Formalización Minera
Formalización Minera
Formalización Minera
la formalización de la Minería
en Pequeña Escala
Leonidas Wiener Ramos
Manual sobre
la formalización de la minería
en pequeña escala
Leonidas Wiener Ramos
Manual sobre la Formalización de la
Minería en Pequeña Escala
Autor: Leonidas Wiener Ramos
Corrección de estilo: José Luis Carrillo
Coordinación editorial: Andrés Espinoza Bueno
Editado por:
CooperAcción
Calle Río de Janeiro 373 Jesús María. Lima 11 – Perú
Teléfonos: (511) 461-2223 / 4613864
www.cooperaccion.org.pe
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ANA Autoridad Nacional del Agua
AMSAC Activos Mineros S.A.C.
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANAP Áreas de No Admisión de Petitorios
ANP Áreas Naturales Protegidas
CIRA Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos
COME Certificado de Operación Minera Excepcional
DC Declaración de Compromisos
DL Decreto Legislativo
DGFM Dirección General de Formalización Minera
DGM Dirección General de Minería
DREM Dirección Regional de Energía y Minas
DS Decreto Supremo
DU Decreto de Urgencia
EFA Entidad de Fiscalización Ambiental
GREM Gerencia Regional de Energía y Minas
IGAC Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo
IGAFOM Instrumento de Gestión Ambiental y Fiscalización para la
Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal
INGEMMET Instituto Geológico Minero y Metalúrgico
MINCU Ministerio de Cultura
MINAM Ministerio del Ambiente
MEM Ministerio de Energía y Minas
OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
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Manual sobre la formalización de la minería en pequeña escala
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Leonidas Wiener Ramos
INTRODUCCIÓN
Las actividades de minería en pequeña escala fueron incorporadas en el marco legal
minero a partir del año 2002, con la entrada en vigencia de la Ley de Formalización y
Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal (Ley N° 27651). Sin embargo,
desde entonces, no se han logrado mayores avances para ordenar estas actividades.
Los continuos cambios normativos a lo largo del tiempo, con mayor énfasis a partir del
gobierno de Ollanta Humala, y la creación del proceso extraordinario de formalización
minera, no han contribuido a la formalización de las personas dedicadas a esta
actividad en las áreas permitidas para la pequeña minería. Con la llegada al poder de
Pedro Pablo Kuczynski (PPK) en el año 2016, se erigió un nuevo marco normativo que
buscaba enmendar los escasos avances obtenidos en el anterior gobierno de Humala,
aprobándose un conjunto de normas que tienen como objetivo, retomar el impulso
al proceso extraordinario de formalización de la pequeña minería. Este proceso,
actualmente en curso, culmina en el año 2020.
Uno de los problemas identificados que han obstaculizado el avance en el proceso
de formalización de la pequeña minería, se vincula con los vacíos de información y la
falta de capacitación sobre los alcances y contenidos de las normas que se han ido
aprobando. Este problema afecta tanto a los mineros que buscan formalizarse, como a
los funcionarios de los gobiernos regionales. En este último caso, este problema resulta
medular, pues estos funcionarios son los encargados de evaluar el cumplimiento de los
requisitos establecidos para la formalización, y, en última instancia, son los funcionarios
competentes para determinar si el pequeño minero reúne las condiciones para formalizar
sus actividades.
Por tales motivos, el presente manual, que sistematiza y ordena el marco normativo
creado en el gobierno de PPK y vigente, busca constituirse en un aporte orientado a
reducir los vacíos de información existentes y las dudas e imprecisiones respecto a los
alcances y contenidos de las referidas normas. Así, este manual busca mejorar los niveles
de comprensión de las normas vigentes sobre formalización para aquellos mineros que
buscan formalizarse, pero también tiene la intención de facilitar las acciones a cargo de
los funcionarios de los gobiernos regionales, que tienen bajo su cargo la misión de evaluar
los requisitos y formalizar a los pequeños mineros en sus jurisdicciones territoriales.
Desde CooperAcción estamos convencidos que, si bien resulta importante facilitar
los procesos de formalización de la pequeña minería, también resulta una necesidad
primordial la implementación de reformas sustanciales en el sistema de concesiones
mineras que rige actualmente en el país. En la práctica, son las concesiones mineras (de
pequeña, mediana o gran escala) las que vienen definiendo los usos del territorio, en
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Manual sobre la formalización de la minería en pequeña escala
una lógica orientada a la explotación intensiva de los recursos naturales que no toma
en cuenta o subvalora otras actividades económicas o prácticas tradicionales de las
poblaciones que se asientan en esas zonas y que para ellos pueden ser más valiosas
que las actividades mineras o extractivas. Por tales motivos, de forma paralela al proceso
de ordenamiento y fortalecimiento de las actividades mineras en el país, se requieren
fortalecer los mecanismos de ordenamiento territorial, que deben tener carácter
vinculante y no deben estar subordinados a los intereses de las industrias extractivas, tal
como ha venido ocurriendo hasta la actualidad.
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¿CÓMO SE DEFINE LA MINERÍA ARTESANAL
CAPÍTULO1 Leonidas Wiener Ramos
Régimen general
Productor minero Hasta 1000 5 % de una UIT por año y por
Hasta 25 TM/día
artesanal (PMA) hectáreas hectárea otorgada
* TM: tonelada métrica.
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En lo que respecta al régimen de la pequeña minería y minería artesanal, el artículo 91 del
Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería, Decreto Supremo N° 014-92-
EM, define de forma más detallada las características del PPM y el PMA:
zz El pequeño productor minero es la persona natural –o la persona jurídica conformada
por personas naturales o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras–
que se dedican habitualmente a la explotación y/o beneficio directo de minerales.
zz El productor minero artesanal es la persona natural –o la persona jurídica conformada
por personas naturales o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras–
que se dedican habitualmente y como medio de sustento a la explotación y/o
beneficio directo de minerales, y que realizan sus actividades con métodos manuales
y/o equipos básicos.
ANTECEDENTES Y ASPECTOS GENERALES
CAPÍTULO2 Leonidas Wiener Ramos
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CAPÍTULO3
¿CUÁL ES EL PROCESO QUE HAY QUE SEGUIR
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nuevo momento), para lo cual se estableció un plazo máximo de 36 meses, lo que significa
que el proceso culmina en agosto de 2020.
Los mineros que no lograron inscribirse en el REINFO son considerados ilegales y se les
pueden aplicar las medidas o sanciones de carácter administrativo, civil y/o penal que
correspondan.
Por otro lado, de acuerdo con el Decreto Supremo N° 019-2018-EM, que establece los
detalles para el proceso de formalización minera integral, el minero informal con inscripción
vigente en el REINFO que no contase con coordenadas de ubicación de la actividad que
desarrolla, tiene la posibilidad de establecerlas hasta el 31 de marzo de 2019 ante la DGFM.
El incumplimiento de este mandato trae como consecuencia la exclusión del minero del
REINFO.
La nueva normativa permite también a los mineros inscritos en el REINFO y que operan
en un mismo derecho minero agruparse y conformar una persona jurídica, e incorporarse
como tal en el Registro, con lo que pierden su inscripción como personas naturales. De esa
manera, muchos mineros que quedaron fuera del REINFO tienen la posibilidad de seguir
trabajando si es que se incorporan dentro de una persona jurídica inscrita.
Otra opción con la que cuentan los mineros que quedaron fuera del REINFO para poder
seguir trabajando consiste en formalizar sus actividades mediante el proceso ordinario,
regulado por la Ley N° 27651 y su Reglamento. Pero para ello deben paralizar sus actividades
y cumplir todos los requisitos exigidos. Solo entonces se les concede la autorización para
seguir llevándolas a cabo.
En su artículo 13, el Decreto Supremo N° 018-2017-EM, que establece disposiciones
complementarias para la simplificación de requisitos y la obtención de incentivos
económicos en el marco del proceso de formalización minera integral, establece una serie
de causales por las que un minero inscrito en el REINFO puede perder esa condición:
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9. Desarrollar actividad minera en áreas que cuenten con resolución de inicio o reinicio
de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales a nombre del
minero informal o de persona distinta a dicho minero inscrito en el REINFO.
10. Desistir (en el caso del minero inscrito en el REINFO) de continuar con el proceso
de formalización minera integral. Esta solicitud de desistimiento debe ser evaluada
por la Dirección Regional de Energía y Minas (o la Gerencia Regional de Energía
y Minas, según corresponda) para determinar los impactos ambientales de la
actividad minera en el derecho minero declarado por el minero informal, con el fin
de disponer las acciones legales que pudieran resultar pertinentes, como ordenar la
remediación ambiental del área impactada antes de aprobar el desistimiento.
11. Incumplir los requisitos para la emisión de la autorización de inicio o reinicio de
actividades de explotación y/o beneficio de minerales y/o título de concesión de
beneficio en el marco del proceso de formalización minera integral. Tales requisitos
son determinados por el gobierno regional correspondiente una vez realizada la
verificación.
12. Transferir o ceder el derecho minero formulado en ejercicio del Derecho de
Preferencia, regulado en el artículo 13 del Decreto Legislativo N° 1336.
13. No realizar la expresión de interés para suscribir un contrato de explotación con
Activos Mineros S.A.C. sobre Áreas de No Admisión de Petitorios (ANAP) y en las
cuales la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión) no haya
acordado promover la inversión privada (contrato regulado por el artículo 24.3 del
Decreto Supremo N° 018-2017-EM).
14. Tener sentencia firme por la comisión del delito previsto en el artículo 307-A del
Código Penal, que tipifica el delito de minería ilegal.
15. Desarrollar actividad minera sobre áreas de prospectos o proyectos mineros insertos
en procesos de promoción de la inversión privada.
16. Si se trata del minero informal, incumplir las obligaciones y/o responsabilidades
ambientales y/o de seguridad y salud ocupacional informadas por la Dirección
Regional de Energía y Minas - DREM (o quien corresponda) a la DGFM. Corresponde
a la DREM determinar este incumplimiento, previa verificación en campo y
cumpliendo los procedimientos exigidos por la normativa aplicable.
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escrito en el que señale uno y/o ambos, y adjuntar el documento que sustente el
error. Y la autoridad competente debe efectuar una verificación en campo.
4. Subsanación de oficio. Si la autoridad competente observa omisión y/o error en la
información contenida en el REINFO, los subsana con una evaluación en gabinete o
en campo, de acuerdo con su propio criterio.
5. Modificación de declaración respecto del derecho minero. El minero inscrito en el
REINFO que declaró desarrollar actividad minera de explotación en un determinado
derecho minero puede solicitar, una sola vez, la modificación del nombre y el
código del respectivo derecho en el indicado registro. Esta modificación solo puede
ser otorgada previa verificación en campo, debidamente sustentada. Para ello, el
minero informal debe presentar un escrito en el que exponga las razones para
trasladarse a una concesión minera distinta a la que declaró inicialmente, indicando
lo siguiente:
yy Número de la resolución de la autoridad competente que concede el título
de concesión minera al área en la que se desarrolla actualmente la actividad
minera.
yy Copia del cargo de recepción de la solicitud de presentación del Instrumento de
Gestión Ambiental para la Formalización de las Actividades de Pequeña Minería
y Minería Artesanal (IGAFOM), en su aspecto correctivo o del Instrumento
de Gestión Ambiental Correctivo - IGAC, y mención de la autoridad ante la
cual se presentó, según corresponda. La solicitud del IGAFOM o IGAC, según
corresponda, tiene como finalidad que el minero pueda acreditar la corrección,
mitigación, cierre y/u otras medidas que permitan minimizar los impactos
ambientales negativos en el área (derecho minero) que inicialmente declaró
en el REINFO y sobre la cual ha venido desarrollando actividad minera hasta el
momento de solicitud del cambio del derecho minero.
6. Modificación por división, fraccionamiento o extinción del derecho minero. Se
modifica el nombre y/o código del derecho minero en el que se desarrolla la
actividad minera si este derecho se divide, se fracciona o se extingue y, como
consecuencia de ello, obtiene un nombre y/o código distinto. Para que ello
ocurra, el minero informal debe presentar un escrito en el que exponga la
situación de división, fraccionamiento o extinción del derecho minero, indicando
el número de la resolución de la autoridad competente que resuelve la división,
fraccionamiento o extinción del derecho minero en el que declara desarrollar la
actividad minera.
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CAPÍTULO4
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2 De conformidad con el artículo 23 del Decreto Supremo N° 018-2017-EM, publicado el 1 junio de 2017, se dispone que no son aplicables los
beneficios indicados en el presente artículo a las acumulaciones mineras, divisiones y fraccionamientos, ni a las concesiones integrantes de
las Unidades Económicas Administrativas. La resolución que establece la exclusión del minero inscrito en el REINFO origina la pérdida de los
beneficios, y es puesta en conocimiento del INGEMMET para los fines de la fiscalización del pago del derecho de vigencia y su penalidad.
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CAPÍTULO5
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del REINFO abarca las modificaciones que se pueden hacer sobre la información
contenida en el Registro, o su actualización.
zz Ejercicio de las acciones de verificación y/o fiscalización de la información contenida
en el REINFO, lo cual puede dar lugar a la modificación de la información incluida en
el REINFO respecto a los mineros en proceso de formalización y/o a su exclusión del
Registro (conforme a las causales establecidas en el artículo 13 del Decreto Supremo
N° 018-2017-EM).
zz Como resultado de las acciones de verificación y/o fiscalización de la información
contenida en el REINFO, emite las resoluciones directorales que pueden determinar
la exclusión del minero informal del REINFO. Estas resoluciones directorales pueden
ser objeto de recurso de revisión (de acuerdo con el artículo 154 del TUO de la Ley
General de Minería).
zz Hacer el seguimiento del sistema de Ventanilla Única para la formalización minera
integral, a cargo de la Dirección Regional de Energía y Minas (o de la entidad que
corresponda).
zz Brindar asistencia técnica a las direcciones regionales de energía y minas (o a las
entidades que correspondan) respecto al proceso de formalización minera integral.
Gobiernos regionales
El proceso de transferencia de las competencias en materia de pequeña minería y minería
artesanal se inició con la Ley N° 27651 del año 2002, que modificó el TUO de la Ley General
de Minería para otorgar a los gobiernos regionales la tarea de evaluar los requisitos y
conceder a los PPM y los PMA la autorización para que realizaran actividades mineras, en el
marco del proceso ordinario de formalización establecido por dicha Ley y su Reglamento.
Ese mismo año, unos meses más tarde, entraron en vigencia la Ley de Bases de la
Descentralización (Ley N° 27783) y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N°
27867), que determinaron la organización y distribución de competencias del Estado en
línea vertical (nacional, regional y local). Esta última norma también definió una serie de
competencias de los gobiernos regionales sobre pequeña minería y minería artesanal.
En el actual proceso de formalización, los gobiernos regionales desempeñan un papel
fundamental: a través de sus DREM (o de las GREM, según corresponda3), los gobiernos
regionales se encargan de evaluar y aprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos
en la normativa para acceder a la formalización: 1) el acuerdo o contrato de explotación,
3 En algunos casos, como en el departamento de Arequipa, es la Gerencia Regional de Energía y Minas (GREM) la que viene asumiendo
estas funciones. En la práctica, tanto la GREM como la DREM cumplen el mismo rol.
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Ministerio de Cultura
El Ministerio de Cultura (MINCU) es el ente encargado de velar por el Patrimonio Cultural
de la Nación, razón por la cual le corresponde otorgar el título habilitante denominado
Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) para los proyectos de inversión.
Cuando, en el gobierno de Humala, se dieron las normas para el proceso de formalización de
la pequeña minería y minería artesanal, se exigía a los mineros en proceso de formalización
entregar el CIRA.
Las actuales normas han simplificado este requisito: los mineros que quieren formalizarse
ya no están obligados a entregar el CIRA; basta que presenten una declaración jurada (de
no existencia de restos arqueológicos) en el área de actividad minera. Esta declaración
jurada está sujeta a una fiscalización posterior del MINCU.
4 Mediante el artículo 15 del DL N° 1105 se creó la Ventanilla Única como un mecanismo que permite a los mineros realizar varios trámites
y efectuar el seguimiento de sus expedientes de formalización en un solo espacio físico. Esta Ventilla hace posible, entonces, agilizar los
trámites del proceso de formalización, el cual sería implementado por el mismo gobierno regional con el apoyo de otras entidades del
gobierno central con competencias directas sobre este proceso.
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Sin embargo, estas mismas normas prevén la posibilidad de que el minero en proceso de
formalización no utilice agua para sus actividades. En ese supuesto, el minero presenta un
formato de declaración jurada de no uso del recurso hídrico, y la ANA ya no emite opinión
técnica sobre el IGAFOM.
Una vez que el minero obtiene la autorización de inicio o reinicio de actividades mineras
de explotación y/o beneficio de minerales y/o título de concesión de beneficio en el marco
del proceso de formalización minera integral, la ANA le otorga los títulos habilitantes de
licencia de uso de agua y, cuando corresponda, la autorización de vertimiento y/o reúso
de aguas residuales tratadas, a través de un procedimiento de aprobación automática.
Sin perjuicio de ello, realiza las acciones de fiscalización o supervisión respecto de las
recomendaciones emitidas al IGAFOM.
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5 De acuerdo con el Decreto Legislativo N° 1103, se consideran insumos químicos el mercurio, el cianuro de potasio, el cianuro de sodio y
los hidrocarburos. Mediante normas reglamentarias se pueden incorporar como insumos químicos otros bienes que se utilicen directa o
indirectamente para la producción, elaboración o extracción de minerales. La SUNAT podrá proponer dicha incorporación.
6 Según lo establecido en el artículo 25 del TUO de la Ley General de Minería, Decreto Supremo N° 014-92-EM.
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Además, para efectos del control y fiscalización de quienes adquieren productos mineros,
se debe cumplir con lo siguiente:
zz Las personas naturales o las personas jurídicas que aún no han culminado el proceso
de formalización minera integral deben contar con su inscripción vigente en el REINFO.
zz Las personas naturales o las personas jurídicas que culminaron el proceso de
formalización deben contar con la autorización de inicio o reinicio de operaciones
otorgada por la autoridad competente y los demás requisitos establecidos en el
segundo párrafo del artículo 11 del Decreto Legislativo Nº 1107.
zz AMSAC, los titulares de planta de beneficio y los demás comercializadores deben
mantener dicho registro actualizado y, de ser el caso, su respectivo medio de
visualización, a disposición de la autoridad que resulte competente en la fiscalización
del comprador.
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7 A partir del año 2012, la Dirección de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil (DICSCAMEC)
cambió de denominación y de estructura orgánica, y pasó a denominarse Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad,
Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC).
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8 Con excepción de lo establecido en la cuarta disposición complementaria final del Decreto Legislativo Nº 1100 y la tercera disposición
complementaria final del Decreto Legislativo Nº 1293.
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y que cumplen además con las condiciones previstas en el artículo 91 del TUO de la Ley
General de Minería, Decreto Supremo N° 014-92-EM (artículo 2.2 del Decreto Legislativo N°
1336). El minero pasa de la informalidad a la formalidad cuando cuenta con la autorización
de inicio o reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales
y/o título de concesión de beneficio.
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