UNA NUEVA VISIÓN SOBRE EL DENOMINADO CICLO O CIRCUITO

TÍTULO:
PRESUPUESTARIO
AUTOR/ES: Schafrik de Nuñez, Fabiana
PUBLICACIÓN: Temas de Derecho Administrativo
TOMO/BOLETÍN: -
PÁGINA: -
MES: Febrero
AÑO: 2017

FABIANA SCHAFRIK DE NUÑEZ(*)

UNA NUEVA VISIÓN SOBRE EL DENOMINADO CICLO O CIRCUITO

PRESUPUESTARIO(1)

I - INTRODUCCIÓN

El derecho presupuestario puede ser analizado desde diferentes

perspectivas. Este trabajo tiene por objeto el análisis de cada una de las
etapas “en la vida del presupuesto”(2) desde una óptica secuencial. En
este plano, el denominado ciclo o circuito presupuestario describe el
camino que necesariamente habrá de recorrerse desde la formulación
presupuestaria hasta que, una vez finalizada la etapa de la ejecución, se
prepare la cuenta de inversión que analizará el Congreso Nacional para su
aprobación o rechazo.
El ciclo presupuestario es un verdadero sistema donde cada una de las
etapas que lo conforman es el antecedente ineludible para la ocurrencia
de la próxima.
Su diseño es constitucional y responde al sistema representativo,
republicano y federal al que adhiere nuestro país, consagrado en el
artículo 1 de la Constitución Nacional. Además, cabe afirmar que el ciclo o
circuito se aplica plenamente a partir de la efectiva vigencia del orden
democrático (art. 36, CN). Las etapas que se describirán a continuación
guardan coherencia con un sistema presidencialista de gobierno.
El ciclo presupuestario es, esencialmente, dinámico. Ello en tanto que,
cuando se está ejecutando el presupuesto anual que rige el año en curso,
se estará preparando, a la vez, el proyecto de ley de presupuesto para el
año siguiente. También se estará confeccionando el presupuesto
consolidado o la cuenta de inversión correspondiente al año anterior.
Mientras tanto, en el Congreso Nacional se estarán discutiendo las
cuentas de inversión correspondientes a ejercicios financieros anteriores y
la Auditoría General de la Nación estará auditando, como parte de su plan
de acción anual, la actividad de algún organismo o entidad que reciba
fondos del Estado Nacional o dictaminando en una cuenta de inversión.
Aunque estos pasos son sucesivos en un ejercicio financiero
determinado, en la práctica todo ese movimiento no cesa. Se da
simultáneamente en un año calendario e involucra necesariamente a
distintos ejercicios financieros.
En efecto, la ejecución del presupuesto vigente para el año de que se
trate coincidirá temporalmente, en algún punto, con el desarrollo de cada
uno de los momentos anteriormente reseñados que podrán corresponder
a otros ejercicios.
Dentro del ciclo vital presupuestario pueden distinguirse diferentes
etapas: la formulación o preparación del proyecto de ley de presupuesto,
la discusión, la ejecución, la rendición de cuentas y, por último, el control.
En cada una de ellas distintos órganos de Poder del Estado cumplen un rol
preponderante en cada estadío.
En especial, se destaca la participación dentro del circuito
presupuestario del Poder Ejecutivo Nacional y de sus Ministros Secretarios
(en especial de la cartera económica), del jefe de Gabinete de Ministros y
del Congreso de la Nación. El Poder Judicial intervendrá al plantearse
controversias ante derechos constitucionales amenazados o dañados por
acción u omisión estatal(3) en los que esté involucrada una cuestión
presupuestaria. Podrá intervenir, también, ante una flagrante violación al
proceso constitucional de formación o sanción de las leyes.(4)
En virtud de lo dicho hasta aquí, el punto de partida del análisis de
esta temática es la Constitución Argentina y a partir de su texto debemos
involucrarnos en el examen de la normativa de la ley de administración
financiera y de los Sistemas de Control Público 24156(5) y demás normas
del derecho público que tengan vinculación con esta temática.
En atención a que la ley 24156 es anterior a la reforma parcial del
texto Fundamental concretada en el año 1994, resulta necesaria una
revisión de la normativa vigente y una readecuación de sus normas a la
realidad que plantea la introducción, en nuestro sistema normativo, de la
figura del jefe de Gabinete de Ministros; ello, además de las
modificaciones que produjo el reconocimiento constitucional de la
Auditoría General de la Nación.
En este aspecto, considero necesario insistir en la readecuación de las
disposiciones de la ley 24156 de administración financiera y sistemas de
control del sector público nacional a la luz del actual esquema
constitucional y de la experiencia ganada a lo largo de los años de
vigencia de la ley.
El mentado ciclo comienza con una formulación del Poder Ejecutivo
Nacional y culmina con un juzgamiento de su actividad financiera por
parte del Congreso nacional, exteriorizado a través del rechazo o
aprobación de la cuenta de inversión. Con respecto a la actuación del
Poder Judicial, en términos generales puede afirmarse que ha sido
superada la teoría de que las cuestiones presupuestarias son cuestiones
políticas no justiciables; sí debe respetarse la zona de reserva de cada
órgano de poder del Estado y en ese esquema ya no es posible dudar que
el Poder Judicial restablezca el equilibrio cuando un derecho fundamental
es vulnerado, esgrimiendo para su falta de concreción carencias
presupuestarias.

II - LA FORMULACIÓN O PREPARACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE

PRESUPUESTO

El artículo 75, inciso 8), de la Constitución Nacional dispone como

atribución del Congreso de la Nación la fijación anual del presupuesto de
gastos y cálculo de recursos conforme al programa general de gobierno.
En un sistema presidencialista, el gobierno recae en la figura del
Presidente de la Nación. De ello se deriva que es a ese órgano de Poder
del Estado a quien le compete la formulación del proyecto de ley, porque
es quien está legitimado para fijar el programa de gobierno. La reforma
parcial de nuestra Ley Fundamental en el año 1994, ante la creación de la
figura del jefe de Gabinete de Ministros, reafirmó en el inciso 1), del
artículo 99 que el Presidente es el “jefe del gobierno y el responsable
político de la administración general del país”.
Si bien la ley de presupuesto es un instrumento jurídico que se
convierte en el vehículo para la realización de los derechos, no se puede
negar la faz política que plantea su formulación. Ello es reconocido por el
plexo constitucional cuando otorga al Congreso Nacional la atribución de
fijar el presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos “sobre la base
del programa general de gobierno y del plan de inversiones públicas”. El
reconocimiento de su faz política no desvirtúa ni empaña la naturaleza
jurídica de la ley, tal como analizaremos en este trabajo.
Por lo anteriormente dicho, la iniciativa para la confección del
presupuesto le corresponde al Poder Ejecutivo. Una mirada a las
asignaciones de los créditos públicos nos permitirá saber cuáles son las
finalidades y las prioridades que ha fijado el Poder Ejecutivo Nacional en
el gasto.
Pero el uso de esta atribución nunca podría ser arbitrario. Si bien
existe un ámbito de discrecionalidad en el diseño de las finalidades a
cumplir que tendrá que ver con la orientación del gobierno de que se
trate, cada vez más se acota aquel margen de discrecionalidad y aumenta
la concepción de su carácter reglado. En los últimos tiempos se observa
un marcado incremento en el reconocimiento del control judicial respecto
de derechos constitucionales insatisfechos en esta materia. En todos los
casos, ese programa general de gobierno y plan de inversiones públicas
deberán respetar las normas de la Constitución Nacional.
El artículo 24 de la ley 24156 dispone que el Poder Ejecutivo fijará los
lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de
presupuesto.
El artículo referido agrega que las dependencias especializadas del
Poder Ejecutivo deberán practicar una evaluación del cumplimiento de los
planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y, sobre
estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto
plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general
y de planes o programas de inversiones públicas en particular.
Se plantea la necesidad de coordinar esta norma que le otorga
competencia al PEN con la del inciso 6), del artículo 100 de la Constitución
Nacional, en cuanto prescribe que el jefe de Gabinete envía el proyecto de
ley de presupuesto al Congreso Nacional.
Podemos afirmar que la Constitución Nacional, al concederle al jefe de
Gabinete de Ministros esta atribución ha querido hacerlo partícipe de la
preparación del proyecto de presupuesto.
El disparador de la preparación del proyecto de ley es el dictado de una
resolución de la cartera económica año tras año que constituye el Grupo
de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto (GAEP) que sobre la base
de un cronograma y actividades a cumplir en los períodos prefijados por
aquel acto por los distintos responsables que distribuye y que contribuirán
a la confección del proyecto de ley de presupuesto.(6)
Dentro de este complejo de actividades, y una vez fijado el piso
presupuestario las jurisdicciones y entidades a las que refiere el artículo
8, inciso a), de la ley 24156, remitirán sus anteproyectos de ley de
presupuesto a la Oficina Nacional de Presupuesto. Ello a fin de que esta
elabore el proyecto de ley de presupuesto (art. 24, L. 24156).
La Oficina Nacional de Presupuesto es el órgano rector del sistema
presupuestario y tiene a su cargo responsabilidades que involucran la
formulación y ejecución presupuestaria (art. 17, L. 24156).
El artículo 100, inciso 6), de la Constitución Nacional estableció que el
jefe de Gabinete de Ministros presenta al Congreso el proyecto de ley de
presupuesto previa aprobación del Poder Ejecutivo de la Nación en
acuerdo de gabinete. Esta norma ha derogado el artículo 26 de la ley
24156 en la parte que dispone que es el Poder Ejecutivo Nacional quien
presenta el proyecto de ley de presupuesto al Congreso.
Cabe señalar que la reforma parcial del texto constitucional nacional
introdujo la noción de “gabinete”. Si bien esta expresión ya era utilizada
para referir a la reunión del presidente con sus ministros secretarios, la
Constitución hace específica mención a este concepto.
Cuando se refiere a “acuerdo de gabinete” concluyo que se refiere a la
reunión de todo el cuerpo de ministros de la que se puede tener
constancia por la suscripción que ellos hagan de la medida tratada en su
presencia. Se observa una diferencia terminológica cuando en el artículo
99, inciso 3), que regula los reglamentos de necesidad y urgencia, dice
“acuerdo general de ministros”. Parecería que, en este caso, el
convencional constituyente ha pretendido ser más riguroso con el
referendo de este reglamento que con el que refiere el inciso 6), del
artículo 100. No obstante ello, la amplitud de las normas ha planteado
diferentes interpretaciones doctrinales respecto de estos términos.(7)
III - DISCUSIÓN DEL PROYECTO DE LEY

La discusión del proyecto de ley de presupuesto ocurre en el Congreso

de la Nación, que sigue para su tratamiento el procedimiento
constitucional de formación y sanción de las leyes (arts. 77 a 84, CN).
El artículo 26 de la ley 24156 dispone que el proyecto de ley de
presupuesto tiene como Cámara de origen a la de Diputados de la Nación.
Ello guarda relación con el tipo de representación que intenta resguardar
la conformación de ese cuerpo legislativo y, en ese contexto, debe
recordarse que es la Cámara que tiene la iniciativa en el tratamiento de
los proyectos de leyes en materia de impuestos (art. 52, CN).
Ese mismo artículo de la ley de administración financiera prevé que el
proyecto de ley se debe presentar antes del 15 de septiembre del año
anterior al que va a regir(8), en tanto que el artículo 10 de esa ley
establece que el ejercicio financiero comienza el primero de enero y
termina el 31 de diciembre de cada año, en forma coincidente con el año
calendario, por lo que se concluye que el tratamiento del proyecto
legislativo en el Congreso Nacional se da en un plazo acotado. Se tiene
también en cuenta para realizar esta observación que el período de
sesiones ordinarias en el Congreso, según lo que surge expresamente del
artículo 63 de la Constitución Nacional, se extiende desde el primero de
marzo hasta el 30 de noviembre de cada año. Ello, sin perjuicio de la
facultad del Presidente de la Nación de convocar a sesiones
extraordinarias o prorrogarse el plazo de las ordinarias.
No se olvida en este relato que, a partir de la reforma parcial de la
Constitución Nacional, se ha reducido el número de intervenciones
posibles de ambas Cámaras del Congreso de cinco a tres, medida que
redunda en una mayor agilidad para el tratamiento legislativo del
proyecto. No obstante ello, lograr la sanción de una ley en tan breve
tiempo requiere de un gran esfuerzo del órgano legislativo, en la
búsqueda del consenso que caracteriza su labor.
Caben aquí dos reflexiones.
La primera es que, tal como lo ha sostenido la doctrina y lo ha
ratificado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la ley de presupuesto
es ley en sentido formal y material. Se ha dicho en el caso “Zofracor SA
c/Estado Nacional s/amparo” que “el Congreso recibe un proyecto de
presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin
restricción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto
administrativo: es acción legislativa normal y primordial aun cuando la
iniciativa corresponda al Poder Ejecutivo”.(9)
Se barre de este modo con la interpretación que hiciera en algún
momento un sector de la doctrina que consideró que la intervención del
cuerpo legislativo se limitaba a un acto de autorización, en especial en lo
que se refería a los gastos(10). La ley de presupuesto es una verdadera
regla de derecho subordinada a la Constitución Nacional. Aunque no todas
sus reglas directamente parezcan dirigidas a terceros, sus normas tienen
impacto necesario en todos los destinatarios de la actividad estatal.
La práctica del tratamiento legislativo del proyecto de ley de
presupuesto ha demostrado que el Congreso nacional ha hecho uso de la
atribución de modificar el proyecto de ley.
Existen también los denominados “gastos rígidos” que son aquellos
que el Congreso no puede modificar, el ejemplo típico de ello es el gasto
en personal.
Sin perjuicio de la existencia de Comisiones permanentes(11) en el
Congreso con incumbencias específicas en la materia, no pueden dejar de
señalarse las asimetrías de recursos humanos y técnicos que
necesariamente existen entre estas y las áreas específicas del Poder
Ejecutivo Nacional. Ello, además de la circunstancia de que quien genera
u obtiene, en general, más información sobre la actividad financiera del
Estado son las áreas técnicas económicas(12) del Poder Ejecutivo Nacional
por la especificidad de las funciones que por ley le fueron asignadas. La
escasez de tiempo disponible para el tratamiento del proyecto en las
Comisiones también repercute en la labor legislativa.(13)
En este orden de ideas, puede contribuir a modificar la situación
descripta, la reciente sanción de la ley 27343, que dispone la creación de
la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación como organismo
descentralizado.(14)
En Estados Unidos de Norteamérica existe desde 1974 una oficina en el
ámbito del Congreso Nacional que tiene por objeto reunir información
técnica para la aprobación del Proyecto de ley.(15)
En el resto de Latinoamérica(16) se pueden ver distintas situaciones, a
modo de ejemplo en Brasil la legislatura cuenta con la asesoría técnica y
de apoyo a la labor presupuestaria de la Consultoría de Presupuesto,
Fiscalización y Control del Senado y la Consultoría de Presupuesto y
Fiscalización Financiera de la Cámara de Diputados. Por su parte en Chile
existe la Comisión Especial Mixta de Presupuesto que tiene rango
constitucional y está compuesta por veintiséis (26) parlamentarios.
No puede pasarse por alto entonces que en la actualidad unos cuarenta
países cuentan con una Oficina de Presupuesto en sus congresos.(17)
Entre sus funciones más salientes, cabe referir: “Apoyar a las
comisiones de Presupuesto y Hacienda y a la Comisión Mixta Revisora de
Cuentas de la Administración en el cumplimiento de sus objetivos ...
Realizar estudios, análisis y evaluaciones del impacto logrado por políticas
y programas del gobierno con relación a su asignación presupuestaria, a
solicitud de las comisiones de Presupuesto y Hacienda ... Llevar a cabo
análisis sobre los tributos vigentes así como el impacto y la eficacia de los
proyectos de ley que propongan modificaciones y/o creación de tributos e
impuestos, a solicitud de las comisiones de Presupuesto y Hacienda ...
Llevar a cabo estudios sobre las temáticas referidas a federalismo fiscal ...
Efectuar estudios sobre la sostenibilidad inter temporal de la deuda
pública ... Promover la incorporación de la perspectiva de género en la
asignación de los recursos presupuestarios ... Efectuar un seguimiento del
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 37 de la ley 24156” [incs. 2),
4), 5), 6), 8) y 9), art. 2].
Para el cumplimiento de la misión se establece que el Poder Ejecutivo
deberá darle acceso al Sistema Integrado de Información Financiera
(SIDIF) de la Secretaría de Hacienda y al Sistema de Gestión y
Administración de la Deuda Pública (SIGADE) de la Secretaría de Finanzas
del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas (de conformidad con el art.
3, L. 27343).
La segunda reflexión que cabe efectuar es si es viable que, a través de
la ley de presupuesto anual, se introduzcan cambios en normas generales
concebidas con ánimo de permanencia en el tiempo.
El artículo 20 de la ley 24156 establece en lo pertinente que
“contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la
aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte.
En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter
permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear,
modificar o suprimir tributos u otros ingresos”.
Se observa que la disposición transcripta inhibiría, en principio,
cualquier modificación legislativa al régimen general normativo a través
de la ley de presupuesto anual.
Sin embargo, la rigidez en el tratamiento del proyecto de ley ha
llevado a introducir normas que tienen ánimo de permanencia. Sobre el
particular la Corte Suprema de Justicia ha reflexionado al respecto:
“...pese al loable propósito que persigue el artículo 20 de la ley 24156,
esa norma no prevalece por su jerarquía normativa frente a otras leyes
que dicta el Congreso de la Nación y, por tanto, cuanto allí se dispone
puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tácita. Es
que el Poder Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia el
futuro por sus propias auto-restricciones”.(18)
No comparto el criterio de nuestro Más Alto Tribunal en este tema, y
considero que la ley de administración financiera y sistemas de control
constituye una ley especial y la ley de presupuesto tiene una limitación
ínsita en la duración que viene impuesta por la propia ley fundamental
cuando habla de su carácter anual. Ello sin perjuicio de no desconocer la
ley complementaria permanente de presupuesto 11672, sancionada en el
año 1932, en la que año tras año se va ordenando los artículos que la
propia ley anual de presupuesto indica por adquirir una vigencia superior
a la anual.
El profesor Roberto Mordeglia al referirse a la ley 11672 señalaba que
“la circunstancia de contener numerosas leyes de presupuesto y también
otras disposiciones atípicas, que no conforman propiamente -y a veces ni
remotamente- la materia presupuestaria, sino que regulan aspectos que
no guardan relación directa con ellas, ha permitido la constitución de un
cuerpo legal inorgánico al que continuamente se van agregando nuevas
disposiciones por lo que se ha señalado que constituyen una ley
abierta”.(19)
Han sido frecuentes las reformas a leyes tributarias o a la propia ley de
administración financiera a través de normas introducidas en la ley de
presupuesto anual. Inclusive, se ha llegado a modificar, a través de una
ley de presupuesto anual, la ley nacional de procedimientos
administrativos.(20)
Horacio Corti afirma que la ley de administración es una ley orgánica,
en tanto la ley de presupuesto anual es una ley ordinaria y que la
prohibición de modificar normas de carácter general viene dada desde la
ley orgánica. Señala que las leyes orgánicas son las que regulan de forma
sistemática una materia y, en particular, las que regulan el ejercicio de
una potestad que la Constitución le otorga al Poder Legislativo, mientras
que son leyes ordinarias o especiales las que implican el ejercicio concreto
de aquella potestad.(21)
Sin perjuicio de advertir que la aplicación de la teoría descripta
coadyuvaría a la protección del ordenamiento jurídico vigente de las
modificaciones que año tras año se plantean a través de las leyes de
presupuesto, nuestro ordenamiento jurídico no ha recogido tales
categorías jurídicas.
Pedro Coviello, por su parte, ha considerado que el legislador debe
asumir la autolimitación o autorrestricción que ha dejado plasmada en el
artículo 20 de la ley de administración financiera. Una suerte de
inderogabilidad singular de las leyes(22). La pauta constitucional que
expresamente prevé su anualidad debería ser suficiente para desechar
todo intento de permanencia de sus normas en el tiempo. Excede la
naturaleza y vocación de la ley de presupuesto anual la posibilidad de
modificar normas generales destinadas a permanecer en el ordenamiento
jurídico.
Luego de la sanción del proyecto de ley anual de presupuesto,
siguiendo los lineamientos de la Constitución Nacional, el proceso se
completa con la labor co-legislativa del Poder Ejecutivo.
El proyecto de ley de presupuesto sancionado pasará a este órgano de
Poder del Estado para que lo promulgue total o parcialmente. En este
último caso, deberá necesariamente cumplir con las pautas que marca el
artículo 80 de la Constitución Nacional, esto es, que las partes
promulgadas tengan autonomía normativa y que su aprobación parcial no
altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
Se tiene presente el poder de insistencia que, sobre las partes
observadas, tiene el Congreso de la Nación conforme lo prescribe el
artículo 83 de la ley fundamental de la nación.
Una vez promulgada y publicada la ley en el Boletín Oficial, rige a
partir de la fecha de entrada de vigencia que determine la propia ley o, en
su defecto, a los ocho días de su publicación (art. 5, CCyCo.). Culmina de
este modo la etapa de la “discusión” del proyecto de ley. Estamos frente a
una ley que ha fijado el gasto para el año y ha calculado los recursos con
los que el Estado hacía frente a las demandas de la administración y de la
sociedad.(23)
Para que la ejecución presupuestaria comience es necesario que el jefe
de Gabinete de Ministros dicte la decisión administrativa conocida como
“distributivo” en la que se desagregan “hasta el último nivel previsto en
los clasificadores y categorías de programación utilizadas” los créditos y
realizaciones contenidas en la ley de presupuesto, los montos totales en
la ley.
El dictado de este reglamento, prosigue el artículo 30 de la ley 24156,
“implicará el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo
para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los
recursos necesarios para su financiamiento”.
El citado artículo debería ser modificado en la parte que señala que es
al Poder Ejecutivo Nacional a quien le corresponde dictar el decreto de
distribución de los créditos, ya que luego de la reforma constitucional esa
tarea la realiza el jefe de Gabinete de Ministros, que es quien ejecuta el
presupuesto por expresa disposición constitucional.
Tal como surge del texto constitucional, el jefe de Gabinete de
Ministros está facultado para el dictado de actos y reglamentos para el
ejercicio de atribuciones constitucionales propias y otras que le delegue el
Poder Ejecutivo Nacional [art. 100, inc. 2), CN].
1. Reconducción presupuestaria
El artículo 27 de la ley 24156 prevé la reconducción presupuestaria
para el supuesto que la ley de presupuesto no se apruebe para comenzar
a regir el 1 de enero.
Básicamente, el procedimiento de reconducción implica poner en
vigencia el presupuesto del año anterior, eliminando los recursos que no
se podrán volver a recaudar y los gastos que no se volverán a efectuar.
La aplicación de este artículo es manifestación pura de la discusión
democrática, puesto que su uso depende de la falta de consenso en el
Congreso de la Nación para la aprobación del proyecto de ley.
Desde la puesta en vigencia de la ley de administración financiera
24156 solo en el año 2011 se recurrió a la reconducción presupuestaria,
en atención a la falta de sanción por parte del Poder Legislativo del
proyecto formulado por el Poder Ejecutivo Nacional.(24)
Existen otros sistemas para superar la falta de aprobación de una ley
en término, como ser el sistema de duodécimos que consiste,
básicamente, en la aprobación de partidas por un breve tiempo para
posibilitar la ejecución presupuestaria.(25)
2. Exigencias que debe cumplir la ley de presupuesto anual
La ley de presupuesto que se sanciona requiere, por ser parte de la
actividad financiera del Estado, que respete el principio de reserva de ley.
 Siguiendo a Horacio Corti, la reserva de ley en materia presupuestaria
implica “una única ley (unicidad) debe contener; de forma separada
(universalidad), un cálculo de todos los recursos y la autorización de
todos los gastos de todos los poderes y órganos públicos (generalidad),
especificando las cantidades y finalidades de aquellos gastos
(especificación cuantitativa y cualitativa)”.(26)
Los extremos tenidos en cuenta por el autor citado para considerar
cumplida la reserva de ley que constituye un progreso importante en el
camino hacia la profundización en la utilización de criterios jurídicos, y en
especial constitucionales, en toda la faz presupuestaria.
Esta idea es superadora de la concepción tradicional que considera a
los principios presupuestarios como principios de buena práctica que
deben guiar la elaboración del proyecto de ley y cuyo incumplimiento no
traía aparejada consecuencia jurídica alguna. Estos principios técnicos
variaban en su formulación de autor en autor.(27)
El fundamento constitucional de la reserva de ley en materia
presupuestaria es el artículo 75, inciso 8), de la Constitución Nacional,
cuando prevé como atribución del Congreso nacional, e indica: “fijar
anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del
inciso 2), de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de
recursos de la administración nacional, sobre la base del programa
general de gobierno y al plan de inversiones públicas...”.
De allí extraemos la aplicación del principio de legalidad, unidad
(porque la norma refiere al presupuesto), el de universalidad (porque
refiere a todos los gastos y recursos). También de la remisión que la
norma hace al tercer párrafo del artículo 75, inciso 2), se concluye la
aplicación de los principios de igualdad y solidaridad a la materia
presupuestaria.

IV - EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

La ejecución presupuestaria es la etapa que pone en marcha el

presupuesto y es a la que debemos prestar atención para conocer el real
gasto de un ejercicio financiero.
El jefe de Gabinete de Ministros ejerce la administración general del
país y ejecuta el presupuesto según lo dispone expresamente el inciso 7),
del artículo 100 de la Constitución Nacional.
Sin embargo, el inciso 10) del artículo 99 pone en cabeza del Poder
Ejecutivo Nacional la supervisión del ejercicio de la facultad del jefe de
gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la
nación y de su inversión, con arreglo a la ley de presupuestos de gastos
nacionales.
Ello recrea la sensación de que el Poder Ejecutivo no se ha
desentendido de estas atribuciones sin perjuicio de lo expresado por el
artículo 100 de la ley fundamental.
 Los tres momentos importantes en la ejecución presupuestaria en
materia de gasto son: el compromiso, el devengado y el pago.
El registro del compromiso ha sido caracterizado por el artículo 32 de
la ley 24156 como mecanismo para afectar preventivamente la
disponibilidad de los créditos presupuestarios, en tanto que el mismo
artículo de la ley señala que el pago supone la cancelación de las
obligaciones asumidas.
Sin embargo, el momento que eligió la ley 24156 para considerar
gastado el crédito y considerarlo, por lo tanto, ejecutado por dicho
concepto, es el devengado. Por ello, podemos asegurar que en materia de
gastos nuestro presupuesto es un presupuesto de competencia y no de
caja.(28)
La reglamentación actual de la ley 24156 (art. 31, D. 1344/2007)
señala distintos supuestos en que se produce el devengado: a) una
modificación cualitativa y cuantitativa en la composición del patrimonio de
la respectiva jurisdicción o entidad, originada por transacciones con
gravitación económica y/o incidencia financiera; b) el surgimiento de una
obligación de pago mediante la recepción de conformidad de bienes o
servicios oportunamente contratados o por haberse cumplido los
requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin
contraprestación; c) la liquidación del gasto y, cuando corresponda, la
simultánea emisión de la respectiva orden de pago dentro de los tres días
hábiles de devengado dicho gasto y d) la afectación definitiva del crédito
presupuestario que corresponde.
En materia de recursos, el artículo 32 de la ley 24156 dispone que
deben registrarse la liquidación o el momento en que se devenguen los
recursos y su recaudación efectiva.
El monto de las cuotas de compromiso no podrá ser superior a los
recursos recaudados en el período.
Cabe poner de relieve la intervención que le cabe a la Oficina Nacional
de Presupuesto en las modificaciones presupuestarias producto de la
ejecución. Las modificaciones presupuestarias se reflejan en decisiones
administrativas del jefe de Gabinete de Ministros, de conformidad con el
inciso 7) del artículo 100 de la Constitución Nacional.
1. Afectaciones en la ejecución
Tal como dijimos, la ley de presupuesto fija el monto máximo del gasto
a realizar. Sin embargo, a lo largo del año pueden aprobarse
modificaciones a la ley que incrementan su monto máximo.
Cabe recordar que, desde el año 2006, la ley 26124, hasta la sanción
de la reciente ley 27342(29), otorgó atribuciones -sumamente
cuestionadas- al jefe de Gabinete de Ministros para modificar las
finalidades previstas en las partidas presupuestarias, sin otro límite que
no afectar el monto total del gasto aprobado.
 Esta facultad estaba, sin lugar a dudas, reñida con el principio de
legalidad presupuestaria; se trataban de modificaciones aprobadas por
decisiones administrativas que no eran objeto de control especial por el
Congreso de la Nación.
La modificación normativa actual limita las facultades del jefe de
Gabinete de Ministros en los siguientes términos: “...Quedan reservadas
al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del
presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como las partidas
que refieran a gastos reservados y de inteligencia. El jefe de Gabinete de
Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que
considere necesarias dentro del monto total aprobado. Dichas
reestructuraciones no podrán superar el 7.5% para el ejercicio 2017 y el
5% para el ejercicio 2018 y siguientes, del monto total aprobado por cada
ley de presupuesto, ni el 15% del presupuesto aprobado por finalidad,
cuando se trate de incrementos de gastos corrientes en detrimento de
gastos de capital o de aplicaciones financieras, y/o modificaciones en la
distribución de las finalidades...” (art. 1, L. 27342).
La norma prevé que las reestructuraciones deberán ser notificadas
fehacientemente a ambas comisiones de Presupuesto y Hacienda dentro
de los cinco días hábiles para ser dictado, especificándose los montos
ordinarios, finalidades del gasto, metas físicas y programas modificados.
Cabe recordar que la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación
(OPC) tiene asignadas entre sus misiones la de efectuar un seguimiento
del cumplimiento del ejercicio de esta atribución del jefe de Gabinete de
Ministros.
Por otra parte, al igual que lo previeron leyes de administración
financieras anteriormente vigentes, el artículo 39 de la ley 24156 otorga
al PEN la atribución de disponer autorizaciones para gastar no incluidas en
la ley de presupuesto general en caso de epidemias, inundaciones,
terremotos u otros de fuerza mayor.
2. El cierre de cuentas
Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de
diciembre de cada año. Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año
no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al
ejercicio que cierra en esa fecha. En materia de recursos, se considerarán
parte del presupuesto vigente los que efectivamente se recauden dentro
de ese período, con independencia de la fecha en que se hubiere
originado la obligación de pago o su liquidación (art. 41, L. 24156).
El artículo 42 dispone como principio que los gastos comprometidos y
no devengados al 31 de diciembre de cada año se afectarán
automáticamente al ejercicio siguiente, imputándoselos a los créditos
disponibles para ese ejercicio.
El artículo 79 de la ley 26546 (de presupuesto nacional para el año
2010) introdujo una modificación en este artículo. Antes de su reforma, la
ley permitía el pago de los gastos devengados solo con cargo al
presupuesto que cerraba; la reforma normativa abre la posibilidad de que
sean pagados con cargo al próximo presupuesto.
A modo de reflexión reiteramos que se puede señalar que el monto
ejecutado del presupuesto de un determinado año presentará variaciones,
seguramente, respecto del monto total de gasto fijado en la ley anual de
presupuesto. Entonces, para saber certeramente cuánto se gastó en un
período determinado habrá que atenderse a la ejecución presupuestaria,
antes que a los montos globales que surjan de la ley anual aprobada por
el Congreso de la Nación.
3. El presupuesto consolidado
El artículo 55 de la ley 24156 prevé que la Oficina Nacional de
Presupuesto preparará anualmente el presupuesto consolidado del sector
público. Este será presentado al Poder Ejecutivo Nacional antes del 31 de
marzo del año de su vigencia y, una vez aprobado por el Poder Ejecutivo,
será remitido para conocimiento del Congreso Nacional.(30)

V - LA RENDICIÓN DE CUENTAS. LA CUENTA DE INVERSIÓN

El sustento constitucional de la rendición de cuentas está previsto en el

artículo 75, inciso 8), in fine cuando atribuye al Congreso aprobar o
desechar la cuenta de inversión.
La cuenta de inversión consiste en el examen del Congreso de la
Nación de la actividad financiera del Estado en un período determinado.
Es la manifestación concreta del sistema republicano de gobierno.
Además la rendición de cuentas, tiene jerarquía supra legal, toda vez
que nuestro país mediante la ley 24759(31) aprobó la Convención suscripta
en la tercera sesión plenaria de la Organización de los Estados
Americanos desarrollada en Caracas el 29/3/1996, conocida como la
“Convención Interamericana contra la Corrupción”.
Por otra parte la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción -aprobada por la L. 26097(32)- en el artículo 5(33), prevé
expresamente la obligación de rendir cuentas, además de disponer sobre
las políticas y prácticas de prevención de la corrupción. Asimismo el
artículo 8(34) estableció lo relativo a los códigos de conductas para
funcionarios públicos.
Por último, en lo que aquí cabe resaltar el artículo 9(35) regló lo
atinente a la contratación pública y la gestión de la hacienda pública.
Asimismo corresponde señalar que, en la XIX Asamblea General de la
Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (OLACEFS), reunidas en la ciudad de Asunción, Paraguay se
consideró que “la rendición de cuentas es un aspecto fundamental para la
gobernabilidad de los países (entendida esta como la capacidad de los
gobiernos para usar eficazmente los recursos públicos en la satisfacción
de las necesidades comunes), y constituye un principio de la vida pública,
mediante el cual, los funcionarios depositarios de la voluntad del pueblo
están obligados a informar, justificar y responsabilizarse públicamente por
sus actuaciones. Se constituye por mecanismos políticos, sociales y
jurídicos de control vinculados en forma de redes de intercambio”.
1. El plano infraconstitucional
El contenido de la “cuenta de inversión” es mucho más amplio que el
de la ejecución presupuestaria. En efecto, el artículo 95 de la ley 24156
dispone que este documento debe contener, como mínimo: “a) Los
estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional, a la
fecha de cierre del ejercicio. b) Los estados que muestren los
movimientos y situación del Tesoro de la administración central. c) El
estado actualizado de la deuda pública interna, externa, directa e
indirecta. d) Los estados contable-financieros de la administración central.
e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector
público durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados
operativos económicos y financieros”.
Además, prosigue la norma, contendrá además comentarios sobre: “a)
El grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el
presupuesto. b) El comportamiento de los costos y de los indicadores de
eficiencia de la producción pública. c) La gestión financiera del sector
público nacional”.
Este documento es preparado por mandato legal por la Contaduría
General de la Nación [art. 91, inc. h), L. 24156], que es el órgano rector
del sistema de contabilidad gubernamental dentro de la concepción
sistémica que presenta la ley de administración financiera y sistemas de
control del sector público nacional. Luego, es presentado al Poder
Legislativo.
Es una comisión bicameral permanente quien tiene a su cargo
dictaminar sobre la cuenta de inversión(36). Las misiones de la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas se encuentran reglamentadas en
la ley 24156 (arts. 128 y 129, L. 24156), y en la ley 23847.
Su actuación, luego de la reforma constitucional de 1994, debe
coordinarse con la que le cabe a la Auditoría General de la Nación por el
artículo 85 de la Constitución Nacional, que también debe intervenir
necesariamente en este trámite. Falta una ley que precise los tiempos de
intervención de ambos. El artículo 95 dispone que la cuenta de inversión
debe ser presentada “...anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de
junio del año siguiente al que corresponda tal documento...”, en tanto el
artículo 5 de la ley 23847 dice que “la Comisión deberá presentar a
ambas Cámaras, antes del 1 de mayo de cada año, un dictamen del
estudio realizado sobre la cuenta general presentada por el Poder
Ejecutivo, correspondiente al penúltimo ejercicio. En su defecto,
informará dentro de igual plazo, las razones que le hayan impedido
cumplir ese objetivo”. Es una deuda pendiente del legislador coordinar
ambas intervenciones.(37)
 Luego del dictamen de la Comisión, el proyecto de ley se eleva a
consideración de la Cámara, dándosele trámite desde lo formal como a
cualquier proyecto de ley.
La ley que en definitiva sancione el Congreso nacional aprobará o
desechará la cuenta de inversión. Este acto no es ley en sentido material,
solo en su forma; el Congreso pudo haber adoptado otra pero la práctica
instituyó esta.
Por este carácter no es pasible de ser vetada por el Poder Ejecutivo
Nacional; en síntesis, se trata de un juzgamiento de la actividad
financiera del Estado.(38)
Por último, cabe recordar que, tanto la ley 12961, como el decreto ley
23354/56 previeron un plazo de caducidad ante la falta de tratamiento
por un determinado período de tiempo de las cuentas de inversión(39).
Considero que esa norma no colaboraba con la transparencia en la
gestión, garantía medular de nuestro sistema.

VI - EL CONTROL

Si bien se describe esta etapa al final del ciclo o circuito

presupuestario, el control está presente en cada una de las etapas que lo
componen.
La existencia de normas constitucionales específicas -donde cada
órgano de poder del Estado tiene una misión específica dentro del ciclo
presupuestario- es un mecanismo de control. Karl Lowenstein sostenía
que el mecanismo más eficaz para el control del poder político consiste en
la atribución de diferentes funciones estatales a diferentes detentadores
del poder u órganos estatales quienes, si bien ejercen dicha función con
plena autonomía y propia responsabilidad, están obligados, en último
término, a cooperar para que sea posible una voluntad estatal válida.(40)
La ley 24156 de administración financiera y sistemas de control del
sector público nacional concibe a la actividad financiera del estado como
un sistema(41), que está a cargo de un órgano rector. A su vez, estos
tienen un órgano coordinador (arts. 5 y 6, L. 24156), cada uno de ellos
cumple funciones específicas e interactúan con los otros sistemas. Este,
es un sistema de control en sí mismo.
La sanción de una ley de presupuesto anual es otro mecanismo de
control.
Todo ello, más allá de la existencia de organismos específicos que
tienen asignadas funciones de control.
1. El control interno
El control interno se denomina de este modo porque el órgano que
controla se encuentra en la misma esfera del destinatario del control. Es
por eso que se reafirma la existencia de este control como un servicio
para la actividad del propio Poder Ejecutivo.(42)
 Antes de que surgiera el control externo presupuestario con la
denominada “ley de contabilidad” fue este el control que se previó en las
anteriores leyes de administración financiera. Se observa a lo largo de las
reformas legislativas cómo el control fue mutando y se recreó la fisonomía
del control externo.(43)
Según los artículos 96 y 97 de la ley 24156, la Sindicatura General de
la Nación es el órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional y es
una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y
financiera. Está encargada del control interno que depende del Poder
Ejecutivo.
Su control alcanza a las jurisdicciones y entidades del propio Poder
Ejecutivo (art. 98, L. 24156).
El artículo 108 de la ley 24156 establece que la Sindicatura General de
la Nación está a cargo de un Síndico General de la Nación que es
designado y depende directamente del Presidente de la República.
La Sindicatura General de la Nación efectiviza su control en las
jurisdicciones y entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional a
través de las Unidades de Auditoría Interna que dependen
jerárquicamente de la autoridad máxima de las jurisdicciones y entidades
en las que están apostadas. Tales autoridades son responsables
legalmente de mantener un adecuado sistema de control interno. A su
vez, las Unidades de Auditoría Interna actúan coordinadas técnicamente
por la Sindicatura General de la Nación [arts. 4, inc. d) ii), 100 y 101, L.
24156).
En tanto, la ley señala que la Sindicatura General de la Nación es un
órgano normativo, de supervisión y coordinación (art. 100, L. 24156). El
artículo 102 de la ley dispone que la auditoría interna es un servicio a
toda la organización y consiste en un examen posterior de las actividades
financieras y administrativas en su ámbito de aplicación.
El artículo 103 de la ley 24156 establece que el modelo de control que
aplique y coordine la Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar
los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y
operaciones y estar fundados en criterios de economía, eficiencia y
eficacia.
Finalmente, merece especial mención el deber de información de la
Sindicatura General de la Nación al presidente de la nación, a la Auditoría
General de la Nación y a la opinión pública.
2. El control externo(44)
El control externo del presupuesto es una atribución propia del Poder
Legislativo y es ejercido por la Auditoría General de la Nación (art. 85,
CN).
La puesta en funcionamiento de la Auditoría General de la Nación, a
partir de su creación por la ley 24156, implicó un cambio radical en el
modelo de control presupuestario que imperó en el nivel nacional desde la
creación del Tribunal de Cuentas de la Nación. Se cambió de un control de
tipo jurisdiccional (que, con variantes, sigue rigiendo en la gran mayoría
de las provincias argentinas) a otro que responde al modelo
anglosajón.(45)
El diseño, funciones y modalidades del control externo están tratados
en los artículos 116 a 127 de la ley de administración financiera y
sistemas de control del sector público nacional, normativa que a su vez se
vio afectada por la incorporación en el texto constitucional nacional del
mentado órgano de control externo del presupuesto.
Se trata un organismo colegiado, que cumple una función de control,
no consultiva. Exterioriza su misión a través de las tareas de auditoría
gubernamental, sus dictámenes constituyen el punto de partida para
dilucidar diferentes tipos de responsabilidades que pueda pesar sobre el
órgano o entidad auditada.
No se le ha concedido expresamente legitimación procesal activa para
presentarse en la justicia, a pesar que en el proyecto original presentado
por el Poder Ejecutivo Nacional. En la sanción definitiva del proyecto no se
contemplaron tales facultades.(46)
Sin embargo, al día de hoy, nos atrevemos a decir que el circuito de
responsabilidad no está claramente definido. Ello sin perjuicio de destacar
la labor que ejerciera como presidente del organismo el doctor Leandro
Despouy. Sería importante la internalización de pautas de labor que no
dependieran de las personalidades de sus titulares.
3. Otros controles que instituye la Constitución Nacional
Más allá de la existencia de los controles específicos de la actividad
financiera del Estado, el sistema republicano que inspira nuestro texto
constitucional nacional contiene otra serie de controles que son utilizados
para evaluar la actividad estatal.
El artículo 101 de la Constitución Nacional impone como deber al jefe
de Gabinete de Ministros la concurrencia, al menos una vez por mes,
alternativamente a cada una de las Cámaras del Congreso Nacional, sin
perjuicio de la atribución que al poder Legislativo reconoce el artículo 71
de ese mismo plexo normativo y del que hablaremos en los próximos
párrafos.
El objeto de la presencia del jefe de Gabinete en el Congreso una vez
al mes es informar sobre la marcha del gobierno. Esto incluye la
posibilidad de ser preguntado sobre diferentes aspectos que tienen que
ver con la actividad financiera del Estado (estado de la ejecución
presupuestaria, vencimiento de compromisos vinculados al crédito público
de la nación, evolución de la recaudación de ingresos, etc.).
En otro orden de ideas, tanto el jefe de Gabinete como los Ministros
Secretarios que se desempeñan en el área presidencial tienen el deber de
concurrir al Congreso de la Nación para brindar las explicaciones e
informes que se estimen correspondientes. Ello incluye temas
relacionados con la actividad financiera del Estado (arts. 71 y 101, CN).
Tampoco debe perderse de vista la posibilidad con la que cuentan las
personas de requerir al Poder Judicial el control de actos provenientes de
la autoridad administrativa, los que pueden tener vinculación con la
materia que nos ocupa.
Además, cabe poner de relieve el control que ejerce la ciudadanía en
general a través de asociaciones no gubernamentales, y que ha
encontrado como herramienta para su concreción la reglamentación del
derecho constitucional a la información.(47)

VII - CONCLUSIÓN

El objeto de este trabajo fue demostrar la dinámica del ciclo

presupuestario y también dejar en evidencia la importancia de analizar
cuidadosamente la naturaleza de este proceso. Ello por cuanto las
definiciones acerca de la naturaleza de actos como la ley de presupuesto,
de la cuenta de inversión o de la actividad que despliega la Auditoría
General de la Nación tienen implicancias prácticas y no meramente
teóricas, como se ha expresado.
El ciclo presupuestario, tal como está concebido, encuentra su mayor
expresión dentro del sistema democrático de gobierno, siendo a su vez
una herramienta fundamental para la acción del gobierno, en el sentido
más amplio del término.

Notas:
(*) Doctora en Derecho (UBA), Especialista en Derecho Tributario (UBA), Profesora
adjunta regular por concurso de la asignatura Finanzas Públicas y Derecho Tributario
(UBA) y Docente de posgrado (UBA, UdeSA, UB, ECAE). Jueza de la sala 1 de la CCAyT
de la CABA
(1) Este trabajo parte de la reflexión de trabajos anteriores como “El ciclo presupuestario
a la luz de la Constitución Nacional” - Periódico Económico y Tributario - Año XXII - Nº
535 - 31/3/2014; “El ciclo presupuestario a la luz de la Constitución Nacional de la
República Argentina” - Revista Tributária e de Finanças Públicas RTRib - Año 20 - 106 -
setiembre-octubre/2012; “El ciclo presupuestario a la luz de la Constitución de la
República Argentina” - Diritto e Practica Tributaria Internazionale - DPTI Nº 3/2012, y de
lo plasmado en “La creación de la Auditoría General y su incidencia en el mejoramiento
externo del presupuesto” - Ed. Eudeba - Bs. As. - 2012.
Agradezco la colaboración y los aportes de Juan J. Albornoz
(2) Horacio Corti habla en su ya clásica obra “Derecho constitucional presupuestario”,
refiriéndose a este tema, de “la vida de la ley de presupuesto” (Corti, Horacio: “Derecho
constitucional presupuestario” - Ed. LexisNexis - Bs. As. - 2007 - pág. 219 y ss.).
Se destacan también los aportes que en materia de actividad financiera, ha efectuado el
Dr. Atchabahian, Adolfo: “Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la Hacienda
Pública” - Ed. Depalma - Bs. As. - 1996.
También debe hacerse especial referencia a la obra de Giuliani Fonrouge, Carlos M. que
en el capítulo “Dinámica del presupuesto” de su reconocida obra “Derecho financiero”,
profundiza esta temática (obra actualizada por Navarrine, Susana C. y Asorey, Rubén
O.: “Derecho financiero” - 7ª ed. - Ed. Depalma - Bs. As. - 2001 - Vol. I - págs. 263 a
311)
(3) Cabe mencionar algunos precedentes de la CSJN en los que se planteó la tensión
entre derechos constitucionales y temas presupuestarios, a saber: “Badín Rubén y otros
c/Provincia de Buenos Aires s/daños y perjuicios” (318:2002); “Verbistky, Horacio
s/hábeas corpus” (328:1146); “Badaro, Adolfo Valentín c/ANseS s/reajustes varios”
(329:3089 y 330:4866) y, más recientemente, “Q. C., S. Y c/Gobierno de la Ciudad
s/amparo” - 24/4/2012, entre otros.
(4) El proceso de formación y sanción de las leyes fue discutido, aunque con distintos
resultados, por la CSJN en autos: “Giulitta Orencio y otros c/Nación Argentina”
(189:156); “Colella Ciriaco c/Fevre y Basset SA” (268:352) y en la causa “Famyl SA
c/Estado Nacional s/amparo” (323:2256).
(5) La ley de Administración Financiera fue inspirada en los estudios de SIMAFAL
(Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera y Control para América Latina).
SIMAFAL es producto de un proceso de investigación, realizado con el auspicio de la
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, bajo la primera fase del
Proyecto para el Mejoramiento de la Administración Financiera en América Latina y el
Caribe (LAC/RFMIP I)
(6) La R. 172 del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas del 16/5/2016 fijó el
cronograma para la elaboración del Proyecto de ley de Presupuesto de la Administración
Nacional para el año 2017 y el presupuesto plurianual 2017-2019
(7) Hutchinson, Tomás: “Los ministros del Poder Ejecutivo”, en Sabsay, Daniel y Manili,
Pablo L. (Dirs.) obra colectiva: “Constitución de la Nación Argentina” - Ed. Hammurabi -
Bs. As. - 2009 - T. 4 - pág. 293
(8) Durante la vigencia del decreto-ley 23354/56, denominado ley de contabilidad, el
art. 12 disponía en su segundo párr. que, si la Cámara de Diputados no recibiera el
proyecto de ley del Poder Ejecutivo en la fecha que indicaba la norma (al 15 de
setiembre del año anterior al que iba a regir), iniciaría la consideración del asunto
tomando como anteproyecto el presupuesto en vigor.
Esta disposición no se reiteró en la ley actualmente vigente y consideramos ello un
acierto, en virtud que el proyecto de ley de presupuesto tiene como sustento el plan
general de gobierno que constituye una función propia del Poder Ejecutivo Nacional
(9) Fallos 325:2394.
(10) Se destaca la reciente publicación de un trabajo sobre la evolución de este tema de
Rodríguez Bereijo, Álvaro: “La formación del concepto de ley en torno al presupuesto y
en el contexto histórico de la pugna gobierno-parlamento”, en obra colectiva Corti,
Horacio (Dir.): “El derecho constitucional presupuestario en el derecho comparado” - Ed.
AbeledoPerrot - Bs. As. - 2012 - T. I - págs. 265/91; Martínez Lago, Miguel Á.:
“Naturaleza y límites de la función de aprobación de los presupuestos” en obra colectiva
Corti, Horacio (Dir.): “El derecho constitucional presupuestario en el derecho
comparado” - Ed. AbeledoPerrot - Bs. As. - 2012 - T. II - págs. 767 a 808
(11) Se recuerda que la reforma constitucional de 1994 refiere expresamente a la labor
de las Comisiones del Congreso Nacional (art. 79, CN).
Un dato interesante rescatado del trabajo de Guillermo Ahumada fue la discusión acerca
de la eficacia de la creación de una Comisión Interparlamentaria o Mixta. Menciona su
trabajo los proyectos de Garzón (1855), Rafael Igarzábal (1894) y Sánchez Sorondo en
1935 y la opinión de Joaquín V. González al respecto (Ahumada, Guillermo: “Tratado de
finanzas públicas” - 4ª ed. - Ed. Plus Ultra - Bs. As. - 1969 - pág. 431 y ss.).
También es conveniente hacer mención al Reglamento de Funcionamiento de la Cámara
de Diputados de la Nación, en tanto es esa Cámara la que tiene la iniciativa legislativa en
esta materia y, por lo tanto, preeminencia constitucional en el mantenimiento del
proyecto sancionado por ella. El reglamento dispone en lo pertinente que “esta Comisión
no podrá incorporar en el articulado de la ley general de presupuesto disposición alguna
relacionada con materia de la competencia de otras comisiones de la Cámara, si no
cuenta con despacho favorable de la Comisión correspondiente. Tampoco podrán crearse
en el presupuesto general de gastos nuevas instituciones autárquicas si previamente la
Cámara no ha sancionado la ley orgánica respectiva”. Esta cláusula contribuye a ordenar
el tratamiento de los gastos de la ley
(12) La L. 24156 organiza a la administración financiera por sistemas. Cada uno de ellos
tiene a su cargo el cumplimiento de funciones específicas, que se relacionan con las
asignadas a los otros sistemas (art. 5, L. 24159). Estos sistemas son: el sistema
presupuestario cuyo órgano rector es la Oficina Nacional de Presupuesto (arts. 16 y 17),
el sistema de crédito público a cargo de la Oficina Nacional de Crédito Público (arts. 56,
68 y 69), el sistema de tesorería a cargo de la Tesorería General de la Nación (arts. 72,
73 y 74) y el sistema de contabilidad a cargo de la Contaduría General de la Nación
(arts. 85, 86, 87, 88 y 91). Los cuatro sistemas tienen a su vez un órgano coordinador,
cuya especificación la ley ha derivado a la reglamentación (art. 6). El D. 1344/2007 del
Poder Ejecutivo Nacional dispuso que el órgano coordinador de los sistemas
presupuestario, de contabilidad y de tesorería sería la Secretaría de Hacienda, en tanto
que quien coordina la actividad del sistema de crédito público es la Secretaría de
Finanzas. Ambas Secretarías se encuentran en la órbita del actual Ministerio de Hacienda
y Finanzas Públicas de la Nación
(13) En algún momento hubo proyectos de leyes tendientes a regular el tiempo de
tratamiento del proyecto de ley de presupuesto en las Comisiones de cada Cámara.
Ahumada recordaba el proyecto presentado por el senador Landaburu en el año 1936
(14) En nuestro país hubo un proyecto de ley para crear la “Oficina de Presupuesto del
Congreso de la Nación” como un organismo desconcentrado del Congreso de la Nación
que caducó y otro que fue el que finalmente se aprobó. Me refiero al Proyecto de ley S-
3815/12 de los senadores Montero, Artaza, Sanz, Morandini y Castillo. El expediente por
el que tramitó el proyecto caducó el 28/2/2014 y se envió al archivo el 8 de mayo de ese
año
(15) Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974
(16) Ver Gazmuri Mujica, Jaime: “Experiencias de oficinas técnicas de presupuesto en el
Poder Legislativo de países latinoamericanos” - BID - junio/2012
(17) Ver: www.asap.org.ar
(18) Fallos 325:2394 y “Cipolla, Nora Estela c/Inst. Nac. de Reaseguros Soc. del Estado
en Liq. s/despido” (Fallos 329:3577) en el que la CSJN remite a los fundamentos
vertidos en el dictamen de la Procuración General. Asimismo esa postura fue reiterada
en “Boston Cía. Argentina de Seguros SA c/EN-AFIP s/ proceso de conocimiento” -
B.93.XLIV - 30/9/2014
(19) Mordeglia, Roberto M.: “El presupuesto del Estado” en Mordeglia; Albacete;
Fernández de la Puente; Damarco; Galli; Navarro y Torres: “Manual de Finanzas
Públicas” - Ed. AZ editora SA - Bs. As. - 1986 - págs. 461/2
(20) L. 24447, ley de presupuesto nacional correspondiente al ejercicio 1995
(21) Corti, Horacio: “Derecho Constitucional Presupuestario” - Ed. Lexis Nexis - Bs. As. -
2007 - pág. 51 y cc.
(22) Sobre este tema se recomienda la lectura de la opinión de Coviello, Pedro J.:
“Legalidad y seguridad jurídica en materia presupuestaria”, en obra colectiva Corti,
Horacio (Dir.): “El derecho constitucional presupuestario en el derecho comparado” - Ed.
AbeledoPerrot - Bs. As. - 2012 - T. II - págs. 1063/79
(23) En nuestro sistema, no se habilita la recaudación a través de las leyes de
presupuesto, como sí ocurre en otros sistemas jurídicos
(24) Ver los D. 2053/2010, 2054/2010 del Poder Ejecutivo Nacional y la decisión
administrativa 1/11 del jefe de Gabinete de Ministros
(25) Tal como se recuerda en la obra de Carlos M. Giuliani Fonrouge, el art. 16 de la
vieja L. 12961 previó este sistema (Giuliani Fonrouge, Carlos C.: “Derecho financiero” -
7ª ed. - Ed. Depalma - Bs. As. - 2001 - Vol. I - pág. 271). Respecto de las críticas que
despertó su aplicación en el país se recomiendan los comentarios efectuados por
Ahumada, Guillermo: “Tratado de finanzas públicas” - 4ª ed. - Ed. Plus Ultra - Bs. As. -
1969 - págs. 457 y ss.
(26) Corti, Horacio: “Derecho Constitucional Presupuestario” - Ed. LexisNexis - Bs. As. -
2007 - pág. 187
(27) A modo de ejemplo cabe citar a Jarach, Dino: “Finanzas públicas y derecho
tributario” - Ed. Cangallo - Bs. As. - 1985 - pág. 80 y ss.; Mordeglia, Roberto M.:
“Manual de finanzas públicas” - Ed. AZ editora - Bs. As. - 1986 - pág. 466 y ss., entre
otros autores que han tratado el tema
(28) Sobre estos conceptos ver Mordeglia, Roberto M.: “Manual de finanzas públicas” -
Ed. AZ editora - Bs. As. - 1986 - pág. 508 y Ahumada, Guillermo: “Tratado de finanzas
públicas” - 4ª ed. - Ed. Plus Ultra - Bs. As. - 1969 - pág. 396
(29) Mensaje de Elevación 128 - 20/10/2016
(30) El presupuesto consolidado contiene: a) una síntesis del presupuesto general de la
Administración nacional, b) los aspectos básicos de los presupuestos de cada una de las
empresas y sociedades del Estado, c) la consolidación de los recursos y gastos públicos y
su presentación en agregados institucionales útiles para el análisis económico, d) una
referencia a los principales proyectos de inversión en ejecución por el sector público
nacional, e) información de la producción de bienes y servicios y de los recursos
humanos que se estiman utilizar, así como la relación de ambos con los recursos
financieros; un análisis de los efectos económicos de los recursos y gastos consolidados
sobre el resto de la economía
(31) Sancionada el 4/12/1996, promulgada de hecho el 13/1/1997 y publicada el
17/1/1997. La convención entró en vigor el 7/11/1999
(32) La convención fue aprobada el 31/10/2003 en la ciudad de Nueva York, y entró en
vigencia en nuestro país el 27/9/2006
(33) Pto. 1. “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y
eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los
principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes
públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas”
(34) Pto. 1. “Con objeto de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad
con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, promoverá, entre otras
cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios públicos”
(35) 2. “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la
obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas medidas
abarcarán, entre otras cosas: a) Procedimientos para la aprobación del presupuesto
nacional. b) La presentación oportuna de información sobre gastos e ingresos. c) Un
sistema de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente.
d) Sistemas eficaces y eficientes de gestión de riesgos y control interno. e) Cuando
proceda, la adopción de medidas correctivas en caso de incumplimiento de los requisitos
establecidos en el presente párr. 3. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios
fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias en los
ámbitos civil y administrativo para preservar la integridad de los libros y registros
contables, estado financieros u otros documentos relacionados con los gastos e ingresos
públicos y para prevenir la falsificación de esos documentos”
(36) Schafrik de Nuñez, Fabiana y Barraza, Javier: “Algunas reflexiones relativas a la
atribución del Congreso de la Nación de aprobar o desechar la cuenta de inversión. Su
naturaleza jurídica y evolución legislativa en la materia” - El Derecho - 14/6/1995 - Año
XXXIII - N° 8770 - T. 162 - pág. 1226 y ss.
(37) Ver Schafrik de Nuñez, Fabiana: “La creación de la Auditoría General y su incidencia
en el mejoramiento externo del presupuesto” - Ed. Eudeba - Bs. As. - 2012
(38) Dromi, José R.: “Presupuesto y cuenta de inversión” - Ed. Astrea - Bs. As. - 1988
(39) Asorey, Rubén: “El presupuesto nacional”, en obra colectiva Sabsay, Daniel (Dir.) y
Manili, Pablo L. (Coord.): “Constitución de la Nación Argentina” - Ed. Hammurabi - Bs.
As. - 2010 - T. 3 - pág. 449
(40) Loewenstein, Karl: “Teoría de la Constitución” - Ed. Ariel - 3ª reimpresión -
Barcelona - 1983 - pág. 69
(41) El antecedente de este proyecto de ley fue SIMAFAL (Sistema Integrado Modelo de
Administración Financiera y Control para América Latina). SIMAFAL es producto de un
proceso de investigación, realizado con el auspicio de la Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos, bajo la primera fase del Proyecto para el
Mejoramiento de la Administración Financiera en América Latina y el Caribe (LAC/RFMIP
I). El diseño propuesto por SIMAFAL, además de por nuestro país, ha sido seguido por
Bolivia, El Salvador, Panamá, Venezuela, Paraguay, Nicaragua, Honduras, Colombia y
Guatemala
(42) En nuestro sistema legal el primer control que surgió fue el control interno. El
control externo aparece con el dictado de la denominada ley de Contabilidad
(43) Para ampliar, ver Schafrik de Nuñez, Fabiana: “La creación de la Auditoría General
y su incidencia en el mejoramiento externo del presupuesto” - Ed. Eudeba - Bs. As. -
2012
(44) Menciono especialmente en este punto algunos trabajos de quien fuera Auditor
General de la Nación, el Dr. Rodríguez, Héctor C.: “La responsabilidad financiera de los
funcionarios públicos”, en Jornadas Organizadas por la Universidad Austral: “Cuestiones
de responsabilidad del Estado y del funcionario público” - Revista de la Administración
Pública - 2008 - págs. 953/61; “La rendición de cuentas y la consolidación de la
democracia”, en XXXVI Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo, organizadas por
la Asociación Argentina de Derecho Administrativo y la Fiscalía de Estado y Gobierno de
la Provincia de Chubut - 2010 - Revista de la Administración Pública - Año XXXIII-396 -
págs. 211/21
(45) Schafrik de Nuñez, Fabiana: “La Auditoría General de la Nación en la Constitución
Nacional”, en obra colectiva Corti, Horacio (Dir.): “El derecho constitucional
presupuestario en el derecho comparado” - Ed. AbeledoPerrot - Bs. As. - 2012 - T. II -
págs. 1033/61. También de mi autoría, la tesis doctoral defendida en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires: “La creación de la Auditoría General de la
Nación y su incidencia en el mejoramiento del control externo del presupuesto” - obra en
edición por EUDEBA
(46) El Proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo, Mensaje 632 - 12/4/1991
contemplaba la creación de la Contraloría General de la Nación, como órgano de control
externo del presupuesto y el art. 122 señalaba que para el desempeño de sus funciones
debería también “b) Denunciar fundadamente, ante la justicia los hechos y actos
presuntamente ilícitos o irregulares que afecten al patrimonio nacional, de los que
tuviere conocimiento en el desempeño de sus funciones”. El art. 121, inc. j), dictamen
de la mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados de
la Nación preveía como función de la Auditoría General de la Nación: “Promover las
investigaciones y acciones judiciales de contenido patrimonial en los casos que
corresponda”; en tanto que el art. 122, inc. f), disponía que podía “denunciar ante el
Poder Judicial, los presuntos hechos ilícitos que, pudiendo constituir delito, se detectaren
durante el proceso de auditoría”. El Proyecto con media sanción de Diputados
contemplaba a la Auditoría y Contraloría de la Nación, como órgano de control externo.
El art. 121 disponía, entre las funciones del organismo, “j) promover las investigaciones
y acciones judiciales de contenido patrimonial en los casos que corresponda” y en el art.
122, inc. f), se la facultaba a “demandar judicialmente la nulidad de todo hecho, acto o
contrato que considere lesivo al patrimonio del sector público nacional”. Posteriormente,
el proyecto aprobado por la Cámara de Senadores de la Nación señaló en el inc. c), art.
119, que la Auditoría General de la Nación podía “promover las investigaciones de
contenido patrimonial en los casos que corresponda, comunicando sus conclusiones a la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas a los fines del inciso f) de este
artículo” (que era el que se refería a la publicidad de la memoria del organismo).
Finalmente en el proyecto sancionado desaparece toda referencia a su atribución de
iniciar directamente causas judiciales
(47) D. (PEN) 1172/2003 y la recientemente publicada L. 27275, que su art. 38
(Cláusula transitoria 1) regla que “las disposiciones de la presente ley entrarán en
vigencia al año de su publicación en el Boletín Oficial. Los sujetos obligados contarán con
el plazo máximo de un (1) año desde la publicación de la presente ley en el Boletín
Oficial, para adaptarse a las obligaciones contenidas en la misma”.