Elementos para Una Propuesta de Reforma Del Sistema de Protección Económica para La Vejez en Colombia

ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA DE
REFORMA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN

ECONÓMICA PARA LA VEJEZ EN
COLOMBIA
Leonardo Villar
David Forero
Comentarios
Oscar Becerra
Marzo, 2018
Edición Debates Presidenciales 2018

Fondo Germán Botero de los Ríos
C U A D E R N O S
F E D E S A R R O L L O
5 8
Cuadernos de Fedesarrollo
Número cincuenta y ocho
Cuadernos de Fedesarrollo
1 Tasa de cambio en Colombia

Mauricio Cárdenas
2 Los dólares del narcotráfico

Roberto Steiner
3 Perspectivas de la industria aseguradora: 1997-2010

Natalia Salazar - Sandra Zuluaga
4 Salud, educación y desempleo. Diagnóstico y recomendaciones

Proyecto Agenda Colombia I
Mauricio Reina - Denisse Yanovich
5 Infraestructura, orden público y relaciones internacionales.

Diagnóstico y recomendaciones - Proyecto Agenda Colombia II
Mauricio Reina - Denisse Yanovich
6 Tributación en Colombia
Roberto Steiner - Carolina Soto
7 Las aseguradoras y el régimen de inversión

María Angélica Arbeláez - Sandra Zuluaga
8 Petróleo y región: el caso del Casanare

Alejandro Gaviria - Adriana González - Juan Gonzalo Zapata
9 La sostenibilidad de las reformas del sector eléctrico en Colombia

Ulpiano Ayala - Jaime Millán
10 Misión del ingreso público

Miembros del Consejo Directivo
11 Economías regionales en crisis: el caso del Valle del Cauca

Juan José Echavarría - Israel Fainboim - Luis Alberto Zuleta
12 El nuevo comercio minorista en Colombia

Mauricio Reina - Luis Alberto Zuleta
13 El leasing en Colombia: diagnóstico e impacto sobre la inversión y el crecimiento

María Angélica Arbeláez - Fabio Villegas - Natalia Salazar
14 Los servicios financieros y el tlc con Estados Unidos: oportunidades y retos para
Colombia
Roberto Junguito - Cristina Gamboa (Editores)
15 Reflexiones sobre el aporte social y económico del sector cooperativo colombiano

Miguel Arango - Mauricio Cárdenas - Beatríz Marulanda - Mariana Paredes
16 Evaluación del impacto del tlc entre Colombia y Estados Unidos en la economía del
Valle del Cauca
Camila Casas - Nicolás León - Marcela Meléndez
17 La infraestructura de transporte en Colombia

Mauricio Cárdenas - Alejandro Gaviria - Marcela Meléndez
18 El marco institucional para la regulación, supervisión y el control de los servicios

públicos en Colombia: propuesta para su fortalecimiento
Carlos Caballero - Alejandro Jadresic - Manuel Ramírez Gómez
19 Análisis del sistema tributario colombiano y su impacto sobre la competitividad

Mauricio Cárdenas - Valerie Mercer-Blackman
20 El sector de materiales de la construcción en Bogotá - Cundinamarca

Camila Aguilar - Nicolás León - Marcela Meléndez
21 Estudio sobre la propiedad intelectual en el sector farmacéutico colombiano

Emilio José Archila - Gabriel Carrasquilla - Marcela Meléndez - Juan Pablo Uribe
22 La política social de telecomunicaciones en Colombia

Andrés Gómez-Lobo - Marcela Meléndez
23 El modelo de intervención ReSA: en pos de la superación del hambre

en las zonas rurales
Juan José Perfetti del C.
24 La reforma del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado:

impacto sobre el recaudo
Mauricio Santa María - Sandra Viviana Rozo
25 La minería en Colombia: impacto socioeconómico y fiscal

Mauricio Cárdenas - Mauricio Reina
26 Evaluación económica de la inclusión de la vacuna antineumocócica en el

Plan Ampliado de Inmunización
Mauricio Santa María - Fabián García - María José Uribe
27 Sobre teoría de juegos, proceso presupuestal y situación fiscal en Colombia
Mauricio Olivera
28 Análisis de la competencia en la industria colombiana de cigarrillos

Marcela Meléndez - Tatiana Vásquez
29 Evaluación económica del Plan Colombia

Daniel Mejía
30 El mercado de la energía eléctrica en Colombia: características, evolución e

impacto sobre otros sectores
Mauricio Santa María - Nils-Henrik Von Der Fehr - Jaime Millán - Juan Benavides
Orlando Gracia - Erika Schutt
31 Impacto socioeconómico del sector azucarero colombiano en la economía nacional

y regional
María Angélica Arbeláez - Alexander Estacio - Mauricio Olivera
32 La Ley de Fronteras y su efecto en el comercio de combustibles líquidos

Orlando Gracia - Manuel Maiguashca - Luis Ernesto Mejía - David Yanovich
Sandra Cortés - Germán Galindo - Erika Schutt
33 Programa ReSA: fortalecimiento de las bases de la seguridad alimentaria en

el sector rural
Juan José Perfetti - Juan Carlos Gallego - María Camila Perfetti
34 El impacto del transporte aéreo en la economía colombiana y las políticas públicas

Mauricio Olivera - Pilar Cabrera - Wendy Bermúdez - Adriana Hernández
35 El impacto del leasing financiero sobre la inversión y el empleo en las firmas

colombianas
Natalia Salazar - Pilar Cabrera - Alejandro Becerra
36 Impacto del sector de servicios petroleros en la economía colombiana

Mauricio Olivera - Luis Alberto Zuleta - Tatiana L. Aguilar - Andrés F. Osorio
37 Caracterización del empleo en el sector palmicultor colombiano

Mauricio Olivera - Diego Escobar - Norberto Rojas - Julián Moreno
Claudia Quintero - Anamaría Tibocha
38 La política comercial del sector agrícola en Colombia

Hernando José Gómez - Juan Camilo Restrepo - John Nash - Alberto Valdés
Mauricio Reina - Sandra Zuluaga - Wendy Bermúndez - Sandra Oviedo - Juan José Perfetti
39 Hacia una política integral de medicamentos biotecnológicos en Colombia
Juan Gonzalo Zapata - Sergio Bernal - Jairo Castillo - Katherine Garzón
40 Elaboración de una Evaluación Integral de Sostenibilidad (EIS) para Colombia

Helena García Romero - Adriana Hernández Ortiz
41 Dinámica regional del sector de bienes y servicios petroleros en Colombia

Felipe Castro - Lusi Alberto Zuleta - Juan Fernando Alandette
Sandra Milena Fonseca - Sebastián Martinez
42 Contrabando de Cigarrillos y Tributación en Colombia

Juan Gonzalo Zapata - Adriana Sabogal - Ana Cecilia Montes
Germán Rodríguez - Jairo Castillo
43 El Estatuto de Profesionalización Docente: Una primera evaluación

Alejandro Ome
44 Análisis económico de la normativa de libre competencia en Colombia

David Bardey - Alejandro Becerra - Pilar Cabrera
45 Análisis de la situación energética de Bogotá Cundinamarca

Astrid Martínez Ortiz - Eduardo Afanador - Juan Gonzalo Zapata - Jairo Núñez
Ricardo Ramírez - Tito Yepes - Juan Carlos Garzón
46 Infraestructura de transporte en Colombia

Tito Yepes - Juan Mauricio Ramírez - Leonardo Villar - Juliana Aguilar
47 Estudio sobre los impactos socio-económicos del sector minero en Colombia: encad-
namientos sectoriales
Astrid Martínez Ortiz - Tatian Aguilar Londoño
48 Desarrollo de la agricultura colombiana

Roberto Junguito - Juan José Perfetti - Alejandro Becerra
49 Documento de política: Propuestas para el mejoramiento de la calidad de la

educación básica y media en Colombia
Sandra García Jaramillo - Darío Maldonado Carrizosa - Catherine Rodríguez Orgales
50 Innovación y emprendimiento en Colombia - Balance, perspectivas y

recomendaciones de política: 2014-2018
Hernando José Gómez - Daniel Mitchell
51 Diagnóstico y recomendaciones para la atención de calidad a la primera infancia en

Colombia
Raquel Bernal
52 Perspectivas fiscales 2014-2018
Parte I. Escenarios alternativos y necesidades de recursos para el cuatrenio
Leonardo Villar - David Forero
Parte II. Elementos para una nueva reforma tributaria
Roberto Steiner - Juan Camilo Medellín
53 La doble descentralización en el sector salud: evaluación y alternativas

de política pública
Ramiro Guerrero - Sergio I. Prada - Dov Chernichovsky
54 Geografía económica, descentralización y pobreza multidimensional en Colombia

Juan Mauricio Ramírez - Juan Guillermo Bedoya - Yadira Díaz
55 Acuerdo de Paz: Reforma Rural, Cultivos Ilícitos, Comunidades y Costo Fiscal

Roberto Junguito Bonnet - Juan José Perfetti del Corral - Martha Delgado Barrera
56 Sobre la corrupción en Colombia: marco conceptual, diagnóstico y propuestas

de política
Vivian Newman Pont - María Paula Ángel Arango
57 Crecimiento Económico: ¿Es posible recuperar un ritmo superior al 4% anual?

Hernando José Gómez - Laura Juliana Higuera
58 Elementos para una propuesta de reforma del sistema de protección económica

para la vejez en Colombia
Leonardo Villar - David Forero
Elementos para una propuesta de reforma
del sistema de protección económica para
la vejez en Colombia
Leonardo Villar
David Forero*
Marzo, 2018
* Los autores agradecen a María Adelaida Ortega por su apoyo para la realización de este
documento, a Alejandro Becerra por su colaboración con trabajos anteriores que lo funda-
mentaron, y a los comentarios recibidos de Oscar Becerra, Gabriel Piraquive y de varios
participantes en seminarios realizados en Fedesarrollo con base en versiones previas de
este trabajo. La responsabilidad por los errores es sin embargo exclusivamente nuestra.
Una publicación de Fedesarrollo

Cuadernos de Fedesarrollo, número cincuenta y ocho
Primera edición: Marzo 2018
© Fedesarrollo
ISBN: 978-958-56343-8-1
Edición, armada electrónica: Consuelo Lozano | Formas Finales Ltda.

Impresión y encuadernación: La Imprenta Editores S.A.
Impreso y hecho en Colombia

Printed and made in Colombia
Contenido
RESUMEN EJECUTIVO 1
CAPÍTULO UNO Diagnóstico 11

Cobertura 12
Equidad 14
Solidaridad 18
Sostenibilidad 20
Envejecimiento 23
CAPÍTULO DOS El sistema colombiano vis-a-vis un esquema multipilar 25

CAPÍTULO TRES Una propuesta de integración entre el régimen de prima 29
media (pilar 1) y el régimen de capitalización individual (pilar 2)
Rentabilidad mínima 39
Efecto fiscal 39
Características de la transición 41
Ajustes de parámetros del régimen contributivo 42
CAPÍTULO CUATRO Propuestas de reforma al programa de beneficios 49

económicos periódicos -BEPS
Forma del subsidio sobre los beneficios periódicos 52
Saldo final BEPS 55
CAPÍTULO CINCO El pilar no contributivo: Colombia mayor y su integración 59

con BEPS
Monto 60
Cobertura 61
Mecanismos de integración de Colombia Mayor con el sistema de BEPS 63
Tamaño del subsidio no contributivo y su financiación 64
CAPÍTULO SEIS Conclusión: un sistema de protección a la vejez integrado 67
Referencias 69
COMENTARIOS de Oscar Becerra 73

RESUMEN EJECUTIVO Resumen ejecutivo 1
El sistema pensional actualmente vigente en Colombia, originado en la

reforma de la Ley 100, no ha logrado solventar de forma satisfactoria las
funciones de protección social que debe cumplir. En particular, su alto
costo fiscal, su baja cobertura y la inequidad en los subsidios que otorga,
impiden que cumpla a cabalidad con los principios que debería cumplir
todo sistema pensional: cobertura, equidad, solidaridad y sostenibilidad. El
diagnóstico sobre los problemas del sistema ha sido ampliamente discutido
y se presenta de manera amplia en el capítulo 7 del informe presentado
recientemente por la Comisión de Gasto y la Inversión Pública al Gobierno
Nacional (Comisión de Gasto, 2018). La necesidad de una reforma profun-
da es evidente y el propósito de este documento es contribuir al debate
conducente a esa reforma que el país requiere con urgencia
La reforma planteada en el presente documento va más allá del sistema
estrictamente pensional y debe entenderse como una reforma integral del
sistema de protección económica para la vejez en Colombia. Esta propues-
ta se basa en el concepto de Sistema Multipilar, desarrollado por el Banco
Mundial (1994), en el que existen varios módulos o pilares del sistema que
cumplen funciones diferenciadas y complementarias. El diseño básico está
compuesto por cuatro componentes: el Pilar Uno, manejado por el Estado
a través del esquema de reparto, que busca garantizar acceso a una pensión
básica para la población cotizante; el pilar Dos de ahorro individual, usual-
mente administrado de manera privada, que eleva la prestación pensional y
la tasa de reemplazo para los trabajadores con mayor capacidad de ahorro,
y el pilar Tres de ahorro voluntario, encargado de canalizar los excesos de
ahorro de los hogares. Estos tres componentes del sistema contributivo se
complementan con el pilar Cero o No Contributivo, que suple la función
asistencialista de reducción de la pobreza y otorga subsidios monetarios
focalizados en la población más pobre, que no contó con la capacidad para
aportar durante su etapa activa.
El sistema pensional colombiano no funciona bajo esta lógica. De forma
atípica a nivel internacional, los dos regímenes contributivos, el público
1
2 Reforma del sistema de protección económica para la vejez en Colombia
de Reparto y el privado de Ahorro Individual, funcionan bajo una lógica

de competencia entre ellos. Esto implica que ambos sistemas están en la
capacidad de cubrir la misma población -trabajadores formales con altas
densidades de cotización-, y ofrecen beneficios a partir de fórmulas y pa-
rámetros diferenciados, lo que abre la posibilidad de arbitraje por parte
de los afiliados, a menudo en detrimento del Estado. La inefectividad
de este diseño pensional se refleja en la cobertura agregada de estos dos
pilares en el país: mientras que en la etapa laboral el porcentaje de coti-
zantes activos dentro de la población ocupada es de cerca del 35%, del
total de la población mayor en edad de pensionarse apenas 24% cuentan
con una pensión contributiva de alguno de los dos regímenes, y se estima
que bajo los parámetros actuales esta cifra se reduzca a niveles cercanos
al 17% en 2050.
Al igual que otros países de la región, Colombia ha venido complemen-
tando el sistema pensional mediante el establecimiento de un componente
no contributivo, que otorga subsidios a la población mayor más pobre, fo-
calizada a través del SISBEN. Este subsidio se asigna a través del programa
Colombia Mayor, el cual experimentó una expansión notoria de cobertura en
el último quinquenio -de hecho, actualmente la cobertura no contributiva, de
27% de la población mayor, supera la de ambos regímenes contributivos-, si
bien esta expansión se ha dado en detrimento del subsidio por beneficiario,
actualmente ubicado alrededor de los $65.000 pesos mensuales. Además de
este fortalecimiento del Pilar Cero, en la última década se reglamentó y se
inició la implementación del programa Beneficios Económicos Periódicos
(BEPS), pensado como un sistema de incentivos para fomentar el ahorro
voluntario de largo plazo de la población colombiana de bajos ingresos.
Este programa se diseñó como una alternativa de ahorro de gran flexibili-
dad, tanto en la fase de acumulación como en la de desacumulación, en el
que los límites legales de piso de cotización y de prestación, de 1 SML, no
son aplicables. Sin embargo, el hecho que sea un programa dependiente
enteramente del ahorro voluntario de una población caracterizada por
ingresos bajos (menores a 1 SML) e inestables, ha limitado fuertemente su
Resumen ejecutivo 3
impacto y no ha permitido su desarrollo potencial para generar ahorro de

largo plazo en la población informal.
uuu
La propuesta de reforma estructural al sistema de protección económica

a la vejez en Colombia planteada en este documento se puede dividir en
tres grandes componentes: cambiar el diseño del régimen contributivo
hacia una lógica de pilares, fortalecer los beneficios No Contributivos del
programa Colombia Mayor para garantizar una cobertura universal de la
población mayor, y reformar y expandir el programa BEPS para que sirva
como el vínculo de enlace y articulación de todo el sistema, además de
abrir la puerta a la cotización y ahorro de largo plazo para los trabajadores
informales. La idea final es que Colombia cuente con un sistema pensional
integral bajo la lógica Multipilar, con mecanismos de interacción explícitos
entre cada uno de sus componentes, que sea sencillo de entender para fo-
mentar el ahorro de largo plazo de la población trabajadora, y que genere
una dinámica de expansión gradual de la cobertura hasta llegar al total de
la población en edad de pensionarse.
En términos del primer componente, el régimen contributivo, el principio
esencial de la Reforma Pensional es acabar con la lógica de competencia que
opera actualmente entre el régimen de prima media que administra Col-
pensiones y el de capitalización individual de las AFP. La propuesta busca
crear los mecanismos para que dichos regímenes actúen con un criterio de
complementariedad entre ellos. Esto significa que se acabaría el concepto de
‘afiliado’ a uno u otro esquema, y todos los trabajadores formales estarían
afiliados a ambos regímenes al mismo tiempo. Así, el Pilar Uno, de carácter
público y bajo la lógica de Reparto, se encargaría de recibir las cotizaciones
de todos los trabajadores formales de la economía hasta 1 SML, y otorgaría
un beneficio pensional con un límite superior de 1 SML y decreciente en el
nivel de ahorro del afiliado. Por su parte, el Pilar Dos de Ahorro Individual
y administrado de manera privada, recogería las contribuciones de cada
trabajador por encima de 1 SML para ahorrarlas en su cuenta individual, y

de esta forma complementar la pensión básica del Pilar Uno con prestaciones
proporcionales al ahorro de los afiliados. En conjunto, las pensiones otorga-
das por ambos regímenes serían siempre superiores a un salario mínimo y
crecientes a medida que los afiliados hayan hecho mayores contribuciones.
Cabe decir que esta última característica no se cumple en la actualidad en
el RPM ni en el RAIS debido a que muchos afiliados a estos regímenes que
cumplen la edad de pensión y han hecho cotizaciones por el número de
semanas exigido (1.150 en el RAIS y 1.300 en Colpensiones) reciben una
pensión de salario mínimo igual a la que reciben afiliados que han cotizado
sobre dos o hasta tres salarios mínimos por períodos de tiempo mayores.
En nuestra propuesta, la pensión ofrecida por el sistema se obtendría de
la suma de la prestación otorgada por el sistema de RPM a través de Col-
pensiones, más la renta vitalicia resultante del ahorro individual alcanzado
por el individuo y otorgado por el Régimen de Capitalización Individual a
través de las AFP. Una propuesta inicial de pilares, manejada por el Ministerio
del Trabajo en 2013, planteaba que el régimen público otorgara a todos los
trabajadores una prestación única, de 1 SML, sin importar su nivel de ingre-
so; esto implicaría que se le otorgara un subsidio a todos los trabajadores,
dado que se les garantizaría una tasa de remplazo del 100% de sus aportes
al Pilar Uno (aportes por 1 SML, pensión de 1 SML). Para evitar otorgar
subsidios a trabajadores de altos ingresos, la presente propuesta plantea un
gradiente de transición, que reduce paulatinamente el subsidio otorgado
por el Pilar Uno a medida que aumenta la reserva actuarial de ahorro del
individuo, reemplazándolo con parte de su ahorro individual en el Pilar
Dos. De esta forma, a partir de un punto -que estimamos inicialmente en el
ahorro correspondiente a una pensión entre 2,5 y 3 SML- el régimen público
dejaría de entregar subsidios.
Este diseño reduce los costos fiscales del sistema pensional, focaliza los
subsidios estatales en la población de menores ingresos, y garantiza que
quien aporta más recibe siempre una mejor pensión, algo que no sucede
hoy en día. Dada la estructura actual de ingresos de los afiliados al sistema
Resumen ejecutivo 5
pensional, esta reforma tendría un beneficio asociado, y es la mejora del ba-

lance anual del sistema público, lo que impactaría positivamente y de forma
directa el presupuesto del Gobierno Central. Un ejercicio contable sencillo
realizado por Fedesarrollo muestra cómo el impacto positivo en términos
del balance de Colpensiones sería de alrededor del 0,64% del PIB, lo cual
mejoraría el balance fiscal del Gobierno Central en la misma magnitud.
Con respecto al esquema de transición entre el actual esquema y el sis-
tema Multipilar, es necesario aclarar que la reforma propuesta no afectaría
los saldos de los ahorros acumulados de los actuales afiliados en manos de
las AFP y no plantea ningún traslado de esos saldos entre los pilares. En
otras palabras, la reforma se aplicaría sobre el flujo del ahorro y no sobre el
stock, y contempla un periodo de transición de al menos 20 años para los
actuales afiliados.
Esta modificación estructural al régimen contributivo se vería comple-
mentada con otros cambios más específicos a la regulación y a los paráme-
tros del sistema. En primer lugar, se plantea sustraer todas sus funciones
de solidaridad del régimen de capitalización individual -en particular los
aportes al Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) y al Fondo de
Solidaridad Pensional (FSP)-, funciones que son asumidas por el Pilar pú-
blico. Ello permite que las cotizaciones que hacen los trabajadores vayan de
manera íntegra y transparente a aumentar el ahorro individual, eliminando
las ineficiencias y estímulos al subregistro del ingreso consecuencia de los
aportes solidarios, que actúan como un cuasi-impuesto a esas cotizaciones
y al trabajo formal. Segundo, se propone cambiar la lógica del cobro de la
comisión por administración de los recursos, pasando desde el actual pago
al momento de la cotización mensual, a un modelo de comisión en función
del valor de los activos administrados y la rentabilidad obtenida sobre ellos,
estimada con una mayor periodicidad, ya sea trimestral o semestral. Esto
implicaría además eliminar la regulación altamente distorsionante que
implica la rentabilidad mínima, y llevaría a un mejor acoplamiento entre
los incentivos de las Administradoras de los Fondos y los de los afiliados.
El tercer punto se refiere al seguro previsional, cuyo cobro en la cotización
mensual sería ahora separado de las comisiones, y en donde planteamos por

una parte una reducción de la generosidad del sistema en las pensiones de
sobrevivencia, desde el actual 100% (muy alto en términos internacionales)
a niveles cercanos al 75%, y una reestructuración de la asignación de las
aseguradoras, para hacerla a partir de subastas de grupos de afiliados, tal
como funciona en Perú y Chile.
Ahora bien, la sostenibilidad intertemporal del sistema pensional de-
pende de manera instrumental de una actualización de sus parámetros,
para hacerlos más acordes con la realidad social y demográfica del país.
En ausencia de estos ajustes, las tasas de reemplazo que se generan con
el sistema de capitalización individual son tan bajas que pueden generar
grandes y desagradables sorpresas a los nuevos jubilados, tal como ha
sucedido recientemente en Chile, con importantes repercusiones políticas
y sociales. El primer y más importante cambio es el de la edad de pensión,
cuyo ajuste de 2 años en las últimas dos décadas no se compadece con la
evolución de las expectativas de vida de la población en el mismo periodo,
de 6 años para mujeres y 8 para hombres. Proponemos un ajuste inicial a
las edades de pensión, que las incremente para ambos sexos y reduzca la
brecha entre ellos, por ejemplo, acercándolas gradualmente hacia los 65
años para todos aquellos cotizantes, hombres y mujeres, a los que hoy les
faltan más de 20 años para pensionarse; el aumento para las mujeres puede
compensarse a su vez con un mecanismo que condone semanas de coti-
zación dependiendo del número de hijos. La modificación inicial debería
complementarse con un ajuste periódico, por ejemplo cada quinquenio,
de la edad de pensión en función de la evolución demográfica del país. El
segundo cambio se refiere a las semanas mínimas requeridas para obte-
ner una pensión, que en este momento son diferentes para cada régimen
(1.150 para el RAIS y 1.300 para el RPM); con el propósito de aumentar la
cobertura, se propone unificar las semanas requeridas para obtener una
pensión contributiva en 1.150 semanas. Finalmente, el tercer parámetro es
la tasa de cotización, determinante fundamental de la tasa de remplazo que
puede ofrecer el sistema. Dado que en un sistema de pilares se eliminaría el
Resumen ejecutivo 7
aporte solidario para el FGPM, por este aspecto la cotización efectiva que
se dirige al ahorro de cada individuo subiría inicialmente en 1,5 puntos
porcentuales, aunque la tasa de cotización no se vería afectada; adicional
a esto, proponemos un aumento adicional de 2 puntos en la cotización. En
conjunto, estas medidas podrían mejorar la tasa de remplazo del sistema
de capitalización individual hasta en 37 y 46 puntos porcentuales para
hombres y para mujeres, respectivamente. Por la misma razón, el subsidio
correspondiente al régimen de prima media del primer pilar administrado
por Colpensiones bajaría en el mismo número de puntos porcentuales, lo
cual conllevaría un alivio importante para las cuentas fiscales del país.
uuu
Aunque la reforma pensional descrita arriba corregiría múltiples problemas

del actual sistema, como es el caso de su alto costo fiscal, la inequidad de los
subsidios y el deficiente funcionamiento de los mecanismos de solidaridad,
su impacto en términos de cobertura seguiría siendo limitado por cuanto
continúa siendo un esquema contributivo dirigido a la población formal.
En este contexto, el programa de Beneficios Económicos Periódicos –BEPS-
cuenta con potencial para generar soluciones importantes a los problemas
del sistema pensional colombiano. Gracias a su naturaleza flexible, tanto
en términos del monto del aporte como del tamaño de la prestación, se
puede convertir en la llave que permita al sistema de Protección Social
en Colombia adaptarse a una realidad laboral muy diferente a la relación
clásica de un contrato escrito de trabajo formal. Para ello se requieren sin
embargo ajustes importantes, ya que el programa no genera en la actualidad
flujos de ahorro sistemáticos ni suficientemente grandes para contribuir
a resolver de manera significativa el problema de apoyo económico en la
vejez de la población informal.
p En primer lugar, es necesario flexibilizar el esquema de focalización

existente para el acceso a los BEPS, el cual está comprometiendo seria-
mente su eficacia. Todo trabajador debería poder aportar a BEPS montos

adicionales y complementarios a aquellos sobre los cuales esté obligado
por las normas vigentes a realizar al esquema pensional contributivo.
De esta forma, debería eliminarse la restricción para el uso del esquema
BEPS que hoy tienen los trabajadores que no son afiliados al régimen
subsidiado de salud.
p Por otra parte, debe avanzarse hacia la obligatoriedad de aportes a BEPS

en varios casos tales como contratos de trabajos por servicio o por obra
realizada ("al destajo") y contratos laborales por días o de tiempo parcial,
casos en los que el Estado podría aceptar como válidas las contribuciones
a BEPS como parte de un paquete mínimo de protección social para los
trabajadores correspondientes, que le otorgue legalidad a esas relaciones
que tienen lugar por fuera del clásico contrato laboral formal. Igualmente,
siguiendo la lógica del monotributo que se introdujo en Colombia en
2016, podría mejorarse el esquema para hacer obligatorio un ahorro en
BEPS de los microempresarios, calculado como un porcentaje de sus
ingresos brutos.
p En tercer lugar, debe establecerse que los saldos de BEPS no se pueden

redimir excepto mediante rentas vitalicias que se otorguen a una edad
de al menos 65 años (o cuando haya lugar a eventos de invalidez perma-
nente o sustitución por fallecimiento) y que todos los saldos ahorrados
en el régimen contributivo de capitalización individual que no den
lugar a pensiones, así como las indemnizaciones sustitutivas del RPM
de Colpensiones sean transformados obligatoriamente en BEPS, de tal
forma que se conviertan en rentas vitalicias, aunque ellas no alcancen
la magnitud requerida para ser pensiones propiamente dichas (de 1
salario mínimo o más).
p En cuarto lugar, debe ajustarse la magnitud del subsidio estatal para

los BEPS, que hoy en día se calcula como un 20% de los aportes, lo cual
Diagnóstico 9
no solo es insuficiente (es de hecho inferior al estímulo que reciben

vía exención tributaria los ahorradores de altos ingresos en el sistema
de pensiones voluntarias) y genera un sesgo en contra de los ahorros
generados por rendimientos financieros sobre esos aportes. Nuestra
propuesta en este punto consiste en aumentar de 20% a 50% el subsidio
estatal y calcularlo sobre el saldo de los BEPS en el momento de conver-
tirlo en una renta vitalicia. Siguiendo la experiencia de Nueva Zelandia,
planteamos además que ese subsidio puede ser complementado con un
aporte inicial de $3.000.000 a cada cuenta BEP que se abra, condicionado
por supuesto a que solo será pagadero en el momento de conversión
a renta vitalicia, después de los 65 años de edad y bajo el supuesto de
que la persona no cumple con las condiciones requeridas para acceder
a una pensión de salario mínimo o más.
uuu
Por último se encuentra el pilar no contributivo puro, o Pilar Cero, re-

presentado en los subsidios directos que el Estado entrega a través del
programa Colombia Mayor. Acá se analizan dos aspectos principales del
beneficio No Contributivo en Colombia encaminados a generar mecanis-
mos de complementariedad e integración con los BEPS y con el resto del
sistema Multipilar, de tal forma que no se generen desincentivos al ahorro
y estímulos a la informalidad.
p En primer lugar, planteamos que el aporte de Colombia Mayor se le

entregue exclusivamente a personas mayores de 65 años y, en cualquier
caso, mayores a la edad mínima de pensión. Esto no sucede hoy en día,
cuando muchos de los beneficiarios tienen edades inferiores a la edad
de pensión.
p En segundo lugar, proponemos ajustar al alza en cerca de 50% el aporte

individual que se hace a cada beneficiario del programa, de un promedio
que actualmente se encuentra alrededor de $65.000 mensuales hacia

valores que cubran una línea de indigencia.
p En tercer lugar, proponemos la creación de un gradiente que reduzca

la magnitud del subsidio para quienes tienen ahorros en el sistema
pensional contributivo o en BEPS, pero de tal forma que se mantenga
el principio de que mayores ahorros generan mayor apoyo económico
para la vejez.
p Finalmente, en la medida en que en nuestra propuesta de reforma pensio-

nal desaparecerían los aportes al Fondo de Solidaridad Pensional (FSP)
que hoy financia a Colombia Mayor, planteamos que este programa sea
cubierto directamente con recursos del presupuesto nacional a través
de Colpensiones. Estos recursos serían fácilmente financiables con los
ahorros que genera nuestra propuesta de reforma pensional, al acabarse
los subsidios que hoy existen en el régimen de prima media para las
personas de altos ingresos.
Con este último componente, se completaría el sistema Multipilar de

protección económica a la vejez y se aseguraría una extensión de la cober-
tura a la población informal y de bajos recursos, al mismo tiempo que se
incentivaría el ahorro de largo plazo, ya sea en el sistema contributivo o
en el programa BEPS.
CAPÍTULO
UNO Diagnóstico 11
Diagnóstico
El presente documento desarrolla una propuesta de reforma del sistema

de protección económica para la vejez y está compuesto por 6 secciones.
Se comienza por un breve diagnóstico de los problemas del actual esque-
ma, vistos desde la perspectiva de los cuatro principios de todo sistema
pensional: cobertura, equidad, solidaridad y sostenibilidad. La segunda
sección ilustra de manera muy breve el concepto de Multipilaridad en el
campo de la protección social, y describe el funcionamiento del sistema en
Colombia desde esta perspectiva. La tercera parte plantea una propuesta
de integración entre el Régimen de Prima Media -RPM- y el Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad -RAIS-, con la cual se cambiaría el ac-
tual esquema de competencia entre esos dos regímenes por una lógica de
complementariedad entre ellos. La cuarta sección se refiere al programa
de Beneficios Económicos Periódicos -BEPS- como una alternativa de pro-
tección social a trabajadores con bajas densidades de cotización y plantea
una propuesta de ajuste al programa encaminada a mejorar su efectivi-
dad en captar aportes de la población informal y contribuir a garantizar
un ingreso para la vejez de esa población. En la quinta sección se hacen
propuestas relativas al llamado Pilar Cero, No Contributivo, materializa-
do en el programa Colombia Mayor, encaminadas a ampliar su papel y
a generar mecanismos de integración con el programa BEPS. Por último,
el documento finaliza con unas reflexiones sobre el diseño Multipilar del
sistema de protección a la vejez en Colombia.
El sistema pensional colombiano que se originó en la reforma de la
Ley 100 no ha logrado solventar de forma satisfactoria las funciones de
protección social que debe cumplir. Presenta problemas de baja cobertura,
ineficacia de los mecanismos de solidaridad, inequidad en los subsidios
otorgados, y un alto costo fiscal. Estos problemas del sistema se discuten
de manera amplia en el capítulo 7 del informe presentado recientemente

por la Comisión de Gasto y la Inversión Pública al Gobierno Nacional
(Comisión de Gasto, 2018). En esta sección se resumen brevemente los
principales aspectos de ese diagnóstico.
Las fortalezas y debilidades del sistema pensional colombiano se pueden
evaluar a la luz de los cuatro principios fundamentales de todo esquema de
protección económica a la vejez: a) cobertura, b) equidad, c) solidaridad,
y d) sostenibilidad fiscal y financiera.
1. Cobertura
La cobertura pensional es una dimensión que se puede apreciar desde

dos perspectivas: i) la proporción de ocupados que cotizan y ahorran
para su pensión (etapa de acumulación), y ii) la proporción de pensiona-
dos del sistema sobre la población mayor (etapa de desacumulación). En
términos de la fase de acumulación, los niveles de cobertura del sistema
en la población activa son apenas cercanos al 35% (Gráfico 1, panel A). El
problema más grave es que las tasas más bajas de cotización se concen-
tran precisamente en la población más vulnerable (panel B). Además, los
trabajadores que logran aportar a pensión tienen que mostrar una alta
densidad en las cotizaciones para cumplir los requisitos para una pensión
mínima. Por esa misma razón, la cobertura en la fase de desacumulación,
esto es, el porcentaje de adultos mayores que recibe una pensión, resulta
en la actualidad inferior al 25% de acuerdo con estimaciones realizadas
a partir de encuestas de hogares (Gráfico 2, panel A). Más preocupante
aún es que según varios estudios, como Núñez y Castañeda (2012) y Vaca
(2012), el porcentaje de los actuales trabajadores afiliados que cumplirá los
requisitos mínimos para una pensión en el futuro se reduciría a alrededor
del 17%; López y Lasso (2012), por su parte, estiman que la probabilidad
de pensionarse de los actuales trabajadores es mucho menor, de 8,7% para
el RPM y 11,1% para el RAIS, con una probabilidad mucho menor de los
no calificados (1,5%) que de los calificados (35%-45%).
Diagnóstico 13
Gráfico 1. Cobertura del sistema contributivo en la población activa

A. Cotizantes efectivos/PEA
40
RPM
35 RAIS
30
25
8,5 25,1
8,6 9,8 24,1 24,9
20
(%)
9,0 9,1 19,0 19,0 22,7

10,4 15,2 16,8 17,7 18,1 20,9
12,2 11,3 11,5 12,7
15
10 18,5
17,4 16,3
14,0 14,0
11,8
9,5
5 9,8 9,9 9,6 9,6 9,3
8,4 8,2 8,6 8,9 8,3
9,3
8,1 6,6 7,7
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
B. Tasas de cotización por ingresos diarios A.L.
100
90
(Porcentaje del total de trabajadores)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Bolivia
Perú
Nicaragua
Paraguay
Guatemala
R. Dominicana
Honduras
Venezuela
México
Ecuador
Colombia
ALC-18
El Salvador
Argentina
Panamá
Brasil
Chile
Costa Rica
Uruguay
Pobres < US$4 Vulnerables US$4-US$10

Ingresos medios US$10-US$50 Altos ingresos > US$50
Fuente: Villar, Becerra & Forero (2017). Cavallo & Serebrisky (2016).
El problema de baja cobertura del sistema contributivo es común en

América Latina, por lo que los gobiernos han decidido generar mecanismos
no contributivos de apoyo económico a la población mayor. En el caso colom-
biano este papel lo cumple el programa Colombia Mayor, cuya expansión
ha sido acelerada en los últimos años. Sin embargo, incluso cuando se suma
la cobertura de ese programa con la del sistema contributivo, Colombia se
encuentra por debajo del promedio de la región (Gráfico 2, panel B).
Los bajos niveles de cobertura del sistema pensional colombiano, tanto
en términos del porcentaje de cotizantes como del porcentaje de adultos
mayores que reciben una pensión responde en alto grado a la alta incidencia
de la informalidad laboral en Colombia y al hecho de que la propia cons-
titución establece que la pensión mínima no puede ser inferior a 1 salario
mínimo (SML), al mismo tiempo que no es posible cotizar a pensión por
una remuneración menor a 1 SML.
2. Equidad
Más allá de la baja cobertura, una característica destacada del sistema

pensional colombiano es su inequidad y el impacto regresivo que genera
sobre la sociedad. Esto se presenta por dos razones diferentes. En primer
lugar, hay un efecto composición, dado que el número de pensiones contri-
butivas otorgadas se concentra en los deciles superiores del ingreso, donde
la incidencia del empleo formal es mayor (Gráfico 3, panel A). Segundo,
y más importante, a partir de las reglas establecidas para el cálculo del
beneficio en el Régimen de Prima Media, se ha llegado a una situación en
la que los mayores subsidios implícitos los reciben las pensiones de mayor
magnitud (panel B). Peor aún, parte de esos subsidios se financian con las
contribuciones de las personas más vulnerables del sistema que no alcanzan
a cumplir los requisitos de pensión mínima, a quienes en el caso del RPM se
les devuelven sus aportes sin reconocimiento de rendimientos financieros
y, en el caso del RAIS, no se les devuelven las contribuciones al fondo de
garantía de pensión mínima pese a que no se hacen beneficiarios del mismo.
Diagnóstico 15
Gráfico 2. Cobertura del sistema contributivo sobre la población objetivo

A. Cobertura pensional en Adultos Mayores
40
35,7
35
30 29,0 29,3
24,5 24,4
25
20,7
20
(%)
15
9,7
10
7,5
5,1
5
0
Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres
Total Rural Urbano
B. Cobertura Contributiva y No Contributiva A.L.
Bolivia
Argentina
Uruguay
Brasil
Chile
Panamá
Ecuador
Costa Rica
México
Colombia
Venezuela
Jamaica
Paraguay
Perú
Nicaragua
El Salvador
R. Dominicana Cobertura Cobertura
Guatemala contributiva: 39,5 total: 65,6
Honduras
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
(Porcentaje de mayores de 65 años que reciben una jubilación)
Contributiva
No contributiva
Fuente: GEIH (2015) DANE. Ahorrar para Desarrollarse, Cavallo y Serebrisky (2016).
Gráfico 3. Inequidad y Regresividad del sistema pensional

A. Pensionados por decil de ingreso
(2015)
450.000 428.306
400.000
350.000
(Número de pensionados)
300.000
271.176
250.000
207.832
200.000
171.804
150.000 140.709
122.691
98.558
100.000 79.131
61.000
50.000
7.621
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
B. Inequidad en subsidios por nivel de ingresos
1.000.000.000
Hombre casado RPM
800.000.000 Mujer casada RPM
Hombre casado RAIS
(Valor subsidio otorgado por el sistema)
Mujer casada RAIS

600.000.000
4% de los
cotizantes
400.000.000 30% de los
cotizantes
200.000.000
-200.000.000 65% de los cotizantes
-400.000.000
1% de los cotizantes
-600.000.000
Contribuye Contribuye Contribuye Contribuye Contribuye
1 SML por 1 SML por 1 SML por 5 SML por 25 SML por
10 años 20 años 26 años 26 años 26 años
* Se asumen un salario inicial de 3 SML que crece 1% anual por encima del SML; y tasa de rendimiento de 4%.
Fuente: GEIH (2015) DANE. Bosch M., Berstein S., Castellani F., Oliveri M. y J Villa (2015).
Diagnóstico 17
De acuerdo con Bosch et al. (2015), mientras que el 65% de los cotizantes
subsidian al sistema al no recibir pensión, el 1% de mayores ingresos, con
contribuciones superiores a 25 SML, llegan a recibir entre $800 y $1.000
millones de subsidio para financiar el monto de su pensión contributiva.
Un segundo factor de inequidad dentro del sistema pensional, la in-
equidad horizontal, se refiere a que, bajo aportes similares, se obtienen
beneficios diferentes dependiendo de si se es afiliado al RPM o al RAIS. De
manera totalmente atípica a nivel internacional, el régimen contributivo
colombiano opera con dos esquemas diferenciados que compiten entre sí,
con parámetros distintos. En primer lugar, dado que las semanas necesa-
rias para obtener una pensión mínima son menores en el RAIS que en el
RPM, los individuos de bajos ingresos y con bajas densidades de cotización
tienen mayores probabilidades de conseguir una pensión en el RAIS. En
contraste, dado que el RPM es un régimen de beneficios definidos, para los
individuos de altos ingresos es usual que resulte más rentable trasladarse
al RPM y recibir los subsidios del Estado a las pensiones altas. Las dife-
rencias en la tasa de remplazo entre los dos sistemas dependen también
del género, de las semanas cotizadas, e incluso de si los aportes se hacen
al principio o al final de la etapa laboral. Sobre este aspecto, Villar, Becerra
& Forero (2017) llevaron a cabo un ejercicio de comparación de las tasas de
remplazo de un mismo individuo si éste cotizara en el RPM o en el RAIS,
para individuos tipo caracterizados por diferentes densidades de cotiza-
ción y salarios constantes o crecientes, suponiendo tasas de rentabilidad
y tasas de descuento de 4% real anual. El ejercicio concluye que las tasas
de remplazo otorgadas por el RPM son mayores a las del RAIS, lo que re-
fleja la existencia de un subsidio implícito del Estado en ese régimen. Las
diferencias entre las tasas de reemplazo -y por consiguiente los subsidios
implícitos del RPM- son mayores para individuos con salarios crecientes
que para aquellos con salarios reales estables, que son típicamente los de
menor calificación. Tambien son mayores para las mujeres que para los
hombres, ya que ellas que tienen que financiar en el RAIS un mayor periodo
de erogaciones por pensionarse a edades más tempranas y tener mayor
longevidad (Gráfico 4, panel A). Adicionalmente, se encuentra que, aunque

la tasa de reemplazo otorgada por el RPM es menor para los cotizantes de
más altos ingresos, el subsidio implícito otorgado por el sistema público,
definido por la diferencia entre la pensión que ofrece el RPM y la que ofrece
el RAIS, es mayor para la población de altos ingresos1 (Gráfico 4, panel B).
3. Solidaridad
Los mecanismos de solidaridad del sistema pensional en Colombia se ma-

terializan en el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) del RAIS,
y el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Este último fondo constituye
la fuente de financiación del Programa Colombia Mayor desde 2003 y es
financiado por aportes de entre uno y dos puntos porcentuales del ingreso
base de cotización de los trabajadores de ingresos mayores a cuatro salarios
mínimos de ambos regímenes. Aunque se trata de un fondo claramente soli-
dario, tiene el inconveniente de estar alimentado por un impuesto implícito
a las cotizaciones, algo que genera estímulos al subregistro de los ingresos
base de cotización y desincentiva el ahorro pensional. Sería preferible
por ello que la solidaridad se expresara en impuestos sobre las pensiones
altas, tal como se propone más adelante, y no sobre las cotizaciones. Por
su parte, los aportes al fondo de garantía de pensión mínima en el RAIS
representan 1,5% del ingreso base de cotización de todos los trabajadores,
por lo cual constituyen un mecanismo redistributivo entre quienes tienen
ingresos altos y aquellos que se benefician de dicho fondo al cumplir las
condiciones de edad (57 años para las mujeres y 62 años para los hombres)
y de semanas cotizadas (1.150 semanas), sin haber alcanzado a ahorrar el
monto suficiente para cubrir una pensión de salario mínimo. Este fondo
1
Acá, el subsidio implícito se entiende como la diferencia entre el valor acumulado de los aportes de
un individuo si hubiera aportado a una cuenta de ahorro individual, y el valor presente esperado
de una pensión del RPM, calculado en salarios mínimos.
Diagnóstico 19
Gráfico 4. Inequidad y Regresividad del sistema pensional

A. Tasa de remplazo RPM vs. RAIS*
25 años de cotización 35
al final de la vida RAIS
64 RPM
laboral
25 años de cotización
Hombre
42
al comienzo de la
66
vida laboral
100% densidad
49
de cotización
80
(43 años)
29
al final de la vida
64
laboral
Mujeres
34
al comienzo de la
66
vida laboral
100% densidad
38
de cotización
80
(43 años)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Tasa de reemplazo (del ingreso de los últimos 10 años, %)
B. Subsidio en el RPM por nivel de ingreso
1.200 66
64
986 64
1.000
62
61
800
60
(SMLV)
602
600
(%)
58
400 56
56
218
200
54
0 52
3 SMLV 10 SMLV 20 SMLV
(Ingreso promedio)
Subsidio (eje izquierdo) Tasa de reemplazo
* Se asumen un salario inicial de 3 SML que crece 1% anual por encima del SML; y tasa de rendimiento de 4%.
Fuente: Villar, Becerra, Forero & Ortega (2018).
sin embargo adquiere un carácter regresivo en los casos de personas que

cotizan al RAIS y no cumplen las condiciones mencionadas para acceder
a una pensión mínima, algo que típicamente sucede con personas que
pasan una parte importante de su vida en la informalidad. Esas personas
terminan pagando el impuesto implícito en los aportes al FGPM sin que
luego logren beneficiarse del mismo.
4. Sostenibilidad
En la actualidad, las pensiones otorgadas por los regímenes públicos (RPM

+ Especiales) no alcanzan a ser financiadas con las cotizaciones anuales de
los trabajadores, por lo que el Estado tiene que dirigir una parte conside-
rable del Presupuesto General para cubrir el faltante. De hecho, entre los
regímenes públicos de América Latina, el colombiano es el que representa
el mayor gasto para el erario público (Gráfico 5, panel A). Sin embargo, hay
que tener claros dos puntos para la interpretación de esas cifras. Primero,
que la mayor parte del gasto neto en pensiones que realiza actualmente el
gobierno colombiano corresponden a pagos de pensiones ajenas al sistema
general de pensiones, tales como los pagos a beneficiarios de regímenes
que ya se encuentran en proceso de marchitamiento, así como pagos al
magisterio y a los militares, que mantienen regímenes con condiciones
especiales a los cuales no nos referimos en este trabajo; en efecto, del déficit
pensional que debió ser cubierto con recursos del presupuesto nacional en
2017, el cual fue del orden de 3,9% del PIB, aproximadamente 1,1% corres-
ponde al Régimen de Prima Media administrado por Colpensiones, y el
restante a los regímenes especiales2. Segundo, que a partir de las reformas
2
No todo el gasto pensional se financia de forma central. Las entidades territoriales aportan al
Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), el cual tiene como objeti-
vo financiar las pensiones de los funcionarios regionales. De enero a diciembre de 2016 el fondo
había recibido por aportes y rendimientos $2.266 y $5.728 miles de millones respectivamente, de
los cuales se retiraron $4.535 miles de millones y se ahorraron $3.764 miles (MHCP, 2017); el valor
del fondo al finalizar el 2016 era de $45,94 billones (Superfinanciera, 2017).
Diagnóstico 21
Gráfico 5. Sostenibilidad financiera del sistema pensional

A. Aportes-Beneficios, sistemas de reparto
Nicaragua
Barbados (trabajadores sector privado)
Guatemala
Honduras
Jamaica (sector privado)
Brasil (régimen general)
Argentina
República Dominicana
El Salvador
Uruguay
Brasil (total gobierno central)
Barbados (trabajadores sector público)
Colombia (total conjunto del sistema)
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3
Balance de las jubilaciones como % del PIB

(aportes-beneficios)
B. Senda de Pago Pensional
4,0
4,0
3,9 3,9
Pago pensional a cargo del GNC (% del PIB)
3,8
3,8
3,7 3,7
3,6
3,6
3,5
3,5
3,4 3,4
3,4 3,4
3,3
3,2
3,1
3,0 3,0
2,8
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
Fuente: Ahorrar para Desarrollarse, Cavallo y Serebrisky (2016). MFMP 2017.

al sistema de 2003 (Ley 797) y de 2005 (Acto Legislativo 01), el tema de la

sostenibilidad financiera de largo plazo fue corregido en alto grado, por lo
que se espera que el déficit anual del sistema pensional vaya reduciéndose
con el tiempo. Aun así, dicho déficit se mantiene por encima del 3% del
PIB anual al menos hasta 2028 (panel B). Esto implica que el porcentaje
de los ingresos tributarios del gobierno nacional que hay que destinar a
cubrir dicho déficit, que actualmente es del orden del 27%, se mantendría
durante los próximos diez años por encima del 20%.
Un buen resumen del impacto social del sistema pensional es el plan-
teado por la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que mide el
desempeño de los esquemas de protección social mediante dos índices.
El primero, poverty target efficiency rate, mide cuál proporción de los
recursos transferidos contribuye a cerrar la brecha de pobreza en la po-
blación objetivo, en este caso los adultos mayores. El sistema pensional
colombiano, al poder cubrir únicamente a la población formal y con alta
densidad de cotización, no tiene incidencia sobre la mejora de bienestar
de la población más vulnerable que se caracteriza por ser informal. Por
esta razón, el impacto sobre pobreza en la población mayor en Colombia
es desdeñable, lo cual se evidencia al comparar las cifras de pobreza en la
población mayor con respecto al total, en donde la primera prácticamente
duplica la segunda (Gráfico 6). El segundo índice, inequality target efficiency
rate, evalúa la eficacia con la que el sistema de protección social reduce la
desigualdad económica, medida por el coeficiente de GINI. Como se ha
visto, el sistema pensional colombiano concentra los subsidios estatales en
la población de mayores ingresos, por lo que, como lo demuestran Nieto
(2014) y Lustig y Meléndez (2016), con esta herramienta el Estado termina
generando un efecto regresivo sobre la distribución de la riqueza en la
sociedad colombiana3.
3
Por ejemplo, Nieto (2014) muestra que 4,6 puntos porcentuales del Coeficiente de Gini colombiano
están explicados por el efecto del sistema pensional sobre la distribución del ingreso.
Diagnóstico 23
Gráfico 6. Pobreza en los adultos mayores y en la población total, A.L.

50
Tasa de pobreza población de 65 años o más 44,7
45
Tasa de pobreza total nacional
40
35
30
25
19,3
20
15 19,54
10 15,2
0
URY
CHI
BRA
ARG
DOM
PRY
ECU
PAN
CRI
LAC-18
VEN
PER
SLV
MEX
BOL
GTM
NIC
HND
COL
Fuente: BID (2013).
5. Envejecimiento
Los problemas que actualmente aquejan al sistema pensional colombiano

se agravarán con la tendencia demográfica de la población. En esencia, el
bono demográfico que vivió Colombia en los últimos 40 años ha comenzado
a revertirse, y el peso de los adultos mayores en el total de la población se
triplicará en los próximos 30 años, pasando de 7% en 2015 a 21% en 2050
(Gráfico 7, panel A). Esto implica que, si se mantuviera la cobertura del
régimen pensional constante, el número de adultos mayores pobres en el
país se expandiría de forma dramática en el futuro, pasando de 1 millón
600 mil personas en la actualidad, a cerca de 5 millones 350 mil personas
en 2050; además, este proceso se aceleraría si se tuvieran en cuenta las pro-
yecciones de reducción de cobertura del sistema pensional en el mediano
y largo plazo (panel B).
Gráfico 7. Envejecimiento de la población Colombiana

A. Envejecimiento de la población colombiana
100 4 4 4 5 5 6 7 9 11 13 15
90 17 19 21
80
70
60
50
(%)
40
30
20 38 36 34 32 29 26 24 22
10 20 19 18 17 17 16
0
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
0 a 14 años
15 a 59 años
65 años y más
B. Número de Adultos Mayores pobres en Colombia
8.000
Debajo Línea de Pobreza (cobertura constante)

7.000 Debajo Línea de Indigencia (cobertura constante)
Número de personas por pobres (miles)
Debajo Línea de Pobreza (cobertura cayendo)

6.000 Debajo Línea de Indigencia (cobertura constante) 6.082
5.350
5.000 4.892
4.294
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
Fuente: Misión Colombia envejece (2015). Villar, Becerra & Forero (2017).
CAPÍTULO DOS El sistema colombiano vis-a-vis un esquema multipilar 25
El sistema colombiano vis-a-vis un esquema

multipilar
La idea de un sistema Multipilar es que cada componente o Pilar del siste-

ma pensional complemente a los otros en la conformación de los ingresos
de la población mayor. Así, el Pilar Cero o No Contributivo busca suplir
una función asistencialista a través del pago de subsidios focalizados en
la población más vulnerable, que tiene capacidad de realizar aportes a la
seguridad social o cuyos aportes no son suficientes para hacerla acreedo-
ra de una pensión. El Pilar Uno es usualmente un sistema de reparto, de
beneficios definidos, obligatorio, administrado y parcialmente financiado
por el Estado, que busca garantizar el acceso a una pensión básica para
todos los individuos que cumplen condiciones básicas de cotizaciones
previas durante su vida laboral. El Pilar Dos es un régimen de contribu-
ción individual, obligatoria y usualmente con administración privada e
independiente del Estado, basado en la lógica de cuentas individuales de
ahorro con contribuciones definidas para que los empleados con mayores
ingresos puedan construir mejores pensiones. El Pilar Tres se refiere a los
esquemas de ahorro voluntario que pueden ser individuales o financiados
por terceros, que canaliza el exceso de ahorro privado de los hogares a
través del mercado financiero, y es frecuentemente favorecido mediante
exenciones tributarias al ahorro de largo plazo4. Así, dentro del diseño de
un sistema Multipilar puro, un concepto fundamental es la complemen-
tariedad entre los distintos pilares, donde los usuarios contribuyen a más
de un sistema a la vez (Gráfico 8, panel A).
4
En algunas publicaciones se hace referencia a un Pilar Cuatro, que está conformado por la batería
de servicios complementarios que pueden ser brindados a la población mayor para complementar
la protección económica a través de ingreso monetario.
Mientras países como Uruguay y Costa Rica crearon sistemas pensio-

nales que siguen esta lógica de pilares complementarios, Colombia y Perú
optaron por un esquema mixto, en el que el régimen de reparto simple -o
de prima media- compite con el esquema de capitalización individual, y
los usuarios escogen entre una de las dos opciones, que tienen parámetros
y ofrecen beneficios diferenciados (Gráfico 8, panel B). El Pilar Cero está
representado por Colombia Mayor, un programa focalizado en la pobla-
ción SISBEN I y II, que ha experimentado recientemente un considerable
aumento de cobertura, aunque a costa del monto del subsidio, mientras
que el Pilar Tres, o Ahorro Pensional Voluntario, es ofrecido ya sea por las
mismas AFPs o por fiduciarias autorizadas, pero su alcance en el país es
poco significativo y está concentrado en la población de altos ingresos. Por
último, Colombia cuenta con un inusual Pilar Intermedio, materializado
en el programa BEPS, que recoge las características voluntarias del Pilar
Tres, pero focalizado hacia la población de bajos ingresos que no tiene
acceso a pensiones contributivas de los pilares Uno y Dos. El desarrollo
que ha tenido este programa BEPS ha enfrentado problemas de diseño y
es apenas incipiente, pero por su naturaleza flexible puede llegar a ser la
Gráfico 8. Sistema Multipilar vs. Sistema Protección a la Vejez en Colombia

A. Sistema Multipilar B. Sistema de Protección a la Vejez - Colombia
PILAR 3: APV
Ahorro Pensional Voluntario Ahorro Pensional Voluntario
PILAR 2:
RAIS
Ahorro Individual - Contribución definida Régimen de Ahorro
Regímenes
RPM
especiales
Régimen de Individual con Solidaridad

Prima Media
PILAR 1:
Reparto Simple - Beneficios definidos FGPM
Pilar intermedio: BEPS

PILAR 0:
No contributivo Programa Colombia Mayor
Fuente: Villar, Forero & Becerra (2015).

El sistema colombiano vis-a-vis un esquema multipilar 27
llave para la construcción de un sistema integrado Multipilar, que ofrezca

alternativas a la población informal adicionales a la puramente asistencia-
lista del Pilar Cero.
En términos de la cobertura de la población objetivo de cada componente,
se puede caracterizar el esquema colombiano como un sistema segmentado
(Gráfico 9). En primer lugar, el programa Colombia Mayor ofrece un sub-
sidio de bajo valor al 27% de la población mayor colombiana, focalizada a
través del SISBEN I y II. Segundo, entre los dos regímenes, RPM y RAIS, se
le otorga una pensión contributiva a cerca del 24% de la población mayor
en Colombia. En tercer lugar, cerca de un 10% de los adultos mayores en
el país se caracteriza por no haber ahorrado en el sistema contributivo en
su etapa activa a pesar de lo cual no accede a los esquemas de apoyo no
contributivo por encontrarse por fuera de los umbrales de focalización del
SISBEN, ya sea por el nivel de ingreso familiar o por pertenecer a la pobla-
ción flotante que no puede ser capturada por este mecanismo. Finalmente,
Gráfico 9. Cobertura de cada Pilar en Colombia
$: valor de
la pensión
Pensión
mínima
$737.000
Pensionados
RPM + RAIS
Pensión CM Sin SISBEN

$64.000 +
Colombia Mayor sin Ahorro
$0 $184 millones $: monto de

ahorro pensional
Cobertura SISBEN Población sin Devolución de Cobertura

No Contributivo: 27% acceso: 10% Saldos/Indemnización contributivo: 24%
Sustitutiva 40%
Fuente: Elaboración propia.

la gran mayoría de adultos mayores (cerca de un 40%) se encuentran en

un cuarto grupo, esto es, trabajadores que en su etapa laboral cotizaron al
sistema pensional, pero que por bajas densidades de cotización y un trán-
sito continuo entre empleos formales e informales no lograron el ahorro
necesario para obtener una pensión mínima; a estos individuos el sistema
les devuelve sus ahorros de una manera parcial e incompleta, lo cual tiene
impactos regresivos sobre la distribución del ingreso. En el caso del RPM,
Colpensiones les paga una Indemnización Sustitutiva pero no les reconoce
intereses reales (adicionales a un simple ajuste por inflación) sobre los apor-
tes realizados. En el caso del RAIS, las AFPs les hacen una Devolución de
Saldos que incluye los intereses devengados sobre los recursos aportados,
pero no devuelven los aportes realizados para cubrir la garantía de pensión
mínima, razón por la cual quienes no cumplen las condiciones para disfrutar
de esa pensión mínima (típicamente personas de bajos ingresos que pasan
la mayor parte de sus vidas en la informalidad) terminan subsidiando a
quienes sí la disfrutan. En ninguno de los dos regímenes se devuelven los
eventuales aportes al Fondo de Solidaridad Pensional, los cuales se cons-
tituyen a todas luces en impuestos sobre las cotizaciones.
CAPÍTULO TRES
Régimen de prima media y régimen de capitalización indicidual 29
Una propuesta de integración entre el

régimen de prima media (pilar 1) y el régimen
de capitalización individual (pilar 2)
El principio esencial de la Reforma Pensional que se propone en este docu-

mento es acabar con la lógica de competencia que opera actualmente entre
los dos regímenes contributivos, que se disputan la cobertura de la misma
población: los trabajadores formales. El propósito de la reforma debe ser
crear los mecanismos para que dichos regímenes actúen con un criterio de
complementariedad entre ellos. Esto significa que se acabaría el concepto de
'afiliado' a uno u otro esquema, y todos los trabajadores formales estarían
afiliados a ambos regímenes al mismo tiempo. Dado que en un esquema
Multipilar los diferentes componentes cumplen funciones diferenciadas y
excluyentes, la propuesta no considera eliminar ninguno de los actuales
esquemas. De esta forma, el nuevo sistema funcionaría segmentando los
aportes de cada individuo entre los dos regímenes contributivos, y cada
pilar cumpliría una función diferente y suplementaria.
El Pilar 1, controlado por el Estado bajo el esquema de Prima Media
(pay-as-you-go) a través de Colpensiones, recibiría los aportes de todos los
trabajadores correspondientes a 1 SML, y se encargaría de otorgar el primer
tramo de la prestación pensional, el cual garantizaría una pensión equiva-
lente a 1 SML mediante pagos de esa magnitud para quienes cumplen los
requisitos de pensión pero no tienen ahorros en el régimen de capitalización
individual y pagos complementarios a los de dicho régimen para quienes
tienen dichos ahorros, como se explicará más adelante. De esta forma, el
pilar de Beneficios Definidos ofrecería una prestación con un techo de 1
SML a todo aquel que cumpla los requisitos para obtener una pensión, lo
que elimina de plano la concentración de los subsidios del Estado en la
población de altos ingresos. Así mismo, al subsidiar una tasa de reempla-

zo igual o cercana al 100% para los trabajadores de bajos ingresos estaría
cumpliendo automáticamente con la función de solidaridad del sistema
pensional que hoy se cumple mediante el Fondo de Garantía de Pensión
Mínima (FGPM) del RAIS.
El Pilar 2, manejado por las Administradoras de Fondos de Pensiones
privadas -AFPs- bajo la lógica de cuentas de ahorro individual, se encarga-
ría de mejorar las pensiones de aquellos individuos con mayor capacidad
de ahorro en su etapa laboral. Así, recibirían toda cotización que supere
el aporte equivalente a 1 SML, lo acumularían en la cuenta individual
del trabajador, y se encargarían de otorgar el segundo componente de
la pensión, esto es, el excedente sobre 1 SML mediante la modalidad de
Rentas Vitalicias. Para eliminar los riesgos de reducciones en el valor de
la pensión asociados con longevidad inesperada, se propone eliminar los
esquemas de retiro programado del régimen obligatorio de pensiones,
dejándolos exclusivamente para el régimen de pensiones voluntarias. Por
otra parte, dado que al régimen de ahorro individual se le sustraen todas
sus funciones de solidaridad, las cotizaciones pueden ir de manera directa y
transparente a aumentar el ahorro individual, eliminando las ineficiencias y
los estímulos al subregistro del ingreso base de cotización que existen en el
actual funcionamiento del RAIS como consecuencia de los cuasi-impuestos
implícitos en los aportes al FSP y al FGPM. Cabe anotar que el llamado
"riesgo de deslizamiento", relacionado con la posibilidad de que la pensión
aumente por encima de la inflación debido a aumentos en la capacidad real
de compra del salario mínimo, sería también absorbido por el RPM, con lo
cual desaparecerían muchos de los problemas que se han presentado para
que el régimen de capitalización individual pueda ofrecer rentas vitalicias
a sus afiliados cuando llegan a la edad de retiro.
La forma en que el sistema pensional cumple actualmente las funcio-
nes de solidaridad, a través de cotizaciones extra para los individuos de
ingresos medios y altos, genera desincentivos al ahorro y a la sinceridad
en la declaración de los ingresos base de cotización. En el nuevo sistema,
dado que el RPM asumiría el riesgo de deslizamiento y las funciones de

solidaridad, se limpiaría el esquema de tarifas solidarias en las cotizacio-
nes, lo que permitiría aumentar el monto ahorrado y la consiguiente tasa
de reemplazo asociada con la renta vitalicia que ofrecería el régimen de
capitalización individual. El financiamiento de componentes solidarios,
como el pilar No Contributivo, no debe hacerse desde la etapa activa de
cotizaciones por cuanto ello corresponde a cobrar un impuesto sobre el
empleo formal y un desestímulo a las cotizaciones. Resulta preferible que
esa financiación se haga con base en impuestos generales, dentro de los
cuales, tal como se plantea en la última sección de este documento, podrían
incluirse impuestos a la renta sobre las pensiones altas.
Con el propósito de eliminar plenamente los desincentivos al ahorro
y facilitar aún más el sinceramiento de los ingresos que se reportan para
el cálculo de las cotizaciones, se propone cambiar el sistema de cobro de
comisiones por administración y seguros. En el esquema actual se cobran
para estos propósitos 3 puntos porcentuales de la cotización, con los cuales
se cubren los gastos de administración y el costo de los seguros para el resto
de la vida. La propuesta que planteamos en este documento contempla en
primer lugar separar los dos conceptos, la remuneración de los seguros y
la comisión por administración. Mientras las tarifas correspondientes a los
seguros deben seguir haciéndose en función de las cotizaciones que hacen
los afiliados, la comisión de administración debería ser función del valor
de los activos administrados y de la rentabilidad obtenida sobre ellos, tal
como sucede con la comisión de los recursos correspondientes a pensiones
voluntarias y, de manera más general, con la mayor parte de los recursos
administrados por fiduciarios. En ambos casos, la ley podría fijar tarifas
máximas pero las tarifas efectivas deberían surgir de procesos competitivos
a través de licitaciones periódicas, tal como sucede actualmente en países
como Chile o Perú. Este esquema acercaría el cobro de comisiones y seguros
a lo que es usual en los negocios financieros de manejo de portafolio, y
eliminaría las distorsiones existentes en el actual esquema de comisiones
y la regulación de la rentabilidad mínima.
Los seguros previsionales son la herramienta que tiene el sistema

pensional para proteger a los trabajadores y sus familias frente a situacio-
nes de invalidez o muerte. Estos seguros se financian en promedio con el
1,7% de los aportes, aunque este porcentaje es diferente para cada AFP y se
debe cobrar dentro del 3% destinado a la comisión de administración. Las
pensiones de sobrevivientes, de la cual pueden ser beneficiarios de forma
vitalicia cónyuges, compañeros, hijos, padres o hermanos del trabajador,
reconocen el 100% de la pensión que este disfrutaba o un porcentaje entre
el 45%-75% del IBL si este era afiliado y aún no se había liquidado su pen-
sión. El diseño actual tiene dos grandes problemas.
En primer lugar, el reconocimiento del 100% de la pensión para los
sobrevivientes supone un costo fiscal altísimo para el RPM y otorga benefi-
cios muy superiores a los que se ven en la región: a excepción de Uruguay,
Cuba y Brasil, los demás países asignan una pensión de sobrevivencia
considerablemente menor al 100% de la pensión original, llegando al 40%
de la pensión inicial en Ecuador y Venezuela (Gráfico 10). Por estas razo-
nes, sería conveniente ajustar la proporción de la pensión que se le asigna
al sobreviviente. En este sentido, se propone reducir el porcentaje de la
pensión del sobreviviente, para que no sea igual al 100% de la que gozaba
el pensionado sino un 75%.
El segundo problema se relaciona con el mercado de los seguros
previsionales y las fallas que le han dado una estructura oligopolística.
Principalmente, la existencia de un límite (3%) dentro del cual las AFPs
deben pagar la prima de aseguramiento y la comisión de administración,
ha desincentivado la oferta de este servicio por empresas independientes,
limitando el servicio a aseguradoras del mismo grupo económico que las
administradoras (Bosch et al., 2015) (Gráfico 11). Adicionalmente, factores
demográficos -como el aumento de la expectativa de vida-, jurídicos -como
beneficios otorgados a través de fallos- o políticos -como el de aumentos
en el salario mínimo-, han afectado la siniestralidad y aumentado los
riesgos que las aseguradoras deben cubrir (Gómez, 2013). En este con-
texto, separar las comisiones de administración de las pensiones de los
Gráfico 10. Beneficios por sobrevivencia como porcentaje de la pensión

del fallecido
1,0
0,9
0,8
0,7 Promedio 64%
0,6
0,5
(%)
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Argentina
Panamá
Ecuador
Venezuela
Perú
Bolivia
Paraguay
México
Brasil
Cuba
Uruguay
Chile
Colombia
Fuente: Bosch et al., 2015.
Gráfico 11. Prima del seguro provisional por AFP

2,5
2,0
1,5
(%)
1,0
Colfondos Skandia
Old Mutual BBVA
0,5
Porvenir ING
Proteccion Promedio
0,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Datos: Superfinanciera de Colombia.

pagos correspondientes a seguros constituiría un avance en materia de

transparencia y permitiría un mejor funcionamiento de los mercados. Por
la misma razón, la propuesta de adoptar un sistema de subasta similar al
implementado en Chile o Perú, en el que se licita la cartera total de afilia-
dos y se asignan bloques a las compañías de seguros, elimina problemas
de asimetría de información y riesgo moral, y hace más competitivo el
mercado (FIAP, 2017).
Con respecto a la tasa de reemplazo ofrecida por el sistema, ésta se ob-
tendría de la suma de la prestación otorgada por el sistema de RPM a través
de Colpensiones, más la renta vitalicia resultante del ahorro individual
alcanzado por el individuo y otorgado por el Régimen de Capitalización
Individual a través de las AFP.
Cabe resaltar que en el caso del sistema de capitalización individual no
existen subsidios. En el caso de la pensión otorgada por el RPM a través
de Colpensiones, hay necesariamente un subsidio en la medida en que se
mantenga -tal como lo establece la Constitución- que la pensión mínima
sea igual a un salario mínimo. Esto implica que para los cotizantes a este
régimen se darían tasas de reemplazo de hasta 100%, tal como sucede
hoy en día. Ante esto hay dos alternativas: i) una propuesta planteada en
2015 por el Ministerio de Trabajo consistía en que Colpensiones otorgara
esa tasa de reemplazo de 100% a todos los cotizantes, con lo cual estaría
dando un subsidio igual para todos los que cotizaron sobre un ingreso de
esa misma magnitud por un mismo lapso. Para el caso de personas que
cotizaron 1.150 semanas, el valor presente de dicho subsidio se estima en
cerca de 67 millones de pesos para hombres y de 109 millones de pesos
para mujeres (que se jubilan a una edad más temprana y tienen además
una mayor longevidad). Ello sería diferente y menos regresivo de lo que
sucede actualmente, cuando el subsidio implícito de Colpensiones es ma-
yor para quienes han aportado más, que típicamente son las personas de
mayores ingresos. ii) Nuestra propuesta, alternativa a la anterior, consiste
en que Colpensiones otorgue un subsidio decreciente en la medida en que
el ahorro total de los afiliados (incluido el canalizado a través de las cuentas
de capitalización individual) sea mayor. Esta propuesta tiene menos costos

fiscales de largo plazo.
Específicamente, en nuestra propuesta, la pensión otorgada por Col-
pensiones tiene dos componentes: i) el correspondiente a la renta vitalicia
que se puede adquirir con los recursos aportados al mismo Colpensiones
a lo largo de la vida por parte del afiliado, debidamente capitalizados,
y ii) un subsidio equivalente a la diferencia entre dicha renta vitalicia y
un salario mínimo, del cual se deduciría un 25% de la renta vitalicia que
surge de los aportes al sistema de capitalización individual. Para aquellas
personas que han logrado ahorros suficientes en el sistema de capitali-
zación individual, el subsidio calculado en la forma descrita sería nulo
y la pensión total sería equivalente a la suma de las rentas vitalicias que
surgen de los recursos aportados tanto a Colpensiones como al régimen
de capitalización individual.
Los Gráficos 12 y 13 ayudan a ilustrar la propuesta para el caso de un
hombre y una mujer, respectivamente, bajo el supuesto de que cada uno
de ellos ha cotizado 1.150 semanas en la fase inicial de su vida laboral. Si se
hacen los cálculos con una tasa de interés real de 4% anual, el valor capita-
lizado de los aportes a Colpensiones cuando se llega a la edad de pensión
es de $66 millones en el caso de hombres y de $56 millones en el caso de
mujeres (debido a la menor edad de pensión de estas últimas). En el caso
de hombres, el valor del fondo actuarial requerido para una renta vitalicia
de un salario mínimo es de $133 millones y en el caso de mujeres (debido
su menor edad de pensión y a su mayor longevidad) de $165 millones. Esto
significa que para personas que cotizaron sobre un salario mínimo, la tasa de
reemplazo que corresponde estrictamente a los aportes capitalizados sería
de 66/133 = 49,6% en el caso de hombres y de 56/165 = 34% en el caso de
mujeres. Estos porcentajes constituyen la Tasa de Reemplazo Básica (TRB)
para el ejemplo que estamos comentando. Para pagar una pensión de un
salario mínimo se requiere por tanto un subsidio que representa un 50,4%
de la pensión en el caso de hombres y un 66% de la pensión en el de muje-
res. La propuesta planteada por el Ministerio de Trabajo en 2015 implicaría
que ese subsidio se le diera a todos los trabajadores, independientemente

de sus ingresos y por consiguiente de los aportes realizados al régimen de
capitalización individual en adición a los realizados a Colpensiones. Bajo
esa propuesta, la pensión total correspondería a la que en el gráfico se re-
presenta con las líneas punteadas de color azul. En nuestra propuesta, en
cambio, la magnitud del subsidio es el área sombreada en rojo, y se reduce
gradualmente en un monto equivalente al 25% de los aportes capitaliza-
dos en el régimen de capitalización individual. Las personas que hayan
acumulado un valor capitalizado de más de $334 millones en el caso de
hombres y de $491 millones en el de mujeres no recibirían subsidio alguno
de parte de Colpensiones. Para ellas, la pensión sería la correspondiente al
valor capitalizado de sus aportes, tanto en Colpensiones como en el fondo
de capitalización individual.
Gráfico 12. Gradiente para la tasa de reemplazo entre el Pilar Uno y el

Dos (hombres)
Renta
vitalicia Salario Mínimo: $737.717
Gradiente Tasa de Reemplazo
2,51 SML
25%
75%
1 SML
25%
Subsidio = SM - TRB - [0,25*RV(P2)]

TRB = 49,6%
$66’079.326 $334’732.566 Reserva actuarial

Cotización por 1 SML
1.150 semanas
* Supuestos: cotización por 1.150 semanas al inicio de la vida laboral, tasa de interés real 4%, creci-
miento real Salario Mínimo anual 1,5%, factor actuarial 180,6.
Gráfico 13. Gradiente para la tasa de reemplazo entre el Pilar Uno y el

Dos (mujeres)
Renta
vitalicia Salario Mínimo: $737.717
Gradiente Tasa de Reemplazo
2,98 SML
25%
75%
1 SML
25%
Subsidio = SM - TRB - [0,25*RV(P2)]

TRB = 34%
$56’000.254 $491’206.917 Reserva actuarial

Cotización por 1 SML
1.150 semanas
* Supuestos: cotización por 1.150 semanas al inicio de la vida laboral, tasa de interés real 4%, creci-
miento real Salario Mínimo anual 1,5%, factor actuarial 223,3.
La propuesta planteada no sólo tiene la ventaja de implicar costos fiscales

inferiores a los que generaba la planteada por el Ministerio de Trabajo en
2015. También evita otorgar subsidios a personas de altos ingresos, como
sucedía en esa propuesta. Por otra parte, nuestra propuesta permite garan-
tizar que quien aporta más recibe siempre una mejor pensión, algo que no
sucede hoy en día. Los páneles a y c en el Gráfico 14 muestran cómo, en el
esquema multipilar propuesto, la renta vitalicia que generan conjuntamente
los pilares 1 y 2 sería creciente con respecto a los ingresos base de cotización
para todos los aportantes. Ello contrasta con lo que sucede en el régimen
actual (páneles b y d), en el cual la renta vitalicia que se obtiene tanto con
el RPM como con el RAIS se mantiene en el mismo nivel de 1 salario mí-
nimo legal vigente (SMLV) para aportantes que cotizan en el rango entre 1
y 2 SMLV. Esta característica del régimen actual desestimula cotizar sobre
ingresos base de cotización (IBC) superiores a 1 SMLV y genera estímulos

a subestimar ese IBC. En el sistema Multipilar que proponemos, cada peso
adicional a 1 SMLV que sea ahorrado en el Pilar 2 se traduce en un incre-
mento en la pensión que recibirá el correspondiente afiliado.
Gráfico 14. Renta Vitalicia: Modelo actual vs. Sistema Multipilar

A. Reforma multipilar, hombres B. Sistema actual, hombres
4.500.000 4.500.000
TRB RAIS
4.000.000 Subsidio 4.000.000 RPM
Pilar 2 Salario Mínimo
3.500.000 3.500.000
Pilar 1
Salario Mínimo
3.000.000 3.000.000
(Renta vitalicia)
(Renta vitalicia)
2.500.000 2.500.000
2.000.000 2.000.000
1.500.000 1.500.000
1.000.000 1.000.000
500.000 500.000
0 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ingreso Base de Cotización (SMLV) Ingreso Base de Cotización (SMLV)
* Supuestos: cotización por 1.300 semanas (RPM) o 1.150 semanas al inicio de la vida laboral (RAIS). Tasa de interés
real 4%, crecimiento real Salario Mínimo anual 1,5%, factor actuarial 180,6.
C. Reforma multipilar, mujeres D. Sistema actual, mujeres

4.500.000 4.500.000
TRB RAIS
4.000.000 4.000.000 RPM
Subsidio
Pilar 2 Salario Mínimo
3.500.000 3.500.000
Pilar 1
3.000.000 Salario Mínimo 3.000.000
(Renta vitalicia)
(Renta vitalicia)
2.500.000 2.500.000
2.000.000 2.000.000
1.500.000 1.500.000
1.000.000 1.000.000
500.000 500.000
0 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ingreso Base de Cotización (SMLV) Ingreso Base de Cotización (SMLV)
* Supuestos: cotización por 1.300 semanas (RPM) o 1.150 semanas al inicio de la vida laboral (RAIS). Tasa de interés
real 4%, crecimiento real Salario Mínimo anual 1,5%, factor actuarial 223,3.
1. Rentabilidad mínima
El manejo de los portafolios de inversión de los fondos de pensiones en

Colombia ha sido ineficiente debido a una regulación inadecuada. En pri-
mer lugar, el establecimiento de una rentabilidad mínima para los fondos
de pensiones obligatorias, con el propósito loable de mitigar los efectos
adversos de rendimientos insuficientes para financiar las pensiones, ha
generado una fuerte asimetría de incentivos: si se obtiene una rentabilidad
menor a la mínima, la AFP debe compensar con una reserva de estabiliza-
ción, mientras que, si se obtiene una rentabilidad superior, las ganancias
van exclusivamente al afiliado. Por otro lado, el cálculo de la rentabilidad
mínima de referencia para todo el sistema se hace a partir de un promedio
entre la rentabilidad de un portafolio de referencia, construido por índices
de renta variable local e internacional, y la rentabilidad promedio de la
propia industria. El hecho de que la rentabilidad mínima dependa del
rendimiento medio de la industria, en un mercado tan concentrado como el
colombiano -donde solo hay 4 AFPs- genera un comportamiento de manada
en donde se castiga desviarse del sistema por buscar mayores rendimien-
tos, y se obtiene una solución inferior a la óptima. En el nuevo sistema
pensional que proponemos, los incentivos deben ajustarse y fomentar la
búsqueda de mayores rentabilidades por parte de las AFPs por vías dife-
rentes al establecimiento de fórmulas de rentabilidad mínima. Idealmente,
el concepto de rentabilidad mínima debería eliminarse y reemplazarse
por esquemas de remuneración de los administradores que dependan de
las rentabilidades obtenidas. Nuestra propuesta para que esto sea viable
es que las comisiones de administración se cobren como porcentaje de los
activos y sean variables en función de dichas rentabilidades.
2. Efecto fiscal
El efecto fiscal de la propuesta de reforma pensional que planteamos en este

documento tiene dos facetas diferentes. La primera está vinculada con la
reducción de los costos de largo plazo del sistema que surgen de eliminar
los subsidios a las pensiones altas que hoy paga el RPM y de mejorar las
fuentes de financiamiento de las pensiones de un salario mínimo a través
de mayores cotizaciones y aumentos en las edades de jubilación, propuestas
éstas a las cuales nos referimos en mayor detalle más adelante. La segunda
faceta tiene que ver con los impactos de más corto plazo que tiene nuestra
propuesta sobre el flujo de caja de Colpensiones y, por esa vía, sobre el
balance fiscal del gobierno nacional, que es quien debe responder por los
desequilibrios financieros de Colpensiones.
Dada la estructura de ingresos de la población colombiana afiliada al
sistema general de pensiones, donde 50% de los trabajadores cotiza por 1
SML y cerca de 85% lo hace sobre ingresos inferiores a 2 SML, al redirigir
hacia Colpensiones las cotizaciones correspondientes a un salario mínimo
de toda la población afiliada al sistema se genera un impacto positivo sobre
la caja de Colpensiones y del Gobierno Nacional. A partir de simulaciones
hechas con el modelo del DNP con ocasión de la propuesta que hizo hace tres
años el ministerio de Trabajo, se estimó que el impacto neto positivo sobre
los ingresos anuales del RPM sería del orden de 1% del PIB. Dado que el
RPM se encuentra en déficit y es financiado anualmente por el Presupuesto
General de la Nación, este impacto positivo sobre el RPM implica una re-
ducción del déficit fiscal en la misma magnitud. Ese efecto sólo empezaría
a revertirse a partir de la década de 2060 si se mantienen los parámetros
actuales del sistema en términos de edades de jubilación. Para reducir este
efecto de reversión y reducir la magnitud de la deuda pensional resulta
indispensable aumentar dichas edades de jubilación y hacer otros ajustes
en el nuevo régimen de prima media correspondiente al pilar 1, como se
describe más adelante. Esos ajustes serían también indispensables para
mejorar las tasas de reemplazo esperadas del régimen de capitalización
individual, las cuales se estiman actualmente en porcentajes de 35% a 50%,
dependiendo de las características específicas de los cotizantes.
A partir de un ejercicio contable sencillo realizado por Fedesarrollo,
donde se asume la actual estructura de cotizantes y pensionados, se pue-
de estimar que el impacto de la implementación de un sistema Multipilar

representaría un ingreso adicional para Colpensiones del orden de 0,64%
del PIB (Villar, Forero, Becerra y Ortega, 2018). Para este ejercicio partimos
de la estructura salarial de la población cotizante del RPM y del RAIS, para
estimar el recaudo que tendrían los pilares 1 y 2 del sistema Multipilar5.
Los resultados de este cálculo sugieren que el ingreso de Colpensiones
por concepto de los aportes sobre el primer salario mínimo de todos los
cotizantes del SGP, sería de 11,1 billones de pesos anuales, 5,8 billones
adicionales (o 0,64% del PIB) a lo que se estima recibe Colpensiones con
el modelo actual. Esta estimación debe tomarse como el límite inferior
del rango del efecto fiscal ya que es un ejercicio simple que toma valores
aproximados del ingreso de la población, ignora variaciones en el núme-
ro de cotizantes del sistema y deja de lado los impactos positivos que se
esperarían de nuestra propuesta por las mayores tasas de cotización y por
la eliminación de estímulos al subregistro del ingreso base de cotización
que hoy generan los múltiples impuestos implícitos en las cotizaciones que
proponemos eliminar (aportes al FGPM y al FSP).
3. Características de la transición
La cuestión de cómo pasar de un sistema antiguo a uno nuevo sin afectar

los beneficios y las reglas de juego a los actuales cotizantes es uno de los
problemas más difíciles de lidiar en la fase de implementación. En este
sentido, hay que tener claro, en primer lugar, que para evitar una tur-
bulencia indeseable en el mercado de capitales, la reforma propuesta no
afectaría los saldos de los ahorros acumulados de los actuales afiliados en
5
Para este ejercicio sumamos la población cotizante del RPM y del RAIS, y según el rango salarial
en el que se clasifican, calculamos el ingreso del Pilar 1 (Colpensiones) como el 16% del primer
salario mínimo (SM1) de toda la población y el ingreso del Pilar 2 como el 16% del ingreso neto del
primer salario mínimo (Y-SM1). Usamos la población mensual cotizante del RPM y RAIS como la
reporta la Superintendencia Financiera. Se toma la información de 2017, excepto para noviembre
y diciembre para los que usamos los datos de 2016.
manos de las AFP y no plantea ningún traslado de esos saldos entre los
pilares. En otras palabras, la reforma se aplicaría sobre el flujo del ahorro
y no sobre el stock.
Se propone que a los pensionados actuales y los trabajadores a los que
les falten menos de diez años para la edad de pensión se los mantenga
en el régimen que tienen, sin cambio alguno. Para aquellos trabajadores
nuevos que ingresen al mercado laboral y para los que les falten más de 20
años para la pensión sería obligatorio acogerse al sistema de cotizaciones
por pilares complementarios. Finalmente, para los trabajadores activos a
los que les faltan más de 10 años, pero menos de 20 años para la edad de
pensión debería dárseles un plazo para escoger de manera definitiva entre
mantenerse en el esquema actual de RAIS, mantenerse en el sistema de
Colpensiones o entrar al esquema Multipilar planteado en este documento
4. Ajustes de parámetros del régimen contributivo
Como se mencionó anteriormente, la reforma pensional Multipilar tendría

un impacto fiscal positivo durante varias décadas (preliminarmente se
estima que ese impacto positivo perduraría durante los próximos cuarenta
años), pero mantendría una deuda implícita importante, pagadera en los
años subsiguientes, si al mismo tiempo no se ajustan algunos parámetros
críticos del sistema para adaptarse a la evolución demográfica y el contexto
social en el que está insertado. En ausencia de ajustes a los parámetros,
además, las tasas de reemplazo que se generan con el sistema de capitaliza-
ción individual son tan bajas que pueden generar grandes y desagradables
sorpresas a los nuevos jubilados, tal como ha sucedido recientemente en
Chile, con importantes repercusiones políticas y sociales. Cabe decir que
esa situación no se ha presentado en Colombia por cuanto porcentajes
muy altos de la población que se acerca a la edad de pensión ha procedido
a trasladarse del RAIS a Colpensiones para mejorar por esa vía sus tasas
de reemplazo, a costa del erario público y con efectos negativos de largo
plazo sobre el déficit fiscal.
Entre los ajustes paramétricos ineludibles se destacan los siguientes:
En primer lugar, la edad de pensión debe acomodarse a la evolución de-

mográfica de la población en Colombia y reducir o eliminar la diferencia
por género que tiene actualmente el sistema, la cual termina por generar
una discriminación en contra de la cobertura pensional de las mujeres6.
Mientras que se estima que entre 1995 y 2020 la expectativa de vida se
ajustará en 6 años para las mujeres y 8 años para los hombres, en el mismo
periodo la edad de pensión lo hará solamente en 2 años; esto implica que
el sistema sería insostenible en el largo plazo. La necesidad de ajuste de
estos parámetros se hace más evidente si se toma en cuenta la expectativa
de vida al momento de la pensión, que para los hombres se eleva hasta
83,3 años y para las mujeres 86,7 años, lo que implica una etapa pasiva de
21 años para los hombres y de casi 30 años para las mujeres. Por esto, son
necesarias dos acciones:
p Un ajuste inicial a las edades de pensión, que las incremente para ambos
sexos y reduzca la brecha entre ellos, por ejemplo, acercándolas gradual-
mente hacia los 65 años para todos aquellos cotizantes a los que hoy
les faltan más de 20 años para pensionarse. En el caso de las mujeres,
se proponer compensar el aumento en la edad con un mecanismo que
condone semanas de cotización en compensación a los tiempos en que
típicamente salen de la fuerza laboral para cumplir un papel en el cui-
dado de los hijos, compensación que podría hacerse de manera general
o en función del número de hijos, por ejemplo, asignando un bono de
semanas cotizadas por cada hijo, tal como existe en Chile y en varios
países europeos.
6
Actualmente, las mujeres tienen una edad de pensión 5 años menor a la de los hombres (57 vs.
62). Dado que cuentan con menos tiempo de cotización, su acceso a las condiciones requeridas
para pensión se ve reducida. Además, al unirse con la mayor longevidad de las mujeres, el tiempo
de prestaciones es más largo y el monto de las pensiones se ve desproporcionadamente ajustado
hacia abajo.
p Crear un mecanismo automático de ajuste periódico (v.gr. cada quin-

quenio) de la edad de pensión en función de la expectativa de vida o
de otros parámetros de la evolución demográfica del país.
Dado que en nuestra propuesta se elimina la competencia entre los regí-

menes de prima media y de capitalización individual, deberían unificarse
los requisitos mínimos para pensión, que hoy en día son diferenciados, en
materia de número de semanas cotizadas (RPM-1.300, RAIS-1.150). Con
el propósito de aumentar la cobertura, se propone unificar las semanas
requeridas para obtener una pensión contributiva en 1.150 semanas, que
es lo que hoy existe para el RAIS.
Finalmente, la tasa de cotización debería unificarse en 18%, tal como
lo propuso recientemente la Comisión del Gasto y La Inversión Pública
en su informe final al Gobierno Nacional (Comisión de Gasto, 2018). Ello
no solo reduciría de manera importante el déficit actuarial del RPM sino
que permitiría mejorar las tasas de ahorro en el régimen de capitalización
individual y aumentar las correspondientes tasas de reemplazo. A estos
propósitos también contribuiría la restructuración en la destinación de las
contribuciones asociada a las propuestas planteadas atrás sobre eliminación
de los aportes al FGPM y al FSP.
A partir de un modelo sencillo estimamos los impactos que tendría i) la
eliminación de la cotización al FGPM, ii) el aumento en las tasas de cotiza-
ción de 16% a 18% eliminando a su vez el aporte al FSP y iii) el aumento
en las edades de pensión a 65 años, sobre la tasa de remplazo que puede
ofrecer el sistema pensional en el sistema de capitalización individual. Esos
impactos son los mismos que tendrían dichos ajustes paramétricos en lo
que hemos llamado la Tasa de Remplazo Básica del RPM y, en la medida
en que esta última aumente, pueden interpretarse como reducciones en
el porcentaje de subsidio otorgado por el RPM. El ejercicio se hizo alter-
nativamente para el caso de individuos que cotizan el mínimo requerido
para alcanzar una pensión contributiva y para individuos que cotizan a
lo largo de toda su etapa laboral activa hasta alcanzar la edad de pensión.
Como se puede observar en el Gráfico 15, panel A, para trabajadores que

cotizan 1.150 semanas al comienzo de su vida laboral, el incremento de
la tasa de cotización en 2 pps, unido a la eliminación de los impuestos
implícitos en los aportes al FGPM y en el FSP (que implica llevar esos
recursos al fondo de capitalización individual) eleva la tasa de remplazo
en 13,2 pps para hombres y en 9,1 pps para mujeres. Si estas medidas se
combinan con un aumento de la edad de pensión, el efecto combinado
sobre la tasa de remplazo se ubica en 24,4 pps para hombres y 29,8 pps
para mujeres. Estos efectos se potencian a medida que se incrementan las
semanas cotizadas. Tal como se aprecia en el Gráfico 15, panel B, en el caso
de individuos que cotizan durante toda su vida laboral (empezando a los
20 años), el impacto de eliminar los aportes al FGPM y al FSP y unificar la
tasa de cotización en 18% aumenta la tasa de reemplazo en 18,6 y 12,1 pps
para hombres y mujeres respectivamente. Si ello se une con aumentar las
edades de jubilación a 65 años las tasas de reemplazo aumentan en 36,9 y
46,5 pps respectivamente. En esas circunstancias, las tasas de reemplazo
en el régimen de capitalización individual quedan en niveles de 98% para
hombres y 86,1% para mujeres, casi duplicando las que se observan con
los parámetros actuales. Por la misma razón, los subsidios implícitos en
el régimen de prima media para quienes aportan y devengan un salario
mínimo se reducen prácticamente a la mitad.
Al aliviarse la situación fiscal por esta vía, el gobierno podría financiar
los programas no contributivos de apoyo económico a la vejez (Colombia
Mayor) con recursos del presupuesto nacional. A ese propósito también
debería contribuir la propuesta de establecer impuestos a las pensiones
altas en la forma en que lo propuso en 2015 la Comisión de Expertos para la
Equidad y la Competitividad Tributaria. Resulta importante que el Departa-
mento Nacional de Planeación, con el apoyo del Modelo DNPension, estime
en detalle los impactos de corto y largo plazo de las medidas anteriores.
Estimaciones preliminares dejan claro sin embargo que la reducción en el
déficit es notable y que ellas contribuirían de forma sustancial a despejar
los problemas de sostenibilidad de las finanzas públicas colombianas.
Gráfico 15. Tasa de reemplazo y reformas paramétricas

A. Cotización por 1.150 semanas al inicio de la etapa activa
100,0
Hombres
90,0 Mujeres
80,0
70,0 67,8
59,5
60,0 56,6
52,0
49,1
50,0
(%)
45,6
43,4
38,8
40,0
33,6
29,7
30,0
20,0
10,0
0,0
Parámetros Eliminación Tasa cotización Edad de Edad + tasa
actuales FGPM 18% y eliminación pensión cotización
FGPM (65 años)
B. Cotización durante toda la etapa activa
100,0 98,0
Hombres
90,0 Mujeres 86,1
79,7
80,0 75,2
69,1
70,0 66,0
61,1
60,0
51,7
50,0
(%)
44,8
39,6
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Parámetros Eliminación Tasa cotización Edad de Edad + tasa
actuales FGPM 18% y eliminación pensión cotización
FGPM (65 años)

Claramente, la reforma propuesta en este documento implicaría desa-

rrollar mecanismos de coordinación y sincronización en el funcionamiento
del actual RPM manejado por Colpensiones y el régimen de capitalización
individual administrado por las AFPs. En primer lugar, ambos regímenes
manejarían bases de datos del total de afiliados, y la información de actua-
lización de las cuentas individuales debería circular de forma transparente.
Segundo, las entidades administradoras de los aportes tendrían que dividir
cada cotización entre los dos sistemas. Finalmente, en la etapa pasiva tanto
el cálculo y otorgamiento de la pensión como la actividad mensual de giro
de la prestación pensional deben llevarse a cabo de forma conjunta y sin-
cronizada entre la entidad oficial del Pilar Uno y la privada del Pilar Dos.
Por último, resulta conveniente comparar la propuesta presentada con
una alternativa que ha sido impulsada por diversos actores del sistema, que
es la de marchitar por completo el RPM, para volver el sistema exclusiva-
mente de ahorro individual7. La ventaja de dicho tipo de reforma es que,
al igual que la propuesta en este documento, eliminaría las inequidades
en los subsidios otorgados por el Estado. Se ha argumentado que, adicio-
nalmente, permitiría volver el sistema completamente autofinanciado en
la medida en que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima, que cuenta
con una acumulación considerable de recursos, financiara los subsidios
implícitos en esa garantía. Sin embargo, esta propuesta conlleva un gran
costo que en última instancia tendría que ser pagado con recursos fiscales
en la medida en que Colpensiones dejaría de recibir los aportes de cotiza-
ciones y tendría que seguir cubriendo durante las próximas décadas las
pensiones a su cargo. Se estima que ello podría aumentar el déficit pensio-
nal de Colpensiones durante los próximos años en cerca de 0,3% del PIB,
déficit que tendría que ser cubierto por el presupuesto nacional, algo que
en las condiciones actuales de las finanzas públicas no resulta viable. En
7
Ver en particular las propuestas de ANIF (Clavijo et al., 2017) y Asofondos (2017), que si bien pre-
sentan importantes diferencias entre ellas, coinciden en que a largo plazo desaparecerían todas
las cotizaciones que actualmente se realizan el RPM a través de Colpensiones.
términos de solidaridad intergeneracional, esto quiere decir que la actual

generación tendría que pagar el pasivo dejado por la generación anterior
(en la actualidad cerca del 4% del PIB anual), además de pagar enteramente
por sus propias pensiones.
Por otra parte, si bien es cierto que el Fondo de Garantía de Pensión
Mínima (FGPM) puede cubrir temporalmente los subsidios implícitos en
una tasa de reemplazo de 100% para los cotizantes de un salario mínimo
(subsidio equivalente al que persistiría a cargo del Estado en nuestra
propuesta) esa capacidad financiera se acabaría tarde o temprano. Debe
recordarse además que dicho fondo se alimenta en parte por aportes de las
personas más pobres y vulnerables que alguna vez cotizaron pero no van
a cumplir las condiciones para beneficiarse del mismo. En otras palabras,
que el FGPM, al menos en su diseño actual, tiene características fuertemente
regresivas para la distribución del ingreso, por lo que no resulta recomen-
dable mantenerlo y mucho menos, depender del mismo para una solución
temporal del problema fiscal.
Cabe mencionar por otra parte que la propuesta de marchitamiento del
RPM mantiene el desestímulo para las cotizaciones al RAIS de personas
que tengan ingresos entre 1 y 2 salarios mínimos, que constituyen la mayor
parte de la población. Para ellos, de hecho, cualquier cotización adicional
a las requeridas para obtener una garantía de pensión mínima es una co-
tización perdida y existe un incentivo muy grande a no hacerla.
Finalmente, la propuesta de marchitamiento del RPM no resuelve los
grandes inconvenientes que tiene el sistema actual para que el RAIS logre
pensionar a sus afiliados con rentas vitalicias. Los llamados riesgos de
deslizamiento o de cambios en el salario mínimo, con los cuales se ha argu-
mentado la dificultad para que el sistema otorgue rentas vitalicias, se verían
claramente potenciados.
CAPÍTULO
Propuestas CUATRO
de reforma al progarama beneficios económicos períodicos -BEPS- 49
Propuestas de reforma al programa de

beneficios económicos periódicos -BEPS-
Si bien la reforma pensional descrita en la sección anterior corregiría múl-

tiples problemas del actual sistema, como es el caso de la inequidad de los
subsidios y el deficiente funcionamiento de los mecanismos de solidaridad,
su impacto en términos de cobertura sigue siendo limitado, por cuanto
continúa siendo un esquema contributivo dirigido a la población formal. El
hecho que la regulación de la Seguridad Social esté construida sobre la base
de un contrato formal de empleo, con una remuneración igual o superior a
1 SML implica que: a) la cotización mensual mínima es la correspondiente
a una remuneración de 1 SML por tiempo completo. Aunque se reglamentó
recientemente la posibilidad de cotizar por tiempo parcial, operativamente
es difícil y costoso para los trabajadores que tienen ingresos totales inferiores
a 1SML con un empleador, y b) la prestación mínima que puede ofrecer el
Sistema Pensional corresponde a 1 SML. Para todos aquellos trabajadores
que se encuentren por debajo de este umbral de ingresos, este sistema general
de pensiones no ofrece mecanismos de protección económica para la vejez.
El programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) fue pensado
como un sistema de incentivos para fomentar el ahorro voluntario de largo
plazo de la población colombiana de bajos ingresos. Se diseñó como una
alternativa de ahorro de gran flexibilidad, tanto en la fase de acumulación
como en la de desacumulación, en el que los límites legales de piso de
cotización y de prestación, de 1 SML, no son aplicables. Por ende, es un
programa que no está basado en la existencia de un contrato formal de
empleo, y permite capturar otro tipo de ingresos sobre los cuales es posible
generar ahorro. Es decir, los BEPS se pueden considerar un pilar intermedio
entre el No Contributivo (Pilar Cero) y el de Reparto Simple (Pilar Uno),
aunque con las características del pilar voluntario (pilar Tres).
El concepto de BEPS fue incorporado en la Constitución Política en 2005,

pero solamente hasta una década después comenzó su implementación.
En términos operativos, el programa se encuentra en una fase avanzada
de desarrollo, con presencia potencial en 97% de los municipios y con un
equipo de trabajo y una red de recaudo consolidados, pero aún su impacto
en términos absolutos y relativos es muy pequeño, y el alto crecimiento de
los afiliados esconde detrás unas cifras de ahorro extremadamente pobres.
Si el programa mantiene su estructura actual, enfocado estrictamente en
ahorro voluntario y con cobertura focalizada a través de diversos instru-
mentos, es improbable que genere un impacto estructural sobre el sistema
de protección económica a la vejez.
En primer lugar, los BEPS están focalizados sobre la población con salarios
menores a 1 SML, lo que se verifica a través de la condición del individuo
como subsidiado -o como beneficiario de un contributivo- en el sistema de
Salud8. Sin embargo, la identificación de potenciales usuarios del programa
a través de este mecanismo se ha vuelto compleja, dado que las bases de
datos del sistema de Salud son dinámicas, y no se cuenta con instrumentos
como bases-espejo o acceso web continuo a la información para facilitar la
coordinación entre entidades. Segundo, el hecho de que el usuario tenga
que ganar menos de 1 SML excluye individuos que reciben más de este
monto pero de diferentes fuentes o los que no cuentan con contrato de
trabajo. Tercero, se está dejando por fuera de los beneficios del programa
todos aquellos trabajadores que, con un salario mayor a 1 SML, aportan al
sistema pero no alcanzan los requisitos para una pensión contributiva, por
lo que reciben una devolución de saldos o indemnización sustitutiva y no la
pueden convertir en una renta vitalicia BEPS dado que se salen del criterio
de focalización. En resumen, aunque el programa fue diseñado para darle
herramientas de ahorro a la población informal, la regulación y los aspectos
8
Hasta antes del Decreto de 2017, la focalización se hacía a través del SISBEN, específicamente
para los niveles I, II y III.
Propuestas de reforma al progarama beneficios económicos períodicos -BEPS- 51
operativos de focalización han limitado de manera esencial el acceso a sus

beneficios por parte de la población más vulnerable.
Segundo, el hecho que el programa se base en la voluntariedad del
ahorro limita fuertemente su capacidad de expansión e impacto, dado
que termina dependiendo enteramente de la capacidad y la disposición
al ahorro de la población vulnerable, que se caracteriza precisamente por
una alta propensión marginal a consumir y una baja capacidad de gene-
rar ingreso excedente. Aunque la población que cumple los requisitos de
focalización alcanza los 14 millones de personas, y el objetivo inicial del
programa según el CONPES 156 de 2012 era de 7 millones, las metas de
afiliación para 2017 alcanzan 910.000 personas. Incluso si se alcanza esta
meta de afiliación tras los ingentes esfuerzos de Colpensiones (a diciembre
2017 había 920.000 afiliados), el número de usuarios que efectivamente ha
ahorrado es considerablemente inferior, de alrededor de 200.000. Por otra
parte, el ahorro voluntario de estos ahorradores, en términos de financiar
una renta vitalicia futura, es insignificante. En términos de flujo, dos ter-
ceras partes de los ahorradores hacen menos de 5 aportes a su cuenta al
año, y 97% ahorran menos de $100.000 anuales. Esta baja capacidad de
ahorro se refleja en el stock de las cuentas BEPS, donde 94% de los ahorra-
dores cuentan con un saldo menor a $1 millón en sus cuentas, y 65% han
ahorrado menos de $100 mil a la fecha (Villar, Becerra, Forero & Ortega,
2018). Esto teniendo en cuenta que, para recibir un BEP equivalente a la
línea de indigencia, habría que ahorrar entre $16 y $20 millones de pesos,
dependiendo de la edad en la que se tome la renta vitalicia y del sexo (el
ahorro necesario es mayor para las mujeres si se toma como referencia la
edad establecida para pensión).
Ni los mejores incentivos del programa, como los sorteos y los seguros
de vida por ahorro, podrían contrarrestar la baja capacidad de ahorro de la
población objetivo. Ante estas condiciones, no es plausible que un ahorro
voluntario de este tipo tenga efectos de consideración sobre el bienestar
de la población adulta mayor, con un impacto significativo sobre la tasa
de remplazo agregada. La completa voluntariedad del programa afecta
además la opción de tomar una renta vitalicia, que puede ser cambiada
por recibir el ahorro en un solo pago, alternativa que de hecho ha sido la
más común (de 7.500 usuarios que han alcanzado la edad de pensión, 3.500
han elegido la renta vitalicia, contra 4.000 que pidieron la retribución de
sus ahorros en un único pago)9.
Sin embargo, el programa de BEPS cuenta con el potencial para generar
soluciones importantes a los problemas del sistema pensional colombiano.
Gracias a su naturaleza flexible, tanto en términos del monto del aporte como
del tamaño de la prestación, se puede convertir en la llave que permita al
sistema de Protección Social en Colombia adaptarse a una realidad laboral
muy diferente a la relación clásica de un contrato escrito de trabajo formal
(llamado en inglés SER - Standard Employment Relationship). En este sentido,
la propuesta de usar el programa BEPS para cubrir la población informal no
sería una excepción a la normatividad actual, sino por el contrario estaría
llenando un vacío existente en el rol del Estado de ofrecer herramientas de
protección social a un gran sector de la población con contratos informales,
cuenta propia o ingresos inferiores a 1 SML.
Para esto, consideramos pertinente en primera instancia repensar la forma
en que se estiman los subsidios y en la que se usan los saldos de las cuentas
BEPS, para posteriormente rediseñar su rol en el sistema y su integración
con los demás pilares.
1. Forma del subsidio sobre los beneficios periódicos
En la actualidad, el subsidio del programa BEPS se limita a una tarifa plana

de 20% sobre los aportes voluntarios del afiliado. Esto implica que no se
están reconociendo para el cálculo del subsidio los rendimientos financieros
de los aportes, los cuales pueden llegar a ser sustanciales en el largo plazo.
Chetty et al. (2014) muestra cómo la población con baja educación financiera, como en la que
9
actualmente está focalizado el programa BEPS, tiende a ser ahorradora pasiva y responde poco a
incentivos.
Es esencial reconocer en los subsidios al ahorro voluntario el componente

de rendimientos financieros, para volver transparente el mecanismo hacia
los usuarios. Bajo la actual figura de cálculos sólo sobre el aporte, el subsidio
estatal a un ahorro de largo plazo (20 años) se reduce del 20% nominal al
5%-6% efectivo, lo que no constituye un incentivo eficaz al ahorro de largo
plazo. De hecho, ese subsidio para las personas de ingresos bajos resulta en
la práctica considerablemente más bajo que el que reciben a través de bene-
ficios tributarios las personas de ingresos altos que ahorran en el régimen
de ahorro pensional voluntario (que con ciertos límites pueden deducir de
sus ingresos sus aportes a ese régimen, generando sobre ellos una reducción
de impuestos de hasta 33% de los recursos ahorrados).
Por otra parte, el mismo subsidio de 20% se otorga sobre los traslados
que reciba de parte de los dos regímenes pensionales por concepto de
devoluciones de saldos del RAIS o de indemnizaciones sustitutivas del
RPM. De esta forma, el subsidio recibido sobre los traslados por devolución
de saldos desde el RAIS termina siendo mucho mayor al que se otorga al
ahorro voluntario -dado que se hace no sólo sobre los aportes, sino sobre
los aportes + rendimientos financieros-, lo que refleja un esquema donde el
fomento al esfuerzo voluntario de ahorro de largo plazo de manera directa
en cuentas BEPS es claramente insuficiente.
En estas circunstancias, proponemos repensar la forma del subsidio
del programa BEPS, para lo cual planteamos subir el monto del subsidio,
desde un 20% de los ahorros acumulados a 50% de los ahorros (panel A)
y complementar este incentivo con un aporte del Estado a la cuenta como
cuota inicial de ahorro, similar al esquema de incentivos adoptado en Nue-
va Zelanda; en este caso se propone un subsidio fijo inicial de $3’000.000,
como mecanismo de atracción de los trabajadores para abrir una cuenta
en el programa BEPS (panel B) condicionado por supuesto a que solo será
pagadero en el momento de conversión a renta vitalicia, después de los 65
años de edad y bajo el supuesto de que la persona no cumple con las con-
diciones requeridas para acceder a una pensión de salario mínimo o más.
Gráfico 16. Propuesta de subsidio para el régimen de BEPS

A. Porcentaje fijo de subsidio - 20% vs. 50%
$: Valor del
Subsidio BEPS
50% de los
ahorros
20% de los
ahorros
$0 $156 $184 $: Monto ahorro

millones millones pensional
B. Combinación subsidio fijo inicial + subsidio variable
$: Valor del
Subsidio BEPS
20% de los
ahorros
Subsidio
inicial:
$3’000.000
$0 $156 $184 $: Monto ahorro

millones millones pensional
Fuente: Villar, Becerra & Forero (2017).

2. Saldo final BEPS
Los aportes a BEPS deben ser exclusivamente para la protección económica

en la vejez y por tanto debe estar totalmente prohibido su retiro parcial,
incluso para vivienda o educación, como sucede hoy. El saldo final de cada
cuenta en BEPS debe utilizarse exclusivamente para la generación de un
pago periódico o renta vitalicia, sin tener la opción de retirarlo en un solo
pago. Por la misma razón, deben prohibirse en los sistemas de pensiones
contributivas las devoluciones de saldos y las indemnizaciones sustitutivas
pagadas en forma distinta a su conversión en BEPS para ser transformados
en rentas vitalicias periódicas, ya sea mensuales o bimensuales.
Desde la experiencia del programa BEPS, se ha comprobado que el
mayor temor de los afiliados es que la renta vitalicia no sea sustituible ni
heredable por el cónyuge o la familia. Esto se puede solucionar en el mo-
mento en el que se otorga la renta vitalicia al ofrecer la opción al usuario de
recibir una prestación más alta sin estos derechos o de adquirir el derecho
de heredar la prestación por parte del cónyuge mediante una reducción de
la prestación mensual10. En estricta lógica, el derecho de heredar debería
restringirse al ahorro propio acumulado por el afiliado al sistema de BEPS
pero no debería incorporar ningún subsidio estatal.
En términos de un sistema Multipilar de protección económica a la vejez,
será fundamental incluir al programa BEPS en el paquete de seguridad social
de la población, y eliminar los mecanismos de focalización para facilitar
el ahorro a toda la población que no tiene los medios para hacerlo en el
sistema contributivo. Los trabajadores en general no saben si alcanzarán
el ahorro necesario para una pensión sino hasta el final de su vida laboral,
por lo que el Estado debe facilitar mecanismos de ahorro de largo plazo que
funcionen de forma continua para la totalidad de la población, y hacer el
10
Según cálculos de Colpensiones, para un hombre de 62 años con una esposa de 57 años de edad,
una renta vitalicia de $100.000 sin las características de ser sustituible o heredable, se reduce apro-
ximadamente a $61.000 al adquirir estos derechos.
análisis de si los aportes deben tratarse como aportes pensionales o como

aportes para BEPS de manera ex-post.
Así como funciona el sistema de Salud, donde hay una única afiliación y
el individuo puede fluctuar entre el régimen subsidiado y el contributivo,
debería articularse la afiliación al sistema de protección económica para
la vejez. Un trabajador debería poder aportar ya sea a BEPS o al esquema
complementario de RPM y RAIS, dependiendo de los ingresos que percibió
en cada periodo. Dado que en nuestra propuesta Colpensiones adminis-
tra tanto el programa BEPS como el pilar Uno de Prima Media, está en la
capacidad de garantizar ex-post que las cotizaciones se integren, y mover
aportes de BEPS para completar huecos en la densidad de cotización, tal
como está haciendo en la actualidad, o trasladar recursos aportados como
cotizaciones pensionales al sistema de BEPS cuando dichas cotizaciones
no sean suficientes para el acceso a una pensión.
Asimismo, es necesario cambiar el carácter voluntario del programa y
volverlo obligatorio, al menos para tres tipos de relación contractual. En
primer lugar, los BEPS facilitarían las cotizaciones para aquellos contratos
o actividades con una temporalidad menor a 1 mes, en donde existe una
relación laboral entre el empleador y el trabajador, pero se prestan servicios
por días y/o semanas, por lo que no alcanza a cubrirse el piso mínimo de
cotización, de 1 SML11. Segundo, los BEPS pueden remplazar al sistema
contributivo al capturar aquellas remuneraciones diferentes a un salario,
en donde no existe una relación laboral explícita, y que incluyen la entrega
de productos, los contratos a destajo o la venta de un bien o servicio, que
en la actualidad no son cubiertas por ninguna regulación laboral vigente.
Tercero, aquellos empresarios informales o cuenta propia, que no depen-
den económicamente de un superior pero generan ingresos a partir de su
11
Aunque el Decreto 2616 de 2013 permitió legalmente la cotización a seguridad social por perio-
dos inferiores a un mes para trabajadores formales, en la práctica ha tenido un impacto casi nulo
sobre los niveles de cotización debido a restricciones operativas, además de restringir su alcance
a contratos formales y no a otras formas de remuneración.
actividad económica, deben estar obligados a ahorrar parte de sus ingresos

para garantizar un flujo futuro de recursos como parte de sus obligaciones
tributarias simplificadas, tal como sucede actualmente con el monotributo12.
De esta forma los BEPS generarían herramientas de cobertura del sistema
de protección social para el espectro de formas de trabajo que se encuentran
lejos del alcance del sistema contributivo tradicional.
La idea esencial de la reforma sería generar un sistema de protección
social de dos niveles, con un piso mínimo para los informales, y un nivel
más elevado de servicio para los formales, que logran acceder al régimen
contributivo. Así, los trabajadores por encima del umbral -se defina éste
como 1 SML o como un contrato formal de empleo- tienen acceso al régimen
contributivo de Pensiones, al sistema contributivo de Salud, y al seguro de
las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL). De forma equivalente,
los trabajadores por debajo del umbral contarían con el programa BEPS, el
sistema subsidiado de Salud, y la protección ofrecida por el micro-seguro
del programa BEPS, modificado para tal efecto para cubrir riesgos laborales
por día o periodo trabajado.
Para que esta medida tenga efectos sobre el mercado laboral, es nece-
sario que la normatividad legal acepte como válido el paquete mínimo
de protección social, y éste le otorgue legalidad a las relaciones laborales
fuera del clásico contrato laboral formal. Los BEPS se convertirían entonces
en la herramienta que ofrecería el Estado para que los empleadores pue-
dan mitigar el riesgo inherente a una relación contractual que implique
inestabilidad o remuneraciones menores a 1 SML, por ejemplo por pagos
asociados a trabajos por producto entregado o por contratos laborales
que no contemplen la intensidad de un "tiempo completo". Si los BEPS se
consideran parte del entramado del sistema de protección social ofrecido
por el Estado, les es posible a los empleadores y contratantes contabilizar
12
Un acercamiento al caso de los empresarios informales se hizo en la reciente reforma tributaria
(Ley 1819 de 2016), en donde se estableció que parte del impuesto único que tienen que pagar (5%)
se debe ahorrar en la cuenta individual de BEPS.
los BEPS como su aporte a la seguridad social del trabajador, contabilizar

el salario como un costo de producción, y deducirlo para el cálculo del
pago de los demás impuestos. Así, sería posible cubrir los servicios de se-
guridad social mínimos para casos de contratos por fuera de los requisitos
tradicionales de una relación laboral formal, lo cual resulta de particular
relevancia para el caso del trabajo rural13.
En esquemas como el planteado resulta indispensable definir tarifas
mínimas de cotización para BEPS por parte de los contratantes y los con-
tratados. Una primera aproximación a este tema es la consignada en el
esquema de monotributo aprobada en la Ley de reforma tributaria de 2016,
que corresponde a entre 0,1% y 0,2% de los ingresos brutos de los microem-
presarios que se acogen a ese régimen, según el rango sobre el que se cotice,
porcentajes que resultan sin embargo excesivamente bajos para generar
un efecto significativo sobre el ahorro. Otro punto de referencia es el de la
contribución actual de independientes al SGP, mediante la cual debe apor-
tarse el 16% sobre el 40% de los ingresos brutos del contrato. La diferencia
de los aportes a BEPS vis-a-vis los aportes al SGP sería que los primeros no
dan lugar a contabilización de semanas para efectos del derecho a pensión.
13
El Proyecto de Ley 123/2017C, impulsado por la Federación Nacional de Cafeteros y aprobado en
segundo debate en diciembre de 2017, tiene como propósito establecer un piso de protección social
mínimo para los trabajadores rurales cuyo ingreso neto sea inferior a 1 SMMLV. Este paquete de
protección social estaría compuesto por un ahorro para la vejez, un micro seguro, ambos a través
del programa BEPS, y la afiliación al régimen subsidiado de salud, y podría ser liquidado por los
empleadores rurales, reconociéndolo como su deber patronal y como un costo legítimo dentro de
su actividad productiva.
CAPÍTULO CINCO
El pilar no contributivo: Colombia mayor y su integración con BEPS 59
El pilar no contributivo: Colombia mayor y

su integración con BEPS
Un buen sistema de protección económica para la vejez debe cumplir dos

objetivos: el primero es el de aseguramiento, en el que actúa como sustitu-
ción del ingreso de los trabajadores en su etapa pasiva, por lo que mejores
salarios implicarían mejores pensiones; el segundo es el asistencial, en el
que se alivia la pobreza de la población mayor más vulnerable, y donde
por definición los que reciben el subsidio son los individuos que menos
impuestos han pagado a la sociedad. Estos son los pilares Contributivo
(Uno y Dos) y No Contributivo (pilar Cero) del sistema, respectivamente.
En Colombia, estos dos componentes existen, pero han actuado de manera
independiente y sustituta, sin ningún mecanismo de interacción y com-
plementariedad entre ellos.
El componente No Contributivo lo representa actualmente el programa
Colombia Mayor, que otorga un subsidio bimensual a la población vul-
nerable focalizada por SISBEN (niveles I y II), con la condición de que no
tenga ningún ahorro pensional en los regímenes contributivos. Aunque
comenzó en 2003 con el programa PPSAM, y para 2011 contaba con poco
más de 700.000 afiliados, a partir de 2012 se reformó el programa, se le
denominó con su nombre actual, y se impulsó su cobertura, llevándola a
duplicarse en 2 años, de tal forma que a septiembre de 2017 contaba con
1´501.000 beneficiarios. Sin embargo, dado que la asignación presupuestal
del programa no fue ajustada proporcionalmente, en la medida en que sus
recursos dependen totalmente de los ingresos del Fondo de Solidaridad
Pensional (FSP), el monto recibido por usuario del programa se redujo
ostensiblemente, desde $124.000 mensuales en 2010, a cerca de $57.000 en
la actualidad (Cuadro 1).
Un subsidio No Contributivo como el programa Colombia Mayor puede
llegar a ser un módulo instrumental de un sistema Multipilar, pero para
Cuadro 1. Presupuesto y beneficiarios programa Colombia Mayor

(2008-2016)
Año Recursos FSP Beneficiarios Valor del subsidio Valor del subsidio
(millones $ corrientes) promedio mesada promedio anual
2008 256.016 280.000 76.195 914.341

2009 557.129 480.147 96.694 1.160.331
2010 721.686 484.183 124.210 1.490.523
2011 765.396 600.000 106.305 1.275.660
2012 706.879 718.376 82.000 983.996
2013 762.637 1.259.333 50.466 605.588
2014 1.045.835 1.468.952 59.330 711.960
2015 1.088.168 1.472.000 61.603 739.245
2016 1.146.076 1.472.997 64.838 778.057
2017* 1.140.332 1.501.059 57.208 687.696
* Fondo de Solidaridad Pensional a septiembre de 2017. Recursos FSP equivale a la apropiación pre-
supuestal de CM para el 2017.
Fuente: Misión Colombia Envejece- Fedesarrollo y Fundación Saldarriaga Concha.
lograrlo tiene que contar con mecanismos explícitos de interacción con

los demás componentes. Si no existen estos mecanismos de integración y
complementariedad, se pueden generar desincentivos al ahorro, estímulos
a la informalidad, y dificultades para el suavizamiento del consumo. Por
esto, en términos de la reforma general del sistema de protección econó-
mica para la vejez, es necesario repensar el rol y el diseño de Colombia
Mayor desde la perspectiva Multipilar. En lo que sigue se abordan los dos
principales aspectos del Pilar Cero, el monto y la cobertura, así como su
interacción con el sistema de BEPS.
1. Monto
A la hora de determinar la magnitud del subsidio No Contributivo, hay

que buscar un balance entre el impacto sobre pobreza y desigualdad, y los
costos tanto macro como microeconómicos que se generan a partir de este
gasto público. Así, subsidios de un monto considerable, como el Benefício de

Prestação Continuada de Brasil, correspondiente a 1 salario mínimo, generan
un impacto significativo sobre los niveles de pobreza y la reducción de la
desigualdad en esta población etaria. Sin embargo, el hecho de que no estén
financiados ni total ni parcialmente por las contribuciones de los benefi-
ciarios afecta de manera grave la sostenibilidad fiscal y macroeconómica
del país. Además, a nivel micro, un subsidio considerable desincentiva la
participación laboral y el ahorro previsional, ante la perspectiva de que en
cualquier caso se cuenta con ese colchón financiero futuro. A nivel interna-
cional, la generosidad de los beneficios otorgados por los Programas No
Contributivos en América Latina muestra una gran varianza. Por un lado,
tenemos los países cuyo pilar asistencial se enfoca en atenuar parcialmente
la pobreza extrema, y que por ende ofrecen un subsidio muy bajo, entre
el 5% y el 7% del ingreso per cápita, en cuyo grupo podemos encontrar a
México, Panamá y Perú. Por el otro se encuentran aquellas sociedades que
han decidido hacer un esfuerzo fiscal considerable con el fin de ofrecer un
ingreso asistencial a los adultos mayores que es cercano a la línea de pobreza,
con beneficios que se encuentran alrededor del 30% del ingreso per cápita;
éste es el caso de Argentina, Paraguay y Trinidad y Tobago. En el extremo
está el caso de Brasil, que ofrece pensiones no contributivas equivalentes
a un salario mínimo legal, lo que ha generado un enorme problema fiscal
(Cavallo y Serebrisky, 2016). Para Colombia, el actual monto del programa
Colombia Mayor, de aproximadamente la mitad de la Línea de Indigencia
o 5,6% del ingreso per cápita, se puede considerar como claramente insufi-
ciente para suplir las necesidades básicas, por lo que puede ser pertinente
subirlo al nivel de la Línea de Indigencia.
2. Cobertura
Entre los países de América Latina, las reformas al pilar No Contributivo

se pueden clasificar en dos enfoques diferentes: programas focalizados y
programas de carácter universal.
p En los programas focalizados, entre los cuales se incluye el caso de Co-

lombia, la focalización del subsidio puede ser una buena alternativa en
términos del costo-beneficio, dado que se alivia la pobreza de la población
más vulnerable sin entrar en grandes costos fiscales; sin embargo, para
que esto sea cierto es necesario que el mecanismo de focalización sea
pertinente a la situación de los adultos mayores, y que la población no
focalizada cuente efectivamente con mecanismos de protección económi-
ca para la vejez. Estas dos condiciones no se cumplen en Colombia. Por
un lado, si bien el SISBEN es un mecanismo relativamente desarrollado,
sus criterios toman como base el ingreso y las condiciones del hogar,
sin tener en cuenta si la persona mayor cuenta o no con un ahorro pre-
visional para protegerse en la vejez. Más allá de esto, la gran mayoría
de la población que no recibe Colombia Mayor carece de mecanismos
de protección económica, lo que contradice la idoneidad de ofrecer este
servicio de manera focalizada14.
p Los beneficios No Contributivos de carácter universal, como los existentes

en Argentina, Bolivia, Brasil y recientemente Chile, generan un impacto
muy significativo sobre el bienestar de esta población etaria. El reto es que
no distorsionen las decisiones laborales de los individuos y no generen
incentivos perversos en contra del ahorro, para lo cual es importante
que su diseño contemple un mecanismo de interacción explícito con el
régimen Contributivo o, en el caso colombiano, con el programa BEPS.
p Nuestra propuesta es que el subsidio de Colombia Mayor se ofrezca a

los adultos mayores que superen 65 años, edad que debe ajustarse al
14
Esta población no focalizada se puede dividir en dos grupos: a) los que ahorraron en el régimen
pensional pero no alcanzan a recibir una pensión, por lo que sus ahorros son devueltos en un solo
pago por el RPM o por el RAIS, y que representan cerca del 40% de la población adulta mayor;
b) los adultos mayores que no hicieron ningún ahorro previsional durante su vida laboral, pero
tampoco cumplen los criterios de focalización del SISBEN, que incluyen la población flotante y
desplazada, y que son un 10% del total.
alza de manera gradual con base en criterios demográficos, de forma

consistente con lo que se haga en materia de edades de pensión. En
cualquier caso, la edad mínima para el acceso a Colombia Mayor debe
ser superior a la edad mínima de pensión. Aparte de la edad, los crite-
rios de focalización deben ser solo dos: que la persona no tenga acceso
a una pensión contributiva y que carezca de activos superiores a 100
salarios mínimos mensuales (los cuales le podrían generar una renta
equivalente a una pensión mínima). Para el caso de los beneficiarios de
BEPS, se plantea a continuación una propuesta de integración entre los
dos mecanismos.
p Se propone que el subsidio de Colombia Mayor sea pleno para aquellos

individuos que no cuentan con ahorro alguno para la vejez a través de
BEPS ni a través del sistema pensional (que en caso de no alcanzar para
convertirse en una pensión debe convertirse en BEPS, de acuerdo con
lo planteado anteriormente). El monto correspondiente sería ajustado a
la baja a través de un gradiente de transición para los que cuentan con
ahorros en el sistema BEPS, ya sea por aportes directos a este sistema
o por trasladados desde el RAIS y el RPM asociados a devolución de
saldos o indemnizaciones sustitutivas, respectivamente.
3. Mecanismos de integración de Colombia Mayor con el sistema

de BEPS
p El gradiente de transición ata el monto del subsidio No Contributivo a

la magnitud de la renta vitalicia que obtiene el afiliado a partir de sus
ahorros en BEPS. De esta forma, el ajuste pasa de ser nulo si no hay
ningún ahorro, a ser la totalidad del subsidio para las personas cuya
renta vitalicia alcanza el 85% de 1 SML16 (Gráfico 17).
p De esta forma, se conformaría el Beneficio Económico Total (BET) como

la suma del subsidio No Contributivo, ajustado por el gradiente, más
Gráfico 17. Forma del Gradiente de Transición de Colombia Mayor*

Monto ajustado del subsidio de Colombia Mayor
CM
CM SNCi = CM - Renta Vitaliciai
0,85 * PM *
85% * PM 1 SML
Valor Renta Vitalicia
* SNC: Subsidio no contributivo. CM: Valor Colombia Mayor. PM: Pensión Mínima.
Fuente: Elaboración Propia.
la renta vitalicia que se le otorgue al afiliado a partir de sus ahorros

previsionales. Este diseño garantiza que a medida que se incremente el
ahorro se obtenga un mayor beneficio total, lo cual estimula el ahorro,
pero al mismo tiempo se vaya reduciendo el componente del beneficio
No Contributivo, lo cual reduce el costo fiscal. En un trabajo realizado en
2017 (ver Villar, Becerra & Forero (2017) mostramos que este esquema de
integración en el pilar No Contributivo tiene un impacto redistributivo
considerable.
4. Tamaño del subsidio no contributivo y su financiación
Como ya se mencionó, un factor fundamental para saber el costo fiscal del

pilar No Contributivo y su efecto en términos de equidad y reducción de
la pobreza es el monto del beneficio. Actualmente, el subsidio promedio
mensual de Colombia Mayor claramente es insuficiente, por lo que sería
deseable un incremento del monto. Ahora bien, Villar, Forero y Becerra (2017),
sugieren que un aumento del monto del subsidio a niveles equivalentes a
una línea de indigencia (cerca de 50% mayor al subsidio promedio actual)
y una expansión a quienes no cuentan con pensión contributiva podría
tener un costo fiscal del orden de 0,2% del PIB de manera inmediata y de
cerca de 0,5% del PIB hacia 2050. Este esfuerzo sería financiable con los
recursos que se ahorran con la reforma del sistema pensional contributivo
planteado anteriormente.
Un último aspecto a discutir es la fuente de financiamiento del pilar
No Contributivo. En la actualidad, el Fondo de Solidaridad Pensional que
financia el programa Colombia Mayor recibe los aportes solidarios de los
cotizantes con ingresos superiores a 4 SML, con una sobretasa de 1% o
2%, dependiendo del nivel de ingreso. Como se ha mencionado, esta con-
tribución constituye un impuesto que incentiva la subdeclaración de los
ingresos por el trabajador En el sistema que proponemos el financiamiento
del pilar No Contributivo dejaría de ser con impuestos a las cotizaciones
y se haría con base en impuestos generales, dentro de los cuales podrían
incluirse impuestos a la renta sobre las pensiones altas.
CAPITULO SEIS Conclusión: un sistema de protección a la vejez integrado 67
Conclusión: un sistema de protección a la

vejez integrado
El sistema de protección económica a la vejez resultante de la reforma

propuesta cumpliría a cabalidad con la totalidad de los principios que
debe satisfacer. En primer lugar, en términos de cobertura el nuevo sistema
acabaría la fragmentación del actual, ofreciendo una cobertura gradual a la
totalidad de la población, desde el subsidio No Contributivo de los adultos
mayores más vulnerables, hasta la pensión Contributiva que sumaría los
componentes del RPM y del RAIS para los individuos con altos ingresos y
alta densidad de cotización, y pasando por el esquema aditivo de Colombia
Mayor y BEPS, y la complementariedad entre BEPS y el régimen contri-
butivo para los trabajadores que migren continuamente entre los sectores
formal e informal. Éste último punto es sumamente importante, dado que
la universalización del acceso a BEPS, y la posibilidad de ofrecer un paquete
mínimo de protección social a través de este programa, facilitaría el acceso
de la población informal a estos servicios, a los cuales tienen actualmente
cerrado el acceso. Con respecto a la Equidad, los subsidios otorgados por
el Estado a través del RPM a personas de altos ingresos se acabarían, eli-
minando su efecto regresivo sobre la sociedad. Asimismo, se eliminaría el
segundo componente de inequidad del sistema, por el que individuos con
aportes similares reciben beneficios distintos del RPM y del RAIS, dado que
los cálculos de tasa de remplazo y monto prestacional serían los mismos
para toda la población, y serían en todo caso la suma de los componentes
del RPM y del RAIS. En términos de Solidaridad, se cambiaría el ineficiente
esquema que funciona hoy en día, en el que se financia este componente
a través de impuestos a las cotizaciones por un sistema más integral, en el
que el Estado cumple las funciones de solidaridad a través del RPM y del
pilar No Contributivo. Finalmente, en términos de Sostenibilidad, a pesar
de que el pilar básico del RPM implica que se mantiene un pasivo actuarial
de largo plazo, la reforma planteada tiene un impacto muy significativo

sobre el flujo anual de los aportes al sistema, reduciendo el déficit fiscal
en más de medio punto porcentual del PIB durante los próximos años. En
conjunto con las reformas paramétricas que se proponen, además, la mag-
nitud de la deuda actuarial del sistema pensional se reduciría de manera
notable con respecto a la situación actual.
Por último, un comentario sobre la financiación de la reforma. Aunque,
como se vio en la tercera sección del documento, la reforma Multipilar
generaría un impacto positivo sobre las cuentas fiscales, también es cierto
que requeriría un mayor esfuerzo fiscal para la extensión del alcance de
los programas Colombia Mayor y BEPS. Por esto, un elemento adicional
de la reforma a ser considerado es el impuesto a las pensiones altas, el cual
ha sido ampliamente debatido en las recientes reformas tributarias. Ese
impuesto a las pensiones altas, con una tarifa creciente a partir del monto
de la prestación pensional, podría destinarse plenamente al financiamiento
de los componentes no contributivos del sistema de protección económica
de la vejez en Colombia.
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Referencias 69
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un sistema pensional multipilar aplicado en el contexto colombiano. Consultoría para Colpen-
siones. Bogotá D.C. Fedesarrollo.
Comentarios 71
Comentarios
Oscar Bercerra
COMENTARIOS a "Elementos para una propuesta de
reforma del
Comentarios 73
sistema de protección económica para la vejez en colombia", de
Leonardo Villar y David Forero
Oscar Becerra1
Los sistemas pensionales son dinámicos y necesitan ajustes sobre el tiempo

para responder a los cambios demográficos y las tendencias del mercado
laboral. En Colombia, la última gran reforma ocurrió hace 25 años y los
últimos ajustes significativos ocurrieron hace 13 años. Si bien estos cambios
tienden a ser controversiales y requieren un alto grado de voluntad política,
la situación actual del sistema amerita una discusión profunda sobre qué
tipo de sistema de protección para la vejez necesitamos.
La propuesta de Villar y Forero avanza en esa dirección y muestra que
un rediseño del sistema pensional puede tener un impacto significativo en
la protección de la población mayor en Colombia, manteniendo criterios
de responsabilidad fiscal en el largo plazo. A continuación, se discuten va-
rios elementos relevantes para entender mejor los objetivos, los elementos
positivos, y los potenciales costos indirectos que podría traer esta reforma.
¿Por qué se necesita un sistema de protección para la vejez?
Para comenzar, vale la pena mencionar algunos elementos importantes

del análisis económico de los sistemas pensionales. El fundamento que
sustenta la existencia de un sistema pensional es la necesidad de asegurarse
contra la pérdida de consumo que conlleva la pérdida de ingreso después
del retiro. Si bien el ahorro ayuda a mitigar la pérdida de ingreso, existe un
componente de incertidumbre asociado al riesgo de longevidad - el riesgo
de que se viva más tiempo del tiempo para el que se ahorró. Para cubrirse
de este riesgo, es posible implementar mecanismos en el mercado finan-
ciero y sistemas de solidaridad intergeneracional (Barr y Diamond, 2006).
1
Universidad de los Andes. E-mail: [email protected].
Bajo esta perspectiva, un sistema de protección para la vejez no es nece-

sario cuando las personas ahorran lo suficiente para su etapa de retiro y los
mercados financieros proveen coberturas contra el riesgo de longevidad.
No obstante, la mayoría de las economías en el mundo tienen un sistema
de protección para la vejez. Su existencia se basa en tres razones. Primero,
es posible que los mercados financieros no estén lo suficientemente desarro-
llados para poder distribuir el riesgo. Segundo, los agentes pueden ahorrar
muy poco para su vejez, debido a restricciones de acceso a los mercados
financieros, un acceso deficiente a la información disponible, o un conoci-
miento limitado del sistema financiero (Lusardi y Mitchell, 2014). Tercero, el
sistema puede cumplir con objetivos adicionales que sean deseables desde
un punto de vista social, tales como redistribución del ingreso y mitigación
de la pobreza en la población en edad de retiro (Barr y Diamond, 2006). De
esta manera, la introducción de un sistema de protección para la vejez puede
tener un impacto positivo en el bienestar de los miembros de una economía,
incluso en situaciones en los cuales el sistema no sea actuarialmente justo.
En el caso colombiano, la situación del sistema de pensiones no está
cumpliendo los objetivos que debería cumplir. Una pequeña fracción de
trabajadores reciben una pensión, incluso si se suma a los beneficiarios de
programas no contributivos (Colombia Mayor). Además, a pesar de ser
concebido como un sistema solidario, en la práctica el esquema de beneficios
es regresivo. El panorama a futuro luce desalentador: la situación actual
de contribución al sistema de pensiones y de la estructura de beneficios
del régimen contributivo profundizará estos problemas.
Todas estas razones muestran la urgencia de repensar el sistema de
protección para la vejez. La propuesta presentada por los autores contiene
elementos para un cambio de la estructura del sistema, de tal forma que
se integren los sistemas de pensiones contributivos, no contributivos y
voluntarios. Si bien los cambios presentados en la propuesta ofrecen ven-
tajas sobre la estructura actual del sistema, también vale la pena mencionar
varios aspectos en los que se debería profundizar para construir un sistema
de protección para la vejez más eficiente y equitativo.
Comentarios 75
Un sistema integrado
El aspecto más destacado de la propuesta es que piensa en la protección

de todos los colombianos mayores. En la actualidad, el sistema de protec-
ción para la vejez es un sistema desarticulado. Los tres componentes del
sistema (el contributivo, el no contributivo y el voluntario) operan como
entes separados e incluso compiten entre sí. Si se implementa la propuesta,
estos tres componentes se complementarían y atenderían las necesidades
de aseguramiento de toda la población.
Adicionalmente, la propuesta incluye cinco elementos que apuntan a so-
lucionar problemas estructurales del sistema. En primer lugar, al acabar con
la competencia al interior del componente contributivo (Régimen de Prima
Media, RPM, y Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, RAIS), se
eliminarían esquemas que hacen el sistema regresivo y desigual. En segundo
lugar, al pasar el régimen de prima media a administrar las contribuciones y
las pensiones asociadas al primer salario mínimo de cada persona, el estado
asumiría riesgos que en este momento se encuentran a cargo de los fondos de
pensiones (riesgo de deslizamiento), lo que permitiría desarrollar de manera
más apropiada los mercados de rentas vitalicias. En tercer lugar, al eliminar
la contribución al fondo de garantía de pensión mínima, se aumentaría la
tasa de contribución efectiva por parte de los trabajadores y por lo tanto
el beneficio pensional. En cuarto lugar, si bien la propuesta implicaría una
serie de subsidios, el sistema mantendría siempre el incentivo a contribuir,
ya que contribuciones al sistema de pensiones siempre se ven reflejados
en una pensión mayor. Finalmente, cálculos preliminares sugieren que los
resultados de esta reforma tendrían un impacto fiscal positivo en ingresos
de la nación a partir de la reducción del déficit de Colpensiones.
Lo que queda pendiente
Los párrafos anteriores muestran que la propuesta es una alternativa para

un sistema de protección más eficiente y equitativo. La propuesta toma los
elementos positivos del sistema actual y propone cambios en factores nega-

tivos del actual sistema. Junto con los elementos positivos mencionados an-
teriormente, algunas consideraciones que deberían ser tenidas en cuenta son:
La baja cobertura en la fase de acumulación
La propuesta no incluye mecanismos encaminados a incrementar la baja

cobertura del sistema contributivo en la etapa de acumulación. Este es un
elemento clave, ya que más de la mitad de los trabajadores en Colombia no
contribuyen al sistema. Si bien la propuesta considera opciones para proveer
aseguramiento después de la edad de retiro para trabajadores con poco
apego al sector formal, varias de estas medidas pueden contribuir a reducir
las contribuciones al pilar 2 (RPM y RAIS). En particular, la introducción
de un sistema no contributivo de pensiones para todos los trabajadores y la
posibilidad de que las contribuciones a los beneficios económicos periódicos
(BEPS) sean considerados válidos como contribución al sistema abren las
puertas para que trabajadores eviten contribuir al pilar 2.
Los BEPS, ¿realmente una alternativa?
La propuesta identifica a los BEPS como el mecanismo que permitiría que

los trabajadores informales ahorren para su pensión. A diferencia de la
contribución al sistema de prima media o de ahorro individual, los BEPS
no requieren una contribución mínima ni tienen que ser realizados periódi-
camente. De esta manera, trabajadores con menores ingresos y con trabajos
inestables pueden ahorrar para su época de retiro. Además, las rentas vi-
talicias derivadas de los BEPS pueden ser menores que un salario mínimo
mensual, por lo que los BEPS implican un menor esfuerzo fiscal en el largo
plazo que una pensión mínima.
En términos de la población que podría contribuir, el alcance de los
BEPS es considerable. De acuerdo con datos tomados de la Gran Encuesta
Integrada de Hogares, hay un número de trabajadores que no están con-
Comentarios 77
tribuyendo y, entre ellos, hay una fracción con ganancias que sugieren
que se encuentran en capacidad de contribuir. Del total de trabajadores
urbanos en Colombia (16,7 millones), 55 por ciento (9,2 millones) no con-
tribuyó al sistema de pensiones en 2017. La mayoría que no contribuyeron
corresponde a trabajadores por cuenta propia (6,1 millones), seguidos por
trabajadores asalariados (2,2 millones) y por trabajadores domésticos o sin
remuneración (900 mil). Aunque los trabajadores que no contribuyen se
caracterizan por tener menores ingresos que aquellos que contribuyen, 37
por ciento reportan ingresos mensuales por encima de un salario mínimo
y 78 reportan trabajar tiempo completo. En las áreas rurales la incidencia
de la informalidad es más alta que en las áreas urbanas, pero los menores
ingresos y la alta rotación laboral pueden ser un inconveniente para la
implementación de los BEPS en áreas rurales.
No obstante, el carácter voluntario de los BEPS implica una difícil barrera
para su implementación. El efecto que puede tener una política enfocada a
aumentar el ahorro para después del retiro depende de si los beneficiarios
de esta política son ahorradores activos o pasivos (Chetty et al., 2014). Los
ahorradores pasivos no responden ante cambios en subsidios o tasas de
contribución al sistema de pensiones, por lo que no modifican su compor-
tamiento ante cambios en estos parámetros. La literatura ha explicado este
fenómeno a partir de bajos niveles de educación financiera por parte de las
personas, que hace que no procesen efectivamente su entorno financiero
(Behrman et al., 2012). Al igual que los niveles de informalidad, las personas
menos educadas tienden a tener niveles más bajos de educación financiera
(Mejía et al., 2015). Como resultado, es probable que los potenciales benefi-
ciarios del programa BEPS sean pasivos ante políticas de ahorro pensional.
De hecho, entre los trabajadores que no contribuyen, 89 por ciento reportan
no estar haciendo nada para planear su retiro.
Teniendo en cuenta estas limitaciones, la propuesta incluye dos meca-
nismos para incentivar el ahorro en los programas BEPS. La primera, que
la contribución al programa BEPS sea obligatorio para ciertas relaciones
de trabajo (por ejemplo, microempresarios). La segunda, que los recursos
que no puedan ser usados para financiar una pensión en el régimen de

ahorro individual sean usados para financiar una renta vitalicia a través
del programa BEPS. Teniendo en cuenta las características de la población
objetivo del programa BEPS, es más probable que la segunda medida tenga
un impacto en garantizar un ingreso permanente después del retiro. Junto
con estas medidas, una tercera medida que podría ser efectiva es enrolar
automáticamente a las personas en el programa BEPS, por ejemplo, a partir
del programa Familias en Acción.
Los costos de la transición
Tal como lo señalan Barr y Diamond (2006), las transiciones de sistemas de

pensiones en economías con un sistema de pensiones existente no están
libres de costos. Una o varias generaciones de colombianos asumirán los
costos de la transición. Es probable que las personas que en este momento
están recibiendo mayores subsidios por parte del Estado sean aquellos
que se vean más afectados por los cambios en el sistema. Sin embargo, es
importante buscar alternativas que generen cambios suaves entre diferentes
grupos de trabajadores.
Los efectos macroeconómicos
Junto con los efectos mencionados en el mercado laboral, reformas al sistema

de pensiones puede tener efectos sobre el mercado laboral y el mercado de
capitales. La propuesta sugiere un aumento de la tasa de contribución al
sistema de pensiones de 16 a 18 por ciento, un aumento de la edad mínima
para pensionarse para tener en cuenta los cambios en expectativas de vida,
y una reducción en la tasa de reemplazo de la pensión de supervivencia.
Estos cambios son necesarios para garantizar la estabilidad financiera del
sistema. Sin embargo, todos estos cambios reducen los incentivos a contribuir,
lo que puede tener efectos negativos en el mercado laboral. Por un lado, en
un mercado con una alta incidencia de informalidad, esto puede llevar a
Comentarios 79
una menor contribución al sistema pensional (Becerra, 2017). Pero, por otro
lado, el aumento de la edad mínima de pensión tiene un efecto sobre la tasa
de participación laboral y la tasa de desempleo de la población de trabaja-
dores con edades cercanas a la nueva edad de retiro (Gruber y Wise, 2004).
El impacto neto sobre el mercado laboral requiere un análisis más detallado.
Junto con los cambios en el mercado laboral, un cambio como el pro-
puesto tiene un impacto sobre el mercado de capitales. Teniendo en cuenta
que cerca de la mitad de los trabajadores que contribuyen lo hacen por un
salario mínimo, la reforma propuesta llevaría a una desaceleración en el
crecimiento de los fondos administrados por las Administradoras de Fondos
de Pensiones (AFP). Estos fondos son una fuente importante de recursos
para el sector público y el sector privado. De acuerdo con estadísticas de la
Superintendencia Financiera, el valor de los fondos administrados por las
AFP en diciembre de 2017 representó 227 billones de pesos (25 por ciento
del PIB). De estos, 44 por ciento se encuentra invertido en títulos de deuda
pública, 20 por ciento se encuentra invertido en otros deudores nacionales
y el restante 36 por ciento se encuentra en inversiones en el exterior.
La importancia relativa de las AFP como inversionistas institucionales
ha venido aumentando en el tiempo, y en un mercado financiero en desa-
rrollo, donde muchos agentes se encuentran restringidos para ahorrar por
su cuenta, el ahorro institucional puede mejorar la tasa de ahorro nacional y
las fuentes de la inversión. El efecto macroeconómico de una reducción de
los fondos administrados en las AFP depende de dos factores: primero, que
las inversiones realizadas con estos ahorros sean destinadas a actividades
con un impacto positivo sobre la acumulación de capital y el crecimiento
de largo plazo (Barr y Diamond, 2006); y segundo, que el ahorro induci-
do por los fondos de pensiones no sea anulado por reducciones de otras
fuentes de ahorro por parte de los hogares (Chetty et al., 2014)2. Teniendo
2
De hecho, desde el punto de vista económico, no es claro que este tipo de ahorros genere una
mejora en términos de bienestar, ya que es posible que se esté obligando a ahorrar más de los que
los hogares encuentran óptimo.
en cuenta que los hogares de bajos ingresos tienden a mantener bajos ni-
veles de ahorro, es probable que en este caso el ahorro forzoso lleve a un
aumento del ahorro agregado.
Las bajas tasa de reemplazo
Aunque el sistema propuesto implica un sistema menos desigual y me-

nos regresivo, los beneficios pensionales del sistema contributivo siguen
siendo bajos con respecto a los salarios al final de la vida laboral. Las tasas
de reemplazo presentadas en el estudio sugieren que la reforma llevaría
a mayores tasas de reemplazo para muchos trabajadores. No obstante, las
simulaciones presentan escenarios en los que el perfil salarial del trabajador
es constante, lo que no permite observar un factor importante para tener en
cuenta: la tasa de reemplazo importante para los trabajadores es qué por-
centaje de pensión reciben con relación a sus últimos salarios. Aunque más
igualitaria, si las tasas de reemplazo siguen bajas, los hogares de ingresos
medios y altos se enfrentarán a una pérdida importante de consumo. De
esta manera, se estaría fallando en el componente básico de aseguramiento
en este grupo de la población.
La propuesta incluye aumentos en la tasa de contribución y en la forma
en que la contribución se distribuye, en particular, la eliminación de la
contribución al fondo de garantía de pensión mínima. Este tipo de medidas
encaminadas a aumentar la tasa de reemplazo en el sistema contributivo
son medidas que deberían ser incluidas en una reforma estructural.
El ambiente institucional
Finalmente, un sistema como el propuesto requeriría un esfuerzo institu-

cional adicional. Teniendo en cuenta que el sistema de protección integraría
los diferentes componentes del sistema, este debería encontrarse bajo una
sola entidad que coordine los esfuerzos de los tres pilares y se encargue de
mantener un sistema centralizado de contribución y asignación de beneficios
Comentarios 81
para la vejez. De esta manera, se integraría la información de los trabajadores

en los programas contributivos (RAIS y RPM), programas no contributivos
(Colombia Mayor) y programas voluntarios (Pensiones voluntarias y BEPS)
en un solo sistema. La creación de un sistema integrado crearía una fuente
de información detallada que serviría como insumo para la formulación
de políticas públicas enfocadas hacia la protección para la vejez, mejoraría
la eficiencia administrativa a la hora de asignar los beneficios y reduciría
las asimetrías de información existentes en el sistema.
En resumen
El sistema de protección económica al adulto mayor propuesto por Villar

y Forero representa una mejora a la situación actual del sistema de pro-
tección al adulto mayor en Colombia. De implementarse, los elementos
de esta propuesta eliminarían varias de las características que hacen al
actual sistema de protección un sistema desigual y regresivo. Aunque la
propuesta implicaría costos adicionales en el mediano plazo, la propuesta
representa una mejora al sistema actual, ya que los recursos públicos se
enfocarían principalmente hacia los más vulnerables. Finalmente, varias de
las consideraciones que se incluyen en este comentario se enfocan en efectos
colaterales de la propuesta, que son elementos que deberían ser tenidos en
cuenta en el debate de qué tipo de sistema es el que más le conviene al país.
Referencias
Barr N. & Diamond P. (2006). The Economics of Pensions, Oxford Review of Economic Policy, 22(1), 15-39.
Becerra, O. (2017). Pension Incentives and Formal-Sector Labor Supply: Evidence from Colombia,
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Behrman, J. R., Mitchell, O. S., Soo, C. K., & Bravo, D. (2012). "How Financial Literacy Affects Household
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Chetty, R., Friedman, J., Leth-Petersen, S., Nielsen, T., & Olsen, T. (2014). "Active vs. Passive Decisions
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Mejía, D., Pallotta, A., Egúsquiza, E., & Farnè, S. (2015). Encuesta de medición de capacidades finan-
cieras en los países andinos. Informe para Colombia 2014 (report). Lima: CAF.
Para estimular el debate de ideas en la contienda
presidencial de 2018, Fedesarrollo lideró la elaboración de
varios documentos con propuestas de política pública en
áreas críticas para el desarrollo económico y social del país.
El documento de Villar y Forero presenta una propuesta
integral de reforma del sistema de protección económica de
la vejez en Colombia, encaminada a corregir sus graves
deficiencias y enormes costos fiscales.
Los autores proponen un régimen pensional de pilares

complementarios. El pilar público administrado por
Colpensiones captaría cotizaciones de todos los trabajadores
por lo correspondiente a un salario mínimo. Garantizaría
además que todos los que cumplan condiciones de pensión
obtengan al menos un salario mínimo, lo cual requiere de
subsidios estatales, tal como sucede en la actualidad. Para
evitar el otorgamiento de subsidios a pensionados de altos
ingresos, la propuesta plantea un esquema que reduce
gradualmente el subsidio otorgado por Colpensiones a
medida que aumenta el ahorro del afiliado en el pilar
privado, de capitalización individual. Este segundo pilar
recibiría las contribuciones en exceso de un salario mínimo
para ahorrarlas en su cuenta individual y complementaría
la pensión básica del pilar público con beneficios
proporcionales a su ahorro. El diseño propuesto focaliza los
subsidios en la población de menores ingresos y
reduce los costos fiscales del sistema
En lo que se refiere a las personas que no alcanzan a

cumplir las condiciones para obtener una pensión, los
autores proponen ajustar el sistema no contributivo de
apoyo económico a la vejez, a través de una expansión
sustancial del alcance y los beneficios del programa
Colombia Mayor. Presentan además propuestas audaces
para fortalecer el esquema de beneficios económicos
periódicos (BEPS) y potenciarlo como mecanismo
integrador del sistema pensional contributivo con los
sistemas de apoyo económico para la vejez de los
ISBN: 978-958-56343-8-1
trabajadores informales.

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ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA DE

REFORMA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN

Edición Debates Presidenciales 2018

1 Tasa de cambio en Colombia

2 Los dólares del narcotráfico

3 Perspectivas de la industria aseguradora: 1997-2010

4 Salud, educación y desempleo. Diagnóstico y recomendaciones

5 Infraestructura, orden público y relaciones internacionales.

7 Las aseguradoras y el régimen de inversión

8 Petróleo y región: el caso del Casanare

9 La sostenibilidad de las reformas del sector eléctrico en Colombia

10 Misión del ingreso público

11 Economías regionales en crisis: el caso del Valle del Cauca

12 El nuevo comercio minorista en Colombia

13 El leasing en Colombia: diagnóstico e impacto sobre la inversión y el crecimiento

15 Reflexiones sobre el aporte social y económico del sector cooperativo colombiano

17 La infraestructura de transporte en Colombia

18 El marco institucional para la regulación, supervisión y el control de los servicios

19 Análisis del sistema tributario colombiano y su impacto sobre la competitividad

20 El sector de materiales de la construcción en Bogotá - Cundinamarca

21 Estudio sobre la propiedad intelectual en el sector farmacéutico colombiano

22 La política social de telecomunicaciones en Colombia

23 El modelo de intervención ReSA: en pos de la superación del hambre

24 La reforma del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado:

25 La minería en Colombia: impacto socioeconómico y fiscal

26 Evaluación económica de la inclusión de la vacuna antineumocócica en el

28 Análisis de la competencia en la industria colombiana de cigarrillos

29 Evaluación económica del Plan Colombia

30 El mercado de la energía eléctrica en Colombia: características, evolución e

31 Impacto socioeconómico del sector azucarero colombiano en la economía nacional

32 La Ley de Fronteras y su efecto en el comercio de combustibles líquidos

33 Programa ReSA: fortalecimiento de las bases de la seguridad alimentaria en

34 El impacto del transporte aéreo en la economía colombiana y las políticas públicas

35 El impacto del leasing financiero sobre la inversión y el empleo en las firmas

36 Impacto del sector de servicios petroleros en la economía colombiana

37 Caracterización del empleo en el sector palmicultor colombiano

38 La política comercial del sector agrícola en Colombia

40 Elaboración de una Evaluación Integral de Sostenibilidad (EIS) para Colombia

41 Dinámica regional del sector de bienes y servicios petroleros en Colombia

42 Contrabando de Cigarrillos y Tributación en Colombia

43 El Estatuto de Profesionalización Docente: Una primera evaluación

44 Análisis económico de la normativa de libre competencia en Colombia

45 Análisis de la situación energética de Bogotá Cundinamarca

46 Infraestructura de transporte en Colombia

48 Desarrollo de la agricultura colombiana

49 Documento de política: Propuestas para el mejoramiento de la calidad de la

50 Innovación y emprendimiento en Colombia - Balance, perspectivas y

51 Diagnóstico y recomendaciones para la atención de calidad a la primera infancia en

53 La doble descentralización en el sector salud: evaluación y alternativas

54 Geografía económica, descentralización y pobreza multidimensional en Colombia

55 Acuerdo de Paz: Reforma Rural, Cultivos Ilícitos, Comunidades y Costo Fiscal

56 Sobre la corrupción en Colombia: marco conceptual, diagnóstico y propuestas

57 Crecimiento Económico: ¿Es posible recuperar un ritmo superior al 4% anual?

58 Elementos para una propuesta de reforma del sistema de protección económica

Una publicación de Fedesarrollo

Edición, armada electrónica: Consuelo Lozano | Formas Finales Ltda.

Impreso y hecho en Colombia

CAPÍTULO UNO Diagnóstico 11

CAPÍTULO DOS El sistema colombiano vis-a-vis un esquema multipilar 25