Proceso Cumplimiento Garantia Constitucional
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1. El proceso de cumplimiento
2. Momentos procesales de la acción de cumplimiento
3. Jurisprudencia constitucional
4. Conclusiones
5. Bibliografía
El proceso de cumplimiento
1.- Garantías Constitucionales
Para tener una mejor visión, o un mejor entendimiento sobre el proceso de cumplimiento, primeramente, el
grupo ha optado por definir la concepción de garantías constitucionales; como regla general, sabemos que
la acción de Cumplimiento es una garantía de orden constitucional. Siguiendo esta línea de pensamiento,
señalamos que el término de Garantías Constitucionales tiene en Perú y en gran parte de América Latina un
doble significado:
o El primero significado es el referente clásico y hoy anticuado que lo hace equivalente a normas
generales, principios o derechos de las personas, provenientes de la tradición francesa, filtrados por
el constitucionalismo español.
o El segundo significado es el moderno, el cual entiende como garantía algo accesorio, de carácter de
instrumental y en consecuencia relacionado con la parte procesal del derecho, en ese caso, del
derecho constitucional.
Con la Constitución de 1979 se ingreso a una era de modernización doctrinaria en donde se distinguen
nítidamente los instrumentos procesales, a los que se denomino "Garantías Constitucionales", de los
derechos fundamentales de la persona en la constitución.
Por lo tanto las Garantías Constitucionales son el procedimiento legal de protección de los derechos
fundamentales del ser humano, que nuestra constitución recoge con la finalidad de ofrecer al ciudadano la
garantía legal tanto mínima como máxima en el cumplimiento justo de la normatividad vigente ya sea desde
un punto de vista subjetivo u objetivo con relevancia y efectos jurídicos. Nuestra actual Constitución Política
de 1993 establece como Garantías Constitucionales a las siguientes acciones de orden constitucional:
Habeas Corpus, Acción de Amparo, Habeas Data , Acción de Inconstitucionalidad, Acción Popular y Acción
de Cumplimiento; las cuales se encuentran contempladas dentro del titulo XXIII Art. 200, incisos del 1 al 6. ;
cabe mencionar que el grupo se encargara de desarrollar la última acción ya mencionada, que vendría a ser
la Acción de Cumplimiento.
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Ellos nos permite afirmar que aquella persona, autoridad o funcionario que incumple un acto
administrativo y, por ende, el principio de legalidad y constitucionalidad.
Un presupuesto básico para resolver una Acción de Cumplimiento es la inactividad administrativa, es decir,
una situación de omisión lesiva. La Acción de Cumplimiento tiene por finalidad controlar las omisiones,
inacciones, perezas u ocios que provengan de los órganos administrativos y, en esa medida, pueda decirse
que así como el contencioso administrativo tiene por objeto someter a control judicial la actuación
administrativa mediante la Acción de Cumplimiento se procura controlar jurisdiccionalmente la inactividad
administrativa.
El silencio administrativo negativo o inactividad formal de la administración no es un presupuesto para la
Acción de Cumplimiento, mas bien resulta una garantía procesal de los particulares que tiene por objetivo
evitar que la administración eluda el control jurisdiccional, a través de una acción contenciosa administrativa,
entonces el administrado no queda en un estado de indefensión. En cambio, si procede cuando existe una
inactividad material cuando en un procedimiento administrativo o ante una petición promovida por un
particular, los órganos o autoridades competentes no realizan, desarrollan o ejecutan los mandatos
impuestos por la ley o un acto administrativo. Se trata de una suerte de omisiones ilegales, para los cuales
no existe un procedimiento en el cual pueda instarse su actividad; para ello debe existir el deber legal de
actuar.
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cualquiera sea su rango y de la exigibilidad inmediata de las mismas a los funcionarios del Estado o de los
entes del poder público. Obviamente todos están en la obligación de cumplir con las disposiciones legales
en el tiempo más breve y sin condiciones.
La garantía constitucional sirve para privilegiar la defensa de los derechos constitucionales subjetivos que
son amenazados o transgredidos. Por el contrario, la Acción de Cumplimiento tal como esta planteada surge
solamente para garantizar la vigencia del sistema jurídico en general. En efecto, no sólo se trata de
derechos que tienen su origen en el texto constitucional de 1993, sino también en normas jurídicas de
menor jerarquía; el texto constitucional se refiere a normas legales, habla incluso de actos administrativos.
Carlos Torres y Torres Lara en su obra La Nueva Constitución del Perú explica lo que han entendido por
Acción de Cumplimiento, “su importancia puede ser resumida según el Doctor Constitucionalista
Colombiano Luis Carlos Sachica, quien señala que toda la Constitución se cambiaría por el mecanismo de
cumplimiento; dicho Doctor señala tales palabras en base a que en el Perú tenemos muchas leyes, pero el
problema es que no se cumple. En efecto, en el Perú aproximadamente existen unas 25 mil leyes pero falta
una que diga que las 25 mil se cumplan, porque el problema es que hay una infinidad de normas pero
incumplimiento permanente.
La creación de este nuevo instituto constitucional es más importante que cualquier otra norma de la
constitución, porque permitirá que cuando obtengamos una resolución o exista una disposición que debe
cumplirse y que generalmente nuestro país no se cumple, tengamos un procedimiento ágil, de exigencia, de
cumplimiento de la norma, bajo responsabilidad.
Queda claro entonces, de la exégesis del documento constitucional del 1993, que no sólo está referida al
incumplimiento de la constitución, sino a cualquier otra norma u acto administrativo.
El doctrinario César Landa se inclina por pensar que inclusive las ordenanzas municipales o las normas de
carácter regional caen dentro de la acción de cumplimiento.
En realidad, podría decirse que la idea de la Acción de Cumplimiento tal como está formulada, es la de tratar
de emparejar el desequilibrio que existe entre la persona natural y la autoridad en cuanto a las
consecuencias por el incumplimiento de una obligación. Trata de buscar formas más expeditivas para que
los funcionarios no escapen a su deber de cumplir con el orden jurídico.
No debemos olvidar que el profesor Francés André Haurio señala que una de las grandes trabas con que se
encuentra el Derecho Constitucional es con el poder que poseen los actores principales del mismo, que
lleva que resulte difícil combinarlos coercitivamente a la realización de determinadas acciones. La Acción de
Cumplimiento pretende generar una atmósfera de necesidad de cumplimiento inmediato de las normas
también por parte de las autoridades. Claro está que si los jueces actúan con la obsecuencia y con el temor
con que han actuado en las primeras acciones de cumplimiento que se han presentado, la acción referida
sólo será un motivo más de burla o una demostración mas de la inutilidad del derecho en nuestro país
cuando se confronta con el poder.
Los profesores que abordaron el estudio de esta institución constitucional desde el momento mismo en que
se incorporó la legislación pusieron reparo en cuanto a su naturaleza de garantía; señalando que más que
garantía constitucional vendrái a ser un mecanismo procesal; ante ello Jorge Danós señala que “la dificultad
en precisar los derechos protegidos por esta acción se deriva de que se trata en verdad de un mecanismo
procesal referido esencialmente al control jurisdiccional (objetivo) de la administración, que en lugar de estar
consignado en el capítulo de las garantías destinadas a la protección de los derechos naturales, bien pudo
ser considerado como una modalidad especial de la Acción Contenciosa Administrativa”.
Lo que si es cierto que la ilusión de estar más protegidos, en realidad puede llevarnos a un desamparo;
demás está decir entonces, que siguiendo la lógica de Torres y Torres Lara mientras no exista lo que Honrad
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Hesse llama la “la voluntad de constitución”, vamos a tener que crear un nuevo procedimiento para que se
cumpla con la acción de cumplimiento.
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El Objeto del proceso de cumplimiento es ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente de
cumplimiento a una norma legal, que ejecute un acto administrativo firme o cuando las normas legales le
ordenen emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
La acción se encuentra encaminada a la inconstitucionalidad que se pudiera presentar por omisión en el
cumplimiento de un deber o de la ley, a los que están vinculados los funcionarios.
Todo el proceso de cumplimiento se encuentra legislado por el Código Procesal Constitucional, de amanera
especifica en el Titulo V, desde el articulo 66° al 74°, complementariamente y en todo aquello que no se
encuentre específicamente en este titulo, se debe referir a lo concerniente al proceso de amparo y a su vez
a las disposiciones generales del código.
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el cumplimiento de la norma que cautela su salud y la salud pública, que defiende el derecho de todos a vivir
en un ambiente equilibrado que no ponga en peligro su salud y que se encuentra regulado en el artículo 123
de la Constitución de 1979, repetido en el Inciso 22 del artículo 2 de la Constitución de 1993 y desarrollado
concretamente en la Ley Numero 25357.
En realidad la Acción de Cumplimiento defiende por conexión y tal como esta planteada en el documento del
1993, todos los derechos, estén o no consignados en la Constitución del Estado; pueden ser incluso normas
menores.
Se ha dicho que lo que diferencia a la Acción de Cumplimiento de otras acciones, además por cierto de la
naturaleza de los derechos que defiende y que ya ha sido analizada es la exigibilidad completa que un titular
tiene para su inmediata vigencia. Que es el momento más que el derecho mismo lo que hay que tener en
cuenta en el caso de la Acción de Cumplimiento. En realidad esto no marca ninguna diferencia, puesto que
todos los derechos que se reclaman es porque son exigibles, deben ser cumplidos y obligan a alguien. En la
acción de amparo los derechos que se reclaman también precisan de exigibilidad, tanto así que la amenaza
de violación, para que de lugar a la garantía, reclame que sea inminente y posible.
En el buen lenguaje de la palabra, la Acción de Cumplimiento constitucional tiene sentido cuando, como en
la legislación brasileña de los que se trata es de completar las obligaciones del Estado con respecto a los
particulares para que la norma no quede como un enunciado puramente programático. De convertir en
operativas lo que en algún momento se entendió como las cláusulas no operativas de la constitución.
Tiene sentido la Acción de Cumplimiento cuando se busca obligar a los organismos o a los funcionarios del
Estado a que se asumen a una tarea que la propia constitución les encargue como es el caso de la dación
de una norma de desarrollo constitucional. Si el ente legislativo es renuente a asumir la función que tiene
encomendad, el fallo judicial funciona como una de las formas concretas de control de poder. Supongamos
el caso por el que la Constitución obliga a que una ley Orgánica regule el funcionamiento del Tribunal
Constitucional y que la misma no hubiera sido dictada. Una Acción de Cumplimiento puede constituir un
poderoso llamado de atención para que el legislativo emprenda la tarea descuidada.
El doctor Joffré Fernández Valdivieso, quien fue ministro de Justician y diputado nacional, interpuso en 1994
una Acción de Cumplimiento destinada a que la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente
Democrático dictaminara sobre la Ley de creación de dicho organismo según el documento de 1993. ese
constituye uno de los objetivos teóricos de la Acción de Cumplimiento. Cabe señalar que en dicha
oportunidad la Jueza que vio el asunto recurrió a un argumento deleznable. Señaló que la causa resultaba
infundad entre otras cosas “porque el emplazado era un congresista” y que “los congresistas” no pueden ser
sujetos a mandato imperativo alguno, olvidando que la Constitución tiene la facultad de consignar
obligaciones sobre cualquier persona que ocupa una posición de poder y que la misma debe ser cumplida.
Sin embargo, tanto el Fiscal Superior cuanto la Sala que vio el caso rechazaron esta apreciación,
manifestando que es claro que aquellos (los congresistas) como todas las autoridades o funcionarios,
pueden ser emplazados en vía de cumplimiento, si resultan renuentes a acatar una norma legal o un acto
administrativo. Claro está que esta resolución sólo tuvo carácter declarativo, en tanto que, debido a que en
el interin entre la resolución de la Juez de primera instancia y la de la Corte Superior ya se había convocado
para tratar el tema a la Comisión de “Constitución”, la propia sala declaró improcedente la acción por
haberse sustraído la materia y carecer de objeto a pronunciarse para que se diera cumplimiento a un acto
que ya se había cumplido.
También es típicamente procedente esta acción cuando la constitución establece la realización de un acto
que no se lleva a cabo por inacción de las autoridades llamadas a realizarlo, por ejemplo: sino se hubiese
iniciado el procedimiento para la elección de los miembros del tribunal constitucional estaríamos antes una
omisión pasible de una Acción de Cumplimiento.
Si trasladamos la Acción de Cumplimiento a un ámbito no estrictamente constitucional, la falta de dación de
un reglamento por parte del poder ejecutivo, obligado a hacerlo por ley, o a la fijación de una tasa para la
provisión de un servicio, o cualquier otra obligación que se les hubiere impuesto por ley y hubieran
desantendido, da lugar a la acción de cumplimiento.
4.- Situaciones que no deben ser protegidas vía Acción de Cumplimiento
Según en doctrinario constitucionalista Díaz Zegarra las situaciones que no deben ser objeto de protección
de este novedoso mecanismo constitucional llamado Acción de Cumplimiento, son las siguientes:
Para el cuestionamiento de actos administrativos que se consideren arbitrarios o ilegales, caso en el
cual los interesados deben hacer uso de los recursos impugnatorios de actos administrativos:
recurso de reconsideración, recurso de apelación, recurso de revisión.
Para hacer cumplir resoluciones judiciales que han quedado consentidas o ejecutoriadas. En tal
caso, los respectivos códigos procesales franquean los mecanismos para hacer cumplir dichos
fallos, no es vía idónea el proceso constitucional de cumplimiento. La Acción de Cumplimiento no
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procede para exigir el cumplimiento de una sentencia; a través de un proceso, el autor no va a salir
victorioso en un proceso judicial, porque para ello se establece una etapa de ejecución de
sentencias a la cual puede acudir quien se sienta perjudicado con el incumplimiento de lo resuelto
por el Juez.
Cuando la administración tiene la facultad de otorgar una sola de entre varias prestaciones.
5.- La personería para la interposición de la Acción de Cumplimiento
Si se quiere considerar a la Acción de Cumplimiento como acción de garantía es preciso concluir que sólo
tiene personería para accionar los directamente interesados en la ejecución del derecho. Quien reclama
debe tener un interés actual en la ejecución del acto. Las garantías constitucionales no autorizan la Acción
Popular; esto porque, como se ha dicho, es el mismo interesado el que tiene que definir si quiere recurrir a
la vía excepcional o si prefiere transitar por la vía ordinaria, o mas aún, si está dispuesto a aceptar la medida
que pudiera transgredir el sistema jurídico pero que él mismo la juzgará como necesaria en atención a otras
consideraciones que pudiera estimar válidas.
En el caso de los intereses difusos, cualquier persona que pudiera caer dentro del ámbito del derecho
protegido tiene por ello mismo un interés actual en accionar. Es el caso de los temas del medio ambiente en
que su violación interesa a todos los miembros de la comunidad. Por ejemplo, el incumplimiento de las
autoridades de vigilar que se aminore la polución proveniente de los humos de los ómnibus interesa a todos
los habitantes de la ciudad, cabría en todo caso discutir si quien vive en Tumbes pudiera intentar una acción
por la polución en Lima o en Arequipa. Y la personería para la interposición se rige, por tanto por las mismas
reglas que gobiernan la Acción de Amparo.
6.- Legitimidad pasiva en la acción de cumplimiento
Artículo 7 de la ley 26301: la garantía constitucional se deberá entender directamente con el funcionario de
entidad encargada del cumplimiento. Si ella no fuere conocida, o no hubiere certeza de la misma, se deberá
entender con su superior jerárquico, sin prejuicio de lo previsto en el artículo 12 de la ley 25398.
A diferencia de las garantías constitucionales, las que pueden intentarse por la violación de un derecho
fundamental, por parte de cualquier funcionario o persona particular, la acción de cumplimiento sólo puede
intentarse contra el funcionario o la entidad encargada del cumplimiento que se solicita.
Esto fluye de la propia naturaleza de la Acción de Cumplimiento, dado que la atención de una obligación por
parte de un particular exige la inmediata acción del poder coercitivo del estado. La Acción de Cumplimiento
atiende a aquella reflexión de André Haurio respecto a los obstáculos del derecho constitucional generados
en la posición de poder de los llamados a ser sus principales actores y sus mayores obligados.
Por lo tanto, la Acción de Cumplimiento no puede intentarse contra particulares desprovistos de poder.
Distinto es el caso de los particulares que se encuentran en el ejercicio de una función pública o
administrando un bien público. En este caso si se puede, enderezar las acciones contra ellos, puesto que lo
que se busca de la Acción de Cumplimiento es la atención de una obligación pública, por ejemplo, si a un
colegio profesional se le encarga el inmediato empadronamiento de todos los titulados en una determinada
rama como requisito para poder desarrollar su carrera, y los funcionarios de ese colegio profesional se
niegan a aceptar la acreditación de una persona que reúne las condiciones y no le otorgan el carnet
correspondiente, entonces dicha persona perjudicada puede interponer la Acción de Cumplimiento, lo
mismo puede suceder con la administración de las aguas que son de propiedad del Estado; si la junta
encargada de distribuirla no lo hace respecto a una persona determinada esta puede recurrir a este
procedimiento. Los doctrinarios en opinión general señalan que a cualquier persona que goza de algún
cargo público para desempeñar un función de esa naturaleza, puede ser combinada a través de la Acción
de Cumplimiento.
El emplazamiento se ha de hacer contra la persona o entidad encargada del cumplimiento de la medida
respectiva. Esta es la regla general, pero podría suceder que el reclamante desconozca quien es
específicamente la persona natural encargada de entregar los carnéts en este caso un emplazamiento
genérico contra la entidad la que pertenece esa persona quien cumple con la tarea, será suficiente para que
se considere bien entablada la Acción. Si de desconoce quien es el que tiene la obligación de cumplir con el
mandato legal o administrativo, puede presentarse la norma contra el superior jerárquico. Estos apunta a
evitar las fáciles salidas de los “carruseles” o de las no poco frecuentes lavadas de manos.
Hay que fijarse bien que la ley no dice que tiene que ignorarse sino que basta una situación de
incertidumbre de parte de quien va a demandar para que opte por lo seguro. Los jueces han de apreciar
este emplazamiento siempre a favor de quien demanda. Por cierto que tratándose de la Acción de
Cumplimiento la misma debe caer dentro del ámbito de responsabilidad administrativa de quien es
emplazado. Tampoco puede darse lugar al capricho en la situación, puesto a que podría hacer que la
persona demandada no tuviera nada que ver ni pudiera cumplir u ordenar que se cumpla con la medida
debida.
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Si un mandato que debe ser satisfecho por el sector minería se demanda ante el sector educación, es obvio
que resulte improcedente; también lo es si dentro del propio sector de transporte se demanda al director de
tránsito aéreo el otorgamiento de licencias de conducir automóviles. Tiene que haber conexión entre lo que
se pide y las atribuciones de quien es emplazado, porque por la vía de Acción de Cumplimiento no se
pueden modificar las competencias administrativas. Lo que si es procedente es demandar para
cumplimiento a un funcionario de mayor jerarquía dentro del mismo cono de competencias. Estos porque el
emplazado tiene formas de hacer que el mandato se satisfaga y la omisión se repara deben señalarse que
además del emplazamiento de la persona concreta, debe de notificarse al procurador encargado del sector,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 25398. sin embargo, debe de quedar claro que
no es preciso que la carta previa que debe de remitirse a la autoridad exigiéndole el cumplimiento le sea
enviada también a este funcionario. A él se le pone en conocimiento de la demanda, porque su función no
es el cumplimiento de la omisión, sino la defensa en juicio.
Lo que también ha de señalarse es que la autoridad emplazada y aquella que recibe la carta combinatoria
debe de ser la misma. La carta antelada funciona de aviso; no se podría demandar a una tercera persona
distinta de aquella a la que se mandó la comunicación. Esto, por cierto, no significa que la persona natural
tenga que ser la misma. Lo que si tiene que suceder es que desempeña similar cargo a aquel que
desempeñaba la persona advertida. Sin el interin en el momento en que se manda la carta y en el que
interpone la demanda se ha cambiado de funcionario, la advertencia es perfectamente válida.
A la persona que reclama no le interesa y para el fin de estas acciones no importa tampoco cual es el
nombre específico del incumplido, sino que hay que restituir la vigencia plena del derecho y eso sólo puede
hacerlo el funcionario que en el momento que se colisiona la acción tiene poder. El que se cesó ya no tiene
posibilidad de dar cumplimiento al omitido; está claro que se emplaza como autoridad y no como persona
natural.
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En realidad nada de lo señalado en ese artículo es aplicable para los efectos de pronunciar una sentencia
en este proceso. Los jueces, al declarar fundada una Acción de Cumplimiento tienen que ordenar al
funcionario o autoridad la ejecución del acto que indebidamente han omitido cumplir.
El incumplimiento puede referirse primero, a la ejecución de un acto inmediato y claramente determinado
por una norma o por una orden emitido por un funcionario de superior jerarquía, segundo, a la obligación de
adoptar una determinación por parte de la autoridad a la que se emplaza; tercero, a la obligación de
desarrollar una tarea que permite el desarrollo del sistema jurídico.
El primer caso es el más sencillo. Por ejemplo, una persona ala que se le ha ordenado un pago no lo recibe
por parte de la autoridad obligada a ello. La sentencia debe de ordenar el inmediato pago de la suma
adeudada. En este caso no hay materia de debate, se trata de la realización de un acto puro y simple del
que la autoridad no tiene escapatoria ni tampoco margen de discrecionalidad para completar su contenido o
para fijar su cronología.
El segundo caso se da cuando se obliga a un órgano a adoptar una decisión que termine de completar el
pronunciamiento estatal sobre la materia de tal forma de hacer concreto el derecho de los ciudadanos. Aquí
no s ele dice el órgano incumplido que actúe de tal o cual manera, sino0 que no deje en ascuas al
reclamante, de tal manera que él pueda, conocida la resolución del órgano en cuestión, saber a que
atenerse y aceptar la determinación, conociendo cual es el derecho ya concreto, o caso contrario reclamar
ante los organismo respectivos para que definan de otra manera lo resuelto por la autoridad inicial.
Este es el caso de una persona que pide se le fije el monto de su pensión de jubilación; la autoridad tiene un
plazo para hacerlo. La determinación del monto, tener que apreciarla de acuerdo a las normas vigentes,
pero nada peor habrá para el interesado que no contar con una precisión, si esto se permitiera su derecho
teórico habría quedado en suspenso.
En este caso la Acción de Cumplimiento debe de ordenar el inmediato calculo de esa pensión y el pago de
la misma. Convertiría en ilusoria la acción una resolución que decidiera que al tenerse que hacer los
cálculos de lo que corresponde pagar, este debe de hacerse en un juicio de otra índole. Posteriormente, si
en ejecución de la sentencia el cálculo que hiciera la autoridad no fuera el correcto a criterio del interesado,
él puede interponer la acción contenciosa correspondiente a efectos que, analizándose respectiva, la corte
arbitre la solución correcta.
El tercer caso se halla referido a la obligación que tiene una autoridad de realizar un acto discrecional que
permita la marcha de los asuntos privados o públicos en el que el reclamante tiene interés.
Un caso grafico es el de la obligación que se impone en el Poder Ejecutivo de dictar reglamentos que
desarrollen las leyes, o la carga que se impone a los municipios para que dicten ordenanzas sobre
determinadas materias. Vale decir, que le acuerden un camino ordenado a la ciudadanía para el desarrollo
de una actividad específica. Por ejemplo, la obligación que la ley de pesquería puso sobre el ministerio de
pesquería para que dentro de un término de 90 días reglamentara la norma legislativa; pasó mas de un año
y dicha reglamentación no había sido emitida con el consiguiente perjuicio de todos los vinculados a la
actividad pesquera, aunado el perjuicio a la pretensión del ministerio en referencia de seguir actuando de
manera totalmente discrecional frente a la ausencia de la norma reglamentaria cuya expedición era su
obligación en este caso la sentencia debe de obligar al órgano en cuestión a que se proceda como lo
ordena la norma de referencia, fijando en todo caso un plazo razonable para que esa orden sea cumplida.
3.- Improcedencia de la acción de cumplimiento
En primer lugar se deben considerar las causales de procedencia generales, es decir las contenidas en el
articulo 5 de la Constitución Política del Estado.
Artículo 5.- Causales de improcedencia
No proceden los procesos constitucionales cuando:
1. Los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido
constitucionalmente protegido del derecho invocado;
2. Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho
constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus;
3. El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su derecho
constitucional;
4. No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este Código y en el proceso de
hábeas corpus;
5. A la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o violación de un derecho constitucional o se ha
convertido en irreparable;
6. Se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional o haya litispendencia;
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La acción inmediata, cuando de la demanda se puede apreciar la liquidez y autoridad del derecho es un
deber de la autoridad enca5rgada de cautelar el orden jurídico. Por cierto que en casos de incumplimiento lo
que se requiere es una medida innovativa y no la suspensión de un acto reclamado, en tanto que ningún
acto sea producido y lo que se solicita es precisamente la ejecución del mismo. No es, por tanto la remisión
supletoria a las normas mismas del amparo, la que resuelve el problema aquí planteado. Hay que recurrir a
una segunda delegación ejecución ejecutiva supletoria que es la que viene señalada en el artículo 33 de la
ley 25398, en tanto que remite al Código Adjetivo para llenar los vacíos que se presenten en estos institutos
en su propósito de frenar la inconstitucionalidad de cierto comportamiento y garantizar los derechos de las
personas. Ya hemos analizado la consecuencia y la posibilidad, dentro del actual ordenamiento jurídico de
las garantías constitucionales de recurrir a las medidas innovativas.
Supongamos un caso en que la dirección de un organismo público no da cumplimiento a lo dispuesto por la
ley 25357 y coloca ceniceros en los locales públicos en los que presta servicio, por ejemplo: un Terminal
terrestre municipal o el propio aeropuerto internacional, además de no controlar la prohibición de fumar. El
reclamo puede ir acompañado de la petición de una medida cautelar innovativa que el juez ha de dictar
ordenando los retiros de los ceniceros de ese lugar público, la colocación de los avisos que recuerdan la
prohibición de fumar en ese ámbito y la exigencia de ordenar el inmediato control de la prohibición.
El juez, en casos como el que hemos expuesto, no puede permanecer impávido ante la violación y, por otra
parte el orden jurídico no puede declararse inerme frente al desafío que lo transgrede. Desafortunadamente
en el caso de las acciones de garantía la medida cautelar ordenada por el juez puede ser apelada con
efectos suspensivos a diferencia de lo que sucede en el fuero común, lo que resulta ser un contrasentido
que, como se ha señalado debe de repararse en la futura legislación.
Jurisprudencia constitucional
1.- EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
La doctrina establece que la jurisdicción nace en Europa, específicamente en Austria por lo que se llama:
modelo austriaco (país que adopto y desarrollo en forma seria, ininterrumpida y sistemática); europeo (por el
continente que hizo suyo, desarrollo y propulso); kelsiano, (en homenaje al teórico de la institución así costa
su proyecto de 1918, "sobre la creación del tribunal constitucional" para efectos del control constitucional,
este proyecto fue sancionado por la asamblea nacional de 1919, y finalmente en la carta austriaca de 1920).
Cabe señalar que es realmente nueva con respecto a la jurisdicción común, su desarrollo propiamente se ha
dado en Europa con la experiencia jurisdiccional especial de Italia, Alemania y España.
En América latina su jurisdicción constitucional se plasma en la constitución peruana en 1979, en la
constitución chilena en 1980, en Ecuador en su constitución de 1984, y en Colombia en 1991.
Hay que tener en cuenta también, que surge un modelo americano de control constitucional (EE.UU.), y
muchos países adoptaron este modelo que consiste en el control constitucional a través de la práctica
jurisprudencial y doctrinaria.
En el continente latinoamericano, y con esto a las antiguas colonias españolas y portuguesas han tenido un
desarrollo peculiar, que lo hace difícil clasificar dentro de los modelos europeo o americano, si bien es cierto
que parten de ellos, mas del segundo que del primero y además se alimentan de la doctrina de tales países.
Pero es oportuno señalar que queda latente en especial en la doctrina de cual seria los términos correcto; si
"jurisdicción constitucional" o "justicia constitucional" al respecto nos encargaremos a continuación.
2.- LA JURISPRUDENCIA CONSTIITUCIONAL EN EL PERÚ
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En este supuesto, de conformidad con el artículo sétimo del Título Preliminar Constitucional, el Tribunal
Constitucional debe obligatoriamente expresar los fundamentos de hecho y derecho que sustenta la
sentencia y las razones por la cual se aparta del precedente.
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normas, una agresión reiterada a los derechos del personal docente. No es admisible, e incluso carece
de toda racionalidad, si se tiene en cuenta que es el propio Estado, a través del presupuesto público,
quien solventa los gastos de procuradores y abogados que acuden a los procesos a “defender” a los
funcionarios emplazados con estas demandas, quienes en la mayoría de los casos, ante la
irrefutabilidad de los hechos, se limitan a argumentar que “no existe presupuesto” o que, “teniendo toda
la buena voluntad de cumplir con las resoluciones”, no obstante, los beneficiarios “deben esperar la
programación de parte del Ministerio de Economía y Finanzas”. En otros casos, contra un elemental
principio ético en el ejercicio de la abogacía, los “defensores” de la administración apelan a argucias
procesales solicitando que se declaren improcedentes las demandas de cumplimiento alegando, entre
otros reiterados formulismos, que no existe renuencia “debido a que se han hecho todas las gestiones
sin tener respuesta favorable”, argumento que, lamentablemente, en más de una ocasión, ha
prosperado ante los tribunales, dejando a los justiciables sin remedio legal que pueda solucionar su
angustia de justicia, generando, en forma absolutamente comprensible, una actitud de total
escepticismo, cuando no de repudio a todo el sistema de justicia. A esto debe agregarse que estos
procesos, iniciados por el simple desacato de funcionarios renuentes y poco sensibles con los derechos
de los ciudadanos, suponen buena parte de la carga procesal de los tribunales y, si llegan hasta
instancia constitucional, significan un enorme despliegue de esfuerzo humano con cargo, una vez más,
al presupuesto público. Esta práctica de funcionarios colocados en los más altos estratos de la
burocracia del Estado supone también, por otro lado, un grave menoscabo a los fondos públicos,
argumento que, paradójicamente, en más de una ocasión, se esgrime cuando los tribunales pronuncian
sentencias amparando los derechos que la Constitución reconoce.
9. Todo ello hace necesario encarar este problema integralmente, y no sólo desde las respuestas aisladas
por cada caso que se presenta ante este Tribunal, puesto que, pese a las múltiples sentencias emitidas,
ésta practica se mantiene, en abierto desafío a la eficacia de los derechos que la Constitución reconoce.
La construcción y consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho en nuestro país requiere
de una actitud comprometida de parte de todos los poderes públicos y, de manera especial, de quienes
en nombre del Estado ejercen la función pública como delegación. Los funcionarios públicos, desde el
que ostenta la más alta jerarquía encarnada en el cargo del Presidente de la República, conforme al
artículo 39° de la Constitución, están al servicio de la Nación. Esto supone, ante todo, un compromiso
de lealtad con los valores y principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido como Estado
Social y Democrático de Derecho conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución.
10. El Estado Social y Democrático de Derecho constituye no sólo un conjunto de reglas de derecho a las
que está supeditada la actuación del poder público, sino también un conjunto de actitudes, es decir, una
cultura o, como lo sugiere Böckenförde, un “ethos”, que presupone “(...) determinados modos de
comportarse (...) Estos modos de comportamiento, en los que se incorporan los principios y los criterios
de ordenación de la democracia, constituyen el ethos de la democracia. Y este ethos no es otra cosa
que la cultura política en la aquella vive y se apoya” .
11. En esta línea de razonamiento es necesario recordar que el Estado Social y Democrático “(..) esta a un
plebiscito de todos los días (...)”, o como lo expresamos en la otra sentencia, es un imperativo que “(..)
sus contenidos axiológicos se plasmen en la vida cotidiana (...)”. Es decir su concreción requiere de una
colaboración permanente entre todos los poderes públicos, y de modo especial de la Jurisdicción, poder
premunido por excelencia de potestades y competencias para hacer realidad los mandatos de la
Constitución y la ley en cada caso concreto. En este sentido dada la trascendencia del tema que se
resuelve, se hará uso de las técnicas resolutivas y las facultades que la doctrina y el ordenamiento
permiten, para dejar un mensaje claro a todos aquellos funcionarios o poderes públicos que no sólo
desconocen el sistema legal imperante, sino que desalientan la de un modelo de convivencia civilizada
a partir de la Constitución. La edificación de una cultura constitucional es también objetivo y compromiso
de este Colegiado con la sociedad peruana, a la que debe su mandato.
12. Este Tribunal en el caso Arrellano Serquen contra el Consejo Nacional de la Magistratura, utilizó la
técnica de la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional, desarrollado de manera creativa por la
Corte Constitucional colombiana, con el objeto de expandir los alcances de la sentencia en un proceso
de tutela de derechos fundamentales con efectos, prima facie, inter partes, evitando que otros
ciudadanos afectados por los mismos comportamientos violatorios tengan que interponer sucesivas
demandas con el fin de lograr lo mismo.
Con la declaración de una situación determinada como contraria a los valores constitucionales (Estado
de Cosas Inconstitucional), se generan una serie de responsabilidades de parte de los órganos,
instituciones o personas concretas involucrados en los actos vulneratorios, permitiendo, de este modo,
allanar el camino en la búsqueda y satisfacción de los derechos comprometidos. Así lo dejamos
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establecido en el caso Arrellano Serquén, precisando que: “(...) esta técnica, en un proceso
constitucional de la libertad, comporta que, una vez declarado el “estado de cosas inconstitucionales”,
se efectúe un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que,
dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de
derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso
constitucional en el cual se origina la declaración”.
13. Si bien tal desarrollo tuvo su origen en la necesidad de ampliar los efectos de una sentencia en el
marco de la tutela de derechos fundamentales, reconociendo de este modo una dimensión objetiva a
tales derechos como parte del orden jurídico constitucionalizado, este Tribunal considera que similares
argumentos respaldan la necesidad de expandir los efectos de una sentencia en un proceso de
cumplimiento, siempre que se constate que similares resistencias a acatar las normas, o como ocurre
en el presente caso, los actos administrativos, son tan insistentes que merecen una respuesta de tipo
institucional y no sólo respecto del caso a la vista.
Es verdad que el Proceso de Cumplimiento, como bien lo ha reconocido la doctrina, no es propiamente
un proceso para la tutela de verdaderos derechos fundamentales, pero no es cierto, que la observancia
y el acatamiento al sistema de fuentes de orden jurídico, donde deben incluirse, por cierto, las
decisiones de este Colegiado, constituyen valores preminentes de sistema democrático donde existe el
gobierno el gobierno del derecho y no de los hombres. En el proceso de cumplimiento, además de la
atención de los derechos subjetivos en juego, existe un fundamento de importancia capital para la
propia labor de este Colegiado, cual es la vigilancia de la “regularidad” en la vigencia del sistema
jurídico en su integridad. La condición es, desde luego, que el mandamus sea concreto, líquido y actual,
como lo ha reiterado este Colegiado, pero es evidente que, desde su dimensión objetiva, el Proceso de
Cumplimiento constituye también un proceso para asumir la vigencia y defensa del sistema de fuentes
que la Constitución encomienda a este Colegiado.
14. La expansión de los efectos de una sentencia más allá de las partes intervinientes en el litigio no debe
causar mayor alarma, puesto que, tratándose de un Tribunal encargado de la defensa de la supremacía
constitucional, es claro que sus decisiones -no sólo en los juicios abstractos de constitucionalidad, sino
también en los casos concretos de tutela de derechos subjetivos- vincula a todos los poderes públicos.
Las interpretaciones del Tribunal constituyen su jurisprudencia, que es fuente de derecho y vincula a
toda la magistratura en los términos establecidos el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional.
De otro lado, en sociedades como la nuestra, donde los postulados del Estado Social y Democrático,
están, en muchos casos, pendientes de realizar, corresponde a este Tribunal, en gran medida,
coadyuvar para concretarlos. Esto supone desde luego, una colaboración permanente con los demás
poderes públicos “(...9 a fin de modificar una realidad social intolerable y contraria a los principios que
informan el Estado Social de Derecho”1[4]. En este sentido, este Colegiado es también un agente de
cambio para la plasmación de los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho, labor que
realiza a partir de los mensajes y del poder ordenador de su jurisprudencia.
15. En tal entendimiento dejamos establecido en el Expediente N.° 2579-2003-HD/TC, que mediante la
declaración de Estado de Cosas Inconstitucional “(...) y a fin de que se respeten plenamente los
pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que,
si con posterioridad a la fecha de expedición de una sentencia de esta clase, llegase al Tribunal o a
cualquier órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior
a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por la violación
del derecho constitucional concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal
por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional”.
16. Detallado este antecedente jurisprudencial en la sentencia ya aludida, este Colegiado encuentra, sobre
la base de los hechos expuestos, que en el presente caso se ha configurado un Estado de cosas
inconstitucional por constatarse de los comportamientos renuentes, sistemáticos y reiterados, de los
funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, así como también de las autoridades del Ministerio
de Educación, a la hora de atender los reclamos que se refieren a derechos reconocidos en normas
legales correspondientes al personal docento como es en el presente caso la ejecución de una
resolución que declara un derecho concedido en la Ley del Profesorado y su reglamento a todos los
docentes en los supuestos claramente establecidos.
17. En el presente caso, al haberse incurrido en un comportamiento contrario a la Constitución en los
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Conclusiones
1. El proceso de cumplimiento es una defensa procesal de la Constitución Política del Estado, la cual
tiene una doble función; en primer lugar, como mecanismo destinado al emplazamiento de
autoridades o funcionarios con el objeto de lograr el cumplimiento de los mandatos contenidos en
una norma legal o acto administrativo firme; y en segundo lugar, puede ser utilizado por las mismas
autoridades para que se pronuncien expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o un reglamento.
2. El proceso de cumplimiento puede ser interpuesto tanto por una persona natural como por el
Estado en representación de los derechos supranacionales. El proceso de cumplimiento debe estar
basado en un acto administrativo puro, ya que en la mayoría de casos debe ir por la vía contencioso
administrativo. No es necesario el agotamiento de las vías previas, para iniciar la demanda del
proceso de cumplimiento.
3. Con respecto al proceso de cumplimiento, cabe mencionar que no basta una simple omisión para
que proceda acción o proceso de cumplimiento. La Constitución ha establecido una condición
subjetiva, consistente en la renuencia a acatar lo ordenado por ley o el acto administrativo. De ahí
que se explique la necesidad de requerir al órgano emisor, por documento de fecha cierta, el
cumplimiento de lo considerado debido. Así se entiende que el Proceso de Cumplimiento no
controla cualquier inactividad de la administración, sino aquella que asume la condición de
renuente, conforme al Art. 200º Inc. 6º.
4. La consagración constitucional de este proceso, a pesar de su novedad, parece haberse hecho de
manera conciente y racional pensando en un sistema jurídico mas justo y aplicable, sobre todo, a
pesar de que dicha institución es nueva no ha tenido que ser severamente examinada por la
comisión de constitución; omisión especialmente llamativa si tenemos en cuenta la novedad de esta
institución. Al parecer el espíritu del constituyente fue introducir una garantía para la efectividad de
las leyes, sin atender demasiado a las consecuencias de su consagración en el marco del texto de
la constitución.
Bibliografía
I. AGUILA Guido, AGUILA Bruno, CALDERON Ana y PEREZ Renato
2007 Derecho procesal constitucional. Primera edición. Lima: San Marcos Editorial, pp. 72-76.
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2004 derecho procesal constitucional. Segunda edición. Tomo II. Perú: Jurista editores Editorial.
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VI. CERVANTES, Christian
2008 «Proceso de cumplimiento» Pagina de información. Fecha de consulta: 18/03/2009.
<http://www.monografia.com.pe />.
Autor:
Jorge Julio Chávez Pacheco Y
[email protected]
Estudiante de:
6º. Ciclo de la Escuela profesional de Historia Y Geografía ---- "San Luis Gonzaga" de Ica
5º. Ciclo de la Escuela profesional de Derecho - "San Juan Bautista"
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