Uso de La Fuerza y Seguridad Colectiva
Uso de La Fuerza y Seguridad Colectiva
Uso de La Fuerza y Seguridad Colectiva
I. El uso de la fuerza, entendido como fuerza armada, ha sido considerado durante toda
la historia de las relaciones internacionales como un instrumento legítimo de la política
internacional del Estado, en la medida en que el principio de equilibro de poderes imponía
una compensación ante cada nueva potencia emergente. De este modo, cuando un Estado o
grupo de Estados comenzaba a tener un protagonismo que podía amenazar el equilibrio
internacional, se aceptaban todas las medidas que se consideraban oportunas para su
restauración o para la implantación de uno nuevo. Así ocurrió con motivo de los sucesivos
predominios de España, de Francia o del Reino Unido de la Gran Bretaña a lo largo de la
historia europea. Todo ello no quiere decir que el uso de la fuerza armada fuese considerado
como el único o mejor medio, antes bien, los medios pacíficos de solución de controversias
eran igualmente habituales, siendo a menudo aplicada la fuerza cuando el fin no se podía
lograr de otro manera.
Es en el art. 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas donde por primera vez se establece
de forma jurídico-vinculante el principio de prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza
"contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier
otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas".
La introducción de un principio prohibitivo de carácter general como éste (al que, por
otro lado, se le concede la naturaleza de principio ius congens en la medida en que su respeto
es considerado como indispensable para la supervivencia de la comunidad internacional), fue
complementado con el reconocimiento del monopolio de la utilización de la fuerza en la
Organización de las Naciones Unidas, salvo en los supuestos de legítima defensa recogidos en
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el art. 51 de la Carta para aquellos casos en que, con motivo de un ataque armado contra un
Estado, el Consejo de Seguridad se encontrase incapacitado para tomar las medidas necesarias
para mantener la paz y seguridad internacionales, y siempre con la obligación por parte del
Estado que la utilice de comunicárselo inmediatamente a aquél. La legítima defensa
únicamente se les concede con carácter de medida de urgencia, hasta que el Consejo pueda
actuar sobre la situación conflictiva en cuestión. Por otro lado, la adopción de medidas
coercitivas no excluye el derecho de legítima defensa en los momentos en que, pese a haberse
adoptado, no puedan efectivamente proteger a los Estados de la agresión inmediata de
terceros, aunque éstos sean los mismos contra los cuales se están adoptando las medidas
coercitivas en cuestión.
Debe, no obstante, tenerse presente que, si bien es cierta e indudable esta paralización,
sí hubo (como se apreciará a lo largo de las sucesivas enumeraciones efectuadas en esta
exposición) intervenciones de las Naciones Unidas en aquellos asuntos que no enfrentaban a
los dos bloques políticos mundiales entonces existentes, como es el caso del Apharteid de
Sudáfrica, el de la ilícita declaración de independencia por parte de la comunidad blanca de
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Rhodesia, el del apoyo a los Estados africanos recientemente independizados frente a las
agresiones de Sudáfrica, o el del apoyo a la independencia de Angola. Asimismo, es necesario
recoger que el modo de aplicar el sistema de seguridad colectiva que surge con la caída del
llamado “telón de acero”, si bien llamativo frente a la situación inmediatamente anterior, no
es novedoso en el comportamiento que ha tenido el Consejo de Seguridad desde la creación
de la ONU, al entroncar con la visión de su papel que empezó a tener durante los primeros
años de funcionamiento de aquélla.
II. El Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas posee una regulación propia,
diferente al resto de sus capítulos, de manera que en él pueden encontrarse principios e
instituciones propias del poder de coerción forzosa que se concede a las Administraciones
públicas en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados del llamado "sistema
continental". En este sentido, el análisis de los preceptos del Capítulo VII nos permite
apreciar la existencia de límites precisos a la potestad que el Consejo de Seguridad tiene para
aplicar el sistema de seguridad colectiva.
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obligada a extraditarlos sino sólo a enjuiciarlos dentro de su propio territorio, el Consejo de
Seguridad, a instancias de los Estados primeramente mencionados, declaró que la tensión
creada por este asunto constituía una "amenaza para la paz", ordenando al Estado libio la
entrega de los sospechosos.
La adopción por el propio Consejo, mediante las resoluciones 731 (1991) y 748
(1991), de medidas coercitivas contra Libia (ante su negativa a realizar lo que había
decretado), supuso la interposición, por parte de ésta, de una demanda ante el Tribunal
Internacional de Justicia, alegando su antijuridicidad. El planteamiento de esta demanda llevó
al ámbito del Derecho Internacional la cuestión de la naturaleza de las Resoluciones
adoptadas por el Consejo de Seguridad en el marco del Capítulo VII de la Carta y la
existencia o no de límites al respecto.
Frente a las primeras tesis que surgieron afirmando la imposibilidad de controlar las
resoluciones adoptadas por el Consejo cuando ejercitaba el sistema de seguridad colectiva en
aplicación del Capítulo VII de la Carta (dada la no sujeción a Derecho que su carácter de
órgano político concedía a las resoluciones que adoptase, cualesquiera que fuese su origen),
fueron contrapuestas seguidamente por la afirmación de que, si bien ciertamente nos
encontramos ante un órgano de naturaleza política, éste adopta medidas sujetas a Derecho
cuando actúa en aplicación de las reglas previstas en el Capítulo VII, por lo que el
incumplimiento de las mismas trae necesariamente consigo la ilicitud de las medidas
adoptadas. Esta cuestión de fondo se entronca (y a menudo se confunde) con la relativa a si es
competente el Tribunal Internacional de Justicia para controlar las resoluciones del Consejo
de Seguridad, cuestiones diferentes que, si bien guardan relación, deben separarse en su
análisis.
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entre ellos), impiden reconocer su sujeción a la jurisdicción del referido Tribunal, el cual, por
otra parte, sólo puede resolver controversias jurídicas surgidas entre Estados y no entre
organizaciones internacionales ni, obviamente, entre órganos de éstas.
III. Siguiendo esta segunda posición, debe recogerse en primer lugar que el Consejo de
Seguridad solamente puede adoptar medidas incluidas en el Capítulo VII cuando se encuentra
ante la existencia de una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de
agresión. Estos tres conceptos, recogidos en el art. 39 de la Carta de las Naciones Unidas, son
"conceptos jurídicos indeterminados", en la medida en que por razones gramaticales no
pueden precisar detalladamente el ámbito al que se aplican pero que, en cuanto conceptos de
experiencia configurados por la comunidad internacional a lo largo del desarrollo de las
relaciones internacionales, permiten afirmar de manera concreta y precisa, ante un concreto
supuesto controvertido que surga en la vida internacional, si efectivamente nos encontramos
dentro de su ámbito de aplicación o no.
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precepto, difícil de precisar. Lo usual es que se considere que concurre una “amenaza para la
paz” no sólo cuando se quebranta el principio de prohibición del uso o amenaza de la fuerza
(recogido por el Consejo en numerosas ocasiones como fundamento de su intervención en
conflictos entre Estados) sino, en general, cuando se ponen en peligro los demás principios
ius cogens, valores que la comunidad internacional considera primarios e indispensables. De
este modo, se ha vinculado la paz y seguridad internacional con otros principios de este tipo:
- Con el principio de libre determinación de los pueblos, con motivo del periodo
descolonizador posterior a la II Guerra Mundial, y en concreto, con: la independenecia de
Angola (1961), las denuncias contra Portugal por parte de Senegal (1972) y Guinea (1969), el
asunto de los territorios administrados por Portugal (1963-1972), el asunto de la indebida
declaración de independencia de Rhodesia, las denuncias contra Rhodesia por parte de
Mozambique (1977) y Botswana (1977), la negativa de Sudáfrica a declarar la independencia
de Namibia (1968-1989), la independencia del ex-Sáhara español (1975-), independencia de
Timor oriental (1975-), o la independencia de las islas Palau (1994).
- Con el principio de arreglo pacífico de las controversias por parte de los Estados,
con motivo del asunto del conflicto de las islas Malvinas (1982), de la denuncia de EEUU
contra Irán a causa del secuestro de su personal diplomático en la Embajada de Teherán
(1979), del asunto del conflicto interno del Líbano (1983), de la denuncia de Nicaragua contra
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EEUU (1983), del conflicto entre Etiopía y Eritrea (1998) o de la situación en los Grandes
Lagos (1998).
IV. De los tres conceptos recogidos en el punto anterior, es el de amenaza para la paz
el que ha sido más utilizado por el Consejo de Seguridad, debido a que compromete menos
políticamente, tanto a él como a los Estados que se encuentren inmersos en una controversia,
ya que la determinación de la existencia de un acto de agresión o de un quebrantamiento de la
paz internacional supone la mención de un culpable, cuestión a veces no recomendable si se
desea un arreglo pacífico de la controversia, fin supremo del Consejo y de toda la
Organización de las Naciones Unidas.
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en los asuntos de las denuncias contra Sudáfrica por parte de Lesotho (1982), Kenia (1976),
Angola (1978) y Botswana (1985), así como en el asunto de las islas Seychelles (1979).
Sin embargo, en el asunto de la invasión de Corea del Sur por Corea del Norte en
1950, en el asunto de las Islas Malvinas (1982) o en los primeros momentos de la ocupación
de Kuwait por Irak no se ha dado una calificación en tal sentido, con intención sin duda de
eludir las consecuencias jurídicas que ello tendría en el ámbito de la legítima defensa del
artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Llama especialmente la atención el último
supuesto, al tratarse de una época en la que el veto no dominaba en el Consejo, limitándose a
calificarla en la Res.660 (1990), de 2 de agosto, como una “amenaza para la paz” cuando
encajaba perfectamente en la definición recogida en la Resolución 3314 (XXIX) antes
referida. Sin embargo, posteriormente, en el momento en que el Consejo de Seguridad pierde
toda esperanza de que se alcance una solución pacífica del conflicto, abandona el tono
moderado y conciliador y no duda en calificar la situación como “agresiva” en la Res.667
(1990) de 16 de septiembre.
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encuentre afectado). El Consejo podrá, conforme al conocido y muy estudiado artículo 34 de
la Carta, “investigar toda controversia o toda situación susceptible de conducir a fricción
internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si la prolongación puede
poner en peligro el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales”.
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En este punto es necesario precisar que los Estados parte en una controversia vienen
obligados (como principio ius cogens complementario del principio de prohibición del uso de
la fuerza) a arreglar sus controversias internacionales por medios pacíficos, de tal manera que
no pongan en peligro ni la paz ni la seguridad internacionales (artículo 2.3 de la Carta de las
Naciones Unidas), debiendo, si no logran arreglarla por estos medios, someterla al Consejo de
Seguridad. Pero no tienen solamente el deber, sino que como Estados “parte” en una
controversia tienen el derecho de ser consultados por el Consejo con carácter previo a la
adopción de su resolución (art.32 de la Carta). Derecho a acudir ante el Consejo con carácter
previo a su intervención en un asunto (aunque no derecho a que sea el propio Consejo quien
les llame de oficio) tienen los Estados que, sin ser parte en una controversia, acrediten que se
encuentran “afectados de manera especial” por ella y, por lo tanto, tienen la condición de
“interesados” en el asunto.
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y la incapacidad de ésta de acreditar necesidades reales de mantenimiento de la paz como
razón de su adopción.
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(1964), del realizado a Portugal para compensar a la República de Guinea por los daños
ocasionados a la vida y a la propiedad por su ataque armado e invasión (1970), pidiendo al
Secretario general de la ONU que ayudara a Guinea a la evaluación de los mismos, o de los
requerimientos efectuados a Sudáfrica para “compensar plena y suficientemente” a Angola
(1980), a Botswana (1985) o a Lesotho (1985) por las pérdidas de vidas y propiedades
ocasionadas por su agresión, afirmando que “tenia derecho a una reparación y indemnización
apropiadas por todos los daños materiales”.
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VII. En ejercicio del sistema de seguridad colectiva, el Consejo de Seguridad, debe, si
la situación internacional así lo exige, proceder a declarar, conforme al artículo 39 de la Carta
de las Naciones Unidas, la existencia de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o
acto de agresión. Dicha declaración tiene por sí sola funcionalidad práctica, como lo
corroboran las numerosísimas ocasiones en que la ha utilizado durante el periodo de la
denominada “guerra fría”, y ello a pesar del conocido obstáculo del abuso del ejercicio del
derecho de veto. Con la calificación como amenaza para la paz manifestaba su desacuerdo
con una situación determinada, y “amenazaba” (habilitado el camino con semejante
calificación) con la adopción de medidas coercitivas del Capítulo VII de la Carta si la
situación seguía poniendo en peligro la paz y seguridad internacionales. Es el caso de la
condena a Indonesia por su intervención en Timor Oriental (1976), de la condena de la
política de un sólo territorio estatal llevada a cabo por Portugal en sus colonias (1963), de la
condena de la invasión de Angola por parte de Sudáfrica (1976-1979), de la declaración como
inaceptable de la independencia unilateral de Rhodesia del Sur, de las sucesivas condenas de
las intervenciones de Israel en el Sur del Líbano (1962-1982), o de la condena de las
intervenciones armadas de Portugal en Senegal (1963-1965) y en Guinea (1970).
Tras la determinación previa, puede, si son necesarias, adoptar resoluciones en las que
“recomiende” a los Estados determinados comportamientos para evitar que se agrave o
empeore, o puede también que establezca directamente “obligaciones” o “prohibiciones” a
seguir por los Estados afectados con la posibilidad, en caso de oposición, de reaccionar
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adoptando las medidas coercitivas previstas en los artículos 41 y 42 de la Carta para
conseguir dicho cumplimiento.
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forzosa mediante el ejercicio de sus poderes de coerción, de manera que se pueda así
satisfacer rápidamente el interés de la comunidad internacional de mantener la paz y
seguridad. Dichas medidas coercitivas, como su propio nombre indica, no tiene una
naturaleza jurídica de sanción, sino sólo de medidas de coerción encaminadas exclusivamente
al cumplimiento de las obligaciones previamente decretadas, de manera que, una vez llevado
a cabo este cumplimiento, deben desaparecer. Estas medidas pueden consistir en el
empleo de la fuerza armada (por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres) o comprender
simplemente la interrupción total o parcial de las relaciones económicas, de las
comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros
medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.
La aplicación del artículo 42 ha sido aún más limitada con anterioridad a los años
noventa. Tienen como precedente la Res.83 (1950) de 27 de junio y la Res.84 (1950) de 7 de
julio, adoptadas durante el asunto de Corea, en virtud de las cuales recomendó a los Estados
mimbros de Naciones Unidas para que proporcionaran a la República de Corea toda la ayuda
necesaria para repeler el ataque armado de Corea del Norte y restablecer en esta región la paz
y seguridad internacionales, así como delegó a las tropas de determinados Estados, bajo el
mando unificado de los EEUU, la competencia de emprender una acción militar en nombre de
las Naciones Unidas. Seguidamente tuvo su protagonismo la Res,221 (1996), de 9 de abril,
en la que se requería al Reino Unido para que impidiera, mediante el empleo de la fuerza
armada, la llegada al puerto de Beira (Mozambique) de buques sospechosos de quebrantar el
embargo de petróleo decretado contra Rhodesia.
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Tras el comienzo de los años noventa, la Res.665 (1990) y la Res.678 (1990)
autorizaron a los Estados a adoptar “medidas proporcionadas” para asegurar el cumplimiento
de las medidas coercitivas que habían sido impuestas a Irak, y a recurrir a “los medios
necesarios”, a partir de 15 de enero de 1990, si Irak persistía en su actitud. Con posterioridad,
se han venido concediendo autorizaciones similares para garantizar el respeto de los derechos
humanos en Somalia, para asegurar el respeto de la interdicción de vuelos en el espacio aéreo
de la República de Nosnia-Herzegovina, para proteger la labor efectuada por la Fuerza de
Naciones Unidas en Bosnia Herzegovina y en Croacia, para reinstaurar la democracia en
Haití, para garantizar la seguridad y libertad de circulación del personal de la misión de
Naciones Unidas en la República Centroafricana, para salvaguardar la seguridad y libertad de
circulación del personal de la Fuerza de protección multinacional en Albania, o para la
defensa de la zona de seguridad de la misión de Naciones Unidas establecida en Gorazde.
El Consejo de Seguridad tiene discrecionalidad para elegir este tipo de medidas, sin
perjuicio de tener presente que deben guarda proporcionalidad con la gravedad de la
situación, buscando el menor detrimento posible de la soberanía de los Estados (sobre la que
inciden, restringiéndola), así como su neutralidad (no deben perjudicar los derechos,
reclamaciones o la posición de las partes interesadas). El principio de mínima restricción de la
soberanía adquiere especial importancia en los supuestos en los cuales se considera por el
Consejo que un conflicto o situación interna de un Estado constituye una amenaza para la paz
y seguridad internacionales.
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La realización física, material, de estas medidas coercitivas no puede ser llevada a
cabo por el Consejo de Seguridad, ni siquiera por otro órgano de las Naciones Unidas, toda
vez que, aunque sí está previsto en la Carta, no posee actualmente medios materiales
permanentes propios. De este modo, son los Estados miembros lo que deben aportarlos,
pudiendo ser obligados a ello cuando se trata de medidas de coerción no consistentes en el
empleo de la fuerza armada, siendo únicamente voluntaria su participación cuando las
medidas precisamente consisten en esto último.
En este sentido, la Carta establece que todos los Miembros de las Naciones Unidas,
con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se
comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, la
ayuda y las facilidades que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y seguridad
referidas, de manera que, como afirma el artículo 48 “La acción requerida para llevar a cabo
las decisiones del Consejo de Seguridad…será ejercida por todos los miembros de las
Naciones Unidas o por algunos de ellos, según lo determine el Consejo de Seguridad”, siendo
realizadas “directamente y mediante su acción en los organismos internacionales apropiados
de que formen parte”.
Más aún, la Carta establece que los miembros de las Naciones Unidas deberán
prestarse ayuda mutua para llevar a cabo las medidas así dispuestas, teniendo presente que, si
con motivo de la adopción de medidas coercitivas, un Estado tuviese problemas económicos
especiales originados por su ejecución, tendrá el derecho de consultar al Consejo de
Seguridad acerca de la solución de esos problemas. Dicha consulta se ha efectuado en algunas
ocasiones pero no ha tenido mucha eficacia práctica, en la medida en que no garantiza recibir
compensación alguna, dados los problemas presupuestarios de la ONU. Sin embargo, lo que
sí puede hacer el Consejo de Seguridad es eximir al Estado afectadon de seguir con la
ejecución de las medidas coercitivas adoptadas.
El derecho del artículo 50 de la Carta fue aplicado por primera vez durante el asunto
de Rhodesia. En este caso, los Estados fronterizos con Rhodesia alegaron durante los años
1967 y 1968 dificultades económicas para cumplir con el embargo decretado por el Consejo.
Nunca hubo suficientes fondos para solventar debidamente la situación. Posteriormente, las
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resoluciones adoptadas durante el asunto de Lockerbie y el conflicto en la ex-Yugoeslavia
recogen expresamente esta cuestión pero, salvo en el primer caso, su eficacia ha sido dudosa.
Pero no sólo los Estados pueden sufrir perjuicios, sino también las personas físicas. El
Consejo de Seguridad, en consecuencia con el reconocimiento que en la propia Carta se hace
de los derechos humanos, se ha preocupado de solventar los efectos negativos que sus
medidas coercitivas pueden producir en la población de los Estados afectados, sobre todo
cuando éstas tiene un carácter económico. Es el supuesto de la resolución adoptada durante el
asunto de Haití (1993), en la que se excepciona su aplicación cuando se trata de asistencia
humanitaria o entrega de medicamentos. Es igualmente el caso de la resolución adoptada
durante el asunto del conflicto entre Irak y Kuwair, en la que se establece la fórmula “petróleo
a cambio de alimentos” como excepción al embargo que se impone a Irak. Puede también
mencionarse la indemnización a los ciudadanos iraquíes de los perjuicios derivados de su
traslado forzoso a causa de la demarcación de la frontera, o la excepción de vuelos efectuados
por razones humanitarias del embargo decretado contra Libia en el asunto de Lockerbie, o la
autorización de exportación de medicinas que a petición de UNICEF se realizó con motivo
del embargo decretado contra las Repúblicas de Servia y Montenegro.
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el Reino Unido de la Gran Bretaña, y también ocurrió durante el asunto del conflicto en la ex-
Ýugoeslavia, cuando algunas resoluciones obligaron directamente a Rumanía o Turquía.
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humanitarios o inseguridad en la región no provocaron una declaración de amenaza a la paz y
seguridad internacionales, ni se adoptaron medidas adecuadas al respecto, tal y como sí
ocurrió en los otros asuntos. Los mismo puede afirmarse de la actitud del Consejo de
Seguridad durante el conflicto entre Armenia y Azerbayán (1993): a tenor de los hechos que
recogen expresamente las resoluciones que él mismo adopta al efecto (entre los que se pueden
apreciar ocupaciones del territorio ilícitas, uso ilícito de la fuerza y grave situación
humanitaria de la población), podría haberse adoptado, al igual que en otras situaciones
contemporáneas similares, algún tipo de medida que no fuera la adoptada de limitarse a
declarar expresamente que concurría una amenaza para la paz y pedir conforme al artículo 40
de la Carta un alto el fuego. Lo mismo puede afirmarse de su intervención durante el asunto
de Camboya, en el cual el comportamiento obstaculizador del partido de los Jemeres Rojos no
motivó al Consejo para aplicar alguna medida del Capítulo VII, cosa que sí hizo ante una
situación similar en Angola, donde consideró que el comportamiento de UNITA exigía la
aplicación de medidas coercitivas del artículo 41 (1993).
El control de los actos de ejecución forzosa efectuados por los Estados, por otro lado,
pueden referirse a la validez de la resolución del Consejo que se ejecuta, como a la validez de
la ejecución forzosa en sí misma considerada y la observancia de sus límites. Así, debemos
incluir los supuestos en que, en el cumplimiento de la ejecución forzosa de una resolución que
es conforme a Derecho, se comete una grave irregularidad o exceso; en estos casos, el uso de
la coerción pierde toda legitimidad y se presenta como una actuación antijurídica susceptible
de originar responsabilidad internacional.
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suspende la autorización concedida para realizar arrestos personales y constituye una
Comisión de investigación de los hechos.
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