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RESOLUCIÓN 0026-2019/SEL-INDECOPI
EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
I. ANTECEDENTES
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RUC 20568284276
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
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LEY 27181, LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE
Artículo 23.- Del contenido de los reglamentos
Los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de la presente Ley serán aprobados por Decreto
Supremo refrendado por el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y rigen en todo el territorio
nacional de la República. En particular, deberá dictar los siguientes reglamentos, cuya materia de regulación podrá, de
ser necesario, ser desagregada:
(…)
d) Reglamento Nacional de Administración de Transporte
Contiene las especificaciones de diseño y operación de los registros en los que deberán inscribirse todos los servicios
de pasajeros y de mercancías que se presten en forma regular.
Contiene también las disposiciones generales que clasifican las distintas modalidades del servicio de transporte de
personas y mercancías, así como los requisitos técnicos de idoneidad: características de la flota, infraestructura de la
empresa y su organización, así como las condiciones de calidad y seguridad de cada una de ellas. Establece las
infracciones y sanciones en la prestación del servicio de transporte.
(...)
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
(vi) Así, la intervención estatal cuyo objetivo sea propiciar la protección del
medio ambiente, salud y seguridad de las personas, será justificada en la
medida que las condiciones del mercado resultantes de tal regulación sean
superiores a las iniciales, encontrándose así un vínculo inequívoco entre
los artículos 5 y 6 de la Ley 27181.
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
(xi) Los vehículos categoría M3 clase III de cinco o más toneladas, o M2 clase
III de 3,5 toneladas de peso bruto vehicular, ofrecen una mayor comodidad
al turista debido a su gran dimensión, pues permiten una mejor ubicación y
distribución de los asientos, lo cual se ajusta al Plan Nacional de Calidad
Turística – CALTUR 2011-2018, aprobado por Resolución Ministerial 073-
2011-MINCETUR-DM.
(xiv) Si bien puede ser cierto que los turistas deciden contratan vehículos que
no reúnen las condiciones, ello no es el escenario deseado por el Estado,
pues se pone en peligro la seguridad, la vida y la integridad de los usuarios.
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Adicionalmente, en dicha resolución, la Comisión determinó:
(b) Ordenar como medida correctiva que, de conformidad con el numeral 2) del artículo 43 y el artículo 44 del Decreto
Legislativo 1256, el MTC informe a los administrados acerca de la barrera burocrática declarada ilegal en el
presente procedimiento, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles de notificada la resolución que confirme
dicho pronunciamiento.
(c) (Disponer que, de conformidad con el numeral 50.1 del artículo 50 del Decreto Legislativo 1256, el MTC informe
en un plazo no mayor a un (1) mes las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la presente resolución de
conformidad a lo establecido en la Directiva 001-2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante Resolución de la
Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi 018-2017-INDECOPI/COD.
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En particular, aquellos detallados en los puntos (i) al (ix) y (xi) del numeral 3 de la presente resolución.
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(xi) Los indicios presentados no califican como suficientes para pasar al análisis
de razonabilidad de la medida cuestionada.
(i) Actualmente, existen seis (6) propuestas legislativas que buscan regular la
prestación del servicio en vehículos de la categoría M1 y que cuentan con
dictámenes favorables, pues actualmente existe una necesidad urgente de
este servicio, además de haberse garantizado la salud y seguridad de los
usuarios con vehículos nuevos, estables, cómodos y con monitoreo GPS.
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
10. Por su parte, el artículo 3 de dicha norma legal7 define como barrera burocrática
a aquella exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga
cualquier entidad, dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o
permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar
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DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 6. - Atribuciones de las autoridades en materia de eliminación de barreras burocráticas
6.1. De la Comisión y la Sala
La Comisión y la Sala en segunda instancia, son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones
administrativas y actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas
ilegales y/o carentes de razonabilidad. Asimismo, son competentes para velar por el cumplimiento de las disposiciones
sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos Nº 283, 668, 757 y el artículo 61 del Texto Único Ordenado de
la Ley de Tributación Municipal, así como las normas reglamentarias pertinentes, o las normas que las sustituyan.
Ninguna otra entidad podrá arrogarse estas facultades. Sus resoluciones son ejecutables cuando hayan quedado
consentidas o sean confirmadas por la Sala, según corresponda de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de
la presente Ley.
(…)
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DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 3.- Definiciones
Para efectos de la presente ley, debe tenerse en cuenta las siguientes definiciones:
(…
3. Barrera burocrática: exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a
condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que
puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios
que garantizan la simplificación administrativa. La sola calidad de exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro
no implica necesariamente su carácter ilegal y/o su carencia de razonabilidad.
(…)
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DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 13.- Metodología de análisis
La Comisión o la Sala, de ser el caso, evalúa la legalidad y/o razonabilidad de las barreras burocráticas contenidas en
disposiciones administrativas en los procedimientos de parte y de oficio, de acuerdo con la metodología desarrollada en
el presente capítulo. La evaluación de la legalidad y/o de la razonabilidad de las barreras burocráticas materializadas en
actos administrativos y actuaciones materiales se efectúa de acuerdo a la metodología del presente capítulo en cuanto
corresponda.
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DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 14.- Análisis de legalidad
14.1. El análisis de legalidad de una barrera burocrática implica que la Comisión o la Sala, de ser el caso, evalúe los
siguientes aspectos:
a. Si existen o no atribuciones conferidas por ley que autoricen a la entidad a establecer y/o aplicar la barrera
burocrática bajo análisis.
b. Si la entidad siguió los procedimientos y/o formalidades que exige el marco legal vigente para la emisión y/o
publicación de la disposición administrativa que materializa la barrera burocrática.
c. Si a través de la imposición y/o aplicación de la barrera burocrática se contravienen normas y/o principios de
simplificación administrativa o cualquier dispositivo legal.
14.2. Si la Comisión o la Sala, de ser el caso, determina la ilegalidad de la barrera burocrática por la razón señalada en
el literal a. puede declarar fundada la denuncia o el procedimiento iniciado de oficio según sea el caso, sin que sea
necesario evaluar los aspectos indicados en los literales b. y c.; y así sucesivamente.
14.3. Si se determina la ilegalidad por alguna de las razones mencionadas en el párrafo precedente, no es necesario que
la Comisión o la Sala continúe con el análisis de razonabilidad. En el mismo sentido, si la Comisión o la Sala desestima
que la barrera burocrática sea ilegal, procede con el análisis de razonabilidad cuando se cumpla la condición establecida
en el artículo 15.
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DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 18.- Análisis de razonabilidad
18.1. Una vez que la Comisión o la Sala, de ser el caso, considera que han sido presentados indicios suficientes sobre
la presunta carencia de razonabilidad de la barrera burocrática cuestionada, analiza la razonabilidad de la medida,
verificando el cumplimiento de los siguientes elementos:
a. Que la medida no es arbitraria, lo que implica que la entidad acredite:
1. La existencia del interés público que sustentó la medida cuestionada. El interés público alegado debe encontrarse
dentro del ámbito de atribuciones legales de la entidad.
2. La existencia del problema que se pretendía solucionar con la medida cuestionada.
3. Que la medida cuestionada resulta idónea o adecuada para lograr la solución del problema y/o para alcanzar el
objetivo de la medida.
b. Que la medida es proporcional a sus fines, lo que implica que la entidad acredite:
1. Una evaluación de los beneficios y/o el impacto positivo que generaría la medida y de los costos y/o el impacto
negativo de la misma para los agentes económicos obligados a cumplirla, así como para otros agentes afectados y/o
para la competencia en el mercado.
2. Que la referida evaluación permite concluir que la medida genera mayores beneficios que costos.
3. Que otras medidas alternativas no resultarían menos costosas o no serían igualmente efectivas. Dentro de estas
medidas alternativas debe considerarse la posibilidad de no emitir una nueva regulación.
18.2. En caso de que la entidad no acredite alguno de los elementos indicados en los literales precedentes, la Comisión
o la Sala, de ser el caso, declara la carencia de razonabilidad de la barrera burocrática.
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
14. En tal contexto, la Secretaría Técnica de la Comisión refirió que, si bien la barrera
burocrática materia de denuncia se encontraría materializada en un acto
administrativo -el cual solo tiene efectos para Shima-, en realidad dicha medida
tendría como sustento una regla contenida en una disposición administrativa
(RNAT), lo cual denota que el objeto de controversia fijado en la Resolución
0542-2017/STCEB-INDECOPI no resulta preciso. Por tanto, corresponde
determinar si tal inexactitud constituye un vicio que determine la invalidez del
citado acto administrativo emitido por la primera instancia.
15. Al respecto, se debe tener en cuenta que, de acuerdo con los términos de la
denuncia, Shima cuestionó específicamente la legalidad y razonabilidad del
numeral 23.1.1 del artículo 23 del RNAT11, el cual, a su criterio, tendría por
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ESCRITO DE DENUNCIA DEL 16 DE AGOSTO DE 2017 (ver fojas 3 a 5 del expediente)
“II. ACTO O DISPOSICIÓN QUE CONTIENE LA BARRERA BUROCRÁTICA ILEGAL Y/O CARENTE DE
RAZONABILIDAD.-
El acto o disposición en la que se encuentra la barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad es el
impedimento de obtener una autorización para el transporte especial de transporte (sic) turístico de personas en el
ámbito nacional con vehículos de la categoría M1 al amparo de lo establecido en el numeral 1.1. del Art. 23 del
Reglamento Nacional de Administración de Transportes aprobado por D.S. N° 017-2009-MTC y efectivizado en el
oficio N° 6999-2017-MTC/15.02 a favor de COORPORACIÓN TURISMO SHIMA E.I.R.L.
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
16. Por otra parte, la Sala advierte que, a pesar de que Shima indicó en su denuncia
que la medida en mención fue “efectivizada” a través del Oficio 6999-2017-
MTC/15.02, esta referencia únicamente obedeció a su intención de evidenciar la
aplicación de la barrera burocrática controvertida a su caso particular, sobre la
base de que el RNAT sustenta lo expresado en el mencionado acto.
17. De este modo, a pesar de que Shima señaló que la barrera burocrática objetada
en este procedimiento se encontraba contenida también en el Oficio 6999-2017-
MTC/15.02, ello no implicaba que la controversia planteada en la denuncia gire
en torno únicamente a lo expresado en dicho acto. Por el contrario, de los
argumentos esbozados por la denunciante se aprecia que, en todo momento, se
cuestionó la regulación contenida en el RNAT, particularmente, en el numeral
23.1.1 de su artículo 23.
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DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444 - LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo 14.- Conservación del acto
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente,
prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
(…)
(El subrayado es añadido)
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DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS.TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
Título Preliminar
Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
21. Por lo antes expuesto, dado que la denuncia de Shima ha sido formulada
respecto a la imposición de una barrera burocrática contenida en una
disposición administrativa, el numeral 23.1.1 del artículo 23 del RNAT,
conviene precisar que el análisis de legalidad que deberá realizarse en este caso
tomará en consideración la regulación vigente a la fecha del presente
pronunciamiento.
22. Asimismo, esta Sala considera que la precisión antes efectuada no vulnera el
derecho de defensa del MTC, en tanto que dicha entidad ha formulado sus
argumentos de descargos y de apelación15, a partir de lo señalado en la denuncia
con miras a sustentar la legalidad y razonabilidad de la medida contenida en el
RNAT, antes citada, además de que la Comisión emitió su pronunciamiento final
respecto a la misma disposición administrativa, por lo cual no se ha variado el
objeto de controversia.
23. El artículo 15 de la Ley 2718116 establece que el MTC es el órgano rector a nivel
nacional en materia de transporte y tránsito terrestre, el cual ostenta
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades, organismos, proyectos especiales, y programas estatales, cuyas actividades se realizan en
virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo
mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y,
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en
virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
Los procedimientos que tramitan las personas jurídicas mencionadas en el párrafo anterior se rigen por lo dispuesto en
la presente Ley, en lo que fuera aplicable de acuerdo a su naturaleza privada.
14
Tal criterio ha sido sostenido por esta Sala en anteriores pronunciamientos: Resoluciones 0076-2018/SEL-INDECOPI,
0207-2018/SEL-INDECOPI, 0304-2018/SEL-INDECOPI y 0322-2018/SEL-INDECOPI.
15
Ver numerales 3 y 6 de la presente resolución.
16
LEY 27181. LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE
Artículo 15.- De las autoridades competentes
Son autoridades competentes en materia de transporte y tránsito terrestre, según corresponda:
a) El Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(…).
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LEY 27181. LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE
Artículo 16.- De las competencias del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción
El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción es el órgano rector a nivel nacional en materia
de transporte y tránsito terrestre, asumiendo las siguientes competencias:
Competencias normativas:
a) Dictar los Reglamentos Nacionales establecidos en la presente Ley, así como aquellos que sean necesarios para el
desarrollo del transporte y el ordenamiento del tránsito.
b) Interpretar los principios de transporte y tránsito terrestre definidos en la presente Ley y sus reglamentos nacionales,
así como velar porque se dicten las medidas necesarias para su cumplimiento en todos los niveles funcionales y
territoriales del país.
(…)
18
Ver nota al pie 2.
19
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE
Artículo 3.- Definiciones
Para efectos de la aplicación de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, se entiende por:
(…)
3.63.- Servicio de Transporte Especial de Personas. Modalidad del servicio de transporte público de personas
prestado sin continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad y uniformidad. Se otorga a los transportistas mediante
una autorización y se presta en el ámbito nacional bajo las modalidades de: transporte turístico, de trabajadores, de
estudiantes; en el ámbito regional, además de las modalidades antes señaladas mediante el auto colectivo; y en el ámbito
provincial mediante las modalidades señaladas en el ámbito nacional y además mediante el servicio de taxi.
(El subrayado es nuestro)
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DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE
Artículo 7.- Clasificación por la naturaleza de la actividad realizada
Por la naturaleza de la actividad realizada, el servicio de transporte terrestre de personas, mercancías y mixto se clasifica
en:
7.1 Servicio de transporte público de personas. - El mismo que se sub-clasifica en:
7.1.1 Servicio de transporte regular de personas de ámbito nacional, regional y provincial (…)
7.1.2 Servicio de transporte especial de personas.- El transporte especial de personas, se presta bajo las modalidades
de:
7.1.2.1 Servicio de Transporte Turístico. - Se presta bajo las modalidades de:
7.1.2.1.1 Traslado.
7.1.2.1.2 Visita local.
7.1.2.1.3 Excursión.
7.1.2.1.4 Gira.
7.1.2.1.5 Circuito. (...)
(El subrayado es nuestro)
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DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE
Artículo 3.- Definiciones
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26. Asimismo, la norma en mención indica que dicho reglamento contiene las
disposiciones generales que clasifican las modalidades del servicio de transporte
de personas y mercancías, como son los requisitos técnicos de idoneidad,
características de la flota, así como las condiciones de calidad y seguridad.
28. En ese sentido, en el presente caso, se aprecia que la medida denunciada por
Shima ha sido impuesta por el MTC en el marco de su competencia normativa,
conferida a través de los artículos 16 y 23 de la Ley 27181, pues aquella se
refiere a una característica de la flota vehicular con la que se presta el servicio
de transporte de personas en la modalidad de transporte turístico en ámbito
nacional (impedimento de obtener una autorización con vehículos M1).
30. De este modo, una vez superado el análisis de legalidad en lo que corresponde
a competencias y formalidades legales, deberá evaluarse si la medida en
cuestión vulnera otras normas del ordenamiento jurídico, específicamente, las
que se encuentran orientadas a regir el sector transporte.
Para efectos de la aplicación de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, se entiende por:
(…)
3.68 Servicio de Transporte de ámbito Nacional: Aquel que se realiza para trasladar personas entre ciudades o centros
poblados de provincias pertenecientes a regiones diferentes. Para lo cual el centro poblado no debe hallarse dentro del
área urbana del distrito al cual pertenecen y deberá tener como un mínimo de mil habitantes mayores de edad
domiciliados en el mismo y estar debidamente registrados en la RENIEC.
Asimismo, el servicio de transporte terrestre de mercancías es considerado como servicio de transporte terrestre de
ámbito nacional. Dicho servicio se podrá realizar en los ámbitos regional y provincial.
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LEY 27181, LEY GENERAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE
Artículo 1.- Del ámbito de aplicación
1.1 La presente Ley establece los lineamientos generales económicos, organizacionales y reglamentarios del transporte
y tránsito terrestre y rige en todo el territorio de la República.
(…)
23
La Ley 27181 fue publicada en el diario oficial “El Peruano” el 8 de octubre de 1999.
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33. Siendo así, lo dispuesto en la citada norma tiene como finalidad limitar los
cambios en la regulación que afecten las inversiones en materia de transporte,
de modo tal que, como regla general, las condiciones para ingresar a este
mercado se mantengan inalteradas, por lo que cualquier modificación debe ser
justificada, tal como se muestra en el siguiente gráfico:
GRÁFICO 1
34. En ese sentido, como un primer punto para el análisis, a la luz del artículo 5 de
la Ley 27181 de las medidas contenidas en disposiciones, se debe determinar si
aquella regulación que sea objeto de examen configura una alteración de las
condiciones del mercado de transporte que pueda afectar la inversión u
operación en el rubro; y, como segundo punto, evaluar si las modificaciones se
encuentran justificadas.
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III.3.4. Criterio de interpretación del artículo 5 de la Ley 27181 adoptado por la Sala
36. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el artículo 3 de la mencionada norma
legal sí define cuáles son las finalidades de la intervención estatal en materia de
transporte, a saber: la satisfacción de las necesidades de los usuarios, el
resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como a la protección del
ambiente y la comunidad en su conjunto24.
40. En consecuencia, si el MTC aprueba una norma que modifica las condiciones de
acceso o permanencia al servicio de prestación de transporte, la referida entidad
24
LEY 27181, LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE
Artículo 3.- Del objetivo de la acción estatal
La acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las necesidades de los
usuarios y al resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como a la protección del ambiente y la comunidad
en su conjunto.
25
Este criterio ya ha sido expuesto anteriormente por la Sala, como se puede ver a manera de ejemplo en las resoluciones
0029-2018/SEL-INDECOPI, 0066-2018/SEL-INDECOPI, 0080-2018/SEL-INDECOPI y 430-2018/SEL-INDECOPI.
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GRÁFICO 2
DEBER DE JUSTIFICACIÓN DE NUEVAS CONDICIONES DE MERCADO EN EL SECTOR
TRANSPORTE
Problema
de interés
público JUSTIFICACIÓN
DE NUEVAS
CONDICIONES
Necesidad DE MERCADO
de la
medida
Elaboración: Secretaría Técnica de la SEL
42. Por su parte, el MTC señaló que existe un vínculo inequívoco entre los artículos
5 y 6 de la Ley 2718128, pues el numeral 6.2 del artículo 6 de dicha norma
26
“Justificar”, tal como ha sido definido por la Real Academia de la Lengua Española, denota la acción de “probar algo con
razones convincentes, testigos o documentos”.
Consulta efectuada el 29 de enero de 2019 por la Secretaría Técnica de la Sala en la página web de la Real Academia
de la Lengua Española (http://dle.rae.es).
27
Para tales efectos, esta Sala podrá valerse de informes técnicos, exposiciones de motivos, partes considerativas,
estadísticas, entre otros documentos de carácter público.
28
LEY 27181, LEY GENERAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE
Artículo 5.- De la promoción de la inversión privada
5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte, en cualesquiera de las formas
empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes.
5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes privados de manera que no se
alteren injustificadamente las condiciones de mercado sobre la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión
y operación en materia de transporte.
5.3 Las condiciones de acceso al mercado se regulan por las normas y principios contenidos en la presente Ley y el
ordenamiento vigente.
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43. Así pues, el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley 27181 contempla la regla de
estabilidad jurídica, cuya excepción se encuentra en los cambios justificados
de condiciones de mercado; mientras que el numeral 6.2 del artículo 6 de la
citada norma prevé la regla de internalización de costos por parte de los
privados, cuya excepción es la aplicación de corrección de costos, a través
de restricciones administrativas, por parte del Estado, tal como se observa
a continuación:
44. Al respecto, de una interpretación literal29 del numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley
27181 no es suficiente para obtener el significado de qué debe entenderse por
y corrige, mediante el cobro de tasas u otros mecanismos similares, las distorsiones de costos generadas por la
congestión vehicular y la contaminación.
6.2 Cuando la corrección de costos no sea posible, aplica restricciones administrativas para controlar la congestión
vehicular y garantizar la protección del ambiente, la salud y la seguridad de las personas.
29
Respecto de la interpretación literal, como uno de los métodos de interpretación, Rubio Correa indicó lo siguiente:
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45. Sin embargo, de una lectura concordada del numeral 5.2 del artículo 5 y el
numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley 27181, se desprende que, ante la
imposibilidad de corregir las distorsiones de costos derivadas de las decisiones
de los agentes económicos, el MTC puede imponer medidas administrativas con
la finalidad de controlar la congestión vehicular y garantizar la protección del
ambiente, la salud y la seguridad de las personas, siempre que ello no signifique
una alteración injustificada de las condiciones de mercado.
47. De igual modo, en vista de que las finalidades indicadas en el numeral 6.2 del
artículo 6 de la referida ley, son similares a las señaladas en el artículo 3 del
mismo cuerpo legal, el cual se refiere a los objetivos que persigue la regulación
estatal en materia de transporte, queda en evidencia que la primera de las
disposiciones mencionadas no tiene como propósito brindar una justificación de
cualquier alteración de condiciones de mercado que se origine en una
intervención regulatoria.
III.3.5. Sobre la interpretación del artículo 5 de la Ley 27181 por parte del Poder
Judicial
“La literalidad de la norma es su significado lingüístico, con las precisiones y significados especiales que ciertas palabras
asumen en el Derecho por contraste con su significado común”.
RUBIO CORREA, Marcial. El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, p. 224.
30
Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 24 de diciembre de 2016.
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50. Cabe precisar que dicho proceso fue iniciado por la Procuraduría Pública del
Indecopi en contra del MTC y tuvo como objeto determinar si las exigencias
establecidas en el numeral 39.1 del artículo 39 y en la tercera disposición
complementaria final del RNAT, aprobado por el Decreto Supremo 017-2009-
MTC32 (normas infralegales) constituyeron o no contravenciones a la Constitución
Política del Perú (en adelante, la Constitución) y/o la ley.
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5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas
administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
(…)
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55. Siendo así, este Colegiado advierte que la Sentencia de Acción Popular 8596-
2014 del 13 de agosto de 2015, a diferencia de lo señalado por el MTC, si bien
no desarrolla el concepto, definición o referencia de “justificación”, sí expone que
el numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley 27181 prevé que la “justificación previa”
es una exigencia de obligatorio cumplimiento para el MTC al sustentar la
incorporación de una nueva medida para acceder y/o permanecer en el mercado.
56. En este contexto, aun cuando la Comisión y la Sala están impedidas de analizar
la constitucionalidad de las medidas impuestas por entidades administrativas 35,
34
SENTENCIA DE ACCION POPULAR 8596-2014 DEL 13 DE AGOSTO DE 2015
“TRIGÉSIMO QUINTO: De conformidad con lo expuesto en los considerando precedentes, se llaga a la
conclusión, que el inciso 39.1 del artículo 39° del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, que aprueba el
Reglamento Nacional de Administración de Transportes (RNAT) (…) no supera el test de proporcionalidad, en
estricto el examen de idoneidad, habiéndose vulnerado el derecho fundamental que se reconoce en el inciso 2
del artículo 2° de la Constitución Política del Estado, además del artículo 12° del Decreto Legislativo N° 757, Ley
Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en cuanto reconoce que el Estado no establece tratamientos
discriminatorios entre las empresas, y del numeral 1.5 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, en la que se reconoce el Principio de Imparcialidad; de la forma
que se ha desarrollado en los fundamentos de la presente sentencia; razones por la cuales corresponde
desestimar el agravia ii) expresado por el recurrente”.
35
Si bien mediante Sentencia recaída en el expediente 3741-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional estableció un
precedente vinculante en el sentido de que los tribunales administrativos podían ejercer el control difuso de
constitucionalidad de las normas, tal criterio fue dejado sin efecto en la Sentencia 4293-2012-AA/TC, en la cual se
concluyó lo siguiente:
“34. (…) el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que tal precedente desnaturaliza una competencia
otorgada por la Constitución al extender su ejercicio a quienes no están incursos en la función jurisdiccional y
que, conforme a la Constitución, carecen de competencia para ejercer el control difuso de constitucionalidad. En
consecuencia, en ningún caso, los tribunales administrativos tienen la competencia, facultad o potestad de
ejercer tal atribución, por lo que corresponde dejar sin efecto el precedente vinculante citado.
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57. En su escrito del 3 de mayo de 2018, el MTC señaló que debía tenerse en cuenta
lo establecido por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la
Corte Suprema de la República en la Sentencia de Acción Popular 6227-2015,
dado que la materia abordada se relaciona íntegramente con la medida
cuestionada en el presente procedimiento37.
58. En torno a este aspecto, debe precisarse que, en la referida sentencia, se declaró
infundada la demanda respecto a la ilegalidad e inconstitucionalidad del numeral
3.10 del artículo 3 del RNAT y del artículo 1 del Decreto Supremo 029-2009-
MTC, en la parte que modificó la Décimo Cuarta Disposición Complementaria
Transitoria de aquella norma38, las cuales definen al “automóvil colectivo”,
35. En consecuencia, el Tribunal Constitucional considera que conceder facultades a los tribunales
administrativos para ejercer el control difuso lleva a quebrar el equilibrio entre democracia y constitucionalismo,
al permitir que quien por imperio de la Constitución no posee legitimidad directa y expresa pueda hacer ineficaces
las normas jurídicas vigentes, a lo que se añade que puede ocurrir que muchas de tales actuaciones no sean
objeto de revisión por órgano jurisdiccional alguno, en caso no se cuestione el resultado de un procedimiento
administrativo.”
(...) en ámbitos reservados para cuestiones referentes a la competencia de la CEB, ésta se encuentra
plenamente facultada para resolver antinomias generadas por el exceso de normas municipales o
regionales de carácter general pudiendo declarar su ilegalidad en preferencia de las normas de alcance
nacional. Ello no obsta para que las resoluciones de la entidad administrativa puedan ser cuestionadas ante los
tribunales del contencioso administrativo”.
(Énfasis añadido).
37
Ver numeral 8 de la presente resolución.
38
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC. REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE.
Artículo 3.- Definiciones
Para efectos de la aplicación de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, se entiende por:
(…)
3.10 Automóvil Colectivo: Vehículo automotor de la categoría M2 de la clasificación vehicular establecida en el RNV
que se encuentra habilitado para realizar el servicio de transporte de personas de ámbito regional.
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Transporte
TRANSPORTE ESPECIAL DE
turístico EN TODOS
LOS
Transporte de ÁMBITOS
trabajadores (nacional/
PERSONAS
regional/
Transporte de provincial)
estudiantes
Solo ámbito
Servicio de taxi provincial
Elaboración: Secretaría Técnica de la SEL
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b) Los vehículos que se habiliten para el transporte turístico terrestre deberán contar
con el siguiente equipamiento:
40
Publicado en el diario oficial “El Peruano” el 31 de marzo de 2012.
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64. Posteriormente, con la emisión del RNAT, se estableció nuevas condiciones para
los proveedores del servicio de transporte público especial de personas de
ámbito nacional, en la modalidad de transporte turístico, como la obligatoriedad
de utilizar vehículos de categorías M2 o M3 y el consecuente impedimento de
prestar dicho servicio con vehículos de categoría M141, contenido en el numeral
23.1.1 del artículo 23 del mencionado reglamento, cuyo texto original señalaba
lo siguiente:
41
DECRETO SUPREMO 058-2003-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE VEHÍCULOS
ANEXO I: CLASIFICACIÓN VEHICULAR
Categoría M: Vehículos automotores de cuatro ruedas o más diseñados y construidos para el transporte de
pasajeros.
M1: Vehículos de ocho asientos o menos, sin contar el asiento del conductor.
M2: Vehículos de más de ocho asientos, sin contar el asiento del conductor y peso bruto vehicular de 5 toneladas o
menos.
M3: Vehículos de más de ocho asientos, sin contar el asiento del conductor y peso bruto vehicular de más de 5 toneladas.
(El subrayado es agregado)
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65. En tal sentido, se aprecia que fue con la emisión del RNAT que se contempló por
primera vez el impedimento que es materia de controversia en el presente
procedimiento, es decir, a partir de la citada norma, se insertó la medida en el
ordenamiento jurídico.
67. Finalmente, en la versión vigente del texto del mencionado numeral 23.1.1,
producto de la variación dispuesta por Decreto Supremo 003-2012-MTC, se
reincorporó el impedimento de utilizar vehículos de categoría M1 para prestar el
servicio de transporte especial de personas (comprendiéndose la modalidad de
transporte turístico) de ámbito nacional, conforme se aprecia a continuación:
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• Publicado el 08/10/1999
• Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre
• Artículo 5: garantiza estabilidad de las reglas en materia de transporte y trato
Ley 27181 equitativo a los agentes privados en dicho mercado .
• Publicado el 23/01/2005.
• Reglamento Nacional de Transporte Turístico
D.S. 003-
2005-MTC • Permitía el uso de vehículos de categoría M1 para el servicio de transporte turístico de
personas, sin hacer distinción del ámbito del servicio.
(derogado)
• Publicado el 22/04/2009.
• Actual Reglamento Nacional de Administración de Transporte.
• Incorpora el impedimento de utilizar vehículos de categoría M1 para el servicio de
D.S. 017- transporte especial de personas de ámbito nacional (incluyendo la modalidad de
2009-MTC transporte turístico).
• Publicado el 22/10/2010.
• Modifica el numeral 23.1.1 del artículo 23 del RNAT 2009 en lo referido a las condiciones
D.S. 006- específicas de los vehículos para transporte especial de personas de ámbito nacional y
2010-MTC permite el uso de vehículos de categoría M1 para brindar dicho servicio.
• Publicado el 31/03/2012.
• Modifica el RNAT 2009 respecto a las condiciones específicas de los vehículos para
D.S. 003- transporte especial de personas de ámbito nacional: nuevamente, se impide que este
2012-MTC servicio sea prestado con vehículos de categoría M1.
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Además, debe precisarse que al emplear vehículos de la categoría M2 Clase III de 3.5
o más toneladas en el servicio de transporte turístico de ámbito nacional, se reducirían
las emisiones de gases contaminantes, toda vez que al circular menos vehículos por
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74. Cabe señalar que, a criterio de esta Sala, aun cuando la barrera burocrática
cuestionada haya sido insertada en el ordenamiento jurídico sin mayores detalles
sobre su finalidad, ello no implica, de por sí, una vulneración al deber de
justificación contenido en el artículo 5 de la Ley 27181, ya que, de existir una
norma que la sustituya o derogue que sí cuente con una previa justificación42, se
tendría por cumplido este deber.
75. Una interpretación en contrario significaría que el MTC en ningún caso tendría la
oportunidad de subsanar eventuales contravenciones al mencionado artículo 5
de la Ley 27181, pese a la necesidad que pudiera suscitar la inserción de la
medida cuestionada en el ordenamiento jurídico, circunstancia que no se
encuentra acorde con la finalidad del presente procedimiento, la cual es la
eliminación de aquellas barreras burocráticas ilegales y/o carentes de
razonabilidad43.
42
En estos casos, la justificación debe ser previa a la emisión de la norma que sustituye o deroga aquella por la cual se
incluyó la exigencia ya que, de lo contrario, se admitiría la existencia de normas y, por ende, de nuevas condiciones de
mercado, que no necesariamente apunten a lograr alguna de las finalidades establecidas en la Ley 27181,
desnaturalizando la garantía definida en el artículo 5 de dicha norma.
43
DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS.
Artículo 1.- Finalidades de la ley
La presente ley tiene como finalidad supervisar el cumplimiento del marco legal que protege los derechos a la libre
iniciativa privada y la libertad de empresa, en beneficio de personas naturales o jurídicas, mediante la prevención o la
eliminación de barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad que restrinjan u obstaculicen el acceso o la
permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que constituyan incumplimientos de las normas y/o principios
que garantizan la simplificación administrativa con el objeto de procurar una eficiente prestación de servicios al ciudadano
por parte de las entidades de la administración pública.
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79. Al respecto, cabe mencionar que el Ministerio del Ambiente, con miras a
asegurar una mejor calidad del aire en beneficio de la población, presentó en el
año 2014 la “Estrategia Nacional para combustibles y vehículos más limpios y
eficientes en el Perú”45, la cual considera que el mejoramiento de la calidad de
los combustibles constituye el eje fundamental para la atención de esta
problemática, apuntando a la reducción de los niveles de azufre en el diésel, lo
que permitiría utilizar combustibles más limpios.
80. Así pues, en dicha estrategia, no se estima que la reducción del número de
vehículos categoría M1 constituya una acción efectiva para solucionar el
problema de la contaminación ambiental, sino que, por el contrario, existe un
margen de crecimiento del parque automotor. De esta forma, se propone que la
acción estatal debe incidir no en la restricción del uso de vehículos, sino en
privilegiar el ingreso de modelos que sean más eficientes y limpios, lo cual
desvirtúa lo afirmado por el MTC a lo largo del procedimiento.
81. Por otro lado, el MTC tampoco ha acreditado que exista un problema de interés
público relacionado con la eficiencia en el uso de la infraestructura de transporte
que haya sido generado por el uso de los vehículos categoría M1 para el servicio
de transporte especial de personas en la modalidad de transporte turístico, por
lo que debe desestimarse la afirmación contenida tanto en la citada exposición
de motivos como en los argumentos de defensa en este procedimiento.
44
Las estimaciones de la OMS se elaboraron a partir de estadísticas del año 2012 a nivel mundial, siendo la principal
conclusión que la contaminación atmosférica representa el riesgo ambiental para la salud más importante. Fuente:
http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/air-pollution/es/ (Nota publicada el 25 de marzo de 2014, consultada
el 29 de enero de 2019).
45
Presentación del Ministerio del Ambiente disponible en la dirección:
http://www.minam.gob.pe/calidadambiental/wp-
content/uploads/sites/22/2014/06/Presentaci%C3%B3n_estrategia_transporte_limpio_Peru_final-MINAM-2.pdf
(Consulta efectuada el 29 de enero de 2019)
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EXPEDIENTE 0317-2017/CEB
82. Asimismo, si bien se precisa que el impedimento cuestionado se debe a que los
vehículos de categoría M3 y M2 de más de tres coma cinco (3,5) toneladas
ofrecen un mayor bienestar y comodidad al turista en comparación con los
vehículos de la categoría M1, ello no denota la necesidad de protección de un
interés público a través de la normativa del sector transporte, de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 27181, por lo que dicha razón no podría justificar la
restricción denunciada.
83. Por otra parte, el MTC ha señalado (tanto en la exposición de motivos del
Decreto Supremo 003-2012-MTC como en sus argumentos de defensa) que una
finalidad perseguida con la incorporación de la restricción denunciada también
sería la armonización de la regulación establecida para el servicio de transporte
especial de personas en ámbito nacional con aquella que corresponde al
transporte regular en el mismo ámbito.
84. No obstante, esta Sala considera que cualquier adecuación o uniformización que
la autoridad pretenda realizar en la normativa de transporte debe ser justificada,
conforme se ha explicado a detalle en párrafos anteriores, lo cual no ocurre en
este caso. Por tanto, el fundamento alegado por el MTC no lo exime de cumplir
con la obligación de sustentar toda modificación de las condiciones de mercado
que se origine a partir de su intervención en la regulación del sector transporte,
de modo que debe desestimarse este argumento.
46
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC, REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE
Artículo 20.- Condiciones técnicas específicas mínimas exigibles a los vehículos destinados a la prestación del
servicio de transporte público de personas bajo la modalidad de transporte regular, de ámbito nacional, regional
y provincial.
20.1 Son condiciones específicas mínimas exigibles a los vehículos destinados al servicio de transporte público de
personas bajo la modalidad de transporte regular de ámbito nacional:
20.1.1 Que correspondan a la Categoría M3, Clase III, de la clasificación vehicular establecida en el RNV.
20.1.2 Que cuenten con un peso neto vehicular mínimo de 8,5 toneladas.
(…)
20.2. Excepcionalmente, cuando entre dos regiones limítrofes se presente el caso de rutas en las que no es posible, por
geografía o el tipo de vía, el uso de vehículos M3 Clase III, la DGTT podrá autorizar la prestación del servicio de transporte
público de personas, con vehículos de la categoría M2 de la clasificación vehicular establecida en el RNV; de existir
oferta en vehículos de la categoría M3 clase III no se permitirá la prestación del servicio en vehículos de menor categoría.
(…)
[El subrayado es agregado]
47
Ver nota al pie 9.
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(i) Ordenar como medida correctiva que, de conformidad con el numeral 2) del
artículo 43 y el artículo 44 del Decreto Legislativo 125650, el MTC informe a
48
Ver punto (i) del numeral 7 de la presente resolución.
49
DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS.
Artículo 10.- De la inaplicación al caso concreto
10.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte, la Comisión o la Sala, de ser el caso, declare la ilegalidad
o carencia de razonabilidad de barreras burocráticas materializadas en disposiciones administrativas o la ilegalidad y/o
carencia de razonabilidad de barreras burocráticas materializadas en actos administrativos y/o actuaciones materiales,
dispone su inaplicación al caso concreto en favor del denunciante.
10.2. En estos procedimientos, también se procede según lo previsto en el artículo 8.2 de la Ley, cuando corresponda.
50
DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS.
Artículo 43.- Medidas correctivas
La Comisión o la Sala, de ser el caso, puede ordenar y/o conceder las siguientes medidas correctivas:
(…)
2. Que las entidades informen a los ciudadanos acerca de las barreras burocráticas declaradas ilegales y/o carentes de
razonabilidad mediante las resoluciones de la Comisión que hayan agotado la vía administrativa y/o las resoluciones de
la Sala, como medida complementaria.
Artículo 44.- Forma de implementación y plazo para el cumplimiento de las medidas correctivas:
(…)
44.2. En el caso de la medida correctiva señalada en el inciso 2. del artículo precedente, el plazo máximo con el que
cuenta la entidad es de cinco (5) días hábiles. Las entidades pueden emplear medios de comunicación tanto físicos como
virtuales que estén disponibles para todo administrado y/o agente económico que acuda al área de trámite documentario,
así como el portal de la entidad.
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(ii) Disponer que, de conformidad con el numeral 50.1 del artículo 50 del
Decreto Legislativo 125651, el MTC informe, en un plazo no mayor a un (1)
mes, las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la presente
resolución, de conformidad con lo establecido en la Directiva 001-
2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante Resolución de la
Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi 018-2017-INDECOPI/COD.
91. Sobre el particular, corresponde anotar que aquellos extremos no han sido
impugnados por el MTC, y en vista de que, se ha confirmado la resolución
recurrida respecto a la determinación del carácter ilegal de la barrera burocrática
examinada, esta Sala concluye que también deben ser confirmados los extremos
de la Resolución 0654-2017/CEB-INDECOPI que disponen medidas adicionales
a la citada declaración de ilegalidad.
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23.1.1. del artículo 23 del RNAT, en favor de todos los agentes económicos que
se vean afectados con su imposición, la cual surtirá efectos al día siguiente de
publicado un extracto del presente pronunciamiento en la Separata de Normas
Legales del diario oficial “El Peruano”.
96. Finalmente, resulta pertinente mencionar que esta Sala no es ajena a los
problemas que puedan ser identificados en la prestación del servicio de
transporte de personas. Sin embargo, cualquier solución a nivel normativo que
sea propuesta por las autoridades competentes -incluyendo al MTC- debe tener
una justificación previa en tanto implique una modificación de las condiciones de
mercado, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 27181.
53
DECRETO LEGISLATIVO 1256. LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS.
Artículo 51.- Portal sobre eliminación de barreras burocráticas
Créase el portal informativo que promueve la eliminación de barreras burocráticas, el cual es administrado por el Indecopi,
teniendo como principal objetivo incluir el registro de resoluciones de la Comisión y de la Sala que declaran barreras
burocráticas declaradas ilegales y/o carentes de razonabilidad, para conocimiento de los ciudadanos, agentes
económicos y entidades.
54
DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 34.- Conductas infractoras de funcionarios o servidores públicos por incumplimiento de mandato
La Comisión puede imponer multas de hasta veinte (20) Unidades Impositivas Tributarias al funcionario, servidor público
o cualquier persona que ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier régimen laboral o contractual, en
cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal al que se hace referencia en el
artículo 8 de la presente ley.
2. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal y/o carente de razonabilidad,
según sea el caso, al que se hace referencia en el artículo 10 de la presente ley.
(…)
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(i) Ordenar como medida correctiva que, de conformidad con el numeral 2) del
artículo 43 y el artículo 44 del Decreto Legislativo 1256, el MTC informe a los
administrados acerca de la barrera burocrática declarada ilegal en el presente
procedimiento, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles de notificada la
resolución que confirme dicho pronunciamiento.
(ii) Disponer que, de conformidad con el numeral 50.1 del artículo 50 del Decreto
Legislativo 1256, el MTC informe en un plazo no mayor a un (1) mes las medidas
adoptadas respecto de lo resuelto en la presente resolución de conformidad a lo
establecido en la Directiva 001-2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante
Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi 018-2017-
INDECOPI/COD.
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