Davalos Faz Ezequiel
Davalos Faz Ezequiel
Davalos Faz Ezequiel
T E SIS
Presenta
Ezequiel Dávalos Faz
Director de tesis
Dr. Javier Contreras Alcántara
A mis padres por estar conmigo desde el principio, por el apoyo incondicional que me han
brindado, por darme la oportunidad de compartir gran parte de sus vidas y alentarme todo este
tiempo para conquistar los más grandes retos.
Padre, gracias por estar al pendiente de mí, por mostrarme que el diálogo es la mejor manera de
solucionar los problemas y que trabajar arduamente es el gran secreto para cosechar éxitos.
Madre, gracias por representar mi principal apoyo, por brindarme tus consejos sensatos
buscando siempre el bien común, impulsándome con ello a ser mejor persona.
A mis hermanos, Rosy gracias por aconsejarme cuando lo necesitaba y apoyarme cuando te lo
pedí y Ricardo gracias por estar en los momentos más importantes a mi lado, siempre
escuchando y aconsejando.
Al Dr. Javier Contreras, director de tesis quien ha venido guiando desde hace un tiempo mi
formación. Quiero enfatizar mi agradecimiento hacia a Javier por tener la paciencia ante mis
dudas y por escuchar atentamente los problemas que a lo largo de esta tesis surgieron. Gracias,
porque sin tus consejos y enseñanzas nada de esto sería posible.
Al Mtro. Patricio Rubio, profesor y ex coordinador de la maestría, por ser parte de este proyecto,
en especial por alentar la continúa formación de los alumnos y escuchar nuestras peticiones y
dudas. Gracias Patricio por brindarme el apoyo cuando fue requerido en momentos
trascendentales.
Al Dr. Julio Contreras, por sus aportaciones en la construcción de esta tesis, gracias por las
sugerencias y contribuciones que para este trabajo hizo, pues resultaron de gran utilidad.
A la Dra. Isabel Monroy, presidenta de El Colegio de San Luis, así como a toda la planta
docente y personal administrativo.
A todos los maestros que contribuyeron en mi formación y que son fuente de conocimiento, Dr.
Antonio Aguilera, Mtro. Everardo Blanco, Dr. Hugo Borjas, Dr. Misael Hernández, Dr.
Francisco Rangel, Dra. Georgina Blanco, Dr. Guillermo Luevano y Dr. Francisco Segura. Una
mención especial por el apoyo brindado al: Dr. José Santos, Mtro. Marco Iván Vargas y Dr.
Benjamín Arditi.
A todos mis compañeros de la maestría, por haber compartido una etapa importante en mi
formación profesional y haber vivido aquellos buenos momentos que quedarán imborrables en
la memoria. Gracias a Emiliano, Minerva, Sergio, Aldo, Daniela, Martín, Aurora, José de Jesús
y Nancy.
Por último quiero dar las gracias a todos aquellos que me han devuelto una sonrisa, a todos
aquellos que me han ofrecido apoyo en estos tiempos difíciles.
Índice Página
Lista de recuadros 1
Lista de gráficos 2
Introducción 3
Capítulo I
Antecedentes de la transparencia
Capítulo II
La medición de la transparencia
Capítulo IV
Conclusiones 155
Anexos 167
Abreviaturas 174
Bibliografía 175
Lista de recuadros Páginas
Cuadro 7. Ejemplo de la escala utilizada por cada indicador para los tres
118
niveles de cumplimiento del modelo Gesoc
Cuadro 8. Fórmulas desarrolladas para la ponderación del modelo Gesoc 119
1
Lista de gráficos Páginas
las raíces latinas trans, a través de, y parere, reflejar o dar luz, lo que denota el pasaje de la luz
con cierta absorción o reflexión, pero con poca dispersión, de modo que las imágenes se
transmiten de manera clara. Así, la noción de este término refiere a la capacidad de observar a
hacer translúcidos y qué es lo que se espera observar a través de éstos. Dado que el concepto de
se debe dejar en claro que, si bien existen estudios pertinentes y literatura diversa que abordan el
los conceptos en las ciencias sociales, resulta complicado otorgarle un sentido unilineal puesto
humana. Es decir que la idea de la transparencia está asociada a las ideas filosóficas de
pensadores como Platón, Aristóteles, Tácito y más recientemente Maquiavelo y Kant, toda vez
que se refiere, en sus inicios, a teorías de justicia y el poder político, pero sobre todo, ha estado
presente en las distintas etapas del devenir político moderno, como un elemento integrante del
Estado y de las democracias contemporáneas. Esto es, el surgimiento de las ideas sobre
transparencia, aunque no con ese término, aparecen en las primeras configuraciones de las
Luego, es a partir de las sociedades cerradas de la antigua Grecia, que se establece la necesidad,
o al menos la idea de divulgar información pública hacia los gobernados, y no sólo ostentarla
como un privilegio de la clase gobernante. Así, la idea del gobierno de los intelectualmente
“mejor dotados” como la concibió Platón, refleja un carácter contradictorio a lo que en realidad
pretende lograr el sentido actual de la transparencia; mientras ésta última posibilita el acceso a la
información del desempeño de los gobernantes para su posterior rendición o llamado a cuentas,
el gobierno platónico de unos cuantos, ni siquiera imaginó dicha posibilidad, centralizando las
que promueve un manejo claro y eficaz de los recursos de los organismos políticos y
burocráticos del Estado, buscando limitar el poder discrecional de los gobiernos, y al mismo
necesita para su funcionamiento, del ejercicio activo de la ciudadanía para otorgarle sentido a la
A pesar de los múltiples enfoques utilizados para estudiarla, una importante característica de la
vocablo inglés accountability que aplicada a los asuntos públicos, se entiende como un sistema
que estimula, por una parte, que el funcionario presente públicamente sus actos y los resultados
de los mismos, y por otra parte, dote a la ciudadanía con mecanismos para evaluar el desempeño
del servidor público, siguiendo a Guillermo O‟ Donnell (1997), se puede hacer una distinción
libres y competitivas, a través de los procesos electorales, los gobiernos se ven obligados a
rendir cuentas y son evaluados por los ciudadanos, quienes a su vez, por medio del voto
supone la existencia de controles entre las distintas agencias gubernamentales; es decir, hace
referencia al sistema de pesos y contrapesos entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
para equilibrar el ejercicio del poder, y en este caso, el uso del poder discrecional.
relevante de estudio en algunas áreas o campos de las ciencias sociales, tales como la economía,
durante los últimos años se ha hecho evidente una cantidad creciente de estudios sobre esta
materia que buscan responder a diversas preocupaciones desde diferentes enfoques. Uno de
estos sectores que ha atraído el análisis de este fenómeno desde su campo de estudio es la
política pública, y más específicamente aquel sector dedicado al estudio de las instituciones y
las organizaciones.
diálogo, que impulse el ejercicio del poder abierto y controlado. En ese debate se encuentran las
propuestas de construir o reconstruir las capacidades del Estado; es decir, rehacer el gobierno
Otro punto relevante está asociado al desarrollo de literatura pertinente sobre el tema de la
desde diferentes disciplinas, que reflejan el peso otorgado a esta materia durante los últimos
años. Así, después de realizar una revisión bibliográfica de esa literatura, se logró identificar
algunas corrientes de pensamiento, que han logrado acumular toda esa información, aunque no
En este orden de ideas, el tema cobra relevancia por dos razones primordiales. Desde el punto de
sociedad a través de la apertura hacia los asuntos públicos; por lo que se ha producido una
conjunto de literatura pertinente que busca dar respuesta a las preguntas ¿qué es la transparencia
manera importante en el imaginario social y político, logrando adquirir nuevas dimensiones más
Vale aclarar que uno de los principales problemas del estudio sobre transparencia es su nivel de
ya que las interpretaciones varían dependiendo del enfoque disciplinar. A esto se suma el
obstáculo que constituye la posibilidad de hacerlo medible; esto plantea un reto desde el punto
de vista teórico y como objeto de estudio: una definición que haga al término más asible,
accesible y medible. Es decir, que permita no sólo distinguir las diferentes corrientes de estudio,
sino que posibilite, valga la expresión, hacer al término más operativo, dotándolo de referentes
transparencia en México, ya que a pesar de que en los últimos años, se ha incrementado los
estudios relativos a la incidencia de esta práctica en el país, no existe a la fecha, un modelo
metodológico proveniente de alguna de las dependencias que pueda dar cuenta de la métrica
empírica de la transparencia. Más aún, las entidades públicas creadas con esta finalidad, carecen
de un modelo estandarizado, dado que en las entidades federativas, en el mejor de los casos, se
han adoptado metodologías diversas para evaluar el impacto de la transparencia a nivel local.
dependencias, éstos resultan limitados. Es por ello, que la presente investigación examina dicha
insuficiencia y busca responder a la pregunta ¿qué es lo que se mide en dichos modelos que
Así, esta investigación es relevante al cuerpo de estudio, toda vez que contribuye a la generación
de más elementos para el debate actual que plantea desde la perspectiva de la democracia,
nuevas formas de abordar un tema cuya importancia es cada vez más evidente, así como
métrica de la transparencia, a partir del análisis de un caso local como es la Comisión Estatal de
Garantía de Acceso a la Información Pública en San Luis Potosí (CEGAIP), con la finalidad de
sociedad civil se han encargado de desarrollar algunos modelos empíricos de medición. Así, el
estudio pretende obtener, sin ser exhaustivo de todas las variables, los planteamientos teóricos
fundamentales, al tiempo que se busca elaborar una propuesta metodológica propia. Para ello, el
los asuntos del Estado, partiendo de las ideas de la antigua Grecia en sociedades cerradas, vistas
a través de los pensamientos de Platón, Aristóteles y Tácito, continuando con la aparición del
Estado en el siglo XVI a través de la persona de Nicolás Maquiavelo, así como la evolución
hacia un Estado liberal, considerado como el gran promotor de la apertura del poder político.
en esta materia, para finalmente analizar este fenómeno en el contexto mexicano y su aparición
en el año 2002.
identificadas a partir de una revisión de literatura sobre el tema. De esta manera, se explican
económica de los bancos centrales. Al respecto, se hace también una revisión e identificación de
igual forma, con el objetivo de obtener una mayor profundización en su estudio se realiza una
de sus modelos y tener un punto referencial distinto a los esquemas desarrollados en el área
gubernamental.
transparencia, para contrastarlo posteriormente con los modelos revisados anteriormente de las
diferencias. Por último, se conjunta toda la información proporcionada tanto de los diversos
participación de la ciudadanía informada en los asuntos públicos del gobierno y el Estado, así
como los modelos a través de los cuales se ha pretendido medir el grado de cumplimiento de
esta herramienta, y con ello evitar el poder discrecional de las autoridades, o bien, el mal uso de
los recursos públicos mediante la opacidad de sus actividades, en un contexto tendiente a una
algunos de los pensadores más importantes de la época clásica, como es el caso de Platón y
Aristóteles, pasando por Kant, hasta llegar a otros clásicos contemporáneos. En este sentido, se
puede establecer que la transparencia es un asunto que se encuentra presente en casi todos los
sistemas de elaboración política, y que a partir del siglo XVII constituyó una herramienta
importante de la corriente liberal que impulsó la idea de abrir las “entrañas” del Estado, para
democracias actuales, donde concurren esquemas de responsabilidad real por parte de las
debate antiguo, que tiene sus inicios en las primeras teorías de la justicia y del poder político, y
que no ha dejado de estar presente en las distintas etapas de la experiencia política. Al mismo
tiempo, se trata también de un debate de gran actualidad, toda vez que en éste convergen
algunas respuestas o puntos de partida, para dotar de valor y sentido, a las complejas
En el pasado, el origen más remoto de la trasparencia se puede rastrear en las ideas de sociedad
cerrada esbozadas por el filosofó griego Platón (427-347 a.C.). En el pensamiento de Platón, el
por Platón como razones y verdades de la política, eran sólo accesibles para la clase gobernante.
Cabe mencionar que, para este filósofo la concepción de una sociedad ideal se encontraba en los
distintos grados de jerarquización, por lo que el ejercicio de poder sólo era legítimo para
El modelo ideal de una sociedad para Platón ampara entonces un esquema de aristocracia
intelectual que puede ser denominado el llamado gobierno del Rey-filósofo, el cual no permitía
el acceso a las decisiones políticas fundamentales de aquellos individuos sin las capacidades
intelectuales suficientes para hacerse responsables de la dirección del gobierno. En este sentido,
la sociedad justa de Platón se encuentra estratificada de acuerdo a las tareas que cumplen cada
uno de sus miembros. Así tenemos que, existe una analogía respecto al buen Estado de Platón y
las funciones que lleva a cabo el cuerpo humano: los comerciantes cumplían funciones
digestivas, los guerreros representaban los músculos del Estado, mientras el Rey-filósofo era la
A juicio propio, el esquema del Rey-filósofo en la sociedad justa de Platón fue considerado
este punto, que el argumento central de la teoría platónica en torno al gobierno de los más
capacitados, encarna un sentido contrario, a lo que representa actualmente la composición de un
del razonamiento platónico subyace entonces la idea de que el poder depende de un amplio
entendimiento de la realidad misma. Es decir, para Platón las jerarquías de la sociedad, y por
ende las decisiones políticas, son un reflejo de las capacidades individuales para conocer y
percibir el entorno. La realidad existe detrás de una especie de cortina de apariencias que impide
la idea platónica más acabada que engloba esta perspectiva es la llamada “alegoría de la
caverna”; en concreto, lo que plantea esta alegoría es la incapacidad de algunos para conocer la
realidad, porque sólo son capaces de percibir proyecciones (sombras) de la misma (Platón,
1996:551-553).
Bajo este enfoque, el conocimiento de las verdades de la política queda reservado a quienes
puedan trascender los prejuicios e ignorancia del pueblo. Esta es, en cierta medida, la lógica que
prevalece detrás de los secretos del poder, ya que jerarquizan a las personas en relación con la
práctica política y con la calidad de información que pueden tener a su disposición. Por ello, el
conocimiento y la información son exclusivos de los hombres de poder; se puede decir entonces,
que estos elementos del saber no representan únicamente herramientas accesorias que
acompañan a los gobernantes en el ejercicio del poder, sino son los medios que lo hacen posible.
(384-322 a.C.), al referirse al término sophismata, para expresar estos medios, exclusivos y
excluyentes, que hacen posible el ejercicio del poder político. En su obra La política vinculó
estos medios con “artificios de las constituciones democráticas para privilegiar el peso político
interesantes. Además de ser considerada como pieza del conocimiento – del saber como forma
de poder – posee en su esencia retórica la capacidad de hacer posible, por un lado, que se
gobierne a los súbditos de acuerdo a los intereses de los gobernantes, y por otro lado, hacer
evidente la línea divisoria que separa a los gobernados de quienes gobiernan. Es decir, es un
recurso persuasivo aplicado al conjunto de reglas que rigen a una sociedad con la única
intención de hacer prevalecer a los que detentan el poder, justificando su capacidad decisional
Otra idea que aporta un elemento importante para la transparencia, es aquel definido por Tácito
(55-120), al denominar como arcana imperii a estas piezas del saber. Arcana, significa secreto,
algo que retiene o que se guarda. Por tanto arcana imperii, no sólo se refiere a los secretos del
privilegiada, que define como sujeto de poder a quien la posee o administra. Los arcana imperii
son relevantes para la conformación de la transparencia toda vez que se refieren al ejercicio de
poder, cuyos intereses y motivaciones permanecen ocultos a los gobernados, al tiempo que ese
mismo poder sustrae información y sus razones del escrutinio de los ciudadanos como forma de
conservar el dominio en la sociedad. En suma, los arcana imperii representan esa parte del
poder relativa a los asuntos del Estado, que debe ser revelada a los gobernados a través de la
En este sentido, Bobbio expresa una opinión al afirmar que “en la categoría de los arcana están
comprendidos dos fenómenos distintos aunque estrechamente vinculados […] por un lado el
fenómeno del poder oculto o que se oculta, y el poder que oculta. El primero comprende el tema
clásico del secreto de Estado, el segundo abarca el tema igualmente clásico de la mentira lícita y
componente del Estado, es precisamente afectar estos dos sentidos del fenómeno de lo oculto,
mediante el otorgamiento de claridad en las actividades del Estado, así como a las diferentes
La aparición del Estado, en los inicios del siglo XVI, rompe con la estructura unificada entre los
misterios políticos y los misterios religiosos. Las ideas que desarrolla Nicolás Maquiavelo
(1469-1527) como primer pensador que hace uso del término Estado en el sentido de un poder
forma de reservar para los políticos un conjunto de argumentos que prevalezcan sobre
cualquiera otras razones o intereses que no sean las del interés superior del Estado (Schenoni,
1 En la época medieval, la información y las verdades del poder político se presentaban como patrimonio exclusivo
de los gobernantes. Durante este período, las restricciones al poder político y a la información de las actividades
estatales permanecen inalterables, pero expresadas en forma de misterios trascendentes, dogmas de fe y verdades
indiscutibles. Es decir, la sociedad del medievo se encontraba estratificada en grupos sociales divididos según el
lugar preestablecido para cada uno según el designio divino, interpretado por la jerarquía religiosa. Luego entonces,
se puede hablar que en este contexto, los arcana imperii se encontraban fusionados al poder eclesiástico.
2007:210). Es decir, se concibe al Estado como un ente racional capaz de decidir sobre sus
sólo se haría posible con la crisis misma de la forma del Estado absolutista. Al respecto, estas
razones absolutistas no desaparecieron por completo, sino que iban a encontrar serias
Sólo hasta la aparición de las explicaciones liberales de la naturaleza del Estado, fue posible
pensar en la razón de los individuos particulares. Al respecto, se debe destacar que esta idea es
importante para la evolución de la noción de transparencia toda vez que existe una clara
Existe una clara demarcación entre los Estados liberales por un lado, y los Estados
absolutistas, totalitarios y autoritarios por otro, en las cuestiones relativas al uso restringido
de la información, a la fuerza concedida al secretismo político, al sofocamiento de libertades
básicas como las de conciencia o expresión, o a la existencia de intereses propios del Estado
que pueden estar en contra de los ciudadanos. Puede decirse incluso, que el Estado liberal se
puede definir, en sus términos más generales, como un Estado limitado o contenido por las
libertades fundamentales de los ciudadanos: un Estado transparente (Rodríguez, 2004:25).
Del análisis anterior se sigue que, el planteamiento general de la visión liberal del poder político
propiedad de los ciudadanos. En este mismo sentido, para la concepción liberal, el Estado
claramente distingue los derechos fundamentales de los individuos, del ejercicio del poder. Lo
que a su vez implica, que el Estado no crea derechos ni intereses; sólo tiene que representarlos.2
2 Desde un punto de vista personal, lo que esta parte pretende destacar es que, con el discurso liberal, la doctrina de
poseedor de la verdad del Estado sufre un gran impacto, puesto que desde la perspectiva liberal no existe nada antes
que los derechos de los individuos.
Para efectos del tema de transparencia, el Estado liberal puede ser considerado como el gran
promotor de la apertura del poder político y las actividades gubernamentales hacia el escrutinio
de la ciudadanía. Vale decir, que es “el liberalismo el que introduce la idea de que no existen
verdades de Estado, ni secretos que deban ser preservado de la mirada e interés de los
información pública” (Rodríguez, 2004:31). En su sentido más puro, la teoría liberal coloca en
el centro de gravedad del gobierno, su carácter representativo y los derechos inviolables de las
Por consiguiente, al modelo liberal se le debe reconocer el gran impulso histórico en favor de las
sociedades abiertas con gobiernos transparentes. No obstante, también debe mencionarse que, si
bien, el modelo liberal es opositor de los arcana imperii, conserva aún dos espacios sujetos a
sistema financiero y bancario (Rodríguez, 2004:33). Al respecto, resulta obvio que en aras de su
propia sobrevivencia, los Estados liberales decidan ocultar información estratégica. Luego
entonces, pudiera plantearse la siguiente pregunta ¿es el Estado liberal realmente propulsor de
Si bien, con el Estado liberal se han dado grandes pasos hacia un contexto de mayor apertura,
los argumentos para que aún existan zonas de opacidad excluyentes de información y
propiedad. En otras palabras, si durante el dominio del modelo de arcana imperii, prevaleció la
defensa de la información en poder de los gobernantes para la protección de intereses privados
atributo de lo que puede hacerse público, o dicho de otro modo, la publicidad. Una primera
realmente su sentido democrático. Por otro lado, este término tiene contenido un principio
normativo; así, “la publicidad aparece como un mecanismo de control racional para evitar que
(Rodríguez, 2004:33).
Gran parte de los aportes de esta noción de publicidad, fueron realizados por el filósofo alemán
Emmanuel Kant (1724-1804) al ser considerado como su padre moderno. Para Kant, la
publicidad es el criterio de justicia de las normas que pretendemos aplicar o imponer. Por ello, la
manera de saber si son justas o injustas es extraerlas del dominio del secreto y exhibirlas a la
vista de la opinión pública. La idea implícita de esta medida, es poder discutir abiertamente la
naturaleza de las acciones políticas, para verificar su validez. La publicidad es así, desde la
democráticas. Por su parte, Norberto Bobbio señala con relación a este argumento que “de esta
gubernamentales sea importante no sólo para permitir al ciudadano conocer las acciones de
misma una forma de control, es un expediente que permite distinguir lo que es lícito de lo que es
componentes de la publicidad se aproxima, cada vez más a las nociones modernas de lo que es
transparencia.
Otro autor expresa en un sentido similar al de publicidad que, el tema de la transparencia cobra
relevancia para la sociedad, toda vez que ésta pretende reducir los efectos negativos de la
manejo claro y eficaz de los recursos del Estado; lo cual favorece que los ciudadanos tengan
de los ciudadanos para acatar los designios gubernamentales (legitimidad) y como garantía del
desempeño de un buen gobierno apegado a la ley y al respeto de los derechos (legalidad) de los
Por tanto, el argumento central de la obra de Kant, hace énfasis en que el ideal de la publicidad
va aparejado al ideal de la ilustración, es decir, al ideal de una sociedad que ha alcanzado cierta
madurez. Este último elemento implica un aporte importante para pensar el problema
contemporáneo de la información y los dilemas de la sociedad abierta, toda vez que indica no
capaz de elevar su nivel de debate, al tiempo que construye canales de comunicación eficaces.
En este sentido, Jesús Rodríguez Zepeda (2004), opina en un balance general del significado de
La publicidad en su sentido estricto no es otro cosa que el uso público de la razón, o, dicho
de manera más clara, la discusión o argumentación sobre asuntos públicos con el uso de
razones públicas o publicables, ya sea por parte de los oficiales del Estado, ya sea por parte
de los actores de la opinión pública […] el principio de publicidad no es utópico. Es probable
que el ideal de una sociedad transparente sostenida por la voluntad general de una ciudadanía
ilustrada nunca se concrete como tal […] pero no significa que las sociedades que han
perseguido estos ideales no hayan logrado construir relaciones políticas más sanas, menos
autoritarias, más justas y menos bárbaras (Rodríguez, 2004:44).
Debe quedar en claro que, la publicidad es una característica del Estado liberal, por ello, no
será objeto de análisis del siguiente capítulo de la tesis, por lo que a continuación se revisará la
En el contexto internacional, la primera ley formal de acceso a la información fue la Ley para la
Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas, aprobada en Suecia en 1766,
diez años antes de la Independencia de los Estados Unidos y trece antes de la revolución
francesa. Dicha ley fue impulsada por el sacerdote y diputado Anders Chydenius, de origen
sueco-finaldés, que se inspiró en las prácticas chinas3 de vigilancia gubernamental (Ackerman &
Sandoval, 2005:13).
Existe además un fuerte vínculo de las primeras leyes de acceso a la información con aquellas
leyes que aseguran la libertad de prensa. Tanto el acceso a la información gubernamental como
la libertad de expresión se encuentran ligadas debido a que ambas forman parte de un concepto
más amplio que es el derecho a la información. Al respecto, existen opiniones diversas. Según
personal o el ejercicio de ciertos derechos, como la capacidad a la expresión, sino que estas
Por su parte, Ernesto Villanueva (2003) argumenta este punto de diferente manera haciendo
énfasis en que el derecho a la información esta conformado por tres partes fundamentales, a
saber: el derecho a atraerse de información; el derecho a informar y, por último, el derecho a ser
informado. En este mismo sentido, pero con diferencias en su planteamiento Mark Bovens
3
De esta forma se puede percibir que los orígenes de rendición de cuentas por parte del gobierno (accountability)
no se encuentran en la parte del mundo occidental, sino en la cultura oriental, en particular en la dinastía Ch‟ing.
Finalmente Mauricio Merino (2005:17) asevera que el derecho a la información debe ser
entendido en términos del papel que desempeña en las sociedades. Su aportación proporciona
una definición de transparencia como “un derecho cívico que sirve para impedir la apropiación
privada de los espacios públicos […] instrumento [para] que las cosas ocurran respetando las
luchas por ciertas libertades de expresión, de prensa, pero sobre todo, de formar parte de la toma
puede explicarse con el surgimiento de lo que se conoce como el “Estado Administrativo”, que
tiene que ver en realidad con el apresurado crecimiento del personal burocrático y su estructura.
Un proceso muy parecido ocurrió en diversos países del mundo, tanto de los países
desarrollados, como aquellos países en desarrollo. En América Latina este fenómeno se explica
a partir del “Estado Desarrollista”, durante la primera mitad del siglo XX, cuando los aparatos
Una opinión en este sentido establece que, la democratización en América Latina, Europa del
Este y varios países de Asia y África fue el motivo principal de que cobrara fuerza la
transparencia: los nuevos gobiernos democráticos eran puestos a prueba y sometidos a vigilancia
(Emmerich, 2004:68). Según Samuel Huntington (1994, citado en García, 2003: 16-19) dentro
mitad de la década de los setenta es cuando tiene lugar el inicio de la tercera ola
Por otro lado, el derecho a la información en el contexto internacional tiene un impacto positivo
seguro, al permitir que los actores obtengan información oportuna y relevante. Mientras en la
Sandoval, 2005:14).
En esta lógica, Daniel Kaufmann y Tara Vishwanath (2001) enuncian los beneficios de la
siguiente manera: “un déficit de transparencia puede ser muy costoso tanto política como
democráticos puedan juzgar y corregir las políticas gubernamentales al esconder las actividades
de grupos de presión y porque crea rentas al otorgar a aquellos con información algo con lo cual
comerciar. Los costos económicos de la falta de transparencia son gigantes afectando no sólo a
Al respecto, las leyes de acceso a la información son una parte fundamental de esta orientación
que pretende una sociedad más transparente en cada una de sus dimensiones. No todas las leyes
de información tienen orígenes idénticos, ni composiciones similares. Algunas de hecho han
periodo determinado, como algunos piensan fue el caso mexicano. Así, en fechas recientes,
con los nuevos paradigmas de gobernanza y la Nueva Gestión Pública (Fuentes & Guemes,
2009:58-84). Por ende, se hace necesario examinar algunas de las principales leyes de acceso a
Con base en una definición proporcionada por John Ackerman e Irma Sandoval (2005:20), la
Ley de Acceso a la Información (LAI) es un instrumento jurídico que “otorga a los ciudadanos
[o partes interesadas] el derecho a conseguir información bajo el resguardo del gobierno, sin la
necesidad de demostrar interés legal. Esto significa, que bajo una ley de este tipo, los
documentos gubernamentales se asumen como públicos, a menos que dicha ley especifique lo
contrario”. En suma, las leyes de acceso conllevan una transformación de la manera en que se
derecho a saber.
De acuerdo Toby Mendel (2003ª) referenciado en Ackerman & Sandoval (2005:21), los
2) Obligación de publicar: las instituciones públicas deben estar bajo la obligación de hacer
4) Alcance limitado de las excepciones: las excepciones deben estar clara y estrictamente
ser procesadas de forma expedita y justa y debe haber la posibilidad de una revisión
7) Reuniones abiertas: las reuniones de las instituciones públicas deben tener un carácter
público y abierto.
8) El principio de apertura debe ser prioritario: las leyes que sean inconsistentes con el
existen diversas configuraciones, así como interpretaciones; es decir, cada país diseña de
acuerdo a sus circunstancias dichas leyes, aunque la mayoría contiene algunos de los principios
las leyes de acceso a la información en el mundo. Del total del universo contabilizado, que
consta de 62 leyes alrededor del mundo, los resultados demuestran que las interpretaciones son
información pública se encuentra entre los países desarrollados. Es decir, veinticuatro de las
sesenta y dos leyes analizadas (que equivalen al 39 por ciento de las mismas) se encuentran en
Europa occidental, Estados Unidos, Canadá, Japón, Corea del Sur, Israel, Australia y Nueva
Zelandia. Por otro lado, el más reciente desarrollo de leyes de acceso a la información se
concentra en Europa central y oriental, con un total de diecinueve de las treinta y ocho leyes
restantes. De las diecinueve leyes restantes, nueve se encuentran en América Latina y el Caribe,
entre estas leyes se ubica México, así como otros países como Perú, Colombia, Panamá, Belice,
Jamaica, entre otros; por último, seis corresponden a Asia, tres más se ubican en África, y sólo
Por último, el trabajo de Ackerman y Sandoval (2005: 34-37) ofrecen una clasificación
pertinente de los países con leyes de acceso a la información. Así, en primer lugar se tiene a los
diez países pioneros que aprobaron sus leyes antes de la democratización de los años ochenta
(Suecia, Finlandia Dinamarca, Noruega, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos,
Colombia y Francia). Las leyes en estos países tienden a ser frecuentemente usadas por el
público y funcionan bien, aunque no destacan por ser legislaciones de corte progresista o
innovador.
Una segunda categoría de países con leyes de acceso a la información, son aquellos veintiocho
constitución. En esta tipología se encuentran Filipinas, España, Portugal, Corea del Sur,
Tailandia, Sudáfrica, México y, los veintiún países que en el pasado pertenecieron a la extinta
Unión Soviética.4
La tercera categoría tiene características peculiares, dado que esta compuesto por doce países
desarrollados con pasado democrático que durante las últimas dos décadas se han adherido a la
tendencia de libertad de información. Estos países son Austria, Italia, Holanda, Bélgica, Islandia,
Irlanda, Israel, Japón, Grecia, Liechtenstein, Inglaterra y Suiza. Las leyes de estos países se
caracterizan por su rápido avance a reformar los antiguos esquemas burocráticos de vigilancia,
aunque esto no quiere decir que no exista cierta reticencia a adoptar estas leyes. Sobre todo estas
legislaciones se caracterizan por no ser progresistas, ni contener aspectos innovadores, sino más
Finalmente, la última categoría de países se encuentra conformada por doce países en vías de
han promulgado leyes de acceso a la información. Estos países incluyen tres países del antiguo
Imperio Británico como son India, Pakistán y Jamaica; cinco países de America Latina y el
Caribe, entre los que se encuentran Panamá, Trinidad y Tobago, Belice, República Dominicana
4
Dentro de esta categoría Hungría y Ucrania fueron los más adelantados puesto que adoptaron sus propias leyes en
1992, justo después de la desintegración de la Unión Soviética. Las leyes pertenecientes a esta categoría son las
más fuertes en su redacción puesto que son una respuesta a los regímenes autoritarios.
y Ecuador; y finalmente Turquía, Perú, Angola y Zimbawe. En general, las legislaciones de
estos países se caracterizan por ser débiles y poco democráticas, algunas más que otras.
Otro estudio similar muestra otra perspectiva y señala que a la fecha más de cuarenta países en
sido más lento, únicamente México, Panamá, Colombia, Ecuador y Perú cuentan con leyes que
garantizan el acceso a la información pública para los ciudadanos (IFAI, 2011). Cómo se ha
dado ese proceso de manera general en materia de transparencia en México y cuáles han sido
es real; un esquema donde los ciudadanos vigilan y controlan el ejercicio del poder de manera
década; no es sino hasta el año 2002, como consecuencia de la entrada en vigor la Ley Federal
Algunos autores establecen que la transparencia en México como objeto de estudio y programa
de la opacidad – que se encuentra arraigada en las prácticas elementales del país, y cuya visión
Hay quien establece los antecedentes de la transparencia a partir de las libertades de expresión,
constitucional. Tal como documenta Jorge Carpizo los antecedentes de las libertades de
expresión e imprenta expresadas en los artículos 371 de la Constitución de Cadiz de 1812 hasta
las Constituciones mexicanas más recientes de 1857 y 1917, todas ellas contienen los derechos
de libertad, de expresión, de imprenta, entre otros. En este sentido una fecha importante es en
Los puntos de vista sobre los antecedentes de la transparencia en México son diversos. La
pública coinciden en señalar que es la corrupción, la causa principal por la que no se ha llevado
multifactorial, y pocas veces estudiado (Campuzano, 2003:46). Si bien, los estragos sociales
tal como se ha podido constatar durante los últimos años en el sistema político-administrativo
mexicano.
En este contexto, los planteamientos de la modernización de la administración pública en
México, establecen el rediseño de la ingeniera institucional; ante los vicios heredados de una
manera tal que, el interés colectivo guíe su desempeño de una manera efectiva, transparente,
reforma de 1977, pero no es sino hasta 1999, que este derecho se reconoce como garantía
individual, limitado únicamente por razones de seguridad nacional y el respeto a los derechos de
terceros. Sin embargo, el paso más grande dado a favor del derecho a la información, y con ello
El avance más importante en materia de transparencia en el país, fue producto del trabajo
consensuado entre distintos actores políticos y sociales, a través de foros, consultas públicas e
integración de grupos de trabajos, con la finalidad de reglamentar el libre acceso a las fuentes
periodistas que representaron los intereses de la sociedad en los debates, son señalados como los
Diputados el 24 de abril de 2002; mientras que el Senado la aprueba por unanimidad seis días
después. La Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio del 2002 y
entró en vigor un año después. Con base en lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Federal de
1) Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información mediante
procedimientos expeditos y sencillos; 2) transparentar la gestión pública mediante la difusión
de la información que generan los sujetos obligados; 3) garantizar la protección de los datos
personales en posesión de los sujetos obligados; 4) favorecer la rendición de cuentas a los
ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados, entre
otros.5
académicos que pretenden observar el fenómeno de manera integral, a partir de sus múltiples
espacios de debate antes impensables en los principales círculos oficiales y académicos del país
investigación, sino que permeó a toda la administración pública mexicana en general y creó un
ente especializado para dar cauce al derecho de la información: el Instituto Federal de Acceso a
la Información (IFAI). Sobre el impacto generado por la Ley de Transparencia un autor expresa:
5
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
El impacto de esta Ley no sólo se generó a nivel federal, sino que existió una tendencia
consistente de las entidades federativas a establecer sus propias leyes de transparencia a partir
de 2002. A la fecha las 31 entidades federales cuentan con una legislación en materia de
transparencia. Al respecto, puede decirse que cada una de estas Leyes, requirieron un esfuerzo
de adaptación a las particularidades de cada Estado, con puntos en común e importantes puntos
divergentes (Uvalle, 2008:110).
obstante, se está lejos de contar con la claridad conceptual que se requiere. Desde el punto de
electoral y el acceso al poder, sino que además deben asegurar un ejercicio transparente de la
función pública, de tal modo que la sociedad pueda conocer y evaluar la gestión gubernamental
manifestación y un requisito típico de los sistemas democráticos que tiene como objetivo el
sometimiento al escrutinio público de las actividades y resultados de los distintos poderes del
establece el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 6 que fue presentado por el Presidente de la
como finalidad “establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que durante
la presente administración deberán regir la acción del gobierno, de tal forma que ésta tenga un
rumbo y una dirección clara”. Así, en uno de los cinco ejes de política pública sobre los cuales
está estructurado, se señala que la actual administración tendrá como uno de sus objetivos
6
Disponible en versión electrónica.
32
“promover y garantizar la transparencia, la rendición de cuentas el acceso a la información y la
Al respecto, es de vital importancia realizar una distinción clave que será tema de análisis del
condición necesaria para que ésta se lleve a cabo. Como señala Andreas Schedler (2007:5) la
noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas; incluye, por un lado, la
público; por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que
hayan violado sus deberes públicos. Si bien, el uso de la transparencia en los círculos oficiales y
deberá ser precisa y en su sentido de información para la vigilancia y el control del poder
público.
Capítulo II
Hacia una definición de transparencia
En años recientes, la transparencia ha ocupado espacios importantes alrededor del mundo en los
debates generados en torno a la democracia, al tiempo que se le piensa como uno de los
componentes básicos para legitimar a los gobiernos que se precien de practicar un sistema de
esta naturaleza. El tema cobra relevancia para la sociedad occidental, debido a que la
transparencia se le asocia con la reducción de los efectos negativos de la opacidad a través del
de los recursos del Estado; lo cual favorece que los ciudadanos tengan mejores medios de
Como se observó en el capítulo anterior, en México, este proceso consiguió avanzar a partir de
buen gobierno; la transparencia a su vez, es una política que busca propiciar la participación y
en los últimos años, diversos organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial
explicar sus decisiones. En este sentido, ambos organismos consideran que la transparencia es
uno de los elementos de la nueva relación entre Estado y sociedad que se viene forjando desde
Luego entonces, el objeto de este capítulo presupone una aproximación lo más cercana posible a
responder la pregunta ¿qué es la transparencia? En este orden de ideas, esta sección pretende
profundizar dicha noción preguntándose ¿qué significados expresa y cómo ha sido pensada a
través de las distintas corrientes y autores que la estudian? No obstante dichas apreciaciones,
otra de las funciones primordiales de esta sección también apunta de manera importante a
develar las principales metodologías que han sido utilizadas para hacer visible dicha noción, al
consistente de la transparencia.
2.1 ¿Qué es la transparencia? Una aproximación conceptual.
que se puede ver a través de éste. Cuando se aplica el concepto, lo transparente se convierte en
ejemplo, una definición útil de transparencia sería la presencia de información simétrica; por el
asimétrica; lo cual significa que la opacidad genera incertidumbre. En esta lógica, se puede
de la que se dice, aquel cuerpo a través del cual pueden verse los objetos indistintamente, o que
deja pasar la luz pero que no deja ver distintamente los objetos, es decir, translúcido. Por lo que
existe una divergencia conceptual del mismo término: por un lado, se habla de un objeto que
tiene la cualidad de transparente, por tanto 2 sujetos, un objeto observable y el observador; y por
otro lado, una segunda orientación supone que no se concreta un objeto observable, sino que
“algo” o “alguien” permite que se pueda ver a su través. A falta entonces, de una concreción
conceptual que permita entender de qué se está hablando cuando se menciona la transparencia,
sería útil usar dicha palabra significativamente en combinación con otras palabras (González,
2010:13-18).
De acuerdo a esta perspectiva, se presenta entonces una situación en la cual una noción o
término, en este caso, la palabra transparencia, tiene a su vez un significado que connota y otro
que denota. Así, connotación se refiere a las características que determinan a un objeto, y
denotación encuadra todos los objetos con esas particularidades. De esta manera, se entra al
terreno de las definiciones convencionales, que a decir de Sartori en un plano político se refiere
cuestiones públicas.7
Por ello se dice que, el concepto de transparencia en su acepción más simple significa abrir la
2002:17). Como se pudo revisar brevemente, definir este concepto es complejo, aunque el
término adquiere relevancia cuando se le vincula con las democracias modernas, toda vez que la
transparencia ha sido pensada como soporte esencial de las mismas. Mauricio Merino afirma al
respecto que “el concepto está todavía en formación y son muchas más las dudas que las
certezas que genera” (Merino, 2005:17); gran parte del debate sobre el papel, los alcances y el
esta problemática inicial planteada, dado que puede atribuirse diversas combinaciones y
características a la transparencia, los estudios académicos de los últimos años parecen indicar
7
El mismo autor plantea una reflexión que deja ver tres diferentes concepciones de lo que se entiende por
transparencia en el ámbito de la administración pública. Una primera definición sugiere que este término es un
componente esencial de un gobierno democrático, es decir, la transparencia desde la óptica administrativa sugiere la
apertura de información al escrutinio público para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y, en su
caso, utilizarla como mecanismo para sancionar. Si bien, la transparencia es vista como un componente
democrático del gobierno, en sí misma, no es todavía definida. En una segunda aproximación se busca definirla de
acuerdo a la apertura de información “como consecuencia de ella”; lo cual tampoco concreta su definición. Por
ultimo, se le ve como un mecanismo para sancionar.
que, dicha palabra, ha permeado el lenguaje político y económico como una expresión que
enuncia un derecho los individuos para accesar a la información. Así pues, gran parte del debate
Así, desde la visión occidental, se espera que las instituciones democráticas sean transparentes,
posibilidad de que los [grupos de] ciudadanos lograran accesar a los documentos producidos por
los servidores o representantes públicos, o bien, tener la posibilidad de atestiguar los procesos
deliberativos en vivo, por ejemplo, en una asamblea parlamentaria. Lo que conlleva a manifestar
asimismo que los efectos precisos de la transparencia y la función exacta que desempeña en el
ámbito democrático aún no es completamente clara, a pesar del hecho de que el público en
general tiende a considerar la transparencia como positiva en este tipo de regímenes (Gosseries,
2006:83).
Al respecto, después de efectuar una revisión literaria pertinente, se pudo determinar que existe
espacio importante en otras disciplinas. Tal como lo expresa la autora Suzanne J. Piotrowski
es también un objeto de estudio en otros campos, que ha ganado una atención académica
sociología, han vuelto su atención a este interesante tópico. Es decir, existe una relación directa
entre el aumento de interés sobre este tema, y el incremento sobre su teorización, aspecto que se
Tal como se puntualizó en el primer capítulo, la transparencia tiene antecedentes remotos que
pueden ser rastreados a la ideas de los pensadores clásicos como Platón y Aristóteles, no
obstante, el debate reciente sobre este tema se puede ubicar en el cercano siglo XVIII, cuando
James Madison escribió sobre la necesidad de un público informado. Así también, durante los
inicios del siglo XX, Louis D. Brandeis (1932), quien llegó a ser miembro de la Suprema Corte
bancario. En este mismo tenor, pero en otra parte del mundo, el sociólogo alemán Max Weber
(1968) escribió sobre la abrumadora tendencia de las burocracias a ser opacas (Citados en
Piotrowski, 2009:359).
Al crecimiento del trabajo académico sobre este tema, le siguió un interés político real por la
bien, en esencia, estos datos estiman el notable crecimiento del tema de la transparencia bajo
diversas disciplinas, también se hace necesario señalar que en la literatura más relevante de la
ciencia política, hay cuando menos cuatro corrientes u orientaciones de la transparencia en curso,
dentro del debate. A este respecto, Axel Gosseries (2006:83) hace una clasificación con base en
sus estimaciones personales que resultan de enorme interés para el estudio de las corrientes
De esta manera, el autor indica que, en primer lugar, existe una extensa literatura legal acerca de
esos regímenes complejos, por ejemplo: el alcance de dichas leyes; la interpretación de varios
campos justificando permanente o temporalmente la negación al acceso; y las formas en que se
modifican diversas leyes conflictivas (Eagles, Taggart & Liddell, 1992), así como desde un
En tercer lugar, hay literatura de inicios del siglo XIX, que se refiere al carácter del voto
cuestionando su ejercicio como secreto, o en contraparte, transparente. Sin duda alguna, una
gran figura colaboradora de este debate fue James Mill (1830) o John Stuart Mill (1861), y
difícilmente ahora existe una notable contribución a este debate exceptuando a autores como
Brennan & Pettit (1990), y el mismo Gosseries (2005) que hablan sobre el voto secreto.
Finalmente, en cuarto lugar, hay literatura reciente sobre si la “publicidad” (entendida como el
democracia. Al respecto, Naurin (2005) propone una distinción entre transparencia y publicidad
los medios por parte de la gente, proporciona una medida de la publicidad, ofrecer un índice de
libertad de prensa revela cuánta transparencia hay en un Estado dado (Axel Gosseries 2006:85).
De modo similar, existen diversos estudios que abordan el tema de la transparencia desde
ópticas multidisciplinares. Una de las más importantes, como ya se dijo, es aquélla que
insertarse de manera importante en otras áreas académicas con desarrollos significativos. Sólo
por mencionar, las políticas públicas y los estudios sobre corrupción, son espacios
fundamentales donde la transparencia ha logrado consolidarse como objeto de estudio e
investigación.8
A partir de esta justificación general de los principales desarrollos teóricos, es que se realizó una
revisión literaria con la finalidad de establecer un mapa conceptual que permitiera establecer las
identificar los autores más importantes que apoyan dichas tendencias académicas. El ejercicio
de revisión obtuvo como resultado final la identificación de cuatro principales corrientes que
estudian la transparencia desde diferentes enfoques pero avocadas a la mismo tema, a saber:
existe diversa literatura que analiza la relación entre la transparencia y la corrupción; también
existe amplia literatura que se dedica a revisar el vínculo entre la democracia y la transparencia;
de la misma forma una corriente que contiene estudios de la transparencia desde el enfoque
política económica. Es por estas dimensiones que la relación entre transparencia y corrupción
representa un asunto recurrente dentro de la discusión académica, por tanto, un tema a tratar en
la siguiente sección.
públicas como un método efectivo de combatir la corrupción (Lindestedt & Naurin, 2010:301).
8
Los estudios de corrupción en las instituciones públicas han alcanzado un alto grado de aceptación entre la
comunidad científica de algunas disciplinas de las ciencias sociales; aunque dichos estudios se encuentran todavía
en plena consolidación, la corrupción y la transparencia parecen ser un campo muy fértil para su investigación.
instituciones políticas que puede ser útil para su posterior evaluación – es un asunto de gran
efectividad de los regímenes (Mitchell, 1999), para reducir los riesgos de los conflictos y las
guerras (Schult, 1998, Fearon, 1995) y por constituir un potencial sustituto o compensación por
Por consiguiente, la transparencia es también promovida como una de los más importantes
remedios en contra de la corrupción, es decir, para hacer frente al uso inapropiado de los
recursos y estructuras públicas en favor de una ganancia privada. Durante la última década, se
ha dado una pronunciada oleada de investigación y debate acerca de las causas de la corrupción,
orientada principalmente a advertir que este fenómeno no es solamente un problema moral, sino
que representa un impedimento mayor para el desarrollo y crecimiento de grandes regiones del
mundo. De acuerdo a un estudio amplio sobre este tópico, Lindstedt & Naurin (2010:302)
proponen que los autores que han abordado la temática desde esta perspectiva de obstáculo para
el desarrollo son: Mauro (1995), Ades & DiTella (1999), Sandholt & Koetzle (2000), Treisman
(2000), Montinola & Jackman (2002), Persson, Tabellini & Trebbi (2003), Gerring & Thacker
El trabajo de Lindstedt & Naurin (2010:302-303) es relevante en este punto toda vez que
de la corrupción; sin embargo su principal contribución, es mostrar y explicar por qué este
vínculo no es tan sencillo como usualmente se asume. La principal explicación que argumentan
los autores, y que sugiere gran parte de su postura teórica-metodológica, es que se debe
distinguir entre dos clases de transparencia: aquélla que es controlada por el agente en cuestión
intervención del agente. Esos dos tipos de transparencia, son en realidad los que afectan la
tal, es decir, en un entorno en el que es invisible, por lo que para combatir ese fenómeno
arraigado por muchos siglos [más concretamente] en América Latina habría que hacer un
trabajo intenso de “visibilización”. De acuerdo a este autor, para lograr dicho cometido existen
dos vías: la transparencia de los actos del gobierno y la de una generación de “ética pública” en
corrupción como objeto de estudio, se puede afirmar en contraparte que resultaría de utilidad
para la investigación inspeccionar los planteamientos propuestos por el autor, para visibilizar los
menos 9 subtipos de actos [corruptos] entre los que se encontrarían: el soborno, la extorsión, los
9
Cabe mencionar que, la relación entre transparencia y corrupción es sujeto de dos importantes condiciones: con la
finalidad de que la transparencia alivie la corrupción, la información disponible deberá ofrecer la oportunidad de ser
alcanzada y recibida por el público; es decir, cumplir con la condición de publicidad. Más todavía, si la información
dispuesta al público incide sobre el comportamiento de posibles servidores corruptos, el público debe de contar
mínimamente con algunos mecanismos de sanción; lo que finalmente adopta el nombre de rendición de cuentas.
Más que un tosco esbozo del debate entre la transparencia y la corrupción, lo que este apartado pretende destacar es
que la transparencia por si misma, como simple recurso de información, poco hará para prevenir la corrupción y
algunas otras formas de evasiva gubernamental para con la ciudadanía.
arreglos, las alteraciones del mercado, las malversaciones y fraudes, la especulación financiera,
De lo anterior se desprende que, a la par de estos actos presentes en casi cada estructura social
otra índole, que hacen a algunos países más propensos a la corrupción. Así, tenemos que de
acuerdo a Francisco J. Laporta (1997), en un ensayo sobre el tema, refiere 8 factores que
favorecen la corrupción política, a saber: salarios y remuneraciones públicos de muy bajo nivel,
por conductas indebidas, sobrerregulación administrativa que hace imposible cumplir con las
normas, la existencia de doble lealtad, grandes sumas de dinero en manejo de proyectos, falta de
(2011) carece de una metodología concreta para medir el grado de ésta, dado que sólo hace una
enunciación (suma) de todos los delitos probables de corrupción entre gobierno y mercado,
generalizable a casi cualquier país de América Latina, sin distinguir particularidades específicas.
Por ello, es claro que resulta complicado abarcar los distintos grados de corrupción con un solo
criterio cualitativo. Si bien, la intensión del autor es proporcionar elementos para un debate más
o solución a la primera, resulta evidente que desde casi cualquier disciplina dedicada al tema de
la transparencia, incluso la jurídica, suceden intentos donde se busca robustecer dicha relación.
Al respecto, se puede comentar que existen algunos estudios sistemáticos que han obtenido
resultados más alentadores en el intento de explicar una relación directa entre la corrupción y la
transparencia. Tal es el caso de los estudios realizado por Gustavo E. Emmerich (2004) y Peter
Rossendorff (2004); ambos autores no solamente buscan explicar el vínculo, sino que examinan
cómo medir esa relación mediante una metodología útil. Así, el estudio realizado por Emmerich
(2004) se encuentra enfocado al análisis del contexto de América Latina, para lo cual divide la
[responsabilidad] que se verifica únicamente entre órganos de gobierno; para este fin se crean
como la responsabilidad política del gobierno en turno frente al electorado, sólo se verifica
participación.
tomando como base el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) que elabora la Organización
puede exponer, que la metodología utilizada por esta ONG basada en encuestas a académicos,
empresarios y analistas, es subjetiva y bastante imprecisa, no obstante, el IPC permite “medir”
los niveles de corrupción percibida por los encuestados en escala que va del 10 (máxima
limpieza) hasta el 0 (corrupción total), pasando por el 5 (como punto intermedio). Así, en
diversas mediciones del IPC, los países latinoamericanos fueron ubicados con resultados
negativos; lo que denotó alta y generalizada corrupción pública en esa región (Emmerich,
2004:70).
En este estudio la corrupción es tomada como variable dependiente y relacionada con otros
indicadores como pobreza y democracia. Así, con el objeto de correlacionarla con la pobreza se
relación entre pobreza y democracia se obtuvo que los países más ricos tuvieron calificaciones
que oscilaban entre 9 y 10; indicando de esta forma, niveles muy bajos de corrupción. Por el
contrario, alrededor de 55 países, entre los que se encuentran los más pobres del mundo, las
corrupción afecta y corroe de manera más notoria las percepciones que se tiene sobre las
instituciones y los representantes públicos. Para verificar este supuesto, se utilizan datos
con la intención de medir los valores democráticos entre la población, comparables al mismo
tiempo con otras encuestas similares en diversas partes del mundo a través del sistema Global
Latina cuentan con menor apoyo e inspiran menos confianza. Asimismo, Latinobarómetro
elaboró un índice de democracia [que promedia la preferencia por y la satisfacción con] y que
correlacionado con el IPC resulta en una relación interesante; es decir, hay una tendencia no
muy fuerte pero sí consistente de que a menor corrupción percibida existe una mayor
Por tanto, este estudio, logra articular de manera un poco más clara, la relación entre corrupción,
transparencia y democracia. Aunque en efecto, las fuentes de información, en este caso las
dado que los resultados del IPC, tienden a ser subjetivos y poco confiables, existe al menos un
supuesto que puede ser sujeto a verificación, de que a mayor transparencia, menor corrupción, y
Desde la misma perspectiva, el trabajo realizado por Peter Rossendorff (2004) apoya la vertiente
compatible para los representantes y funcionarios públicos; es decir, cuándo los gobernantes
deciden inclinarse por la transparencia con la finalidad de ganar la confianza del electorado y
rendición de cuentas separadamente. Dichos efectos son independientes en cada uno de los
más transparencia [mientras los representados exigen más], por tanto, la transparencia surge con
periodo más largo en el puesto, por ende, el cargo permanece y se extiende con la transparencia;
y c) como los representantes negocian con la apertura de información, se espera encontrar que la
Al igual que el estudio realizado por Emmerich (2004), la propuesta de Rossendorff (2004)
corrupción disminuye. Sin embargo, existe un eje compartido entre ambas propuestas, y en
realidad con aquéllas que forman parte de este debate de la corrupción y la transparencia; dado
que la transparencia por sí misma no modifica ni hace más democráticos a los sistemas
a los ciudadanos, y las acciones que de éstos deriven hacia sus gobernantes (rendición de
transparencia es su estrecha relación con la rendición de cuentas. Así, el sentido general de ésta
última implica, desde su concepción, el control del poder; en el pasado, comenzando con los
antiguos filósofos, los pensadores políticos tenían dentro de sus preocupaciones centrales el
control del poder, y se buscaba impedir abusos a causa de éste, pero sobre todo limitarlo
marco general para evaluar a dichos funcionarios y cuestionarles su actuar. En el contexto de las
evaluar el desempeño de los gobiernos; se ha convertido en una práctica común para observar y
Otro aspecto importante del término de rendición de cuentas, es aquél que enfrentan la mayoría
de los conceptos en las ciencias sociales, y tiene que ver con el consenso acerca de su
significado. Inicialmente, como se comentó, este término proviene de vocablo en inglés que no
tiene un equivalente preciso, ni una traducción estable a la legua española. Es decir, los
rendición de cuentas. En el caso de la ciencia política, existe una preocupación implícita por
lograr traducir de manera adecuada, los conceptos o nociones provenientes de otras lenguas, ya
Es necesario aclarar, que la traducción que se hace del término accountability es cercana al de
rendición de cuentas, sin embargo, posee matices que vale la pena señalar. Mientras
porque se le exija. Como lo expresa Andreas Schedler (2007:11) se puede precisar entonces que
accountability] también incluye la rendición de cuentas por derecho. Lo que significa entonces
que la rendición de cuentas respecto al control del poder de los gobernantes incluye dos
dimensiones de las partes involucradas, por un lado se encuentran los que se obligan a dar
En este sentido, Luis Carlos Ugalde (2002:9) expresa que “la rendición de cuentas es una
traducción inexacta del término anglosajón accountability, que en su acepción original significa
„ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; ser responsable ante alguien de
algo‟. Sin embargo, este término es comúnmente citado debido a que en la lengua española se
carece de una palabra que exprese con nitidez el significado del mismo. De igual forma este
autor expresa que, para que se cumpla los criterios de limitación de poder que otorga esta noción
se hace necesario utilizar la transparencia como una variable que proporciona el insumo de la
información.
uso del poder. Es por eso que se dice que la transparencia en sí misma no representa, en el
contexto de las democracias modernas, una condición necesaria para legitimar gobiernos, sino
claro y eficaz de los recursos de los organismos políticos y burocráticos del Estado, buscando
con ello, limitar el poder gubernamental, y al mismo tiempo, reducir efectos negativos de
a lo anteriormente expresado con Schedler (2007) argumenta que se puede hacer una distinción
libres y competitivas, a través de los procesos electorales, los gobiernos se ven obligados a
rendir cuentas y son evaluados por los ciudadanos, quienes a su vez, por medio del voto
supone la existencia de controles entre las distintas agencias gubernamentales; es decir, hace
referencia al sistema de pesos y contrapesos entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
para equilibrar el ejercicio del poder, y en este caso, el uso del poder discrecional (Guillermo O‟
Para McLean (1996), la rendición de cuentas es un requisito para que los representantes den
cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, y
de esta manera, actúen en respuesta a las críticas que se les señale, aceptando responsabilidad en
Aguilar esgrime que rendir cuentas significa no una responsabilidad moral, sino en “el sentido
la transparencia a través del término answerability, que traducido al castellano, refiere a una
situación de “respondabilidad” o capacidad de respuesta; para Schedler (2007) implica el
proveerla, pero de manera implícita implica contar con los mecanismos necesarios para
supervisar o monitorear los actos del gobierno. Al respecto, dentro del modelo de rendición de
como una política pública y se explica en razón de la gobernanza, toda vez que se relaciona con
prácticas horizontales del poder en las cuales los gobernados tienen el derecho a informarse
gobernanza una práctica más, sino un elemento muy importante que se incluye en la nueva
con ello, la transparencia, no la conceden los príncipes, sino que se explica con la
Para Ricardo Uvalle (2008) la transparencia se puede estudiar como política pública, debido a
que es parte de las nuevas condiciones de gobernabilidad democrática desde el momento en que
las áreas, estructuras y competencias del Estado no son más objetos del secreto, sino elementos
accesibles del ciudadano. En este sentido el autor destaca que existe una relación muy
importante entre la transparencia y otras áreas de desarrollo; se destacan tres áreas principales:
gobernanza, desarrollo institucional y gobernabilidad. En el mismo sentido se resalta el vínculo
entre la gobernanza y la transparencia con el fin de puntualizar el comportamiento que tiene los
consolidación de las reglas del juego, facilitando que el gobierno sea objeto del escrutinio de los
la democracia política, con nuevas reglas institucionales debe ser objeto de mayor visibilidad y
con estas áreas permite identificar lo que se denomina como visibilidad y legalidad del poder
gubernamental, es decir, condiciones para que el poder democrático no sea entendido como un
poder irrestricto, sino que tiene la obligación de cumplir las normas de acuerdo a la razón
Desde esta perspectiva de interpretación, Uvalle (2008:103) hace énfasis en una condición para
que la transparencia sea valorada como producto democrático: que los ciudadanos vigilen y
controlen el ejercicio del poder de manera continua. Nuevamente aparece en este punto, el eje
rector de la participación ciudadana como requisito para que la transparencia sea efectiva que
que ubica a la transparencia como un elemento esencial de las democracias, es lo que se hace
con esa información que la transparencia pone a disposición de la ciudadanía lo que permite
encontrar nuevos derroteros hacia una relación más estrecha con el Estado, a través de la
vigilancia de sus múltiples órganos que lo componen. Por ende, la transparencia constriñe el
específico el trabajo de estos autores argumenta que, bienestar y autonomía personal pueden ser
promovidas dentro del Estado regulador, dando como resultado un diseño apropiado a la
transparencia y rendición de cuentas, aclarando que son nociones conexas pero nunca idénticas,
y de ésta última la caracterización que realiza O‟Donnell (1997) en cuanto a los tipos de
ser verificable a través del mecanismo de elecciones, sin embargo, como mencionan Stirton y
Es por ello que la entrega eficiente de los servicios públicos se convierte en la demanda más
recurrente desde la sociedad hacia los gobiernos. Así, para medir qué tan transparente es un
sentido, la metodología utilizada por Stirton y Lodge (2001:477-478) denominada “de salida y
suministro de servicios públicos; 2) la elección, incluye todos los tipos de posibilidades a través
de las cuales los usuarios pueden ejercer „salidas‟, escogiendo otros proveedores y otro tipo de
institucionalizado para el usuario del servicio y una política de toma de decisiones amplia para
puede afectar los valores que son ofrecidos por las instituciones públicas, se necesita entender la
naturaleza de los mecanismos no como unidades independientes, sino dentro de una estructura
integral. La resultante es: diferentes estructuras en la manera en que se brinda los servicios
públicos y en las formas de control de las arquitecturas (autoridad pública o individual). Sin
embargo, el apunte teórico interesante de estos autores para el debate actual de la transparencia,
funciones relativas pero separadas. La primera función entendida como principio de buena
gobernanza, al controlar el flujo de provisión de servicios públicos y evitar con esto, algún acto
(2006:3-4) estudian en qué medida las democracias son más transparentes que otros regímenes
políticos planteándose la posibilidad de que no sea así. De acuerdo a los autores, la respuesta a
la anterior pregunta generalmente se asume como verdadera; toda vez que en efecto, para
algunos sectores del imaginario social existe una percepción de que la transparencia es, si bien
para responder a esta importante interrogante. De esta forma, los resultados de este trabajo
democracia.
El aporte teórico importante del estudio realizado por Rosendorff y Vreeland (2006) apunta a la
información real sobre sus múltiples acciones de gobierno y sus resultados, toda vez que en un
ambiente electoral incierto mientras más responsables sean los diseñadores de políticas públicas
con el electorado, más grandes serán las ganancias para éstos, toda vez que se ganan adeptos
transparencia no es algo que debe ser incluido en la democracia sólo por definición, sino que la
hecho que “la información puede ser manipulada por las instituciones políticas” (Rosendorff y
Vreeland, 2006:27-28).
Según otra perspectiva, desde hace varios años, viene utilizándose la expresión “transparencia”
determinaciones provenientes de los órganos del Estado, y a los procesos de que derivan”
(Cossío, 2008:104). Este concepto general por supuesto, no agota el tema ni da cuenta de todas
sus modalidades y sutilezas, pero permite un acercamiento a la pregunta ¿en qué sentido puede
decirse que la transparencia sea una condición del Estado de Derecho? Para resolver esta última
interrogante también deberían plantearse otras preguntas tales como, ¿por qué razones se
pretende incorporar la transparencia al Estado de Derecho? ¿De qué manera resulta factible esta
saben cuáles son sus derechos y sus obligaciones a partir de las disposiciones del orden jurídico,
y no así de las decisiones de los sujetos socialmente poderosos o de los gobernantes que ejercen
poder público. Aunque existe un conjunto de componentes de los diversos modelos de Estados
Por otro lado, la introducción de un nuevo elemento poco aceptado, como lo es la transparencia
introducir la transparencia al Estado de Derecho y por medio de ésta exigir el pleno acceso de la
ciudadanía a las determinaciones y procesos desarrollados por los órganos del Estado, es preciso
entender que por ciertas razones históricas, se presentaba un fenómeno en el que cierto tipo de
En este sentido lo que en realidad aporta el Estado de Derecho a la transparencia son dos cosas.
segundo lugar, aporta la legitimidad propia del „Estado de Derecho‟, lo cual propicia que se
vean como legítimas las exigencias normativas de la transparencia, simplemente porque son una
forma de alcanzar los fines generales de aquél. Por tanto, se puede considerar que la
transparencia es una condición del Estado de Derecho, no tanto porque el concepto descanse en
ese elemento específico, sino porque su funcionamiento general pasa por la obtención de
se delimitó a las áreas académicas y de investigación, sino que permeó gran parte de la
administración pública mexicana e incluso se diseñó un ente especializado ad hoc para dar
Protección de Datos creado en 2002 bajo el auspicio de la gestión foxista. En este sentido, a
Al respecto, Jacqueline Peschard (2007:7) afirma que la importancia del estudio de los partidos
radica en que tienden a ocupar un sitio cada vez más importante en el funcionamiento del Estado.
Así, estas formas de organización son el único medio que mediante elecciones, hacen posible la
formación del gobierno. En este punto Peschard (2007:8) señala que, de manera programática, la
Constitución les asigna a los partidos políticos, una doble tarea de manifestar, por un lado, la
políticos, con fundamento en el artículo 41, como “entidades de interés público”, fortaleciendo
hoc; los partidos políticos mexicanos no son contemplados como “sujetos obligados directos” en
la Ley Federal correspondiente (Peschard, 2007:14), situación que abre un nuevo espacio para el
estudio de la transparencia desde los partidos políticos, ya que el mecanismo legal para obtener
información sobre los partidos políticos se encuentra depositado en el Instituto Federal Electoral
(IFE), quien sólo a través de petición expresa dará a conocer los datos solicitados tanto a
En este mismo sentido, Córdova & Murayama (2007:261) expresan que la profunda
transformación del sistema político mexicano en la recta final del siglo XX abrió una agenda de
nuevos temas para el país, propios de la democracia. Entre ellos ocupa un lugar central la
relación entre dinero y política, es decir, la manera en que se financian los partidos y la forma en
que son fiscalizados por la autoridad. De esta manera, el estudio de Córdova & Murayama
República en el año 2000, cuando las 2 principales fuerzas electorales del país, el Partido
aporte de este estudio radica en el análisis de los casos Pemexgate y Amigos de Fox, como
ejemplos de ejercicios de transparentación en el uso de los recursos que fluyen de y hacia los
De esta manera, se lograron obtener datos importantes sobre el uso del dinero en la política,
tales como que las legislaciones que regulan la relación entre dinero y política atienden los
autores, con la reforma electoral mexicana de 1996, los partidos políticos pactaron un marco
para obtener financiamiento privado y los límites de esas donaciones; la exclusión de dinero de
el extranjero, y donativos anónimos); topes a lo que los partidos pueden gastar en campaña,
entre otros. En suma, el estudio fortalece la visión de Peschard (2007) dado que los partidos son
componentes esenciales para la vida democrática de México y sus financiamientos estar sujetos
En una tesitura similar, aunque alejada de los partidos políticos, José Antonio Aguilar (2006:9)
expresa que, la relación entre transparencia y democracia parecería obvia, toda vez que los
gobierno transparente. Sin embargo, a juicio del autor, esta idea puede resultar engañosa ya que
se está lejos de contar con la claridad conceptual requerida para su comprobación. Al respecto,
otro de los principales debates sobre transparencia se centra en los alcances de la legislación que
buscan aumentarla. En este sentido ¿cuáles son los límites de transparentar la vida pública?
puede tener múltiples justificaciones en diversos ámbitos de la vida social. Así, entendida como
democracia y transparencia también puede ser útil para repensar algunos debates actuales sobre
el alcance de los instrumentos jurídicos que garantizan el acceso a la información. Sin embargo,
Desde un punto de vista propio y retomando todas las perspectivas democráticas arriba
que les permita evaluar el desempeño real del gobierno y los representantes, al tiempo que se les
exige cuentas para premiarlos o castigarlos. El flujo de recursos públicos genera una gran
cantidad de información, pero sólo una parte de ella es relevante para cumplir los fines
información obtenida a la hora de exigir cuentas a los gobernantes. Así, una vez examinados las
La primera tiene que ver con el estrecho vínculo de la noción transparencia con el concepto
democrático. Al respecto puede decirse que es más común encontrar elementos que
lo son, en gran parte por el interés de los gobernantes a continuar siendo partícipes de los cargos
de elección popular, aunque esto no signifique una total apertura. Y por otro lado, la noción de
transparencia tiene una parte importante que vale la pena destacar: es crucial obtener la
información adecuada de las acciones del gobierno para generar transparencia, pero es aún más
trascendental saber qué hacer con esa información, es decir, la participación de la sociedad
Banca Central ha sido objeto de un notable cambio durante los años recientes; el nuevo
de la política monetaria. En este sentido una encuesta a 94 bancos centrales realizada en 1998
por Fry, Julius, Mahadeva, Roger y Sterne (2000), representa uno de los estudios más amplios
sobre el desarrollo de la política monetaria hasta la fecha. Dicha encuesta revela que el 74% de
los bancos centrales consideran la transparencia como un elemento vital o muy importante
dentro de su marco de política monetaria, sólo superada por la independencia del banco central y
el mantenimiento de las expectativas de inflación baja (con 83% y 82%, respectivamente). Los
cambios posteriores adoptados por los bancos centrales sugieren que la importancia de la
Una explicación para la transparencia de la política monetaria podría ser que es un complemento
necesario de la independencia del banco central. Un cierto grado de apertura es necesario para
centrales independientes. La transparencia de los bancos centrales podría ser definida como la
ausencia de información asimétrica entre las autoridades monetarias y otros agentes económicos.
Es decir, se reduce la incertidumbre y esto a menudo se cree que es beneficioso (aunque no es
necesario).
Por su parte, en esta misma lógica J. Lawrence Broz (2002:861), señala que la independencia
del banco central y los tipos de cambio fijo son importantes mecanismos para mantener la
credibilidad de los objetivos de una política monetaria con baja inflación. Del mismo modo, la
literatura académica se encuentra dividida respecto a los beneficios de una total transparencia.
Blinder (1998) argumenta que los bancos centrales deben ser lo más transparente posibles.
se basa en el papel dominante desempeñado por las expectativas de los agentes privados cuando
toman decisiones sobre los precios, el gasto y la producción (Citados en Broz, 2002:862).
Cuando los principales canales de la política monetaria operan a través de las expectativas de
inflación a largo plazo las tasas de interés, precios de los activos y los tipos de cambio, entonces
los bancos centrales son más eficaces toda vez que el sector privado comprende completamente
sus intenciones. Sin embargo, se observa que la transparencia puede ser contraproducente, por
es grande o porque un alto grado de transparencia puede dar una idea falsa de lo que el banco
Por otro lado, siguiendo la línea de la OCDE y el FMI, existen estudios que analizan también la
importancia de la transparencia fiscal, toda vez que ésta desempeña un papel preponderante en
el diseño del sector público. De acuerdo a este estudio, para investigar las causas de la
transparencia, se recopiló una serie de datos sobre las prácticas presupuestarias transparentes en
los estados de Estados Unidos desde 1972 hasta 2002. Durante este período se produjeron
cambios sustanciales en el grado de transparencia fiscal en el presupuesto del gobierno estatal.
Por tanto, se considera que este análisis es una mejora importante sobre los estudios existentes
sobre el cambio institucional en los procedimientos presupuestarios (Alt, Dreyer & Shanna,
2006:1-3).
Es necesario precisar que las diferentes corrientes que abordan el estudio de la transparencia lo
hacen bajo diferentes metodologías, la mayoría de ellas desde enfoques cualitativos que poco
operativo el término. No obstante, existen corrientes que buscan una aproximación desde una
perspectiva más cuantitativa como es el caso de los autores Emmerich (2004) y Rossendorff
civil, han logrado implementar algunos mecanismos de medición de transparencia con base en
índices desarrollados con esta finalidad. En México, organizaciones de la sociedad civil como
Transparencia Mexicana, Gestión Social y Cooperación (GESOC), así como Fundar, Centro de
Pública en San Luis Potosí y sus pares en otras entidades, han implementado modelos más
simples de medición.
A la luz de los argumentos descritos, se desprende que la transparencia tiene tantas vertientes
variadas disciplinas sociales entre las que se encuentra desde luego la ciencia política. La
transparencia asimismo ha logrado conformar por si misma, un variado mapa conceptual de
dimensiones que la estudian, desarrollando un nutrido grupo de estudios académicos que tienen
sus propios subgrupos de acuerdo al área que analizan. Así, tenemos que pueden distinguirse
cuatro principales corrientes que analizan la transparencia y sus vínculos con: la democracia, la
Al mismo tiempo, decir que como cualquier concepto de las ciencias sociales, no existe un
consenso sobre el término transparencia, dado que como se argumento arriba, se encuentra
todavía en formación. No obstante, el concepto de Luis Carlos Ugalde que limita su acepción a
ser un punto de partida fundamental para su definición, aunque desde una perspectiva particular
también agregaría el doble sentido que pretende darle Stirton & Lodge (2001: 476) al definirlo
como un camino de dos vías, una que monitorea la información y otra que requiere de la
La medición de la transparencia
materia es reciente, y por ello, sus avances han sido graduales en comparación con otros países
con más décadas de experiencia (Ackerman y Sandoval, 2005:30). De esta manera, durante los
últimos años, se han efectuado varios esfuerzos para determinar algunas formas de medición de
Así, en el plano internacional, existen estudios que buscan obtener datos significativos para la
medio del análisis de áreas tales como: la restricción de prácticas corruptas en contextos
abarcan diversas áreas referentes (Villanueva, 2005; IFAI, 2005; Ayllón, 2006; Monitor
Legislativo, 2007) y estudios más sistemáticos que han logrado identificar variables y establecer
ciertos referentes de medición generalizable (CIDE, 2007 y 2010). De manera conjunta, diversas
Si bien, los estudios mencionados constituyen una fuente importante de información en torno a
explicación integral de su grado de avance, dado que cada uno de los análisis fueron orientados
hacia algún área específica, lo cual hace poco probable – metodológicamente hablando – su
(CIDE, 2007 y 2010) analizando sus múltiples variables, pero no ha sido posible establecer un
marco de referencia simétrico, puesto que a nivel local, cada una de las entidades federativas
contempla diversas metodológicas como resultado de sus múltiples leyes en esta materia.
cuenta con un modelo metodológico estándar que permita evaluar los niveles efectivos de
públicos. En esta misma dimensión, se plantea que la calidad de la información otorgada a los
ola de fortalecimiento de las formas del ejercicio del poder en las democracias modernas,
aunque en este caso, sin una consolidación plena que facilite la rendición de cuentas de
representantes, con base en información de calidad de las entidades públicas y sus servidores.
poder, empero, no sucede lo mismo con las formas de su ejercicio (Guerrero, 2004). En este
A este respecto, un estudio reciente (CIDE, 2010:7) señala que, las asimetrías generadas por los
diferentes actores gubernamentales de una misma entidad federativa, bajo una misma ley, pero
con diferentes comportamientos ocasiona que la información suministrada sea también desigual.
Por ende, el principal problema encontrado en dicha investigación es, la calidad y exactitud de
la información; los usuarios que reciben información sobre un asunto determinado, no cuentan
con herramientas disponibles para su verificación. Lo cual hace evidente, algunas fallas
estructurales del Estado mexicano, que trascienden los cambios legales en materia de acceso a la
información, y que incluye el fortalecimiento institucional de los órganos garantes, así como de
en esta materia, que era impensable algún tiempo atrás en un contexto de régimen autoritario. A
la par, este proceso ha permeado a la sociedad civil, consintiendo un desarrollo aún más
consistente y complejo que el mostrado por las entidades gubernamentales, en parte, porque son
los mismos ciudadanos lo que han decido transparentar las acciones gubernamentales. En este
sentido, uno de los desafíos más importantes por resolver es “cómo vincular la transparencia y el
acceso a la información a una auténtica rendición de cuentas de los gobernantes” que fortalezca
interacción entre el Estado y la sociedad; siendo que tres décadas atrás, lo público en
bajo el esquema burocrático del Estado benefactor (Caldera, 2012: 137), la nueva apertura hacia
la sociedad, sugiere una visión menos “estadocéntrica” y más de ampliación de mecanismos que
Esta presión sobre la apertura de la esfera pública se manifiesta como intervención directa de los
agentes sociales en actividades públicas, y en la mayoría de los casos se ha logrado trastocar los
partir de 2002, se ha logrado mediante dos vías corriendo en paralelo; por un lado, el campo
algunas áreas, pero sin llevar a cabo una apertura integral de su estructura. Por otro lado, el
organizaciones fuera del ámbito gubernamental, con esquemas más desarrollados de trabajo,
por parte de las organizaciones de la sociedad civil, las cuales han profundizado el estudio sobre
su funcionamiento y medición. Una primera hipótesis obtenida de esta observación, sugiere que
legitimar sus decisiones de acción pública ante una sociedad más participativa e informada.
configurado importantes marcos de análisis donde se muestran algunos indicadores del grado de
llamado la atención sobre adoptar medidas de transparencia en los gobiernos alrededor del
que se mejoran las prácticas gubernamentales y se impulsa las economías locales. De manera
particular, los estudios de las organizaciones de la sociedad civil, así como de organismos
(OCDE) define a la transparencia como uno de los pilares de la gobernanza (Berntzen et. Al,
2009: 5), donde la información [relevante y oportuna] sobre las actividades del gobierno está
disponible al público.
Una posición similar es tomada por la Comisión Social y Económica de Naciones Unidas para
regulaciones que permiten que la información accesible esté disponible para aquéllos que se ven
afectados por la obligatoriedad de las decisiones. Por tanto, esto requiere que el acceso público
a la información esté garantizado no sólo por la teoría [leyes], sino en términos prácticos; luego
entonces, se requiere que los documentos sean accesibles al público de manera que se pueda dar
ésta, los ciudadanos tienen acceso de información adecuada de los asuntos públicos. Asimismo,
se discute que el impacto de la transparencia puede ser vista desde diferentes perspectivas, más
notablemente desde las esferas política y económica, pero también desde el punto de vista de los
10
En términos de la dimensión política, durante las últimas tres décadas se ha observado un nuevo desplazamiento
de lo público hacia lo social. Estos procesos han estado acompañados de un desarrollo intelectual que han intentado
explicar las nuevas relaciones entre Estado y sociedad, así como la aparición de nuevos patrones en los que se
presenta la interacción sociopolítica para la consecución de objetivos en las acciones gubernamentales tales como
efectividad, legitimidad, adaptación, coherencia, entre otros. La palabra Gobernanza, no obstante sus diversas
interpretaciones, se refiere en este punto, a la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un
desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad
civil y el mercado de la economía.
medios de comunicación, los derechos humanos y de los negocios. Por ende, los estudios y
Del análisis anterior se sigue que, desde la perspectiva política, la transparencia puede
constituirse como una condición necesaria para tomar parte en el proceso democrático (Brin,
1999; James, 2006, citados en Berntzen et. Al, 2009). Mientras desde una perspectiva
económica, la transparencia produce diversos efectos; por un lado puede reorganizar el trabajo
más eficientemente, permitiendo que los ciudadanos se ocupen de ellos mismos, reduciendo los
costos de los servicios en el sector público; o bien, la transparencia puede llegar a convertirse en
un importante instrumento de combate a la corrupción, dado que ésta hace a los mercados más
catalizador para todas las libertadas consagradas; la transparencia es adyacente a este derecho.
Por último, desde la perspectiva de los negocios, la transparencia es importante para asegurar la
decisiones son críticos para las resoluciones e inversiones del sector privado”. La rendición de
cuentas y el Estado de Derecho requieren apertura y buena información para que los altos
En este sentido, se podría plantear entonces ¿cuáles son las bases legales para la transparencia?
¿Son suficientes los marcos legales vigentes en nuestra actual democracia? De acuerdo a
diversos autores (Aguilar, 2006; Uvalle, 2008; Berntzen et. Al, 2009) los mecanismos legales
para asegurar la transparencia tienen sus orígenes en la protección de la democracia; por ello, la
puesto que la mayoría de los países democráticos tienen leyes relativas a la libertad de
El trabajo realizado por eGovernment Monitor añade valor a la literatura sobre transparencia,
toda vez que evalúa y analiza las distintas dimensiones en que el fenómeno puede observarse,
objeto de estudio; asimismo, propone una relación de los observatorios internacionales que
realizan dichas investigaciones. De esta forma, la clasificación de los indicadores por área de
disponibilidad de información.
Con base en el estudio de eGovernment Monitor, se han podido identificar seis modelos de
Como se ha observado, los seis modelos de gobierno electrónico (e-Gobierno) reproducen temas
análogos en cuanto a la división de áreas de interés, siendo los más frecuentes la política
transparencia que reúna los distintos criterios y aplicaciones. Al respecto, se puede hablar de un
electrónica, que puede ser útil mediante el establecimiento de una serie de indicadores. Dicho
Heeks (2009). El problema con la anterior propuesta, es que el documento preescrito por Heeks,
no sugiere los servicios que deben ser evaluados en el proceso. Aunque los casos de estudio
presentados en el artículo describen aspectos sobre la transparencia, no se relacionan con el
desarrollo del modelo. No obstante, es útil para la investigación toda vez que se sugieren
De igual forma, un aspecto central de las metodologías utilizadas para evaluar la transparencia
es mejor que las demás, dado que depende de la información que se desee obtener. No obstante,
modelos cuantitativos se describen en el estado del arte del estudio realizado por eGovernment
Monitor (Berntzen et. Al 2009:23) donde se mencionan aquéllos que utilizan los niveles de
Estas fases conforman graduaciones de medición al acceso a la información. De esta manera, los
cinco niveles propuestos por Heeks (2009) contemplan: a) publicación, proveer de información
básica de alguna área del gobierno; b) transacción, automatizar algunos procesos del sector
las acciones y decisiones del sector público (Ej. indicadores de desempeño); d) apertura,
permitir a los usuarios comparar el desempeño de los servidores públicos con algunos puntos de
Al respecto, David Osimo (2008, citado en Berntzen et. Al 2009:23) propone un criterio similar
En este mismo sentido, pero abordando otra dimensión del proceso, el índice del gobierno
gobierno electrónico y sus solicitudes, a saber: a) sin retroalimentación entre partes; b) sin acuse
correspondiente ofrece información del grado de avance del caso y nombre del responsable de la
petición; y e) los usuarios pueden ubicar y rastrear su caso en línea. Este último nivel supone un
Es necesario precisar que, los resultados de la medición de la transparencia realizada por este
específica para producir un producto final específico. Por tanto, en los años recientes, la
encuestas más centradas en la medición sobre dos áreas sensibles: el servicio de calidad y la
satisfacción del usuario. No obstante, algunos desarrollos (a partir de 2008) han procurado su
orientación a los niveles de resultados e impactos, así como en la confianza generada por el
gobierno hacia los ciudadanos, sin dejar de ser una evaluación más técnica y menos política.
Luego entonces, los componentes claves que pueden ser identificados en dicha metodología,
percepción de que los servicios de un gobierno, son costosos e ineficientes. Dicho lo anterior se
han logrado identificar algunos principios básicos de la transparencia que permiten explorar
nuevas ideas respecto de sus formas de evaluarla. Así, tenemos que dichos principios son:
Los principios arriba mencionados reflejan en buena medida las directrices de un modelo de
transparencia ideal ejecutado por un gobierno democrático; sin embargo, este estudio no termina
por abarcar áreas de interés como lo es el aspecto político en un régimen democrático. En otras
servicios mediante el uso de la tecnología, sin reflexionar en la transparencia como una forma de
esperados y en gran parte, por las características de los gobiernos en cuestión. Es decir, en
manera moderada, las metodologías revisadas se orientan hacia la entrega de servicios óptimos
por parte de los gobiernos, haciendo presuponer que la participación ciudadana en estos países,
es de alguna manera, más efectiva y mejor organizada que en países en desarrollo, como sería el
Otro punto significativo que se observa en esta breve revisión, se enfoca a la manera en que la
transparencia se adecua a los contextos de los países donde se aplica. En otras palabras, los
colindantes, como son el servicio al cliente, la satisfacción en la entrega de algún bien o servicio
público, la apertura del gobierno hacia las solicitudes de los ciudadanos, la accesibilidad de la
disponibilidad y calidad de la información pública. De alguna manera, estos indicadores que son
del control de las democracias representativas en cuanto al ejercicio del poder discrecional. Ante
lo cual surge la pregunta, ¿es posible acercarse a un modelo de medición de transparencia que
evalué el desempeño del gobierno al tiempo que abarque aspectos centrales de participación
ciudadana en la democracia?
Europea, donde se plantea la posibilidad de medir el impacto de los servicios web del gobierno
rendición de cuentas, publicidad, que pueden servir de base para integrar la mayor parte de las
dimensiones revisadas.
los resultados y los hallazgos sean presentados de manera igualmente transparente. En esta
tesitura, se puede señalar que se debe contar con una metodología comprensible y adecuada; el
papel del evaluador es crucial, toda vez que debe llevar a cabo un análisis lo más objetivo
posible. Del mismo modo, la neutralidad e independencia del financiamiento son necesarias. A
esto debe añadirse que los indicadores seleccionados para el desarrollo de un modelo específico
deberán contener una relevancia particular; es decir, poseer coherencia respecto a la información
En este sentido, cada uno de los observatorios existentes, tiene la posibilidad de desarrollar
país donde se lleva a cabo el estudio relativo. De esta forma, sin la pretensión de establecer
países, en particular las diferencias que pudieran presentarse entre democracias europeas y
latinoamericanas, la corrupción funge como elemento distintivo entre ambas, toda vez que las
Aunque esta revisión de observatorios, se realice bajo la óptica de los gobiernos electrónicos
europeos, y más aún, dentro de una democracia noruega, considerada como una de las más
cual señala que a mayor transparencia, menos corrupción y más posibilidades de generar un
entorno democrático adecuado, lo cual significa que el Estado provee los espacios de
satisfacción de la sociedad, desde un enfoque como usuarios y no como ciudadanos, puesto que
más activa e informada, y por ende, los indicadores se orientaran a la búsqueda del buen
existe una orientación de la transparencia hacia el combate a los gobiernos cerrados, pero
única; por ello, es casi imposible otorgar una medición precisa y objetiva de tal fenómeno
soborno, malversación, fraude y extorsión (Andivig et. al., 2000:14, citado en Rohwer, 2009).
Al efecto, se explican de manera breve las cuatro formas en que puede darse la corrupción.
En este contexto, el soborno es entendido como el pago (en efectivo o especie) que es dado o
tomado en una relación corrupta. Es decir, son pagos o favores, necesitados o demandados, para
hacer que los intereses privados pasen de manera más rápida, sin problemas y favorablemente, a
través del aparato estatal o de las burocracias gubernamentales. Por otro lado, la malversación se
refiere a la sustracción de recursos por parte del personal responsable de administrarlos. Cabe
hacer notar que, desde un punto de vista estrictamente legal, la malversación de recursos no es
considerada como corrupción, pero sí se incluye en una definición más amplia de la misma
En este orden de ideas, el fraude es una transgresión económica que involucra una suerte de
escenarios y habilidades, efectuada por funcionarios públicos para su propio beneficio. Mientras,
violencia, o amenazas del uso de la fuerza. Asimismo, otra manera de diferenciar los tipos de
corrupción, es dividirla en cuanto a sus escalas: pequeña o grande. Por un lado, la corrupción a
pequeña escala, es aquella definida como la que sucede a diario en las calles, cuando los
ciudadanos interactúan con funcionarios medios, implica montos pequeños de dinero e impactos
involucrado sino más bien al nivel en donde ésta ocurre (donde las políticas y reglas pueden ser
ilegalmente influenciadas). Los tipos de transacciones que atrae la corrupción a gran escala son
usualmente extensas; por ende, la corrupción a gran escala es usualmente utilizada como un
sinónimo de corrupción política. Empero lo anterior, un punto que debe de destacarse en este
apartado es la inexistencia aún de un sistema de medición que evalúe con precisión los niveles
Así, en años recientes, la corrupción ha sido medida a nivel regional, nacional y global, la mayor
parte de las veces utilizando encuestas de percepción como método principal para la recolección
de datos. Lo cual constituye, de manera clara, una descripción muy cercana de los modelos de
medición de transparencia que se han revisado hasta ahora, y que sugieren igualmente, la
incorporan a sus esquemas de investigación. No obstante, los indicadores han demostrado ser
análisis estadístico, lo cual ha ayudado a correlacionar diversas variables con la corrupción (U4-
Con base en lo anterior, es posible distinguir algunos tipos de indicadores de corrupción, tal vez,
los más comunes utilizados a nivel global. De esta manera, tenemos que existen: a) indicadores
indirectos. A este respecto, los indicadores de percepción están basados en las opiniones de los
Por otro lado, los indicadores basados en una sola fuente de información son producidos por la
organización que realiza el estudio sin recurrir a datos de terceros, de donde se desprende que
los indicadores compuestos son aquéllos que agregan y sintetizan diferentes medidas generadas
por diversas fuentes de información de terceros. Finalmente, los indicadores Proxy, buscan
Al igual que los indicadores de corrupción, los modelos de transparencia plantean la siguiente
interrogante, ¿qué miden realmente dichos indicadores? Debido a que existen distintos niveles
objetiva. En otras palabras, todos los indicadores de corrupción están necesariamente sesgados
Ante esto, se han propuesto diversos indicadores de medición de la corrupción. Por ejemplo, el
indicador de Control de Corrupción del Banco Mundial mide la corrupción en el sector público
como en el privado; por ello, este indicador va más allá de la definición de corrupción
sector público (Rohwer, 2009:43). A la luz de estos argumentos y con el objeto de crear un
Una respuesta posible ante tal cuestión, pone de manifiesto que en términos prácticos la
corrupción es una herramienta de gran utilidad para medir la transparencia. Si bien, los estudios
de Lindstedt & Naurin (2010), Gustavo E. Emmerich (2004) y Peter Rossendorff (2004), entre
también la corrupción pudiera funcionar para ésta como un indicador Proxy. Es necesario
complejidad del fenómeno de la transparencia. Como resultado de esta observación, resulta más
Al respecto, Rohwer (2009) propone una revisión de los índices internacionales de corrupción,
haciendo una clara distinción entre los indicadores de los niveles de corrupción entre países, y la
del Banco Mundial, pertenecen a la última categoría; como se mencionó con anterioridad,
detallado acerca de los índices de corrupción internacional fue realizado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP por sus siglas en inglés) en 2008, el cual se
retomará más adelante para identificar algunas ventajas entre los distintos índices.
De esta manera, uno de los objetivos centrales del próximo apartado relativo a la revisión
algunas comparaciones básicas de sus principales componentes que a la postre servirán para
definir la utilidad de cada una de éstas, y ser aplicadas a la realidad mexicana, específicamente,
Esta sección proporciona una visión general de los índices de corrupción internacionales, que
representa uno de los temas de mayor interés y vinculación para el estudio de la transparencia.
Al respecto, se puede distinguir entre aquellos análisis que tratan de medir los niveles de
corrupción que existen en un país, y por otro lado, los estudios que evalúan los modelos de
anticorrupción. Una parte significativa de los trabajos que se enfocan a revisar estos estudios
son llevados a cabo por dos organismos internacionales con experiencia en este sector,
metodología utilizada, clasifica los países en términos del grado en que la corrupción es
perspectivas alrededor del mundo, incluyendo la opinión de algunos expertos que viven en los
como “el abuso de un funcionario público para su ganancia personal” (Lambsdorff, 2007:16).
Los cuestionarios utilizados para compilar la información que servirán de base para construir el
IPC, examinan temas relativos al mal uso del poder público para el beneficio personal. De esta
manera, las encuestas incluyen cuestiones como el soborno de funcionarios públicos o en los
alguna manera miden la fortaleza y efectividad de los esfuerzos anticorrupción, por ende,
posee una escala de 0 a 10, donde la calificación de cero representa muy alto nivel de
corrupción. Debido a que cada fuente de información utiliza una escala diferente de corrupción,
las calificaciones necesitan ser estandarizadas antes de ser promediadas dentro del IPC.
Es por ello, que es hasta 2001, un solo significado y una sola desviación estándar fue adoptada
para la estandarización. Lo cual nos lleva a interrogarnos ¿para qué sirve la estandarización de
nuevos datos en la base del IPC, contengan los mismos valores que, el año anterior; esto con la
promedio para el país evaluado. De tal manera que, un proceso de estandarización final se
percentiles que determina el valor para cada país. Es decir, este método utiliza la clasificación
general de los países reportada por cada fuente individual de datos. La ventaja de este método es
que resulta útil para combinar varias fuentes que tiene una distribución distinta. Por ejemplo,
supongamos que se tiene una fuente de datos del año 2003, la cual clasifica a tres países dados,
mejor clasificado [con baja corrupción] del año 2002 de esos tres mismos países se convierte en
el puntaje estandarizado para el país mejor clasificado [con baja corrupción] del año 2003, el
segundo mejor del año 2002 con el mejor segundo del 2003, y así sucesivamente (Thompson &
Shah, 2005:4).
Lo anterior suscita que todas las fuentes de datos reportadas, puedan mantenerse en los límites
del IPC. Por ejemplo, permanecer en los umbrales de 0 (alta corrupción) y 10 (baja corrupción).
Un segundo paso de la metodología utilizada por Transparencia Internacional tiene que ver con
desviación estándar del muestreo. Lo cual significa que la puntuación de cada país es calculada
a partir del promedio de todos los valores estandarizados. Asimismo, para producir intervalos
Por ende, un 90 por ciento de confiabilidad en los intervalos es establecido cuando existe un 5
por ciento de probabilidad de que el valor es bajo y un 5 por ciento de probabilidad de que el
valor es alto, en otras palabras de (+/-5). No obstante, existen ciertas circunstancias particulares,
por ejemplo, cuando solamente se encuentran disponibles algunas fuentes de información que
proveen los datos. En este caso, la estimación probable de cobertura es menor que el nominal 90
por ciento, por tanto, la precisión de confiabilidad entre intervalos aumenta con el número de
fuentes. De acuerdo a los datos proporcionados por Lambsdorff (2008), el número de fuentes
De esta manera, para generar el IPC, es necesario reunir información generadas por las fuentes
que cubra los últimos dos años, incluyendo el año a examinar. A este respecto, Transparencia
Internacional utiliza dos criterios diferenciados; por un lado, cuando necesita incluir
información o datos provenientes de encuestas, esta organización incluye para una mejor
aproximación, los dos últimos años. Por otro lado, cuando se tratan de evaluaciones realizadas
por especialistas o “expertos” en la materia, sólo la más reciente versión es tomada en cuenta
Con el objeto de ejemplificar lo dicho en los anteriores párrafos, y para realizar una mejor
continuación un cuadro que revisa los cambios en el número de países clasificados. En este caso,
sólo los países que poseen al menos tres fuentes de información son incluidos en este recuadro.
Además, los cambios en el número de fuentes han recibido un tratamiento, de tal manera, que
sólo son incluidas en el IPC aquellas [fuentes] que contengan información de los últimos dos
años. De igual forma, es necesario aclarara que el número de fuentes independientes difiere
11
Ente dichas fuentes se encuentran: ADB, Country Performance Assessment Ratings del Banco de Desarrollo
Asiático; AFDB, Country Policy and Institutional Assesment del Banco Africano de Desarrollo; BTI, Bertelsmann
Transformation Index de Fundación Bertelsmann; CPIA, Country Policy and Institutional Assessment del Banco
Mundial; GI, Global Insight (antiguamente Centro de Investigación de Mercados Mundiales), Country Risk
Ratings; WEF, World Economic Forum; entre otros.
Cuadro 2. Índice de Percepción de la Corrupción (1995-2008); cobertura de países y fuentes
1998 85 12 7
1999 99 17 10
2000 90 16 8
2001 91 14 7
2002 102 15 10
2003 133 17 13
2004 146 18 12
2005 159 16 10
2006 163 12 9
2007 180 14 12
2008 180 13 11
Fuente: basado en documentos en el sito oficial de Transparencia
Internacional, así como de Rohwer (2008).
IPC, que ha tenido un crecimiento notable y mantenido desde 1995 hasta el 2008, cubriendo al
día de hoy un total de 180 países. El número de fuentes independientes para ser consideradas
por el IPC ha ido aumentando con el tiempo progresivamente, aunque no de manera sostenida;
cabe hacer notar que en los últimos años, a excepción de 2006, los números han oscilado por
encima de 10 fuentes. El número de indicadores presenta una situación similar, dado que
respecto. Lo cual, puede llegar a presentarse como un análisis sistematizado del estudio de la
corrupción, aunque debemos decir, no plenamente afianzado, dado que, si bien, este índice de
puede cambiar fácilmente, ya que nuevos países entran al índice, y otros lo abandonan.
De modo similar, los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial (IGBM) se presentan
mejora en diversos aspectos. De manera general, este proyecto del Banco Mundial, proporciona
período que abarca desde 1996 a 2010, registrando y obteniendo datos de 6 principales
En este sentido, los indicadores compuestos combinan los puntos de vista de un gran número de
la corrupción es un tema que puede llegar a ser explicado desde los planteamientos teóricos de
De esta manera, para generar uno de los indicadores compuestos, digamos el control de
corrupción, el Banco Mundial utiliza una metodología particular consistente, en primer lugar, en
recolectar los indicadores de percepción existentes. En una etapa posterior, el Banco Mundial
como referencia, el punto de vista de los distintos países. En concreto, se utiliza un Modelo de
Componentes no Observado (MCO), para agregar las diversas respuestas a seis amplios grupos.
Este tipo de modelo es utilizado para demostrar el hecho de que la corrupción por si misma no
Dicho lo anterior, la combinación de las diferentes fuentes utilizadas para configurar los
a) todos los indicadores del mismo grupo son combinados en un solo indicador, como
resultado se tiene la misma cantidad de indicadores y fuentes; b) cada indicador construido
es reajustado para determinar si la fuente cubre la mayor cantidad de países posibles; es
decir, se clasifican las fuentes representativas; c) el Banco Mundial añade esas fuentes
representativas en un indicador compuesto preliminar; las fuentes representativas son
valoradas respecto de su correlación con otras, mientras más correlacionadas se encuentren,
mayor será su peso, y menor su varianza de error; d) el Banco Mundial agrega las fuentes
no representativas al indicador compuesto y las valora respecto a las de mayor
representación para obtener la varianza de error utilizando la misma técnica del inciso c;
finalmente; e) se obtienen nuevos indicadores sobre la base de todos los indicadores, los
representativos y los no representativos (Banco Mundial, 2012).
Al igual que el IPC, esta metodología de construcción de indicadores compuestos puede ser
Luego entonces, se presenta una tabla que ilustra el control de la corrupción con base en el
proyecto del Banco Mundial, que solamente un año después del IPC de Transparencia
Cuadro 3.
Índice de Gobernabilidad del Banco Mundial (1996-2008); cobertura de países y fuentes
aunque en realidad, como se mencionó, mientras uno mide la corrupción de los países, el IGBM,
metodológico es más representativo en cuanto a la forma en que los datos se van presentando.
Dicho de otra manera, aunque existen pros y contras en la construcción de ambos índices y
cómo se llegan a éstos, los datos proporcionados por el Índice de Gobernabilidad es más
países incluidos creció de manera sostenida de 154 países a 213 en un período de 14 años.
establece llegando a estabilizarse en 11. Este tipo de indicador compuesto además registra error
Por tanto, la principal ventaja de este tipo de aproximación es que los indicadores agregados
descrito también genera márgenes de error para los estimados de gobernabilidad, los cuales
deberán ser tomados en cuenta al momento de hacer comparaciones entre países. De igual forma,
este método ofrece intervalos de confianza para la puntuación de cada país. Por ende, mientras
más grande el número de fuentes utilizadas para generar el indicador compuesto y más
En suma, el control de corrupción del Banco Mundial ofrece distintos indicadores que miden el
grado de ejercicio del poder para ganancias personales, incluyendo la corrupción a pequeña o
gran escala, así como la captura del Estado por parte de selectas elites e intereses privados. A
pesar de que los indicadores se concentran grandemente en estos principales temas, el modelo
ofrece mediciones que van desde los sobornos que hay que pagar para a agilizar los trámites,
hasta los efectos de la corrupción en el ambiente de negocios, así como otras dimensiones
igualmente interesantes. A la par, este indicador compuesto, no ofrece información acerca de las
tendencias del promedio mundial, para ello, habrá que remitirse a las fuentes individuales.
En un breve ejercicio comparativo, se puede decir que El IPC y el IGBM son ambos indicadores
compuestos que combinan información de múltiples fuentes. Por un lado mientras el Índice de
Gobernabilidad consta, como se mencionó arriba, de seis indicadores compuestos para evaluar
fenómeno corruptivo en los países. Por otro lado, el IPC, en 2008, requirió de un total de 11
fuentes de información para ser conformado; el IGBM necesitó de esas mismas 11 fuentes, más
Asimismo, se puede observar que el IGBM se concentra en medir la corrupción del sector
público y del sector privado [con la ayuda de distintas fuentes que le proveen de información al
respecto] obtenida principalmente de expertos y encuestas de opinión. Por otro lado, el IPC
mide la corrupción solo del sector público, y obtiene esta información del punto de vista de los
expertos. Otra diferencia identificada son los sistemas de ponderación que utilizan ambos
índices. En este sentido, el IGBM valora cada una de las fuentes otorgándoles un peso distinto a
las más representativas pero sin dejar a un lado las pocas representativas. Por su parte, el IPC
Un punto a destacar, que resulta interesante desde la perspectiva metodológica es que el IPC
exhibe cierto grado de incertidumbre estadística, que el modelo IGBM intenta mejorar sobre la
misma base de fuentes. Es decir, mientras el IPC enumera la cantidad de fuentes, y obtiene su
rango y desviación estándar, el IGBM registra un error estándar (+/-2.5) como un indicador de
incertidumbre acompañando a cada punto estimado. Estos errores estándar resultan ser menores
cuando se cubre una muestra mayor de fuentes de información, o bien, se cubre con fuentes de
información más correlacionadas entre ellas. Luego entonces, la motivación principal para
generar este tipo de índices compuestos es, en ambos casos, reducir los errores de medición,
Al respecto y como punto último de esta sección, se debe prestar atención a la utilidad de estos
metodológico – dado que las herramientas de medición que combinan un número de fuentes de
información, tales como el IPC y el IGBM, transfieren fortalezas y debilidades. Por un lado, los
indicadores compuestos pueden ser útiles en combinar una cantidad significativa de información
Desde una perspectiva nacional, es necesario plantear que desde el inicio de la vigencia de la
mayoría de las entidades, surge un esfuerzo desde las áreas académicas (Villanueva, 2005; IFAI,
2005; Ayllón, 2006; Monitor Legislativo, 2007), así como desde el ámbito de las organizaciones
evaluar el grado de avance de esta política en el país, a pesar de resultar un tema reciente en una
La mayor parte de estos estudios han desarrollado sus propias metodologías para evaluar la
transparencia desde sus múltiples dimensiones, o aquellas consideradas como las más
importantes. No obstante, es de vital importancia hacer notar que cada una de estos marcos
instrumentos estandarizados que sean reconocidos como válidos, situación que como se ha visto
estos estudios tienen un sesgo cuantitativo, y pocas experiencias con enfoque cualitativo.
Este último punto, es destacado como una cuestión importante a resolver dentro de la
ha dispuesto dos vías corriendo en paralelo: el derrotero institucional caracterizado por las leyes
y normatividades creadas para garantizar el control del poder público y la rendición de cuentas,
y por otro lado, aquel camino de las organizaciones de la sociedad civil, un tanto más autónomo,
y tendiente a una mayor apertura de las instituciones públicas y privadas hacia la sociedad.
En este sentido, debemos añadir que ambos caminos constituyen parte del mismo problema,
toda vez que no se puede hacer una distinción categórica de la democracia moderna como una
forma de ejercicio de poder fragmentado; es decir, por un lado el Estado como depositario del
mandato ejecutivo (gobierno), y por otra parte, la sociedad como receptor de ese poder. En
sustento de ese poder gubernamental, y que sea ésta la que legitime la constitución de los
poderes, pero al mismo tiempo vigile su actuación a través de mecanismos como la rendición de
establecimiento de los principios normativos para que los gobernantes se vean obligados a
fuera del ámbito gubernamental. Luego entonces, la principal hipótesis de este apartado sugiere
como parte de la transición democrática en una nueva etapa, sin pretender que dichas políticas
Uno de los principales argumentos a favor de esta hipótesis, es precisamente el fenómeno que,
siendo sujeto de comprobación, se ha dado al interior del Estado mexicano. Así, mientras cada
concepto permanece ajeno a la gran mayoría de la población. En otras palabras, sin desestimar
los avances conseguidos en esta materia, la rendición de cuentas vertical sustentada y promovida
decir que éstas son herramientas clave para desarticular la tendencia del poder discrecional que
caracterizó a los gobiernos de México durante gran parte del siglo XX, y otorgar el control ese
poder a la sociedad, con la intención de hacerla copartícipe de las políticas gubernamentales. Tal
como lo expresó María Marván Laborde, ex Comisionada Presidenta del Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI): “por una parte se trata de
información que fluya „hacia abajo‟ para que los gobernados puedan conocer, evaluar,
supervisar las acciones de funcionarios y gobernantes, para que se ejerza una suerte de control
social „hacia arriba‟ a todos los rincones de la administración pública y los poderes del Estado”
causado que la acción de las organizaciones de la sociedad civil haya adquirido una creciente
importancia, aunque menor que en otros países. Así, dichas organizaciones desempeñan tareas
población en áreas estratégicas del desarrollo del país. A la par, en el ámbito de las normas
las organizaciones de la sociedad civil por varias corrientes de análisis (Gordon, 2011).
sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2008 (Gordon, 2011:201). En este sentido, es
preciso reconocer que con la entrada en vigor de la Ley de Transparencia en junio de 2003, éstas
han desempeñado un papel primordial en el impulso de la transparencia en el ámbito
aspectos del desempeño de los gobiernos y de otros aparatos de gobierno, las organizaciones de
A la luz de estos argumentos, se debe esclarecer que mientras los ámbitos obligados (poder
ejecutivo, legislativo y judicial) por la Ley de Transparencia han asimilado las disposiciones que
otra manera, aunque existe una aceptación general por parte de las principales instituciones del
información, estas entidades públicas a su vez, limitan sus acciones al cumplimiento del mínimo
En este punto cabría preguntarse, ¿por qué a pesar de la aceptación de la transparencia entre las
resistencias a ejercerla plenamente? Una respuesta parcial, puede ser orientada hacia la falta de
conocimiento en la materia, dado que es un área de reciente desarrollo, y por tanto, requiere un
tiempo razonable para ser introducida completamente a la cultura democrática del país. Desde
esta perspectiva, no debemos perder de vista que la transparencia en México tiene 12 años de
existencia, y que a pesar de su corta presencia, se han conseguido avances importantes en este
institucionales del país, para regular el acceso al poder, pero no se concede un canal real de
élite gobernante restringe los espacios de acceso al poder, y con ello, los mecanismos que
De lo anterior se deduce que, exista un impulso mayor – aunque todavía incipiente – de algunas
sociedad civil, y no en el conjunto de poderes que comprende el Estado mexicano, aún cuando
Protección de Datos (IFAI) y sus equivalentes a nivel estatal. En tanto objeto de análisis, esta
problemática ha sido poco trabajada en México, así como las complejidades de su estudio.
En este marco, el objetivo de este apartado es realizar un breve repaso de las principales
transparencia. Dichos factores relacionados con la transparencia no son los mismos en todos los
casos; sin embargo, se pueden establecer algunas líneas generales. Por tanto, el trabajo de
investigación se propone llevar a cabo una aproximación de los indicadores utilizados para
medir algunos aspectos de la transparencia. Así, este ejercicio de análisis consideró un universo
de 13 sitios web que contienen las páginas oficiales de las organizaciones de la sociedad civil
con orientación hacia la transparencia, de las cuales únicamente en 2 casos se logró identificar
Las organizaciones de la sociedad civil que fueron tomadas en cuentas para el análisis de su
durante esta investigación que refieren las principales organizaciones dedicadas a los estudios
sobre rendición de cuentas y transparencia como son: Transparencia Mexicana, „Fundar‟ Centro
de Análisis e Investigación y México Abierto. El resto de las organizaciones (que suman 10)
también fueron seleccionadas dependiendo de los vínculos cercanos con las primeras y su grado
Dicho Colectivo surge a finales del año 2004, como un espacio de acción y reflexión
De las cuales sólo Fundar y en menor medida GESOC, utilizan índices de transparencia.
donde los indicadores resultan pertinentes para el análisis de esta investigación. Además existe
un tercer caso, el de Gestión Social y Cooperación (GESOC), que utiliza un índice compuesto
de transparencia pero con énfasis en las empresas, sin embargo, también evalúa instituciones
públicas y OSCs, y cuya metodología pudiera resultar de utilidad en el análisis y estudio de los
cuadro es una clasificación útil de las organizaciones analizadas, que describe brevemente su
Índice de
Organización Objetivo Medios utilizados
Transparencia
Enfrentar el problema de 1. Promover la consolidación de
la corrupción desde una una cultura ciudadana de respeto
perspectiva integral, a a la legalidad.
través de políticas 2. Analizar e integrar propuestas
públicas y actitudes en torno al aparato educativo y al
Transparencia Índice Nacional de
privadas que vayan más sistema de valores.
Corrupción y Buen
Mexicana allá de la consigna 3. Establecer coaliciones que
Gobierno ( INCBG).
política, para generar promuevan políticas concretas
cambios concretos en el para reducir los márgenes de
marco institucional y en la corrupción.
cultura de la legalidad en
México.
Se dedica a la incidencia y 1. Ampliar y fortalecer
monitoreo de políticas e la participación
instituciones públicas por ciudadana.
Fundar, Centro de medio de la investigación 2. Exigir transparencia y
aplicada, la reflexión rendición de cuentas. Índice Latinoamericano
Análisis e crítica y propositiva, la 3. Avanzar hacia el Estado de de Transparencia
Investigación A.C. experimentación y la Derecho. Presupuestaría (ILTP).
vinculación con actores 4. Promover la Igualdad
civiles, sociales y Sustantiva.
gubernamentales. 5. Garantizar los Derechos
Humanos.
Es una organización de la GESOC lleva a cabo acciones de
sociedad civil (OSC) investigación,
dedicada a investigar, evaluación, monitoreo y
Índice de Transparencia
monitorear y evaluar a formación de capacidades en
en Sustentabilidad
instituciones públicas, cuatro áreas estratégicas de
Gestión Social y Corporativa (ITSC).
OSCs y empresas de alto incidencia: Gestión basada en
Cooperación impacto social para incidir evidencia y orientada a
en la producción de los resultados; Transparencia y
(GESOC) resultados de valor rendición de cuentas;
público que requieren y Responsabilidad social y
demandan los realización de los derechos; y
ciudadanos. Colaboración interorganizacional
para el desarrollo.
Es una iniciativa de la Las organizaciones de la sociedad
sociedad civil para abrir civil, como instituciones
espacios de diálogo educativas y organizaciones no
acerca de la importancia gubernamentales, organizarán
de un gobierno abierto y foros, discusiones y otras
México Abierto el derecho a saber. actividades que permitan a la Sin índice.
ciudadanía reflexionar sobre la
importancia de la transparencia y
el derecho a saber.
toda vez que las 6 restantes, con base en un criterio de selección lógico, poco o nada tiene que
ver con las metodologías de transparencia que se están examinando. De esas 7 organizaciones
organización GESOC, tiene un sesgo más orientado hacía la medición de empresas con
beneficio social. Por consiguiente, y a efecto de obtener información relevante, en los siguientes
párrafos se hará una descripción metodológica de los índices de medición de transparencia que
Gobierno (INCBG) es un indicador único en el país que mide la corrupción, por lo que el
INCBG permite valorar los cambios en materia de corrupción en servicios y trámites para los
años 2001, 2003, 2005. 2007 y 2010. De manera concreta el INCBG mide la frecuencia con la
que los hogares mexicanos pagaron un soborno (mordida) para acceder a 35 trámites y servicios
monitoreados (Ver Anexo 2). Es decir, este índice encuentra su relación con la transparencia a
Como se observó, el INCBG registra la corrupción en servicios públicos ofrecidos por los tres
niveles de gobierno y por las empresas particulares, utilizando una escala que va de 0 a 100,
siendo el menor valor de ésta igual a menor corrupción. Por tanto, este índice se obtuvo a partir
de los datos proporcionados por los jefes de hogar que utilizaron cada uno de los servicios
medidos, es decir, el INCBG se calculó a nivel nacional, por entidad federativa y para cada uno
de los 35 trámites y servicios públicos, tomados de una muestra estrictamente probabilística de
15 mil 326 hogares en esta versión 2010, para registrar un total de 32 encuestas; una por entidad
federativa.
Este tamaño de muestra fue suficiente para desagregar resultados a nivel de entidad federativa
(la excepción fueron sólo 3 entidades con menos de 400 entrevistas: Baja California con 302,
Colima con 385 y Tamaulipas con 316 entrevistas completas). Lo anterior, permite obtener un
margen de error que es calculado en +/- 1 %. Una de las ventajas referidas por este índice es que
permite distinguir variaciones en los niveles de corrupción de acuerdo con las características
en 2010 se midieron los mismos 35 trámites y servicios públicos que la versión 2007, lo cual
De esta manera, la metodología utilizada especifica las fórmulas para calcular el índice por
servicio público, así como el índice general a partir de los 35 trámites y servicios públicos
actos de corrupción en el uso de servicios públicos provistos por autoridades de los 3 órdenes de
gobierno, así como concesiones y servicios administrados por particulares. Lo que representó
que en 2010 una mordida costó a los hogares mexicanos un promedio de 165 pesos, mayor al
monto establecido en 2007 que fue de 138 pesos; es decir el costo económico de esta forma de
corrupción rebasó los 32 millones de pesos. Ello representó un “impuesto adicional” de más de
14% sobre el ingreso promedio de los hogares mexicanos. Así, de manera general de los 35
trámites y servicios seleccionados solo 14 redujeron sus niveles de corrupción de 2007 a 2010.
de 10.0 en 2007 a 10.3 en 2010; lo cual significó que 16 entidades federativas redujeron su
frecuencia de corrupción respecto de 2007, mientras en las otras 16 entidades del país el índice
se mantuvo sin cambios o se incrementó. Así tenemos de acuerdo al anterior criterio que las
entidades que entre las entidades menos corruptas del país se encuentran el Distrito Federal, el
Estado de México, Guerrero y Oaxaca. En contraparte, entre las entidades más corruptas de país
Aguascalientes (Ver Anexo 1). No obstante, dichos resultados pudieran presentar cierto sesgo,
ya que las entidades con más población son las menos corruptas, y con ello, podría inferirse que
existe una descompensación entre las herramientas utilizadas para obtener información y la
de los gobiernos, concretamente el presupuesto de egresos, toda vez que, de acuerdo a la postura
de esta organización, es quizás la herramienta de política pública más importante con que
durante los distintos momentos del ciclo presupuestario cobra relevancia, pues solo así se puede
garantizar que el gasto público sea canalizado de manera honesta, eficiente y efectiva.
presupuestaria. Por tanto, el objetivo principal del ILTP en 2011 es dar a conocer la opinión de
propiciar mejoras en el proceso del presupuesto. En necesario aclarar, que este índice puede ser
útil para la investigación no por el tema abordado sino por la metodología desarrollada.
normatividad y la legislación de la materia, y por otro lado, las omisiones en las obligaciones de
los actores involucrados en el presupuesto. Cabe mencionar, que a través de los años, se han
realizado diversos esfuerzos por mejorar las herramientas metodológicas de dicho estudio; como
resultado de esta constante mejora, en 2011 el cuestionario sufrió una reducción en el número de
preguntas lo que hizo más fácil su levantamiento y posterior análisis. Asimismo el estudio contó
Nación (San José, Costa Rica); Grupo Faro (Quito, Ecuador); Centro de Investigaciones
por último, c) identificar las áreas y espacios del proceso presupuestario con menor
2012).
A esto debe añadirse que la metodología del ILTP consta de tres componentes a partir de los
estudio formal/práctico; y 3) guía de vinculación. Así, detallando cada uno de los componentes,
Para el caso particular del levantamiento de 2011 se depuró el cuestionario con el objetivo de
agilizar las entrevistas con cada uno de los expertos presupuestarios: se consolidaron varias de
preguntas en lugar del anterior que tenía 71. De esas 45 preguntas se utilizaron 38 para construir
las variables y las 6 restantes investigan el grado de conocimiento que se tiene sobre las distintas
etapas del ciclo presupuestario. De esta manera, se busca cubrir de manera integral, las 2 áreas
Otro componente es el estudio formal/práctico que tiene como propósito poner en contexto los
resultados obtenidos en la encuesta de percepciones del ILTP en cada país. A través de este
estudio se busca identificar a los principales actores en el ciclo presupuestario, así como las
obligaciones en el proceso. Asimismo, el estudio formal incorpora un análisis tanto del marco
legal como de las prácticas informales que rigen las cuatro etapas básicas del presupuesto:
estudio formal/práctico esta conformado por un cuestionario común que tiene las mismas
preguntas para todos los países. Lo anterior para facilitar el análisis y la comparación.
Luego, el documento de análisis legal se vincula con las percepciones de especialistas a través
la transparencia presupuestaria en los países en una escala del 1 al 100, donde 1 significa nada
transparente y 100 completamente transparente. Cabe mencionar, que las 16 variables o temas
ejes se construyeron a partir de las 38 preguntas del cuestionario para evaluar el proceso
presupuestario. Es decir, las variables son conjuntos de preguntas que se agrupan por temas
afines y se reportan como el porcentaje de menciones positivas o “de acuerdo”, tanto para
(valores 4 y 5) divididas entre el total de respuestas válidas en una escala donde 1 es “nada
encuesta de percepciones y el cuestionario práctico se vinculan a través de una guía. Esta guía
sigue el orden de las preguntas de las encuesta, y tiene el objetivo de explicar sus resultados
relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las preguntas que
útil y asequible para ser tomado en cuenta como un referente para la conformación de un índice
general sobre transparencia, en este caso orientado no únicamente a temas presupuestarios, sino
planteamiento metodológico, se debe anticipar como parte de este ejercicio de análisis, que la
orientación de su índice para medir la transparencia, tiene un enfoque más corporativo que
transparencia útiles para esta investigación. No obstante, un punto que favorece el desarrollo del
oportunidades generadas por los cambios del entorno dinámico, y de esta manera se atender
ahorros sustantivos; en suma, una estrategia que busca la sustentabilidad. Por ello, la estrategia
diseñada por esta organización busca lograr un balance entre el objetivo primordial de la
empresa y el interés público de las sociedades en las que operan, es decir, obtener un equilibrio
entre los poseedores de acciones o valores, llamados también shareholders (inversionistas) y las
Luego entonces, las dimensiones social y ambiental de las empresas se vuelven tan relevantes
como su dimensión financiera. En este sentido, los informes de desempeño de dichas entidades
han dejado de representar solamente listados de rendimientos financieros para añadir los
resultados de impactos sociales y ecológicos, que pueden ser consultados por los mismos
Al respecto, debemos señalar con especial énfasis que este último punto incorpora parte de la
noción central de la transparencia hasta ahora revisado; es decir, se obtiene información sobre el
desempeño general de la acciones y decisiones de una entidad privada, que buscan reducir los
riesgos de la misma entidad con su entorno y promueve una mayor confianza de la sociedad. En
este sentido, la transparencia aplicada al contexto público de la democracia, encuentra entre sus
Como la misma GESOC reconoce en sus estudios, tanto la rendición de cuentas como la
transparencia hacia la sociedad se han vuelto un elemento clave para la sustentabilidad de las
principales empresas a nivel mundial, y recientemente una tendencia importante en el país. Así,
un creciente número de las empresas con operaciones en México están incorporando acciones de
sustentabilidad a su estrategia de negocios desde un enfoque de gestión integral. Es por ello, que
actividades de las empresas, ya que como se señaló en otros capítulos, gran parte de los
refleja la idea de contribución colaborativa entre los principales actores entre los que se cuentan
responda a un objetivo central, que el de identificar, analizar y reconocer a las empresas con
operaciones en México que han demostrado, con base en información pública, una
Luego, las empresas consideradas en el ITSC – independientemente del ranking – son aquellas
con el interés público, premisa sobre la cual están construyendo instituciones sólidas, duraderas
sustentable.
Con base en los tres objetivos arriba descritos, el ITSC se diseñó para reflejar en una escala de 0
principal de este diseño es “que la transparencia y la rendición de cuentas de las empresas hacia
útil por parte de la empresa) son precondiciones básicas para una gestión corporativa sustentable,
[de esta manera] se asume que la reducción de las asimetrías de información entre la empresa y
políticos, entre otros, que favorecen la generación de riqueza con perspectiva sustentable”
(GESOC, 2011:5).
Desde esta perspectiva, el ITSC consideró el universo de empresas con operaciones en México
resultados corporativos en materia económica, social y ambiental; es decir, el sustento del Índice
es la evidencia documental ofrecida por las propias empresas (informes anuales, reportes de
responsabilidad social o sustentabilidad, contenidos de páginas Web, etc.). Al respecto, los tres
reflejaran los esfuerzos de armonización entre objetivos privados e interés público en las
empresas, por lo que se privilegió un enfoque descriptivo-deductivo. Por tanto, en vez de partir
de un modelo ideal para la gestión de sustentabilidad corporativa que integrara los 3 elementos
descritos, éste debiera surgir de lo que las propias empresas en la práctica hacen e informan de
estos tres elementos. Para ello se identificó dentro del contexto mexicano, un universo de
Dicha selección se conformó de un listado inicial integrado por las 500 empresas mencionadas
por la revista Expansión del año 2011, las empresas que fueron distinguidas en el mismo año
por el Centro Mexicano para la Filantropía A.C. (CEMEFI) como Empresas Socialmente
Responsables (ESR), las empresas integrantes de Pacto Mundial México a mayo de 2011, las
empresas que han adoptado los lineamientos del Global Reporting Iniciative y por las empresas
que cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores y reportaron sobres su operaciones al mes de mayo
de 2011. Después de eliminar duplicidades quedó un universo de 903 empresas, de las cuales
sólo 83 empresas radicadas en México ofrecen informes públicos sobre sus operaciones en los
explícita a sus dimensiones económica, social y ambiental. De lo anterior se obtuvo que sólo 48
empresas informaran públicamente bajo esta perspectiva conocida como Triple Bottom Line.
Los informes públicos de estas empresas fueron analizados utilizando la técnica del análisis de
contenidos para identificar los temas que se consideran relevantes en materia de sustentabilidad,
Asimismo, en el marco de cada una de las cinco categorías mencionadas se identificaron los
elementos de gestión con las menciones más significativas en el universo de reportes revisados,
toda vez que éstos fueron la base para desarrollar los indicadores en cada categoría. (Ver Anexo
4). De esta manera, el procedimiento seguido para determinar las variables e indicadores del
Índice “permitió identificar 48 empresas con operaciones en México que realizan esfuerzos de
gestión y resultados en sus dimensiones económica, social y ambiental, y que realizan acciones
2011:14).
De igual forma, con la intención de que el Índice reflejara la versión actualizada de las empresas
se decidió seleccionar sólo aquellas cuyos informes públicos se hubieran dado a conocer entre el
al año 2009. Es decir, empresas con informes del año 2008 y anteriores fueron descartadas. Con
base en este último “filtro” de selección, el número de empresas tuvo una reducción de un
conjunto de 48 empresas a un universo final de 33, las cuales son enumeradas en la siguiente
tabla.
Cuadro 6. Universo final de empresas
16. Grupo Cemento de Chihuahua 17. Grupo México 18. Grupo Modelo
S.A. de C.V.
19. Grupo Nacional Provincial 20. Homex 21. ICA
Finalmente, por cada indicador se estableció una escala de medición en tres niveles de
cumplimiento: alto, medio y bajo. A estas denominaciones de cumplimientos se les otorgó una
calificación de 1 al primero (alto), 0.5 al segundo (medio) y de 0 al tercero o bajo. Cada uno de
estos niveles de cumplimiento fue desglosado de manera detallada por cada indicador de tal
forma que la estimación obtenida fuese igual para todas las empresas analizadas. A manera de
ejemplo se presenta un extracto del análisis efectuado (descripción de la escala) del primer
indicador.
Cuadro 7. Ejemplo de la escala utilizada por cada indicador para los tres niveles de cumplimiento
cada empresa se realizó a partir del análisis documental proporcionado de forma pública entre
los que se contaron: reportes de sustentabilidad, comunicación del progreso, informes anuales,
confiabilidad del análisis se utilizó la técnica del cruzado ciego; ésta consiste en dar a dos
evaluadores distintos la misma información para que emitan su valoración sin que medie
Así, los indicadores con calificaciones coincidentes se consideraron como evaluados de forma
definitiva, y en contraparte, las calificaciones en las que hubo disenso fueron llevadas a un
tercer evaluador del equipo de investigadores cuya calificación terminaba por definir la
calificación final. De esta manera, se debe de tomar en cuenta que la calificación final del Índice
asume el mismo valor específico para cada una de las categorías que lo integran (visión
que equivale a decir que cada dimensión tiene un peso del 20% en el valor total del Índice,
independientemente del número de indicadores que cada categoría posea. Por tanto, la siguiente
Expectativas
Mecanismos de
Relación con grupos interacción
0-1
de interés Alianzas
Compromisos
diferenciados
Consejeros
Independientes
Gobernanza Procuración de
0-1
corporativa sustentabilidad
Funciones de máximo
órgano
Principios precautorios
Involucramiento de
ejecutivos clave
Datos actualizados y
comparables
Desempeño 0-1
Monitoreo
Evaluación y áreas de
oportunidad
Mecanismos de
compensación
Códigos, políticas y
procesos
Derechos Humanos
Prácticas Laborales
Medio Ambiente
Impacto Económico
Comunicación Consumidores/Clientes 0-1
Ética
Involucramiento
comunitario
Posturas política pública
Transgresiones
Evaluación externa
Índice 0-5
aspectos de estrategia, gestión y resultados corporativos que son relevantes para sus
verídica; c) el último informe publicado en la página web sea el último informe que se elaboró;
y d) si se carece información sobre el gobierno corporativo local, se deduce que “la empresa se
rige bajo los parámetros del gobierno a nivel global”, o al menos, bajo el marco normativo del
por una serie de limitaciones que constriñen su alcance interpretativo, por mencionar algunas: a)
empresas de gran tamaño, debido a que sólo estas empresas cumplieron con los criterios
Por ende, el análisis metodológico descrito arriba brinda un panorama general de las formas en
desarrollo breve y limitado, pero con un espectro de alcance más amplio que los que pudieran
conforme a las disposiciones vigentes, sin fomentar el uso de mecanismos que evalúen otras
dimensiones (métrica) que pudieran resultar de utilidad para los ciudadanos en la evaluación de
San Luis Potosí (CEGAIP) que se abordará en el siguiente capítulo de esta investigación, al
contrastar los desarrollos obtenidos desde la sociedad civil con los del sector gubernamental. Es
decir, se pudiera a manera de preámbulo del siguiente capítulo que, mientras los organismos
resultado final la eficiencia y rapidez en las solicitudes recibidas por la ciudadanía respecto de
un tema de interés en particular, las organizaciones de la sociedad civil han abarcado otros
aspectos igual de importantes, vinculados más con avances sustantivos – generados por la
transformación importante. Una vez que los valores y principios de ésta se han extendido por
todo el país de manera sistemática, nuevos temas han atrapado el interés académico en asuntos
introducido como un tema novedoso, incorporándose al debate de los últimos años como parte
de una inercia internacional en las democracias occidentales más avanzadas. Así, en los albores
de una democracia mexicana en plena transición, y una vez lograda la primera alternancia de
poder en más de 70 años, es en el año 2002 que se introduce dicha noción sin mediar
Si bien, el concepto de transparencia y sus impulsos han tenido enorme aceptación en los
empíricas en torno a este tema, ofrece una multiplicidad de marcos interpretativos que
transparencia en México en un plano empírico herede ese mismo problema. De esta manera,
existen en esencia dos orientaciones que corren en paralelo. Por un lado, los organismos
información hacia la ciudadanía y aquella de oficio, y por otro lado, el sector social, que
sociedad civil) no son mutuamente excluyentes sino que son colindantes y complementarios.
Como se ha visto en las metodologías estudiadas hasta ahora, existen elementos conexos en los
modelos interpretativos, no obstante, los énfasis son distintos. Mientras el primero pretende
destacar la eficiencia del modelo gubernamental para dar respuesta a las solicitudes de la
ciudadanía, y con ello destacar la apertura que por derecho se tiene a la información pública, el
En este contexto, este capítulo pretende realizar una doble contribución al estudio de la
transparencia en México desde el ámbito local. Por un lado, se buscará ofrecer un marco
Estatal de Garantía de Acceso a la Información Pública en San Luis Potosí (CEGAIP) durante el
periodo que comprende desde su creación en 2003 y hasta el 2012. En particular, es importante
examinar qué se mide y cómo se mide la transparencia en este organismo. No sin antes, explicar
de Datos.
Asimismo, se buscará contrastar los resultados obtenidos de este análisis con los modelos
revisados anteriormente [en las Organizaciones de la Sociedad Civil] como un breve ejercicio
más bien aquellas cuestiones sustantivas que tienen entera relación con los mecanismos de
control del poder público, y cuál es el papel desempeñando por la transparencia en este proceso.
Es importante señalar, que por ser un caso de estudio de medición de transparencia contrastado
con otro número reducido de modelos, las observaciones tendrían ciertas limitaciones que
Por ende, conviene subrayar que el análisis de los modelos que miden la transparencia es de
carácter más bien exploratorio. Sin embargo, la contribución que en el papel puede parecer más
concepto de transparencia, contemplando una parte técnica-jurídica, sin descuidar desde luego la
parte sustantiva; en concreto, presentar una modelo que incorpore las directrices del concepto de
transparencia de una manera integral, y que pueda posteriormente ser utilizado tanto en
organismos gubernamentales como en el sector privado. Desde luego, debido a las limitaciones
temporales de esta investigación, dicha contribución será proporcionada desde el área teórica
faltando con ello comprobar su utilidad mediante su demostración empírica en futuros estudios.
esta manera, se estudiará la CEGAIP en esta sección con la intención de entender el contexto de
su creación y las funciones que desempeña, a fin de facilitar la comprensión de la propuesta que
desconocidos que carecían de referentes históricos previos. No es sino hasta el mes de junio del
año 2002 que el Congreso de la Unión aprueba por unanimidad, después de varios meses de
con base en esta Ley, fue creado el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI),
pública y la protección de sus datos personales. Desde ese momento, el IFAI poseía autonomía
(Artículo 2., 2002. Decreto sobre el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública).
De igual forma, para el cumplimiento de sus objetivos, el IFAI contempla las atribuciones
como Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares, así como el
esta manera el IFAI se encuentra conformado por un órgano máximo de dirección, integrado por
y toma resoluciones por mayoría de votos, de conformidad con el reglamento interior. Cabe
destacar que para efectos de sus resoluciones, el pleno del Instituto no está subordinado a
autoridad alguna, por lo que adopta dichas decisiones de manera independientemente (IFAI,
2012).
Así, una vez descrito de manera sucinta la estructura general del IFAI y sus atribuciones en
materia de transparencia, se debe decir que después de llevar a cabo una revisión pertinente de
sus documentos normativos y de estructura, así como de los estudios generados durante más 10
años en el ejercicio de sus funciones, no fue posible identificar algún modelo de medición de
transparencia, salvo aquellas estadísticas que implican llevar un conteo detallado de las
registros que contemplan otros recursos (tales como el recurso de revisión), lo cual permite
En esta misma tesitura, a partir del 2002 y a la par del proceso federal, los Congresos estatales
se dieron a la tarea de elaborar y aprobar sus propias leyes, de tal forma que al día de hoy se
cuenta con una Ley Federal y 31 leyes locales, siendo los estados de Jalisco, Sinaloa,
Luis Potosí diseñó y aprobó su propia ley hasta el año 2003 (Uvalle, 2008:110). Luego entonces,
se debe plantear como referencia relevante, que la CEGAIP, surge como una organización
artículo 6° constitucional, que se aprueba la ley local que dispone que sea la CEGAIP el
organismo público encargado de velar por la aplicación de dicha ley, sin un carácter vinculante;
es decir, sólo podía emitir recomendaciones para hacer cumplir su observancia. En concreto, el
nacimiento de esta organización es producto de una situación política coyuntural a nivel federal
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado, pretende evitar bajo
gran movilidad en cuestión de derechos democráticos, como en este caso sería el derecho a la
país durante los ochenta y noventa fue promovido a través de movimientos sociales en la
entidad potosina, que entre otras cosas precisamente solicitaba la apertura del sistema político
En una lógica similar al IFAI, el nacimiento de la CEGAIP puede ser ubicada dentro de un
En esta tesitura, es hasta 2007, con base en una reforma federal del artículo 6° constitucional,
En otras palabras, esta entidad pasa de ser un organismo que sólo emitía recomendaciones a uno
12
Se incorpora al Título Tercero de la Constitución Política del Estado un Capítulo I Bis, denominado “De la
Comisión Estatal de Garantía de Acceso a la Información Pública”, con un artículo 17 Bis en el que se instituye la
mencionada Comisión.
que ejecuta sanciones, ya sean amonestaciones privadas o públicas, o multas económicas. De
una entidad con capacidad para controlar el poder; los nuevos instrumentos sancionadores
concedidas por la ley, sino sancionar aquellas actividades que impidan la transparencia de los
sujetos obligados. Es por ello, que se pudiera pensar en proponer un modelo integral de
sustantivas para un adecuado control del poder político y una efectiva rendición de cuentas.
Dicho de otro modo, se trata de una institución que se ha esforzado en el desempeño de sus
funciones, pero a la que aún le queda trabajo por hacer para consolidar los logros de la
sustancial en cuanto a los controles del poder y la apertura de los gobiernos. En este sentido,
vale la pena detenerse brevemente en el tema de su capacidad para medir la transparencia de los
sujetos obligados a los que esta Comisión Estatal vigila. Basta decir, que su estructura es muy
similar a la presentada por el IFAI, toda vez que se encuentra conformada por 3 comisionados
Anexo 5), asimismo delibera de manera colegiada y toma decisiones por mayoría de votos.
actividades que están bajo su actividad. En este sentido, en México – a nivel federal y estatal –
comisionado que tiene la facultad de emitir fallos vinculantes (Neuman, 2009, citado en CIDE,
2010). De esta manera, en México los 32 órganos garantes, así como el ente federal (IFAI),
de la cultura de la transparencia.
Otro elemento importante a examinar dentro de la estructura de los órganos garantes sería su
comparativa realizada por un estudio del CIDE (2010), tanto el IFAI como la CEGAIP suman
un total de 7 atribuciones13 que deben desempeñar conforme a la normatividad que los rige. De
lo anterior, se presenta un cuadro comparativo que incluye los 33 órganos garantes (Ver Anexo
6).
13
Las atribuciones contempladas son: a) acceso a la información pública; b) protección de datos personales; c)
promoción de derechos de acceso o de cultura de transparencia; d) lineamientos para sujetos obligados; e)
administración y gobierno interno; f) relaciones interinstitucionales y g) supletoriedad de los municipios.
4.2 Del trabajo y funcionamiento de la CEGAIP
Del análisis de los distintos documentos que sobre su actividad publica la CEGAIP a través de
su página web, y aquellos proporcionados por los mismos funcionarios durante la investigación
in situ realizada en 2012 como parte de una intervención organizacional para obtener más datos
sobre su funcionamiento, se infiere que este órgano garante es dinámico, con un crecimiento en
manera, los informes más recientes así como de los documentos consultados, apoyan la idea de
que los esfuerzos de la CEGAIP son perceptibles, pero no por ello, suficientes para el logro de
Es decir, el crecimiento de la CEGAIP durante estos últimos años es manifiesto, – basta decir
14
que el número de solicitudes para la información ha tenido un incremento notable – sin
embargo aún existen importantes áreas por consolidar. Al respecto, resulta necesario ampliar el
lineamientos para los sujetos obligados, sino desarrollando mecanismos que permitan medir de
manera más precisa su avance en los sujetos obligados, a efecto de mejorar la calidad de la
puede ver una Comisión Estatal, limitada por la falta de autonomía plena y de facultades
coercitivas, insistente en posicionares como una autoridad autónoma pero centrada en las tareas
14
En 2008 el número de solicitudes atendidas fue de 1419, durante 2009 alcanzaron las 7200 y solamente en 2010
fueron 9980.
de fortalecimiento institucional y de la difusión del derecho de acceso a la información pública,
así como de la transparencia de los organismos estatales (Fernández, 2010:4). A partir de 2007,
se puede hablar de una segunda etapa, donde puede verse un organismo que se constituye y
actúa con autoridad plena, pero que trata sobre todo de consolidar su posición frente a todos los
entes obligados.
Vale la pena observar que, en esta segunda etapa además de que puede verse un organismo en
plena consolidación de sus nuevas atribuciones, no deja de lado las labores de difusión y
capacitación de las diversas ramas que conforman el tema de la transparencia, entre las que se
repercusiones en las legislaciones locales, qué significa la transparencia y qué función cumple
dentro del régimen democrático, entre otras (Fernández, 2010:4). De esta manera se permite, por
En una tercera etapa, se mantiene una postura firme sobre todo de combate a la opacidad en los
organismos públicos y de aquellos sujetos obligados por la normatividad. Así, en esta fase, la
ámbitos político y social. Dicho en otras palabras, se busca que los mecanismos de transparencia,
impulsados durante estos últimos años desde el gobierno federal – y más recientemente desde la
CEGAIP, ha sido determinado por el marco jurídico vigente en dos distintas etapas (Fernández,
2010:7). Una que comprende desde los inicios de la CEGAIP en 2003 y que abarca hasta 2007,
cuando no se tenía la capacidad para sancionar a los sujetos obligados por la ley sino sólo la
atribución de emitir recomendaciones; y una segunda etapa que inicia a partir de 2007 cuando se
le otorgan nuevas funciones que adquieren una fuerza vinculatoria sobre los sujetos obligados,
Así, ante los retos que representa la consolidación de la transparencia y su observancia, se puede
distinguir una tercera etapa hacia el futuro, que plantea retos aún mayores y áreas de
oportunidad aún por atender, entre las que se encuentran, un modelo de medición de
transparencia que supere los límites que hasta ahora han sido fijados en términos de
cumplimiento de la normatividad vigente, así como del conteo del número de solicitudes
atendidas. Luego, los nuevos tiempos requieren de un modelo que incorpore otras dimensiones
pública que debe difundirse de oficio por parte de los sujetos obligados15 contemplada en la Ley
15
Los sujetos obligados por la Ley de Transparencia en su art. 3 son: a) los poderes del Estado (ejecutivo,
legislativo y judicial); b) los ayuntamientos; c) los organismos constitucionales autónomos; d) tribunales
administrativos; e) dependencias que conforman la administración pública centralizada y descentralizada del
de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de San Luis Potosí; así como la
estadística del número de solicitudes de información atendidas, aunque vale la pena aclarar que
Respecto del primer rubro, la CEGAIP diseñó un mecanismo de evaluación para las entidades
públicas, a fin de facilitar el cumplimiento constante de sus obligaciones con base en una
índice de elementos que deben publicarse. Así tenemos con la base legal del artículo 18 y 19 de
la Ley de Transparencia estatal, los criterios generales que deben difundirse de oficio por los
sujetos obligados suman alrededor de 50 elementos, además de los solicitados a los municipios
y otras entendidas públicas que dan un gran total de 84 elementos16 a evaluar (CEGAIP, 2011).
A pesar de contar con un número de componentes para ser difundidos de oficio por las entidades
respectiva, en otras palabras, de cada uno de los sujetos obligados se evalúa únicamente el grado
de cumplimiento o difusión oportuna. Debe quedar en claro que, no obstante los esfuerzos de la
CEGAIP en utilizar este mecanismo como una acción que contribuya a la rendición de cuentas
Estado; f) partidos o agrupaciones políticas; y g) cualquier persona física o moral, pública o privada que administre
recursos públicos.
16
Entre estos elementos de evaluación de la información pública que debe difundirse de oficio se encuentran: a)
indicadores de gestión; b) ejecución de recursos públicos; c) índices y catálogos de información; d) normatividad;
e) domicilio y datos de la unidad de información; f) información de solicitudes de información atendidas; g) datos
del responsable de la unidad de información; h) información de utilidad e interés público; i) creación, modificación
o extinción de áreas administrativas; j) estructura orgánica de la institución; k) normatividad de la entidad pública;
l) nombramientos; m) funciones de la dependencia y unidades administrativa; n) plazas y curriculum vitae de la
dependencia y sus unidades administrativas; ñ) directorio de los servidores públicos con referencia a sus ingresos;
o) viáticos y viajes, entre otros. Además de los elementos solicitados a los municipios como son: 1) información
municipal en general; 2) planes y programas municipales; 3) permisos y licencias; 4) ingresos por multas recargos,
depósitos fiscales y fianzas; 5) participación ciudadana; 6) estudios urbanos y ambientales.
mero ejercicio de verificación de lista (checklist) para facilitar el cumplimiento de obligaciones.
Ante dicha evidencia, se destaca el carácter estrictamente normativo de este tipo de modelos de
“medición” de la transparencia que son promovidos desde los órganos garantes, y característicos
en la CEGAIP, posee un patrón similar al de los demás órganos garantes del país, referido
porcentaje de solicitudes atendidas, respecto del número total de solicitudes realizadas. Tal
CEGAIP, Yolanda Camacho Zapata, el número de solicitudes antes de 2007 son muy modestas,
no obstante, después del mencionado año cuando al organismo se le otorgó fuerza vinculatoria,
el número de solicitudes atendidas pasó de 1 419 en 2008 a 9 980 en 2010, y se espera que los
Al respecto, el control del número de solicitudes atendidas genera a su vez un promedio mensual
que sumado a los meses restantes conforma un agregado anual que es utilizado para evaluar
situación con un caso hipotético, tenemos que si en el mes de diciembre de 2012 se obtuvo un
del modelo. Una vez sumados los 12 meses se obtiene un registro global (agregado anual). Así,
esta cifra global pudiera registrar un 85% de efectividad del total de solicitudes atendidas; lo
cual significa que el 15% restante se divide entre aquellas solicitudes que no procedieron ya sea
porque pertenece al rubro de información confidencial y/o clasificada, debido a que son
En este sentido, un estudio del CIDE (2010) elaborado recientemente, da cuenta de este
distribución del sentido de las respuestas a las solicitudes de información del total de los [33]
similar al de los demás órganos garantes del país, referido anteriormente como “estadística de la
transparencia”, donde se lleva a cabo un registro del porcentaje de solicitudes atendidas, así
de medición que observan variables como: voz y rendición de cuentas, calidad de gobierno
los servicios del gobierno), control de la corrupción, entre otros. Lo que de alguna manera
deja de lado, los aspectos de control y monitoreo del poder público desde la sociedad.
Esta breve explicación del modelo utilizado por la CEGAIP pudiera responder a las preguntas
formuladas al principio del capítulo como son ¿qué se mide y cómo se mide? Al respecto, se
puede afirmar que se mide el grado de cumplimiento del órgano garante – en este caso la
CEGAIP – respecto del cumplimiento de la difusión de información de oficio de las entidades
públicas, así como el control estadístico de las solicitudes de información efectuadas desde la
y forma] de dichas solicitudes. En otras palabras, se mide que tan expedito puede llegar a ser el
Por otro lado, cómo es que se mide esta capacidad de respuesta del organismo en cuestión,
depende de la calidad de información generada, toda vez que a menor información asimétrica,
mayor será la difusión de información de oficio, así como el porcentaje de solicitudes atendidas.
Existe evidencia interesante de que mientras a nivel federal las solicitudes se han estabilizado en
Ante este fenómeno, existen varias hipótesis que explican el incremento de las solicitudes de
información en los entes estatales, en contraste con la estabilización del órgano garante en el
orden federal. Así tenemos que, una primera explicación apunta a los procesos de
institucionalización en la administración pública, dado que al igual que otros asuntos, el llamado
el centro del país a los estados, adaptándose de maneras distintas. Por ende, las entidades aún se
solicitudes que se estabilizará cuando la adaptación sea total (CIDE, 2010: 200).
Otra explicación válida señala la influencia que han tenido los distintos procesos de transición
de la entidades al interior del país, toda vez que el acceso a la información se encuentra entre
uno de los puntos centrales del discurso de los gobiernos en transición, resaltando con ello, una
Finalmente una última hipótesis se orienta hacia el impacto de las campañas publicitarias de
acceso a la información y transparencia, difundidas por los órganos garantes hacia la sociedad, y
un interés creciente de esta última por hacer uso de las nuevas herramientas a su disposición
En el caso de la CEGAIP, tales supuestos pudieran ser útiles para establecer un escenario
hipótesis arriba planteadas, tienen concordancia con el entorno dominante de los años
mencionados, y más aún del contexto existente; por ello, se argumenta que este órgano garante
también es importante señalar que dicho proceso se desarrolló, durante sus primeros años, con
17
En San Luis Potosí, durante 2003, por primera vez en la entidad, el poder sería ejercido por gobiernos panistas,
tanto a nivel estatal como municipal, asimismo a nivel federal se experimentaba un proceso de transición y
alternancia democrática, que tenía dentro de sus ejes rectores la difusión de la transparencia en la administración
pública.
un “grado medio-alto de institucionalización al interior de la organización y con un trabajo de
En este punto, y una vez examinado el esquema de medición de la transparencia utilizado por la
CEGAIP, no es casual que se generen más interrogantes y dudas acerca del funcionamiento del
modelo utilizado por este órgano garante y que pudieran aglutinarse en preguntas cruciales
como: ¿un mayor número de solicitudes de información bajo este esquema de medición es
información ¿es posible hablar de una cultura de la transparencia que finalmente ha permeado
hacia la sociedad potosina? A juicio propio, ambas respuestas resultarían un tanto ambiguas y
elementos de apoyo – metodológicos y estadísticos – para generar una respuesta amplia, datos
útiles incluso para explorar otra línea de investigación sobre el mismo tema.
Sin embargo, sobre la primera pregunta, se infiere, como se dijo líneas arriba, que dicho modelo
parte, a que recién se está explorado todo el potencial de su sistema, o al menos así se plantea
desde la teoría. Pero al mismo tiempo es importante puntualizar, que este incremento en el
sociedad, aquéllos que están vinculados en algún grado a grupos específicos en el poder
(Camacho, 2012).
Asimismo, es conveniente señalar que esta evidencia no excluye a otros sectores de la sociedad
sobre esta cuestión que son los grupos organizados de la sociedad o los dirigentes de esos
grupos, los actores más proclives a utilizar este tipo de herramientas, y no la sociedad en general,
sobre la importancia de la transparencia como instrumento necesario para una efectiva rendición
de cuentas.
México, se pudiera asemejar al uso restringido de un arma cortante como la espada; se empuña
la espada (información) pero sin utilizar su filo para abrir las entrañas del gobierno. De la misma
forma se utiliza la transparencia y el escrutinio público, pero sin hacer uso efectivo de la
rendición de cuentas hacia los gobernantes. Aunque esta situación medular esta planteada en
términos metafóricos, resulta una dimensión trascendental para la presente investigación, toda
vez que este tipo de esquema en el caso mexicano deriva en un fenómeno muy específico, que
administración pública en los tres órdenes de gobierno, para exclusivamente “comunicar” las
acciones del gobierno sin recibir ningún tipo de retroalimentación por parte de la sociedad,
como sucede bajo el esquema de la CEGAIP. Así, si hablamos desde un espectro más amplio
del ejercicio del gobierno democrático como lo es la gobernanza, tampoco existe un intercambio
con [los grupos de interés] del mercado. Al respecto, se debe retomar la idea de que la
De lo anterior se desprende que el curso de esta investigación a partir de esta sección se oriente
solicitudes de información, esquema que en su mayoría utilizan los órganos garantes de las
entidades. En su lugar, este trabajo pretende incorporar ciertos componentes tomados de otras
tiempo que se asocia el concepto con los impactos que pudiera tener en la calidad democrática.
Al respecto, vale aclarar que uno de los principales problemas del concepto transparencia es su
nivel de abstracción. Y esto, a su vez plantea, desde el punto de vista teórico-metodológico, así
como objeto de estudio, la necesidad de “una definición que haga al término más asible,
(Guerrero, 2005: 46). A la par de esta limitación conceptual, se hace necesario traslapar el
obligaciones de transparencia, es decir, aquella información del gobierno que está disponible a
todo el público sin que medie ninguna solicitud desde la ciudadanía, al tiempo que se supera el
modelo de registro de solicitudes atendidas desde las entidades gubernamentales como referente
de transparencia.
Una vez precisado qué es lo que se pretende con esta propuesta metodológica, se pasará a
examinar cómo puede ser operacionalizado este concepto de transparencia desde los organismos
gubernamentales, no sin antes aclarar que una de las principales limitaciones tanto teóricas
como metodológicas, es la falta de un ejercicio empírico de comparación o contraste que, por las
características propias de esta investigación sólo fue posible realizar a un nivel teórico. En este
sentido, el proyecto intenta obtener, sin ser exhaustivo de las múltiples dimensiones
destacar dos. La primera es apoyarse en los métodos cualitativos y cuantitativos utilizados por
Transparencia Mexicana, que en esencia mide los niveles de corrupción de las entidades
federales a partir de una serie de cuestionarios realizados que analizan temas relativos al mal uso
del poder público para beneficio personal. En otras palabras, generan un indicador que relaciona
públicos, específicamente de 35 trámites en los servicios que son ofrecidos por el gobierno (ver
Anexo 2) y que para términos de la presente investigación servirán para medir la dimensión de
obligados que marca la Ley Estatal de Transparencia, como son los poderes estatales, los
modificara para su uso, con trámites de los poderes estatales, y aquellos que pertenezcan al
orden municipal, dado que en otros espacios como por ejemplo, los partidos políticos, este tipo
que, el INCBG registra la corrupción en servicios públicos ofrecidos por los tres niveles de
gobierno y por ciertas empresas particulares, utilizando una escala que va de 0 (menor
corrupción) a 100 (máxima corrupción). Por tanto, este índice se obtiene a partir de los datos
proporcionados por los jefes de hogar que utilizaron cada uno de los servicios medidos, es decir,
el INCBG se calculó a nivel nacional, por entidad federativa y para cada uno de lo servicios.
Dado que este índice se pretende utilizar a nivel local, se piensa utilizar la misma escala de
medición en los sujetos obligados, pero al mismo tiempo reducir el número de trámites a 10
variables a monitorear, a fin de obtener un registro más compacto de encuestas por sujeto
cara a cara de una muestra representativa de la población, por cada uno de los entes evaluados
(sujetos obligados) con la intención de obtener un margen de error confiable que pudiera oscilar
entre el +/- 5 % y se fijarán preguntas abarcando 10 áreas de evaluación durante los años
utilizaron para desagregar las 10 áreas de evaluación que se utilizarán en el modelo de medición
durante dos años consecutivos, y asimismo aquellos trámites que por su naturaleza se consideran
que tienen un alto riesgo de incidencia al soborno. De esta manera, tenemos que las 10 áreas que
serán sujetos de análisis para integrar un índice de transparencia son las que se muestran en el
siguiente cuadro:
encuestas aplicadas a los sujetos obligados de la Ley de Transparencia estatal en San Luis Potosí,
son mucho más generales que las evaluadas en el INCBG, toda vez que este último índice
trámites más específicos, mientras el planteamiento de este nueva propuesta, pretende por un
lado, establecer referentes distintos de la medición normativa clásica de la transparencia, al
tiempo que introduce nuevos elementos para operacionalizar el concepto y por otro lado,
De esta manera, se especifican las fórmulas empleadas para calcular el índice por variable, así
como el índice general a partir de los 10 componentes de los servicios públicos revisados, las
Una segunda forma de medir la transparencia, es desde luego recurrir a los indicadores ya
existentes que examinan otras dimensiones. En este caso, dado que la mayor parte de la difusión
medios electrónicos, ya sea a través del servicio en línea o directamente en las Unidades de
Información Pública, se podría evaluar el acceso a la calidad de transparencia que maneja cada
uno de los portales de los sujetos obligados. Con esta estrategia metodológica se pretende dar
Desde luego, la principal limitante a este planteamiento de evaluación del gobierno electrónico
es evidente, puesto que el universo de personas de la sociedad que pueden accesar a los medios
electrónicos para obtener algún tipo de información se reduce, debido a que no todos cuentan
con los recursos para poder accesar desde sus hogares o algún punto de ingreso (ej. cibercafé o
módulo de información). Y en este sentido, se pudiera pensar que esta propuesta representa una
Sin embargo, un argumento a favor de utilizar esta metodología para medir la transparencia
pueden accesar a la difusión de la información pública a través de sus hogares, mediante sus
dispositivos móviles (celulares), o bien, en un espacio público (módulo o plaza) que ofrezca este
servicio. Al efecto, la cuestión que se hace necesario precisar es el poco impacto que tiene el
hecho desde dónde se obtiene dicha información, ya que la información pública que se ha
Luego entonces, la adopción del sistema de gobierno electrónico por parte de la administración
pública ha creado una nueva relación entre la ciudadanía y el gobierno El gobierno electrónico
cuentas; la lógica de su planteamiento es, “en la medida que más información es entregada en un
tiempo mucho más razonable a los ciudadanos, se espera que aumente la transparencia del
gobierno y que se permita a los ciudadanos monitorear más de cerca el desempeño de los
funcionarios públicos” (La Porte et. al., 2002, citado en Sour-Vargas, 2007:614). Asimismo, una
hacer al gobierno más responsivo a las necesidades y demandas de los individuos (Sour-Vargas,
2007:614).
A este respecto, una perspectiva crítica señala que el gobierno electrónico lo que en realidad
hace es sólo mejorar la eficiencia técnica de las organizaciones, sin que hasta el presente exista
contexto, existen estudios que señalan que aquellos gobiernos cuya naturaleza es autoritaria
comportamiento de los ciudadanos y aumentar así el control político del régimen (Wong y
rendición de cuentas – permanece todavía sin ser contestada para el caso de México, ya que
como se adelanto líneas arriba, para cambiar la transparencia es necesario modificar el entorno
institucional y las características de las organizaciones; de acuerdo a este supuesto, para que la
transparencia a la vida pública, como mecanismo para validar las acciones de los gobiernos en
los tres órdenes, ha acaparado la atención no sólo la atención de los principales círculos políticos
y académicos, sino también de importantes sectores de la población, que ven en esta práctica
una posibilidad para modificar los abusos de poder, y tener una mejor comunicación con los
gobernantes. Es decir, como se mencionara arriba, crear una nueva relación entre la ciudadanía
y el gobierno. Por tanto, esta línea de pensamiento se articula sobre la base de una de las
grado de corresponsabilidad.
implica “la aptitud del gobierno para responder a las preferencias de los ciudadanos” (Dahl,
prestar atención a la manera en que se estructuran las preferencias políticas de los ciudadanos, a
calidad de transparencia de los portales de gobierno electrónico, tomará como base para su
De esta manera, el modelo que se propone para esta segunda dimensión de la transparencia será
de naturaleza ecléctica; toma como base la técnica metodológica del observatorio Sunshine
Review en Estados Unidos, cuya labor es realizar una lista de verificación de 10 puntos 18 bajo la
Otorgando una clasificación de A si cumple con los diez puntos, de B si cumple con 9 puntos,
de C si cumple con 8, y así sucesivamente hasta llegar a la letra K, que significa que el portal de
18
La lista de verificación se compone de los siguientes puntos: a) presupuesto actual; b) información de reuniones y
noticias (actas y acuerdos); c) información de los representantes públicos; d) lista de administrativos; e) servicios e
información en línea, accesible y descargable; f) información de auditorias y sus resultados; g) información de
convenios, contratos y licitaciones; h) asociación con grupos de interés (stakeholders); i) atención de solicitudes en
línea; y j) información de finanzas y cobro de impuestos.
este mismo fundamento, se busca que el modelo a proponer, no solamente incluya los 10 puntos
De esta manera, se pretende que estos principios o directrices, al igual que la lista de
verificación, obtengan un valor numérico en una escala que oscilará entre 1 cuando se encuentre
presente, en 0.5 cuando se perciba incompleto y en 0 cuando esté ausente. De esta manera, el
valor máximo que puede obtener esta suma de principios será de “respondabilidad” cuando los
valores sumados sean de 3 y 4; “medianamente interactivo” cuando los valores sumen entre 1 y
Una vez explicada la parte metodológica de los valores numéricos se mencionan a continuación
para darle mayor visibilidad y control de los servicios otorgados; 3) los gobiernos son regulares
en reportar los resultados obtenidos, debido a que publican información sobre su desempeño; y
4) los gobiernos identifican y resuelven quejas de los usuarios y los asuntos de manera eficiente,
incluye por un lado la lista de verificación de gobierno; de está manera el cuadro esta dividido
en dos partes, una de observancia de los requisitos mínimos de el sitio web en cuestión, y por
C 19 2
otorgan a este esquema valores alfanuméricos. Así, después de examinar la lista de verificación
de los 10 puntos, se genera una puntuación en forma de letra [en este caso C] que sumada al
valor numérico de la respondabilidad del gobierno [número 2], conforma una clave
19
La letra C en este caso equivale a una calificación de 8 puntos cumplidos.
alfanumérica [C2] que será cotejada con una tabla previamente estratificada por colores, y en
donde esos valores alfanuméricos se convierten en la evaluación final del gobierno electrónico,
A4 B4 C4 D4 E4 F G H I J K4
A3 B3 C3 D3 E3 4 4 4 4 4 K3
A2 B2 C2 D2 E2 F G H I J K2
A1 B1 C1 D1 E1 3 3 3 3 3 K1
F G H I J
2 2 2 2 2
F1 G1 H1 I1 J1
A0 B0 C0 D0 E0 F0 G0 H0 I0 J0 K0
Fuente: Elaboración propia
Muy transparente
Transparente
Suficientemente transparente
Sin transparencia
Opacidad total
La mayor parte de los estudios sobre transparencia realizados desde las entidades
ley debe ser difundida a la ciudadanía, generando con ello modelos muy acartonados de
medición que no van más allá de una lista de verificación y el registro del número de solicitudes
atendidas bajo los plazos contemplados por la ley. Como se ha señalado, esto plantea
investigación ha optado por una aproximación más amplia, que incorpora también el control de
la acción del poder político, sobre la base de estudios elaborados desde las organizaciones de la
De esta manera, se pretende no sólo conformar un modelo de medición que evalúe otros
aspectos de la transparencia; en este caso se trata otras dimensiones de análisis como son la
mantiene una lista de verificación de elementos que debe contener el sitio electrónico, también
se toma en cuenta una serie de principios que le otorgan al modelo un plus metodológico, que
Así, se trata de un modelo que resulta adecuado para examinar entidades gubernamentales,
como son los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, municipios, partidos políticos, e incluso
organizaciones de la iniciativa privada, dado que es una propuesta flexible con un esquema de
modelo son variadas y fluctúan desde inconvenientes al acceso a ciertos sectores de la población
hasta problemas de obtención de datos durante el proceso del levantamiento de encuestas, entre
otros.
sido analizadas, o al menos no impulsadas desde las entidades gubernamentales. De esta manera
se genera un aporte distinto a la literatura de la transparencia, toda vez esta investigación realizó
una revisión amplia, tratando de identificar las principales corrientes que estudian esta noción, al
generando a su vez, una nueva línea de estudio que podría llegar a explorarse con amplitud.
Asimismo, este modelo ha tratado desde el principio encontrar una relación, que en su momento
ha sido revisada por otros autores en la literatura pertinente, y que vincula transparencia-
(2007) líneas arriba, la transparencia por si misma no es suficiente para cambiar el entorno
mexicano, sino que sería necesario primero modificar el entorno institucional y las
considerada un elemento esencial en las democracias modernas, siendo que contar con un
mecanismo que otorgue a los ciudadanos información sobre las acciones gubernamentales,
palabras, proporciona a la ciudadanía una herramienta efectiva de control del poder público
democracias contemporáneas, aunque sus antecedentes se pueden rastrear a los albores de los
primeros Estados liberales y gobiernos democráticos con una intensidad menor. Cabe señalar,
sin embargo, que su esencia más fundamental se ha mantenido hasta el día de hoy: abrir la
Por consiguiente, la literatura en esta materia es variada toda vez que ha permeado diversas
áreas que componen las ciencias políticas, tales como la administración pública y las políticas
públicas, siendo los organismos internacionales y financieros los que mayor impulso han
proporcionado a este concepto. Sobre todo, por la necesidad de depurar a los entes financieros
de la corrupción que los aquejaba mediante un mecanismo de control y que proveyera al mismo
tiempo, de una mayor credibilidad de gestión en el manejo del dinero, así como en sus
principales procedimientos.
Desde esta perspectiva, la transparencia constituye un componente de la democracia que nace
como consecuencia de una necesidad de tipo económico, siendo que la piedra de toque que
globalización de los mercados y la necesidad de contar con mayor información sobre las
entidades financieras a partir de las regulaciones de cada país. Este argumento se refuerza con el
hecho de que son los organismos económicos internacionales – véase OCDE y Banco Mundial –
un mecanismo para reducir la corrupción, como impulsor de mejoras en las políticas públicas y
contribuye para promover una mayor participación ciudadana. Sin embargo, desde el punto de
vista de la democracia, esta herramienta por si misma no es suficiente, sino que debe ser
reforzada con el ejercicio de un adecuado marco de rendición de cuentas que permita mejoras en
discusión, antes exclusivos, para abordar temas relacionados con políticas públicas,
en un primer momento, se consideraba que los gobiernos para alcanzar sus objetivos
fundamentales debían ser eficientes y eficaces, a partir de la nueva realidad democrática, se debe
cumplir con una mayor apertura hacia la sociedad, donde se garantice a cualquier ciudadano el
entiende como un sistema que estimula, por una parte, que el funcionario presente públicamente
sus actos y los resultados de los mismos, y por otra parte, dote a la ciudadanía con mecanismos
para evaluar el desempeño del servidor público, siguiendo a Guillermo O‟ Donnell, se puede
hacer una distinción entre dos tipos de rendición de cuentas: una vertical y otra horizontal.
libres y competitivas, a través de los procesos electorales, los gobiernos se ven obligados a
rendir cuentas y son evaluados por los ciudadanos, quienes a su vez, por medio del voto
supone la existencia de controles entre las distintas agencias gubernamentales; es decir, hace
referencia al sistema de pesos y contrapesos entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
demanda de la ciudadanía, sino que el concepto ahora es objeto de estudio de la ciencia política,
cobra mayor fuerza el uso de esta herramienta en beneficio de una ciudadanía informada y con
mayor participación.
Si bien, el desarrollo de la transparencia a nivel internacional fue impulsado mayormente por los
un gobierno que hasta ese entonces había sido de oposición. Es decir, si bien su desarrollo no
sobrepasa una docena de años desde su instauración en 2002, los estudios se han multiplicado de
valdría la pena aclarar no satisfactoria para la ciudadanía, puesto que aún la calidad de la
Así en términos muy generales, esta investigación surge a partir de la observación de una
utilizan criterios dispares para evaluarla, sin dar paso a un sistema efectivo que eleve la calidad
trabajo, se puede inferir que en el caso de México, son las organizaciones de la sociedad civil las
identificar algunas corrientes de pensamiento, que han logrado integrar dicha información,
aunque no existan aún estudios que la sistematicen. Si bien, no se puede hablar de escuelas de
pensamiento consolidadas, al menos existe un esfuerzo disciplinar por ampliar los estudios de la
manera, los estudios se desarrollan a partir de cuatro perspectivas como son democracia,
Con base en estas corrientes de pensamiento se logró distinguir, de igual forma, que son la
aumento en la legitimidad del gobierno per se, aunque en la práctica no signifique un gobierno
más democrático. Mientras en la segunda corriente, los diversos estudios señalan que
significativa, sí evidente respecto a los esquemas donde prevalece la opacidad del gobierno y
sus actividades.
A pesar de haber realizado durante esta investigación una comparativa entre los diversos
modelos de transparencia, tomando como base aquéllos de las democracias consideradas como
escandinavos, este ejercicio no logró dilucidar por qué siguen siendo las organizaciones de la
sociedad civil las que poseen registros y modelos más acabados de medición de la transparencia.
Sin embargo, dentro de los principales hallazgos de esta investigación se encontró que los
metodologías revisadas se orientan hacia la entrega de servicios óptimos por parte de los
interés similares, como son el servicio al cliente, la satisfacción en la entrega de algún bien o
servicio público, la apertura del gobierno hacia las solicitudes de los ciudadanos, la
prevalece como una herramienta retórica de legitimación de gobiernos, o bien como una
de la sociedad, desde un enfoque como usuarios y no como ciudadanos, puesto que se estima
que en este tipo de regímenes europeos la participación política de la ciudadanía es más activa e
informada, y por ende, los indicadores se orientaran a la búsqueda del buen desempeño del
disminuir los grados de corrupción que prevalecen en las instancias representativas, de gobierno
y en la misma sociedad.
En esta misma línea de análisis, se encontró que existen organismos internacionales que han
elaborado sus propios esquemas de medición de la transparencia, en este caso desde el enfoque
Mientras el primero mide la corrupción en los países en el sector público, el segundo identifica
la misma problemática con un espectro más amplio. Si bien existen pros y contras en la
construcción de ambos índices, los datos proporcionados por el índice del Banco Mundial son
De modo similar, a nivel nacional los resultados del análisis efectuado desde los diferentes
estudios del sector público y privado de la transparencia, muestran que sólo algunas
organizaciones de la sociedad civil de un número determinado que se analizó (en total 13 sitios
dentro de este reducido universo de organismos se encontró que sólo 3 entidades (Transparencia
Mexicana, Fundar y Gesoc), cuentan con indicadores pertinentes para el análisis de esta
investigación.
Después de analizar la metodología de cada uno de los tres indicadores se obtuvo que mientras
hace una valoración del ciclo presupuestario en los gobiernos, como una medida para que el
ejercicio del dinero público sea realizada de manera eficiente, efectiva y honesta. Dentro de este
apartado, vale mencionar que el último índice analizado (Gesoc) es un indicador compuesto
cuya orientación se enfoca más al análisis corporativo, más que a un efectivo manejo de la
desarrollo de metodología breve y limitado, pero con un espectro de alcance más amplio que los
que ofrecen las dependencias gubernamentales en México. Con especial énfasis cabe decir que
IFAI a nivel federal, y los respectivos organismos locales, en su mayoría utilizan un esquema
de carácter evaluativo.
desde la sociedad civil – nos son excluyentes, sino por el contrario resultan ser colindantes y
complementarias; los énfasis son distintos en ambos enfoques. Mientras en el primero se busca
destacar la eficiencia del modelo gubernamental para dar respuesta a las solicitudes ciudadanas
y con ello evidenciar la apertura a la información pública, los modelos desde la sociedad
entre sociedad y gobierno, donde las acciones gubernamentales son expuestas y la observancia
En esta tesitura, uno de los objetivos principales de esta investigación se propuso en términos de
cómo podía ser medida la transparencia considerando los diversos modelos de medición de la
transparencia estudiados en otras partes del mundo y México, tomando como punto de partida,
el estudio de caso de un ente local encargado de vigilar la observancia de los preceptos básicos
de la transparencia en San Luis Potosí. De esta manera se optó por analizar el esquema
pública que debe difundirse de oficio por parte de los sujetos obligados contemplada en la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de San Luis Potosí; así como la
estadística del número de solicitudes de información atendidas, aunque vale la pena aclarar que
Así en términos muy generales, la investigación no solamente realizó la evaluación del modelo
de la CEGAIP para mostrar su dinámica y resultados, sino que de manera implícita se buscó
este tipo de prácticas, de donde se desprende un esquema más flexible y menos anquilosado de
Así, se trata de un modelo adaptable para examinar entidades gubernamentales, como son los
de la iniciativa privada, dado que es una propuesta flexible con un esquema de evaluación
accesible. Como se mencionó, las limitaciones metodológicas de esta propuesta de modelo son
como el tiempo que debiera ser utilizado para obtener una muestra significativa del número de
De esta manera, a la luz de los argumentos descritos y los resultados obtenidos en este
plano de consolidación, toda vez que aún existen diversas líneas de investigación que no han
sido del todo estudiadas, ni enteramente analizadas. Tal y como se mencionó en el capitulado, el
tema de la transparencia figura como un tema frecuente al interior del debate sobre la
democracia, sin embargo, aún genera más dudas que certezas, siendo la medición de la misma
Si bien, poco a poco la calidad de la información en México ha ido en aumento, optimizando los
sistemas de transparencia mediante los cuales la ciudadanía accede a uno de los derechos
se mantienen los resultados insatisfactorios. A este respecto, el problema apunta a una falta de
señalan que a mayor información de la ciudadanía, el ejercicio del poder se verá obstaculizado
por los grupos antagónicos o que simplemente no están de acuerdo con el proceder del gobierno
en turno.
Luego entonces, se puede inferir que la falta de una cultura de la transparencia en México, se
decir, la promoción de mejoras en los cuerpos normativos e institucionales del país, para regular
asuntos del Estado. Vale mencionar, que mayormente son las organizaciones de la sociedad civil
transparencia y rendición de cuentas, permitiendo una apertura del sistema democrático del país,
desde el ámbito académico y la acción gubernamental. Si bien, en este último rubro el avance no
ha sido significativo producto de la resistencia de los gobiernos a abrir por completo sus
qué es la transparencia y cómo se busca medirla. Futuros trabajos podrían ahondar sobre la
BM Banco Mundial.
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