Sobre el futuro del procedimiento

administrativo*
Guido Santiago Tawil**

El presente trabajo nos brinda un alcance sobre el proceso de transformación del

Procedimiento Administrativo, en el cual se debe obtener una mayor participación
tanto de la Administración como de los administrados, ampliar las pretensiones y
reducir la procesalización exagerada que se verifica tanto en la regulación como en la
aplicación del sistema, entre otros. Adicionalmente, el autor recomienda cuatro soluciones
instrumentales, tales como: la redacción de una guía de buenas prácticas administrativas,
el dictado de una serie de instrucciones a los funcionarios administrativos y cuerpos
de asesoramiento jurídico consistentes con el nuevo ordenamiento, la implementación
de programas de entrenamiento y actualización permanente para funcionarios de la
Administración destinados a instruirlos adecuadamente y, por último, la creación de
un ente u órgano en el ámbito de la Administración que mediante herramientas físicas
e informáticas reciba y procese los reclamos y sugerencias que genera el funcionamiento
defectuoso del Procedimiento Administrativo.

Elegir un tema para abordar acorde con este home- para limitar su ejercicio abusivo en función de las
naje –al que tan gentilmente nos invitara a participar garantías que cada ordenamiento jurídico reconoce
el profesor Agustín Gordillo–, no ha resultado a aquellos sujetos a la autoridad estatal.
tarea sencilla. Influido, sin duda, por las vivencias
personales he decidido sintetizar aquí1 algunas Si bien el modo en que unas u otras se encuentran
ideas que he venido elaborando en torno al tema reguladas no deja de constituir una solución formal
del procedimiento administrativo, esbozadas ya en –en la medida en que aún los sistemas más garan-
mi primer trabajo –publicado en esta revista allá tistas en su construcción teórica pierden relevancia
por 19852– y desarrolladas en otras publicaciones3 cuando las soluciones que propugnan no son
y conferencias recientes4. puestas debidamente en ejecución, ello importa una
definición política de peso que debería orientar no
Asumida la relevancia del procedimiento admi- solo la actividad de los entes y órganos administra-
nistrativo como instrumento formal destinado a tivos, sino también de aquellos llamados a ejercer
encauzar jurídica y racionalmente el ejercicio de la el control jurisdiccional. Adoptar, por ejemplo, el
función administrativa5, la tutela del interés público principio del formalismo moderado (o informalismo)
exige que, en su regulación, el Estado adopte meca- en favor del administrado (como acontece en la Ar-
nismos que no sólo resulten aptos para el ejercicio gentina6) y no de la Administración (como ocurre en
de las prerrogativas de poder público sino también Francia donde el principio es la libertad de formas

* Extracto del trabajo publicado en el suplemento extraordinario en homenaje a la Revista Jurídica “La Ley” en ocasión de su 75º
Aniversario, Buenos Aires, agosto de 2010.
** Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
1 Haciendo honor al consejo que daba Bielsa a sus alumnos en el sentido que “el valor de los homenajes no debe consistir en
simples manifestaciones de psicología colectiva ni de mera emoción, por mucho que ella valga, ni en tiros por elevación a los
que se quiere combatir; el homenaje a un gran hombre debe tener sentido educador”. Cfr. Ouviña, Guillermo J., “La dimensión
de una ausencia: Bielsa (1899-1966)”, Ed. Dunken, Buenos Aires, 2006, p. 9.
2 Tawil, Guido Santiago, “El principio de colaboración y su importancia en el Procedimiento Administrativo”, La Ley, 1985-E-952.
3 Ver, así, los trabajos de mi autoría en Tawil, Guido Santiago (Director), “Procedimiento Administrativo”, Abeledo Perrot, Buenos
Aires, 2009.
4 En particular, aquellas brindadas durante los años 2009 y 2010 en el marco de las jornadas de Derecho Administrativo de la
Universidad de Buenos Aires y durante el 2010 en las conferencias sobre Procedimiento Administrativo celebradas en las ciudades
de Salta y Bahía Blanca.
5 Tanto en su faz interna como en las relaciones entre la Administración y los administrados. Se ha caracterizado así al Procedimiento
Administrativo como el elemento ordenador, regulador y sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa. Ver
Comadira, Julio R. y Monti, Laura M. (colaboradora), “Procedimientos administrativos. Ley nacional de procedimientos
administrativos, Anotada y Comentada”, I, La Ley, Buenos Aires, 2002, p. 3.
6 Respecto a este tema, ver Juan Lima, Fernando, E., “El informalismo a favor del administrado”, en Tawil (Dir.), “El Procedimiento
Administrativo”, ob. cit., p. 133 y ss.

Círculo de Derecho Administrativo 11

 Sobre el futuro del Procedimiento Administrativo

en su favor7), optar por otorgarle al silencio admi- previo a la emisión de los actos administrativos o
nistrativo un carácter negativo, positivo o requerir con posterioridad a ello– permite fiscalizar tanto
en algunos supuestos la certificación previa de los la legitimidad como la oportunidad, el mérito o
actos presuntos8 y negar el inicio de los plazos de la conveniencia de las decisiones adoptadas o a
caducidad en caso de silencio de la Administración adoptar por la Administración13. Así, a diferencia
exteriorizan una visión del Procedimiento Adminis- de lo que acontece en el Proceso Judicial –limitado
trativo que no debe pasar desapercibida al tiempo a un control de legitimidad (es decir, de aplicación
de evaluar su funcionamiento. de la ley o conformidad de la conducta estatal con
el modelo normativo que disciplina el ejercicio del
Así, más allá de la mera pauta instrumental que poder estatal y razonabilidad), el Procedimiento
importa al ordenar la sucesión de pasos, formas Administrativo permite controlar valoraciones ex-
y plazos necesarios para adoptar una decisión trajurídicas, de naturaleza eminentemente políticas
administrativa9, la tendencia creciente en la doc- (sociológica, económica, etc.) y, como tales, propias
trina comparada es a examinar al Procedimiento de la actividad administrativa y exentas del control
Administrativo primordialmente no ya en relación a judicial14.
su estructura, sino en función de los objetivos que
persigue10. Y, desde esta óptica, el Procedimiento En segundo lugar, el Procedimiento Administrativo
Administrativo Presenta Características distintivas se presenta a la vez no sólo como un mecanismo
–estrechamente vinculadas con su propio origen11–, destinado a garantizar un mejor funcionamiento
entre las cuales dos se destacan nítidamente tanto de la Administración, sino también para otorgar a
en el derecho nacional12 como comparado. los administrados la posibilidad de hacer valer sus
derechos o intereses frente al abuso o funciona-
En primer lugar, su calidad de instrumento de miento deficiente de la organización estatal15. Este
control del proceso de formación de la voluntad doble propósito resultaba visible tanto en quienes
administrativa en la medida en que –sea de modo inspiraron la ley española de 1958 –como Ga-

7 Al igual que en Alemania, donde –aún en un esquema de mayor regulación del procedimiento desde la entrada en vigencia en
el año 1977 de la ley de procedimiento administrativo (VwVfG)– su artículo 10º establece que el procedimiento no es formal,
autorizando así a la Administración a servirse –con la excepción de algunos supuestos específicos– del procedimiento en la forma
que estime más adecuada y eficaz. Ver Meyer, Hans, “El procedimiento administrativo en la República Federal de Alemania”, en El
procedimiento administrativo en el derecho comparado, Civitas, Madrid, 1993, p. 301. En relación con la limitada evolución que
ha tenido la regulación del procedimiento administrativo no contencioso en Francia ver Ferrier, Jean Pierre, “El procedimiento
administrativo en Francia” en El Procedimiento Administrativo en el derecho comparado, ob. cit., p. 355 y ss.
8 Como lo estableció el artículo 43 de la Ley Nº 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común de España, modificada sustancialmente por la Ley Nº 4/99.
9 La referencia a los “pasos”, las “formas” y los “plazos” refleja, de algún modo, la discusión todavía presente en un sector de la
doctrina especializada respecto a si el procedimiento administrativo se encuentra constituido por una serie de actos o por una serie
de tiempos, es decir –en palabras de Laureano López Rodó (“El procedimiento administrativo, garantía de los administrados”,
en Revista de Derecho Administrativo, Año 6, Nº 15/16, Buenos Aires, Enero-Agosto 1994, p. 23)– “si lo que se regula es la
actividad que despliega la Administración y los administrados que intervienen en la tramitación de los expedientes, o bien la
secuencia temporal de las actuaciones de unos y otros”. Por la primera visión –la de considerar al Procedimiento Administrativo
como un complejo o sucesión de actos, a través de los cuales se expresa la voluntad de la Administración– se pronuncia un
destacado sector de nuestra doctrina. Ver, así, Cassagne, Juan Carlos, “Derecho administrativo”, II, 7ª edición actualizada,
Lexis Nexis, Buenos Aires, 2002, p. 514 y Comadira, Julio R., “Las bases constitucionales del procedimiento administrativo”,
en Colección de Análisis Jurisprudencial – Elementos de Derecho Administrativo, La Ley, Buenos Aires, 2006, p. 947.
10 Corso, Güido, “El procedimiento administrativo en Italia”, en El procedimiento administrativo en el derecho comparado, ob.
cit., p. 477 y ss, para quien la cuestión no radica ya en “¿qué es el procedimiento? sino ¿por qué el procedimiento? ¿para qué
sirve?”.
11 Si bien el Procedimiento Administrativo reconoce en su origen múltiples causas, confluyeron en él tanto causas internas como
externas a la Administración. Entre las primeras se destaca la necesidad de mantener un funcionamiento ordenado y racional
de las organizaciones estatales ante su crecimiento geométrico y las presiones generadas desde la propia estructura burocrática
del Estado. Entre las segundas, la de establecer ciertos límites al ejercicio abusivo de las potestades estatales. Ver al respecto
Santamaría Pastor, Juan Alfonso, “Principios de derecho administrativo general”, II, Iustel, Madrid, 2004, p. 23 y ss.
12 Esta es la visión que predomina claramente en la actualidad en la doctrina argentina. Ver, entre otros, Herrera de Villavicencio,
Blanca, “El procedimiento administrativo como garantía de los administrados”, Revista Régimen de la Administración Pública, Nº
348, Septiembre de 2007, p. 89 y ss.; Sammartino, Patricio E., “Procedimiento administrativo, juridicidad e interés público”,
en Cuestiones de Procedimiento Administrativo, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2006, p. 54 y ss.
13 Cassagne, “Derecho administrativo”, II, ob. cit., p. 509.
14 Como es sabido, diferenciar claramente los conceptos de legitimidad, oportunidad, actividad reglada y discrecional, hechos y
derecho no ha sido siempre tarea sencilla y hacerlo con precisión resulta esencial a fin de desarrollar adecuadamente los distintos
sistemas de control. Ver, al respecto, Tawil, Guido Santiago, “Algunas reflexiones respecto al alcance del control judicial de la
actividad administrativa (legitimidad, oportunidad, hechos y derecho)", El Derecho, pp. 122-811 y “Administración y Justicia”, II,
Depalma, Buenos Aires, 1993, p. 315 y ss.
15 López Rodó. “El procedimiento administrativo, garantía de los administrados”, ob. cit., p. 23, quien –anticipando la que se
ha transformado en posición dominante en los últimos años– privilegia el segundo objetivo sobre el primero al afirmar que “su
principal objetivo es –o ha de ser– proteger a los ciudadanos ante cualquier género de actuaciones y resoluciones arbitrarias o
anómalas de los órganos de la Administración antes que aquéllos se vean obligados a recurrir a la vía jurisdiccional en defensa
de sus derechos”.

12 Círculo de Derecho Administrativo

Guido Santiago Tawil

rrido Falla– o redactaron nuestra ley 19.54916 proceso)19 y de peticionar a las autoridades20– se ha
y se observa en sistemas jurídicos como el alemán transformado con el correr del tiempo en el principal
o el italiano que han revalorizado notablemente la motor en la regulación del Procedimiento Adminis-
importancia del Procedimiento Administrativo en las trativo21 y se ve plasmado con claridad –al menos en
últimas décadas17. sus formas– en aquellos sistemas jurídicos que –como
el español o el argentino– cuentan con principios y
Su debida regulación interesa así –como explicaba regulaciones específicas en la materia22.
Linares18– al mismo tiempo tanto a una buena or-
ganización como al interés directo del administrado A fin de cumplir adecuadamente con esos objeti-
ya que la intervención otorgada a los particulares en vos se han consagrado en nuestro país principios
defensa de sus derechos impacta en la relevancia propios del procedimiento administrativo, como los
que el Procedimiento Administrativo asume como de legitimidad, verdad material, oficialidad, infor-
instrumento de eficiencia administrativa. malismo a favor del administrado, debido proceso
adjetivo, colaboración, gratuidad y celeridad, eco-
Ese objetivo protector –sustentado constitucional- nomía y sencillez que distinguen nítidamente –en el
mente en los derechos de defensa en juicio (debido plano teórico– al procedimiento administrativo del

16 Ver, así, Young, Carlos Alberto, “Antecedentes y bases históricas de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos”,
Revista Régimen de la Administración Pública, Nº 46, julio de 1982, p.12. También ha sido recogido por nuestra jurisprudencia,
como lo testimonia el voto del juez Hitters en la causa “Llorente Hnos. c/ Provincia de Buenos Aires s/demanda contencioso
administrativa del 28 de abril de 2004 al señalar –con cita de Royo Villanova, Gordillo, Escola y González Pérez–
que “en suma, el procedimiento de marras participa –a manera de cabeza de Jano– del doble carácter de garantía jurídica y
de garantía administrativa ya que por un lado, procura la tutela de los derechos e intereses de los particulares mientras que por
el otro persigue la buena marcha de la Administración...Se desprende de lo dicho que, a diferencia de un excesivo ritualismo,
el principio del formalismo moderado (informalismo) garantiza un Procedimiento Administrativo dinámico, generador de una
actividad realmente útil para el interés general, a condición de que sea aplicado de consuno con el principio de la buena fe,
permitiendo al administrado confiar en que la Administración no va a exigirle más que lo que estrictamente sea necesario para la
realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en el lugar, en el momento ni
en las formas más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas”.
17 Ver, al respecto, Schmidt-Abmann, E., “El procedimiento administrativo, entre el principio del Estado de Derecho y el principio
democrático”, en El procedimiento administrativo en el derecho comparado, ob. cit., p. 317 y ss. y Corso, Güido, “El
procedimiento administrativo en Italia”, en El procedimiento administrativo en el derecho comparado, ob. cit., p. 477 y ss., quien
recuerda que –en palabras del profesor Mario Nigro (presidente de la comisión redactora de la Ley Nº 241 de Procedimiento
Administrativo y derecho de acceso a archivos y registros del 7 de agosto de 1990)– su objetivo fue “promover la democratización
(contra la inescrutabilidad y el autoritarismo) y la simplificación (contra la lentitud)” (p. 494).
18 Linares, Juan Francisco, “Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento administrativo”, Astrea, Buenos Aires, 1974, p.
16.
19 Respecto a la incidencia del principio de defensa en juicio en la génesis de nuestra Ley de Procedimiento Administrativo ver Young,
“Antecedentes y bases históricas...”, ob. cit., p. 7 y ss., quien recuerda los insistentes reclamos de Bielsa, Diez, Marienhoff,
Fiorini, Gordillo y Escola en favor de la sanción de una norma general de Procedimientos Administrativos que superara
regulaciones parciales e incompletas como las existentes desde la década del ´30 en materia de recurso jerárquico. Este principio,
base sobre la cual –junto con la regla contra la parcialidad (rule against bias)– se ha desarrollado el derecho administrativo en
Gran Bretaña, ha extendido su influencia a otros sistemas que difícilmente uno consideraría en principio emparentados. Sobre la
influencia del principio del debido proceso y de la Administrative Procedure Act norteamericana en el desarrollo del procedimiento
administrativo en Japón ver Takada, Bin, “El procedimiento administrativo en Japón”, en El procedimiento administrativo en el
derecho comparado, ob. cit., p. 384 y ss.
20 En igual sentido, ver Comadira, “Las bases constitucionales del procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 949, quien suma a
las garantías individuales referidas –plasmadas en los artículos 14 y 18 de la C.N.– la de razonabilidad prevista en su artículo 28,
a la que califica como standard garantizador de que el comportamiento administrativo se cumplirá ordenada y sistemáticamente,
es decir, “como un componente inexcusable de la propia eficacia y eficiencia administrativa.
21 Particularmente en aquellos casos en que, como el argentino, su regulación comenzó con la de algunos procedimientos recursivos
como el recurso jerárquico establecido en los decretos 20.003 de 1933 y 7520 de 1944. Al respecto, ver Bielsa, Rafael, “El
recurso jerárquico”, 3ª. Ed., Roque Depalma Editor, Buenos Aires, 1953 y Fiorini, Bartolomé A., “Procedimiento administrativo
y recurso jerárquico”, 2ª ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1971.
22 En supuestos como el de las provincias argentinas del Chaco, Formosa, La Rioja, Río Negro o San Juan, tales regulaciones se
encuentran incluso referidas en los textos constitucionales al otorgar a los poderes legislativos locales la atribución expresa de
dictar normas de procedimiento administrativo. Ver Comadira, “Las bases constitucionales del procedimiento administrativo”,
ob. cit., p. 948. A este respecto, cabe recordar que no todos los sistemas jurídicos de raigambre continental europea regulan
el procedimiento administrativo de modo similar. Basta advertir, por ejemplo, lo que acontece en Francia –donde el arbitrio
de la Administración activa es singular y las mayores garantías se presentan recién en la instancia contencioso administrativa
(jurisdiccional)– o lo que ocurría en nuestro país un siglo atrás cuando –tal como sucede en la actualidad en el país galo y en
Alemania– se consideraba a la actividad administrativa no sujeta a formas particulares. Ver, así, lo expuesto en 1908 por nuestra
Corte Suprema en el conocido caso “Margarita Rey de Ackerley c/ Gobierno Nacional por reivindicación e indemnización”,
Fallos: 109:403, considerando 8º (“Que el reconocimiento hecho por el Poder Ejecutivo en el decreto de 15 de julio de 1898,
que no versó sobre la acción personal sino sobre el derecho real pretendido por la señora de Ackerley, quedó sin efecto por
otro decreto de 21 de julio de 1903, que declaró que aquel reconocimiento lo hizo por error, lo cual estaba en su facultad;
porque los procedimientos administrativos no tienen forma ni carácter de juicio, como tampoco interrumpen la prescripción;
porque a este efecto debe entablarse la demanda ante los jueces, y porque si en la causa seguida por del Viso se admitió el
reconocimiento del gobierno, fue porque lo hizo su representante en el juicio mismo, al contestar la demanda”).

Círculo de Derecho Administrativo 13

 Sobre el futuro del Procedimiento Administrativo

proceso judicial y de cuya debida tutela y efectiva que el Procedimiento Administrativo25 sólo puede
aplicación depende la propia razón de ser de la desarrollarse en un marco de colaboración mutua,
vía administrativa. principio que –a nuestro juicio– no sólo constituye
una condición básica en la relación entre el Estado
Ello es así, pues si –como hemos señalado en su y los particulares, sino también un verdadero pre-
momento– las vías recursiva y reclamativa que supuesto del procedimiento administrativo, ya que
caracterizan a los Procedimientos Administrativos sin él carecería de todo sentido26.
impugnatorios no son más que exteriorizaciones de
una etapa precontenciosa o de conciliación23 que Solo en ese contexto es que principios tales como
se desarrolla frente a quien –como sucede en la los de legitimidad, verdad material, informalismo
mayor parte de los supuestos– carece por su propia a favor del administrado, oficialidad y gratuidad o
naturaleza de los caracteres de independencia e la obligación de revocar los actos irregulares que
imparcialidad que ostentan los jueces, ello no tiene impone a la Administración el artículo 17º de la
sentido alguno si –sea por defecto de diseño o de Ley del Procedimiento Administrativo encuentran
ejecución– las herramientas previstas al efecto no debida justificación.
son susceptibles de ser aplicadas en plenitud.
La dinámica administrativa demuestra, sin embargo,
En ese contexto, hemos intentado destacar en las que, en la mayor parte de los supuestos, tal cola-
últimas décadas la importancia que reviste entender boración brilla por su ausencia. Basta advertir, por
al Procedimiento Administrativo en su verdadera ejemplo, las dificultades que enfrentan de ordinario
dimensión. los particulares al tiempo de realizar gestiones ante
entes u órganos administrativos. La multiplicidad de
En efecto, aún cuando tradicionalmente se ha re- trámites y demoras –sin duda atribuible en mayor
conocido como una de las características básicas medida a la ineficacia e inercia administrativa que
del Procedimiento Administrativo a su carácter a una premeditada voluntad obstaculizante– son
contradictorio24, señalábamos que ello no debería sólo un ejemplo de ello.
significar otra cosa que reconocer que pertenece a
la propia esencia del Procedimiento Administrativo Las violaciones al espíritu de colaboración y a los
la posibilidad de que se hagan valer en él distintos restantes principios que deberían regir el proce-
intereses parciales e individuales y que ellos sean dimiento y obrar aparecen desde el momento en
adecuadamente confrontados en presencia de sus que se impone a los administrados la obligación de
respectivos titulares –sean estos la Administración abonar una tasa a efectos de formular una petición,
y el o los particulares con intereses contrapuestos– acceder u obtener el desarchivo de actuaciones
antes de adoptarse una decisión definitiva. administrativas27. La exigencia de semejante pago
–caracterizado en algunos ordenamientos muni-
Lamentablemente, el reconocimiento de ese princi- cipales como “derecho de oficina”– se presenta
pio ha llevado en general a olvidar peligrosamente en contradicción no sólo ya con los principios

23 Tawil, “Administración y Justicia”, I, ob. cit., p. 173, donde –al referirnos en forma crítica al carácter revisor de la jurisdicción
contencioso administrativa, al requisito de la decisión previa y al alcance que debe atribuirse a la intervención administrativa-
señalábamos que “lo expuesto no significa pronunciarse en contra de la existencia de una intervención administrativa previa al
conocimiento judicial. Tiende, por el contrario, a limitar los efectos de ella a sus justos límites. Desde esa óptica, la intervención
administrativa debe ser visualizada, exclusivamente, como una etapa precontenciosa o de conciliación –tal es el único significado
que cabe otorgarle en la actualidad– que encuentra sustento en la obligación del administrado de colaborar en la preservación del
principio de legalidad, evitando la propagación de litigios inútiles con quien ha asumido el papel de guardián del interés público.
Tal conclusión –plenamente válida como pauta interpretativa de la ley en tanto emana claramente de su espíritu– no debe llevar, por
el contrario, a propugnar la existencia de requisitos formales exagerados que –traducidos en aquellas peligrosas vallas temidas con
justicia por el profesor Enterría– atentan contra el normal ejercicio de los derechos de los administrados y limitan indebidamente el
papel otorgado constitucionalmente a nuestros tribunales de justicia”. Desde una perspectiva similar, señalaba la Corte Suprema en
las causas La Estrella (Fallos: 311:689, considerando 5º), Gasparri y Cía (Fallos: 314:725, considerando 7º) y “The First National
Bank of Boston” (Fallos: 324:3335, considerando 11º) que “la finalidad del reclamo administrativo previo es producir una etapa
conciliatoria anterior al pleito, dar a la Administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error y promover el control de
legitimidad y conveniencia de lo actuado por los órganos inferiores”. Ver, en igual sentido, Corte de Justicia de la Provincia de Salta,
”Alonso, Diego c/ Cooperativa Asistencial de la Capital”, del 11 de junio de 1997, LLNOA. 1998 p. 632.
24 Ver, así, Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes, 57, p-red. 264. En doctrina, ver García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomás Ramón, “Curso de derecho administrativo”, t. II, Civitas, Madrid, 1984, p. 398. En contra se ha pronunciado
Bezzi (“El contrato de obra pública”, 2º ed., Buenos Aires, 1982, p. 63), quien citando a Langrond, concuerda sustancialmente
con nuestra posición, al afirmar que en el Procedimiento Administrativo “hay confrontación, pero no contradicción entre el interés
público representado por la Administración y el interés privado representado por el administrado, a quien califica de colaborador
en la elaboración de la decisión administrativa y no de litigante”.
25 Aún y particularmente aquél de naturaleza impugnatoria.
26 Tawil, “El principio de colaboración y su importancia en el Procedimiento Administrativo”, ob. cit., loc. cit.
27 Respecto al tema del acceso a las actuaciones administrativas, ver Gordillo, Agustín A., “Tratado de derecho administrativo”, 4, 10ª
ed., Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2010, IV; Canosa, Armando, “La vista en el procedimiento administrativo”,
ED pp. 134-899 y “Procedimiento administrativo: recursos y reclamos”, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, p. 287 y ss; Monti,
Laura, “El acceso a las actuaciones administrativas” en Tawil (Dir.), “El procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 267 y ss.

14 Círculo de Derecho Administrativo

Guido Santiago Tawil

de gratuidad del procedimiento y debido proceso «La tutela del interés

adjetivo –en tanto importa una restricción indebida
a la posibilidad de que el particular sea oído28–, público exige que, en
sino, más aún, con los principios centrales de legi- su regulación, el Estado
timidad y verdad material. Si lo que se persigue es
el fiel cumplimiento del ordenamiento jurídico, si la adopte mecanismos que
carga de obtener ese resultado recae principalmen- no sólo resulten aptos
te sobre la organización estatal y si a ese fin ella
no debe limitar su conocimiento a los elementos para el ejercicio de las
formales aportados en el expediente, mal puede prerrogativas de poder
aceptarse que exigencias económicas como las
expuestas29 restrinjan el acceso de la Administra- público, sino también
ción a la principal fuente de información a la que para limitar su ejercicio
debe recurrir para decidir la conducta a seguir o
revisar la ya adoptada: aquella susceptible de ser
abusivo en función de
provista por su “colaborador”, su “coadyuvante”, las garantías que cada
su “socio” en la búsqueda del éxito en el procedi-
miento administrativo, es decir, el particular intere-
ordenamiento jurídico
sado30. Lamentablemente, ello no es siempre bien reconoce a aquellos sujetos
comprendido, olvidándose frecuentemente que en
no pocas ocasiones quien se encuentra en mejor
a la autoridad estatal».
posición para recordar a la Administración sus de-
beres y obligaciones, para advertirle de los errores Más allá del carácter obligatorio de los plazos tanto
cometidos y para agraviarse cuando se lesiona el para el administrado como para la Administración32
bien común y el bien individual compatible con este y del ejercicio obligatorio de la competencia33, es-
es el propio administrado. casas son las ocasiones en que la Administración
cumple con los plazos conferidos en la legislación
¿Qué decir entonces de las restricciones que se para el dictado de un acto, su notificación o la re-
observan en ocasiones para producir prueba, la no solución de un recurso. Frente a semejante mora, la
consideración de aquella producida y las dificulta- legislación ha ideado diversos remedios que, si bien
des que enfrentan los administrados para acceder otorgan algún tipo de solución, no evitan la mora
a las actuaciones y antecedentes administrativos? administrativa ni reparan debidamente los perjui-
En más de una oportunidad ellas obligan a poner cios que ella causa. ¿Son el silencio administrativo
en duda si principios básicos en este campo como negativo o el amparo por mora soluciones efectivas
los de verdad material, oficialidad o debido pro- para erradicar esas prácticas? La respuesta parece
ceso constituyen meras construcciones teóricas o ser necesariamente negativa. Todo paliativo debe,
cuentan con algún asidero tangible en la realidad como tal, ser bienvenido, pero lejos se encuentran
y dinámicas administrativas31. semejantes herramientas de constituir soluciones
eficientes para revertir la mora administrativa o
¿Y de la celeridad, economía, sencillez y eficacia poner fin a su inactividad material.
de los procedimientos? Como bien se ha dicho, el
“tiempo” es un elemento decisivo en la tutela de Las trabas o requerimientos burocráticos que ca-
los derechos y el orden jurídico. De poco sirve una racterizan al obrar de nuestras Administraciones
solución correcta si ella no es aportada en tiempo –plasmado en un sinnúmero de exigencias formales
oportuno. Frecuente, resulta observar procedimien- superfluas e innecesarias34, atención defectuosa y
tos administrativos cuya duración acumula años. generalmente escasa, largas esperas, omisión de

28 Que impone, necesariamente, el acceso del particular y una efectiva participación útil en las actuaciones que lo afecten. Ver, al
respecto, Gordillo, “Tratado de derecho administrativo”, 4, ob. cit., IV-6.
29 Consecuencia de la invariable necesidad de generar recursos que caracteriza desde antaño a nuestra Administración.
30 Como lo ha destacado nuestra Corte Suprema en un caso que involucraba a un organismo previsional, pero cuyas proyecciones
pueden válidamente ser generalizadas a cualquier órgano administrativo, “los organismos previsionales no son partes contrarias
con intereses contrapuestos a los de los administrados, sino órganos de control y aplicación práctica de la legislación de la
seguridad social para el cumplimiento de cuyos fines están obligados a coadyuvar al esclarecimiento de la verdad material…”.
Ver Fallos: 313:1417, “Echavarría Coll”.
31 En sentido concordante, Rodríguez Prado, Julieta, “El procedimiento administrativo en la práctica. Principales cuestiones que
se plantean”, en Tawil (Dir.), “El procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 333 y ss.
32 Artículo 1º, inc. e), apartado 1, Ley del Procedimiento Administrativo.
33 Artículo 3º, Ley del Procedimiento Administrativo. Respecto a este tema, ver Halperin, David, A. “Los plazos en el procedimiento
administrativo” en Tawil (Dir.), “El procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 253 y ss.
34 La sujeción a formas rituales es, sin duda, uno de los rasgos más característicos de los sistemas inspirados en el modelo francés
y, como tal, mal podría estar ausente en nuestro país. Como en otros campos de la actuación administrativa, el tema de las
formas asume en el Procedimiento Administrativo un rol central. Es cierto que en numerosas ocasiones las formas producen un
importante efecto disuasivo y, por ello, hemos destacado la importancia que reviste la motivación como medio de control de la

Círculo de Derecho Administrativo 15

 Sobre el futuro del Procedimiento Administrativo

notificaciones, necesidad de concurrir reiterada e la Administración destinada a obtener un resultado

infructuosamente a las dependencias públicas35 y justo y provechoso para el individuo y la comunidad
demás vicios–, más allá de evidenciar un preocu- en su conjunto38.
pante desconocimiento del ordenamiento que rige
a la Administración –llámese Ley del Procedimiento Si la Administración y los administrados no se
Administrativo u otras normas legales o reglamen- encuentran por lo general en una relación de
tarias análogas– y de los principios generales en igualdad, mayor aún es aquella desigualdad en
que ellos se sustentan, encuentran su origen en la el Procedimiento Administrativo. A diferencia de lo
confusión existente acerca de cuáles son los fines que acontece cuando el Estado ejerce la función
que debe perseguir el Estado en su accionar. materialmente jurisdiccional –que requiere, por su
propia naturaleza, la existencia de una controversia
El problema no es, por cierto, propio o exclusivo entre partes y un órgano independiente de ellas que
de la Administración argentina. Ha sido y –muy a la dirima39– en el caso del ejercicio de la función
nuestro pesar– seguirá siendo un defecto crónico materialmente administrativa, el Estado se identifica
de las organizaciones estatales36. con una de las partes en aparente pugna y, por
ende, carece de independencia y neutralidad.
Nos hemos referido elogiosamente con anterioridad
a algunos de los esfuerzos realizados en otras lati- La desigualdad entre las partes es, consecuentemen-
tudes para reducir la carga burocrática, particular- te, propia del Procedimiento Administrativo. Pero
mente en materia regulatoria37. Iniciativas relevantes ella pierde relevancia cuando se toma conciencia de
como las adoptadas en los Estados Unidos a fin que él no se basa en una confrontación de fuerzas
de revisar la regulación existente, reducir la carga entre la Administración y el administrado que exige
innecesaria de información o imponer obligaciones para su adecuado funcionamiento una igualdad
específicas de contabilidad presupuestaria y examen absoluta entre ellas, sino, por el contrario, que se
de los costos y beneficios de toda nueva regulación trata de un procedimiento particular y específico en
relevante deberían ser objeto de mayor atención. el que esa aparente disimilitud no debería constituir
óbice alguno para alcanzar el fin perseguido.
La idea del enfrentamiento entre la Administración
y los administrados debe ser erradicada de ma- De allí que, ante la falta de independencia del poder
nera definitiva. Forma parte de la esencia misma de decisión con el interés comprometido resulte
del Procedimiento Administrativo que la decisión esencial, para su funcionamiento eficaz, compren-
emanada del órgano estatal no sea consecuencia der debidamente la naturaleza del vínculo.
de una disputa entre ellos sino, por el contrario,
el fruto necesario de una conjunción de esfuerzos, Como consecuencia de ello, exigencias tales como
una interacción imprescindible entre el particular y el reclamo administrativo o los recursos administrati-

actividad administrativa o nos hemos pronunciado en contra de la teoría de la subsanación dada la naturaleza educativa que a
nuestro juicio reviste para los órganos administrativos lo que hemos dado en llamar “el efecto multiplicador de las nulidades”. Sin
embargo, el funcionamiento deficiente de los mecanismos de control se ve acentuado, en importante medida, por la sacralización
exagerada de las formas: en otras palabras, el suponer que las formas son aptas para constituir en si mismas mecanismos
adecuados de control. La experiencia indica que nada es más sencillo para quien no sabe controlar que verificar únicamente el
cumplimiento de las formas. Lava su culpa y aparenta cumplir adecuadamente con su función cuando –obviamente– lejos está
de hacerlo. Ello explica en numerosos supuestos, las toneladas de papeles que inundan a la Administración y la escasa confianza
que tiene la ciudadanía en las estructuras estatales. Algo parecido sucede, por cierto, con la función de regulación. Cuando algo
no funciona es más sencillo propugnar la sanción de una nueva norma –de naturaleza legal o reglamentaria– que examinar
con seriedad las razones por las cuales ellas no son cumplidas y trabajar en la modificación de las conductas humanas para
conseguir su acatamiento. Se trata, como hemos dicho en oportunidades anteriores, simplemente de cosmética.
35 Defectos estos muy comunes en nuestra práctica administrativa y que configuran una clara restricción a la posibilidad con que
cuentan los particulares de obtener una efectiva participación útil en la toma de las decisiones que los pudieran afectar. Ver
al respecto lo señalado hace ya más de tres décadas por Horacio Creo Bay (“Rechazo de escritos en sede administrativa”,
J.A., 1977-III, p. 646 y ss.) en materia de presentación y rechazo de escritos en sede administrativa. Así lo hizo notar también
Héctor A. Mairal (“Control judicial de la administración pública”, t. I, Depalma, Buenos Aires, 1984, p. 8) al señalar que: “el
rechazo de escritos en la mesa de entradas, denegación de vistas y de pruebas, negativas a elevar el expediente y represalias
por interposición de recursos o demandas contra el ente son todas situaciones de frecuente ocurrencia, muchas de las cuales no
quedan volcadas en el procedimiento y son por ello difíciles de probar”.
36 Ver, a este respecto, las ácidas críticas vertidas en España por el profesor Alejandro Nieto en “La “nueva” organización del
desgobierno”, Ariel, Barcelona, 3ª reimpresión, 2003.
37 Ver Tawil, Guido Santiago, “Avances regulatorios en América Latina: una evaluación necesaria”, ED, Suplemento de Derecho
Administrativo, año 2000, p. 380 y ss.
38 Así parece haberlo entendido en ocasiones nuestra Corte Suprema, al señalar que, “conforme a los principios generales que rigen
la materia, el recurrente concurre como colaborador en la elaboración de la decisión administrativa, aun cuando defiende sus
derechos subjetivos; por lo que, predominan las reglas de informalismo e impulsión de oficio. Además, la buena fe, la lealtad y la
probidad que deben caracterizar todo proceso y la actividad de las partes en él determinan que las normas adjetivas regulatorias
de su conducta no contengan exigencias contrarias a tales principios”. Ver Fallos: 300:1292, “Galián, Edgar c. Provincia de
Corrientes” y 308:633, “Durusse de Fernández, Graciela c. Provincia de Santa Fe”.
39 Fiorini, Bartolomé, “Inexistencia del acto administrativo jurisdiccional”, La Ley, 101 p. 1027 y ss.

16 Círculo de Derecho Administrativo

Guido Santiago Tawil

vos sólo hallarían justificación40 en caso de ser ellos como paso previo a un Proceso Contencioso-Ad-
interpretados como propios de la instancia precon- ministrativo de naturaleza revisora, es decir, como
tenciosa o de conciliación antes referida, signada una sucesión de pasos formales impuestos por la
por el espíritu de colaboración y la posibilidad cierta norma como necesarios para agotar la instancia
de que los particulares obtengan una verdadera y administrativa y generar un acto expreso o presunto
efectiva participación útil41 en la elaboración y toma que permita acceder a la instancia judicial.
de las decisiones que los afecten42.
Esa íntima relación que uniera desde sus orígenes
Más allá de los justificados elogios que la for- a la regulación del procedimiento y el Proceso
mulación teórica y regulación del Procedimiento Contencioso-Administrativo obliga a comprender
Administrativo han merecido en su tiempo y lugar, que las modificaciones producidas en la construc-
ellos requieren en la actualidad ciertos cambios ción e interpretación de uno de ellos impacta en
relevantes –tanto de naturaleza conceptual como ocasiones en el otro e impone la necesidad de su
instrumental– que permitan superar la insatisfacción reformulación.
que en general se percibe en quienes deciden hacer
uso de él. Superada en importante medida la visión revisora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa –en
En el plano conceptual, no puede desconocerse función de la cual se requería como condición in-
que, tanto en nuestro país como en otros sistemas eludible para la procedencia de la revisión judicial
jurídicos, el Procedimiento Administrativo impug- la existencia de un acto previo de la Administración
natorio ha sido visto y regulado durante décadas en los aún supuestos de inactividad43–, el gran de-

40 Con el alcance al que nos referiremos a continuación.

41 Expresión esta utilizada desde antaño por nuestra Corte Suprema (Fallos: 215: 357) y a la que nos adherimos.
42 El cambio cultural que ello exige es, por cierto, relevante y las experiencias existentes hasta el momento no han sido particularmente
alentadoras. Basta observar, por ejemplo, que iniciativas de interés como el Decreto Nº 1172/03 –que aprobó los reglamentos
generales de audiencias públicas, publicidad de la gestión de intereses, elaboración participativa de normas, acceso a la información
pública y reuniones abiertas de los entes reguladores de servicios públicos– lejos han estado de producir los efectos deseados.
43 En una interpretación desmesurada de esta exigencia se interpretaba que –en tanto la reclamación administrativa determinaría los
puntos en disputa sobre los cuales habrán de pronunciarse los jueces– no resultaba posible plantear en sede judicial cuestiones no
introducidas con anterioridad ante la Administración; que las pretensiones en sede judicial no podían exceder las formuladas en sede
administrativa, o que aun en el supuesto de anularse el acto impugnado, los tribunales no podían realizar declaraciones sobre las
pretensiones sustanciales de los recurrentes cuando ellas habían quedado sin resolver por parte de la Administración. En concordancia
con ello, se deducía de este carácter revisor que los tribunales deberían ceñir su conocimiento a las cuestiones resueltas en el acto
impugnado, toda vez que, "de modificar la fundamentación fáctica o la extensión de sus pretensiones al demandar judicialmente, el
particular estaría privando a la Administración la posibilidad de decisión, sustrayéndole su competencia y asignándosela por propia
y personal decisión al tribunal judicial que de órgano revisor de actos se transformaría en decisor de cuestiones que debían ser
planteadas en sede administrativa...". El abandono de esta visión se ha notado claramente en la jurisprudencia, doctrina y legislación
tanto española como argentina. La ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa de 1998 profundizó ese
proceso en España. Así, siguiendo una sentencia del Tribunal Constitucional del 25 de septiembre de 1995, la ley de 1998 ratificó
su intención de “superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso–administrativo como una revisión de actos
administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas frente a cualquier comportamiento
ilícito de la Administración” (Exposición de Motivos, capítulo V, párrafo 1). De ese modo y a diferencia de la L.J.C.A. de 1956
–que relacionaba las pretensiones procesales con los “actos” de la Administración y solo admitía la impugnación de disposiciones
generales y actos administrativos (expresos o presuntos)–, el nuevo ordenamiento español vinculó a las pretensiones esgrimibles
con la actuación administrativa en sentido amplio (interpretada ella en los términos del artículo 106.1 de la Constitución Española
de 1978, es decir, comprendiendo no sólo los actos propiamente dichos sino también la actividad prestacional, las actividades
negociales de diverso tipo, las actuaciones materiales y, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas– y consagró un vasto
sistema de pretensiones), contemplando entre la actuación administrativa susceptible de impugnación judicial a la que se refieren
sus artículos 25º y ss. a las disposiciones de carácter general, los actos administrativos expresos o presuntos, la inactividad material
de la Administración y las vías de hecho. A las clásicas pretensiones de condena ya existentes en la ley de 1956 –declaración de
no conformidad a Derecho y consecuente anulación y reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adopción de las
medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, incluida la indemnización de daños y perjuicios– el nuevo ordenamiento sumó
la posibilidad de condenar a la Administración al cumplimiento de actividad omitida en el supuesto de inactividad material y el cese
de la actividad material cuestionada en el caso de las vías de hecho. En el caso argentino, abandonando la visión esbozada en el
Código Varela, el nuevo Código Contencioso Administrativo bonaerense (Ley 12.008 de 1997, modificada por las leyes 12.074,
12.310, 13.101 y 13.118 ó Código Contencioso Administrativo) fijó –con buen criterio– como objeto del proceso a la pretensión
procesal y no al acto administrativo denegatorio de derechos (Ver, así, el mensaje del Poder Ejecutivo del 2 de junio de 1997 de
elevación a la legislatura provincial del proyecto de código). Asimismo y tal como lo hiciera poco tiempo después la ley española
de 1998, admitió expresamente entre las pretensiones posibles –sujetas a plazos y condiciones diferentes (artículos 18º a 21º del
Código Contencioso Administrativo)– la posibilidad de requerir la anulación total o parcial de actos administrativos, reglamentos u
ordenanzas municipales; el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelado; el resarcimiento de daños y perjuicios;
la declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el derecho administrativo; el cese de
una vía de hecho o el libramiento de una orden de pronto despacho (Artículo 12º del Código Contencioso Administrativo). Esa
enumeración ha sido considerada como meramente enunciativa, por lo que nada obstaría al ejercicio de otras pretensiones. Cfr.
Soria, Daniel F., El proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires y el juzgamiento de
los actos del Tribunal de Cuentas, Revista Régimen de la Administración Pública, Nº 227, Buenos Aires, 1997. Respecto al tema
en general, ver Tawil, Guido Santiago, “Características básicas de la jurisdicción contencioso-administrativa argentina” en Tawil,
Guido Santiago (Director), “Derecho procesal administrativo”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2011, en prensa.

Círculo de Derecho Administrativo 17

 Sobre el futuro del Procedimiento Administrativo

safío que enfrenta el Procedimiento Administrativo Un Procedimiento Administrativo moderno debe-

en estos tiempos es el de obtener el favor de los ría acentuar los estímulos a fin de obtener una
administrados, es decir, lograr que ellos recurran al mayor participación útil tanto de la Administra-
Procedimiento Administrativo no por imposición le- ción como de los administrados –unificando los
gal sino por asumirse que él permitirá solucionar los procedimientos y evitando categorías cerradas
conflictos sin necesidad de recurrir a una instancia de legitimación45–, ampliar las pretensiones sus-
judicial. Entendido que el procedimiento adminis- ceptibles de ser planteadas a fin de contemplar
trativo no debe condicionar ya más el acceso a una mecanismos aptos para poner fin a la inactivi-
tutela judicial efectiva, el único modo que él concite dad material, desterrar ciertas construcciones
el interés tanto de la Administración como de los incompatibles con su propia esencia46 y reducir
administrados es que los mecanismos de resolución la procesalización exagerada que se verifica tanto
de disputas allí existentes funcionen debidamente, en la regulación como en la aplicación del siste-
permitiendo conciliar adecuada y efectivamente los ma.47 En esa senda, el principio de colaboración
diversos intereses en juego sin necesidad de recurrir al que hacíamos referencia asume aún mayor
al auxilio de los órganos judiciales44. relevancia. De optarse por mantener los recursos
administrativos (en lugar de sustituirlos por otros
De ese modo, si el Proceso Contencioso-Administrativo mecanismos de expresión o participación de los
ya no es más considerado un proceso al acto adminis- administrados), debería quedar claro que ellos
trativo, sino uno en el que se pueden plantear múltiples resultan en su mayor parte optativos48 y que su
pretensiones (incluidas en algunos supuestos aquellas falta de agotamiento49 o ejercicio no generará
de naturaleza prestacional), el Procedimiento Adminis- la pérdida del derecho a promover la acción
trativo debería ser adecuado a esa nueva realidad. procesal administrativa50 51.

44 La solución no pasa, en definitiva, por la simple ampliación o modificación de plazos o restricciones. Mucho menos aún por
eliminar u obviar el Procedimiento Administrativo. Pasa por reformularlo y jerarquizarlo, haciéndolo imprescindible no por
imposición legal sino por el propio peso de su utilidad y eficacia.
45 Una técnica interesante ha sido la utilizada por el Nuevo Código Contencioso-Administrativo bonaerense al señalar –en su artículo
13º– que “Está legitimada para deducir las pretensiones previstas en el presente Código, toda persona que invoque una lesión,
afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”.
46 Entre ellas se destaca, particularmente, aquella que postula la llamada “teoría de la subsanación”. Ver, al respecto, la valiosa
contribución de Fabián O. Canda, “El debido proceso adjetivo. La llamada “teoría de la subsanación”, en Tawil (Dir.), “El
procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 145 y ss.
47 Consecuencia directa de la confusión existente respecto al sentido y naturaleza del Procedimiento Administrativo y su frecuente
asimilación al Proceso Judicial.
48 Similar solución se debate en el sistema español donde se postula la conveniencia de contemplar un solo recurso, de carácter
optativo, con excepción de los casos de tutela y autoadministración.
49 Sobre el significado y alcance del agotamiento o apuro de la instancia administrativa ver el excelente trabajo de Oscar Aguilar
Valdéz (“El agotamiento de la vía administrativa”, en Tawil (Dir.), “Procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 73 y ss), quien señala
–en posición que compartimos plenamente– que: “nada hay en la Constitución Nacional ni en nuestro régimen contencioso
administrativo que, por esencia, exija la existencia de este presupuesto procesal. Lo único que exige la Norma Fundamental
para habilitar la procedencia de un pleito contra el Estado es la existencia de un caso o controversia…tal fundamento no puede
resultar admisible a mas que se advierta que este recaudo recién fue introducido en nuestra legislación federal en 1972, es decir,
mas de una centuria de sancionada la Constitución Nacional. Por otra parte, podemos afirmar –como lo ha dicho lúcidamente
Bianchi– que del principio de división de poderes no se pueden derivar restricciones al ejercicio de derechos constitucionales,
porque, justamente, su función es la de garantizar el ejercicio de las libertades individuales y no limitarlas”.
50 En igual sentido, consecuencias propias del carácter revisor como la exigencia de identificar los hechos y derechos invocados en
la demanda judicial con lo resuelto (o planteado) en sede administrativa (ver, así, por ejemplo, lo dispuesto en el artículo 30º
de la Ley Nº 19.549) deben ser superados. A ellos nos hemos referido en forma crítica con anterioridad por considerar a esta
disposición una interpretación errónea y desmesurada del principio de congruencia procesal al olvidar que –a diferencia de los
que ocurre con la apelación entre dos instancias judiciales– el sistema argentino no es de doble jurisdicción (administrativa y
judicial) sino de jurisdicción única y ella es de naturaleza judicial. Ver, en sentido concordante, Mairal, “Control judicial…”, I,
ob. cit., p. 349 y Canosa, “Procedimiento administrativo…”, ob. cit., p. 528.
51 En una línea similar parece pronunciarse Agustín Gordillo (“Tratado de derecho administrativo”, 4, 10ª ed., Fundación de
Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2010, III-3), al señalar que “cuando la tutela judicial es efectiva, el recurso administrativo
es un trámite molesto que desearía poder evitar. Cuando el control judicial no funciona, el recurso administrativo se transforma
en el único remedio disponible. En cualquier caso, es el precio que el ciudadano debe pagar para tener acceso a la vía judicial,
unas horcas caudinas incompatibles con la garantía de pronto acceso a la instancia judicial. Por ello, la respuesta provisoria que
la doctrina contemporánea postula es que resulta una irrazonable restricción del acceso a la justicia. Ello, por ser innecesarios
para la Administración, que de rutina no los resuelve; por transformar `los fugacísimos plazos de interposición de los recursos en
plazos de prescripción de los derechos sustantivos´; por ser una carga injustificable, demorar el acceso a la justicia y de hecho
desanimar dicho acceso, etc. Se trata de un tema en el que conviene evitar todo dogmatismo jurídico o formulismo rígido, pues
a veces la justicia es el único camino y otras lo es la Administración. La mejor solución es dejar al propio interesado el derecho
de acudir a la vía judicial en forma directa, o agotar si lo prefiere todo o parte de la instancia administrativa…hemos seguido
y profundizado lo que en España se denominó la desvirtuación de la vertiente garantística de los recursos; la desfiguración de
los recursos como medio de garantía”. También, lo hacen Canosa (“Procedimiento administrativo…”, ob. cit., p. 355 y ss.) y
Aguilar Valdéz (“El agotamiento de la vía administrativa”, ob. cit., p. 91) quien a la posibilidad de otorgarle carácter optativo
al régimen recursivo le agrega la posibilidad de reemplazar la obligatoriedad de interponer el recurso jerárquico por una simple
reclamación administrativa, sin plazo de interposición y con términos de resolución razonables, vencidos los cuales –con o sin
resolución expresa– el particular podría acudir a la vía judicial.

18 Círculo de Derecho Administrativo

Guido Santiago Tawil

En esa misma senda, el abandono del carácter re- «El Procedimiento

visor de la jurisdicción Contencioso-Administrativa
aconseja reexaminar la pertinencia de mantener Administrativo se
limitaciones temporales al ejercicio de la acción presenta a la vez
contencioso administrativa como las existentes en la
actualidad52 o el sistema de retardación53 y reformu- no sólo como un
lar figuras tales como la denuncia de ilegitimidad o mecanismo destinado
el silencio negativo, creadas con un claro propósito
tuitivo, pero cuya utilidad misma quedaría en duda a garantizar un mejor
en ese nuevo contexto54. funcionamiento de la
En el plano instrumental, numerosas son las so- Administración, sino
luciones susceptibles de ser incorporadas. Desde también para otorgar
propuestas conceptuales destinadas a reducir en
general la carga de papel y documentación a pre-
a los administrados la
sentar y procesar, hasta la eliminación de controles posibilidad de hacer
formales que en escasas oportunidades permiten
alcanzar los objetivos perseguidos –sustituyendo en
valer sus derechos o
cuanto sea posible controles de medios por otros de intereses frente al abuso
resultados– por lo que el abanico es particularmente
amplio.
o funcionamiento
deficiente de la
Un proceso de modernización del Procedimiento organización estatal».
Administrativo exigiría, por cierto, incorporar las
múltiples ventajas que la innovación tecnológica
nos acerca (expedientes virtuales, firma digital55, instrumentación ayude efectivamente al proceso
notificación electrónica)56, adaptar la regulación a de toma de decisiones y no, por el contrario, lo
las nuevas previsiones existentes en la legislación obstaculice.
y tratados internacionales –particularmente en lo
atinente a la transparencia, ética y mecanismos Asimismo, principios tales como los de colaboración
destinados a combatir la corrupción– y fomentar y gratuidad deberían ser consagrados normativa-
una mayor publicidad de los actos y procedimien- mente, eliminando –en aquellos casos en que fuera
tos estatales57, cuidando particularmente que su necesario– las normas que atentan contra ellos58.

52 Plasmadas en la mayor parte de los casos en plazos de caducidad y presentes –en el supuesto de los ordenamientos provinciales–
en los códigos contencioso-administrativos y no –como acontece en el orden nacional– en las leyes de Procedimiento
Administrativo.
53 Previsto, por ejemplo, en los artículos 77º a 79º de la ley de procedimiento administrativo de la provincia de Buenos Aires (Decreto
Ley Nº 7647/70).
54 En efecto, la primera cuestión a debatir sería la necesidad o conveniencia de mantener tales institutos en forma generalizada
en un esquema en el cual el requisito de decisión previa –en razón del cual nacieron y que les da justificación– se atenúa
considerablemente. Aún en el caso de optarse por su mantenimiento (solución prudente en la medida en que el sistema no sea
reestructurado en su totalidad), debería examinarse la conveniencia de revisar en cuanto al primer instituto la visión innecesariamente
restrictiva que denotan –en cuanto a la posibilidad de revisar judicialmente la decisión que desestima una denuncia de ilegitimidad–
diversos precedentes jurisprudenciales a partir del conocido caso “Gorordo” (Fallos 322:73, del 4 de febrero de 1999). Ver, en igual
sentido, “Tajes” (Fallos: 322:551 del 31 de marzo de 1999) y la disidencia del juez Maqueda en “Daus” (Fallos: 329:2886 del 18
de julio de 2006), entre muchos otros. Respecto al tema de la denuncia de ilegitimidad ver el valioso aporte crítico de Ignacio J.
Minorini Lima, “La denuncia de ilegitimidad”, en Tawil (Dir.), “El procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 425 y ss.
55 Ver, al respecto, la ley 25.506 y su Decreto Reglamentario Nº 2628/02. Examinando el funcionamiento del sistema de firma digital y
algunas falencias que impedirían su plena aplicación en el ámbito administrativo, ver Roca, Santiago, “El acto administrativo digital
en el marco de nuestro Procedimiento Administrativo”, RAP 2003, pp.124-135; Bordelois de Rossi, Gabriela, “El expediente
administrativo” y Aprile, Natalia S., “Los escritos. Formalidad. Recaudos. Su funcionamiento en el Procedimiento Administrativo”,
ambos trabajos publicados en Tawil (Dir.), “El Procedimiento Administrativo”, ob. cit., p. 188 y ss. y p. 247 y ss.
56 En igual sentido, Lupetti, Gustavo P., “Los principios de eficacia, celeridad, economía y sencillez”, en Tawil (Dir.), “El procedimiento
administrativo”, ob. cit., p. 173 y ss. Respecto al tema del “gobierno digital” ver, en nuestro país, Martino, Antonio, “El gobierno
digital para la emergencia”, en Ahe, Dafne A. (Coord.), “El derecho administrativo de la emergencia”, II, Fundación de Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 2002, p. 49.
57 Incentivando, en aquellos casos en que resulte posible, mecanismos tales como los de documentos en consulta. Respecto a
estos últimos y otros mecanismos de participación pública, ver el decreto 1172/2003 y Reriz, María Graciela, “La participación
ciudadana en la gestión administrativa y en el control”, Revista Jurídica de Buenos Aires, 2004, p. 387 y ss.; Alianak, Raquel
C., “Sobre la participación pública en la elaboración de reglamentos y proyectos de ley. A propósito del decreto 1172/2003 y
su comparación con el régimen vigente en el sistema legal de Estados Unidos de Norteamérica”, EDA 2004-504; Sacristán,
Estela, “Participación previa y revisión judicial en los actos de alcance general”, JA 2005-I; Bloch, Denise, “Procedimientos de
participación de los usuarios en la regulación de los servicios públicos, RAP Nº 258; Boullaude, Gustavo, “El decreto 1172/2003
y los servicios públicos”, RDA 51-134 y Mortier, Natalia, “Los procedimientos de elaboración participativa de normas”, en
Tawil (Dir.), “El procedimiento administrativo”, ob. cit., p. 497 y ss, entre otros.
58 Como, por ejemplo, aquellas disposiciones que exigen el pago de derechos de oficina ó tasas de desarchivo, dificultan el acceso

Círculo de Derecho Administrativo 19

 Sobre el futuro del Procedimiento Administrativo

En este proceso de transformación del procedimien- iv) Por último, la creación de un ente u órgano en
to administrativo cuatro soluciones instrumentales el ámbito de la Administración que mediante
podrían resultar también de interés. herramientas físicas e informáticas reciba y pro-
cese los reclamos y sugerencias que genera el
i) En primer lugar, la redacción de una guía de funcionamiento defectuoso del procedimiento
buenas prácticas administrativas, dirigida tanto administrativo61 con dos objetivos centrales. En
a la Administración como a los administrados primer lugar, compilar periódicamente las obser-
en la que se expresen con claridad los objetivos vaciones recibidas y remitírselas a los organismos
perseguidos y los deberes y obligaciones de administrativos o legislativos competentes para
todos quienes participan en los Procedimientos realizar las modificaciones necesarias en su regula-
Administrativos. Ella podría incluir, a mero título ción normativa (con o sin propuestas normativas),
enunciativo, una lista de las conductas que se guía de buenas prácticas, circulares y programas
esperan y aquellas que se consideran inadecua- de entrenamiento y actualización. Segundo, en los
das en el Procedimiento Administrativo59. casos en que ella no se perciba como superflua o
dilatoria, hacer llegar a las oficinas o dependen-
ii) Segundo, el dictado de una serie de instruccio- cias administrativas competentes la queja puntual
nes a los funcionarios administrativos y cuerpos recibida a fin de requerir su pronta solución62.
de asesoramiento jurídico60 consistentes con el
nuevo ordenamiento, reflejando claramente las Tal como aconteciera en otras materias, iniciativas
conductas que se esperan de ellos y los mecanis- recientes demuestran la voluntad de las autoridades
mos que se instrumentarán a fin de implementar políticas en distintas jurisdicciones de iniciar estudios
y realizar un seguimiento de las conductas allí que podrían culminar en la modificación de algunas
fijadas. de nuestras actuales leyes de procedimiento admi-
nistrativo.63 Más allá de la decisión final que cada
iii) En tercer lugar, la implementación de progra- jurisdicción adopte, tales esfuerzos evidencian una
mas de entrenamiento y actualización perma- seria y legítima preocupación que no debe pasar
nente para funcionarios de la Administración desapercibida. Probablemente no todos los cambios
destinados a instruirlos adecuadamente, inter- deseados o requeridos puedan ser instrumentados
cambiar experiencias y recoger sugerencias en el corto o aún en el mediano plazo pero el sólo
para alcanzar un mejor funcionamiento del hecho de iniciar este proceso resulta auspicioso y
Procedimiento Administrativo. merece, por cierto, todo nuestro apoyo.

a las actuaciones administrativas u obstaculizan innecesariamente la participación de los administrados con interés suficiente.
Respecto a este tema, ver Barbarán, Josefina, “El agotamiento del administrado”, La Ley 2005-E-1120 y Capalbo, Sofía,
“El principio de gratuidad en el procedimiento administrativo”, en Tawil (Dir.), “Procedimiento administrativo”, ob. cit., pp.
167/168.
59 De ese modo, conductas frecuentes pero reprobables como la elevación de los recursos administrativos con proyecto de resolución
denegatoria y aquellas dilatorias dirigidas a diferir eternamente los procedimientos sancionatorios deberían, por ejemplo, verse
debidamente reflejadas.
60 Emanadas en este último caso del Procurador del Tesoro en el ámbito nacional y de los responsables de los cuerpos de abogados
respectivos en el ámbito provincial.
61 En el entendimiento que la función de orientación cotidiana a los administrados será obligación de todos los funcionarios, como
parte integrante de sus tareas ordinarias e incorporadas a las instrucciones señaladas anteriormente.
62 En labores tales como el entrenamiento y actualización de los funcionarios de la Administración ó la elaboración de la guía de
buenas prácticas, su reflejo y posteriores propuestas de modificación normativas el aporte de distintas instituciones –incluidas las
cátedras de derecho administrativo de nuestras principales universidades– podría resultar de gran utilidad.
63 En esa senda cabe destacar, entre otras, las recientes iniciativas de las provincias de Buenos Aires y Salta. En el caso de la primera,
ella ya ha dado lugar a la creación –por decreto Nº 1044 del 6 de julio de 2010– de una “Comisión para el Estudio y Análisis
del Decreto-Ley Nº 7647/70 y modificatorias”.

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