El Municipio en Mexico PDF
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(1990-2015)"
Documento Metodológico
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... I
1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. ................................... XI
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. ................................................................................. XIV
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA............................................................ XV
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. ................................................................................... XVII
5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.......................................................... XIX
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. ..................................................................................... LXXI
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS LAS HIPÓTESIS. .................................................. LXXII
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. .....................................................XCIII
Bibliografía Básica ..........................................................................................................CIV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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INTRODUCCIÓN
I
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Asimismo, el municipio se caracteriza por ser una institución con un valor estratégico
reconocido y, también, por tener profundas deficiencias en su funcionamiento y una
amplia agenda de reformas pendientes que posibiliten su adecuación a las
necesidades contemporáneas de la Nación.
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Bajo ese mirador, nuestro trabajo busca colocar a debate un enfoque que puede ser
útil para entender de forma integral, observando en el municipio a una institución
sociopolítica estratégica. Por su condición como gobierno autónomo de proximidad,
y por tener a su cargo la prestación de los servicios públicos en exclusiva.
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Para nuestros fines, el texto se estructurará por cuatro capítulos que establecen
aspectos como los siguientes:
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Dicho ejercicio nos conduce a puntualizar sobre los elementos constitutivos del
Estado y preguntarnos cuáles son las acciones que éste emprende a través del
gobierno. Dentro de éstas analizamos con mayor detalle las políticas públicas,
conceptualizándolas como iniciativas de gobierno con objetivos de interés público
que surgen de procesos de análisis y diagnósticos de factibilidad, formuladas para
resolver de forma eficiente problemas públicos concretos que requieren de
mecanismos para que la sociedad participe en la definición de la problemática y en
la búsqueda de las soluciones.
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De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen
una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar
permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo
temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos
los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden
ayudar a la comprensión y resaltar las ideas relevantes dentro del texto, las
limitantes del argumento y su planteamiento. También algunas de las tareas
pendientes por estudiar, en materia institucional a nivel municipal, que en el futuro
permitirán esbozar ideas innovadoras sobre cómo instrumentar de forma viable los
conceptos básicos de Soberanía y Democracia ciudadana, al mayor terreno posible
del gobierno local en México. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices
para que puedan consolidarse y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de
aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política, social, económica
y cultural, pero sobre todo, apegadas a la realidad de nuestro país.
1
La dimensión territorial se refiere a los procesos sociales y las relaciones entre actores gubernamentales y no
gubernamentales que se presentan de forma endógena dentro de una demarcación geográfica delimitada.
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De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el cual
permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor profundidad
y con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique Movimiento
Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis más puntuales,
con el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en general, elementos
de juicio para definir su postura política – ideológica sobre este tema.
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Sin embargo, es un hecho que pese al innegable avance en los últimos años, aún
permanece rezagado en cuanto las decisiones de gobierno que se toman a nivel
estatal y federal, ejemplo es la importancia del volumen de recursos que
proporcionalmente significa los programas y acciones del gobierno estatal y federal
en materia de desarrollo social e infraestructura, en relación al gasto municipal
autónomo, en dichas decisiones las autoridades municipales son entendidas como
unidades operativas, sin peso real en el diseño y ejecución de los programas, por lo
que el pulso de necesidades de los municipios respecto a la atención de las
problemáticas sociales concretas de su comunidad.
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Lo anterior tiene que ver con las diversas restricciones que en materia de
competencias subsiste, y la persistencia de vacíos normativos aún insalvables para
el adecuado acatamiento de la voluntad de las comunidades.
En la historia política del estado mexicano, encontramos desde sus orígenes una
clara y firme concepción municipalista, entendido como una entidad territorial de
derecho público con la firme finalidad de preservar y defender los intereses de la
comunidad.
Parte fundamente del objeto del estudio será la definición de una serie de
estrategias para la reforma política respecto a la redistribución de competencias a
favor del municipio, y esta sea, una contribución relevante para que Movimiento
Ciudadano, promueva a través de sus legisladores iniciativas para colocar el tema
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Por todo lo anterior, efectuar un estudio que permita analizar de manera muy
particular el impacto que ha tenido la política ambiental en la última década en
México: alcances, límites y desafíos contemporáneos, y reconocer la vigencia del
concepto, y retirar las barreras a las que se enfrenta para continuar evolucionando,
identificando posibles soluciones para contribuir a una sociedad más justa y
equitativa. Finalmente, En este estudio exploratorio se tratará, en todo lo posible de
integrar diferentes puntos de vista, manteniendo un enfoque objetivo.
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2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
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De esta forma, el estudio deberá arrojar luz respecto a las alternativas de reformas
y mecanismos pertinentes para la transformación a profundidad del papel en el
desarrollo regional que debe sustentar la entidad municipal, partiendo de considerar
la amplia heterogeneidad, en cuanto actores, circunstancia económica y social
existente a largo de la república, así como las diversas restricciones políticas y
sociales que obstaculizan a las autoridades municipales
En este sentido, queda mucho camino por recorrer para dar consistencia a la acción
pública de los gobiernos locales que se materializa en esquemas permanentes de
financiamiento y ejercicio del gasto, misma que implica necesariamente la reforma
constitucional enfocada al fortalecimiento integral de las competencias municipales,
esquemas coherentes de participaciones federales y el desarrollo de herramientas
de fiscalización eficaces y oportunas, así como rendición de cuentas.
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4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.
¿Cuáles han sido los fundamentos históricos, políticos y sociales que otorgan al
municipio su carácter soberano?
¿Cuáles son los fundamentos normativos por los que el municipio sustenta su
actuar?
¿Cuáles son los factores de éxito para que el municipio asuma con eficacia las
responsabilidades que le estén siendo delegadas?
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programas de descentralización?
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La palabra naturaleza proviene del latín naturalis y que para el motivo de este
estudio, es decir con un enfoque totalmente municipal, significa "esencia y
propiedad característica de cada ser” y "virtud, calidad o propiedad de las cosas”.2'
Se trata, entonces de integrar sobre las esencias y virtudes para alcanzar un
profundo conocimiento del Municipio. Esta tarea tiene como único fin buscar la
precisión del concepto Municipio.
Gabino Fraga sostiene que: "el Municipio no constituye una unidad soberana dentro
del Estado, ni un poder que se encuentra al lado de los poderes expresamente
establecidos por la Constitución; el Municipio es una forma en que el Estado
descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial
determinada”. 3
2
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; Microsoft Encarta 2006
3
FRAGA, Gabino; Derecho Administrativo; 45ä Ed.; México, Porrúa 2001; p. 220
XIX
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Sin embargo, estos autores, dejaron de observar que Francia cuenta con un
gobierno y una administración de índole centralista, que permite la congruencia de
una descentralización administrativa regional, a diferencia de México, que es una
Federación donde el Municipio tiene características bien diferentes del francés,
razón por la cual no es aplicable su doctrina.
4
SERRA ROJAS, Andrés; Derecho Administrativo, Primer Curso; 24^ Ed.; México, Porrúa 2006; p. 715.
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El Municipio, en cambio:
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Así, podríamos afirmar que en nuestro país existen tres niveles de gobierno: federal,
estatal y municipal; teniendo cierta autonomía, pero supeditados a un ordenamiento
único y general, respetado por dichos niveles, éstos, no sólo se refieren de los
artículos anteriormente mencionados, sino de otras varias disposiciones más.
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5
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
XXIII
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6
Diccionario de la Real Academia Española; Microsoft Encarta 2006.
7
Diccionario Jurídico IIJ-UNAM, Tomo correspondiente a las letras de la L a O.
XXIV
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8
Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XIX, p. 55.
9
Diccionario Jurídico Mexicano; 75. Ed.; México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994.
10
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 1ª Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
11
Ídem.
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El término Ayuntamiento proviene del latín “adiunctum", forma nominal del verbo
“adiungere" juntar, reunir. Así entonces, contemplando que viene de la raíz romana
“junta”, podremos señalar que deviene en cuerpo colegiado. La Real Academia
Española lo define como la corporación compuesta de un alcalde y varios concejales
para la administración de los intereses del Municipio.
12
DE LA MADRID, Miguel; Exposición de Motivos, Iniciativa de Reformas y Adiciones al artículo 115 Constitucional. Cámara
de Senadores.
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ley determine, electo de manera popular y directa; el cual, tomará las funciones de
cuerpo deliberante respecto los asuntos municipales.
Cuando el Ayuntamiento se reúne para deliberar los asuntos del Municipio, estamos
en presencia de un cabildo.
Son integrantes del Ayuntamiento, los Regidores, cuyo número dependerá al igual
que los Síndicos, del tamaño de la población en la demarcación territorial. Los
Regidores "han sido miembros característicos de los cuerpos colegiados que
gobiernan los Ayuntamientos desde mucho tiempo atrás. Generalmente sus
funciones están relacionadas con la vigilancia y atención de diversas funciones y
servicios que corresponden al Municipio, de modo que a cada uno de ellos se le
asigna uno o varias áreas específicas como el orden en la vía pública, el tránsito, el
13
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, art. 52.
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Para integrar un concepto que describa con propiedad el Municipio, cómo es, para
qué sirve, es necesario precisar sus elementos y características esenciales. Analizar
los conceptos y definiciones que ya se han anotado, entendido como Municipio libre,
la base de la división territorial y de la organización política del Estado, investido de
personalidad jurídica propia, integrado por una comunidad establecida en un
territorio, con un gobierno autónomo en su régimen interior y en la administración
de su Hacienda Pública, en términos del Artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
De lo anterior, podemos considerar que los elementos del Municipio son los
siguientes:
• Población
• Territorio
• Gobierno - Organización
d. Autonomía
Población
14
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.140.
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Tenemos que Jellinek nos dice que los hombres que pertenecen a un Estado,
forman su población. Kelsen, en su Teoría General del Estado nos dice que:
Artículo 13.- Son habitantes del Municipio, las personas que residan habitual o
transitoriamente dentro de su territorio.
Artículo 14.- Los habitantes del Municipio adquieren la categoría de vecinos por:
La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio
municipal o renuncia expresa.
15
KELSEN, Hans; Teoría General del Estado; 1ª Ed.; México, Ediciones Coyoacán, 2004; p. 332.
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Territorio
“I. CIUDAD: Localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y
panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros
educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior;
II. VILLA: Localidades entre cinco mil y quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y
centros educativos de enseñanza primaria y media superior;
III. PUEBLO: Localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos
indispensables, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria;
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Gobierno - organización
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III. Un presidente, dos síndicos y nueve regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa. Habrá un síndico y hasta siete regidores según el
principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan
una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes; y
IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa y un síndico y hasta ocho regidores designados por el
principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan
una población de más de un millón de habitantes.
16
Un presidente, un síndico y seis regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro regidores
designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una población de
menos de 150 mil habitantes.
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Las comisiones edilicias son permanentes y transitorias, de tal forma, tenemos que
son permanentes:
17
Ley Orgánica Municipal del Estado de México; art. 64.
XXXIII
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18
Óp. cit.; art. 69.
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De tal manera, podemos verificar que el gobierno como elemento del Municipio, no
es un elemento insípido, sino que está conformado por una serie de organismos,
autoridades y organizaciones, encabezados siempre por el Ayuntamiento teniendo
como objetivo el cumplimiento de las obligaciones públicas de la autoridad
municipal.
XXXV
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Autonomía
Es su ejercicio el que posibilita a los Municipios estar alerta ante las necesidades,
quizá minúsculas, en una perspectiva nacional, pero que en el plano de las personas
pueden hacer la diferencia en su calidad de vida, léase avenidas, parques, servicios
comunitarios, educación, entre otros supuestos contemplados por la ley. Es su
autonomía lo que posibilita a los Municipios acudir con presteza y eficiencia a la
satisfacción de las reales necesidades de sus habitantes.
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Dentro del campo general del derecho, tres son los grupos en que los estudiosos
del tema ubican al Derecho Municipal, a saber:
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El estudio del Derecho Municipal implica el estudio del Municipio, como objeto y
como sujeto de derecho. En la medida en que se profundice en el conocimiento de
las cuestiones municipales, se darán las condiciones para estructurar y proponer
mejores alternativas, para el desarrollo y consolidación de la célula básica de la
organización política y administrativa de nuestro país.
Para poder realizar una efectiva investigación, es primordial estudiar los conceptos
y definiciones más básicas, como se puede observar en este capítulo, donde se
hace mención de éstos. Al hablar de la conceptualización del Municipio se hace más
factible proporcionar una definición más acertada de lo que corresponde al Derecho
Municipal, no obstante, tenemos que analizar el origen de la palabra y su evolución
en todo el ámbito jurídico, es por lo que en el presente capítulo me refiero a lo que
es el Municipio, los elementos de éste y una vez que los estudiamos con mayor
profundidad, se habla de lo que es el Derecho Municipal.
19
CARMONA ROMAY, Adriano; Programa de Gobierno Municipal; 15 Ed.; Cuba, Librería Martí, 1950; p.19
20
ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo; El Municipio; 55 Ed.; México, Porrúa 2002; p. 163
21
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.106.
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ramas, nos dice es la ciencia que estudia, investiga, analiza y explica el conjunto de
instituciones, disposiciones y normas reguladoras del Municipio mexicano, a partir
de su origen y evolución, pero sobre todo por la importancia y trascendencia en el
desarrollo económico, político y social del país.22
Con todo lo planteado a lo largo del capítulo y como ya sabemos, la institución del
Municipio como primer nivel de gobierno se establece en el artículo 115
Constitucional, la actividad que tiene el Municipio en el desarrollo político,
económico, social y cultural dentro del Estado, ha propiciado que tanto juristas,
sociólogos, politólogos, economistas, historiadores y legisladores, estudien al
Municipio, teniendo como resultado un profundo análisis y perfeccionamiento de los
diversos conceptos que forman parte del Municipio y del Derecho Municipal.
Para que el Municipio pueda existir debe estar constituido por los tres elementos
22
LÓPEZ SOSA, Eduardo; Derecho Municipal Mexicano; 25 Ed.; México, Universidad Autónoma del Estado de México, 1999;
p.22.
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Durante años, en México y en varios países de América Latina, la policía fue una
institución abandonada dentro del aparato gubernamental. Organizaciones que
contribuyeron a la modernización del país en los rubros de la educación, la política
y la economía por ejemplo, se desarrollaron dificultades y hoy siguen haciéndolo de
cara al Siglo XXI; la policía, en cambio, fue tratada como "un mal necesario”, alejada
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La palabra "policía" deriva del idioma francés y su uso data del siglo XVIII. De una
manera indirecta deriva del latín politiza, y ésta del griego πολιτεία, de πολις,
"ciudad", que se refiere al gobierno o a la administración del estado.24
Vigilar se convirtió en una función de los clanes de jefes de estado, así en la Europa
Antigua los magistrados y militares eran los responsables de mantener la ley y el
orden en las ciudades, en las que a veces designaban a un alguacil, en algunos
casos sin sueldo, para que se encargase de hacer cumplir la ley.
“...En 1663, Londres contrató cuidadores para resguardar sus calles en las noches,
en un comienzo haciendo uso de la fuerza. Ésta práctica fue muy difundida por todo
23
Vid. Rosas Greco, Seguridad Pública, Editorial, [En línea], México, Secretaría de Seguridad Ciudadana, Gobierno del Estado
de Querétaro, Enero 2007, [citado 06/11/2009], Revista Omicrón 20, Gaceta Interna Bimestral (Núm. 1), Formato pdf,
Disponible en: http://www.seguridad.queretaro.gob.mx/ssc/ssc/content/download/629/4163/file/Omicron 06.pdf 22 de Enero
de 2009. 13:30 PM.
24
DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, tomo P- Z, décima tercera edición,
Porrúa, México, 1999, pp. 2453 y 2454.
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el Reino Unido. Por lo que, el día 30 de junio de 1800 las autoridades de Glasgow,
Escocia consiguieron con éxito la petición al gobierno de pasar de la "acción policial
de Glasgow" a la Policía de la Ciudad de Glasgow. Éste fue el primer servicio
profesional de Policía en el país y diferente a las anteriores aplicaciones de la ley;
lo que rápidamente fue copiado en otras ciudades.
Dentro de los Estados Unidos, dos de las primeras fuerzas policiales de tiempo
completo, fueron el Departamento de Policía de Boston, fundada Dor Joseph Osier
en 1839; y el Departamento de Policía de Nueva York en 1845...”25
25
Vid. Policía. La Policía en el mundo. [En línea]. Disponible: http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Polic%C3%ADa
Metropolitana de Londres&action=ed it 19 de Enero de 2009. 18:30 PM.
26
Cfr. NACIF MINA, Jorge. La policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Desarrollo Social, Socicultur, México,
1986, p. 11.
XLII
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En 1790 aparecen los guardias de faroles conocidos como serenos, que de acuerdo
al nuevo Reglamento para Alumbrado y para los Guardas, se encargaban de cuidar
los 93 faroles instalados, un sereno por cada uno. La vigilancia se desarrollaba en
un entorno de cercanía, en donde cada vigilante conocía perfectamente su territorio
y los habitantes del vecindario los conocían a ellos.
27
Vid. IÑIGO, Alejandro. Bitácora de un Policía (1500-1982), Ensayo histórico, Grupo Editorial Siete, México, 1994, pp. 11 y
12.
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XLIV
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Para 1853 la fuerza policiaca estaba integrada por 200 guardias diurnos, 145
guardias nocturnos, 131 serenos, 10 elementos de estado mayor, 122 soldados de
infantería y 243 de caballería.
Una vez caído el segundo imperio, el gobierno federal, encabezado por Benito
Juárez, emite un decreto el 21 de enero de 1869 en donde se conforma un cuerpo
de policías rurales dependiente de la Secretaría de Gobernación. Del mismo modo,
se reestructura el sistema policíaco, pues se determina que en la Ciudad de México
se había elevado, más que en ninguna otra parte, el índice de hechos delictivos. El
Gobernador del Distrito Federal vuelve a convertirse en la autoridad policial junto
con un inspector general de policía, responsable directo de la corporación. Al frente
de cada uno de los cuarteles había un inspector de policía o comisario. En diciembre
de 1871 se crea también un cuerpo de policía reservada.
XLV
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del país.
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XLVII
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Para 1967 se contaba ya con 6 mil policías. Después de los sucesos de 1968 la cifra
aumenta a 10 mil y se adquieren modernos equipos, entre ellos diez unidades
antimotines. En 1969, por Acuerdo Presidencial, se fusionan las policías Preventiva
y de Tránsito.
28
MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del
2005. pp.19-35. [En línea]. Disponible:
http://www.infodf.org.mx/capacitación/retarp/DOCS/3RETAIP10/MANUALDEORGANIZACION/ manual SSPDF.pdf 25 de
Enero de 2009. 20:30 PM.
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El concepto de seguridad pública que aporta la Ley General del Sistema Nacional
de Seguridad Pública en su artículo 2, es en los términos siguientes: "La seguridad
pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden
y la paz públicos”, de tal manera que al otorgarle la naturaleza jurídica de ser una
función del Estado, debe llevarse a la práctica de manera integral.
Así mismo, se le encomienda designar entre sus miembros las comisiones para la
inspección y vigilancia de los diferentes aspectos de la administración y los servicios
públicos municipales, organizando la estructura y funcionamiento de la
administración pública municipal y nombrar y renovar al Secretario del
Ayuntamiento, al Tesorero Municipal, al Jefe de la oficina de Obras y Servicios
Públicos, al Comandante de Policía y demás funcionarios de la administración
pública, a propuesta del presidente municipal.
29
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, contempla la posibilidad de modificar el periodo constitucional, previa
autorización del H. Congreso de la Unión. [En línea]. Disponible:
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=documentos-pdf. 05 de junio de 2009, 15:30 PM.
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1. - El Presidente Municipal
L
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2- Los Síndicos
3. - Los Regidores
• Asistir y proponer a las sesiones de cabildo las medidas que estimen más
convenientes para atender los asuntos municipales, atender las comisiones
que por su cargo le sean conferidas, y los asuntos propios del área de su
responsabilidad.
LI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
4. - Comisiones
30
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México. 2000, p.
141.
LII
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(1990-2015)"
2. - La Tesorería Municipal.
LIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que sus
principales funciones son las siguientes:
Contemplado en el Capítulo VIII, Titulo IV, de la Ley Orgánica Municipal del Estado
de México, ésta dependencia administrativa, también denominada Comandancia de
Policía, es el órgano de la administración municipal encargado de vigilar y conservar
el orden y la tranquilidad pública, así como servir y auxiliar a la comunidad.
32 Vid. Exposición de motivos de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México del 22 de septiembre
de 1992. [En línea]. Disponible: http://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/lev/vig/levvig022.pdf., p. 7, 16 de febrero de
2009. 11:00 AM.
LIV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
5. La Contraloría Municipal
De la lectura del texto de los artículo 110 al 113 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de México, la Contraloría Municipal es el órgano de la administración
municipal encargado de establecer y operar el sistema de control y evaluación
municipal, fiscalizar el ejercicio de gasto público municipal, aplicando las normas y
criterios en materia de control, evaluación, auditorías e inspecciones, así pues
cuando en el municipio no opere un órgano de control municipal, estas funciones
pueden ser realizadas por el Síndico Municipal, o cualquier Regidor con el apoyo de
los demás servidores públicos.
Todos estos servicios deben ser proporcionados de manera regular y continua, sin
que haya interrupciones en su prestación, debiendo prestarse igualmente a todos
LV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
33
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México, 2000, p.
208.
34
Vid. PAMPILLO Balino, Juan Pablo, "La investigación jurídica en México (debate)", El Mundo del Abogado, vol. 2, núm. 7,
julio-agosto de 1999, pp. 44-52.
LVI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
LVII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Moushkeli35 nos manifiesta que lo que caracteriza al Estado federal es una doble
cara, pues en ciertos aspectos se presenta como un Estado unitario y en otros su
apariencia es la de una agrupación federativa de colectividades inferiores,
descentralizadas hasta el más alto grado pero que toman parte o intervienen en la
formación de la voluntad del Estado.
35
Moushkeli, M., Teoría jurídica del Estado federal, México, Editora Nacional, 1981, p. 149.
LVIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Para una noción más clara, mencionamos las opiniones de algunos tratadistas de
derecho constitucional mexicano.
Para José Gamas Torruco36 los elementos fundamentales del Estado federal son:
1) Una constitución que crea dos órdenes delegados y subordinados, pero que entre
sí están coordinados: el de la federación y el de las entidades federativas; 2) las
entidades federativas gozan de autonomía y otorgan su propia ley fundamental para
su régimen interno; 3) los funcionarios de las entidades federativas no dependen de
las autoridades de carácter federal; 4) las entidades federativas deben poseer los
recursos económicos necesarios para satisfacer sus necesidades; 5) las entidades
federativas intervienen en el proceso de reforma constitucional.37
36
Gamas Torruco, José, " El federalismo mexicano", Pensamiento Político, México, vol. 5, núm. 18, octubre de 1970, pp. 199-
201.
37
Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM, 1982, pp. 239 y 240.
LIX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Según José María Luis Mora, la característica fundamental del sistema federal es:
"Segregar el Poder general y concentrar hasta donde se pueda, en las secciones
más pequeñas del territorio, el Poder público que existe reunido en el gobierno
central; de lo que resulta que a los Poderes supremos sólo se concede aquello sin
lo cual no pueden pasar."39
38
Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1976, p. 395.
39
Citado por Moran, Julio César, Derechos del pueblo mexicano. El ideario político nacional. Historia Constitucional, t. II, p.
382.
LX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
2) Tomando en cuenta los órganos que crean los órdenes jurídicos, un Estado es
descentralizado cuando el orden jurídico federal (él le llama central) es discutido y
aprobado por órganos federales, pero además existen órganos jurídicos estatales o
parciales cuya creación se debe a órganos locales que no se subordinan a los
órganos federales; en cambio, un Estado será centralizado cuando el órgano
jurídico central y los parciales, en caso de que los haya, son creados por órganos
federales o por órganos subordinados a los federales.
3) Cuando el orden jurídico central y los órdenes jurídicos parciales, en caso de que
los haya, son aplicados por órganos centrales o por órganos subordinados a éstos,
se trata de un Estado centralizado; en cambio es descentralizado cuando el orden
jurídico federal es aplicado por órganos federales y los órdenes jurídicos estatales
o parciales son aplicados por órganos locales no subordinados a los federales.
4) En el caso de que los órganos federales sean integrados por la voluntad de toda
la ciudadanía, o por simple designación, y los órganos locales son integrados por
los órganos federales, estaremos en presencia de un Estado centralizado; y ante
uno descentralizado cuando los órganos federales son integrados por voluntad de
la ciudadanía, por designación, y los órganos locales son integrados por la voluntad
de los habitantes de la localidad.
5) Un Estado es descentralizado cuando los órganos federales ejercen competencia
determinada o localizada y los órganos locales ejercen la parte restante de la
competencia; el Estado es centralizado cuando la totalidad o la mayor parte de las
competencias están centradas en los órganos centrales y muy pocas depositadas
en los órganos locales.
LXI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
finalidad que se persiga con la creación del mismo y de algunas otras circunstancias
que incidan y sean determinantes para el origen del Estado federal. Se han dado
ejemplos de creaciones de Estados federales con el objeto de salvaguardar la
libertad de sus habitantes; se citan casos de adopción del Estado federal para evitar
un sojuzgamiento por parte de caudillos o de grupos oligárquicos; conocemos
Estados federales que surgieron para contemporizar corrientes antagónicas
resultantes de luchas armadas. Ni siquiera la forma de gobierno republicana se
puede estimar como privativa del sistema federal.
2) El que expone que la Nueva España formaba un todo unido y que la adopción
del sistema federal fue para desunir, por influencia del federalismo
40
Cue Cánovas, Agustín, El federalismo mexicano, México, Libromex Editores, 1960, p. 11.
LXII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3) Un tercer criterio sostiene que el sistema federal nació por las exigencias de las
provincias, que amenazaron con separarse en caso de que no se adoptara tal
sistema. De que para continuar unidos, evitándose el desmembramiento, se
erigió el Estado federal. Las diputaciones provinciales, cuya instauración fue
ordenada por las Cortes de Cádiz en 1812, se dice, orientaron a los pobladores
correspondientes a los territorios de dichas diputaciones provinciales sobre las
bondades y ventajas de poder contar con autoridades regionales, más cercanas
a la ciudadanía.
41
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1970, p. 115.
42
Macedo, Miguel S., Apuntes para la historia del derecho penal mexicano, 1931, p. 209.
LXIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
A guisa de ser considerado con criterio poco definido, hemos de manifestar que
ninguna de las tres tesis es acertada como única opción, puesto que, si bien es
cierto que las provincias estaban delimitadas, hemos de recordar, como lo asienta
O'Gorman, que la división territorial adoptada en el Acta Constitutiva no coincide
43
Benson, Netie Lee, La diputación provincial y el federalismo mexicano, citado por Jorge Carpizo en La Constitución
mexicana de 1917, óp. cit., p. 2.
44
Barragán, José, Introducción al federalismo, México, UNAM, 1978, p. 139.
LXIV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
con la división que existía en la Colonia en esa fecha y, aún más, que la división
territorial de la Constitución de 1824 no coincide plenamente con la del Acta
Constitutiva; por lo tanto, las diputaciones provinciales influyeron en la idea y el
sentimiento regionalista, pero no fueron suficientes para llegar a conformar la
división territorial del inicio del México independiente. También parece ser verídico,
aunque las fuentes de comprobación son preponderantemente los periódicos, que
algunas de las provincias decidieron convertirse en estados, separarse; otras
regiones pugnaron valiente y decididamente por la instauración del Estado federal,
pero no podemos considerar dentro de este contexto a la totalidad. Por otra parte,
es incuestionable que la división territorial de la Constitución de 1824 contempló
propiamente la creación de estados cuyo territorio no coincidió con ninguna
provincia, dejando inclusive pendiente el caso de Tlaxcala. Tampoco es conveniente
menospreciar la influencia de las organizaciones indígenas, tal como lo maneja Cue
Cánovas; no concordamos con la opinión de Tena Ramírez de que el federalismo
fue una reacción en contra del único régimen unitario que se conocía en el país, que
representaba el absolutismo y tenía su sede visible en la ciudad de México; ni con
lo manifestado por Mario de la Cueva de que el federalismo mexicano nació como
un ansia de democracia, de gobierno propio y de libertad de hombres.
La opinión mayoritaria es que el inicio del federalismo mexicano se dio con el Plan
de Casa Mata el 11 de febrero de 1823, por cierto anterior a los pronunciamientos
de Yucatán y de Oaxaca.
La historia de nuestro país nos da a conocer que ha habido una lucha constante
entre los centralistas y los federalistas, que durante etapas hemos adoptado el
régimen centralista pero que la mayoría de la población es partidaria del Estado
federal y durante la mayor parte del tiempo ha prevalecido el federalismo.
LXV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Dicho ejercicio nos conduce a puntualizar sobre los elementos constitutivos del
Estado y preguntarnos cuáles son las acciones que éste emprende a través del
gobierno. Dentro de éstas analizamos con mayor detalle las políticas públicas,
conceptualizándolas como iniciativas de gobierno con objetivos de interés público
que surgen de procesos de análisis y diagnósticos de factibilidad, formuladas para
resolver de forma eficiente problemas públicos concretos que requieren de
mecanismos para que la sociedad participe en la definición de la problemática y en
la búsqueda de las soluciones.
LXVI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen
una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar
permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo
temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos
los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden
ayudar a la comprensión y resaltar las ideas relevantes dentro del texto, las
limitantes del argumento y su planteamiento. También algunas de las tareas
pendientes por estudiar, en materia institucional a nivel municipal, que en el futuro
permitirán esbozar ideas innovadoras sobre cómo instrumentar de forma viable los
conceptos básicos de Soberanía y Democracia ciudadana, al mayor terreno posible
del gobierno local en México. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices
para que puedan consolidarse y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de
aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política, social, económica
y cultural, pero sobre todo, apegadas a la realidad de nuestro país.
45
La dimensión territorial se refiere a los procesos sociales y las relaciones entre actores gubernamentales y no
gubernamentales que se presentan de forma endógena dentro de una demarcación geográfica delimitada.
LXVII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre
la sociedad y su gobierno.
Marco de Referencia
Introducción
CAPITULO I. Marco Teórico, constitucional y la competencia de la federación
1.1 Naturaleza y Marco Teórico de la institución municipal
1.1.1 Naturaleza del municipio
1.1.2 Acepción etimológica de municipio
1.1.2.1 Definición de municipio
1.1.2.2 Diversos conceptos
1.1.3 Elementos del municipio
1.1.4 Derecho municipal
1.1.5 Administración pública municipal
1.1.5.1 Antecedentes Legislativos
1.1.5.2 Autoridades Municipales
1.1.5.3 Servicios Públicos
1.1.5.3.1 Contraloría Municipal
1.2 El Federalismo en México
1.2.1 Marco de Referencia, el régimen constitucional
1.2.2 Antecedentes
1.2.2.1 El origen del federalismo
1.2.2.2 La consagración constitucional de la idea federal
1.2.2.3 La constitución de 1917
1.2.2.4 Distribución de competencias
1.2.2.5 Elementos del Estado federal
1.2.2.6 Partes de la Federación
1.2.2.7 Reglas para las entidades federativas
1.2.2.8 Estados e intervención federal
1.2.3 El régimen federal mexicano
1.2.3.1 Objetivos Generales
1.2.3.2 Federalismo y Descentralización
1.2.3.3 Convenios de Coordinación
1.2.3.4 El Programa para un Auténtico Federalismo 2001-2006
1.2.3.5 Líneas de Acción
LXVIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
LXIX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
LXX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
HIPÓTESIS PRINCIPAL.
HIPÓTESIS SECUNDARIAS.
2.- La reducida capacidad del municipio como primer orden de gobierno, es decir
como contacto primario con la ciudadanía y el principal encargado de proporcionar
los servicios básicos para el desarrollo de la comunidad, afectando los márgenes
de gobernabilidad de las administraciones locales, pero en consecuencia
impactando el nivel de bienestar de la ciudadanía.
LXXI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
HIPÓTESIS PRINCIPAL:
La anterior hipótesis está comprobada, como hemos visto. Los municipios es la base
de la estructura de gobierno de nuestro país. En las últimas décadas se ha llevado
a cabo un amplio proceso para su fortalecimiento, destacando las obligaciones y
facultades plasmadas en la Carta Magna, en las Constituciones de los Estados, en
las Leyes Orgánicas Municipales y en diversas leyes que complementan el marco
legal para sustentar las funciones municipales, las cuales buscan ampliar su
actuación en todos los ámbitos de la vida del país.
LXXII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los bienes del Municipio y los rendimientos que éstos producen se manejan sin
intervención de los Estados. Existe un mecanismo de supervisión por parte de la
Legislatura quien sanciona y aprueba algunos actos, tales como la venta de algún
inmueble, en donde se tiene que presentar una justificación, explicar los beneficios,
entre otros aspectos. No se debe confundir la autonomía que se pretende respecto
de la administración de éste; es decir, la sanción como hasta ahora en dichos actos,
la dará la Legislatura, pero los rendimientos que de los bienes se deriven, los
manejará libremente el Ayuntamiento, pues serán ingresos que fortalezcan la
Hacienda Municipal.
LXXIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
HIPÓTESIS SECUNDARIAS
LXXIV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Esta hipótesis también resulta cierta, Si bien suena ilógico, siendo nuestro país. La
Constitución dedica un amplio apartado a la regulación, integración, operación y
funcionamiento del municipio libre, en su artículo 115; el cual, ha tenido una serie
de modificaciones que permiten que al día de hoy, se cuente con mayor regulación
respecto de sus actividades; lo que necesariamente implica que sea perfectible,
pues la evolución de la institución no se detiene y cada vez se hace más necesario
un marco regulatorio completo y que contemple las necesidades actuales de la
administración municipal.
LXXV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Es necesario que todas las leyes dispersas en esta materia se compilen en una sola
legislación que tenga el carácter de auténtica, positiva, real y eficaz, así como
adecuada para nuestra época, por lo que debe de estar de acuerdo a los problemas
sociales, ecológicos, económicos tecnológicos de alteración del medio ambiente
que se nos presentan en nuestra actualidad y vida diaria.
Objetivos
Objetivo General Preguntas Hipótesis Desarrollo
específicos
Describir y explicar la Conocer y detallar la ¿Cuáles han sido los HIPÓTESIS PRINCIPAL. CAPITULO I. Marco
estructura de gobierno y naturaleza, fuentes y fundamentos Teórico, constitucional y
dinámica de financiamiento estructura del históricos, políticos y Pese a que la competencia de la
de los municipios en México, financiamiento a los sociales que otorgan constitucionalmente se federación
en el marco del proceso de municipios. al municipio su garantiza la
descentralización financiera carácter soberano? independencia y 1.1 Naturaleza y Marco
y el ejercicio de su Describir la soberanía del municipio, Teórico de la institución
autonomía en materia del evolución histórica de ¿Cuáles son los y más aún pese a las municipal
orden de sus funciones y las facultades y fundamentos frecuentes reformas al
competencias. potestades del normativos por los marco normativo para 1.1.1 Naturaleza del
municipio como la que el municipio darle validez a dicho municipio
unidad básica de sustenta su actuar? precepto; la realidad es
organización social y que independientemente 1.1.2 Acepción
política. ¿Existe coincidencia a los cambios normativos etimológica de municipio
entre las capacidades el avance en la
Analizar el origen, la administrativas consolidación de la 1.1.2.1 Definición de
dinámica y desarrollo otorgadas a los autonomía municipal municipio
del municipio y las municipios y el monto será consistente con el
áreas de su de los recursos que arreglo político entre el 1.1.2.2 Diversos
competencia respecto canaliza la federación ámbito federal y estatal, conceptos
al desarrollo regional. a través del esquema con las autoridades
de participaciones locales lo que finalmente 1.1.3 Elementos del
Componer y detallar federales? se ha manifestado en una municipio
la dinámica, los sujeción y dependencia
mecanismos y ¿Es acorde las financiera con los 1.1.4 Derecho municipal
herramientas que responsabilidades poderes centrales que los
LXXVI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
LXXVII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.1 Organización
municipal
3.1.2.2 Órganos de la
administración municipal
3.1.3 Integración
Administrativa
LXXVIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
en el municipio
3.2 Fuentes de
financiamiento
3.2.1.1 Derechos
3.2.1.2 Productos
3.2.1.3 Aprovechamiento
3.2.1.4 Participaciones
3.2.1.5 Concordatos
3.2.2 Externas y
extraordinarias
3.2.2.1 Público
3.2.2.2 Privado
3.3 Presupuestos
Municipales
3.3.1 Antecedentes
3.3.1.1 El presupuesto
desde el punto de vista
jurídico
3.3.1.2 El presupuesto
desde el punto de vista
político
3.3.1.3 ¿Que es el
presupuesto?
3.3.2 Formulación
3.3.2.1 Organización
3.3.2.2 Coordinación
LXXIX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
3.3.3 Aplicación
3.4 El Patrimonio
Municipal
3.4.1 El Patrimonio y la
Hacienda Municipales
3.4.1.1 Concepto de
Patrimonio y de Hacienda
Municipales
3.4.3 Integración de la
Hacienda Municipal
3.4.4 Manejo y
Administración del
Patrimonio Municipal
LXXX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Bienes Municipales
3.4.5.1 Integración de la
Cuenta Pública Municipal
3.4.5.2 Elaboración de la
Cuenta Pública Municipal
3.4.5.3 Presentación,
Revisión y Aprobación de
la Cuenta Pública
Municipal
CAPITULO 4. Marco
Normativo de la
Descentralización
4.1.1 Soberanía y
Democracia
4.1.4 Subsidiariedad
4.1.5 Solidaridad
4.1.6 Equidad
4.1.7 Resarcitoriedad
4.1.9 Pluralidad y
LXXXI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Multiculturalidad
4.2.1 Coordinación,
Cooperación y
Corresponsabilidad
4.2.3 Gradualismo y
Asimetría
4.2.4 Participación
Ciudadana
4.2.5 Transparencia y
Rendición de Cuentas
4.2.6 Estrategias y
proyectos para el cambio
4.2.7 Coherente
Arquitectura de
Gobiernos
Hipótesis secundaria 1
Objetivos
Objetivo General Preguntas Hipótesis Desarrollo
específicos
Describir y explicar la Conocer y detallar la ¿Cuáles han sido los HIPÓTESIS CAPITULO I. Marco
estructura de gobierno y naturaleza, fuentes y fundamentos SECUNDARIAS. Teórico, constitucional y
dinámica de financiamiento estructura del históricos, políticos y la competencia de la
de los municipios en México, financiamiento a los sociales que otorgan 1.-Las administraciones federación
en el marco del proceso de municipios. al municipio su municipales se
descentralización financiera carácter soberano? encuentran fuertemente 1.1 Naturaleza y Marco
y el ejercicio de su Describir la restringidas no solo por la Teórico de la institución
autonomía en materia del evolución histórica de ¿Cuáles son los propia estructura municipal
orden de sus funciones y las facultades y fundamentos normativa que lo hace
LXXXII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
competencias. potestades del normativos por los sujetarse a las 1.1.1 Naturaleza del
municipio como la que el municipio condiciones de los municipio
unidad básica de sustenta su actuar? programas federales y
organización social y estatales; si no 1.1.2 Acepción
política. ¿Existe coincidencia principalmente a los etimológica de municipio
entre las capacidades condicionamientos
Analizar el origen, la administrativas políticos impulsados 1.1.2.1 Definición de
dinámica y desarrollo otorgadas a los informalmente desde la municipio
del municipio y las municipios y el monto federación o del gobierno
áreas de su de los recursos que estatal, estos últimos 1.1.2.2 Diversos
competencia respecto canaliza la federación afectan seriamente las conceptos
al desarrollo regional. a través del esquema capacidades y autonomía
de participaciones del municipio en tanto el 1.1.3 Elementos del
Componer y detallar federales? uso y dependencia de municipio
la dinámica, los recursos que suministra
mecanismos y ¿Es acorde las la federación. 1.1.4 Derecho municipal
herramientas que responsabilidades
dispone el municipio administrativas 1.1.5 Administración
para orientar y asignar locales con las pública municipal
el presupuesto público. necesidades y
demandas de las 1.1.5.1 Antecedentes
Explicar la comunidades? Legislativos
naturaleza y
dinamismo de los ¿Cuál es el papel de 1.1.5.2 Autoridades
diversos mecanismos los impuestos locales Municipales
de recaudación con los en relación al
que cuenta el financiamiento del 1.1.5.3 Servicios Públicos
municipio. gasto público?
1.1.5.3.1 Contraloría
Establecer la forma ¿Qué mecanismos Municipal
en que el balance de tiene a su disposición
las fuerzas políticas las tesorerías 1.2 El Federalismo en
locales y federales municipales para México
inciden en la hacerse de recursos
orientación del gasto financieros y 1.2.1 Marco de
municipal. materiales, sin Referencia, el régimen
afectar el patrimonio constitucional
. de los gobiernos
locales? 1.2.2 Antecedentes
LXXXIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
1.2.2.6 Partes de la
Federación
1.2.2.8 Estados e
intervención federal
1.2.3.1 Objetivos
Generales
1.2.3.2 Federalismo y
Descentralización
1.2.3.3 Convenios de
Coordinación
CAPITULO 3.
Organización municipal,
financiamiento,
presupuesto, y
Patrimonio del municipio
3.1 Organización
LXXXIV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
municipal
3.1.2.2 Órganos de la
administración municipal
3.1.3 Integración
Administrativa
3.2 Fuentes de
financiamiento
3.2.1.1 Derechos
3.2.1.2 Productos
3.2.1.3 Aprovechamiento
3.2.1.4 Participaciones
3.2.1.5 Concordatos
3.2.2 Externas y
extraordinarias
3.2.2.1 Público
3.2.2.2 Privado
3.3 Presupuestos
Municipales
LXXXV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.3.1 Antecedentes
3.3.1.1 El presupuesto
desde el punto de vista
jurídico
3.3.1.2 El presupuesto
desde el punto de vista
político
3.3.1.3 ¿Que es el
presupuesto?
3.3.2 Formulación
3.3.2.1 Organización
3.3.2.2 Coordinación
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
3.3.3 Aplicación
3.4 El Patrimonio
Municipal
3.4.1 El Patrimonio y la
Hacienda Municipales
3.4.1.1 Concepto de
Patrimonio y de Hacienda
Municipales
LXXXVI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Dominio Público
3.4.3 Integración de la
Hacienda Municipal
3.4.4 Manejo y
Administración del
Patrimonio Municipal
3.4.5.1 Integración de la
Cuenta Pública Municipal
3.4.5.2 Elaboración de la
Cuenta Pública Municipal
3.4.5.3 Presentación,
Revisión y Aprobación de
la Cuenta Pública
Municipal
Hipótesis secundaria 2
LXXXVII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Objetivos
Objetivo General Preguntas Hipótesis Desarrollo
específicos
Describir y explicar la Explicar la ¿Cuál es el papel de HIPÓTESIS CAPITULO 3.
estructura de gobierno y naturaleza y los impuestos locales SECUNDARIAS. Organización municipal,
dinámica de financiamiento dinamismo de los en relación al financiamiento,
de los municipios en México, diversos mecanismos financiamiento del 2.- La reducida presupuesto, y
en el marco del proceso de de recaudación con los gasto público? capacidad del municipio Patrimonio del municipio
descentralización financiera que cuenta el como primer orden de
y el ejercicio de su municipio. ¿Qué mecanismos gobierno, es decir como 3.1 Organización
autonomía en materia del tiene a su disposición contacto primario con la municipal
orden de sus funciones y Establecer la forma las tesorerías ciudadanía y el principal
competencias. en que el balance de municipales para encargado de 3.1.1 Situación actual del
las fuerzas políticas hacerse de recursos proporcionar los servicios ejido en México, aspectos
locales y federales financieros y básicos para el desarrollo sociales y económicos
inciden en la materiales, sin de la comunidad,
orientación del gasto afectar el patrimonio afectando los márgenes 3.1.2 Integración legal
municipal. de los gobiernos de gobernabilidad de las
locales? administraciones locales, 3.1.2.1 De los habitantes
Conocer y distinguir pero en consecuencia del municipio
la estructura política y ¿Qué tipo de impactando el nivel de
administrativa que estrategias se han bienestar de la 3.1.2.2 Órganos de la
utilizan los gobiernos implementado para ciudadanía. administración municipal
municipales. su fortalecimiento
institucional? 3.1.3 Integración
Detallar los Administrativa
instrumentos ¿Cuáles son los
presupuestales por lo factores de éxito para 3.1.3.4 Otras autoridades
que se canaliza el que el municipio en el municipio
financiamiento público asuma con eficacia
al municipio. las responsabilidades 3.2 Fuentes de
que le estén siendo financiamiento
Identificar las delegadas?
responsabilidades 3.2.1 Internas y ordinarias
administrativas que le ¿En general, cuál es
corresponden al la situación financiera 3.2.1.1 Derechos
municipio en materia de los municipios en
del ejercicio del gasto. relación con el 3.2.1.2 Productos
desarrollo económico
de su comunidad? 3.2.1.3 Aprovechamiento
LXXXVIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.3.1.3 ¿Que es el
presupuesto?
3.3.2 Formulación
3.3.2.1 Organización
3.3.2.2 Coordinación
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
3.3.3 Aplicación
3.4 El Patrimonio
Municipal
3.4.1 El Patrimonio y la
Hacienda Municipales
3.4.1.1 Concepto de
Patrimonio y de Hacienda
LXXXIX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Municipales
3.4.3 Integración de la
Hacienda Municipal
3.4.4 Manejo y
Administración del
Patrimonio Municipal
3.4.5.1 Integración de la
Cuenta Pública Municipal
3.4.5.2 Elaboración de la
Cuenta Pública Municipal
3.4.5.3 Presentación,
Revisión y Aprobación de
la Cuenta Pública
XC
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Municipal
CAPITULO 4. Marco
Normativo de la
Descentralización
4.1.1 Soberanía y
Democracia
4.1.4 Subsidiariedad
4.1.5 Solidaridad
4.1.6 Equidad
4.1.7 Resarcitoriedad
4.1.9 Pluralidad y
Multiculturalidad
4.2.1 Coordinación,
Cooperación y
Corresponsabilidad
4.2.3 Gradualismo y
Asimetría
4.2.4 Participación
Ciudadana
XCI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
4.2.5 Transparencia y
Rendición de Cuentas
4.2.6 Estrategias y
proyectos para el cambio
4.2.7 Coherente
Arquitectura de
Gobiernos
XCII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Por ello el gobierno municipal debe prestar los servicios públicos que satisfagan las
crecientes demandas de la población. De conformidad al Artículo 115
Constitucional, el Ayuntamiento es responsable de los servicios de agua potable,
alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques,
jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito,
así como los que las Legislaturas Locales definan.
XCIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Por otra parte, el sistema fiscal mexicano está altamente centralizado pero, se
observa una importante tendencia al cambio. Las reformas al artículo 115
constitucional realizadas en 1983 y 1999 dan una muestra de ello. Aunque se han
ampliado las funciones de los gobiernos municipales, están limitadas sus
atribuciones y potestades fiscales. Sin embargo, las transferencias de gasto de la
federación a los ayuntamientos, se han incrementado significativamente y de forma
sostenida desde 1995. En la evolución de las finanzas municipales, podemos
encontrar 5 grandes etapas:
XCIV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
4. La crisis de 1995 marca la siguiente etapa –hasta 1997- con una regresión en las
estrategias municipales de generación de ingresos propios. Así mismo, se amplían
las transferencias de recursos del Gobierno Federal a través de los Ramos 26 y 33.
XCV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Ahora bien: ¿por qué en la etapa del diseño de políticas públicas? Porque la
mencionada fase implica la definición y comprensión del problema público a la luz
de sus origines, con la finalidad de estar en condiciones de proponer ideas creativas
y viables para solucionarlo de forma eficiente y democrática.
XCVI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los policías municipales en su actuar, deben observar la legislación que regule sus
actos y conductas, su presencia no es infundir temor entre los habitantes del
territorio municipal, sino que su proceder debe ser con apego al respeto de los
derechos humanos.
XCVII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los gobiernos municipales deben estar conscientes que el único camino que tiene
que seguir para resolver los problemas del Municipio es la cooperación económica
de los beneficiarios y del Ayuntamiento, y cuando estos recursos no sean suficientes
para la ejecución de determinado proyecto, es posible complementarlos con
financiamientos, ya que el Estado no puede, en algunos casos, cubrir el costo total
de las obras, a pesar de los buenos deseos de nuestros gobernantes. En todos los
casos en que los Municipios requieran financiamiento para resolver los problemas
que se les presente, deberán recurrir al Gobierno del Estado, específicamente a la
Dirección de Hacienda para que los oriente y aconseje sobre la mejor manera de
llevar a cabo sus gestiones.
XCVIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los bienes del Municipio y los rendimientos que éstos producen se manejan sin
intervención de los Estados. Existe un mecanismo de supervisión por parte de la
Legislatura quien sanciona y aprueba algunos actos, tales como la venta de algún
inmueble, en donde se tiene que presentar una justificación, explicar los beneficios,
entre otros aspectos. Si bien, éste trabajo de investigación lo que pretende es
brindar seguridad jurídica al patrimonio del Municipio, no se debe confundir la
autonomía que se pretende respecto de la administración de éste; es decir, la
sanción como hasta ahora en dichos actos, la dará la Legislatura, pero los
rendimientos que de los bienes se deriven, los manejará libremente el
Ayuntamiento, pues serán ingresos que fortalezcan la Hacienda Municipal.
XCIX
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Esto es, el Registro Administrativo seguirá siendo operado por los Municipios para
efectos del inventario e identificación, pero con las consideraciones que permitan
unificar los criterios, registros y operación del mismo y que en manos del Instituto
de la Función Registral se llevará la memoria, registro y estatus jurídico respecto al
control, uso y manejo de los bienes municipales. La publicidad e información
inmobiliaria estaría a cargo del Registro Público de la Propiedad.
C
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
La legislación ya cuenta con las bases necesarias para el control y manejo de los
bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio. Estos controles se tienen que
perfeccionar, pues el procedimiento para cada Municipio consiste únicamente en la
CI
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
CII
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CIII
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Bibliografía Básica
ADAME GARCÍA, Jorge Carlos; El Derecho Municipal en México; 1a. Ed.; México,
Porrúa 2009
KELSEN, Hans; Teoría General del Estado; 1a Ed.; México, Ediciones Coyoacán,
2004
CIV
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
MAGALLÓN IBARRA, Jorge Mario; Instituciones de Derecho Civil, Tomo IV; 3a Ed.;
México, Porrúa 2009
CV
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CVI
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REPORTE DE LA INVESTIGACIÓN
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Índice
Introducción ....................................................................................................................................1
Bibliografía.................................................................................................................................. 286
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Introducción
1
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Asimismo, el municipio se caracteriza por ser una institución con un valor estratégico
reconocido y, también, por tener profundas deficiencias en su funcionamiento y una
amplia agenda de reformas pendientes que posibiliten su adecuación a las
necesidades contemporáneas de la Nación.
2
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
4
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
5
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Bajo ese mirador, nuestro trabajo busca colocar a debate un enfoque que puede ser
útil para entender de forma integral, observando en el municipio a una institución
sociopolítica estratégica. Por su condición como gobierno autónomo de proximidad,
y por tener a su cargo la prestación de los servicios públicos en exclusiva.
6
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Para nuestros fines, el texto se estructurará por cuatro capítulos que establecen
aspectos como los siguientes:
7
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Dicho ejercicio nos conduce a puntualizar sobre los elementos constitutivos del
Estado y preguntarnos cuáles son las acciones que éste emprende a través del
gobierno. Dentro de éstas analizamos con mayor detalle las políticas públicas,
conceptualizándolas como iniciativas de gobierno con objetivos de interés público
que surgen de procesos de análisis y diagnósticos de factibilidad, formuladas para
resolver de forma eficiente problemas públicos concretos que requieren de
mecanismos para que la sociedad participe en la definición de la problemática y en
la búsqueda de las soluciones.
8
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen
una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar
permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo
temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos
los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden
ayudar a la comprensión y resaltar las ideas relevantes dentro del texto, las
limitantes del argumento y su planteamiento. También algunas de las tareas
pendientes por estudiar, en materia institucional a nivel municipal, que en el futuro
permitirán esbozar ideas innovadoras sobre cómo instrumentar de forma viable los
conceptos básicos de Soberanía y Democracia ciudadana, al mayor terreno posible
del gobierno local en México. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices
para que puedan consolidarse y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de
aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política, social, económica
y cultural, pero sobre todo, apegadas a la realidad de nuestro país.
46
La dimensión territorial se refiere a los procesos sociales y las relaciones entre actores gubernamentales y no
gubernamentales que se presentan de forma endógena dentro de una demarcación geográfica delimitada.
9
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el cual
permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor profundidad
y con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique Movimiento
Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis más puntuales,
con el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en general, elementos
de juicio para definir su postura política – ideológica sobre este tema.
10
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
La palabra naturaleza proviene del latín naturalis y que para el motivo de este
estudio, es decir con un enfoque totalmente municipal, significa "esencia y
propiedad característica de cada ser” y "virtud, calidad o propiedad de las cosas”.47'
Se trata, entonces de integrar sobre las esencias y virtudes para alcanzar un
profundo conocimiento del Municipio. Esta tarea tiene como único fin buscar la
precisión del concepto Municipio.
Gabino Fraga sostiene que: "el Municipio no constituye una unidad soberana dentro
del Estado, ni un poder que se encuentra al lado de los poderes expresamente
establecidos por la Constitución; el Municipio es una forma en que el Estado
descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial
determinada”. 48
47
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; Microsoft Encarta 2006
48
FRAGA, Gabino; Derecho Administrativo; 45ä Ed.; México, Porrúa 2001; p. 220
11
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Sin embargo, estos autores, dejaron de observar que Francia cuenta con un
gobierno y una administración de índole centralista, que permite la congruencia de
una descentralización administrativa regional, a diferencia de México, que es una
Federación donde el Municipio tiene características bien diferentes del francés,
razón por la cual no es aplicable su doctrina.
49
SERRA ROJAS, Andrés; Derecho Administrativo, Primer Curso; 24^ Ed.; México, Porrúa 2006; p. 715.
12
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El Municipio, en cambio:
13
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
115 constitucional, que establece en su primer párrafo: "Los Estados adoptan para
su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo popular,
teniendo como base la división territorial y de su organización política y
administrativa del Municipio libre”.
Así, podríamos afirmar que en nuestro país existen tres niveles de gobierno: federal,
estatal y municipal; teniendo cierta autonomía pero supeditados a un ordenamiento
único y general, respetado por dichos niveles, éstos, no sólo se refieren de los
artículos anteriormente mencionados, sino de otras varias disposiciones más.
14
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
50
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
15
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
51
Diccionario de la Real Academia Española; Microsoft Encarta 2006.
52
Diccionario Jurídico IIJ-UNAM, Tomo correspondiente a las letras de la L a O.
53
Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XIX, p. 55.
16
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
54
Diccionario Jurídico Mexicano; 75. Ed.; México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994.
55
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 1ª Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
56
Ídem.
17
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El término Ayuntamiento proviene del latín “adiunctum", forma nominal del verbo
“adiungere" juntar, reunir. Así entonces, contemplando que viene de la raíz romana
“junta”, podremos señalar que deviene en cuerpo colegiado. La Real Academia
Española lo define como la corporación compuesta de un alcalde y varios concejales
para la administración de los intereses del Municipio.
57
DE LA MADRID, Miguel; Exposición de Motivos, Iniciativa de Reformas y Adiciones al artículo 115 Constitucional. Cámara
de Senadores.
18
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Cuando el Ayuntamiento se reúne para deliberar los asuntos del Municipio, estamos
en presencia de un cabildo.
Son integrantes del Ayuntamiento, los Regidores, cuyo número dependerá al igual
que los Síndicos, del tamaño de la población en la demarcación territorial. Los
Regidores "han sido miembros característicos de los cuerpos colegiados que
gobiernan los Ayuntamientos desde mucho tiempo atrás. Generalmente sus
funciones están relacionadas con la vigilancia y atención de diversas funciones y
servicios que corresponden al Municipio, de modo que a cada uno de ellos se le
asigna uno o varias áreas específicas como el orden en la vía pública, el tránsito, el
58
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, art. 52.
19
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Para integrar un concepto que describa con propiedad el Municipio, cómo es, para
qué sirve, es necesario precisar sus elementos y características esenciales. Analizar
los conceptos y definiciones que ya se han anotado, entendido como Municipio libre,
la base de la división territorial y de la organización política del Estado, investido de
personalidad jurídica propia, integrado por una comunidad establecida en un
territorio, con un gobierno autónomo en su régimen interior y en la administración
de su Hacienda Pública, en términos del Artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
De lo anterior, podemos considerar que los elementos del Municipio son los
siguientes:
a. Población
b. Territorio
c. Gobierno - Organización
e. Autonomía
59
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.140.
20
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Población
Tenemos que Jellinek nos dice que los hombres que pertenecen a un Estado,
forman su población. Kelsen, en su Teoría General del Estado nos dice que:
Artículo 13.- Son habitantes del Municipio, las personas que residan habitual o
transitoriamente dentro de su territorio.
Artículo 14.- Los habitantes del Municipio adquieren la categoría de vecinos por:
III. Tener residencia efectiva en el territorio del Municipio por un período no menor
de seis meses.
IV.Manifestar expresamente ante la autoridad municipal el deseo de adquirir la
vecindad.
La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio
municipal o renuncia expresa.
60
KELSEN, Hans; Teoría General del Estado; 1ª Ed.; México, Ediciones Coyoacán, 2004; p. 332.
21
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
de carácter oficial.
Territorio
“I. CIUDAD: Localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y
panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros
educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior;
II. VILLA: Localidades entre cinco mil y quince mil habitantes, servicios públicos,
servicios médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y
centros educativos de enseñanza primaria y media superior;
III. PUEBLO: Localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos
indispensables, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria;
22
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Gobierno - organización
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
III. Un presidente, dos síndicos y nueve regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa. Habrá un síndico y hasta siete regidores según el
principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan
una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes; y
IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores, electos por planilla según el
principio de mayoría relativa y un síndico y hasta ocho regidores designados por el
principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan
una población de más de un millón de habitantes.
61 Un presidente, un síndico y seis regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro
regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una
población de menos de 150 mil habitantes.
24
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
por:
Las comisiones edilicias son permanentes y transitorias, de tal forma, tenemos que
son permanentes:
62
Ley Orgánica Municipal del Estado de México; art. 64.
25
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Municipio.
63
Óp. cit.; art. 69.
26
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
De tal manera, podemos verificar que el gobierno como elemento del Municipio, no
27
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
es un elemento insípido, sino que está conformado por una serie de organismos,
autoridades y organizaciones, encabezados siempre por el Ayuntamiento teniendo
como objetivo el cumplimiento de las obligaciones públicas de la autoridad
municipal.
Autonomía
Es su ejercicio el que posibilita a los Municipios estar alerta ante las necesidades,
quizá minúsculas, en una perspectiva nacional, pero que en el plano de las personas
pueden hacer la diferencia en su calidad de vida, léase avenidas, parques, servicios
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Dentro del campo general del derecho, tres son los grupos en que los estudiosos
del tema ubican al Derecho Municipal, a saber:
29
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El estudio del Derecho Municipal implica el estudio del Municipio, como objeto y
como sujeto de derecho. En la medida en que se profundice en el conocimiento de
las cuestiones municipales, se darán las condiciones para estructurar y proponer
mejores alternativas, para el desarrollo y consolidación de la célula básica de la
organización política y administrativa de nuestro país.
Para poder realizar una efectiva investigación, es primordial estudiar los conceptos
y definiciones más básicas, como se puede observar en este capítulo, donde se
hace mención de éstos. Al hablar de la conceptualización del Municipio se hace más
factible proporcionar una definición más acertada de lo que corresponde al Derecho
64
CARMONA ROMAY, Adriano; Programa de Gobierno Municipal; 15 Ed.; Cuba, Librería Martí, 1950; p.19
65
ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo; El Municipio; 55 Ed.; México, Porrúa 2002; p. 163
66
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.106.
30
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Con todo lo planteado a lo largo del capítulo y como ya sabemos, la institución del
Municipio como primer nivel de gobierno se establece en el artículo 115
Constitucional, la actividad que tiene el Municipio en el desarrollo político,
económico, social y cultural dentro del Estado, ha propiciado que tanto juristas,
sociólogos, politólogos, economistas, historiadores y legisladores, estudien al
Municipio, teniendo como resultado un profundo análisis y perfeccionamiento de los
diversos conceptos que forman parte del Municipio y del Derecho Municipal.
67
LÓPEZ SOSA, Eduardo; Derecho Municipal Mexicano; 25 Ed.; México, Universidad Autónoma del Estado de México, 1999;
p.22.
31
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Para que el Municipio pueda existir debe estar constituido por los tres elementos
esenciales del Estado: población, territorio y gobierno; pudiendo incluirse un cuarto,
respecto de la autonomía; éstos dan como consecuencia que cuente con una
estructura organizada, un ámbito geográfico definido, una identidad y, finalmente, la
verdadera posibilidad de autodeterminarse y administrar sus bienes; lo último, un
tanto limitado, ya que se rige por las leyes federales y locales como lo son: la
Constitución Federal y la Estatal; y la Ley Orgánica Municipal expedida por las
Legislaturas de los Estados, que dicta las disposiciones jurídicas y administrativas
del Municipio, entre otras.
32
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Durante años, en México y en varios países de América Latina, la policía fue una
institución abandonada dentro del aparato gubernamental. Organizaciones que
contribuyeron a la modernización del país en los rubros de la educación, la política
y la economía por ejemplo, se desarrollaron dificultades y hoy siguen haciéndolo de
cara al Siglo XXI; la policía, en cambio, fue tratada como "un mal necesario”, alejada
de la sociedad, poco capacitada y remunerada, indispuesta a la autocrítica y ajena
al principio de rendición de cuentas.68
La palabra "policía" deriva del idioma francés y su uso data del siglo XVIII. De una
manera indirecta deriva del latín politiza, y ésta del griego πολιτεία, de πολις,
"ciudad", que se refiere al gobierno o a la administración del estado.69
Vigilar se convirtió en una función de los clanes de jefes de estado, así en la Europa
68
Vid. Rosas Greco, Seguridad Pública, Editorial, [En línea], México, Secretaría de Seguridad Ciudadana, Gobierno del Estado
de Querétaro, Enero 2007, [citado 06/11/2009], Revista Omicrón 20, Gaceta Interna Bimestral (Núm. 1), Formato pdf,
Disponible en: http://www.seguridad.queretaro.gob.mx/ssc/ssc/content/download/629/4163/file/Omicron 06.pdf 22 de Enero
de 2009. 13:30 PM.
69
DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, tomo P- Z, décima tercera edición,
Porrúa, México, 1999, pp. 2453 y 2454.
33
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
“...En 1663, Londres contrató cuidadores para resguardar sus calles en las noches,
en un comienzo haciendo uso de la fuerza. Ésta práctica fue muy difundida por todo
el Reino Unido. Por lo que, el día 30 de junio de 1800 las autoridades de Glasgow,
Escocia consiguieron con éxito la petición al gobierno de pasar de la "acción policial
de Glasgow" a la Policía de la Ciudad de Glasgow. Éste fue el primer servicio
profesional de Policía en el país y diferente a las anteriores aplicaciones de la ley;
lo que rápidamente fue copiado en otras ciudades.
Dentro de los Estados Unidos, dos de las primeras fuerzas policiales de tiempo
completo, fueron el Departamento de Policía de Boston, fundada Dor Joseph Osier
en 1839; y el Departamento de Policía de Nueva York en 1845...”70
70
Vid. Policía. La Policía en el mundo. [En línea]. Disponible: http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Polic%C3%ADa
Metropolitana de Londres&action=ed it 19 de Enero de 2009. 18:30 PM.
34
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
71
Cfr. NACIF MINA, Jorge. La policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Desarrollo Social, Socicultur, México,
1986, p. 11.
72
Vid. IÑIGO, Alejandro. Bitácora de un Policía (1500-1982), Ensayo histórico, Grupo Editorial Siete, México, 1994, pp. 11 y
12.
35
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
En 1790 aparecen los guardias de faroles conocidos como serenos, que de acuerdo
al nuevo Reglamento para Alumbrado y para los Guardas, se encargaban de cuidar
los 93 faroles instalados, un sereno por cada uno. La vigilancia se desarrollaba en
un entorno de cercanía, en donde cada vigilante conocía perfectamente su territorio
y los habitantes del vecindario los conocían a ellos.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Para 1853 la fuerza policiaca estaba integrada por 200 guardias diurnos, 145
guardias nocturnos, 131 serenos, 10 elementos de estado mayor, 122 soldados de
infantería y 243 de caballería.
Una vez caído el segundo imperio, el gobierno federal, encabezado por Benito
Juárez, emite un decreto el 21 de enero de 1869 en donde se conforma un cuerpo
de policías rurales dependiente de la Secretaría de Gobernación. Del mismo modo,
se reestructura el sistema policíaco, pues se determina que en la Ciudad de México
se había elevado, más que en ninguna otra parte, el índice de hechos delictivos. El
Gobernador del Distrito Federal vuelve a convertirse en la autoridad policial junto
con un inspector general de policía, responsable directo de la corporación. Al frente
de cada uno de los cuarteles había un inspector de policía o comisario. En diciembre
de 1871 se crea también un cuerpo de policía reservada.
37
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Para 1967 se contaba ya con 6 mil policías. Después de los sucesos de 1968 la cifra
aumenta a 10 mil y se adquieren modernos equipos, entre ellos diez unidades
antimotines. En 1969, por Acuerdo Presidencial, se fusionan las policías Preventiva
y de Tránsito.
73
MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDA PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del 2005.
pp.19-35. [En línea]. Disponible:
40
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El concepto de seguridad pública que aporta la Ley General del Sistema Nacional
de Seguridad Pública en su artículo 2, es en los términos siguientes: "La seguridad
pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden
y la paz públicos”, de tal manera que al otorgarle la naturaleza jurídica de ser una
función del Estado, debe llevarse a la práctica de manera integral.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Así mismo, se le encomienda designar entre sus miembros las comisiones para la
inspección y vigilancia de los diferentes aspectos de la administración y los servicios
públicos municipales, organizando la estructura y funcionamiento de la
administración pública municipal y nombrar y renovar al Secretario del
Ayuntamiento, al Tesorero Municipal, al Jefe de la oficina de Obras y Servicios
Públicos, al Comandante de Policía y demás funcionarios de la administración
pública, a propuesta del presidente municipal.
1. - El Presidente Municipal
42
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2- Los Síndicos
5. - Los Regidores
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Estado de México, son los miembros del Ayuntamiento que tienen a su cargo las
diversas comisiones de la administración pública municipal.
► Asistir y proponer a las sesiones de cabildo las medidas que estimen más
convenientes para atender los asuntos municipales, atender las comisiones
que por su cargo le sean conferidas, y los asuntos propios del área de su
responsabilidad.
► Proponer al ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el
mejoramiento de los diversos ramos de la administración y los servicios
públicos municipales.
► Vigilar el funcionamiento de las dependencias administrativas.
► Presentar su programa anual de trabajo e informar al ayuntamiento acerca del
cumplimiento de sus tareas.
► Citar a sesiones extraordinarias del ayuntamiento si no lo hace el presidente
municipal y suplirlo en sus faltas temporales, cuando sean menores de treinta
días, de acuerdo al orden de preferencia que el presidente determine.
6. - Comisiones
75
Vid. DELGADILLO GUTIERREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México. 2000, p.
141.
44
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
76
Vid. Organización basada en un documento denominado “REGLAMENTO TIPO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
MUNICIPAL”, [En línea]. Disponible: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC Administracion Publica Municipal,
consultado el 05 de junio del 2009, 17:00PM.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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ayuntamiento.
► Formular los proyectos de reglamentos municipales y someterlos a la
consideración del ayuntamiento.
► Vigilar y controlar los asuntos relacionados con el registro civil, como son:
nacimientos, matrimonios, divorcios, adopciones y tutelas.
7. - La Tesorería Municipal.
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que sus
principales funciones son las siguientes:
77
Vid. Exposición de motivos de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México del 22 de septiembre
de 1992. [En línea]. Disponible: http://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/lev/vig/levvig022.pdf., p. 7, 16 de febrero de
2009. 11:00 AM.
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Contemplado en el Capítulo VIII, Titulo IV, de la Ley Orgánica Municipal del Estado
de México, ésta dependencia administrativa, también denominada Comandancia de
Policía, es el órgano de la administración municipal encargado de vigilar y conservar
el orden y la tranquilidad pública, así como servir y auxiliar a la comunidad.
De la lectura del texto de los artículo 110 al 113 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de México, la Contraloría Municipal es el órgano de la administración
municipal encargado de establecer y operar el sistema de control y evaluación
municipal, fiscalizar el ejercicio de gasto público municipal, aplicando las normas y
criterios en materia de control, evaluación, auditorías e inspecciones, así pues
cuando en el municipio no opere un órgano de control municipal, estas funciones
pueden ser realizadas por el Síndico Municipal, o cualquier Regidor con el apoyo de
los demás servidores públicos.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Todos estos servicios deben ser proporcionados de manera regular y continua, sin
que haya interrupciones en su prestación, debiendo prestarse igualmente a todos
los habitantes de la comunidad representando un beneficio colectivo78, y en la
medida que se incrementen los servicios se mejorarán las condiciones materiales
de desarrollo de las comunidades.
78
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México, 2000, p.
208.
79 Vid. PAMPILLO Balino, Juan Pablo, "La investigación jurídica en México (debate)", El Mundo del Abogado, vol. 2, núm. 7,
julio-agosto de 1999, pp. 44-52.
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49
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administrativas correspondientes;
• Vigilar que los servidores públicos municipales cumplan dentro de los plazos
y términos establecidos en la ley de la materia, con la presentación de la
declaración de situación patrimonial;
• Recibir y gestionar las denuncias, quejas y sugerencias que los particulares
presenten en relación a los servicios que otorga la administración municipal;
• Formular programas de actividades para realizar revisiones financieras u
operacionales, estableciendo formas del correcto funcionamiento de las
coordinaciones de la dirección, así como las bases generales para la
realización de las mismas;
• Practicar revisiones a todas las dependencias del Ayuntamiento, así como
proceder al seguimiento de los programas, convenios, contratos o acuerdos
que efectúe el propio Ayuntamiento con organismos del sector
gubernamental y privado, vigilando que se logren los objetivos planeados,
evaluando aspectos normativos, administrativos, financieros y de control.
Moushkeli80 nos manifiesta que lo que caracteriza al Estado federal es una doble
cara, pues en ciertos aspectos se presenta como un Estado unitario y en otros su
apariencia es la de una agrupación federativa de colectividades inferiores,
descentralizadas hasta el más alto grado pero que toman parte o intervienen en la
80
Moushkeli, M., Teora jurídica del Estado federal, México, Editora Nacional, 1981, p. 149.
50
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Para una noción más clara, mencionamos las opiniones de algunos tratadistas de
derecho constitucional mexicano.
Para José Gamas Torruco81 los elementos fundamentales del Estado federal son:
1) Una constitución que crea dos órdenes delegados y subordinados, pero que entre
sí están coordinados: el de la federación y el de las entidades federativas; 2) las
entidades federativas gozan de autonomía y otorgan su propia ley fundamental para
su régimen interno; 3) los funcionarios de las entidades federativas no dependen de
las autoridades de carácter federal; 4) las entidades federativas deben poseer los
recursos económicos necesarios para satisfacer sus necesidades; 5) las entidades
81
Gamas Torruco, José, " El federalismo mexicano", Pensamiento Político, México, vol. 5, núm. 18, octubre de 1970, pp. 199-
201.
51
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Según José María Luis Mora, la característica fundamental del sistema federal es:
"Segregar el Poder general y concentrar hasta donde se pueda, en las secciones
más pequeñas del territorio, el Poder público que existe reunido en el gobierno
central; de lo que resulta que a los Poderes supremos sólo se concede aquello sin
lo cual no pueden pasar."84
82
Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM, 1982, pp. 239 y 240.
83
Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1976, p. 395.
84
Citado por Moran, Julio César, Derechos del pueblo mexicano. El ideario político nacional. Historia Constitucional, t. II, p.
382.
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etapas de desarrollo, desde los grandes y pequeños estados de las partes central y
sur de la altiplanicie hasta las zonas habitadas por los grupos llamados
genéricamente chichimecas.85
2) El que expone que la Nueva España formaba un todo unido y que la adopción
del sistema federal fue para desunir, por influencia del federalismo
norteamericano y atendiendo también a la oposición al sistema central que había
campeado durante el régimen de la Colonia.
3) Un tercer criterio sostiene que el sistema federal nació por las exigencias de las
provincias, que amenazaron con separarse en caso de que no se adoptara tal
sistema. De que para continuar unidos, evitándose el desmembramiento, se
erigió el Estado federal. Las diputaciones provinciales, cuya instauración fue
85
Cue Cánovas, Agustín, El federalismo mexicano, México, Libromex Editores, 1960, p. 11.
86
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1970, p. 115.
87
Macedo, Miguel S., Apuntes para la historia del derecho penal mexicano, 1931, p. 209.
55
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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ordenada por las Cortes de Cádiz en 1812, se dice, orientaron a los pobladores
correspondientes a los territorios de dichas diputaciones provinciales sobre las
bondades y ventajas de poder contar con autoridades regionales, más cercanas
a la ciudadanía.
88
Benson, Netie Lee, La diputación provincial y el federalismo mexicano, citado por Jorge Carpizo en La Constitución
mexicana de 1917, óp. cit., p. 2.
89
Barragán Barragán, José, Introducción al federalismo, México, UNAM, 1978, p. 139.
56
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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A guisa de ser considerado con criterio poco definido, hemos de manifestar que
ninguna de las tres tesis es acertada como única opción, puesto que, si bien es
cierto que las provincias estaban delimitadas, hemos de recordar, como lo asienta
O'Gorman, que la división territorial adoptada en el Acta Constitutiva no coincide
con la división que existía en la Colonia en esa fecha y, aún más, que la división
territorial de la Constitución de 1824 no coincide plenamente con la del Acta
Constitutiva; por lo tanto, las diputaciones provinciales influyeron en la idea y el
sentimiento regionalista, pero no fueron suficientes para llegar a conformar la
división territorial del inicio del México independiente. También parece ser verídico,
aunque las fuentes de comprobación son preponderantemente los periódicos, que
algunas de las provincias decidieron convertirse en estados, separarse; otras
regiones pugnaron valiente y decididamente por la instauración del Estado federal,
pero no podemos considerar dentro de este contexto a la totalidad. Por otra parte,
es incuestionable que la división territorial de la Constitución de 1824 contempló
propiamente la creación de estados cuyo territorio no coincidió con ninguna
provincia, dejando inclusive pendiente el caso de Tlaxcala. Tampoco es conveniente
menospreciar la influencia de las organizaciones indígenas, tal como lo maneja Cue
Cánovas; no concordamos con la opinión de Tena Ramírez de que el federalismo
fue una reacción en contra del único régimen unitario que se conocía en el país, que
representaba el absolutismo y tenía su sede visible en la ciudad de México; ni con
lo manifestado por Mario de la Cueva de que el federalismo mexicano nació como
un ansia de democracia, de gobierno propio y de libertad de hombres.
La opinión mayoritaria es que el inicio del federalismo mexicano se dio con el Plan
de Casa Mata el 11 de febrero de 1823, por cierto anterior a los pronunciamientos
de Yucatán y de Oaxaca.
La historia de nuestro país nos da a conocer que ha habido una lucha constante
entre los centralistas y los federalistas, que durante etapas hemos adoptado el
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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1.2.2 Antecedentes
Ha sido en México la idea federal una fuerza que atraviesa su historia. Es así como
triunfa el régimen federal en los tres movimientos sociales de mayor envergadura
que hemos experimentado: la independencia, la reforma y la revolución; a tales
eventos históricos corresponden las Constituciones de 1824, 1857 y 1917. De ahí
el interés que reviste el tema del federalismo mexicano, pero también la dificultad
de transmitir en unas cuantas y apretadas líneas su concepción global.
Los precedentes más lejanos del federalismo mexicano, según algunos autores,90
se encuentran en la vieja organización política prehispánica; reposa esta tesis en la
afirmación de que los pueblos del Anáhuac tuvieron pactadas diversas alianzas a la
manera de un organismo federal, recuérdese a este respecto las uniones de
Tenochtitlán-Texcoco-Tlacopan o Tlaxcala-Cholula-Huejotzingo, en torno a las
cuales se agruparon diversos señoríos.
90
Véanse: Cue Cánovas, Agustín, El federalismo mexicano, México, Libro Mex Editores, 1960, pp. 9 y ss.; Romero Vargas
Iturbide, Ignacio, La organización política de Anáhuac, México, Libros, Luciérnaga, 1957, pp. 140, 171 y ss.; también La
Cámara de Senadores, México, Ediciones del Senado de la República, 1967, p. 11.
91
Cfr., entre otros: Lee Benson, Nettie, La diputación provincial y el federalismo mexicano, México, El Colegio de México,
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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En efecto, en los últimos años del régimen colonial español y en los albores de la
independencia encontramos ciertos hechos que habían de influir notablemente para
la instauración de la forma federal: a) el sistema de intendencias, en el cual se
percibe la influencia francesa, complementado por las llamadas provincias internas;
las intendencias se establecen en Nueva España a partir de 1786, correspondiendo
a cada intendencia una cierta demarcación territorial; b) la influencia de los
ayuntamientos, que a la hora de la independencia cierran filas en contra de la
invasión napoleónica, reclaman su autonomía y encabezan los primeros
movimientos liberadores; c) la creación de las diputaciones provinciales, con base
en las intendencias, por la Constitución de Cádiz de 1812, artículos 324 y 337, que
hizo de cada provincia una entidad independiente con respecto a las demás,
colocándose a un jefe político como único funcionario ejecutivo y a la diputación
como órgano encargado de legislar; d) la propia actividad política de las
diputaciones provinciales, reinstaladas a principios de 1820 cuando vuelve a
ponerse en vigencia el texto gaditano, y que se transformaron en interesantes
receptáculos de las inquietudes locales.
1955, pp. 9 y ss.; O'Gorman, Edmundo, Breve historia de las divisiones territoriales, México, Editorial Polis, 1937, pp. XIX y
ss.; Cueva. Mario de la, "La Constitución del 5 de febrero de 1917", El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, México,
UNAM, 1955, t. II, pp. 1238-1240; Carpizo, Jorge. "Sistema federal mexicano", Los sistemas federales del continente
americano, México, UNAM-FCE, 1972, pp. 467-469; Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1973,
pp. 476 y ss.; Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, México, UNAM, 1979, pp. 27 y ss.
59
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
importantes que pesarían para el nacimiento del sistema federal, pero tal
aseveración es sólo una parte de la verdad histórica, aunque también contribuyeron
de manera muy importante los factores externos. Existió la influencia, en primer
lugar, de las instituciones constitucionales estadounidenses, que no sólo gozaban
de un enorme prestigio entre Ramos Arizpe y otros distinguidos constituyentes,92
sino que también eran promovidas por los propios políticos estadounidenses a
través de una "intensa penetración ideológica".93 A ello se agrega el considerable
impacto que había causado en los mexicanos de la época el pensamiento liberal
europeo, cuyas obras eran muy leídas y transmitían sugestivas ideas en torno a la
descentralización política y la democracia.
92
Sobre el punto, recuérdese la opinión un poco exagerada aunque no carente del todo de veracidad de Lorenzo Zavala,
quien al señalar la atracción irresistible que ejerció en los diputados de la asamblea constituyente de 1823 el régimen del
vecino país, decía de ellos que estaban "llenos de entusiasmo por el sistema federal y su manual era la Constitución de los
Estados Unidos del Norte de la que corría una mala traducción impresa en Puebla de los Ángeles, que sirvió de texto y de
modelo a los nuevos legisladores" .
93
Cfr. Gaxiola, Jorge F., "Orígenes del sistema presidencial", Revista de la Facultad de Derecho, México, año II, núm. 6, abril-
junio de 1952, p. 24.
60
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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dar libertad a los estados, subrayaba Prisciliano Sánchez, "en nada debilita la fuerza
nacional, porque ella en virtud de la Federación, rueda siempre sobre un solo eje y
se mueve por un resorte común".94 Se empieza a dibujar al propio tiempo, empero,
otra tendencia que advierte los riesgos de aprobar sin reparo el régimen federal,
que se mira como una especie de imitación extralógica, dado que el caso
estadounidense que había empleado tal camino para unirse no era en manera
alguna semejante al mexicano, donde la naturaleza misma, decía Teresa de Mier,
llamaba a un Estado más central, ya que "federarnos nosotros estando unidos es
dividirnos y atraernos los males que ellos procuraron evitar con esa Federación".95
El debate parlamentario vinieron a resolverlo los hechos políticos, pues ante una
presión cada vez más irresistible de las provincias la solución federal terminó por
imponerse: representó el único sendero viable en aquel entonces para evitar la
disgregación. Se produjo de esta manera, el 12 de junio de 1823, el llamado "Voto
del Congreso" en favor del régimen federal.
Más tarde, tal determinación se confirma de un modo más rotundo en el punto 5 del
Acta Constitutiva de enero de 1824, en la inteligencia de que la declaración federal
en este documento tuvo una especial significación como ha puntualizado el maestro
Reyes Heroles, pues "no era desunir lo unido, sino mantener ligado lo que estaba
desunido" y un mayor retardo en la toma de esta decisión "habría desatado fuerzas
centrífugas imprevisibles".96
94
Sánchez, Prisciliano, "El pacto federal en el Anáhuac", Revista de la Facultad de Derecho de México, México, núm. 48,
1962, pp. 1154-1156.
95
Teresa de Mier, Fray Servando, "Profecías sobre la Federación mexicana", Revista de la Facultad de Derecho de México,
México, núm. 48, 1962, pp. 724-725.
96
Reyes Heroles, Jesús, El liberalismo mexicano, México, Fondo de Cultura Económica, 1974, t. u, p. 359.
61
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Ha perdurado el régimen federal como una decisión política fundamental del Estado
mexicano, hasta la fecha el referido artículo 40 que lo estableció no ha sido objeto
de reforma alguna. Este precepto señala textualmente: "Es voluntad del pueblo
97
Derechos del pueblo mexicano, XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados, México, 1967, t. V, p. 463.
62
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
98
Cfr., entre otros, Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1992, pp. 115 y ss.; Carpizo,
Jorge, El federalismo en Latinoamérica, México, UNAM, 1973, pp. 35 y ss.; Madrid, Miguel de la, Elementos de derecho
constitucional, México, Instituto de Capacitación Política, 1982, pp. 371 y ss.
63
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
De manera general, el encabezado del artículo 115 señala que los estados tienen
la obligación de acoger la forma de gobierno, republicano, representativo, popular y
tener como base de su organización política y administrativa al municipio libre. Por
su parte, el artículo 116 establece una serie de obligaciones para las entidades
federativas: 1) división de poderes, el poder público de los estados debe dividirse
para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial (encabezado del precepto recién
referido); 2) gobernadores, deben ser mexicanos por nacimiento, nativos de su
estado o con cinco años de residencia en él y duran seis años en su cargo. Se eligen
de manera directa y no pueden ser reelectos si su origen lo fue una elección popular,
ordinaria o extraordinaria (fracción I); 3) legislaturas de los estados, su integración
depende de la proporción de habitantes de la entidad, los diputados locales se
eligen directamente y no pueden ser reelectos para el periodo inmediato,
64
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
99
González Oropeza, Manuel, La intención federal en la separación de poderes, México, UNAM, 1987, pp. 85 y ss.
65
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El federalismo no puede ser concebido como una disputa por la riqueza y los
recursos, ni significa fortalecer a los municipios en detrimento de la nación. Es
robustecer las partes y el todo, consolidar la unidad para ser más fuertes. El principio
de equidad inherente al federalismo es impulsar los propósitos de la nación,
entendida ésta como ámbito de pluralidades regionales con valores y metas propios
que le dan identidad y destino compartido.
Para impulsar y orientar el fortalecimiento del sistema federal deberá aplicarse una
estrategia multisectorial, interregional e interinstitucional que ordene los esfuerzos,
confiera integridad al proceso y articule las acciones vinculadas a su ejecución.
67
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Las tradiciones y costumbres comunitarias como fórmula útil para resolver las
68
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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La compleja y plural sociedad mexicana de fin de siglo exige del nuevo federalismo
respuestas sustantivas para hacer frente a los retos pendientes e n el ámbito
político-institucional y en el desarrollo social, económico, regional y administrativo.
En este contexto, el ejecutivo federal deberá promover reformas que redistribuyan
las responsabilidades del poder público entre la federación, las entidades
federativas y el municipio, en el marco de las siguientes líneas generales de acción:
Por otra parte, nuestro actual sistema federal había venido descansando en las
competencias exclusivas para cada orden de gobierno que, por necesidades de
desarrollo y consolidación del Estado, operó a favor del poder central. Existe ahora
conciencia, sin embargo, de que el federalismo mexicano moderno tiene que
100
Álvarez del Castillo, Enrique y Parías, Urbano, "El federalismo como decisión política fundamental del pueblo mexicano",
México: 75 años de la Revolución, México, Fondo de Cultura Económica, 1990, pp. 51 y ss.
101
Faya Viesca, Jacinto, "Hacia un nuevo federalismo y una moderna descentralización en México", Gaceta Mexicana de
Administración Pública Estatal y Municipal, INAP, núm. 34-35, mayo-diciembre de 1989, pp. 47 y ss.
69
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
102
Cabrero Mendoza, Enrique, Los dilemas de la modernización municipal, México, CIDE-Miguel Ángel Porrúa, 1999, pp. 12
y 13 y 592 y 593.
70
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Entre las medidas que desde hace algún tiempo se han instrumentado, débanse
señalar las mejoras introducidas al sistema de coordinación fiscal particularmente
en materia de participaciones y aportaciones federales, a las que ya nos referimos.
Los convenios de desarrollo social previstos en la Ley de Planeación Nacional
desde hace algunos años, han tenido como propósito servir como mecanismo para
que el gobierno federal, los estados y municipios, planearan distintas obras y
programas en el renglón referido. Se aprobó todavía en el sexenio gubernamental
anterior, el "Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000",103 mediante el cual
se obtuvieron varios avances, pero que no llegó a su cabal realización. En fin, en el
Plan de Desarrollo vigente 2001-2006,104 se considera al federalismo como una
"norma básica de acción gubernamental" y se establecen diversas estrategias para
impulsarlo y fortalecerlo en distintos aspectos, aunque los logros hasta hoy son muy
relativos. Se ha incluido asimismo el tema del federalismo como un asunto
importante en el Acuerdo Político Nacional, de 7 octubre 2001, que celebró el
gobierno federal con los partidos, en el cual se señala como uno de sus objetivos
"Asegurar la adecuada distribución de competencias y recursos entre la Federación,
los estados y los municipios", habiéndose establecido asimismo una mesa especial
en la Secretaría de Gobernación para examinar el tema, pero sin consensos o
pronunciamientos de fondo hasta la fecha.
103
Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 4 de agosto de 1997.
104
Diario Oficial de la Federación del 30 de mayo de 2001, segunda sección, pp. 27-115 y ss.
71
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Como uno de los efectos de la transición política y por la propia ausencia de una
política consistente en federalismo del gobierno del centro, los gobernadores de los
estados han constituido la llamada Conferencia Nacional de Gobernadores
(Conago), el 13 de julio de 2002, misma que ha hecho importantes
pronunciamientos entre los que destacan la necesidad de transparentar el vigente
sistema de coordinación fiscal, de redistribuir las actuales facultades que en el orden
tributario tienen Federación y estados, de demandar una mayor participación en el
presupuesto nacional y convocar a una convención nacional hacendaría para
debatir respecto de los principales temas pendientes en la materia.108
105
http://www.diputados.gob.mx/comisiones/federalismo/.
106
http://www.senado.gob.mx/comisiones/index.htm.
107
http://www.diputados.gob.mx/comisiones/federalismo/relacion.html;
http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2002/dic/20021202.html
108
http://www.conago.gob.mx/; http://www.senado.gob.mx/permanente/gaceta/31/Hendricks_Q_Roo.html.
109
La Asociación de Municipios de México (AMMAC) representativa de los gobiernos locales emanados de las filas del PAN,
http://www.ammac.org.mx; la Asociación de Autoridades Locales de México (AALMAC) organización representativa de los
gobiernos locales emanados de las filas del PRD, http://www.aalmac.org.mx/; y la Federación Nacional de Municipios de
México (FENAMM) representativa de los gobiernos locales emanados de las filas del PRI.
72
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
110
http://www.ammac.org.mx/proyectos/conferencia/conferencia.htm.
73
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
En los primeros meses del nuevo gobierno, y en el marco del Sistema Nacional de
Planeación Democrática, se llevaron a cabo reuniones de opinión ciudadana sobre
distintos temas, con el fin de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. En dichos
eventos, el federalismo ocupó un lugar preponderante al abordarse específicamente
en tres foros nacionales y 29 estatales en los que se recibieron 489 propuestas de
2,300 participantes sobre la temática. Por su parte, bajo el esquema del Programa
"Mande", la ciudadanía tuvo la oportunidad adicional de expresar sus propuestas al
respecto, recibiéndose 781 vía correo directo e Internet.
74
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Cada uno de estos temas encuentra asidero en los objetivos, estrategias y líneas
de acción contenidas dentro de este documento, por lo que la planeación
democrática se traduce en resultados concretos en la programación y en la
elaboración de las políticas públicas.
75
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
En congruencia con los objetivos planteados tanto por el modelo estratégico del
Auténtico Federalismo como por el Plan Nacional de Desarrollo, se establecen las
siguientes estrategias, cada una de las cuales contiene uno o más proyectos que
se constituyen en sus líneas de acción.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Munro y Carmona Romay112 sostienen que ello ocurrió con la creación de los demos
en Atenas, por obra de Clístenes. Estos autores consideran a la polis griega como
Estado-ciudad, mientras que los demos eran los municipios.
Recordemos que Roma, tras ser una ciudad, se amplió a los pueblos del Lacio,
luego a toda Italia, después dominó a Grecia, España y las Galias y más tarde a
todo el mundo conocido.
Con las ciudades conquistadas Roma tenía dos tipos de relaciones: la sumisión
(deditií) o la alianza (gocií). De un lado estaban los subditos, deditii, que habiendo
pronunciado la fórmula de deditio, entregaron al pueblo romano "sus personas, sus
murallas, sus tierras, sus aguas, sus casas, sus templos, sus dioses", siendo
gobernados arbitrariamente por un "praefectus" enviado desde Roma, y de otro lado
estaban los aliados, "foederati o socii", que conservaban su régimen municipal, sus
instituciones, pero que en virtud de la fórmula "majestatem populi romani comiter
conservato", recibían ciertas órdenes de Roma, pagaban impuestos y sus
111
Dialéctica del municipio. Homogénea municipal, tesis de doctorado, Maracaibo, Venezuela, Universidad del Zulia, 1962;
Revista de la Facultad de Derecho, Venezuela, núm. 9, septiembre-diciembre de 1963, pp. 103-172.
112
Citas de Salvador Antonio Leal Osorio, óp. cit., pp. 118, 123 y 124.
113
Óp. cit., p. 37.
114
Principios de régimen municipal, Buenos Aires, La jouane y Cía., 1930, p. 27.
79
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Cuando se produjo esta segunda clase de relaciones surgió el municipio, por cuanto
aquí se configura el rasgo fundamental del gobierno local inserto en una unidad
política superior. Antes nos hallábamos frente a ciudades-Estados, como lo
sostienen la mayoría de los autores de ciencia política y de derecho municipal.116
Las cargas económicas de Roma a que las ciudades debían contribuir se llamaban
"muñera", y de ahí derivó el nombre de munícipes a los habitantes de esas ciudades
y de "municipia" a ellas.117
Tal vez la primera ocasión que se aplicó este sistema fue en el año 181 a. C. a los
tusculanos.
115
Fustel de Coulanges, óp. cit., pp. 476 y 477.
116
Cfr. Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, Buenos Aires, Albatros, 1978, pp. 215-237; Heller, Hermann, Teoría del
Estado, 6a. ed, México, Fondo de Cultura Económica, pp. 27-30; Posada, Adolfo, óp. cit., p. 39.
117
Maynz, Curso de derecho romano, citado por Bielsa, óp. cit, p. 28.
118
Óp. cit., pp. 485 y 486.
80
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Así, Roma brindó una magnífica lección de sabiduría política, ya que de este modo
pudo mantener un imperio tan vasto, conformando un gran equilibrio entre todos sus
integrantes.
119
Citado por Posada, Adolfo, óp. cit., pp. 37-39.
120
Óp. cit., pp. 40 y 41.
121
Posada, Adolfo, óp. cit., notas 1 y 2 de la p. 40.
81
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
122
Citado por Posada, Adolfo, óp. cit., p. 45.
123
Bielsa, óp. cit, p. 30.
124
Cfr. Weber, Max, óp. cit., pp. 326 y ss.
82
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(1990-2015)"
125
Regla Campistol, Juan, Historia de la Edad Media, 4a. ed., Barcelona, Montaner y Simón, 1978, pp. 160 y 161.
126
Óp. cit., capítulo VIH.
127
Teoría del Estado, p. 145.
128
Citado por Posada, Adolfo, óp. cit., p. 46.
129
Cfr. Posada, Adolfo, óp. cit., pp. 42-46.
83
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
2.1.1.2 España
La institución más notable de dicho municipio era el concejo abierto, o sea, "la
asamblea general de vecinos, congregada el domingo a son de campana, para
tratar y resolver los asuntos de interés general".130 Este concejo tenía facultades de
designar a los jueces y alcaldes, que eran las demás autoridades del municipio.
Pensamos que no se ha hecho justicia con estas instituciones españolas, que junto
a la Carta Magna, pero con anterioridad a ella, son los remotos antecedentes del
constitucionalismo clásico.
130
Hinojosa, citado por Posada, Adolfo, óp. cit., nota 1 de la p. 47.
131
Cfr. Posada, Adolfo, óp. cit., p. 47.
132
París, Librería de Garnier Hermanos, 1876, p. 728.
84
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85
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Evidentemente, la acepción que más nos interesa es esta última. Respecto de ella,
en la obra clásica precitada se expresa en la p. 732: "El cuaderno legal o cuerpo de
leyes concedido a alguna ciudad o villa para su gobierno y la administración de
justicia". Seguidamente, en el punto I, pp. 732 y 733, se efectúa el siguiente resumen
histórico de estas instituciones:
Cerca de seis siglos mediaron desde la entrada de los moros en España hasta la
formación del Fuero Real y de las Partidas; y en este largo periodo de tiempo, si
bien dominaba siempre como ley general el Fuero Juzgo, se vio nacer
sucesivamente y acompañar a la reconquista, con especialidad desde principio del
siglo XI, una inmensa multitud de privilegios, ordenanzas o códigos locales,
conocidos con el nombre de fueros municipales, que iban ahogando, digámoslo así,
a las leyes godas, que quebraban o impedían la unidad que debe haber en un
Estado bien constituido, y que formaban otras tantas pequeñas repúblicas cuantos
eran los pueblos a los cuales se concedían.
No por eso puede decirse que los dictaba la imprevisión o el capricho: prodúzcanlos
más bien las necesidades de aquellos tiempos. Era preciso repoblar, cultivar y
defender los distritos recién conquistados de los moros; y para ello no se encontró
mejor medio que el de fomentar la concurrencia de vecinos otorgándoseles cartas-
pueblas, en que se les distribuía el terreno, se fijaban sus obligaciones, se
declaraban sus derechos y el modo de ejercerlos, se establecían leyes por las
cuales hubieran de regirse, y se les concedían gracias y privilegios que no se
gozasen en otros pueblos que ya no estaban expuestos a las incursiones del
enemigo.
Era preciso también, recompensar los servicios de los caudillos militares que
adelantaban la reconquista; y no había entonces otro recurso que el de concederles
heredamientos, posesiones y tierras propias de la corona o recobradas de los
agarenos, como asimismo tenencias y gobiernos honoríficos y lucrativos, con la
86
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
facultad de formar poblaciones, pactar con los colonos las condiciones en que se
aviniesen, y ejercer la jurisdicción civil y criminal.
La nobleza militar abusó de las facultades que se le habían conferido, convirtió casi
en esclavos a los colonos, los oprimió con exorbitantes contribuciones y malos
fueros, puso la vara de la justicia en manos de la ignorancia y de la rapacidad, fatigó
al trono con su desmedida ambición y aun osó aspirar a la soberanía. Los monarcas,
entonces, conociendo la necesidad de robustecer su poder y asentar el trono sobre
cimientos sólidos, y viendo que su apoyo y su fuerza podía encontrarse en los
pueblos a los cuales, por otra parte, debían protección, concibieron y llevaron a cabo
la idea del establecimiento y organización de los comunes o concejos de las
ciudades y villas en la forma que se había dicho en el artículo Ayuntamiento,
concediéndoles cartas federales en que se contenían constituciones, ordenanzas y
leyes civiles y criminales dirigidas a establecer y asegurar en ellas un gobierno
templado, justo, acomodado a la constitución pública del reino y a las circunstancias
de los pueblos, y propio para hermanar las ventajas de la libertad civil con la
subordinación debida al soberano.
Empeño sería demasiado penoso hacer mención de los fueros innumerables que
se otorgaron a los pueblos desde principios del siglo XI hasta fines del XII en los
diversos reinos de León, Castilla, Navarra, Aragón y Cataluña. Cuéntense entre los
más célebres:
El Fuero de León, concedido por don Alonso V en las Cortes celebradas en dicha
ciudad el año de 1020, adicionado por don Alonso VI en el de 1091, y confirmado y
aumentado también por la reina doña Urraca en 1109.
El de Nájera, capital de La Rioja, dado por el rey de Navarra don Sancho el Mayor,
conservado y autorizado por su hijo el rey don García, y confirmado en 1076 por
don Alonso VI cuando se apoderó de La Rioja, en 1136 por don Alonso VII, en 1304
por don Fernando IV, y en 1352 por don Pedro.
87
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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El de Sahagún, otorgado por don Alonso VI en 1085 a petición del monasterio del
mismo nombre, tan ventajoso a los monjes como gravoso a los pobladores,
confirmado por dicho rey en 1087 a pesar de los disturbios que producía entre éstos
y aquéllos, reformado en 1152 por don Alonso VII, enmendado y añadido en 1255
por don Alonso el Sabio, y extendido por algunos reyes a otras poblaciones del
reino.
El de Toledo y su tierra, dado en 1118 por don Alonso VII, aumentado en diversas
épocas por don Alonso VIII y en 1222 por don Fernando III, comunicado con la
misma fecha que a Toledo a la villa de Escalona y extendido después a casi todos
los pueblos conquistados por el Santo Rey don Fernando, como a Córdoba, Sevilla,
Murcia, Niebla, Carmena y otros.
El de la Cuenca, dado a esta ciudad por don Alonso VIII en fin de 1190 o a principios
de 1191 después de haberla libertado de la esclavitud mahometana, el cual se
88
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El de Cacares, otorgado por don Alonso IX en 1229 y confirmado dos años después
por el Santo Rey don Fernando, el cual es muy instructivo, aunque extendido en
lenguaje oscuro y bárbaro.
En las demás cuestiones que el fuero no regulaba, se seguía, bien el Fuero Juzgo
(cuyo texto sufrió modificaciones y recibió aditamentos que dieron lugar a una nueva
forma del antiguo código), bien las tradiciones y costumbres de la localidad. Estas
costumbres eran, en mucha parte, de origen visigodo, restauradas o reintegradas
en todo su vigor merced a las circunstancias de la época, en que la energía del
poder central y la fuerza unificadora de la legislación toledana se habían menguado
mucho.
133
Historia de España y de la civilización española, Barcelona, Herederos de Juan Gilí Editores, 1913, t. 1, pp. 318 y 319.
89
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Sobre lo segundo, expone el gran historiador español, en las pp. 436 y 437, que los
municipios obraban frecuentemente con "independencia absoluta".
Así como hemos visto que, a veces, los nobles se lanzaban a hacer la guerra sin
permiso del rey, los concejos también solían hacer lo propio, invadiendo los
territorios musulmanes por su cuenta. Igualmente luchaban a mano armadas unos
contra otros, o contra los señores vecinos, y a menudo con mucha razón y motivo
sobrado, por las vejaciones que de éstos recibían.
90
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Fernando III reconoció algunas de estas hermandades, pero tuvo que prohibir otras
que bajo el pretexto de justicia cometían no pocos abusos. A veces, las
hermandades se constituyen entre concejos y nobles, con fines distintos. El mismo
espíritu de autarquía revelábase en el orden de la legislación especial del concejo.
De ordinario, la ley en que constaban escritos los derechos y privilegios de éste era
el fuero, que se daba al constituirse y se ampliaba o reformaba en otras ocasiones
por la autoridad del rey, expresada particularmente o en concilios y Cortes.
A veces, los municipios obtenían también el derecho de formar por sí las reglas de
su régimen interior, como sucedió al parecer en Salamanca —cuyo llamado fuero
se cree sea una colección de ordenanzas hechas por el concejo con autorización
del rey— y en otros puntos (Cáceres, Zamora, Madrid) para materias determinadas
de la administración (ordenanzas de ganados, etcétera). Pero a menudo no se
contentaban con esto, sino que, a escondidas del rey y con fraude, solían inventar
por sí o ampliar sus fueros. Las cosas llegaron a mayor extremo en municipios muy
apartados del poder central, o en que la tradición de vida independiente se
conservaba y aun había sido reconocida por los reyes, como privilegio; puesto que
algunos concejos de la costa cantábrica sostuvieron guerras con reyes extranjeros
(el de Inglaterra, v. gr.) y ajustaron tratados de paz como si fuesen completamente
soberanos.
Esto, unido a los datos que acerca de los nobles conocemos, da perfecta idea de la
falta de unidad que tenía entonces el poder político. La autonomía dio, no obstante,
a los municipios, una grandeza no exenta de aspectos buenos y que brilló sobre
todo —mantenida por el régimen de democracia directa que suponía la intervención
y poder acentuados de la Asamblea— desde el siglo XII hasta bien entrada la época
siguiente, en que se marca la decadencia.
91
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
fueros y libertades, e si non, non". Agregamos, por último, que muchos de los fueros
se dictaron con anterioridad a la Carta Magna inglesa de 1215, lo que exalta su
notable relieve en la historia.
El momento final de esta brillante página histórica está signado por la batalla de
Villalar en 1521, cuando Carlos V derrotó a los comuneros de Castilla acaudillados
por Padilla y Maldonado, afirmando definitivamente el Estado central.
Cuando caían los comuneros de Castilla, y con ellos las libertades municipales, "por
un formidable desquite histórico —dice acertadamente Tomás Diego Bernard—134
la prestigiosa tradición secular era restaurada en las nuevas posesiones
castellanas, más allá del océano".
Bernard expresa:
134
Régimen municipal argentino, Depalma, 1976, p. 4.
135
Ibídem, pp. 4 y 5.
92
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El cabildo se integraba con los alcaldes de primer y segundo voto, que eran
regidores con funciones de jueces de primera instancia en lo civil y criminal, elegidos
anualmente por los regidores y sometidos a la confirmación del virrey o gobernador.
Los regidores, que tenían funciones similares a los concejales de los concejos
deliberantes y que eran seis en las ciudades pequeñas, doce en las grandes y en
algunas muy importantes llegaron a un número mayor. Al comienzo fueron
designados por el fundador de la ciudad, y después por los regidores salientes. Eran
cargos sin remuneración y no podía haber reelección sin intervalo. Sin embargo, en
muchas ciudades estos cargos fueron vendidos en remate público a perpetuidad. El
cabildo de regidores era presidido por el virrey, el gobernador o sus lugartenientes,
según las residencias de las autoridades. Cuando ello no ocurría, la presidencia
recaía en uno de los alcaldes, que además de la judicial, ejercía facultades
ejecutivas. Únicamente los vecinos podían ser designados alcaldes o regidores, y
eran considerados tales los jefes de familia españoles que poseían bienes
inmuebles.
También integraban el cabildo, con voz y voto, el alférez real, representante de los
intereses del rey, y los alguaciles mayores, que tenían funciones de jefes de policía.
Había, además, otros funcionarios, como el fiel ejecutor, que debía controlar los
precios; el mayordomo o tesorero, a cargo del Tesoro; el escribano, que llevaba las
actas, y aun otros más, como procuradores, síndicos, oficiales reales, etcétera.136
La jurisdicción del cabildo abarcaba las zonas urbana (ejido) y rural (alfoz), esta
última dividida en partidos y a cargo de los alcaldes de hermandad, con funciones
de policía de seguridad, designados por el cabildo.
"El cabildo —nos dice Bernard— era designado oficialmente «Cabildo, Justicia y
Regimiento», denominación que indica que además de las funciones propias de
fomento, sanidad y ornato de la ciudad y de atención de los servicios públicos
municipales de la localidad, poseía atribuciones vinculadas a la administración de
justicia (a cargo de los alcaldes de primero y segundo voto, según la precedencia
136
Cfr. ibídem, p. 7
93
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
137
Ibídem, pp. 5-6.
138
Ibídem, p. 6.
139
Ibídem, p. 10.
140
Así lo hizo en sus Elementos de derecho público provincial y en varias de sus obras. Véase el trabajo del doctor Julio César
Torres titulado "Juan Bautista Alberdi. Sus ideas acerca de la organización municipal", Revista de Derecho y Administración
Municipal, agosto de 1939, pp. 5 y ss.
141
Que primero expuso sus dudas en sus Comentarios de la Constitución de la Federación Argentina, de 1853, que luego se
transformaron en admiración del cabildo indiano en Conflictos y armonías de las razas en América, de 1883. Véase el trabajo
de Carlos Mouchet titulado "Sarmiento y sus ideas sobre el municipio indiano y patrio", Revista del Instituto de Historia del
Derecho, núm. 4, 1952, pp. 29 y ss.
142
Véase el trabajo de Carlos Mouchet titulado "Las ideas de Mitre sobre el municipio", Revista del Instituto de Historia del
Derecho, núm. 9, 1958, pp. 32 y ss.
143
Óp. cu. pp. 44 y 45.
144
El federalismo argentino, Buenos Aires, 1915, capítulo in.
145
El derecho federal argentino, Buenos Aires, Abeledo, 1927, t. 1, pp. 19 y ss.
146
Óp. cit., pp. 9 y 10.
147
Derecho constitucional, Buenos Aires, 1927.
148
"Cabildos coloniales", Cuestiones constitucionales, Buenos Aires, 1899, pp. 1-48.
149
La ciudad indiana.
150
Derecho y ciencia de la administración municipal, Santa Fe, 1937, pp. 88-94.
151
Estudios de política y derecho municipal, Maracaibo, Venezuela, Universidad del Zulia, 1962, pp. 150 y ss.
152
"La república representativa municipal", Boletín de la Biblioteca del Congreso, núm. 42, julio-agosto de 1941, p. 1062.
94
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El autor expresa:
2.1.1.3 México
Al igual que en otros países del mundo, en México, el municipio como forma de
organización social ha evolucionado durante el transcurso del tiempo.
95
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
semejante a la gens griega o el clan escocés, que ha sido llamado por Thompson
clan geográfico, determinando así la conexión entre el grupo consanguíneo y el
territorio ocupado.153
Para Moisés Ochoa Campos154 no es un clan geográfico sino que se trata de un tipo
de clan estructurado sobre las relaciones de la familia con la tierra, en cuanto a su
explotación; por lo que es un auténtico clan agrario o un municipio primitivo de
carácter agrario, de donde se deduce que ni es simplistamente un clan de índole
geográfico, así como tampoco lo es escuetamente de carácter vecinal; por lo que
los españoles falsearon su naturaleza al designarlo barrio o parcialidad.
Dentro del grupo del calpulli se significa de manera especial la ciudad o centro
capital del imperio o confederación de tribus, que en el caso de los aztecas fue la
gran Tenochtitlan, sobre la que Manuel M. Moreno manifestó:
La significación que la ciudad de Tenochtitlan tuvo para la vida cultural del pueblo
azteca puede apreciarse si se considera que la ciudad era el summum de toda la
organización social de los nahoas, quienes consideraban que el emplazamiento de
las urbes debía ser escogido por la divinidad; la fundación de una ciudad siempre
era un acto sagrado por virtud del cual, mediante fórmulas y ritos, se asociaba a los
dioses al suelo donde se iba a erigir la ciudad cuyo centro ineludible, topográfico,
político y cultural, era el templo, verdadero domicilio religioso del dios y de la tribu.
El Estado azteca se identificó con la ciudad de Tenochtitlan, como el Estado romano
se identificó en todas las épocas de su desenvolvimiento histórico con la ciudad de
153
Gámiz Porral, Máximo N., La Constitución y usted, México, Universidad Juárez del estado de Durango, pp. 185 y 186.
154
Cfr. Ochoa Campos, Moisés, La reforma municipal, México, Porrúa, 1968, pp. 20-24.
96
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Roma. La ciudad era la única fuerza viva: nada sobre ella, sino los dioses; nada bajo
ella, sino los extraños sometidos por la fuerza de las armas. Dotada de un poderoso
impulso vital, la ciudad de México bien pronto adquirió las proporciones de una gran
urbe mundial en torno de la cual, como metrópoli, gravitaba todo un mundo
provinciano perteneciente a la cultura nahoa.155
155
Citado por Ochoa Campos, ibídem, p. 37.
97
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
V. Fines del siglo XVIII y, alternativamente, a todo lo largo del siglo XIX, influencia
francesa, concretada en las disposiciones del 23 de julio de 1813.
VI. Siglo XX. Influencia anglosajona, particularmente con la modalidad de las
juntas federales de mejoras materiales, que ha introducido un nuevo concepto
en la atención de las obras públicas municipales. Supervivencia estructural de
las instituciones españolas o indígenas. Tipificación jurídica de la revolución a
través de la Carta de 1917.156
El municipio en México se integra, como reflejo del país y de los estados, con cinco
elementos fundamentales: población, territorio, gobierno, autonomía y relación de
vecindad.
156
Ibídem, pp. 93 y 94.
98
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los calpullis o barrios eran verdaderas unidades autosuficientes, en las cuales las
familias que los integraban producían bienes necesarios y suficientes para su
subsistencia.
Los integrantes del calpulli, a cambio del derecho sobre la tierra, quedaban
obligados ante el tlatoani a pagar un tributo en especies; asimismo, estaban
obligados a prestar servicios de trabajo, tales como el cultivo de otras tierras y la
construcción de obras públicas.157
La más alta autoridad interna de los calpullis era el consejo de ancianos, compuesto
por los jefes de las familias que integraban el clan. Este consejo de ancianos,
especie de consejo municipal, era la expresión social local.158
Los miembros del consejo del calpulli designaban por elección a funcionarios que
157
Historia del municipio en México, México, Centro Nacional de Estudios Municipales, núm. 1, 1985, p. 1.
158
Ovalle Favela, José, "Algunas consideraciones sobre el municipio mexicano", Revista de la Facultad de Derecho de México,
México, Vol. XXVIII, septiembre-diciembre, p. 781.
99
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los calpullis estaban formados por lazos de parentesco y por rasgos culturales
comunes, entre los cuales contaba la participación de un mismo lenguaje dialectal;
estaban ligados entre sí, y a través de sus clanes integraban la tribu, que era una
liga de calpullis. El consejo tribal estaba formado por los parientes mayores y los
jefes militares de cada calpulli. Este consejo era el que elegía al Tlatoani
(gobernador de la tribu) y al tlacaíecuhtli (jefe militar).159
159
Ochoa Campos, Moisés, La reforma municipal, México, Porrúa, 1979, p. 35.
100
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
La Nueva España se caracterizó por ser una colonia minera más que industrial y
agrícola. Los centros mineros más importantes fueron Zacatecas, Guanajuato, Real
del Monte, Taxco, Parral y Fresnillo.
160
Historia del municipio en México, óp. cit., p. 3.
161
ídem, p. 4.
162
ídem, p. 5.
101
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
[...] Fundada la Villa hicimos alcaldes y regidores, y fueron los primeros alcaldes
Alonso Hernández Puertocarrero y Francisco de Montejo; y este Montejo porque
estaba muy bien con Cortés, por metello en los primeros y principal, le mandó
nombrar alcalde; y los regidores dejallos he de escribir, porque no hace el caso que
nombre algunos y diré cómo se puso una picota en la plaza, y fuera de la villa una
horca y señalamos capitán para las entradas a Pedro de Alvarado, y maestre de
campo a Cristóbal de Olí, alguacil mayor a Juan de Escalante y tesorero a Gonzalo
Mejia, y contador a Alfonso de Ávila y alférez a Hulano Corral [.. .].165
163
Miranda, José, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas, México, Instituto de Derecho Comparado, 1952.
164
Esquivel Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho en México, México, Polis, 1958, t. II, p. 207.
165
Díaz del Castillo, Bernal, Historia verdadera de la conquista de la Nueva España, México, Nuevo Mundo, 1943, t. I, p. 131.
166
Ovalle Favela, José, óp. cit., p. 782.
102
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
167
Historia del municipio en México, óp. cit., p. 7.
103
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Las funciones que debían desempeñar los cabildos eran la ejecución de la justicia,
realizada por los alcaldes ordinarios y la administración municipal, que estaba a
cargo de los regidores.
Los alcaldes tomaban parte en los juicios civiles y criminales; el cabildo era un
168
Esquivel Obregón, Toribio, óp. cit., p. 240.
169
ídem, p. 252.
104
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
tribunal de apelación aun de las propias decisiones de los alcaldes. Sin embargo, la
Corona mandó constantemente a jueces especiales que limitaran las decisiones de
dichos funcionarios municipales.
170
Ochoa Campos, Moisés, óp. cit., p. 147.
105
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
A mediados del siglo XVI, por disposición de España, se estableció que los cargos
municipales se vendieran, hecho que se convirtió en un medio de enriquecimiento
para la Corona, esto debido a que por cédula de la reina Juana, de 15 de octubre
de 1522, el cargo de regidor debía ser vendible y renunciable en otra persona; pero
si moría sin hacerlo, revertía el empleo a la Corona y ésta procedía a venderlo de
nuevo.171
Esta disposición no fue observada, y así tuvo que surgir una orden del rey Felipe II,
el 30 de junio de 1620, donde dispuso:
[...] en todas las ciudades, villas y lugares de españoles de todas las indias y sus
islas adyacentes, no se provean los regidores por elección o suerte, ni en otra forma,
y que en todas partes donde pudiere se traigan en pregón y pública almoneda por
los oficiales de nuestra real hacienda por término de treinta días, y vendan en cada
lugar los que estuviese ordenando que haya y pareciere conveniente, rematándolos
en justo valor conforme las órdenes dadas al respecto los demás oficios vendibles;
y los sujetos en quienes se remataren sean de la capacidad y lustre que convengan
teniendo en consideración a que, donde fuere posible, se beneficien y los ejerzan
descubridores o pobladores o sus descendientes.172"
171
Esquivel Obregón, Toribio, óp. cit., p. 233.
172
Ibídem.
106
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Su realización fue promovida por el sector liberal español, y constituyó una fase
relevante de la evolución jurídica y política del municipio, ya que trató de transformar
y reestructurar el régimen municipal tanto en la península como en las colonias
españolas.
173
Historia del municipio en México, óp. cit., p 17.
174
ídem, p. 18.
107
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
108
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Por otra parte, con su afán de popularidad Iturbide redujo y suprimió algunas de las
contribuciones que prevalecían durante la época colonial, hecho que se tradujo en
una importante disminución de las fuentes de ingresos.
109
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
La libertad municipal otorgada por la Constitución era muy relativa, pues los
175
Ovalle Favela, José, óp. cit., p. 789
176
Historia del municipio en México, óp. cit., p. 32.
177
Ochoa Campos, Moisés, óp. cit., p. 237.
110
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Fracción IV. Para el arreglo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo por
base el que los ciudadanos elijan popularmente a las autoridades políticas,
municipales y judiciales, designándoles rentas para cubrir sus atenciones locales.
178
ídem, p. 239.
111
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El inicio del periodo de Porfirio Díaz como presidente marca al mismo tiempo el
comienzo de un largo periodo de paz, hecho que por primera vez en la historia de
México independiente permitió llevar a cabo importantes proyectos de desarrollo
económico.
La finalidad de esta Ley de Ingresos era mejorar un poco el nivel municipal; sin
embargo, el control económico se siguió dando en las capitales de los estados.
Los jefes políticos residían en las cabeceras de los distritos para vigilar y controlar
los ayuntamientos que pertenecían a dichos distritos.
Artículo 60. Los prefectos políticos serán la primera autoridad política local, en la
112
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
jurisdicción de sus respectivas municipalidades. Artículo 61. Los prefectos serán los
jefes de todos los servicios en las municipalidades y estarán subordinados al
gobernador del estado.
Con la anterior ley los jefes políticos cobraron aún más poder del que ya tenían.
Una de las causas principales por las que se luchó durante el movimiento social que
inició en 1910 fue sin duda alguna la libertad municipal.
Los hermanos Enrique y Ricardo Flores Magón establecieron en el Plan del Partido
179
Historia del municipio en México, óp. cit., p. 41.
113
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Creemos que el corto periodo de su gobierno hizo que no le diera tanta importancia
a la cuestión municipal:
c) Luis Cabrera.
En 1911, don Luis Cabrera habló del municipio en su libro intitulado Obras políticas
del Lic. Blas Urrea, publicado en 1821.
Cabrera decía que era incongruente que el sufragio universal y directo se diera para
elegir al presidente de la República, senadores y diputados federales y locales; y no
se diera para elegir a las autoridades municipales; señalaba que era urgente
establecer el nombramiento universal y directo para la elección de autoridades
municipales.
Sobre las jefaturas políticas, Cabrera proponía que éstas fueran de elección
popular, o bien que desaparecieran; la idea de fondo de Luis Cabrera era que no
114
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
desaparecieran las jefaturas, sino que fueran de elección popular y con duración
temporal. Él creía que estos nefastos funcionarios eran importantes en los estados.
d) El Plan de Ayala.
Las medidas dispuestas por Zapata pretendían hacer del municipio una entidad libre
de toda tutela gubernativa en lo que se refería al manejo de su hacienda, a la
elección de sus funcionarios y a la participación de los vecinos en la organización
de sus localidades.180
2.2.1 Fundamento
180
ídem, p. 45.
115
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
116
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Tanto la federación como los estados y los municipios requieren de ingresos para
poder llevar a cabo las tareas que la ley les asigna, los que son aportados por los
ciudadanos. El fundamento legal acerca de la obligación de los mexicanos para
pagar sus contribuciones a los tres niveles gubernamentales se encuentra
preceptuado en el artículo 31 de la Constitución general, con la taxativa de que
dichas contribuciones deben ser proporcionales, equitativas y ordenadas por la ley.
Hasta hace algunos años, los partidos políticos necesitaban registrarse como tales
en las entidades federativas para quedar en opción de participar en las elecciones
de gobernadores, diputados locales y de ayuntamientos, lo cual motivaba " trámites
engorrosos y complicaciones burocráticas", según el decir de algunos
representantes de partidos políticos ante la Comisión Federal Electoral, ello dio
origen a que en la reforma al artículo 41 de la Constitución general, como parte de
117
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
118
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por algunas de las
causas graves la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido
oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio
convengan.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las Leyes en
materia Municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos
de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
119
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos
mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los
Municipios y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos
derivados de los incisos e) y d) anteriores;
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
120
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
121
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
Contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las Leyes Estatales no establecerán exenciones o
subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas
contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la
Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados
por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de ingresos de los Municipios,
revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
122
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los recursos que integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma directa
por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la Ley;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o
más Entidades Federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica,
la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito
de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;
123
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
VIL La policía preventiva Municipal estará al mando del Presidente Municipal, en los
términos del reglamento correspondiente. Aquella acatará las órdenes que el
Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de
fuerza mayor o alteración grave del orden público.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las
leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el
artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
En el último párrafo del artículo 108 constitucional federal queda establecido que en
las constituciones de los estados debe precisarse el carácter de los servidores
públicos, para el efecto de sus respectivas responsabilidades, en relación con
quiénes desempeñan empleo, cargo o comisión en los municipios.
La fracción VIII del artículo 117 constitucional federal prohíbe a los ayuntamientos
contraer obligaciones o empréstitos, con la salvedad de aquellos destinados a
inversiones públicas productivas, pero siempre que se sujeten a los conceptos y
montos que la Legislatura determine en la ley respectiva.
181
Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho constitucional municipal, México, Porrúa, 1985, p. 226.
124
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
De esta manera, la ley orgánica municipal contiene el conjunto de normas que sirven
de apoyo legal específico para el funcionamiento de los ayuntamientos.
125
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Otra ley estatal, de enorme trascendencia para los municipios es la ley de ingresos
municipales, o ley de hacienda, que determina los impuestos, derechos, productos
y aprovechamientos que constituyen los ingresos de los ayuntamientos, así como
las normas para cuantificarlos, para recaudarlos y los procedimientos para tramitar
las inconformidades y oposiciones de los contribuyentes.
126
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
182
Cfr. Ugarte Cortéz, Juan, La reforma municipal, México, Porrúa, 1985, pp. 8 y ss.
127
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Un gran número de los 2,377 municipios que existen en el país no cuenta con el
bando de policía y buen gobierno, ni con los reglamentos municipales, lo que es
realmente grave.
2.2.2.1 El Ayuntamiento
128
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El cabildo.
La palabra cabildo viene del latín capitulum, con lo que se designaba al cuerpo de
eclesiásticos de una iglesia. En algunas ocasiones se designaba con esta palabra
al ayuntamiento o a la junta celebrada por el cabildo, y también a la sala donde se
celebra. Por lo tanto, cabildo significa cuerpo o corporación o junta de capitulares,
bien sean éstos civiles o eclesiásticos.183
183
Ochoa Campos, Moisés, "El cabildo", Revista Planearían y Desarrollo Municipal, México, SPP, pp. 4-5.
129
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
130
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Son electos directamente por el pueblo, y no pueden de ninguna forma ser reelectos
para el periodo inmediato. Así lo preveé el párrafo segundo de la fracción I del
artículo 115 constitucional.
Se establece en este precepto que la persona que por elección indirecta o por
nombramiento, o bien por designación de alguna autoridad desempeñe cualquier
cargo de los del ayuntamiento, no podrá de ninguna manera ser considerado para
el periodo inmediato; sin embargo, la misma Constitución establece que la persona
que tenga el carácter de suplente sí podrá ser electa para el periodo inmediato como
propietario, siempre y cuando no haya estado en ejercicio.
Una de las facultades de los estados es la de establecer los requisitos que se deben
llenar para ser parte del ayuntamiento; la mayoría de las Constituciones locales
184
Centro Nacional de Estudios Municipales, El municipio mexicano, México, Secretaría de Gobernación, 1985, pp. 216-218.
131
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
señalan como requisitos primordiales: ser ciudadano mexicano, ser nativo del
estado o bien tener una residencia afectiva por algún tiempo determinado en el
municipio, tener una edad mínima entre veintiuno y veinticinco años, no pertenecer
a ningún estado eclesiástico, y no ser ministro de culto religioso. En algunos estados
se apunta además la necesidad de haber terminado la escuela primaria.
Entre las más sobresalientes facultades y obligaciones que tiene este funcionario
municipal se encuentran las siguientes:
185
ídem, pp. 219-220.
132
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
La palabra síndico proviene del latín syndicu, que a su vez viene del griego syndikás,
que significa abogado o representante de la ciudad.
El síndico municipal es electo popularmente por el término de tres años, sin que
tenga la posibilidad de reelegirse para el periodo inmediato. Así lo establece el
artículo 115 constitucional.
133
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los regidores suelen vincularse con los intereses nacionales de la jurisdicción, por
lo que representan en la forma de gobierno municipal al elemento democrático más
auténtico del Estado mexicano.
Los regidores son órganos del gobierno municipal que administran distintas ramas
del municipio, tales como la de los servicios públicos, mercados, rastros,
espectáculos, cementerios, tesorería, y en caso de falta del presidente municipal
pueden realizar la suplencia.
Es de hacer notar que el número de regidores varía por la importancia del municipio,
o por sus características económicas y urbanas, o por el número de habitantes: por
lo que cada municipio cuenta con un número de regidores de acuerdo con sus
necesidades, pero siempre con base en lo que determine la ley orgánica municipal
del estado.
186
ídem, p. 221.
134
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Serán los mismos que para ser presidente municipal o síndico, y que se establecen
en las Constituciones locales y en las respectivas leyes municipales, a saber: ser
mexicano, mayor de veinte años, saber leer y escribir, etcétera.
Es de hacer notar que estos funcionarios no son electos directamente por el pueblo;
además, sí pueden continuar en su puesto, siempre y cuando el presidente
municipal que inicia su periodo los proponga al nuevo ayuntamiento.
187
ídem, p. 222.
135
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
188
ídem, p. 223.
136
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
137
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
189
Idem, pp. 223-225. Idem, pp. 226-227.
190
Ídem, pp. 226-227.
138
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Debe quedar claro que esos procedimientos están consignados en la mayor parte
de las Constituciones locales; para responder a fenómenos reales que se dan en
todo el sistema político y han de ser regulados. Lo que la iniciativa persigue es
establecer uniformidad en los criterios aplicables y superar aspectos incompatibles
con la naturaleza de un estado democrático de derecho.
191
ídem, pp. 227-228
139
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Es importante decir que el acto de la legislatura local por el cual declara que ha
desaparecido un ayuntamiento, es una resolución puramente declarativa; lo que
significa que sólo reconocerá una circunstancia de hecho o de derecho, por lo que
no podrá crear una nueva situación jurídica.193
Es de hacer notar que los efectos para que opere esta figura se establecen en las
diferentes leyes orgánicas municipales.
192
Rodríguez Lozano, Amador, "Defensa constitucional local y fortalecimiento político municipal: los casos de la suspensión,
declaración de desaparición de ayuntamientos y la suspensión y revocación de munícipes", Cuadernos del Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, año I, núm. 2, mayo-agosto de 1986, pp. 585-608.
193
Gerardo Venegas, Rubén, Régimen constitucional de los municipios y examen del juicio político a los ayuntamientos y a
sus miembros, México, Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, Premio de estudios municipales
1986, p. 115.
140
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
a) Cuando surjan conflictos entre los miembros del ayuntamiento, que impidan
el cumplimiento de sus fines;
b) Cuando se desintegre el ayuntamiento;
c) Cuando aparezca un conflicto entre los integrantes del ayuntamiento y los
habitantes del municipio; en este supuesto pueden existir dos puntos: por
ineficiencia o ineptitud, o porque sea tomada una decisión contraria a la
voluntad de la comunidad municipal;
d) Cuando deje de funcionar el ayuntamiento. "[.. .J muchas veces la
imposibilidad del ayuntamiento para cumplir con sus funciones se debe a lo
raquítico de su presupuesto. El problema muchas veces es económico y no
político."195 La mayoría de las veces es económico, y por ende el municipio
no puede cumplir con sus funciones
La responsabilidad política
194
Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República: Fracción V. "Desempeñar los cargos concejiles del Municipio
donde resida, las funciones electorales y las de jurado".
195
Gemido Venegas, Rubén, óp. cií., p, 123.
141
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Con el abandono del cargo público municipal, se da pauta para que se le suspendan
los derechos al ciudadano. Así lo establece el artículo 38, fracción I, de la
Constitución.
El artículo 115, fracción II, nos dice que si existiera renuncia o falta absoluta de la
mayoría de los integrantes titulares de un ayuntamiento, entrarán a desempeñar el
cargo los suplentes; o bien si no pudieran o no hubiera suplentes se convocará a
elecciones, y si no se declarará desaparecido el ayuntamiento.
Del estudio realizado de las leyes orgánicas municipales, se puede observar que
muchos puntos son afines entre las causales de suspensión total y la desaparición
de ayuntamientos, lo que provoca que exista una gran confusión.
196
Rodríguez Lozano, Amador, óp. cit., p. 600.
142
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El maestro Manuel González Oropeza nos dice al respecto: "La suspensión procede
en los mismos casos de desaparición por lo que, en este supuesto, aquélla debe
entenderse que sólo afecta a parte del ayuntamiento, ya que si afectara a la
totalidad, sería una verdadera desaparición".197
1. No cumplir con las obligaciones que se les imponga por los ordenamientos
federales y locales;
2. Violación de las garantías individuales y sociales.
3. La suspensión del mandato de los miembros del ayuntamiento en lo individual
197
González Oropeza, Manuel, "La autonomía municipal", Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, año
I, núm. 2, mayo-agosto de 1986. p. 507.
198
Ibídem.
143
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
1. En el momento en que la legislatura del estado detecte que los integrantes del
ayuntamiento no han cumplido con los requisitos que ordena la ley (ser ciudadano
mexicano, ser nativo del estado, no pertenecer al estado eclesiástico, etcétera)
se efectuará la revocación.
199
Rodríguez Lozano, Amador, óp. cit., p. 601.
144
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
2.2.2.10 El procedimiento
La denuncia
La petición debe ir acompañada con las pruebas, las cuales serán analizadas por la
legislatura local, quien determinará si se encuentran motivadas, razonadas y
fundadas conforme a derecho.
La legislatura local
145
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Uno de los grandes aportes de los constituyentes de 1916-1917 fue sin duda el
relativo al establecimiento del municipio libre como base de la administración política
y municipal de los estados.
El doctor Ignacio Burgoa apunta que la expresión "los municipios serán investidos
de personalidad jurídica", debe de interpretarse no en un sentido imperativo futuro,
sino en cuanto que las mencionadas entidades tienen dicha personalidad por
ministerio de la Constitución federal, sin que tal personalidad se las atribuya a
posteríori las legislaciones particulares en cada estado, como podría inferirse de los
vocablos "serán investidos".200
200
Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1990, p. 901.
146
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Se debe señalar que lo apuntado por el maestro Burgoa era correcto; sin embargo,
con la reforma se da pauta para que su sentido imperativo sea actual,
contemporáneo, y no se dé pie a ninguna duda.
Una atribución muy significativa para los municipios, que se establece en el segundo
párrafo de la fracción II, es que pueden expedir con las bases normativas que
deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen
gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Se debe remarcar que esta facultad debe acatar con total apego las bases
normativas que dicten las legislaturas de los estados, las cuales regularán las
obligaciones de los ciudadanos y la competencia de la autoridad para mantener la
seguridad pública.
201
Valencia Carmona, Salvador, "La reforma municipal en la Constitución", La reforma municipal en la Constitución, 2a. ed.,
México, Porrúa, 1986, pp. 221-237.
147
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Aquí se discuten los alcances del reglamento y las necesidades reales del
municipio.
Por regla general el análisis y discusión del anteproyecto de reglamento debe ser
registrado en el libro de actas del cabildo, que lleva el secretario del ayuntamiento.
El anteproyecto que sea aprobado, ya sea por mayoría o por votación absoluta, se
convertirá en reglamento; los rechazados se guardarán en el archivo que lleve el
secretario del ayuntamiento.
La difusión pública y oficial del reglamento se debe dar en los periódicos oficiales
del gobierno del estado.
148
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
202
Centro Nacional de Estudios Municipales, Marco jurídico del municipio, México, Textos Municipales, núm. 2, pp. 54-61.
149
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
No hace mucho, quizás una década atrás, la gran mayoría de los municipios del
país tenían una participación bastante menor en la realización de obras e
infraestructura de beneficio comunitario; la razón fundamental radica en la carencia
de recursos financieros, ya que son ingresos, derivados en su mayor parte de las
participaciones fiscales, que apenas les permite solventar sus modestas estructuras
administrativas, así como otros gastos de operación como puede ser el alumbrado
público.
Las fuertes limitaciones financieras impedían que los municipios rurales, que son la
gran mayoría del país, -aunque existe una elevada proporción de municipios
semiurbanos- realizaran obras de infraestructura. En la práctica asumían el papel
de meros gestores de las demandas.
150
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Esta situación, conducía a que las funciones de los municipios se limitaran, en parte
importante, a proporcionar servicios de tipo más bien administrativo (registro civil,
licencias comerciales, permisos, etc.); en el mayor de los casos realizaban algunas
obras públicas de mediana importancia. Pero en los ochenta llegó el momento en
que la sociedad ya no identificaba a la institución municipal como la instancia de
atención a sus prioridades fundamentales en materia de servicios e
infraestructura.203
Para tener una idea más clara de la situación municipal descrita, se presentan
algunos datos estadísticos tomados del INEGI en 1995.204
Escolaridad:
Nutrición:
203
La mayor parte de los Municipios no lograban ocupar el papel de promotor e impulsor esencial del desarrollo comunitario,
posibilidad sólo real, aunque con limitaciones, para los Municipios con un mayor nivel de desarrollo. SEAM, Los gobiernos
locales como Promotores del desarrollo; los retos de los Municipios mexicanos, en CIUDADES, No. 39, julio-septiembre de
1998.
204
Conteo Nacional de Población y Vivienda 1995, INEGI, México.
151
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(1990-2015)"
Salud:
Ocupación:
Servicios Básicos:
152
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(1990-2015)"
Urbanización:
Economía:
153
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
205
Conteo Nacional de Población y Vivienda, Óp. Cit.
154
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Fracc. I.
Fracc. II.
Fracc. III.
Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos
legales.
155
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Así se tiene que para todo lo relacionado a extensión, límites, de los municipios,
cambio de la cabecera municipal, problemas intermunicipales, cambio de la
categoría política o de la denominación de las poblaciones, serán resueltas por la
legislatura de conformidad con los ordenamientos de ese estado.
Los poblados por su importancia o por sus recursos de que dispongan, podrán tener
las siguientes categorías: o denominaciones políticas: Ciudad, Villa, Pueblo,
156
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Sobre todo se especifica que es cada una de las mismas designaciones en virtud
de la forma que las autoridades municipales podrán elaborar su programa de trabajo
y recaudación de sus impuestos.
VILLA: Al poblado que cuente con mínimo de censo de población no menor a los
dos mil habitantes, servicios públicos de agua potable, drenaje, alumbrado;
servicios médicos y de policía; calles pavimentadas; edificios adecuados para los
servicios municipales: hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón, educación prima-
ria, superior y secundaria o prevocacional.
157
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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"Son habitantes del municipio, las personas que residan habitual o transitoriamente
dentro de su territorio".
Considerándose como vecino del municipio a los habitantes que tengan cuando
menos, seis meses de residencia fija dentro del territorio municipal, o las personas
que expresamente manifiesten ante la presidencia municipal, el deseo de adquirir
la vecindad y que a la vez comprueben haber hecho la manifestación de renuncia
ante las autoridades del lugar donde la tenía.
158
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
159
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en ejercicio.
Sin contravenir los mandamientos del Art. 115 constitucional, las autoridades
estatales se constituyen jerárquicamente superiores a los cuerpos municipales.
Los órganos de la administración interna de los municipios son los que consignan
las constituciones locales.
"Para ser miembro del Ayuntamiento será indispensable ser ciudadano mexicano,
en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos y con vecindad efectiva en el
municipio para el que fuere electo, no menor de dos años antes de la fecha de la
elección.
160
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Los militares en ejercicio, los empleados públicos del Estado, los individuos que
formen parte de la policía o de las fuerzas de seguridad pública del estado, los
tesoreros y secretarios de las corporaciones municipales, que no se separen de sus
cargos noventa días antes de las elecciones.
De su integración:
Los municipios cuya población sea mayor de ciento cincuenta mil habitantes o más,
de un presidente, de un síndico, y de cinco regidores. En los demás municipios; de
un presidente municipal, de un síndico y de tres regidores.
"Todas las disposiciones cíe los ayuntamientos serán EJECUTADAS por los
161
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Presidentes Municipales.
Artículos 145-155.
Siendo el Artículo 155 mucho más amplio al indicarnos las atribuciones de los
Presidentes Municipales.
Art. 61 (LOM)
162
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163
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XVII. Encargarse de la Oficina del Registro Civil previo nombramiento que les expida
el Ejecutivo del Estado;
XVIII. Rendir, en sesión pública, el día primero de enero, durante los dos primeros
años de ejercicio, el informe de las labores realizadas en el año inmediato
anterior, y el general de la actuación del ayuntamiento al término de su período,
de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 22 de esta Ley; y
XIX. Las demás que les señalen las Leyes y reglamentos o que se deriven de las
atribuciones que les confieren la Constitución Política del Estado y la presente
Ley".
Debemos tener en mente que las decisiones que tome el presidente Municipal en
ningún caso serán por acuerdo único de su voluntad, sino que deberá sujetarse a
las disposiciones que fijen las Leyes y así tenemos que en el Art. 62 se indica:
Art. 62 (LOM)
Así mismo los Presidentes Municipales tendrán veto en las siguientes situaciones:
Art. 63 (LOM)
I. Distraer los fondos y bienes Municipales de los objetos a que estén destinados
por la Ley;
II. Imponer contribución alguna que no esté señalada en la Ley de ingresos u otras
disposiciones legales;
III. Juzgar de asuntos relativos a la propiedad o posesión de bienes muebles o
inmuebles, o en cualquier otro asunto de carácter civil, ni decretar sanciones o
penas en los de carácter penal;
164
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IV. Utilizar su autoridad o influencia oficial para hacer que los votos en las
elecciones recaigan en determinada persona;
V. Ausentarse del Municipio sin licencia del Ayuntamiento.
VI. Cobrar personalmente o por agentes o empleados que no depende de la
Tesorería Municipal, multa o arbitrio alguno y consentir o autorizar que en oficina
distinta a ésta se conserven o se tengan fondos Municipales;
VII. Utilizar a los Empleados y Policías Municipales para asuntos particulares; y
VIII. Imponer sanciones mayores a las fijadas en las disposiciones legales
correspondientes".
165
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realizados.
Art. 94 (LOM)
Las características mínimas que un secretario del Ayuntamiento deberá tener son:
Art. 95 (LOM)
Artículo 96.
Art. 96 (LOM)
166
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II. Estar presente en todas las sesiones del Ayuntamiento, como voz informativa y
levantar las actas al terminar cada una de ellas;
III. Expedir las copias, credenciales y demás certificados que acuerde el
Ayuntamiento;
IV. Suscribir todos los documentos oficiales emanados del Ayuntamiento o del
Presidente y demás miembros, sin cuyo requisito no serán válidos;
V. Presentar en la primera sesión de cada mes, noticia que exprese el número y
asunto de los expedientes que hayan pasado a comisión; los despachados en
el mes anterior y el total de los pendientes.
VI. Formar expedientes para cada uno de los asuntos que se tramiten en la
secretaría, con todos los antecedentes que les pertenezcan, foliando sus hojas
y cuidando que se conserven íntegras;
VII. Dar cuenta al Presidente Municipal, de los detenidos correccionales que hayan
cumplido con la pena impuesta por dicho funcionario, expidiendo
oportunamente la boleta de libertad;
VIII. Tener una colección ordenada y anotada de Leyes, Decretos, reglamentos,
periódico Oficial del Estado, Circulares y órdenes relativas a los distintos ramos
de la Administración Municipal, para proceder con acuerdo en el despacho de
la Secretaría y fundar las resoluciones que se dicten; y
IX. Observar y hacer cumplir debidamente el reglamento interior del Ayuntamiento,
procurando el pronto y eficaz despacho de los negocios".
Una de las funciones específicas del Presidente Municipal es la de ser titular oficial
del Registro Civil y en lo relacionado a dichas funciones los Artículos 123 a 128 de
la Ley Orgánica Municipal, lo mencionan.
167
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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"Los actos del Registro Civil podrán verificarse en horas ordinarias o extraordinarias,
dentro o fuera de sus respectivas oficinas, pero nunca fuera de la jurisdicción de su
Municipio".
"Los oficiales del Registro Civil, serán suplidos en sus faltas temporales por el
Miembro del Ayuntamiento que substituya al Presidente Municipal, haciéndolo así
constar en las actas respectivas".
"Los oficiales del Registro Civil normarán todos sus actos de conformidad con lo
dispuesto por esta Ley, y por el Código Civil vigente en el Estado".
168
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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primer lugar la Constitución Política del Estado de México, posteriormente por la Ley
Orgánica Municipal, siendo la norma reguladora entre los habitante de un Municipio
y el Ayuntamiento el Bando de Policía y buen Gobierno que se promulga
precisamente todos los años el día 5 de febrero.
Al respecto cabe mencionar que el cargo de Juez Menor Municipal estará al cargo
de una persona de notoria seriedad y antecedentes de responsabilidad, pues la
elección del mismo estará a cargo de los pobladores al elegir Presidente Municipal.
"Por cada Juez Menor Municipal propietario habrá dos suplentes que llevarán su
respectivo número de orden. Cuándo ocurra falta absoluta o temporal del Juez
Propietario y de los Jueces Suplentes, la Legislatura o la Diputación permanente
hará la designación de un substituto a propuestas del Ejecutivo".
169
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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"Para ser Juez Menor Municipal se requiere: Ser ciudadano mexicano y vecino del
Municipio en ejercicio de sus derechos. Los Jueces Menores Municipales de los
Municipios que sean cabeceras Distritales Judiciales y los de Naucalpan y de
Netzahualcóyotl, deberán ser Abogados o pasantes de Derecho".
Se deberá tener muy en cuenta que todos los actos de los Jueces Menores
Municipales estarán de conformidad con las disposiciones que determine el Poder
Judicial, y la aplicación de la misma se constriñe únicamente a los límites del
Municipio del cual son titulares (Art. 162, CPEM).
Será facultad directa del Tribunal Superior de Justicia del Estado el designar al
Secretario y demás empleados de los Juzgados Menores Municipales, escuchando
las proposiciones de los titulares de los Juzgados (Art. 122 LOM).
170
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Es el funcionario al cual se le encarga el vigilar los bienes del Municipio para tal
efecto, la Ley de Hacienda Municipal (LHM) en sus artículos 18 y 23 comenta al
respecto:
Art. 23 (LHM)
Art. 18 (LHM)
"Los síndicos vigilarán que los tesoreros cumplan estrictamente las leyes y los
acuerdos del Ayuntamiento respectivo".
171
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"El Síndico del Ayuntamiento y el Ejecutivo del Estado, éste último por medio de los
visitadores designados para que lo representen, al verificar visitas de inspección,
cumplirán con las siguientes obligaciones:
Estas visitas se proceden a solicitar por denuncia de alguno de los miembros del
Ayuntamiento (Regidores, Secretarios, etc.) y de preferencia se efectúa o canaliza
por conducto del Síndico quien por medio de la Contaduría de Glosa en el Estado,
quien a su vez comisiona a un visitador que se trasladará al Municipio en cuestión,
y una vez habiendo checado ante la Contaduría General de Glosa el estado en que
se encuentra la Tesorería Municipal, pues es obligación de los tesoreros remitir mes
a mes el estado de Tesorería (corte de caja) en el cual se indican los ingresos que
se obtuvieron, clasificándolos por impuestos, derechos, productos y
aprovechamiento, remitiéndose copia de los recibos en los cuales se procedió al
cobro de los mismos, debidamente foliados y agrupados por conceptos,
posteriormente y dentro del renglón de los egresos. Estos se clasifican conforme a
las partidas que -integran el presupuesto de egresos, debiendo llevar cada póliza la
autorización del Presidente Municipal, del Síndico, así como del Tesorero Municipal,
en la misma forma se indica qué partido se afectó, cuál es el monto de la misma,
por qué concepto y por último la persona o institución beneficiada con el pago,
adjunto a la misma se adjuntan los comprobantes necesarios cumpliendo con los
principios establecidos por el Código Fiscal de la Federación, una vez indicado en
172
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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"El Síndico del Ayuntamiento y el Ejecutivo del Estado, éste último, por medio de
los visitadores designados para que lo representen, al verificar visitas de inspección,
cumplirán con las siguientes obligaciones. Entre otros y una vez que el visitador con
base en los principios que considere pertinente utilizar en relación a la clase de
Tesorería que se trate, y a la presunción de ocultaciones por parte de los
encargados de manejar los fondos pudieran incurrir, pero en términos generales no
podrá dejar de efectuar las siguientes revisiones y puntos, entre otros:
173
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
VII. Observar el estado que guarden los muebles, útiles y enseres de la oficina.
"Desde el momento en que dé principio una visita a las Tesorerías Municipales, los
titulares de estas oficinas, así como sus empleados no podrán separarse sin la
autorización del visitador".
Por considerar de suma importancia las indicaciones que enumeran entre otras la
Ley Orgánica Municipal considero que en algunos casos observaciones como la
que indica el revisar en qué estado se encuentra el mobiliario de la oficina y está en
general, no es de operancía actual pues si considero pertinente el revisar mejor la
existencia de un inventario de las propiedades del Municipio y no el mero estado
material de los mismos y que en último grado no es el visitador quien pueda emitir
un juicio valorativo del estado de los mismos.
174
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
"Los funcionarios de que habla el artículo anterior, al cumplir con las diligencias
consignadas en sus fracciones I y II, examinarán:
175
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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176
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177
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Art. 66 (LOM)
178
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(1990-2015)"
V. Concurrir a las ceremonias cívicas y a los demás actos a que fueren citados
por el presidente municipal.
VI. Exigir, al presidente municipal y al ayuntamiento, el cumplimiento de esta ley,
del bando de policía y buen gobierno y de los reglamentos municipales; y
VII. Formar parte de las comisiones para las que fue ren designados por el
Ayuntamiento".
Art. 67 (LOM)
"Para estudiar y resolver los problemas municipales y vigilar que se ejecuten las
disposiciones y acuerdos del ayuntamiento, se designarán comisiones entre sus
miembros. Estas serán permanentes o transitorias".
Art. 68 (LOM)
"Las comisiones permanentes serán aquellas que desempeñan los miembros del
ayuntamiento durante el período de su ejercicio constitucional".
Art. 69 (LOM)
179
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Así mismo se indica dentro de la Ley Orgánica Municipal, que ninguna persona, por
el solo hecho de considerar a su criterio que determinada comisión no es
conveniente realizarla o proseguir con la misma pueda, en un momento dato, darla
por concluida, sino es con la autorización expresa del Presidente Municipal o el
Ayuntamiento, disponiéndose que dichas comisiones sean renunciables por
cualquier miembro del Ayuntamiento, sino que además se deberán de abocar al
cumplimiento de la forma más conveniente.
180
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(1990-2015)"
Oficial mayor.
Secretarios particulares.
Jefes departamentales.
181
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(1990-2015)"
182
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ORGANIGRAMA
FUNCIONAL DEL SECRETARIO DEL AYUNTAMIENTO
MUNICIPIO TIPO EN EL
PAIS.
OFICIAL MAYOR
Art. 99 (LOM)
183
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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"La oficina estará a cargo de un tesorero municipal, que será designado por el
Ayuntamiento".
Comentando sobre el artículo anterior cabe hacer la mención del control que deberá
de imponer el Tesorero, al no permitir que cobro alguno se efectúe fuera del recinto
de la tesorería municipal, se dio el caso en la encuesta que se efectuara entre
tesoreros municipales el de aceptar por presiones del Ayuntamiento el de haber
creado oficinas diferentes a la Tesorería en las cuales se cobraban cuotas por el
suministro de agua potable, u otras más por el cobro de derechos del rastro, deberá
de hacerse notar que, siendo el tesorero el empleado de confianza del Presidente
Municipal, se dé todo el apoyo para que, bajo ningún motivo deleguen el cobro de
impuestos, derechos, productos, y aprovechamientos en oficina ajena a la misma
tesorería, puesto que lo mismo origina el posible fraude por no contarse con un
control adecuado, soy de la opinión de poder dar el máximo de facilidades al
causante, creándose sistemas que le permitan efectuar el pago de sus impuestos
en oficinas bancarias, aún por tarjetas de crédito, para infracciones, etc., pero todo
ello en base a un estudio detallado de con-:rol de dichos ingresos.
El tesorero antes de tomar cargo de sus funciones deberá de llenar una serie de
requisitos que establece la ley orgánica municipal, así como la Ley de Hacienda
Municipal.
184
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Art. 27 (LHM)
185
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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"Los Tesoreros Municipales tomarán posesión de su cargo previo corte de Caja que
practiquen, el cual será revisado por el presidente y síndico del Ayuntamiento y
firmado por quien entregue y quien reciba la tesorería Municipal. En el mismo acto
recibirán por inventario el archivo, los muebles, los útiles de la dependencia, los
libros del registro, anotados al día y la relación de deudores en todos" los ramos de
ingresos.
"El Acta y los cortes de caja e inventarios que con tal motivo se levanten se
formularán por quintuplicado, para distribuir los respectivos ejemplares en la
siguiente forma; uno al ayuntamiento, uno a la contaduría general de glosa, uno al
archivo de la Tesorería, uno a la persona que entrega y uno al Tesorero que reciba".
186
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Al comprobarse que por causas imputables a la falta de capacidad del tesorero, bien
sea por la Dirección de Hacienda del Estado o por la contaduría general de glosa, y
una vez que sustente un examen de aspectos Generales, y si el mismo demuestra
-la falta de capacidad dicho tesorero será substituido por otro que sí los reúna, a
proposición del mismo ayuntamiento. Art. 24 (LHM).
Art. 28 (LHM)
187
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188
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Art. 17.- Establece que los Síndicos de los Ayuntamientos que no cumplan con las
disposiciones de la Ley Orgánica Municipal y la Ley de Hacienda Municipal,
referentes al manejo de la Hacienda Pública, serán solidariamente responsables en
los que incurran los Tesoreros.
189
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Las prescripciones que, por delitos o faltas administrativas incurren los tesoreros
municipales se tendrán por prescritas en un período no mayor de cinco años.
Con este grupo se sintetizan todas aquellas corporaciones que de un modo directo
o indirecto colaboran con las autoridades del Ayuntamiento:
190
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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191
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Y todo lo anterior en base a estudios que se efectúan para contar con el personal a
todos los niveles, profesionales, tales como de administración general, asuntos
Jurídicos y de Finanzas, Fomento y Promoción del Turismo, Planeación y
Urbanismo, Asistencia Social, Seguridad Pública, y en aquellos otros casos en que,
a juicio del Ejecutivo sea necesario asesorar al Municipio, este instituto contará con
el personal necesario y coordinadores quienes recibirán la serie de problemas que
aquejan al municipio para que, posteriormente se turne al departamento que se
encargará de dar la posible solución a los mismos, contándose además al respecto
con la capacidad de coordinar a su vez a todos los departamentos del ejecutivo y
organismos descentralizados, así mismo a nivel federal, pudiéndose, en muchos de
los casos enviar a cualquiera de estas personas para que en el terreno de los
hechos solucione sus problemas o regrese con el problema más aceptable, para su
posible solución, así mismo el de pensar que se podrá capacitar al personal del
mismo ayuntamiento para que se encargue de solucionar esa clase de problemas,
además de pensar en la asesoría de un grupo de profesionales de capacidad
reconocida, e fomentará en todos los institutos de educación media y superior del
país a fin de que los egresados de las mismas cumplan con el requisito de su
servicio social, al poderlo cumplir en esta entidad.
192
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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De los capitales impuestos por hipoteca y demás créditos a favor de los municipios,
así como las denuncias y legados que se recibieren;
De las rentas y productos de todos los bienes municipales; De los réditos producidos
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De las participaciones que perciban de acuerdo con las leyes federales y del estado;
y
La Ley de Ingresos para los municipios del estado de México, establece los
impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones y aportaciones
para mejoras para cubrir los gastos de administración y demás obligaciones de los
municipios.
Las diferentes reformas de carácter fiscal que en esta entidad se han dado en
relación directa al considerar al municipio en la mayoría de los casos en una penuria
que no permite poner en práctica programas de trabajo que modifiquen la estructura
del municipio, y así tomar la alternativa de pasar de un municipio carente de todos
los servicios, mismos que se reflejan en la forma derrotista de sus moradores al no
conocer en mucho tiempo una mejor forma de vivir, se decretaron reformas a la ley
de Hacienda Municipal, mismas que se iniciaron en el año de 1969 en el cual se
publicó la nueva Ley de Hacienda Municipal del Estado de México que entrará en
vigor a partir de 1970, cuyos aspectos principales son los siguientes:
194
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Dicha reforma fiscal, permaneció vigente sin variaciones substanciales por lo que a
los ejercicios de 1971-1972, salvo excepciones que con el fin de precisar conceptos
de ingresos con el fin de actualizar las tasas, refiriéndonos a la hacienda estatal
como la municipal.
Para fines de 1972 el catastro urbano había logrado avances muy considerables en
todo el estado y el manejo y actualización de nuevos predios y tasas en terrenos de
común repartimiento planteaba graves problemas administrativos y de equidad de
difícil solución en el cobro de los impuestos sobre predios de común repartimiento.
Ante ese problema, se pensó en una solución que anteriormente se había puesto
en práctica consistente en que fuera exclusivamente el estado el encargado de
cobrar este impuesto, otorgándose un subsidio del 25% al Municipio por concepto
de impuesto predial, con el único requisito de que a cambio de dicha participación,
se renunciara al cobro del impuesto sobre terrenos de común repartimiento.
Habiéndose efectuado estudios que demostraban que dicho incremento mejoraría
notablemente las recaudaciones de los ayuntamientos.
Así pues la legislatura del Estado aprobó la nueva ley de Ingresos para el ejercicio
de 1973 para los municipios del Estado, desapareciéndose por completo el
concepto de impuesto predial sobre terrenos de común repartimiento, aprobándose
igualmente las reformas necesarias a la Ley de Hacienda Municipal y a, la Ley de
Hacienda del Estado.
195
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Pero cabe mencionar que muchas de las peticiones que los C. Presidentes
Municipales a través de los diputados, el gobernador del Estado devolvió los
impuestos que el Estado cobrara del impuesto sobre terrenos de común
repartimiento durante el mes de enero de 1973. A cada uno de los municipios que
así lo solicitaron.
Entre tanto, en el nivel nacional se veía una serie de re formas fiscales, que
substancialmente perjudicarían, tanto la hacienda estatal como la hacienda
municipal, al considerar los diferentes criterios de fijación de tasas en el impuesto
sobre la industria y el comercio, lo cual perjudicaba la proyección que muchos
industriales querían efectuar en todo el ámbito de la República, sus programas de
fabricación y distribución, pues se encontraban problemas diferentes en las
entidades federativas, así pues al celebrarse la convención nacional fiscal, y
habiendo el planteamiento en convenciones pasadas, la secretaria de Hacienda y
Crédito Público resolvió elevando la tasa general del impuesto sobre ingresos
Mercantiles del 1.8% al 4%, otorgando a los estados que se obligaran a no mantener
impuestos a la industria y al comercio una participación equivalente al 45% del
ingreso que por dicho concepto se obtuviera en el ámbito de su territorio, y siempre
y cuando se hiciera participar a los municipios en un 20% del 45% ya indicado.
Causa que originará las modificaciones en las leyes de Hacienda del Estado y de
196
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Otra carga más se aunaba al Gobierno del Estado de México al dejar de percibir el
15% adicional por lo que a causantes del impuesto sobre ingresos mercantiles se
refiere, tanto estatales como municipales, situación ventajosa de estos causantes
con los causantes de otros impuestos en el estado, así pues el gobierno optó por
derogar el impuesto sobre el 15% adicional y creándose el impuesto para el fomento
de la educación pública en el Estado. Coincide este impuesto con el anterior tanto
en su tasa como en los sujetos, sin embargo difiere notablemente en virtud de que
la obligación nace en el momento en que se realizan pagos estatales y municipales
y que se incluyan también como base a la realización de pagos por concepto de
impuesto federal sobre ingresos mercantiles, en el 45% de su monto.
197
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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b) Juegos permitidos.
Con cuota bimestral, del mismo artículo, que fuera incrementada en beneficio del
municipio al desgravarse federal y esta talmente.
Reformado para elevar el monto del activo en sus mercancías hasta $50,000.00 y
para sistematizar el impuesto dividiéndolo en comerciantes ambulantes de
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A cargo de las personas por cuya cuenta coloquen anuncios en la vía pública en
tarifa establecida en Art. 89.
3.2.1.1. Derechos
La Ley de Ingresos de los municipios, en su Capitulo III consigna los derechos que
deben cubrir los usuarios por los servicios municipales que le son prestados.
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(1990-2015)"
Así mismo se deberá efectuar el cobro por este concepto a los propietarios o
poseedores de terrenos en los cuales existan pozos para su servicio y que por
consiguiente no se encuentran conectados a la red de distribución, cubrirán de
cualquier manera una cuota bimestral, la que a su vez varía ya sea porque se trate
de casa particular, escuela, condominio, industria, etc.
Así mismo el Art. 108 de la ley establece el monto que se deberá de cubrir por
concepto de consumo de agua.
Se encuentran exentos del pago por este concepto, la Federación, el Estado y las
instituciones de beneficencia.
200
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Registro civil.
Los servicios que por este concepto se prestan son de acuerdo con las inscripciones
solicitadas, asimismo las cuotas deberán ser adicionales cuando estos mismos
actos se celebran fuera de las oficinas del Registro.
Rastros.
Corral de concejo.
Se deberá de entender por corral de concejo el lugar pro piedad del municipio en
donde son depositados animales por causas diversas, tales como pérdida, daños
en propiedad ajena, etc. Debiendo cubrir los dueños de éstos una cuota,
independientemente de los gastos que originen su manutención y cuidado.
En los casos en que sean depositados por disposición de las autoridades, deberán
cubrir, además los gastos que origen los juicios respectivos.
Mercados.
201
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Por ejercer el comercio en los mercados públicos y lugares de uso común, la ley de
hacienda municipal señala que deben pagarse derechos cuya tarifa varía según se
realice en locales interiores, cerrados o abiertos, en la vía pública o en plazas.
Panteones.
Salvo las concesiones que los ayuntamientos concedan a los particulares para la
inhumación de cadáveres, esto debe hacerse en los panteones municipales,
cubriendo los derechos correspondientes.
La tarifa difiere si el derecho se causa por inhumación en los panteones que hagan
los municipios, por refrendo, por tratarse de fosas a perpetuidad, licencia de
construcción de criptas, traslado de cadáveres, etc. etc. El traslado de cadáveres
ordenado por las autoridades judiciales no causa derecho.
202
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Derechos de alineamiento.
Aún cuando no sea solicitado por los propietarios o poseedores de predios, todas
las casas en ellos construidas, deberán tener un número oficial que las identifique,
debiendo cubrir por este concepto, derechos por la expedición del número oficial
independientemente del valor de la placa.
Derechos de licencia.
Los ayuntamientos cobrarán por las licencias que expidan al autorizar una apertura,
ya sea para el funcionamiento de giros mercantiles e industriales, para la
explotación o celebración de diversiones y espectáculos públicos, así como de
juegos permitidos y para el establecimiento o guarda de vehículos, cuotas que
difieren tomando en consideración la actividad a desarrollar y su temporalidad, así
como también la categoría de los mismos.
3.2.1.2 Productos
El patrimonio del municipio, como suma de bienes y riquezas que pertenecen a una
persona, está formado por bienes de uso común, bienes destinados a un servicio
público y bienes propios.
203
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
pleno dominio a la federación, a los estados y a los municipios; pero los primeros
son inalienables e imprescriptibles, mientras no se les desafecte del servicio a que
se hallen destinados.
En resumen se consideran productos los ingresos que perciban los municipios por
actividades que no correspondan al desarrollo de sus funciones propias de derecho
público o por la explotación de sus bienes patrimoniales.
3.2.1.3 Aprovechamiento
Son aprovechamientos los recargos, las multas y los demás ingresos de derechos
públicos que perciban los municipios y que no sean clasificados como impuestos,
derechos o productos.
204
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Rezagos.
Multas.
Recargos.
La falta oportuna de pago de los ingresos que tienen derecho a percibir el municipio
causa un recargo del 2% mensual, sin que exceda del 100% del crédito
correspondiente.
Reintegros.
205
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Diversos.
3.2.1.4 Participaciones
Son participaciones las cantidades que perciben los municipios por parte de la
federación y del estado del rendimiento de determinados impuestos y derechos.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.2.1.5 Concordatos
207
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Aunado a la economía que representa a los ayuntamientos al contar con una oficina
que cobre determinados impuestos, derechos, productos, evitando de esta forma el
excesivo número de personal y gastos administrativos inherentes a los mismos.
3.2.2.1 Público
208
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Desde la época de la Colonia, los Municipios han tenido problemas financieros para
satisfacer sus necesidades económicas y sociales; desde su inicio contaban con
dos fuentes de ingresos para hacer frente a dichas necesidades, los propios y los
arbitrios.
Los propios consistían en las rentas que les producían los terrenos y edificios con
que habían sido dotados desde su fundación, éstos recursos se utilizaban
fundamentalmente para cubrir las erogaciones normales del Municipio, cuando eran
insuficientes se hacía uso de los llamados arbitrios, nombre con el que se conocían
los fondos adicionales que se requerían para cubrir el costo de una determinada
obra y que se obtenían de las aportaciones de los habitantes de la localidad, éstas
cooperaciones consistían en dinero, en especie o en servicios. Durante el México
Independiente, el algunas ocasiones, los Municipios tenían que enajenar sus bienes
raíces, con el propósito de allegarse recursos para cubrir sus necesidades. Fue
hasta 1917 cuando el Congreso Constituyente eleva a nivel de precepto
constitucional la estructura y autonomía del Municipio, en él, se establece que ellos,
administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los impuestos y
contribuirán también a los gastos públicos del Estado, en la proporción y términos
que señale la legislatura local.
En la época actual, múltiples son las necesidades que aún afrontan los diferentes
municipios, pero destacan por su importancia aquéllas que se relacionan
directamente con el bienestar económico y social de las localidades.
209
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Ante la escasez de capital para hacer frente a las necesidades de obras y servicios
públicos municipales, los ayuntamientos tienen la alternativa de recurrir a
instituciones oficiales, a organismos privados, o al uso del crédito bancario para
obtener los recursos monetarios que les permita llevar a cabo sus proyectos.
210
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
211
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.2.2.2 Privado
Pero además del referido Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.A.,
existen otras fuentes oficiales de crédito cuyos financiamientos son destinados a
proyectos agropecuarios, que comprenden lo relativo a agricultura, ganadería y
silvicultura; a proyectos mineros, de construcción, turismo y de otras actividades.
Sólo que aquí señalaremos aquellas fuentes financieras que otorgan créditos a
proyectos de inversión que son de interés para los municipios, dentro de ellas se
mencionan a las siguientes:
212
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
AGROPECUARIAS
Producción e industrialización de Ejidatarios y pequeños
Banco Nacional Agropecuario,
productos agrícolas y ganaderos, propietarios cuando formen
S.A.
apertura de tierras para riego. sociedades locales de crédito.
Fondo especial para Mejoramiento de la capacidad
Agricultores y ganaderos a
financiamientos productiva. Industrialización de
través de la banca privada
agropecuarios. productos agropecuarios
MANUFACTURAS
COSNTRUCCIÓN
Municipios que no tengan
Fondo para cooperación de
Construcción o mejoramiento de suficiente capital económico
obras y servicios públicos
servicios públicos municipales para construir o mejorar
municipales
servicios públicos
TURISMO
Instituciones de crédito que
Fondo de Garantía y Fomento Fomento y desarrollo de las actividades
presten a empresas dedicadas
del Turismo turísticas
al turismo
OTRAS INSTITUCIONES
Sociedades Cooperativas,
Fomento de pesca, azúcar, sal,
uniones de crédito popular,
Banco Nacional de Fomento cemento, transporte, artesanías,
sindicatos de trabajadores y
Cooperativo, S.A. de C.V. refrigeración, y congelación y en Gral.
de dueños de pequeñas y
Mediana y pequeña industria.
medianas industrias.
3.3.1 Antecedentes
Son los recursos que se recaudan y las erogaciones que efectúan los funcionarios,
son fondos de propiedad municipal y por lo tanto, su percepción e inversión debe
213
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Cualquier gasto que los funcionarios dispongan al margen de los preceptos legales
constituye un acto ilegitimo por el que puede corresponderles algún tipo de sanción.
Esa idea central del consentimiento popular en el manejo de los fondos públicos se
ha reflejado en las nuevas Constituciones que atribuyen la facultad de legislar al
respecto a los representantes del pueblo.
Los estudiosos y teóricos han dado diversas definiciones sobre la materia, pero
nosotros hemos tratado de obtener una respuesta, que conjugue la teoría con la
214
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
1) Planificación.
2) Organización.
3) Coordinación.
4) Dirección.
5) Control.
PRESUPUES
CONTROL PLANIFICACIÓ
DESICIONES
ADMINISTRATIVA
DIRECCIÓN ORGANIZACIÓ
COORDINACIÓ
215
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.3.2 Formulación
a. Unidad.
b. Continuidad.
c. Flexibilidad.
d. Sencillez.
e. Realidad.
f. Comparabilidad.
a) Unidad.
El plan a desarrollar debe de tener coherencia entre las diversas funciones en las
que pueda intervenir el Municipio como entre el poder público.
b) Continuidad.
Para mejor eficiencia y para obtener los objetivos primordiales del Estado que es el
de proporcionar el bien común, las obras proyectadas por una Administración deben
tener la continuidad y terminación de las mismas, aunque exista un cambio de
poderes, tal como lo señala el artículo 46 de la Ley Orgánica Municipal del Estado
de México.
c) Flexibilidad.
d) Sencillez.
216
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
e) Realidad.
f) Comparabilidad.
Es necesario que exista ésta característica, pues en esta forma podemos observar
el grado de avance del proyecto y la satisfacción de las necesidades.
3.3.2.1 Organización
217
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Anexamos un esquema de este sistema, que es de operación real y actual del ente
recaudador del municipio.
218
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Dentro del organigrama deben observarse con claridad las distintas unidades de
acción.
3.3.2.2 Coordinación
Para que exista un funcionamiento armónico de las partes que integran la actividad
municipal, deben tener los medios e instrumentos de coordinación y éstos pueden
ser reuniones periódicas por parte de los funcionarios para informar y comentar los
problemas anteriores y acordar soluciones posteriores.
3.3.2.3 Dirección
3.3.2.4 Control
219
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Debe existir un control para que se evalúe el grado de cumplimiento de las etapas
anteriores del proceso administrativo.
1. Planteo de Objetivos
2. Medios alternativos para obtener esos fines
3. Análisis de los costos y beneficios de cada alternativa en términos de los
objetivos planeados.
4. Identificación de la alternativa óptima
220
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
1. Universalidad
2. Unidad
3. Anualidad
4. Especificación
1) Universalidad.
Para que el pueblo y sus representantes conozcan los ingresos y egresos del
Estado en su parte correspondiente al Municipio y en consecuencia que puedan
decidir con pleno conocimiento, es necesario que todos los gastos públicos se
incluyan en el presupuesto, si las autorizaciones fueron esporádicas el conocimiento
y participación de los representantes seria aislada y por ende incompleta. Aunque
existiera a nivel municipal una empresa descentralizada tendríamos que tener un
presupuesto anexo que se pudiera controlar en forma inmediata y que además
guardara las especificaciones empresariales necesarias y si ésta da como resultado
ganancia, debe presupuestarse en el cálculo de recursos, y si arroja pérdida debe
figurar entre los gastos como un subsidio.
2) Unidad.
3) Anualidad.
221
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
4) Especificación.
222
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Una vez definidos los principios del presupuesto, al iniciar la elaboración material
del documento, comprende dos tareas que llegan a un mismo resultado, la
determinación de las erogaciones y el cálculo de recursos, nosotros consideramos
que cronológicamente primero deben conocerse las necesidades para que en esta
forma se pueda distribuir el gasto necesario entre la población contribuyente.
Los créditos no se pueden fijar con certeza dentro de los recursos probables en
virtud de que son ingresos inseguros y a la vez el calcularlos aumenta
considerablemente la captación real de recursos.
El cálculo de recursos debe ser efectuado por los funcionarios que tienen a su cargo
la conducción de la Hacienda Municipal este cálculo, como todo pronóstico es de
gran responsabilidad por lo que debe ser objetivo y tomar precauciones que
aseguren que el índice de error sea el mínimo posible y los principales datos a
considerar deben ser:
223
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El diálogo en esta materia es el camino más real y -seguro debiendo de tener una
investigación de preguntar y escuchar para formar un juicio acertado.
3.3.3 Aplicación
224
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
La política fiscal tiene cada día mayor importancia en la vida económica y social de
un país por lo que, correlativamente el presupuesto adquiere cada vez mayor
significación como instrumento para lograr las metas o fines del estado
constituyendo en la actualidad, uno de los documentos político-económicos más
importantes de una Nación, un Estado o un Municipio.
Por otra parte, el ciclo presupuestario incluye, principalmente, las siguientes etapas:
227
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
a) Servicios personales
228
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
b) Servicios no personales
c) Materiales y suministros
d) Maquinaria y equipo
e) Adquisición de inmueble
f) Construcciones
g) Transferencias corrientes
h) Transferencia de capital
i) Deuda pública
j) Otros desembolsos financieros
k) Asignaciones globales
Clasificación económica:
Presenta los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos inmediatos a corto
plazo a que se destinan, o sea, que no se considera el impacto que pueda tener a
largo plazo y su incidencia en el crecimiento económico. Su objeto es presentar una
descripción que permite informar sobre la naturaleza de los servicios
gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo
de servicio.
Esta clasificación agrupa los gastos en tres grupos fundamentales, los que a su vez
229
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
se dividen en sectores:
a. Servicios generales
b. Servicios sociales y comerciales
c. Servicios económicos
Esta clasificación agrupa los gastos según los programas a realizar y las actividades
concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. El objeto en las
unidades físicas que se espera lograr. Los programas se dividen en dos clases. Los
de funcionamiento, que son los que están destinados a producir servicios, y los de
inversión, que son los que están destinados a producir bienes de capital.
a) Económico - funcional
b) Económico - institucional
c) Funcional - institucional
d) Institucional - por objeto
e) Por objeto - por programas
f) Funcional - por programas
g) Institucional - por programas
Se puede decir que el presupuesto tiene una gama infinita de formas, pero
cualquiera de ellas deberá estar estructurada y clasificada en forma adecuada para
distinguir las diferentes clases de erogaciones y la incidencia de ésta en la economía
general.
230
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
231
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
del gasto presupuestal ejercido en los últimos años; así, de un presupuesto de 179.
7 -millones de pesos para 1965, se llegó a una de 1,251. 8 en 1972; por lo que se
traduce en un índice de evolución promedio anual de 37.6% en ese lapso. Este
notable crecimiento se ha acentuado en los años posteriores a 1970, donde se
observa que el índice de evolución entre el año mencionado y el ejercicio en curso,
denota un incremento del 55. 7%.
232
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
sigue el Estado de México, se tiene especial interés en que la eficiencia del gasto
destinado al mantenimiento del aparato administrativo no se deteriore ni repercuta
desfavorablemente en las posibilidades de inversión para actividades económicas
y de fomento.
233
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
3.4.1.1 Significación
234
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
206
ADAME GARCÍA, Jorge Carlos; El Derecho Municipal en México; 1ª Ed.; México, Porrúa 2009; p.142
235
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El destacado jurista, Marcel Planiol, junto con Aubry y Rau y otros autores de la
escuela clásica, mencionan los siguientes principios o premisas fundamentales en
207
MAGALLÓN IBARRA, Jorge Mario; Instituciones de Derecho Civil, Tomo II; 3ª Ed.; México Porrúa 2009; p.199
236
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
esta materia:
a) Sólo las personas pueden tener un patrimonio, porque sólo ellas pueden ser
capaces de tener derechos y obligaciones.
b) Toda persona necesariamente debe tener un patrimonio. El patrimonio, como
una entidad abstracta, comprende no sólo los bienes presentes, in actu, sino
también los bienes in potentia, o por adquirir. Es decir, no supone
necesariamente una riqueza actual, pues para la escuela clásica la noción
de patrimonio corresponde a la aptitud de poseer en un momento dado, de
tener bienes y derechos y reportar obligaciones. Debe verse sólo la
posibilidad del sujeto de tener ese conjunto de bienes, derechos y
obligaciones, o en otras palabras, de tener la aptitud o capacidad para ser
titular de los mismos.
c) Toda persona sólo puede tener un patrimonio; nunca podrá tener dos o más
patrimonios. Es decir, el patrimonio como la persona es indivisible. De esta
suerte, el patrimonio será una universalidad de derechos y obligaciones, con
relación a una persona determinada. El atributo de unicidad es inherente al
mismo concepto de universalidad; siempre aquellos derechos y obligaciones
que corresponden a un sujeto tendrán que agruparse, vincularse y referirse
a una persona, constituyendo un todo.
Por ser el patrimonio una emanación de la misma persona, participa de los atributos
de unidad e indivisibilidad que caracterizan a ésta.
237
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
El maestro Rafael Rojina Villegas define el patrimonio afectación como "El conjunto
de bienes y deudas inseparablemente ligados porque todos ellos se encuentran
afectados a un fin económico". Así siempre que encontremos un conjunto de bienes
derechos y obligaciones destinados a la realización de un fin determinado sea de
naturaleza jurídica o económica, estamos en presencia de un patrimonio por cuando
se constituye una masa autónoma organizada jurídicamente en forma especial. La
persona puede tener diversos fines jurídicos económicos a realizar y en ese sentido
puede haber varios patrimonios en una misma persona.
El Doctor Magallón Ibarra citando a Aguilar Carvajal nos dice que el principal
208
PLANIOL, Marcel; Tratado Elemental de Derecho Civil; T. III, Los Bienes; 2? Ed.; México, Cárdenas Editor y Distribuidor
1991; pág. 13 a 17. Traducción de José M. Cajica Jr.
238
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
También se consideran como elementos del patrimonio los derechos reales y los
personales pero éstos pueden enmarcarse dentro el activo del patrimonio,
considerados en poder de la persona que aprovecha estos derechos y dentro del
pasivo considerados desde el punto de vista de la persona que los soporta.
209
MAGALLÓN IBARRA, Jorge Mario; Instituciones de Derecho Civil, Tomo IV; 3ª Ed.; México, Porrúa 2009; p.33
239
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Artículo 13.- Los bienes del Estado de México y sus Municipios son:
240
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
También se consideran bienes del dominio público, las pinturas, murales, esculturas
y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles
del Estado, de los Municipios o de sus organismos auxiliares, cuya conservación
sea de interés general; los muebles de propiedad estatal o municipal que por su
naturaleza no sean normalmente sustituibles, como documentos y expedientes de
las oficinas, manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones
periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las
colecciones de estos bienes, colecciones científicas o técnicas, de armas,
numismáticas y filatélicas, archivos, fonograbaciones, películas, videos; archivos
fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes
o sonido y las piezas artísticas o históricas de los museos.
Artículo 15.- Son bienes de uso común los que pueden ser aprovechados por los
habitantes del Estado de México y de sus Municipios, sin más limitaciones y
restricciones que las establecidas por las leyes y los reglamentos administrativos.
Artículo 17.- Son bienes destinados a un servicio público, aquéllos que utilicen los
poderes del Estado y los Municipios para el desarrollo de sus actividades o los que
de hecho se utilicen para la prestación de servicios públicos o actividades
241
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
equiparables a ellos.
No quedan comprendidos entre los bienes a que se refiere esta fracción los
inmuebles que los organismos auxiliares utilicen para propósitos distintos a los de
su objeto;
La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, por su parte, establece que:
242
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
La legislación que se encuentra vigente contempla los diversos tipos de bienes que
forman parte del patrimonio municipal y existe congruencia entre lo referido por la
Ley de Bienes del Estado de México y lo señalado por la Ley Orgánica Municipal
del mismo Estado. De esta manera, podemos señalar que en cuanto a la
clasificación, están bien identificados cada uno de los tipos de bienes y la función
que desarrollan en el ejercicio del poder público y de la administración.
Encontramos también a los bienes del dominio privado, respecto de los cuales, la
citada Ley de Bienes nos refiere:
Artículo 19.- Son bienes del dominio privado, aquéllos que no son de uso común ni
están destinados a un servicio público y que por su naturaleza están sujetos al
derecho privado.
243
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
IV. Los que hayan formado parte del patrimonio de los organismos auxiliares o
de los fideicomisos que se extingan o liquiden y no se incorporen a la
administración pública central estatal o municipal;
V. Los inmuebles que adquieran el Estado o los Municipios por vías de derecho
público en tanto no se declaren bienes de uso común o se destinen a un servicio
público; y
VI. Los inmuebles que por cualquier título adquieran el Estado o los Municipios
en tanto no se declaren bienes de uso común o se destinen a un servicio público.
Por su parte, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, establece que:
244
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
5
Los Municipios podrán celebrar convenios con los Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
210
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 5S Ed.; México, Porrúa 2001; p. 367
245
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
contribuciones.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o
subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.
Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, Estados y
Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a
los de su objeto público. Los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia,
propondrán a las legislaturas locales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos,
derechos, contribuciones de mejoras y tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria.
Lo que respecta a las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos
de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos
de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa
por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley".211
211
Óp. cit.; p. 368
246
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado, para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones;
II. Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente
determine la Legislatura;
III. Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su
cargo.
247
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa
por los Ayuntamientos, o por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
Es clara la trascendencia que adquieren las citadas reformas de 1983 y 1999, pues
esencialmente señalan los rubros que integrarán los ingresos de la Hacienda
Municipal. Lo anterior generó que dicho señalamiento fuera plasmado también en
la Constitución particular del Estado de México y que éstas se desagregaran en la
248
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
Ley Orgánica que regula la actividad pública municipal; sin embargo, es de resaltar,
que existe una incongruencia en ésta última, al señalar que los bienes muebles e
inmuebles, forman parte de la Hacienda Pública Municipal; situación que
contraviene la diferencia señalada en el propio artículo 115, misma que ya ha sido
considerada y que afectan la administración y control en cuanto hace al patrimonio
en su conjunto.
Son aquellos que cobra la municipalidad en forma cotidiana, regula y percibe con
base en las leyes respectivas para proveerse de los fondos que necesita para
realizar sus fines. Tenemos que los ingresos son:
249
"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
(1990-2015)"
a) Impuestos
Son impuestos todas las prestaciones en dinero y en especie que el poder público
fija unilateralmente y con carácter de obligatorio a todos aquellos sujetos cuya
situación conocida con la que señala la ley como hecho generador del Crédito
Fiscal.
1. Impuesto predial
2. Impuesto sobre traslación de dominio y otras operaciones
relacionadas con bienes inmuebles
3. Impuesto sobre fraccionamientos
4. Impuesto por división de predios
5. Impuesto por consolidación de predios
6. Impuesto sobre mejoras
Además de estos impuestos que tienen como base aspectos del orden inmobiliario,
suelen gravarse también en beneficio de la Hacienda Municipal otras actividades o
hechos generadores de impuestos.
b) Derechos
Los derechos o tasas a favor del Municipio son ingresos que la Constitución Federal
señala en la fracción IV de su artículo 115; y son aquellas contraprestaciones
establecidas unilateralmente que provienen en forma de pago por los servicios, que
la municipalidad provee a sus habitantes.
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c) Productos
d) Aprovechamientos
Los aprovechamientos municipales se definen como las multas, los recargos, los
reintegros, indemnizaciones por daños a bienes municipales y demás ingresos no
catalogados como contribuciones, productos o participaciones.
e) Contribuciones de mejoras
Este tipo de contribuciones son mejor conocidas como contribuciones de obra. Son
mecanismos actualmente indispensables para el financiamiento de las obras
públicas municipales. Obedecen entonces al principio de que tales obras si bien
deparan un beneficio general a toda la población municipal, dicho beneficio será
más directo y concreto a los vecinos de las calles en que éstas se realizan, sin negar
que para el resto de la población también habrá repercusiones beneficiosas, pero
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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Tenemos que, las contribuciones de mejoras, son aquellas que percibe el Municipio
como cooperación de particulares al realizar una obra a beneficio de ellos mismos,
es decir, los beneficiados directos son quienes pagan dichas contribuciones
originadas por convenios de cooperación.
Para el caso particular, me referiré esencialmente a los bienes inmuebles, los que
considero de mayor relevancia por su valor y por los beneficios que su adecuado
manejo puede acarrear al Municipio. En evidencia, contamos con la Ley de Bienes
del Estado de México, que señala un Registro Administrativo de la Propiedad
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I. Cuando el bien inscrito deje de formar parte del dominio público o privado
del Estado o de los Municipios;
II. Por resolución judicial o administrativa que ordene su cancelación; y
III. Cuando se declare la nulidad del título que originó la inscripción.
Artículo 68.- Los poderes Legislativo y Judicial, así como las dependencias,
organismos auxiliares o entidades de la administración pública estatal o municipal
que utilicen, administren o tengan a su cuidado los bienes a que se refiere esta ley,
formularán los inventarios respectivos y los mantendrán actualizados, remitiendo la
información al registro que corresponda.
Artículo 69.- Las instituciones privadas que por cualquier concepto utilicen,
administren o tengan a su cuidado bienes de propiedad estatal o municipal, tendrán
a su cargo la elaboración y actualización del inventario de estos bienes y estarán
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Artículo 61.- Los poderes Legislativo y Judicial, así como las dependencias,
organismos auxiliares y entidades de la administración pública estatal o municipal,
así como las instituciones privadas que usen o tengan a su cuidado inmuebles de
propiedad estatal o municipal, deberán proporcionar a la Secretaría de
Administración o al Ayuntamiento respectivo, la información, datos y documentos
que les sean requeridos.
Es aquí donde encontramos una serie de deficiencias en el control del registro, que
impide un adecuado manejo de la situación que guarda cada inmueble, además de
que cada Ayuntamiento con las circunstancias propias, llevará un manejo distinto
del registro inmobiliario e incluso en algunos casos, éste no opera.
Lo anterior conlleva a que no exista una regulación unánime que permita uniformar
la operación del registro inmobiliario, se generan deficiencias que impiden un
adecuado uso, manejo y control de los bienes municipales en detrimento de la
administración y de la Hacienda Pública Municipales.
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Esta disposición quedó así plasmada en las reformas del 3 de febrero de 1983, pues
era frecuente que los presupuestos de egresos debieran ser aprobados también por
las legislaturas locales, lo que daba por resultado, muchas veces, que el destino del
gasto se modificara a criterio del congreso y seguramente teníamos la intervención
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de los Gobernadores, cambiando con ello los planes y programas de trabajo de los
Ayuntamientos.
La cuenta pública representa una evaluación financiera de todas las acciones del
gobierno municipal y permite determinar el grado de aplicación de la Ley de Ingresos
Municipales y del Presupuesto de Egresos.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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La cuenta pública se rinde en forma parcial cada mes y al final del ejercicio fiscal se
presentan los resultados obtenidos durante el año correspondiente.
Artículo 341.- Se entenderá por cuenta pública el informe que rinda anualmente el
Gobernador a la Legislatura, respecto de los resultados y la situación financiera del
ejercicio fiscal inmediato anterior, y tratándose de los Municipios el informe que rinda
el presidente municipal.
En cuanto a los ingresos municipales, la cuenta pública debe contener los siguientes
datos:
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aprobado.
• Cantidad total de gasto.
• Estructura económica del gasto público municipal, destacando las cantidades
destinadas a cada concepto.
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Una vez aprobada por el síndico, la cuenta pública se envía al Presidente Municipal,
para que éste la presente en el Cabildo y posteriormente se remita a la Legislatura.
X. Conocer los informes contables y financieros anuales dentro de los tres meses
siguientes a la terminación del ejercicio presupuestal que presentará el tesorero con
el visto bueno del síndico;
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Artículo 48.- Los informes mensuales y la cuenta pública de los Municipios, deberán
firmarse por el Presidente Municipal, él o los Síndicos según corresponda; el
Tesorero y el Secretario del Ayuntamiento.
Del papel que juegan las legislaturas locales en materia municipal, tenemos las
facultades para revisar, fiscalizar y aprobar la cuenta pública de la gestión de los
Ayuntamientos. La fracción IV del artículo 115 de nuestra Carta Magna, establece
esta facultad para las legislaturas locales, de igual forma en las Constituciones de
los Estados y en las leyes orgánicas municipales, se producen normas de contenido
similar al precepto federal.
XXXII. Recibir, revisar y fiscalizar las cuentas públicas del Estado y de los
Municipios, del año anterior, mismas que incluirán, en su caso, la información
correspondiente a los Poderes Públicos, organismos autónomos, organismos
auxiliares y demás entes públicos que manejen recursos del Estado y Municipios.
Para tal efecto, contará con un Órgano Superior de Fiscalización, dotado de
autonomía técnica y de gestión.
En la mayoría de las entidades federativas, como el caso del Estado de México, las
formas, procedimientos específicos y periodicidad para la elaboración,
presupuestación y aprobación de la cuenta pública, están señalados en diversa
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Los principios son conceptos que sirven de marco de referencia para la elaboración
de tareas concretas. El Auténtico Federalismo requiere la revisión de diversos
conceptos que otorguen un impulso renovado a nuestro régimen federal y abran las
puertas hacia una propuesta integral. A continuación, se presentan los nueve
principios del Auténtico Federalismo.
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4.1.4 Subsídíaríedad
4.1.5 Solidaridad
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4.1.6 Equidad
4.1.7 Resarcitoriedad
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Se trata de las reglas básicas que rigen las acciones de los tres órdenes de
gobierno, así como sus relaciones recíprocas. El federalismo requiere de la
interacción continua de distintos actores, al mismo tiempo que la ciudadanía exige
resultados tangibles de sus gobiernos. El Programa presenta cinco normas básicas
de acción.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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A su vez, un gobierno eficaz cumple en tiempo y forma con las metas y objetivos
comprometidos ante la ciudadanía. En la devolución de la autoridad y capacidad de
decisión a los gobiernos locales, se crean las condiciones para mejorar la eficacia
de la gestión pública debido a su cercanía con la problemática local.
Los gobiernos locales, por ser los más cercanos a los problemas cotidianos de los
mexicanos, tienen mayor capacidad para abrir canales de participación ciudadana,
procesarla y permitir que las preferencias y necesidades de los miembros de la
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Cómo penúltima etapa del modelo estratégico para avanzar hacia una coherente
arquitectura de gobiernos, se presenta el apartado correspondiente a las estrategias
y proyectos para el cambio, con las que se pretende enfocar estratégicamente las
acciones del gobierno para articular los esfuerzos y dar viabilidad a la visión
federalista de este programa.
De acuerdo a los dos ejes de acción del Auténtico Federalismo, se presentan cuatro
polos complementarios entre sí que permiten una propuesta integral de federalismo.
Las estrategias para el cambio son los grandes "cornos" que van a permitir construir
los puentes hacia un estado futuro de resultados satisfactorios.
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"El Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, Desarrollo y Perspectivas Recientes
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El tercer polo, con el que abre el segundo eje, está representado por las relaciones
intergubernamentales auténticamente federalistas e implica la creación de
mecanismos que procesen la formulación, elaboración, instrumentación y
evaluación de las políticas públicas de manera conjunta por los tres órdenes de
gobierno. Se trata de crear las redes de comunicación indispensables para convertir
el federalismo en un medio y en un fin.
De cada uno de los cuatro polos planteados se desprenden las políticas públicas
que otorgan contenido y coherencia al Auténtico Federalismo. Dichos proyectos se
encuentran planteados y desarrollados en la siguiente sección de este programa y
son los siguientes:
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gobiernos paralelos que compiten por ejercer su autoridad sobre un mismo asunto
en un sólo territorio y ante una misma población, para pasar a un régimen federalista
donde Federación, estados y municipios se complementan en las tareas de
gobierno bajo mecanismos subsidiarios, eficientes y equitativos. En este tenor, la
coherente arquitectura de gobiernos requiere:
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Conclusiones
Por ello el gobierno municipal debe prestar los servicios públicos que satisfagan las
crecientes demandas de la población. De conformidad al Artículo 115
Constitucional, el Ayuntamiento es responsable de los servicios de agua potable,
alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques,
jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito,
así como los que las Legislaturas Locales definan.
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4. La crisis de 1995 marca la siguiente etapa –hasta 1997- con una regresión en las
estrategias municipales de generación de ingresos propios. Así mismo, se amplían
las transferencias de recursos del Gobierno Federal a través de los Ramos 26 y 33.
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Ahora bien: ¿por qué en la etapa del diseño de políticas públicas? Porque la
mencionada fase implica la definición y comprensión del problema público a la luz
de sus origines, con la finalidad de estar en condiciones de proponer ideas creativas
y viables para solucionarlo de forma eficiente y democrática.
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Los policías municipales en su actuar, deben observar la legislación que regule sus
actos y conductas, su presencia no es infundir temor entre los habitantes del
territorio municipal, sino que su proceder debe ser con apego al respeto de los
derechos humanos.
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Los gobiernos municipales deben estar conscientes que el único camino que tiene
que seguir para resolver los problemas del Municipio es la cooperación económica
de los beneficiarios y del Ayuntamiento, y cuando estos recursos no sean suficientes
para la ejecución de determinado proyecto, es posible complementarlos con
financiamientos, ya que el Estado no puede, en algunos casos, cubrir el costo total
de las obras, a pesar de los buenos deseos de nuestros gobernantes. En todos los
casos en que los Municipios requieran financiamiento para resolver los problemas
que se les presente, deberán recurrir al Gobierno del Estado, específicamente a la
Dirección de Hacienda para que los oriente y aconseje sobre la mejor manera de
llevar a cabo sus gestiones.
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b) Los bienes del Municipio y los rendimientos que éstos producen se manejan sin
intervención de los Estados. Existe un mecanismo de supervisión por parte de la
Legislatura quien sanciona y aprueba algunos actos, tales como la venta de algún
inmueble, en donde se tiene que presentar una justificación, explicar los beneficios,
entre otros aspectos. Si bien, éste trabajo de investigación lo que pretende es
brindar seguridad jurídica al patrimonio del Municipio, no se debe confundir la
autonomía que se pretende respecto de la administración de éste; es decir, la
sanción como hasta ahora en dichos actos, la dará la Legislatura, pero los
rendimientos que de los bienes se deriven, los manejará libremente el
Ayuntamiento, pues serán ingresos que fortalezcan la Hacienda Municipal.
c) Ante ello, y como consecuencia de la dispersión que el servicio público impone a
los bienes de propiedad municipal, surge la necesidad de implementar mecanismos
y procedimientos de control que ayuden a los Ayuntamientos: primero, a ubicar y
registrar el estatus jurídico de los bienes que les pertenecen, independientemente
que lo hagan en el activo fijo, a efecto de que cada administración municipal en el
proceso de entrega - recepción, traslade la custodia de los bienes muebles e
inmuebles con transparencia y certidumbre; segundo, que se encuentren
debidamente inscritos y amparados con el documento idóneo con todos los efectos
que éste genera; tercero, que se unifiquen criterios respecto a la operación del
Registro Administrativo y cuarto, que el Municipio administre de manera más eficaz
y eficiente su patrimonio, para lograr un mejor desempeño en la administración, uso
y explotación de los bienes que lo integran, redituando en mayores ingresos y por
tanto acrecentando los beneficios directos a la hacienda municipal.
d) La Hacienda Municipal, como ya se hizo mención, se constituye en primera
instancia por los ingresos y los egresos, es decir el manejo de la Cuenta Pública.
Los ingresos forman la parte medular de la Hacienda Municipal, ya que es la manera
de percibir recursos por parte del Municipio; éstos se componen de las
contribuciones que los Ayuntamientos perciben, incluyendo tasas adicionales, que
son establecidos por los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, considerando su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que
tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Constituye también la
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Hacienda Municipal las participaciones federales con arreglo a los montos y plazos
que determinen anualmente las legislaturas, así como de los ingresos derivados de
la prestación de servicios públicos a su cargo, y de los productos y
aprovechamientos que provengan, entre otros, del uso y manejo de los bienes de
su propiedad.
e) Por ello, esta propuesta consiste en reformar el artículo 97 fracción I, de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México, para desincorporar a los bienes muebles
e inmuebles como parte integrante de la Hacienda Pública Municipal; en el
entendido de que el Patrimonio Municipal es un concepto que engloba a los ya
señalados y por consecuencia es más general. Lo anterior, para guardar
congruencia con la referencia establecida en el artículo 115 Constitucional.
f) Se requiere incorporar al Reglamento del Registro Público de la Propiedad un
apartado correspondiente a la Propiedad Inmobiliaria de Entes Públicos para que
ahí se lleven los registros respecto al manejo, control, gravamen y diversos actos
que la ley le permita a los Municipios realizar respecto de sus bienes; por ende, se
pretende formar la carpeta especial en la cual se integrarán todos los bienes
inmuebles y, de ser posible, también los muebles; logrando una total y efectiva
escrituración y la respectiva inscripción sobre los diversos actos que afecten el
estatus jurídico y el adecuado control respecto a éstos en el Registro Público.
g) Esto es, el Registro Administrativo seguirá siendo operado por los Municipios para
efectos del inventario e identificación, pero con las consideraciones que permitan
unificar los criterios, registros y operación del mismo y que en manos del Instituto
de la Función Registral se llevará la memoria, registro y estatus jurídico respecto al
control, uso y manejo de los bienes municipales. La publicidad e información
inmobiliaria estaría a cargo del Registro Público de la Propiedad.
h) Aunque existan diversas disposiciones que señalen como facultades las de
controlar y regularizar los bienes municipales, en la práctica no se lleva a cabo pues
cada municipalidad guarda sus particularidades. Es por ello que es indispensable la
presente reforma. Así entonces, el Manual para el Control del Patrimonio Municipal
que el Órgano Superior de Fiscalización del Estado presenta contiene la
clasificación de los bienes propiedad del Estado o del Municipio, desglosados en
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jurídica sea veraz y se encuentre a cargo de un solo órgano del Estado, para ello,
la carpeta donde se inscriben éstos. La implementación de todo lo anterior,
generaría los beneficios ya descritos y que son claramente visibles.
l) Una vez analizado, la relevancia que tiene la formalización de la estructura estatal
y patrimonial, es necesario:
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