso administrativo federal”,
Carlos F. Balbín director, Abeledo Perrot, 2014, Tomo 1, páginas 108/138).
Aquí, como se vio, ocurre a la inversa, ya que el estatuto de UADEE
le confiere la facultad de representar en juicio los intereses de sus asociados.
Por esas razones, los agravios ofrecidos por el Estado Nacional en
ese sentido no resultan atendibles.
XIII. Que debe examinarse, a continuación, si se hallan

configurados los presupuestos necesarios para otorgar una medida cautelar
como la que ha sido pedida por la unión demandante y concedida en el
pronunciamiento apelado.
XIV. Que dicha petición cautelar deber ser examinada a la luz de los
recaudos exigidos en el artículo 13 de la ley 26.854, en tanto tiene por objeto la
suspensión de una ley y de un decreto (como se relató, la apelación deducida
contra la decisión de primera instancia que suspendió los efectos de la RG
4036-E está planteada en el expediente nº 21.949/2017/3/CA1, que se resuelve
en el día de la fecha).
XV. Que al revisar la configuración del requisito de la verosimilitud

del derecho, esta sala ha dicho, reiteradamente, que las medidas cautelares, por
su propia naturaleza, no exigen de los magistrados el examen de la certeza
sobre la existencia del derecho pretendido, sino, precisamente, sólo de su
verosimilitud; más aún, el juicio de verdad de esta materia se encuentra en
oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a
aquello que no excede el marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo,
agota sus efectos (causas “Esso Petrolera Argentina SRL c/ EN –DGA (Nota

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83/11 –DVI –Expte. 12098 -2051/10) s/ medida cautelar (Autónoma)”,
pronunciamiento del 11 de octubre de 2011, “Ruiz Darío –inc. med. (19-VIII-
11) c/ EN –Poder Judicial de la Nación –resol. 258/11 y otras s/ empleo
público”, pronunciamiento del 15 de noviembre de 2011, “Barpla SA c/ EN –
M Producción –Sec. Hacienda s/ medida cautelar”, pronunciamiento del 3 de
noviembre de 2016, “Tailhade, Rodolfo s/inc de medida cautelar”,
pronunciamiento del 17 de agosto de 2017, y “Pisarenco, Jorge c/ EN –PEN –
M Justicia y DDHH s/proceso de conocimiento”, pronunciamiento del 26 de
octubre de 2017, voto concurrente, entre otras).
Y añadió que la reflexión precedente no quita, sin embargo, el
especial cuidado que el objeto de la medida impone, habida cuenta de que la
pretensión que constituye el objeto del proceso cautelar no depende de un
conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso
principal, sino de un examen del que resulte un cálculo de probabilidades de
que el derecho invocado y discutido exista, que se desprenderá de una
cognición mucho más expeditiva y superficial que la ordinaria, lo que no
importa, de ningún modo, que ello coincida incontrastablemente con la
realidad, en tanto dicha certeza sólo aparecerá con la sentencia que ponga fin al
proceso (ídem).
XVI. Que al pronunciarse sobre el requisito del peligro en la

demora, esta sala ha hecho hincapié en la probabilidad de que la tutela jurídica
definitiva que la actora aguarda de la sentencia a pronunciarse no pueda en los
hechos realizarse, es decir que, a raíz del transcurso del tiempo, los efectos del
fallo final resulten prácticamente inoperantes (ídem considerando XV).
XVII. Que, asimismo, si bien es cierto que esta sala ha admitido que
a mayor verosimilitud del derecho no cabe reclamar tanta estrictez respecto del
peligro en la demora y viceversa, cuanto mayor es ese peligro menor es el rigor
en lo atinente a la verosimilitud, también es cierto que ha enfatizado que esa

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fórmula no puede desplazar la exigencia de que ambos requisitos siempre
deben encontrarse definidos, pues no funcionan en forma alternativa sino
complementaria (ídem considerando XV, y causa “Incidente No 1 - actor:
Massei, Ruben Angel y otro Demandado: EN -Enacom y otros s/ inc de medida
cautelar”, pronunciamiento del 22 de noviembre de 2016).
XVIII. Que cabe recordar que la Corte Suprema ha expresado, en

una constante línea de precedentes:
—Que el acierto o el error, el mérito o la conveniencia de las
decisiones legislativas no son puntos sobre los que el Poder Judicial deba
expedirse (Fallos: 220:663; 313:410; 325:2600; 328:2567 y 4542; 333:527).
—Que no es propia de la competencia del Poder Judicial la
consideración de la bondad de un sistema fiscal para buscar los tributos que
necesita el erario público y decidir si uno es más conveniente que otro (Fallos:
223:233; 318:676).
—Que no corresponde al Poder Judicial examinar si un gravamen ha
sido o no aplicado en forma que contradice los “principios de la ciencia
económica” (Fallos: 249:99), ya que sólo le incumbe declarar si repugna o no a
los principios y garantías contenidos en la Constitución Nacional.
—Que el Congreso Nacional tiene la atribución de elegir los objetos
imponibles, determinar las finalidades de percepción y disponer los modos de
valuación de los bienes o cosas sometidos a gravamen, siempre que, como se
señaló, no se infrinjan preceptos constitucionales (Fallos: 314:1293).
—Que el poder tributario “tiende, ante todo, a proveer de recursos al
tesoro público, pero constituye, además, un valioso instrumento de regulación
económica […] y sirve a la política económica del Estado, en la medida que
corresponde a las exigencias del bien general, cuya satisfacción ha sido
prevista en la ley fundamental como uno de los objetos del poder impositivo”
(Fallos: 243:98; 289:443; 310:2443: 311:2429; 314:1293; 318:676; 337:388).

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—Que el examen de la procedencia de las medidas cautelares como
la que ha aquí ha sido peticionada debe ser efectuado con particular estrictez,
habida cuenta de la afectación que producen sobre el erario público —y, por
tanto, sobre la comunidad—, pues la regular percepción de las rentas del
Tesoro —en el tiempo y en el modo dispuestos legalmente— es condición
indispensable para el regular funcionamiento del Estado (Fallos: 235:787;
312:1010; 313:1420; 318:2431; 319:1317; 327:5521; y causas G.195.XLVI
“Glaciar Pesquera SA c/ Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur,
Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, pronunciamiento
del 7 de diciembre de 2010, y CSJ 5006/2015 “Cámara Argentina de Arena y
Piedra y otros c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad y repetición”, pronunciamiento del 29 de agosto de
2017).
XIX. Que, paralelamente, el Máximo Tribunal ha advertido

severamente sobre las decisiones judiciales que “neutraliza[n] por completo la
aplicación por las autoridades competentes de una ley formal del Poder
Legislativo” (Fallos: 333:1023).
XX. Que el Estado Nacional, en su memorial de agravios, sostiene

—como se vio— que “el impuesto específico sobre las apuestas está a cargo
del apostador, y el sujeto designado por la ley será el encargado de depositarlo
y declararlo únicamente”.
La Corte Suprema ha dicho que “el principio de legalidad o de
reserva de la ley no es sólo una expresión jurídico formal de la tributación,
sino que constituye una garantía sustancial en este campo, en la medida en que
su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes”, que
“abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales
como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el
tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las

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exenciones” (Fallos: 329:1554; y causa CAF 4455/2014/CA1-CS1 “Piantoni
Hnos SACIFI y A c/ Dirección General Impositiva s/recurso directo de
organismo externo”, pronunciamiento del 12 de diciembre de 2017, voto de la
jueza Highton de Nolasco y del juez Maqueda, y voto en disidencia del juez
Lorenzetti).
Y ha sido categórica al exigir que una ley formal tipifique de manera
completa el hecho que se considere imponible y que constituya la causa de la
obligación tributaria (Fallos: 155:290; 248:482; 294:152; 303:245; 312:912;
316:2329; 321:366; 323:3770). Asimismo, se ha dicho que de este principio
fundamental “se deriva la regla de la tipicidad, que exige a la norma ser precisa
en la descripción del hecho generador de la obligación tributaria. En efecto, es
de la esencia de este precepto la previsibilidad de las reglas en materia
impositiva toda vez que una ley cuyo contenido sea indeterminado no
permitirá conocer qué comportamientos quedan abarcados por ella y hacen
nacer la obligación de pago. Existe entonces un mandato constitucional al
legislador para que elabore leyes tributarias claras, que permitan crear de
manera cierta la obligación […] esta exigencia de tipicidad, como una
expresión más del principio de reserva de ley y de seguridad jurídica, se
proyecta sobre todos los elementos del hecho imponible” (causa CAF
4455/2014/CA1-CS1 “Piantoni Hnos SACIFI y A”, voto en disidencia del juez
Lorenzetti).
Aquí no se ha acreditado, sumariamente, que esas líneas directrices
hayan sido desatendidas por el legislador.
En efecto, es posible anotar, preliminarmente —acerca de la creación
del impuesto específico sobre la realización de apuestas—, que en la ley
27.346, concretamente en sus artículos 1º, 2º y 4º, están expresamente
determinados el presupuesto de hecho generador de la obligación tributaria —
hecho imponible—, los sujetos obligados a su ingreso —responsables—, los
parámetros que deben ser tomados para calcular la materia imponible —base
imponible— y su cuantificación —alícuota—.

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El sujeto, como elemento esencial que compone el tributo, está
determinado en el artículo 2º del artículo 5º de la ley (Título III, Capítulo I),
que prevé que “A los efectos de la aplicación del impuesto de esta ley se
consideran sujetos del gravamen a las personas humanas y personas jurídicas
que exploten este tipo de máquinas, bajo cualquier forma, instrumentación o
modalidad”.
La objeción propuesta por UADEE, receptada en el pronunciamiento
apelado, está orientada hacia la discordancia que existiría entre el artículo
recién transcripto y el artículo 1º del artículo 5º de la ley (Título III, Capítulo I)
que establece “en todo el territorio de la Nación un impuesto que grave la
realización de apuestas a través de máquinas electrónicas de juegos de azar y/o
de apuestas automatizadas (de resolución inmediata o no) habilitadas y/o
autorizadas ante la autoridad de aplicación, sobre el expendio, entendiéndose
por tal el valor de cada apuesta cualquiera sea el medio en que se lleve a cabo
(fichas, monedas, billetes, etc.)”.
De acuerdo con el punto de vista que ofrece la unión actora sobre la
ley, “surge claramente que su objeto es la explotación de máquinas
tragamonedas, debiendo concluir que su nombre claramente difiere de su
objeto”, de lo que se seguiría que “los sujetos que se dediquen a la explotación
de máquinas tragamonedas son sujetos por deuda propia y no por deuda ajena
(en este caso serían los apostadores) […] conforme a las disposiciones de la
ley 11.683”, ya que “en todo caso el legislador debió haber designado a
quienes exploten este tipo de máquinas como ‘responsables por deuda ajena’ y
no como ‘sujetos del impuesto’ tal como claramente surge del texto legal
comentado”.
Aun cuando, efectivamente, pudiera decirse que la técnica legislativa
utilizada en la redacción de la ley 27.346 no es óptima, esa circunstancia es
insuficiente para considerar acertada, en este marco cautelar, la afirmación que
se hace en la demanda en el sentido de que la verdadera actividad gravada por

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dicha ley es la explotación de las máquinas tragamonedas y no el acto de
apostar.
Ello es así toda vez que el artículo 2º del artículo 5º de la ley (Título
III, Capítulo I), cuyo primer párrafo invoca UADEE en sustento de su
posición, prescribe, en su segundo párrafo, que “En todos los casos el
perfeccionamiento de los hechos imponibles previstos en el artículo 1° se
configurará al momento de su ejecución, entendiéndose por tal acto de
apuesta” (sic). Como se ve, tanto el artículo 1º como el artículo 2º, ambos del
artículo 5º de la ley (Título III, Capítulo I), hacen una expresa referencia a que
el hecho imponible está dado por el acto de apostar.
A partir de esa formulación textual, no hay razones válidas para
sostener, al menos por vía de una ponderación provisoria, la desvirtuación de
uno de los presupuestos esenciales del tributo —como lo es el hecho imponible
— que está contemplado literal y explícitamente en la ley.
En la hipótesis más favorable a la posición de la unión demandante,
la adecuada dilucidación de este punto exige la realización de un examen que
es ajeno al acotado ámbito cautelar, en tanto requiere establecer definiciones
que son propias de la sentencia definitiva, ya que, ante una indudable
complejidad jurídica y fáctica, resulta necesario examinar con profundidad y
amplitud las normas involucradas, y ello implicaría, como ha señalado esta
cámara, “resolver el plano sustancial del asunto, extremo vedado a los jueces
cuando se trata de denegar o conceder medidas precautorias (Fallos:
328:3638). Su admisión, pues, excedería el marco de lo hipotético, dentro del
cual toda medida cautelar agota sus efectos (Fallos: 325:388; 335:144). En
otras palabras, implicaría avanzar sobre los presupuestos sustanciales de la
pretensión contenida en la demanda” (esta sala, causas “Montevideo Cambio y
Turismo SRL y otros c/ BCRA s/ entidades financieras –ley 21.526 –art. 42”,
pronunciamiento del 9 de diciembre de 2014, y “Tailhade”, citada; Sala III,
causa “Uez, Astrid c/ EN –Mº Justicia DDHH– DNRPA s/ proceso de
conocimiento”, pronunciamiento del 18 de abril de 2017).

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Desde esa perspectiva, la deficiencia técnica que, de acuerdo con el
criterio contenido en la sentencia apelada, exhibiría la ley 27.346 en la
creación del impuesto específico sobre la realización de apuestas “ya que
resulta confusa su redacción en cuanto establece la creación del tributo sobre la
realización de apuestas (artículo 1º) y dispone que los sujetos del gravamen
son las personas —físicas o jurídicas— que exploten las maquinas
mencionadas en el artículo 1º”, carece de aptitud, en este ámbito de
conocimiento limitado, para habilitar la tutela cautelar solicitada.
XXI. Que el Estado Nacional, en su memorial de agravios asevera,

como se dijo —en lo que atañe al impuesto específico sobre la realización de
apuestas—, que “no puede interpretarse en el marco de la presente medida
cautelar que el Decreto reglamentario modifique los elementos sustanciales del
impuesto definidos por la ley, o que mediante el mismo se esté vulnerando el
principio de reserva en materia tributaria”.
Aun si se admitiera que el decreto 179/2017 formula una distinción
no que se encuentra contemplada en la ley 27.346, como se sostuvo en la
sentencia de primera instancia, debe ponerse de relieve que UADEE no ha
desconocido que dicho supuesto tendría encuadramiento en el propio texto de
la ley, con independencia de las previsiones del decreto.
Por ello, la conclusión expuesta en la decisión recurrida en torno al
potencial exceso que se hallaría configurado en el artículo 2º del decreto
179/2017, fundado en que “al disponer que debía considerarse como máquinas
electrónicas de juegos de azar y/o apuestas automatizadas de resolución
inmediata —como lo dispuso la ley de creación del impuesto— sólo a las
‘máquinas tragamonedas o slots’ se habría establecido una distinción legal
tributaria para la cual no se encontraba facultado lo que resultaría contrario a la
Constitución Nacional”, pierde la consistencia que le atribuye la unión
demandante.

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XXII. Que el artículo 6º del artículo 5º de la ley 27.346 (Título III,
Capítulo I), que prevé —en lo que concierne a la alícuota del impuesto
específico sobre la realización de apuestas— que el “Poder Ejecutivo nacional
podrá aumentar hasta en un cincuenta por ciento (50%) el gravamen previsto
en esta ley, o disminuirlo o dejarlo sin efecto transitoriamente, teniendo en
cuenta entre otros parámetros el tipo de actividad y la zona geográfica, previo
informe técnico fundado de las áreas con competencia en la materia”, no
exhibe, a primera vista, objeciones constitucionales, ya que, como puede
apreciarse, la ley establece el porcentaje máximo hasta el cual resulta viable
cuantificar la obligación tributaria. Por ello, toda vez que la ley fija un límite
preciso, esa previsión no se manifiesta, en esta etapa acotada del juicio, como
contraria a las garantías constitucionales (Fallos: 148:430; 270:42; 310:2193;
326:4251).
El Poder Ejecutivo Nacional, en el artículo 2° del decreto 179/2017,
fijó “en el CERO COMA NOVENTA Y CINCO POR CIENTO (0,95%) el
gravamen previsto por el artículo 4° del Capítulo I del Título III de la Ley N°
27.346”. Puede afirmarse, en este segmento procesal de conocimiento
limitado, que no se advierte que el decreto reglamentario 179/2017 haya
exorbitado los términos del texto de la ley 27.346 (causa CAF
4455/2014/CA1-CS1 “Piantoni Hnos SACIFI y A”), toda vez que se ajustó al
límite allí establecido, si se repara en que incrementó la alícuota de 0,75% a
0,95%. Por tanto, tampoco se observan, en esta etapa preliminar, reproches de
naturaleza constitucional sobre esa previsión.
En este contexto, tal como lo afirma la parte demandada, el planteo
no presentaría una analogía sustancial con la cuestión que fue resuelta por la
Corte Suprema en el precedente “Camaronera Patagónica”.
En efecto, allí el Máximo Tribunal descalificó la validez
constitucional de la resolución 11/2002 del Ministerio de Economía, sobre la
base de los siguientes fundamentos centrales:

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́
i. La “ley 25.561 sólo contiene en su art. 5°, tercer parrafo, in fine,
una previsioń de creacioń de un derecho a la exportacioń de hidrocarburos,
supuesto ajeno al de la especie cuya constitucionalidad no es objeto aqui ́ de
́ Pero, con la salvedad mencionada, no hay otra disposicioń en su
discusion.
articulado que permita establecer, con claridad y sin duda alguna, las pautas de
́
la clara politica ́ de
legislativa a las cuales debe atenerse el Presidente. Es mas,
su lectura no puede siquiera intuirse que el Poder Legislativo haya delegado en
́
el Ejecutivo la posibilidad de crear este tipo de gravamenes, maś allá de la
admisibilidad constitucional de tal mecanismo, que como se señaló
anteriormente debe ser enérgicamente rechazada”.
ii. “[P]ara el caso en concreto aquí discutido, como puede
observarse, no es el legislador quien ha determinado, de manera cierta e
indudable, cuaĺ es la forma de cuantificar la prestacion,
́ sino que ha de
recurrirse necesariamente, a lo dispuesto por la resolucioń 11/02 mencionada”.
iii. El “Congreso Nacional no ha previsto cuaĺ es la alicuota
́
́
aplicable, ni siquiera mediante el establecimiento de unos baremos maximos y
́
minimos ́ Al guardar silencio el citado cuerpo legal respecto de
para su fijacion.
́
la alicuota ́
maxima que puede establecerse en materia de derechos de
́ coloca a la resolucioń impugnada a extramuros de las normas y
exportacion,
̃
principios constitucionales antes resenados”.
Esos tres fundamentos centrales llevan a descartar una sustancial
analogía entre la cuestión aquí planteada y la cuestión que fue debatida y
resuelta en el precedente de Fallos: 337:388, pues faltaría el “aspecto comuń
cuya ponderacioń es relevante” o “la noción de la semejanza” (Carnelutti,
Francisco, “Sistema de Derecho Procesal Civil”, Uthea Argentina, 1944, tomo
́
I, páginas 129/140; Linares, obra citada, paginas ́ Joaquiń
153/167; Llambias,
Jorge, “Tratado de Derecho Civil”, Lexis Nexis, Abeledo-Perrot, 2003, Tomo
́
I, pagina 103; Schauer, Frederik, “Pensar como un abogado. Una nueva
introduccioń al razonamiento juridico”,
́ Marcial Pons, Filosofiá y Derecho,
́
2013, paginas 99 y siguientes; esta sala, causa “FIA (EXPTE 23330/1581 y

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otros) y otro c/ EN -Mº Economiá -AFIP resol IG 08/06 y otras s/proceso de
conocimiento”, pronunciamiento del 11 de abril de 2017, disidencia parcial del
juez Facio).
XXIII. Que respecto de la afectación al derecho de igualdad

invocada por UADEE, es necesario recordar que la Corte Suprema ha
considerado razonable que el Estado, con fundamento en su poder impositivo y
en atención a los fines perseguidos por su plan de gobierno, alcance a
determinadas actividades con un tributo diferenciado, siempre que en la
distinción exista una base sólida que justifique la clasificación acordada y que
no se establezcan distinciones con la finalidad de hostilizar o favorecer a
determinadas personas o clases de personas con consideraciones que no se
encuentren relacionadas con los deberes de los contribuyentes (Fallos:
138:313; 202:130; 237:239; 325:2600; 328:1750). Asimismo, se ha dicho que
el Congreso Nacional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
conferidas en el artículo 75 de la Ley Fundamental, puede decidir aprobar
leyes impositivas que tengan objetivos múltiples y diferentes, que constituyan
señales e incentivos económicos para que los contribuyentes sensibles al costo
fiscal de sus decisiones realicen ciertas conductas deseadas por la
administración que buscan la realización de otros objetivos además de la suba
de la recaudación (causa CAF 4455/2014/CA1-CS1 “Piantoni Hnos SACIFI y
A”, voto del juez Rosenkrantz).
Sobre la base de ese criterio, la objeción dirigida a la utilización de
los tributos “para fines extrafiscales”, la alegación referente a la “situación
desventajosa frente a otros competidores” (supuestos que la unión actora trata
como desigualdades “ante” la ley) y la crítica apuntada a la distinción por el
“tipo de actividad” y por la “zona geográfica” (supuestos que la unión
demandante trata como desigualdades “dentro” de la ley), todas ellas requieren
como respuesta unas definiciones que resultan propias de la sentencia

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definitiva, habida cuenta de la notoria complejidad fáctica y jurídica que
exhiben, por lo que exceden este acotado marco de conocimiento cautelar.
XXIV. Que en lo que atañe a la confiscatoriedad alegada por

̃
UADEE, la Corte Suprema ha senalado “de manera invariable que para que la
́ por parte del Estado,
confiscatoriedad exista, debe producirse una absorcion,
de una porcioń sustancial de la renta o el capital” y “que el exceso alegado
como violacioń de la propiedad debe resultar de una relacioń racional estimada
entre el valor del bien gravado y el monto del gravamen”, y ha requerido,
“asimismo, una prueba concluyente a cargo del actor” (Fallos: 207:238;
220:1082, 1300; 239:157; 242:73; 268:57; 322:3255; 328:4542).
Desde esa perspectiva, puede afirmarse que la impugnación
formulada no es apta para demostrar, al menos en este restringido ámbito
cautelar, que las normas cuestionadas han establecido una carga tributaria que
con relación a las entidades asociadas resulte confiscatoria.
En efecto, la unión presentó en el pleito, como parte de la prueba
documental enunciada en la demanda, cinco certificaciones contables,
confeccionadas entre marzo y abril de 2017, relativas a las firmas Argentone
SA (fs. 83/86), Argenbingo SA (fs. 87/90), Bingo Adrogué SA (fs. 91/96),
Bingo Pilar SA (fs. 97/104) y Entretenimientos Altos del Mocona SA (fs.
105/114). Ninguna certificación contable fue presentada con respecto a las
restantes entidades asociadas.
Dichas certificaciones contables, empero, no constituyen, en modo
alguno, como puede apreciarse sin dificultad, la “prueba concluyente a cargo
del actor” que, según se vio recién, es exigida por la jurisprudencia de la Corte
Suprema.
Ello es así porque se trata de una cuestión que presenta,
indudablemente, ribetes de complejidad jurídica y fáctica, que sólo puede ser
ponderada y resuelta en la sentencia definitiva sobre la base de las pruebas que
se produzcan durante el desarrollo del proceso principal (Sala III, causa
“Incidente N° 1 –Actor: Hidroeléctrica El Chocón SA Demandado: EN –AFIP

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–DGI s/ Inc. Apelación en autos ´Hidroeléctrica El Chocón SA c/ EN –AFIP –
DGI s/ Dirección General Impositiva”, pronunciamiento del 5 de marzo de
2015).
XXV. Que la actividad del Congreso Nacional y su resultado

concreto, esto es, la ley 27.346, al configurar una manifestación de la función
estatal, exhibe, de acuerdo con un principio general reconocido por la Corte
Suprema, una presunción de validez (Fallos: 250:154; 251:336; 307:1702;
314:695; 328:3018; causas CSJ 1387/2013 (49-M)/CS1 “Minera Santa Cruz
S.A. el Santa Cruz, Provincia de s/ incidente de medida cautelar”,
pronunciamiento del 9 de diciembre de 2015, y CSJ 5006/2015 “Cámara
Argentina de Arena y Piedra y otros c/ Buenos Aires, Provincia de s/acción
declarativa de inconstitucionalidad y repetición”, pronunciamiento del 29 de
agosto de 2017).
En virtud de los argumentos hasta aquí expuestos, puede afirmarse,
dentro de los límites del juicio provisorio que se lleva a cabo en el ámbito
cautelar, que no se encuentran configurados los requisitos de verosimilitud del
derecho y verosimilitud de la ilegitimidad exigidos en el artículo 13, inciso 1º,
apartados ‘b’ y ‘c’, de la ley 26.854.
XXVI. Que la conclusión expuesta en el considerando precedente,

empero, no hace innecesario examinar la presencia de los demás requisitos
contemplados en dicha norma, tales como (a) “que el cumplimiento o la
ejecución del acto o de la norma, ocasionará perjuicios graves de imposible
reparación ulterior”, (b) la “no afectación del interés público”, y (c) que “la
suspensión judicial de los efectos o de la norma no produzca efectos jurídicos
o materiales irreversibles”, dado que, sobre esos aspectos, el pronunciamiento
apelado se ha expedido y la parte demandada se ha agraviado.
Esta cámara ha sostenido que no puede dejar de confrontarse la
irreversibilidad del daño que pueda causarse al interés privado con aquella que

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pueden sufrir los intereses generales, a los fines de equilibrar provisionalmente
tales intereses encontrados, dado que medidas como la aquí peticionada
permiten enjuiciar la corrección del acto antes de que su ejecución haga inútil
el resultado del planteo (Sala III, causa “Incidente Nº 1 - Actor: Manucorp SA
Demandado: EN- Secretaría de Comunicación Pública s/ inc. apelación”,
pronunciamiento del 28 de diciembre de 2017).
Aquí, de un lado, el interés público ostensiblemente involucrado y
afectado (artículo 13, inciso 1º, apartado ‘d’) está conformado por el ejercicio
de las facultades tributarias propias del Estado, primordialmente a cargo del
Congreso Nacional y, en lo pertinente, del Poder Ejecutivo Nacional, y por la
percepción de la renta pública.
De otro lado, UADEE alegó “un temor fundado en la configuración
de un daño irreversible a los derechos cuya protección se persigue” (artículo
13, inciso 1º, apartado ‘a’), alegación que fue receptada en la decisión apelada
cuando afirmó “la existencia de un interés jurídico que justifica la
admisibilidad de la medida, y que se traduce en el estado de peligro en que se
encuentra el derecho principal, o la posibilidad o certidumbre de que la
actuación normal del derecho llegará tarde”.
Las aseveraciones recordadas en el párrafo precedente carecen, por
sí solas, de idoneidad para tener por configurada la alegada
generación de daños graves de imposible reparación ulterior, o, dicho en
términos más tradicionales, el peligro en la demora, concepto que ha sido
definido como “la probabilidad de que la tutela jurídica definitiva que la actora
aguarda de la sentencia a pronunciarse no pueda en los hechos realizarse, es
decir que, a raíz del transcurso del tiempo, los efectos del fallo final resulten
prácticamente inoperantes” (esta sala, causas “Esso”, “Ruiz”, “Banco de
Valores SA y otros c/ Banco Central de la República Argentina s/recurso
directo de organismo externo”, pronunciamiento del 3 de septiembre de 2015,
y “Banco Hipotecario SA y otros c/ Banco Central de la República Argentina

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s/entidades financieras - ley 21526 - art 42”, pronunciamiento del 18 de
febrero de 2016).
Esas consideraciones eximen al tribunal de precisar si “la suspensión
judicial de los efectos o de la norma” puede producir “efectos jurídicos o
materiales irreversibles” (artículo 13, inciso 1º, apartado ‘e’).
XXVII. Que, en suma, al no hallarse configurados los presupuestos

previstos en el artículo 13 de la ley 26.854 para la procedencia de la medida
cautelar que aquí fue peticionada por la unión demandante, debe revocarse el
pronunciamiento recurrido.
XXVIII. Que, habida cuenta de las circunstancias procesales

marcadamente peculiares —originadas en la actuación de todas las partes
intervinientes—, que fueron señaladas en el considerando I de este
pronunciamiento, la señalada complejidad jurídica y fáctica de las cuestiones
debatidas, y el vencimiento parcial y mutuo de las pretensiones examinadas, se
justifica la distribución las costas de ambas instancias en el orden causado, con
fundamento en los artículos 68, segunda parte, y 71 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación.
En mérito de las razones expuestas, habiendo dictaminado el

Ministerio Público Fiscal, el tribunal RESUELVE: 1. Desestimar los agravios
planteados por la parte demandada en lo referente a la legitimación de la
entidad demandante; 2. Hacer lugar a los agravios planteados por la parte
demandada en lo concerniente a la procedencia de la medida cautelar
peticionada y, por consiguiente, revocar el pronunciamiento apelado en este
aspecto; y 3. Distribuir las costas de ambas instancias en el orden causado.
El señor juez Carlos Manuel Grecco integra la sala en los términos

de la acordada 16/2011 de esta cámara y la señora jueza Clara María do Pico

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no interviene a raíz de que fue aceptada la recusación sin expresión de causa
planteada por la parte actora.
Regístrese, notifíquese a las partes y al señor fiscal coadyuvante, y,

oportunamente, devuélvase.

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Poder Judicial de la Nación

CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CONTENCIOSO

Buenos Aires, de de 2018.-

I. Que algunos antecedentes del pleito originado en el expediente

II. Que la Unión Argentina de Empresarios de Entretenimiento (en

Fecha de firma: 06/04/2018

Fecha de firma: 06/04/2018

III. Que al fundar la petición cautelar —formulada “en base a lo

Fecha de firma: 06/04/2018

vi. El peligro en la demora se halla “presente desde que la lesión a

IV. Que la sentencia de primera instancia hizo lugar a la solicitud

V. Que para decidir de ese modo, en dicha sentencia se expuso los

Fecha de firma: 06/04/2018

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VII. Que una posterior decisión de primera instancia acogió una

Fecha de firma: 06/04/2018

VIII. Que esta sala (i) se pronunció por la extemporaneidad del

IX. Que, ulteriormente, la unión demandante hizo hincapié en su

X. Que el señor fiscal coadyuvante emitió su dictamen y concluyó en

XI. Que para lograr un ordenado tratamiento de las cuestiones

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XII. Que el examen de la legitimación activa de UADEE, que el

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Fecha de firma: 06/04/2018

XIII. Que debe examinarse, a continuación, si se hallan

XV. Que al revisar la configuración del requisito de la verosimilitud

Fecha de firma: 06/04/2018

XVI. Que al pronunciarse sobre el requisito del peligro en la

Fecha de firma: 06/04/2018

XVIII. Que cabe recordar que la Corte Suprema ha expresado, en

Fecha de firma: 06/04/2018

XIX. Que, paralelamente, el Máximo Tribunal ha advertido

XX. Que el Estado Nacional, en su memorial de agravios, sostiene

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Fecha de firma: 06/04/2018

XXI. Que el Estado Nacional, en su memorial de agravios asevera,

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XXIII. Que respecto de la afectación al derecho de igualdad

Fecha de firma: 06/04/2018

XXIV. Que en lo que atañe a la confiscatoriedad alegada por

Fecha de firma: 06/04/2018

XXV. Que la actividad del Congreso Nacional y su resultado

XXVI. Que la conclusión expuesta en el considerando precedente,

Fecha de firma: 06/04/2018

Fecha de firma: 06/04/2018

XXVII. Que, en suma, al no hallarse configurados los presupuestos