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[Tercera edición 2020]

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Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Arturo Herrera Gutiérrez • Secretario de Hacienda y Crédito Público
Victoria Rodríguez Ceja • Subsecretaria de Egresos
Isabel Islas Arredondo • Titular de la Unidad de Evaluación del Desempeño

Equipo técnico y creativo: Dirección de Capacitación a Dependencias y

Entidades Federativas,
Unidad de Evaluación del Desempeño
Lorena Caballero López
Gabriela Cantón Santana
Carlos Cruz González
Alicia Isabel Gómez Reyes
Diana Laura Cruz Ramírez
Julio Cesar Aleman Sánchez
Nadia Oliva Lora Gerardo
Jessica Estrada Sánchez

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Contenido
.......................................................................................................................................... 1
.......................................................................................................................................... 2
MÓDULO III. TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y DATOS ABIERTOS ...... 2
Lección 8. Derecho de Acceso a la Información ............................................................. 3
Lección 9. La Transparencia .......................................................................................... 5
9.1 Transparencia activa............................................................................................. 6
9.2 Transparencia reactiva ......................................................................................... 7
9.3 Transparencia proactiva........................................................................................ 7
Lección 10. Rendición de Cuentas ................................................................................. 9
10.1 Rendición de cuentas vertical ........................................................................... 10
10.2 Rendición de cuentas horizontal ....................................................................... 11
10.3 Rendición de cuentas diagonal ......................................................................... 12
Lección 11. Transparencia presupuestaria ................................................................... 14
11.1 Transparencia presupuestaria en México ......................................................... 14
11.2 Portal de Transparencia Presupuestaria (PTP) ................................................. 16
Lección 12. Datos Abiertos........................................................................................... 17
12.1 Características y Escala de los Datos Abiertos ................................................. 18
12.2 Carta internacional de Datos Abiertos ............................................................... 19
Conclusiones:............................................................................................................... 22

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Módulo III
Transparencia, Rendición de Cuentas
y Datos Abiertos

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MÓDULO III. TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE

CUENTAS Y DATOS ABIERTOS

La relación entre la calidad de gobierno y una efectiva atención de las demandas y necesi-
dades sociales para el desarrollo económico de los países es ciertamente conocida. De
igual forma, en la medida que la ciudadanía muestra mayor interés por los asuntos públicos,
la efectividad con la que el gobierno atiende las demandas y necesidades sociales, puede
mejorar porque hay una mayor vigilancia y control de las acciones que se emprenden. Caso
contrario sucede cuando prevalece una ciudadanía desinteresada y pasiva, ya que este tipo
de comportamientos fomentan la opacidad y la ineficacia. Al respecto, un tema que sale a
la luz pública y es objeto de discusión importante es el uso que se le da a los recursos
públicos.
En los últimos años, se han impulsado una serie de estrategias e instrumentos que buscan
revertir la situación en torno al débil vínculo entre sociedad y gobierno. En México, una de
esas acciones consistió en impulsar el Derecho de Acceso a la Información de tal forma
que la sociedad conozca a su gobierno y participe conjuntamente con él. Para ello, se han
diseñado instrumentos normativos, se han creado organismos públicos que vigilen su cum-
plimiento y se han desarrollado plataformas interactivas para brindar información de calidad
a la ciudadanía.
En el presente Módulo se estudiarán temas más específicos como el Derecho de Acceso a
la Información, la transparencia y la rendición de cuentas, así como la transparencia presu-
puestaria. Esta última, es uno de los conceptos más relevantes relacionado con la forma en
cómo se da uso a los recursos públicos. De igual forma, se desarrollará el tema de datos
abiertos, fundamental para alcanzar una mayor apertura de los gobiernos y la democratiza-
ción del conocimiento y la información.
Objetivo general:
Que el estudiante conozca los diferentes conceptos ligados a la transparencia presupues-
taria y rendición de cuentas, así como la importancia y utilidad de los datos abiertos en la
actualidad.
Objetivos específicos:
 Que comprenda los antecedentes y conceptos de transparencia y rendición de
cuentas, los cuales dan fundamento a la transparencia presupuestaria.
 Que conozca la estrategia de transparencia presupuestaria llevada a cabo por
el Gobierno Federal Mexicano, sus características y componentes.
 Que comprenda la importancia y utilidad de los datos abiertos.

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Lección 8. Derecho de Acceso a la Información

Con la Revolución Francesa de 1789 y la Declaración Universal de los Derechos del Hom-
bre y del Ciudadano, inició un largo proceso de evolución de los derechos humanos, el cual,
al día de hoy sigue vigente. Bajo esta premisa, uno de los más recientes derechos funda-
mentales, dado que se encuentra enmarcado dentro de la propia Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), es el Derecho de Acceso a la Información. En la
Figura 8.1 se cita el Artículo 6 de nuestra Carta Magna en el cual se garantiza este derecho.
Figura 8.1 El Derecho de Acceso a la Información en la CPEUM

Art. 6°, párrafo II.

Toda persona tiene
derecho al libre
acceso a
información plural y
oportuna, así como
a buscar, recibir y
difundir información
e ideas de toda
índole por cualquier
El Derecho de Acceso a la Información medio de expresión.

FUENTE: ART. 6° CPEUM (DOF, 2016).

Por información pública se entiende, de acuerdo con el mismo artículo en su apar-

tado A, párrafo I:

“Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y orga-

nismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, parti-
dos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física,
moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad
en el ámbito federal, estatal y municipal.”

A partir del párrafo anterior, se entiende que la información pública es toda aquella
que generan los tres Poderes de la Unión (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) en los tres ór-
denes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal), así como órganos autónomos, partidos
políticos, fideicomisos, etc. Esto quiere decir que la ciudadanía tiene derecho de acceso a
la información que se produce al interior del gobierno.
Solamente existen algunas excepciones en las que se limita el acceso a la informa-
ción. Por ejemplo, en los casos en los que se puede atentar contra la seguridad nacional,
se ponga en riesgo la vida de las personas o se obstruya la prevención o persecución de

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algún delito, etc. Ésta recibe el nombre de información reservada y se clasifica para tales
efectos.
Asimismo, existe la información confidencial, que
hace referencia a la entregada por particulares a las dependen-
cias y entidades gubernamentales, así como a organizaciones
privadas. Esta información es en su mayoría datos personales
tales como origen étnico, vida familiar, domicilio particular, nú-
mero telefónico particular, estado de salud, etc. En general, la
información confidencial se asocia a datos sobre la intimidad de
las personas por lo que es muy importante preservarla adecua-
damente y evitar su mal uso.
La información pública y el marco institucional que la sustenta tienen importantes
implicaciones. Particularmente, permite a la ciudadanía el acceso a gran parte de los acer-
vos documentales de los gobiernos. Sin embargo, vale la pena preguntarse: ¿cuál es la
importancia del Derecho de Acceso a la Información? Y particularmente para efectos de
este curso y en materia presupuestaria: ¿a qué contribuye? y, ¿cómo se ejerce?
Este derecho es una herramienta útil
para combatir la corrupción porque permite
materializar el principio de transparencia en la
gestión pública y mejorar, en consecuencia, la
calidad de la democracia como forma de go-
bierno (OEA, 2007). Adicionalmente, impulsa la
construcción de sociedades más justas, equi-
tativas y corresponsables en la gestión de los
asuntos públicos (Bustillos y Severino, 2004).
Pero, sobre todo, hace posible que los ciudadanos conozcan la forma en cómo el gobierno
ejerce el gasto público, de tal manera que puedan involucrarse más en el seguimiento de
políticas y programas, así como conocer la eficiencia y la eficacia con la que los organismos
de gobierno se desenvuelven.

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Lección 9. La Transparencia

La manera en cómo el Estado debe materializar el Derecho de Acceso a la Información fue

un tema de discusión por largo tiempo. De una actitud pasiva en la que el gobierno se limitó
a no interferir con la libertad de expresión ha pasado a una actitud proactiva, al punto de
difundirla y propiciarla. De acuerdo con López (2015), “no basta con que la estructura estatal
no obstaculice el campo de acción de los derechos humanos, es indispensable que actúe
y ofrezca un soporte institucional.” En este sentido, no solamente el Estado debe respetar
y proteger el Derecho de Acceso a la Información, sino también garantizarlo y promoverlo.
Así, la transparencia entra en juego como una herramienta, un instrumento que va
más allá del Derecho de Acceso a la Información porque conlleva una obligación por parte
de las organizaciones que manejan recursos públicos (sujetos obligados) de poner a dispo-
sición de la sociedad, información de calidad sobre su actuación y desempeño, cualquiera
que sea su motivación para conocerla. Lo anterior implica el complejo diseño de una política
pública, así como la creación de organismos públicos y normatividad especializada en la
materia.
Como resultado de este largo proceso, al día de hoy se cuenta con el Instituto Na-
cional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales
(INAI), con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como
con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, mismos que se
describen en el Cuadro 9.1.
Cuadro 9.1 EL INAI y las leyes en materia de transparencia

Instituto Nacional de Organismo autónomo que tiene la capacidad para decidir sobre como
Transparencia, Acceso a usa el presupuesto que le asignan y determinar su forma de organiza-
la Información Pública y ción interna. Es el responsable de garantizar y fomentar el ejercicio de
Protección de Datos Per- los derechos de acceso a la información y la protección de datos perso-
sonales (INAI) nales.
Aplica para toda la República. Tiene por objeto establecer los princi-
pios, bases generales y procedimientos para garantizar el derecho de
Ley General de Transpa- acceso a la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, ór-
rencia y Acceso a la Infor- gano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órga-
mación Pública nos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así
como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza
recursos públicos o realice actos de autoridad.
Aplica solamente en el ámbito federal. Tiene por objeto garantizar el
Derecho de Acceso a la Información Pública en posesión de cualquier
Ley Federal de Transpa- autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Legislativo, Eje-
rencia y Acceso a la Infor- cutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y
mación Pública fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato
que reciba y ejerza recursos públicos federales o realice actos de auto-
ridad.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN DOF (2015) Y DOF (2016).

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Tanto la normatividad como el INAI han evolucionado con el paso de los años. Igual-
mente, el propio concepto de transparencia se ha transformado paulatinamente. A raíz de
esto se han identificado tres tipos de transparencia los cuales varían, en principio, con el
grado de proactividad de dependencias y entidades gubernamentales al momento de po-
ner información a disposición de la sociedad. Resulta fundamental tener presente el vínculo
que tiene la transparencia con la participación ciudadana ya que ambas, en conjunto, pue-
den contribuir a una mejora en la forma como se toman las decisiones. En la Figura 9.1 se
revisan brevemente los tres tipos de transparencia identificados por el INAI, los cuales bus-
can contribuir a la consolidación de una sociedad informada.
Figura 9.1 Tipos de transparencia

Transparencia activa Transparencia proactiva

Transparencia reactiva Sujetos obligados identifican a
Sujetos obligados publican y
Ciudadanía solicita información partir de análisis de demanda,
mantienen información
específica a los sujetos obligados información reelvante para
actualizada en medios ciudadanía y además promueve
a través de diversos medios.
electrónicos.
su reutilización.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN DOF (2015) Y DOF (2016).

9.1 Transparencia activa

Se refiere a la publicación de información por parte de los sujetos obligados. Éstos tienen
la obligación de poner a disposición del público y mantener actualizada en medios electró-
nicos, información como el marco normativo aplicable, estructura orgánica, directorio de
servidores públicos, remuneraciones, entre otras.
Para cumplir con tales obligaciones, se cuenta con el Portal de Obligaciones de
Transparencia (POT), mismo que se muestra en la Imagen 9.1. En este sistema tanto las
dependencias como entidades federales integran información y la publican en Internet,
usando criterios y formatos estandarizados que contribuyan a la accesibilidad y facilidad de
comprensión.
Imagen 9.1 Portal de Obligaciones de Transparencia (POT)

FUENTE: PORTAL DE OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA (INAI, 2020).

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9.2 Transparencia reactiva

Este tipo de transparencia busca fomentar que se entregue a la sociedad la información

específica que solicita y que probablemente no se encuentre en el POT. La transparencia
reactiva implica un mayor involucramiento de los interesados en conocer la información,
toda vez que debe iniciarse un procedimiento formal, principalmente a través del Sistema
Infomex, en la que se solicitará información específica a determinado organismo guberna-
mental. A través de este sistema, la sociedad puede crear un perfil y realizar solicitudes de
información a cada una de las dependencias y entidades tal como se muestra en la Imagen
9.2.
Imagen 9.2 Sitio de la Plataforma Nacional de Transparencia

FUENTE: PLATAFORMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA (INAI, 2020).

9.3 Transparencia proactiva

Es una de las formas de transparencia más novedosas. Consiste en un conjunto de activi-

dades e iniciativas que promueve la reutilización de la información relevante por parte de la
sociedad, publicada por los sujetos obligados, en un esfuerzo que va más allá de las obli-
gaciones establecidas en las leyes vigentes. Así, el gobierno no está publicando cualquier
tipo de información sino aquella que le es más útil a la ciudadanía. A partir de la detección
de áreas de interés y análisis de la demanda de información así como otros métodos de
recolección de datos, las instituciones públicas identifican y publican la información. Esto
se ilustra en la Figura (Figura 9.2).

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Figura 9.2 Modelo de Transparencia Proactiva

FUENTE: MODELO DE TRANSPARENCIA PROACTIVA (IFAI, 2014).

La transparencia proactiva encuentra su fun-

damento en el artículo 56° de la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y
es una de las estrategias que los gobiernos han
buscado reforzar. Con la transparencia proactiva es
posible agregar valor a la información, elevar su ca-
lidad, mejorar los procesos de la administración pú-
blica, favorecer la rendición de cuentas y promover
la participación de la sociedad civil (INAI, 2016). En
lo que se refiere al presente curso, este tipo de
transparencia destaca por el sentido y la utilidad que
se busca otorgar a la información sobre el gasto pú-
blico y a documentos estratégicos como el Presu-
puesto de Egresos de la Federación (PEF). A tra-
vés de la plataforma disponible para ello, se gene-
ran consultas sobre información de interés y a partir
de ellas, se pone a disposición de la gente la infor-
mación que más le gustaría conocer.

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Lección 10. Rendición de Cuentas

Al día de hoy, existe un consenso notable acerca de la relevancia democrática que tiene la
rendición de cuentas (Schedler, 2015). El hecho de que los gobiernos informen a la socie-
dad sobre sus actos, entre los que se encuentra, el ejercicio del gasto público y que además
se hagan responsables de dichas acciones es una etapa necesaria, pero no única para el
desarrollo de acciones más eficaces y eficientes que resuelvan con éxito la diversidad de
problemáticas sociales. Así, la rendición de cuentas, en conjunto con la transparencia, se
suma a las estrategias para elevar la calidad de los gobiernos.
Antes de continuar se sugiere puntualizar la diferencia existente entre el concepto
de transparencia y rendición de cuentas, debido a que se encuentran asociados uno con el
otro; sin embargo, aun siendo complementarios, tienen un significado distinto. Por un lado,
la transparencia, hace referencia al suministro de información sobre la actividad guberna-
mental en los diferentes medios disponibles bajo los criterios de accesibilidad, integralidad,
gratuidad, no discriminación, oportunidad, etc. Hasta ahí llega la transparencia. Por otra
parte, la rendición de cuentas implica que los servidores públicos den cuenta de sus accio-
nes a la sociedad, sometiéndose así al escrutinio público y asumir sanciones en caso de
que sea necesario. La Figura 10.1 señala tres conceptos clave de la rendición de cuentas,
entre los cuales, como puede verse, se encuentra la propia transparencia.
Figura 10.1 La Rendición de Cuentas

Respondabilidad Capacidad de Sanción

Transparencia (answerability en inglés) (enforcement en inglés)

Acceso de la sociedad a Capacidad de la Significa que la sociedad

información sobre sociedad para exigir que puede sancionar al
compromisos, actuación, el gobierno justifique y Estado en caso de que
desempeño y grado de responda por sus falle en el cumplimiento
cumplimiento del acciones. de ciertos estándares.
gobierno.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN AID AND DOMESTIC ACCOUNTABILITY (HUDSON, ALAN Y GOVNET, 2009).

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De esta manera, se puede asumir a la transparencia como un componente esencial

para la rendición de cuentas. Esta última, se compone de dos dimensiones: la informativa
y la argumentativa tal como se muestra en la Figura 10.2. La primera refiere a los hechos y
la segunda a las razones. En ese sentido, involucra el derecho a recibir información y la
correspondiente obligación de divulgar todos los datos necesarios. Pero también implica la
posibilidad de recibir una explicación y el deber de justificar el ejercicio de poder (Schedler,
2015), en dónde claramente destaca el ejercicio de recursos públicos.
Figura 10.2 Formas de Rendición de Cuentas

• Se responsabiliza a servidores públicos ante

Rendición de cuentas la ciudadanía y organizaciones de la
sociedad civil. El ejemplo más significativo
vertical son las elecciones.

• Son relaciones formales entre poderes

relativamente autónomos, donde, por
ejemplo, el Congreso de la Unión puede
horizontal solicitar al Presidente de la República que
justifique sus decisiones.

• Se origina cuando la ciudadanía vigila las

acciones gubernamentales a través de
mecanismos de rendición de cuentas
horizontal. Es la intervención directa de la
ciudadanía en el diseño de políticas públicas
y en control del gasto público.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN O´DONNELL (1993: 10) Y FÖLSCHER (2009: 41).

10.1 Rendición de cuentas vertical

La rendición de cuentas vertical comprende una relación entre instituciones o individuos de

distinta jerarquía. En principio, un ejemplo formal de este tipo de rendición de cuentas es
aquella que se manifiesta a través de las elecciones. La ciudadanía, es decir el electorado,
juzga y vigila a sus representantes (Ugalde, 2002). De esta manera, tiene la posibilidad de
“castigar” al partido actual en el gobierno o favorecerlo con base en sus acciones. Algunos
medios informales de rendición de cuen-
tas vertical son aquellos que ejercen las
organizaciones de la sociedad civil o los
medios de comunicación. Estos pueden
desembocar en la realización de activida-
des de cabildeo o bien, en forma de publi-
cidad negativa hacia aquellas institucio-
nes que no están teniendo un buen
desempeño.

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Si bien esta forma de rendición de cuentas no amerita una sanción formal, sí repre-
senta un importante estímulo para los tomadores de decisiones, quienes buscan permane-
cer en puestos públicos y solamente lo pueden hacer con la aprobación ciudadana y evi-
tando la crítica negativa.
Finalmente, cabe destacar que los mecanismos de rendición de cuentas vertical en-
cuentran un vínculo con la rendición de cuentas horizontal en el momento que, con base en
una crítica negativa, alerta o protesta de un grupo organizado de ciudadanos, se impulsan
medios o procedimientos formales para investigar y sancionar, cuando corresponda, a ser-
vidores públicos por su desempeño o acciones. En palabras de Ugalde (2002), “los meca-
nismos de rendición de cuentas vertical pueden estimular la ulterior activación de mecanis-
mos de rendición de cuentas horizontal.”

10.2 Rendición de cuentas horizontal

Esta forma de rendición de cuentas hace referencia a la existencia de organizaciones de

gobierno que tienen la autoridad legal y están dispuestas y capacitadas para emprender
acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, en relación con actos
u omisiones de otros servidores públicos u organizaciones del Estado que pueden, en prin-
cipio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos (O´Donnell, 1997). Esto es, por ejemplo,
que el Poder Ejecutivo Federal tiene la obligación de reportar al Poder Legislativo Federal
sobre sus acciones y consecución de objetivos y metas. La importancia de esta forma de
rendición de cuentas recae en el establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos, el
cual respeta la relativa autonomía de los tres poderes pero que permite ejercer un cierto
control entre ellos, de tal manera que se disminuya la opacidad, el autoritarismo o la hege-
monía de un poder del Estado sobre otro.
En lo que se refiere al control del Poder Legislativo Federal sobre el Ejecutivo, exis-
ten diferentes informes que este último debe realizar y que lo hacen posible, mismos que
se presentan en la Figura 10.3.
Figura 10.3 Informes que el Poder Ejecutivo federal le entrega al Poder Legislativo

1. Situación
Económica, las 2. Ejecución del
Finanzas Públicas y PND.
la Deuda Pública.

4. Cuenta de la
3. Avance de
Hacienda Pública
Gestión Financiera.
Federal.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN LA NORMATIVIDAD APLICABLE.

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En el Cuadro 10.1 se muestran a detalle cada uno de los informes que el Ejecutivo
debe hacer llegar al Legislativo con su respectivo fundamento normativo, fechas de entrega
y una breve descripción de su contenido.
Cuadro 10.1 Formas de Control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo

FUENTE: IMPRIMIBLE 4 DIPLOMADO PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS (UNAM Y SHCP, 2016D: 69).

10.3 Rendición de cuentas diagonal

Esta última forma de rendición de cuentas, también llamada transversal, se encuentra aso-
ciada a una participación directa de la sociedad con la finalidad de ejercer labores de control
y vigilancia de la actuación de los funcionarios públicos en su ejercicio de gobierno (Ga-
llardo, Hernández y Mojarro 2011). Este involucramiento se materializa cuando la ciudada-
nía participa en cuestiones como: formulación e implementación de políticas públicas, au-
ditorías y otros medios de vigilancia. También se expresa con la participación en temas que
se vinculan directamente con este curso: la presupuestación y control del gasto público. La
rendición de cuentas diagonal sobresale debido a que:
1) Se anticipa a mecanismos intermediarios formales que ralentizan o subvier-
ten los procesos de rendición de cuentas.
2) Busca respuestas ex ante de los encargados de las políticas públicas, por
ejemplo en la elaboración del presupuesto participativo, contrario a los me-
canismos convencionales ex post para la rendición de cuentas.
3) Se enfoca en la búsqueda de resultados positivos, más que en los procedi-
mientos (DFID, 2008).
En la Figura 10.4 se presentan las tres formas de rendición de cuentas y su interac-
ción con la finalidad de incidir, en última instancia, en el desempeño de los gobiernos.

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Figura 10.4 Tipos de Rendición de Cuentas

FUENTE: GALLARDO, HERNÁNDEZ Y MOJARRO (2011: 65).

Finalmente, parafraseando a Vergara (s.f.), es valioso rescatar que, si bien la trans-

parencia y la rendición de cuentas como política pública pueden generar costos administra-
tivos inmediatos y ralentizar la operación cotidiana de las dependencias y entidades, su
existencia facilita que el gobierno actué con eficacia y eficiencia en el cumplimiento de ob-
jetivos y metas que tiene bajo su responsabilidad y que buscan contribuir a una mejora en
las condiciones generales de la población.
Incluso, en el marco de la GpR que se revisó en el Módulo 2, la transparencia, ren-
dición de cuentas y participación ciudadana son un elemento indispensable para la imple-
mentación del PbR-SED porque, a pesar de que el enfoque busca ser objetivo al momento
de construir los problemas y las metas asociadas a las mismas, el ejercicio de planeación
es llevado a cabo por un grupo de personas con diversas ideologías, con herramientas
prefabricadas que no siempre son neutrales y están representando diferentes intereses
(Arellano, Lepore, Zamudio y Blanco). Por esto, no podemos asegurar que las metas esta-
blecidas son objetivas y tampoco que son el camino más lógico a seguir para resolver el
problema. En este contexto, la participación de una ciudadanía bien informada a la que se
le rinde cuentas puntuales puede servir para redireccionar la acción gubernamental hacia
las necesidades reales de la población.
Adicionalmente, a lo largo de la revisión de las temáticas relativas a la transparencia
y la rendición de cuentas, se ha mencionado en reiteradas ocasiones, la posibilidad de ob-
servarlas dentro de temas presupuestarios, lo cual deja entrever el valor que éstas tienen
durante todo el ciclo presupuestario, y particularmente en etapas como la programación y
la presupuestación, el seguimiento y la evaluación. En ese sentido, ahora se dedicará un
espacio al estudio específico de la transparencia presupuestaria, que se refiere a la publi-
cación de información relevante acerca del uso de los recursos públicos. Lo anterior con la
finalidad de conocer su importancia, así como las herramientas disponibles para efectuar
tareas de seguimiento y evaluación.

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Lección 11. Transparencia presupuestaria

La transparencia del gasto público y la manera en cómo se

ejerce es de especial trascendencia para entender el presu-
puesto y su impacto en nuestra calidad de vida. Como se
mencionó en el Módulo 1, el gasto público es un instrumento
esencial generador de cambios estructurales y a partir del
cual se pueden conocer las áreas prioritarias de atención
para el gobierno. Por tal razón, es fundamental que la so-
ciedad lo conozca y sobre todo, comprenda y cuente con
información necesaria que facilite su participación en los procesos que determinan su en-
torno, como por ejemplo, la discusión en torno a una política pública. Cabe destacar que
por sí sola, la transparencia no asegura la eficiencia y eficacia en el gasto público pero sin
lugar a dudas, es un componente esencial.
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OECD por sus siglas en inglés), la transparencia presupuestaria se define como la apertura
de toda aquella información fiscal de una manera oportuna y sistemática (2002). Asimismo,
hace referencia al hecho de que toda decisión gubernamental o administrativa, así como
los costos y recursos comprometidos en la aplicación de esa decisión, sean accesibles,
claros y se comuniquen al público en general (Hofbauer y Cepeda, 2005).

11.1 Transparencia presupuestaria en México

En México, la normatividad que da fundamento a la transparencia presupuestaria se en-

cuentra enmarcada dentro del artículo 134° de la CPEUM:

Art. 134°: Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades fe-
derativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se
administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfa-
cer los objetivos a los que estén destinados.

Asimismo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

(LFTAIP) en su artículo 69° señala que es obligación de los sujetos obligados poner a dis-
posición de la sociedad y actualizar la información relativa al Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) y a la cartera de programas y proyectos de inversión. Por su parte, el
artículo 70° de la misma ley también indica la importancia de hacer pública información del
presupuesto asignado, ejercicios trimestrales del gasto, deuda pública, informes de resul-
tados de auditorías al ejercicio presupuestario, entre otros.

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Ante esta apertura, la transparencia presupuestaria tiene gran relevancia y resulta

estratégica para conocer y a su vez, participar en decisiones que involucren uso de recursos
públicos. Así, el ejercicio del derecho de acceso a la información, brinda la oportunidad de
conocer documentos como el PEF, el instrumento de política pública más importante del
gobierno y que busca materializar las aspiraciones a corto, mediano y largo plazo de la
planeación nacional. Igualmente, es importante que estas aspiraciones se impulsen no so-
lamente con estrategias de difusión y comunicación, sino también con la habilitación de
plataformas tanto internas como externas al gobierno que la hagan posible.
El interés por conocer los documentos relativos al gasto público ha crecido en los
últimos años, por lo que se han creado organizaciones e iniciativas a nivel internacional que
dan seguimiento a los esfuerzos de los países por consolidar la apertura presupuestaria.
Una de estas iniciativas es la impulsada por la International Budget Partnership: el Índice
de Presupuesto Abierto (IPA). Su objetivo es reflejar la oportunidad y el nivel de exhaustivi-
dad de la información pública referente a los ocho documentos presupuestarios clave. El
último ejercicio se llevó a cabo en 2017 en donde participaron 115 países. Entre los docu-
mentos que se analizan están: proyecto de presupuesto, presupuesto ciudadano, reportes
trimestrales y cuenta pública, entre otros.
Gracias a la implementación de nuevas estrategias y herramientas como el Portal
de Transparencia Presupuestaria y el Presupuesto Ciudadano, México avanzó significati-
vamente en el IPA, de un puntaje de 50/100 en 2006, pasó a 79/100 en la última medición
de 2017, tal como se muestra en la Gráfica 11.1 Si se desea consultar los avances de
México en materia de Transparencia Presupuestaria se sugiere dar clic aquí.1
Gráfica 11.1 Evolución del Índice de Presupuesto Abierto en México (2006-2017)

Evolución del Índice de Presupuesto Abierto

en México
90

80 79
66
70 61
55 52
60 50
50

40

30

20

10

0
2006 2008 2010 2012 2015 2017

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN IBP (2015) E IBP (2018).

1
El enlace dirige a los interesados al sitio de la International Budget Partnership donde es posible consultar los informes de
cada país, sus logros, avances y retos pendientes en la materia.

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11.2 Portal de Transparencia Presupuestaria (PTP)

De las acciones más relevantes llevadas a cabo para mejorar la transparencia presupues-
taria en el país ha sido el rediseño del Portal de Transparencia Presupuestaria de la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público. Este portal no solamente ha contribuido al objetivo de
abrir los presupuestos a la observación pública de una forma interactiva y sencilla, sino que
busca materializar los principios de transparencia proactiva, la cual, como se recordará,
destaca por la reutilización y publicación de información relevante con base en un análisis
de lo que la población requiere.
Actualmente, el PTP cuenta con una serie de distinciones entre las que destacan el
Premio a la Innovación en Transparencia en 2012 y 2015 con la plataforma georreferen-
ciada a los recursos federales transferidos a las entidades federativas y municipios. Asi-
mismo, un reconocimiento por la Global Initiative for Fiscal Transparency (GIFT) al Pro-
grama de la Reforma Educativa y su plataforma de transparencia, así como la obtención
del Premio Regional de Open Government Partnership por las plataformas de Obra Pública
y Entidades Federativas. En 2018, la plataforma Fuerza México que forma parte del PTP
fue campeona de los premios WSIS (World Summit on the Information Society) de la Cum-
bre Mundial de la Sociedad de la Información en la categoría: El papel de los Gobiernos en
la promoción de las TICs para el desarrollo.
Los contenidos que integran al PTP, así como la forma de interactuar con la plata-
forma, se analizarán a detalle en la Unidad IV. Como ejemplo, en la Imagen 11.1 se muestra
una captura de pantalla que hace alusión a un mapa de los proyectos localizables geográ-
ficamente, donde el usuario puede encontrar información específica sobre cada uno de ellos
e incluso conocer el estado de los proyectos a su alrededor usando su código postal. Entre
la información que puede consultar se encuentra el tipo de proyecto, la unidad ejecutora,
avance físico-financiero y la fecha estimada de término.
Imagen 11.1 Proyectos localizables de Obra Pública Abierta

FUENTE: PORTAL DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA (2020).

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Lección 12. Datos Abiertos

“La desigualdad y la pobreza son algo más que los in-

gresos – también son de información. [...] Ahora es el
momento de poner en práctica los recursos y los datos
abiertos en todo el mundo…”
Sir Tim Berners-Lee, inventor de la World Wide Web
(World Wide Web Foundation, 2017).

Tal como se mencionó al inicio de este documento, vivimos en una nueva era: los nuevos
desarrollos tecnológicos, en conjunto con la masificación del acceso y utilización de los
medios digitales, así como la dimensión cotidiana que ha adquirido el uso de las tecnologías
para toda relación humana, ha derivado en la existencia de una cantidad de datos de tal
magnitud y diversidad, que obliga a los estados a buscar políticas que hagan de los mismos,
un bien social.
En nuestros días se pueden utilizar los datos para determinar tendencias de con-
sumo y saber qué vender, cuándo y dónde; para analizar la composición de la tierra, la
temperatura y los patrones de riego y saber qué tipo de productos agrícolas promover y
cómo mejorar su cultivo; para producir más, mejor y con un menor costo ambiental; para
acercarnos aún más a conocer los potenciales efectos de los medicamentos antes de que
salgan al mercado; o simplemente para explotarlos y crear divertidos aplicativos, que sean
útiles para nuestra vida cotidiana.
Tomando en cuenta lo anterior, cabe destacar que la derrama económica estimada
de la apertura de datos desde 2013, a nivel mundial, se calcula en hasta 5 trillones2 de
dólares por año (Open Data Institute, 2015). En este contexto, la apertura de la información
(si todos podemos acceder a ella, o no) se vuelve fundamental.
¿Cuándo se considera que algún conocimiento es “abierto”? La Fundación para el
Conocimiento Abierto propone que así se le puede considerar: “si cualquiera es libre para
acceder a él, usarlo, modificarlo y compartirlo bajo condiciones que, como mucho, preser-
ven su autoría y su apertura.”
Consciente de estas tendencias, México se ha convertido en líder mundial en la
promoción del tema. Así, en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas en
Septiembre de 2015, el Gobierno de México lanzó un llamado global para adoptar la Carta
Internacional de Datos Abiertos, promoviendo una plataforma en la que distintos actores
tengan a la mano los datos necesarios para mejorar la toma de decisiones y promover el
desarrollo sostenible (Presidencia de la República, 2015).

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Es importante considerar que en Estados Unidos el millón de millones corresponde a un trillón mientras que en México el
millón de millones corresponde a un billón.

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12.1 Características y Escala de los Datos Abiertos

Las características que debe tener un dato abierto se encuentran descritas en la Figura
12.1.
Figura 12.1 Elementos indispensables de un dato abierto

Licencia abierta
La obra debe estar disponible bajo una licencia abierta es decir, no debe existir
condición legal que limite o cobre por defecto las condiciones bajo las que se
puede utilizar el dato (vs. por ejemplo, un copyright específico).
Dato abierto

Acceso
Debe estar disponible como un todo y a no más de un coste razonable de
reproducción, preferiblemente descargable de manera gratuita a través de
Internet.

Formato abierto
La obra debe proporcionarse en forma conveniente y modificable.
Concretamente, los datos deben poder ser leídos automáticamente (por
computadoras, no solo por humanos), estar disponibles íntegros (no en una
fragmentación que dificulte su uso) y que, al menos, puedan ser procesados con
una herramienta de software libre.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Para facilitar la identificación de cuando se está publicando la información en for-

mato de Datos Abiertos, así como determinar un estándar global al respecto, Tim Berner
Lee, inventor del World Wide Web, creó la escala de hasta 5 estrellas que lleva su nombre,
misma que se muestra en la Figura 12.2.
Figura 12.2 Las 5 estrellas de apertura de datos


Enlaza los
datos con los
 de otros de tal
Usa URLs o forma que se
enlaces en los ofrezca un
 mejor contexto
datos que
Datos son permiten obtener de la
publicados de mayor información y
manera ordenada información
 y estructurada en se realicen
sobre lo que se ejercicios de
Datos son formatos abiertos está publicando.
publicados de y que no comparación.
manera ordenada requieren un
y estructurada en permiso o licencia
 formatos como xls para su uso.
Datos son publicados (Excel).
en la web en cualquier
formato bajo una
licencia abierta por lo
que pueden ser usados
libremente.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN 5DATOS ABIERTOS (HAUSENBLAS, MICHAEL, 2016).

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12.2 Carta internacional de Datos Abiertos

Asimismo, la mencionada Carta Internacional de Datos Abiertos destaca cómo los Datos
Abiertos mejoran y cómo funcionan los gobiernos (Open Data Charter, 2017):

1. Apoyando las políticas públicas basadas en evidencia: alentando a los gobier-

nos a usar datos en el desarrollo de políticas y en la toma de decisiones basadas
en evidencia, lo cual permite mejores resultados de las políticas públicas y apuntala
el desarrollo económico sostenible y el desarrollo.

2. Habilitando la colaboración intersectorial: apoyando la colaboración entre go-

biernos, ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil y del sector privado en el
diseño de políticas y en la implementación de mejores servicios públicos.

3. Siguiendo el uso de recursos públicos: mostrando cómo y dónde se gastan los

fondos públicos, lo que incentiva a los gobiernos a demostrar que están usando el
dinero público de forma eficaz.

4. Mejorando la gobernanza de los recursos naturales: aumentan la concientiza-

ción sobre el modo en el que los países utilizan los recursos naturales, cómo se
gastan los ingresos extractivos, y cómo se comercializa y administra la tierra.

5. Monitoreando impacto: promoviendo la evaluación del impacto de programas pú-

blicos, que a su vez permite que los gobiernos, las organizaciones de la sociedad
civil y del sector privado respondan de manera más eficaz a las necesidades espe-
cíficas de las comunidades locales.

6. Promoviendo el crecimiento equitativo: apoyando el crecimiento sostenible e in-

clusivo a través de la creación y el fortalecimiento de mercados, empresas y em-
pleos.

7. Geolocalizando datos: proporcionando referencias de observaciones geoespacia-

les y terrestres, que permiten la comparabilidad, e interoperabilidad y análisis efica-
ces al permitir que los datos dispongan en capas geográficas.

8. Mejorando la toma de decisiones: haciendo posible que los ciudadanos tomen

decisiones mejor informadas respecto a los servicios que reciben y a la calidad de
servicio que deberían esperar.”

A la fecha, la Carta Internacional de Datos Abiertos ha sido adoptada por 73 gobier-

nos, de los cuales se encuentran 22 gobiernos nacionales como el de México, Argentina,
Francia, Ucrania, Reino Unido, Paraguay, entre otros; y 51 gobiernos sub-nacionales que,
en el caso de México, incluye 18 entidades federativas como el Estado de México, Morelos,

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Colima y Nuevo León, así como municipios entre los que se encuentran Saltillo, Puebla,
Monterrey, Hermosillo, entre otros (Open Data Charter, 2020).
En concordancia con lo anterior, en México se publicó el “Decreto por el que se
establece la regulación en materia de Datos Abiertos” (Open Data Charter, 2016) que esta-
blece en su art. 5º cómo debe ser un conjunto de datos3 para que sea considerado un dato
abierto tal como se muestra en la Figura 12.3.
Figura 12.3 Elementos necesarios para que un conjunto de datos
sea considerado Datos Abiertos

Gratuitos
Se podrán
obtener sin la
necesidad de
realizar alguna
Integrales clase de pago.
De libre uso
Deben detallar el
tema que Solo se requerirá
describen y citar la fuente
contener para usarlos
metadatos. libremente.

Los datos
Primarios abiertos No discriminato-
Deben proceder deben ser: rios
de la fuente de Cualquier
origen y estar lo persona podrá
más tener acceso a
desagregado ellos.
posible.

Oportunos Permanentes
Deben
Se deben permanecer en el
actualizar tiempo para
periódicamente poder consultar
conforme se sus versiones
vayan generado. históricas.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN OPEN DATA CHARTER, 2020.

La publicación en formato de datos abiertos de la información fomenta la reutiliza-

ción de los datos con los fines que cada quien decida, es decir, los datos abiertos son tuyos

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para impulsar tus objetivos. Así, con la información pública distintos tipos de personas, em-
presarios de la explotación de los datos, periodistas, así como a industriales de sectores
claves para nuestro país como la agricultura, el turismo y los bienes raíces pueden potenciar
sus metas y llegar más lejos.

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Conclusiones:

En esta unidad se ha buscado establecer a la transparencia y rendición de cuentas como

los principales motores en la búsqueda de un gobierno más abierto, que publique la infor-
mación relativa al gasto público. Adicionalmente, se puede ver un fuerte vínculo entre todos
y cada uno de los conceptos estudiados. Bajo este contexto, se ha podido observar que el
Derecho de Acceso a la Información representa el preámbulo a toda esta serie de estrate-
gias entre las cuales se encuentra la transparencia. Ésta, a su vez, representa uno de los
pilares esenciales de la rendición de cuentas, es decir, la etapa en que gobernantes en
general, responden por sus actos, justificándolos y haciéndose acreedores a sanciones en
caso de que lo ameriten.
Entre la diversidad de estrategias sobre transparencia, resalta en particular aquella
relacionada con la transparencia en el gasto público, debido a que se enfoca al Presupuesto
de Egresos de la Federación, el documento de política pública más importante en México.
De esta manera, la transparencia presupuestaria se consolida como una herramienta esen-
cial no solamente para dar a conocer datos relativos al gasto público sino también para
fomentar un mayor involucramiento de la ciudadanía en los asuntos públicos.
Un componente fundamental para el éxito de la transparencia es la publicación de
la información que produce el gobierno en formatos accesibles para todos. A partir de lo
anterior, entran en juego los datos abiertos porque el objetivo es lograr que las personas
usen la información por su propia cuenta. Por tal motivo, se debe contribuir a este proceso
de aprendizaje mediante el estudio a profundidad del gasto público y, la herramienta dispo-
nible para logarlo: el Portal de Transparencia Presupuestaria, el cual se revisará en la si-
guiente unidad.

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