Fortalecimiento Capacidades Uruguay

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DEPARTAMENTALES EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN,
ORDENAMIENTO Y GESTIÓN TERRITORIAL.
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
INFORME INICIAL
Agosto de 2011
Consultor:
Manuel A. González Fustegueras
Arquitecto y urbanista
Colaboradores:
Sebastián Olmedo Pérez
Licenciado en Derecho
Roberto Villarmarzo Naveiras
Arquitecto
FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DEPARTAMENTALES EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN, ORDENAMIENTO Y GESTIÓN TERRITORIAL
ÍNDICE
1. OBJETO.
2. METODOLOGÍA.
3. LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL ESTADO DEL URUGUAY.
3.1. LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL CONTEXTO DE AMÉRICA LATINA.
3.2. LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO URUGUAYO Y EL DESARROLLO DE LOS GOBIERNOS

SUBNACIONALES. LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.
3.3. LA MATERIA COMPETENCIAL DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.
3.4. LA ESTRUCTURA DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL.
3.5. EL MUNICIPIO EN EL SENO DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL.
4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DERECHO URUGUAYO.
4.1. LA SITUACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PREVIA A LA LOTDS. LOS ANTECEDENTES.
4.2. CARACTERES BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL ADOPTADA POR LA LOTDS.
4.3. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO TERRITORIAL URUGUAYO.
4.4. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
4.5. LOS OBJETIVOS DE INTERÉS GENERAL EN LOS INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
4.6. LOS CRITERIOS DE ATRIBUCIÓN COMPETENCIAL DE LA MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
4.7. EL DESARROLLO REGLAMENTARIO DE LA LOTDS.
4.8. LAS MODIFICACIONES DE LA LOTDS.
5. LAS COMPETENCIAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.
5.1. LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LOS

REQUERIMIENTOS DE COORDINACIÓN.
5.2. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL.
5.3. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE GESTIÓN Y EJECUCIÓN TERRITORIAL.
5.4. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE POLICÍA TERRITORIAL.
5.5. LA FUNCIÓN DE LAS ORDENANZAS DEPARTAMENTALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL

FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL Y EN EL DESARROLLO DE LA LOTDS.
ÍNDICE
ÍNDICE
6. LAS COMPETENCIAS Y COMETIDOS DE LAS ENTIDADES NACIONALES EN LA MATERIA DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL
6.1. LAS COMPETENCIAS ESTATALES SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
6.2. LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, MINISTERIO DE VIVIENDA

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE.
6.3 INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ÁMBITOS NACIONALES Y REGIONALES EN

ELABORACIÓN.
6.4. OTRAS PLANIFICACIONES CON INCIDENCIA TERRITORIAL.
6.5. ACCIONES ESTATALES PARA LA MEJORA DE LA CARTOGRAFÍA E INFORMACIÓN GEOGRÁFICA.
6.6. ACCIONES ESTATALES EN MATERIA DE VIVIENDA Y URBANIZACIÓN.
7. ACCIONES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL REALIZADAS.
7.1. LA ACTUACIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
7.2. CURSOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE CAPACITACIÓN.
8. LA SITUACIÓN DE LA GESTIÓN TERRITORIAL EN LOS DEPARTAMENTOS "TESTIGOS"
8.1. LA JUSTIFICACIÓN DE LA SELECCIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS TESTIGOS.
8.2. CARACTERÍSTICAS TERRITORIALES DE CADA UNO DE LOS SELECCIONADOS.
8.3. INFORMACIÓN Y PERCEPCIÓN DE LA GESTIÓN TERRITORIAL EN CADA DEPARTAMENTO ANALIZADO.
8.4. RESULTADOS GLOBALIZADOS EN LOS DEPARTAMENTOS "TESTIGOS"
9. CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL GRADO DE IMPLANTACIÓN DE LA LOTDS EN LOS GOBIERNOS

DEPARTAMENTALES, EVALUACIÓN DE CAPACIDADES ACTUALES Y PERSPECTIVAS DE FUTURO PARA SU
FORTALECIMIENTO.
9.1. INTRODUCCIÓN. EXTRAPOLACIÓN DE RESULTADOS DE LA MUESTRA Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN

DEL CONJUNTO DE GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.
9.2. GRADO DE IMPLANTACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.

EVALUACIÓN DE CAPACIDADES ACTUALES.
9.3. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS

GOBIERNOS DEPARTAMENTALES. NECESIDADES, URGENCIAS Y OPORTUNIDADES ACTUALES PARA
FORTALECIMIENTO DE SUS CAPACIDADES.
ÍNDICE
FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DEPARTAMENTALES EN

MATERIA DE PLANIFICACIÓN, ORDENAMIENTO Y GESTIÓN
TERRITORIAL.
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
INFORME INICIAL.-
Agosto de 2011.
Consultor:
Manuel A. González Fustegueras
Arquitecto y urbanista
Colaboradores:
Sebastián Olmedo Pérez
Licenciado en Derecho
Roberto Villarmarzo Naveiras
Arquitecto
1. OBJETO.
El presente documento es el INFORME INICIAL de la consultoría encargada por el

Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y que tiene como objetivo contar con un
programa de desarrollo y gestión subnacional, en el marco de una nueva operación de
préstamo con el gobierno uruguayo, que permita el fortalecimiento de los distintos
departamentos del Uruguay en materia de planificación, ordenamiento y gestión
territorial, construyendo capacidades técnicas de excelencia para cumplir con las
nuevas competencias y requerimientos situados en los departamentos tras la
aprobación en junio de 2008 de la Ley Nº18.308 -de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Sostenible (LOTDS)-.
El presente INFORME INICIAL realiza un diagnóstico de la situación de los distintos

departamentos en materia de planificación, ordenamiento y gestión territorial,
tomando en cuenta su organización administrativa y recursos, las experiencias
desarrolladas en materia de planificación y gestión territorial, las principales
problemáticas territoriales y de coordinación, e, incluso, la estimación de las propias
necesidades manifestadas por los responsables técnicos de los departamentos para el
mejor desarrollo de los desafíos y oportunidades que implica la aplicación de la
LOTDS.
Una vez validado el presente INFORME INICIAL, se procederá a presentar un

INFORME FINAL, que además de contener el diagnóstico de la situación, presentará
las estrategias, planes y programas concretos que permitan alcanzar el objetivo
propuesto de generación de capacidades a nivel de cada departamento.
1
2. METODOLOGÍA.
Para la elaboración del presente IINFORME INICIAL sobre el fortalecimiento de las

capacidades de los departamentos del Uruguay en materia de ordenamiento territorial,
se ha partido de los términos de referencia establecidos por el BID para la presente
consultoría. Para ello, se establecía que una de las actividades principales a desarrollar
por el consultor debe ser:
“Realizar un diagnóstico de la situación en materia de planificación y ordenamiento territorial

en el país con foco en los departamentos (tomando en cuenta sus realidades territoriales,
recursos, estructura y operatividad), pudiendo evaluar en particular algunos de ellos como
“testigos” (se estima entre tres y cinco casos) a ser estudiados en profundidad”.
Evidentemente el estudio de los departamentos “testigos” debe servir para extrapolar

resultados válidos para formalizar un diagnóstico general de las capacidades actuales
del conjunto de los gobiernos departamentales, en la medida que la formulación del
programa de fortalecimiento debe dirigirse a la globalidad de los mismos, y no a los
seleccionados como testigos.
Pues bien, en la selección de los departamentos “testigos”, la primera decisión que se

adopta es ampliar el estudio a seis a fin de poder contar con una suficiente muestra
representativa del conjunto de problemáticas presentes, de modo que permita
asegurar una extrapolación de resultados válidos.
Los seis departamentos testigos seleccionados para realizar el diagnóstico han sido los
siguientes: Canelones, Durazno, Río Negro, Rivera, Rocha y Salto. La selección se ha
realizado por la aplicación conjunta de los siguientes criterios:
a) Distribución geográfica equilibrada de los departamentos a monitorear, a fin de

que sea representativa del conjunto del país: litoral sur Río Plata y Océano
Atlántico; litoral Río Uruguay (oeste); región este; centro; región norte.
b) Realidades socioeconómicas diferenciadas: análisis de departamentos dinámicos,

en contraste con departamentos situados en la media económica, y con
departamentos con menor capacidad económica.
c) Problemáticas territoriales específicas, que se presenten en al menos tres

departamentos: problemática metropolitana; problemas fronterizos,
inundabilidad, presión sobre el espacio litoral; asentamientos irregulares.
d) Historial diferenciado de experiencias departamentales en materia de

ordenamiento territorial.
e) Percepción inicial de capacidades departamentales desde la Dirección Nacional

de Ordenamiento Territorial (DINOT).
f) Distribución política de los gobiernos departamentales, representativos del

conjunto de partidos mayoritarios del país.
2
Las razones específicas de la selección de cada uno de los departamentos se explicitan

en el punto 8 del presente Informe.
De forma paralela se ha considerado necesario, de un lado, contrastar la información

obtenida de los departamentos “testigos” con los responsables del seguimiento de los
Convenios suscritos entre la DINOT, del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), y dichos departamentos para apoyar la
formulación de las Directrices Departamentales y otros instrumentos de
ordenamiento territorial. Y de otro lado, analizar la situación del resto de los
departamentos del país con los datos disponibles en DINOT, también, y sobre todo,
en base a la experiencia que vienen desarrollando los equipos de seguimiento de los
distintos Convenios suscritos por DINOT con casi todos los departamentos (salvo
Montevideo), que han constituido un referente fundamental para el mejor
conocimiento de las realidades instaladas en cada uno de los departamentos en lo que
se refiere a la materia que nos ocupa.
Para el mejor conocimiento de la problemática actual también se ha estimado que era

necesario analizar las políticas de descentralización territorial que se vienen
desarrollando en el Uruguay, especialmente tras la reforma constitucional de 1997, así
como la materia competencial de los gobiernos departamentales y su estructura de
gobierno, y de forma más pormenorizada las competencias departamentales en
planificación, ordenamiento, gestión, ejecución y policía territorial.
El ordenamiento territorial en el derecho uruguayo, la situación del ordenamiento

territorial previa a la LOTDS, los caracteres básicos de la ordenación territorial
adoptada por la LOTDS, los principios generales que caracterizan el derecho
territorial uruguayo instaurado por la ley y los criterios de atribución competencial de
la materia de ordenamiento territorial, han sido también ámbitos de reflexión en
presente Informe. Así como el desarrollo reglamentario producido, las modificaciones
realizadas a la LOTDS desde su aprobación en el año 2008, la incidencia de los entes
nacionales en la materia de ordenamiento territorial y las acciones de fortalecimiento
institucional en ordenamiento territorial que han venido desarrollándose hasta la fecha
por diversas instituciones.
Y por supuesto, son producto del presente Informe el análisis del sistema de
planificación de la ordenación territorial y urbanística, de los objetivos de interés
general en los instrumentos de ordenamiento territorial, y en concreto de los
instrumentos departamentales de ordenamiento territorial establecidos por la LOTDS,
ya sean de ámbito departamental (Directrices Departamentales y Ordenanzas
Departamentales de Ordenamiento Territorial), de núcleos urbanos, municipios y
otros centros poblados (Planes Locales de Ordenamiento Territorial), o instrumentos
especiales (de complemento y desarrollo) de los planes departamentales (Programas
de Actuación Integrada, Planes Parciales, Planes Sectoriales y Catálogos)
3
3. LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL ESTADO DEL URUGUAY.
3.1. LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL CONTEXTO DE

AMÉRICA LATINA.
La descentralización territorial (entendida como la transferencia o atribución de

funciones decisorias de concretas tareas gubernamentales en los niveles subnacionales
sin relación de jerarquía1, es una tendencia creciente en los países latinoamericanos
desde la década de los noventa del siglo pasado, con la finalidad de acercar el Estado al
ciudadano, mejorando su eficiencia y favoreciendo su desarrollo territorial.
La descentralización política territorial supone la creación de nuevas personas jurídicas

de Derecho público con base territorial distintas del Estado central, y paralelamente, la
redistribución del poder público entre el gobierno central y los gobiernos
subnacionales creados, con traslación de las competencias propias del interés
subnacional hacia ese nuevo ente jurídico, que debe contar con autonomía política,
normativa y financiera, reservándose la instancia nacional sólo controles limitados de
tutela (concedidos por la Constitución o la ley a la autoridad central con el fin de
proteger el interés general y hacer respetar el ordenamiento jurídico), y con ausencia
de una relación jerarquía (que es el vínculo que une a los servicios centralizados y
desconcentrados).2
No puede reconocerse una verdadera descentralización sin autonomía. La autonomía

es “la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras
entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos
de gobierno propios.3
Uruguay se ha incorporado a este proceso descentralizador, especialmente tras la

reforma constitucional de 1997. Esta reforma incorpora un precepto esencial en esta
materia (el art.50), al disponer que "el Estado impulsará políticas de descentralización, de
modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general". Dicha norma programática
formula una directriz dirigida a todos los poderes del Estado, y especialmente al Poder
Ejecutivo, y que debe orientar la forma de gestión de todos los asuntos en que existan
intereses departamentales o municipales.
Los avances de los últimos años (con la aprobación de las leyes de Ordenamiento y
Desarrollo Territorial Sostenible, en 2008, y de Descentralización Política y
Participación Ciudadana, en 2009) son significativos teniendo presente la cultura
centralista existente en el país desde su formación4.
1 La descentralización es “el reconocimiento de competencias propias a organismos que no están jerárquicamente

subordinados al Estado”. Boisier, S. (1983) Un difícil equilibrio: centralización y descentralización en una planificación
regional. ILPES-Chile.
2 Nogueira .”El Gobierno Regional de Chile”.
Ruiz Zorrilla Cabelleri, Gabriel. “Estructura del Estado”.

3 . Charni, Hugo. Enciclopedia Jurídica Omeba. Buenos Aires. Diskill, 1986.
4 “El Estado uruguayo nació de una negociación, arbitrada por Gran Bretaña, entre el Imperio del Brasil y las
Provincias Unidas del Río de la Plata. La fragilidad de este origen explica la necesidad de crear un Estado
fuertemente centralizado, capaz de asegurar el orden y defender la integridad del territorio”. Jose Arocena. “El
Estado, la descentralización y la iniciativa local en Uruguay”.
4
Los procesos de descentralización contribuyen a generar innovaciones en el plano de

la gestión y de las políticas públicas. La existencia de más de un nivel de gobierno
responsable de las acciones gubernamentales, constituye un estímulo competitivo para
buscar nuevas soluciones.
La descentralización territorial, acompañada de autonomía política hace aumentar el

respeto por la diversidad regional en el interior de los países, y contribuye al
reforzamiento democrático, al aumentar el número de actores relevantes en la toma
de decisiones, y acercando la influencia en la decisión a los ciudadanos, garantizando
así la calidad de la gestión y de las políticas públicas.
La descentralización ha sido también entendida como una estrategia de desarrollo

regional y local para hacer frente a la globalización. Se considera que la
descentralización de competencias en las Administraciones subnacionales estimula la
presentación de iniciativas por parte de los actores territoriales para la mejor
utilización del potencial de recursos de desarrollo local. Es una redefinición del Estado
más eficiente, a través de la incorporación de nuevos roles que permiten la
transformación de cada territorio. De esta forma, el “territorio”, forma parte del
proceso de desarrollo de un país, y permite que los Gobiernos Departamentales
puedan participar activamente en la definición de la política económica resultante en su
territorio.
“Los estudios actuales sobre la descentralización y la política de desarrollo regional, ponen el

énfasis en la construcción de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento
eficiente de los recursos endógenos (Vásquez-Barquero, 2000), la creación de entornos locales
innovadores (Silva Lira, 2002 y 2003) y la cooperación estratégica entre los actores
territoriales públicos y privados (Alburquerque, 2001). La descentralización política, es
considerada una herramienta fundamental para otorgarle un nuevo rol a los gobiernos
subnacionales como animadores y promotores de la construcción de espacios de concertación
público-privada y para el fortalecimiento del desarrollo regional y local (Ahumada, 2002). en
los procesos de descentralización más avanzados, es decir, con elección directa de las
autoridades subnacionales, con capacidad de generar recursos fiscales locales y capacidades
humanas, técnicas y administrativas subnacionales suficientes, existen bases mucho más
consistentes para generar territorios competitivos y propiciar iniciativas de desarrollo
económico local que posicionen de mejor manera a los territorios en la era global
(Alburquerque, Aghón y Cortés, 2002”)5.
3.2. LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO URUGUAYO Y

EL DESARROLLO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES. LOS
GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.
El Estado uruguayo, desde el punto de vista de su estructura, es un Estado unitario

descentralizado, integrado básicamente por un Gobierno Central, con competencia en
5 Egon Montecinos. “Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado actual de la
temática”. Revista Eure .Vol. XXXI, Nº 93
5
todo el país, y por Gobiernos Departamentales, con competencia en las divisiones

territoriales que se denominan Departamentos6.
Y es que la Constitución de la República (CR), al tiempo que reconoce la unicidad del

Estado, reservando importantes competencias al Gobierno Nacional y a los entes
autónomos nacionales, instituye los Departamentos como las unidades políticas básicas
para el gobierno descentralizado del territorio en la estructura institucional uruguaya.
Ahora bien, el gobierno departamental no recibe todo el poder público en su
territorio, sino sobre determinados asuntos de su interés. Se procede, así, a una
distribución competencial de las materias entre los diversos órganos del Estado en
función de su interés, sin perjuicio del reconocimiento de materias con competencias
compartidas graduando la participación de cada instancia en las mismas.
Debe precisarse que “en realidad, la autonomía no puede referirse al «departamento», que
es una circunscripción territorial en la cual ejercen sus poderes tanto el Poder Ejecutivo, como
el Poder Legislativo y el Poder Judicial, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados,
sino al «Gobierno y Administración de los Departamentos»”7. De tal forma que dentro del
Estado (único), cada Gobierno Departamental, es una unidad política creada para la
gestión (Gobierno y Administración) del interés propio del territorio asignado a cada
departamento. La entidad política departamental goza de una autonomía
constitucionalmente regulada y garantizada.
La existencia de los Departamentos no altera el carácter unitario del Estado, pues el

reconocimiento de la autonomía departamental se realiza dentro de la unidad del
Estado, conservándose intangible la soberanía nacional, al tiempo que las normas
básicas de la organización y competencias de los Departamentos derivan directamente
de la propia Constitución, que es quien crea la institución departamental. En definitiva,
los Gobiernos Departamentales son en el Uruguay los poderes subnacionales mediante
los que la Constitución opera y configura la descentralización territorial del propio
Estado..
En el Uruguay conjuntamente con la descentralización territorial tiene una especial

incidencia la descentralización administrativa por servicios, que se realiza
principalmente a través de los entes autónomos, y en menor medida a través de los
servicios descentralizados.
El Estado del Uruguay está subdividido (desde 1919) en 19 Departamentos. Cada uno
de los Departamentos cuenta con una delimitación territorial amplia que incluye varios
centros poblados. La superficie promedio de los Departamentos es de 10.500 km2. El
más extenso es Tacuarembó con 15.438 Km2 y el más pequeño, la capital del país,
Montevideo, que tiene 530 km2, lo que representa el 0,3% de la superficie del mismo,
si bien concentra el 41 % de su población total y es donde se genera el 55 % del PBI
6 Ciertamente en la Constitución uruguaya, hay tres niveles de gobierno: el nacional, el departamental y el local. El
poder local ha sido históricamente irrelevante en el país, al confundirse con el gobierno departamental.
Recientemente se ha pretendido fortalecer el nivel local con la aprobación de las Leyes Nº 18.567 y 18.653 sobre
creación de los municipios. No obstante, en gran medida, el desarrollo del gobierno local, sigue estando supeditado
a lo que disponga el propio gobierno departamental.
7 Hugo Martins, Daniel. “La acción de la autonomía departamental y la acción de inconstitucionalidad en el Derecho
Uruguayo”.
6
nacional (año 2003) (OPP-AECI, 2005), En general, las ciudades capitales son las que
presentan las mayores concentraciones urbanas del interior del país.
Los Departamentos desde el punto de vista territorial se sitúan en una posición híbrida
entre lo que serían las regiones y las provincias en comparación con otros Estados
unitarios descentralizados.
No se tratan propiamente de regiones, que no son reconocidas como entes

institucionales por la Constitución, si bien se referencian en la misma como ámbitos
geográficos para instrumentar políticas económicas y de bienestar. Carlos Labaure ha
precisado que las actuales normas constitucionales (en concreto el artículo 50) “aluden
a lo regional dentro de la política de descentralización, por lo que lo prevén como un ámbito
para instrumentar políticas destinadas al desarrollo en un ámbito geográfico y económico”. Y
que por ello, “se alejan de la concepción de la región como organización política territorial,
con autonomía frente al Estado y demás circunscripciones territoriales”8.
Tampoco son municipios9, aun cuando hasta la reforma constitucional de 1997, se

identifican y confundían los Departamentos con los municipios, al no estar reconocidos
anteriormente éstos.
Los departamentos-municipios tienen su origen en “en los cabildos que emergieron en la

época de la colonia como representantes de los intereses políticos, económicos y
administrativos de los núcleos poblados en su jurisdicción. Constituyeron el centro de la
organización colonial, se impusieron como autoridad superior de la localidad en base a sus
facultades gubernativas, ejecutivas y judiciales”10.
Como ha puesto de manifiesto Hugo Martins11 “los departamentos, desde la época

colonial, fueron divisiones territoriales político-administrativas que se transformaron en
realidades sociales y económicas al transcurso del tiempo”
En 1929, Alberto Demichelli12, ya reconocía que “a través de un siglo de vida institucional,

los departamentos se han convertido en realidades políticas efectivas de nuestro vivir político
y social, en hechos políticos concretos y condensados. Trátase de formaciones locales dotadas
de propia y sustantiva personalidad, vigorizada por el espíritu regionalista que los anima y por
sus arraigados hábitos políticos”.
La historia constitucional del país en materia de descentralización territorial está

marcada por sus continuas oscilaciones en las tendencias centralizadores-
descentralizadoras sobre distribución del poder.
8 Labaure, Carlos. 2006. “Municipio y Servicios Públicos”. Editorial Amalio M. Fernández.

9 “En realidad, las características del gobierno departamental exceden a los de un municipio, por tener jurisdicción
sobre un amplio territorio de muchos kilómetros cuadrados, donde pueden encontrarse varias ciudades
importantes y decenas de centros poblados.”. Hugo Martins, Daniel. Obra citada.
10Aelita Moreira “Hacia un nuevo papel de los municipios”. Seminario Europeo-Latinoamericano sobre Desarrollo
Local (1987).
11“Durante un siglo (1726-1826) los Cabildos en el Uruguay ejercieron el gobierno municipal de las ciudades y
jurisdicción sobre una amplia zona territorial anexa, que dio origen a la división de la Provincia Oriental (1825-1830)
en Departamentos”. Hugo Martins, Daniel. Obra citada.
12 Alberto Demichelli. “El Gobierno local autónomo. Su régimen jurídico”. Montevideo, 1929
7
En el proceso fundador de la República, la Constitución de 1830, el país se dividió en

9 Departamentos, si bien por su carácter centralista (propio del proceso de
consolidación nacional del país en su origen), el poder ejecutivo nacional es quien
controlaba el ejecutivo departamental, al nombrar al Jefe Político, por su parte, las
Juntas Económico-Administrativas eran integradas por vecinos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos. Los poderes de estas Juntas eran limitados, pues carecían de
autonomía política y financiara, y se limitaban a promover las actividades económicas
del departamento, velar por la educación primaria y perseguir las mejoras que juzgaren
necesarias o útiles para el departamento.
En la reforma constitucional de 1917 se establecen ya los 19 departamentos actuales, y

se pretende dar un impulso descentralizador que es restringido con las reformas de
1934 y 1942. Posteriormente existe otro intento de fomentar la descentralización con
la reforma constitucional de 1952, que es paralizado con la reforma de 1967. Es
interesante destacar que la Constitución de 1952 realiza un esfuerzo por centrar la
materia competencial de las Juntas Departamentales más allá de las simples tareas
municipales13.
Es la reforma constitucional que entra en vigor el 14 de enero de 1997, la que

consolida definitivamente el proceso de descentralización territorial, al reforzar los
poderes departamentales y promover el principio del fin de la confusión
departamentos-municipios, al posibilitar la creación del municipio, como verdadero
tercer nivel de poder gubernamental.
No obstante, el desarrollo de esta reforma en la materia de lo municipal es incipiente,

y por ello, esa confusión departamento-municipio aún persiste.
Real (14) ha descrito gráficamente la pluralidad de situaciones que engloba la

jurisdicción territorial de los Departamentos del Derecho Público uruguayo, en
comparación con otros países: en la historia uruguaya "el gobierno municipal propiamente
dicho, y en especial el gobierno de las ciudades ha estado a cargo de los mismos gobiernos de
los departamentos en que se ha dividido el territorio nacional, de casi doscientos mil
kilómetros. Estos departamentos inicialmente fueron nueve y actualmente son diecinueve, de
variada extensión, desde Montevideo, con seiscientos kilómetros cuadrados aproximadamente,
hasta Tacuarembó, con veinte mil, dentro de cuyo territorio cabrían países europeos tan
importantes como Holanda o Bélgica. En una palabra, en unas mismas autoridades se ha
concentrado el gobierno de comarca correspondiente al condado angloamericano, con amplias
y muy despobladas zonas rurales, y el municipio propiamente dicho, el burgo o comuna,
correspondiente a la urbe o al núcleo vecinal, de población más concentrada y con más
intensas relaciones de convivencia"
13 Esta Constitución señala que «el gobierno y la administración de los departamentos, con excepción de los
servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta y un Concejo Departamental». “ Las Juntas
Departamentales —expresa— ejercerán las funciones legislativas y de contralor en el Gobierno Departamental,
eliminando la referencia a la materia municipal. De esta modificación puede deducirse que la materia sobre la cual
ejercerá sus poderes jurídicos la Junta Departamental excede la materia municipal o local, abarcando la materia
departamental (ordenamiento territorial, caminos departamentales, concesiones de servicios públicos
departamentales,etc.)”. Hugo Martins, Daniel. Obra citada.
14 Alberto Ramón Real - "La participación en el Municipio contemporáneo en el Uruguay", en: A.A.V.V. - "El
Municipio" (E.C.A., Buenos Aires, 1996).
8
Desde el punto de vista su naturaleza jurídica cada Gobierno Departamental es una

Administración Pública Territorial (que cuenta con personalidad jurídica pública, y por
ello, sujeta al régimen del Derecho Público) integrante del Estado, y que está dotado
de patrimonio propio y de recursos financieros, cuenta con una organización propia (si
bien sus elementos fundamentales son comunes a todos los Gobiernos
Departamentales, pues son órganos de existencia constitucional necesaria, pudiendo
crear otros de forma potestativa), que cuenta con competencia (y por ello, con
poderes jurídicos) para actuar con autonomía en aquellas materias que puede sean de
interés propio departamental.
“En la arquitectura constitucional hoy en vigor, los Gobiernos Departamentales son personas
jurídicas públicas (porque están reguladas primordialmente por el Derecho público) y estatales
(porque hacen parte de la organización jurídica de la colectividad) que expresan la
descentralización de base territorial”15.
La descentralización territorial en el Uruguay a favor de los Gobiernos

Departamentales cuenta con los dos caracteres jurídicos básicos que caracterizan a
una verdadera descentralización:
1º) El efecto de la transferencia de competencias del "gobierno central" hacia los

órganos subnacionales, en esto caso departamentales (Intendencias, Juntas
Departamentales); no es una delegación competencial sino una verdadero
desplazamiento de competencias (en determinadas materias).
2º) La ruptura del vinculo jerárquico (que es definitorio del modelo de

centralización) y su sustitución por relaciones de control. Los órganos
subnacionales a los que se les atribuyen esas competencias, no están sometidos
a jerarquía del gobierno central, sino que cuentan con poder (autonomía) para
adoptar sus propias decisiones, si bien sujeta a ciertos controles. No puede
olvidarse que el atributo de la jerarquía otorga el poder de dar órdenes en
todo momento por parte del órgano delegante al delegatario.
La autonomía debe ser entendida como “la facultad de ciertos entes de crear su propio
derecho el cual es reconocido por el Estado, quien lo incorpora a su ordenamiento jurídico y lo
declara obligatorio”16.
La doctrina jurídica ha precisado que el grado de descentralización (o autonomía) es

directamente proporcional a la cantidad de poderes que descienden del gobierno
central, a los órganos descentralizados, e inversamente proporcional a la intensidad de
los contralores a que dichos órganos descentralizados están sometidos. La
descentralización que opera la Constitución uruguaya en los Gobiernos
Departamentales ha sido asimilada lo que sería una descentralización autonómica o
regional en los sistemas del Derecho Público comparado.
López Rocca, considera que “en el caso de los Gobiernos Departamentales uruguayos, la
descentralización es del máximo grado o autonómica; opera mediante la atribución de partes
de competencias –que anteriormente se concebían como pertenecientes al poder central- a
15 Carlos E. Delpiazzo. “Marco Jurídico de la descentralización territorial uruguaya.”. Revista Iberoaméricana de
Estudios Autonómicos. Nº 2 Julio 2007.

16 Nogueira.”El Gobierno Regional de Chile”.
9
entes dotados de personalidad jurídica propia y constituidos por órganos propios que expresan
su voluntad, con capacidad para decidir por sí mismos, aunque siempre dentro de la misma
organización estatal. La autonomía, el grado mayor de descentralización, implica la posibilidad
de darse sus propias normas, dentro siempre de un marco normativo superior”. 17
“La autonomía sólo puede referirse a los órganos de gobierno y administración de los
departamentos en la materia en que son competentes, los cuales tienen un grado de
descentralización máxima respecto del Estado, con descenso total de poderes de
administración y de legislación.” 18
Siguiendo a Rotondo Tornaría y a Hugo Martins19 cabe indicar que la autonomía de los
Gobiernos Departamentales en el Uruguay se manifiesta en los siguientes planos
jurídicos:
- Autonomía Política: las autoridades del gobierno departamental (Intendente

y Junta Departamental) son electas directamente por el cuerpo electoral del
departamento, sin que intervenga el poder legislativo o ejecutivo nacional. Los
conflictos son resueltos por La Corte Electoral que es el juez en los procesos
electores de todos los cargos electivos y en los referéndums que celebran por
los Gobiernos Departamentales, decidiendo en última instancia sobre las
apelaciones y reclamos que se produzcan.
- Autonomía Legislativa: los acuerdos de la Junta Departamental (con el

carácter de decretos y promulgados por el Intendente) referidos a asuntos
departamentales, tienen fuerza de ley y se dictan con independencia del resto
de los poderes del Estado, que no pueden observarlos ni apelarlos salvo
excepciones. Con carácter general las impugnaciones son ante los órganos
jurisdiccionales. Sólo los decretos de la Junta Departamental contrarios a la
Constitución y a las leyes, que no sean susceptibles de ser impugnados ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, son apelables ante la Cámara de
Representantes.
- Autonomía tributaria: cada Gobiernos Departamental decreta y administra

tributos sobre las fuentes de recursos (impuestos, contribuciones y tasas) que
la Constitución determina para los Departamentos. Como precisa Rotondo
Tornaría, la descentralización de los Departamentos es acompañada de la
potestad tributaria autónoma y original consagrada en la Constitución. Sólo en
el caso de que creen impuestos, el Poder Ejecutivo puede apelarlos ante el
Poder Legislativo (la Cámara de Representantes) y las razones no están
fundadas en la ilegitimidad del acto, sino en razones de interés general, razones
de conveniencia o de política.
17 Citado por Gutiérrez, Flucio.2004. “Gobierno Departamental; Estructura – Organización - Funcionamiento”.

Fundación de Cultura Universitaria. Montevideo.
18 Hugo Martins, Daniel. Obra citada.
19 Rotondo Tornaría, Felipe. “Uruguay. El municipio”. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAN.
Hugo Martins, Daniel. Obra citada
10
- Autonomía financiera y presupuestaria: los órganos de gobierno del

Departamento son ordenadores de pagos, determinando sus gastos e
inversiones en el Presupuesto aprobado por la Junta Departamental. El
presupuesto es formulado y aprobado con independencia, y no pueden ser
observados ni modificados por el gobierno nacional (salvo que las
observaciones del Tribunal de Cuentas no sean atendidas por la Junta
Departamental). La autonomía financiera no es completa por no pueden emitir
por sí deuda pública.
- Autonomía Administrativa: en la medida que los Gobiernos

Departamentales dictan resoluciones, celebran contratos y nombran y
destituyen a sus funcionarios, todos actos sujetos únicamente a un contralor
jurisdiccional, sin que el Gobierno Nacional pueda revocarlos ni modificarlos.
Por regla general, el principal contralor del ejercicio de la autonomía departamental es

de carácter jurisdiccional, pero éste es un control de legalidad no de oportunidad. En
este sentido, corresponde al Tribunal de lo Contencioso Administrativo los conflictos
de competencias fundadas en la legislación y en las diferencias que se susciten entre los
Gobiernos Departamentales, el Poder Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios
Descentralizados. Asimismo, son susceptibles del recurso de nulidad ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo todos los actos administrativos firmes de los
Gobiernos Departamentales contrarios a un regla de derecho o con desviación de
poder. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia entiende de los conflictos de
competencia fundados en la Constitución.
La autonomía departamental se encuentra garantizada constitucionalmente en el

art.283, que dispone que los Intendentes o las Juntas Departamentales “podrán reclamar
ante la Suprema Corte de Justicia por cualquier lesión que se infiera a la autonomía del
departamento, en la forma que establezca la ley”. La lesión a la autonomía departamental
podrá ser de un acto o de una ley. Ahora bien para que exista lesión de la autonomía
departamental desde una ley, dicha infracción debe fundamentarse en su oposición
directa a la Constitución, pues si la autonomía departamental proviene del
reconocimiento realizado por otra ley anterior, no puede hablarse de lesión sino de
derogación.20
3.3. LA MATERIA COMPETENCIAL DE LOS GOBIERNOS

DEPARTAMENTALES.
Las materias propias de competencia departamental no vienen definidas con precisión

en la Constitución, que se limita a señalar de forma genérica en su art.262, que “el
Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de
seguridad pública, corresponde a los órganos de los Gobiernos Departamentales”, pero no se
determina cuáles son en concreto los cometidos, tareas y servicios (la materia) en que
son competentes.
20 Tal como ha clarificado Hugo Martins, Daniel en su obra ya citada.
11
En consecuencia, es a la ley quien finalmente le compete establecer de forma concreta

la materia competencial de los Departamentos (y la materia municipal), delimitando los
cometidos de las autoridades departamentales, así como los poderes jurídicos de sus
órganos.
“No obstante, la ley no es «soberana», por cuanto, existe un contralor de juridicidad por parte
de la Suprema Corte de Justicia, que puede declarar inconstitucional esa determinación y
desaplicarla en el caso concreto. (Const., arts. 256 a 261). Por consiguiente la determinación
de la materia departamental y municipal que realice la ley, debe ser congruente con el texto
constitucional no pudiendo cercenarle competencia que haya sido establecida en éste”21
En la Constitución de la República existen una serie de preceptos en los que se

relacionan determinadas materias que se atribuyen a la competencia de los Gobiernos
Departamentales; de esta atribución pormenorizada pueden deducirse una serie de
criterios que permiten identificar un núcleo mínimo de asuntos propios de la
competencia departamental, que el legislador no puede desconocer. Del mismo modo,
en el texto constitucional hay identificados una serie de actividades o asuntos que (por
naturaleza) son de competencia exclusiva nacional; entre ambas zonas, hay una serie de
asuntos o materias, en que es admisible que por ley pueda delimitarse el alcance de la
competencia departamental respetando los criterios generales deducidos.
Desde una delimitación negativa de la competencia departamental, puede señalarse que

de la Constitución se infiere que no son materias propias del Gobierno Departamental
(y por tanto, son competencia estatal), las siguientes:
a) Los servicios de seguridad pública, conforme dispone el artículo 262 de la

Constitución en relación con el art.168 núm. 1. No obstante, ha de precisarse
que los Gobiernos Departamentales sí tienen atribuida la función de policía
(entendida como la modalidad de actuar de la Administración con vistas a un fin
especial que es prevenir la violación del orden jurídico), en especial respecto de
aquellas materias que son competentes de forma sustantiva.
b) Asimismo, quedan fuera de las competencias del Gobierno Departamental, las

atribuciones expresas realizadas en la Constitución en favor de los poderes
jurídicos nacionales que integran el Estado. En concreto:
x La seguridad exterior, que corresponde al Poder Ejecutivo.

x Las relaciones exteriores que corresponde al Poder Ejecutivo.
x La administración financiera nacional, que corresponde al Poder
Ejecutivo.
x La administración de justicia, que corresponde al Poder Judicial.
x Las concretas materias que la Constitución atribuye al Poder Legislativo,
entre ellas “expedir leyes relativas a la independencia, seguridad, tranquilidad
y decoro de la República; protección de todos los derechos individuales y
fomento de la ilustración, agricultura, industria, comercio interior y exterior”.
21. Hugo Martins, Daniel Obra citada, y “El Gobierno y la Administración de los Departamentos” Ingranusi Ltda.,
Montevideo.
12
x La enseñanza pública Superior, primaria, secundaria, “Industrial y Artística”

y “los demás servicios docentes del Estado” que “serán regidos por uno o más
Consejos Directivos Autónomo” (art.202 de la CR).
x Las funciones de contabilidad reservadas al Tribunal de Cuentas.
c) Por último, quedan excluidos de los asuntos de competencia departamental “los

diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado”, cuya administración
les está confiada a Entes Autónomos y Servicios Descentralizados (art. 185 y ss
de la CR)
Desde el punto de vista positivo,, de la Constitución se infiere que los Gobiernos

Departamentales tienen competencia (de manera genérica) en “materia departamental y
municipal” (art. 262) y, específicamente, en los siguientes asuntos:
x En la determinación interna del Gobierno Departamental: nombrando

los Directores Generales, Secretario y Comisiones especiales (artículos
277 a 280 de la CR).
x En la organización de los “servicios públicos confiados a su gestión y
dirección” (art. 24 y 273, núm. 8º de la CR), que pueden ser a
gestionados mediante empresas concesionarias (art. 275, núm. 4º).
x En la “utilización o aprovechamiento de los bienes o servicios
departamentales”, (art. 275, núm. 4º CR).
x En las “obras públicas departamentales” (art. 297, núm. 4° CR).
x En la “explotación de los juegos de azar” (art. 297, núm. 8º ).
x En los “bienes de propiedad del Gobierno Departamental” (art. 297, núm.
11º CR).
x La ejecución de las “obras públicas” (art. 302 CR), pudiendo expropiar
los terrenos necesarios (art.275, núm. 8º CR).
x En materia tributaria, los Gobiernos Departamentales tienen potestad
impositiva -de acuerdo al art. 297-.
Al núcleo de asuntos previstos constitucionalmente, se le adicionan los que prevén las

leyes, los decretos, los reglamentos y las resoluciones que complementan la regulación
constitucional, destacándose la Ley Orgánica Municipal.
La Ley Orgánica del Gobierno y Administración de los Departamentos, (conocida

como Ley Orgánica Municipal, con la numeración Nº 9.515 del 28/10/1935 aún
vigente), al definir las atribuciones del Intendente y de la Junta Departamental,
establece que el Intendente o las Juntas Departamentales son competentes en diversas
materias partiendo de la atribución genérica del gobierno y la administración de los
Departamentos y de lo establecido en la Constitución.
Conjuntamente con la LOM, adquiere especial relevancia en la configuración del

sistema departamental y local, la Ley 18.567 de Descentralización Política y
Participación Ciudadana, que establece en su artículo 6 que la materia departamental
estará constituida por:
13
a) Los cometidos que la Constitución de la República y las leyes asignen a los

Gobiernos Departamentales.
b) Los asuntos que emerjan de acuerdos entre el Gobierno Nacional y el

Departamental.
c) La protección del medio ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos

naturales dentro de su jurisdicción.
Por regla general, puede decirse que es materia de competencia exclusiva de los
Gobiernos Departamentales aquellos asuntos en los que exista un concreto y preciso
interés departamental y que no hayan sido asignados expresamente a otro órgano del
Estado. En los asuntos que existiendo interés departamental, los mismos sean
atribuidos a entes nacionales (por existir un superior interés), el derecho a la
autonomía departamental, exige que la regulación que realicen los entes nacionales se
limite a asegurar las condiciones básicas para la efectividad de la política nacional,
dejando un margen de maniobra a la decisión departamental.
Por tanto, lo ordinario será que la competencia departamental no sea exclusiva, sino
compartida con los órganos del Estado, realizando la ley nacional una distribución
competencial de los diversos niveles de decisión y ejecución presentes en esa materia
o asunto.
Así, la doctrina uruguaya ha precisado que “la variedad y complejidad de los servicios
públicos, la multiplicidad de modalidades de prestación de servicios y la creciente integración
de las necesidades locales y nacionales hace que exista un amplio sector de actividades
públicas en el que se entrecruzan y superponen la actividad nacional y la departamental. Así,
la mayoría de las materias departamentales son concurrentes con las nacionales, o sea, no
privativas de ningún nivel del Estado”22.
Pues bien, en un análisis global de este conjunto normativo, puede señalarse como
asuntos de interés del Gobierno Departamental, para los que cuentan con
competencia (sea exclusiva o concurrente), los siguientes:
1º) Competencias de organización de la estructura ejecutiva y

funcionarial del Departamento.
La capacidad de autoorganización de la estructura ejecutiva y funcionarial del

Departamento, es uno de los principios básicos de todo ente dotado de autonomía.
Al Intendente le corresponde fijar su estructura ejecutiva (estableciendo el número de

Directores Generales, y determinando sus funciones, así como designando al
Secretario, de acuerdo con los artículos 278 y siguientes de la Constitución), y ejercer
la “superintendencia” de las Oficinas de su dependencia, nombrando a sus empleados
(art.275, núm. 5 de la Constitución y art. 35, núm.3º de la LOM.
22Alicia Veneciano “La descentralización del departamento de Montevideo: Análisis de su marco normativo y de la
doctrina jurídica” Esperón, Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales.
14
En el núm.32 del art.19 de la LOM se reconoce la competencia de la Junta

Departamental para “crear y sostener, según las necesidades y recursos”, además de
laboratorios municipales, “otras oficinas técnicas, a propuesta del Intendente”.
Por último, si la recién Ley 18.567 atribuye al municipio la atribución de “administrar

eficaz, y eficientemente, los recursos financieros y humanos a su cargo para la ejecución de
sus cometidos”, esta misma capacidad es preciso reconocérsela al Gobierno
Departamental para la administración de sus recursos humanos.
Por tanto, la capacidad de autoorganización es una competencia departamental plena,

sin más limitaciones que las derivadas de la Sección XVI de la Constitución de la
República.
2º) Competencias en asuntos relacionados con la conformación del

tercer nivel gubernamental: el régimen local.
Evidentemente es asunto propio del Departamento, la materia local. A tal fin, el

Gobierno Departamental puede constituir municipios en su jurisdicción, (art.1 de la
Ley 18.567), delimitar su territorio, y asignar asuntos de competencia al Municipio.
Pero, asimismo, cuentan con las competencias subsidiarias de los municipios (en las
zonas en que no se constituyan municipios) y en todo caso, cuentan con la
competencia final de los asuntos locales, al resolver el Intendente los recursos que se
interpongan contra los actos del Municipio y al tiempo, que la Junta Departamental,
cuenta con idénticas facultades de control del Municipio que ostenta respecto de los
poderes del Intendente (art.17 y 18 de la Ley 18.567).
La competencia local es esencialmente departamental (con capacidad incluso de

producción de normas), sin perjuicio de que el poder legislativo nacional sea
competente para establecer las bases del sistema local en desarrollo del mandato
constitucional, disponiendo las normas mínimas que aseguren la autonomía local en el
conjunto del país.
3º) Competencias para la determinación y administración de tributos

departamentales y otras competencias derivadas.
Como se ha adelantado, el Gobierno Departamental, decreta y administra los tributos

sobre las fuentes de recursos que la Constitución determina para los Departamentos.
Es una potestad tributaria autónoma y original consagrada en la Constitución.
El reconocimiento constitucional como fuente de recurso departamental de los

beneficios de la explotación de los juegos de azar (art.297, núm.8 CR), hace que la
autorización de éstos, también sea competencia departamental (art.35. núm. 31 LOM),
si bien esta competencia debe sujetarse a la ley nacional.
Asimismo, se configura como una competencia propia, en gran medida derivada del
reconocimiento de la autonomía tributaria, la competencia de conformación del
catastro, que se atribuye al Gobierno Departamental (en la institución del Intendente),
conforme al art.35 núm. 16 de la LOM de “organizar y publicar la estadística
departamental; formar los empadronamientos de contribuyentes y los catastros, según
15
convengan a las necesidades de la administración local y al mejor asiento, distribución y

percepción de los impuestos departamentales y organizar los registros de vecindad”.
4º) Cometidos esenciales en materia de obras y servicios públicos.
El Gobierno Departamental es competente en los siguientes asuntos relacionados con

las obras y servicios públicos:
1º) Asuntos relacionados con la organización de la vialidad pública y la

determinación y ejecución de las obras departamentales.
Uno de los cometidos esenciales del Gobierno Departamental, en concreto

atribuido al Intendente, es según el art.35 núm. 25.A de la LOM, “organizar y
cuidar la vialidad pública”. A tal fin le corresponde el trazado construcción de
caminos, calles, plazas, paseos y lo relacionado con la conservación de las vías
de tránsito locales o municipales, así como la determinación y ejecución de las
obras de vialidad (artículo 35, núm.38 LOM, previa preparación de un Plan de
Obras sometido a la Junta Departamental) y el resto de obras departamentales,
pudiendo ejercitar (con anuencia de la Junta Departamental) si fuera preciso la
expropiación de los terrenos afectados que sean necesario ocupar para ello
(art.275, núm. 8º Constitución).
2º) Asuntos relacionados con la organización del tránsito y los servicios de

transportes.
Otro de los cometidos esenciales del Gobierno Departamental es la regulación

del tráfico viario y la organización de los servicios de transportes. En concreto
el art.35 núm. 25.E de la LOM atribuye al Intendente “reglamentar el tránsito y
los servicios de transporte, de pasajeros y carga, de conformidad con las ordenanzas y
consentir el estacionamiento de vehículos en los sitios de uso público, pudiendo fijar en
todos los casos las tarifas del servicio y las normas a que deben sujetarse”.
3º) Servicios Infraestructurales Básicos de los centros de población confiados a su

gestión:
Así constituyen materias propias departamentales (conforma al art.35 de la

LOM) los servicios de limpieza de calles y recolección de basuras (incluidos
ambos como cometidos de la policía higiénico-sanitaria de la población del núm.
24 del citado precepto de la LOM); el saneamiento urbano (cuando sean
transferidos): el alumbrado público, inhumación de cadáveres y la organización
y funcionamiento de cementerios públicos.
La competencia alcanza tanto al establecimiento de normas (con respeto de las

leyes sectoriales y de los cometidos de los organismos autónomos nacionales)
como a la decisión de la forma de gestión de estos servicios.
16
4º) Servicios de abastecimiento de los centros de población.
Es competencia del Intendente, conforme al art.35, núm. 29 de la LOM todo lo

concerniente a “abasto, tabladas, plazas de frutos y mercados”, siendo de especial
trascendencia la reglamentación para el consumo y abasto para las poblaciones,
así como la decisión sobre el establecimiento de mercados y mataderos.
5º) Servicios de Protección Civil:
Es competencia del Intendente “dictar resoluciones tendientes a evitar inundaciones,

incendios y derrumbes y aliviar sus consecuencias previo acuerdo de la Junta
Departamental” (art.35 núm. 16 de la LOM). El Gobierno Departamental tiene
competencias, incluso, para dictar disposiciones generales en materia de
incendio.
5º) Cometidos en materia de protección ambiental.
El Gobierno Departamental cuenta con importantes atribuciones en materia de

protección ambiental en el marco de las competencias atribuidas al Poder Legislativo y
Ejecutivo nacional.
Así, cabe recordar que la Ley 18.567 (de Descentralización Política y Participación
Ciudadana), identifica en su art.6.c) como una materia propia del gobierno
departamental “la protección del medio ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos
naturales dentro de su jurisdicción”. Ya la Ley 17.283 de Protección del Medio Ambiente,
en su art.9 le reconocía a los Gobiernos Departamentales la facultad para “la
elaboración de normas referidas a la protección del ambiente”, para lo cual pueden
requerir el asesoramiento del MVOTMA, así como crear unidades o áreas ambientales
especializadas dependientes de los Gobiernos Departamentales.
La competencia en materia de protección ambiental también, al menos en materia de

conservación de las playas marítimas y fluviales, así como de los pasos y calzadas de
ríos y arroyos, se deducía de la LOM (art.35, núm. 21)
6º) La competencia en la gestión y administración de los bienes de

propiedad del Gobierno Departamental.
Los Gobiernos tienen autonomía en la gestión patrimonial, así se reconoce en el art.35

núm. 20 y 21 de la LOM, en los que se atribuye al Intendente la competencia para
administrar las propiedades del Departamento y las que fueran cedidas para su
servicio, así como “conservar, cuidar y reglamentar las servidumbres constituidas en
beneficio de los puebles y de los bienes de que esté en posesión la comunidad, para que
queden expeditas al servicio público”.
En el art.36, núm. 1º de la LOM se establece como competencia del Intendente

“adquirir terrenos y edificios para oficinas y establecimientos departamentales o mandar
construir otros nuevos con acuerdo, en ambos casos, de la Junta Departamental por dos
tercios de votos”. Y en el art.37, núm. 2º) se reconoce al Intendente la potestad de
enajenar “cualquier bien departamental” previa autorización de los 2/3 de los miembros
de la Junta Departamental.
17
En el art.297 núm.11 de la Constitución se identifica como una de las fuente de los

recursos de los Gobiernos Departamentales “las rentas de los bienes de propiedad del
Gobierno Departamental y el producto de las ventas de éstos”.
El Gobierno Departamental cuenta con un Patrimonio, integrado por bienes públicos -

cuyo uso pertenece en general a todos los habitantes del Departamento y están
excluidos del comercio mientras no sean desafectados- y por bienes privados.
Las “tierras públicas departamentales” son aquéllos terrenos que, siendo destinados al
uso privado del Departamento (por dominio privado), nunca han salido del dominio
originario del mismo; cuando las tierras que salieron del dominio originario del
Departamento, vuelven a su patrimonio, se denominan “tierras fiscales”.
Ahora bien, las tierras públicas departamentales, son las que originariamente
pertenecen a los Departamentos (en su calidad de entes públicos territoriales) y son
necesarias para el cumplimiento de sus fines. Asimismo, las tierras departamentales se
distinguen en:
a) Las tierras comunales, afectadas al uso general de todos los habitantes, y que
se componen por: el ejido (destinado al ensanche del pueblo e interín a usos
comunes), las dehesas o tierras de pan llevar, los abrevaderos y montes
comunes; d) etc.; éstas integran parte del dominio público departamental.
b) Las tierras destinadas al fomento de la población (no comunales): que se

integran por solares, quintas; huertos, chacras.
7º) Cometidos en materia de protección del patrimonio histórico.
Los Gobiernos Departamentales cuentan con competencia en la conservación y

protección del patrimonio edificado, especialmente el que cuente con valor histórico,
todo ello conforme se deduce del art.13.5 de Ley 18.567 (dado que si se reconoce
esta competencia al municipio, debe entenderse que también es competencia
departamental)
8º) Funciones de policía en diversas materias.
A pesar de que los Gobiernos Departamentales: no tienen policía del orden ni de

seguridad, ejercen una serie de funciones de policía en diversas materias para las
cuentan con la competencia sustantiva: tránsito, edificación, de moralidad, espectáculos
públicos, de fiscalización de pesas y medidas, velar por la enseñanza primaria, etc.
(diversos numerales del art.35 LOM)
Pero conjuntamente con esta atribución específica de funciones de policía, es lo cierto

que cuenta con una función genérica, en la medida que el segundo de los cometidos
del Intendente (conforme al art. 35, núm.2 de la LOM) es cumplir y “hacer cumplir” la
Constitución, las leyes y las ordenanzas y resoluciones de la Junta Departamental.
Especial importancia cuenta en la Ley Orgánica Municipal (por su contexto histórico en

que se aprueba, en 1935), el ejercicio de la policía higiénica y sanitaria de las
poblaciones (además de los expresados en el apartado de infraestructuras básicas, se
18
extiende este cometido incluso a los servicios veterinarios, y fomento de las vacunas),
sin perjuicio de la competencia que corresponda a las autoridades nacionales y de
acuerdo con las leyes que rigen la materia (art.35, núm. 24 de la LOM).
Asimismo, cuenta con especial trascendencia en esta labor de policía, la de velar por la
enseñanza primaria (que se extiende incluso a la conservación de los edificios),
conforme al art.35, núm. 14 de la LOM.
9º) Fomento del desarrollo económico del territorio departamental.

Capacidad de intervención.
En el artículo 36 de la LOM se apodera a los Intendentes en cometidos relacionados

con el fomento del desarrollo económico del territorio del Departamento, así en el
número 4, se establece la competencia del Intendente de promover la agricultura y el
mejoramiento de la ganadería, y en el número 5, se le faculta para “propender
igualmente a la prosperidad del Departamento” “estimulando la fundación y desarrollo de las
industrias, del comercio y de las instituciones de fomento, previsión, crédito y ahorro”, y
“cooperando a las iniciativas privadas en la forma que considere más conveniente”.
Es una potestad que trasciende de la simple labor de fomento, legitimando a los

Gobiernos Departamentales a intervenir en actividades privadas, como cometidos
eventuales, de fundación y desarrollo (explotación) de actividades industriales o
comerciales en competencia con el sector privado (bajo el régimen de empresa
privada), e incluso en el sector financiero.
Otras muestras de colaboración en el desarrollo económico, es la obligatoriedad de

los Gobiernos Departamentales de denunciar a los poderes públicos de aquellos
comportamientos contrarios al principio de defensa de la competencia de empresas
(art. 19, núm.23 LOM).
Asimismo en el texto de la LOM se atribuye la competencia a los Gobiernos

Departamentales del fomento del turismo. La competencia departamental en esta
materia se ve reconocida implícitamente en el 13, núm. 11de la Ley 18.567 que
atribuye a los municipios competencias para “adoptar las medidas que estimen
convenientes para el desarrollo de la ganadería, la industria y el turismo en coordinación con
el Gobierno Departamental”. Es una competencia compartida, que debe desarrollarse en
coordinación con las atribuciones de las autoridades nacionales.
10º) Funciones de cooperación en cometidos atribuidos a poderes

nacionales.
Conforme a la LOM, los Gobiernos Departamentales cooperan en determinados

servicios sociales que son materias atribuidas a otros órganos estatales:
a) Atención de la salud y asistencia pública (art.35, núm.36 LOM)
b) Fomento de las actividades culturales
19
11º) Competencias de ordenamiento territorial.
Aún cuando este apartado será desarrollado en capítulos siguientes, cabe ahora
adelantar cuáles son las determinaciones que de forma directa establece la LOM para
el reconocimiento de la competencia departamental en materia de ordenamiento
territorial
Tras el ajuste (reforma puntual) de la LOM en 2008 fruto de la incidencia de la

aprobación de la LOTDS), el artículo 19 numeral 35 de la ley orgánica, procede a
reconocer como atribución de la Junta Departamental, la de “dictar reglas de edificación,
en todo el territorio del departamento, siendo de su cargo:
a) La regulación normativa de la actividad de ordenamiento del ámbito territorial

departamental.
b) Formular y aprobar las ordenanzas y demás instrumentos de ordenamiento territorial.
c) El contralor de la actividad administrativa del ordenamiento territorial".
Asimismo, se procede a agregar en el artículo 35 de la LOM, el numeral 43 con el

siguiente texto, sobre competencias de la Intendencia:
“La actividad administrativa del ordenamiento territorial, en todo el territorio del

departamento, especialmente:
a) Elaborar directa o indirectamente los instrumentos de ordenamiento territorial y

someterlos a la aprobación de la Junta Departamental sin perjuicio de las facultades
de ésta en la materia.
b) Ejercer las potestades de policía territorial, siendo de su cargo la autorización del
ejercicio del derecho a construir, demoler, fraccionar, utilizar o localizar actividades en
los terrenos y en general toda modificación predial, a través del otorgamiento de los
permisos y autorizaciones correspondientes, de acuerdo a lo que dispongan las leyes y
los decretos de la Junta Departamental".
No obstante, antes de la reforma de la LOM, operada por la Ley 18.308, es lo cierto

que en el propio texto de la ley orgánica, también se encontraba reconocida la
competencia departamental en materia de ordenamiento territorial, así:
a) Se reconocía la competencia del Intendente para dictar reglas de edificación en

los centros urbanos (art.35, núm.26 LOM).
b) Se reconocía la competencia del Intendente para el trazado de las calles (art.35,

núm.25.A LOM).
c) Se reconocía en el art.35, núm.17, la atribución del intendente de “determinar,

previo acuerdo de la Junta Departamental, las zonas inaptas por su carácter de
inundables, para la construcción de viviendas”.
20
d) Se reconocía la competencia de la Junta Departamental para reglamentar los

espectáculos públicos (art. 19, núm.34 LOM).
3.4. LA ESTRUCTURA DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL.
Cada Gobierno Departamental está integrado por un ejecutivo unipersonal

(Intendente) y un poder legislativo (Junta Departamental), que son las autoridades
departamentales, ambos electos en forma directa y a través de comicios separados de
la elección presidencial y de los representantes nacionales del poder legislativo
(diputados y senadores)23. Los órganos de gobierno departamental no están sometidos
a relación jerárquica a ningún órgano del gobierno nacional.
El Intendente, con jurisdicción en todo el Departamento, ejerce la función ejecutiva

y administrativa del Gobierno Departamental. Históricamente, las Intendencias han
actuado como gobiernos provinciales (Departamento) y a la vez comunales (locales).
No obstante, tras la reforma constitucional aprobada en 1996 (y desarrollada por la
Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana de 2009), las funciones de
gobierno local de los Intendentes se restringen en las circunscripciones territoriales
donde existan municipios, en los que se reconocen facultades directamente a los
órganos locales.
“En la referida reforma constitucional, en el artículo 262 se vuelve a designar al órgano

ejecutivo departamental con el nombre de Intendente, eliminando la calificación de municipal.
Esto tiene su trascendencia por cuanto el Intendente tendría la función ejecutiva y
administrativa en «materia departamental» y las autoridades locales tendrían competencia en
«materia municipal». .Aunque ello surge nítidamente de las reformas introducidas en 1996,
debe señalarse que, además de la «materia departamental», el Intendente tendría
competencia en la «materia municipal» en aquellas poblaciones que no tuvieren autoridades
locales.24
En definitiva, el Intendente es el órgano ejecutivo del Departamento y además es el

órgano representativo del Gobierno Departamental. El Intendente es electo
directamente por el pueblo, al designarse al candidato de la lista más votada del
partido político más votado.
El Gobierno Departamental es esencialmente presidencialista, contando el Intendente

con amplio poder competencial. Tiene la facultad de dictar reglamentos (disposiciones
generales abstractas) en materia de asuntos departamentales en desarrollo de las leyes
(nacionales) y los decretos con fuerza de ley de las Juntas Departamentales. Además
cuenta con determinadas facultades en la función legislativa, en la medida que tiene
potestad de iniciativa (proyectos de decretos legislativos), y además porque puede
observar (por inconvenientes) los decretos aprobados por la Junta Departamental (en
los 5 días siguientes a tenerlos por recibidos, pudiendo la Junta insistir, mediante
aprobación por 3/5 de sus miembros), y le corresponde la promulgación de los
aprobados.
23 En 1908 se crean las Intendencias, como órganos ejecutivos de gobierno de los Departamentos, radicadas en las
ciudades capitales departamentales.. Por su parte las Juntas Departamentales como órganos legislativos se generan
en 1935.
24 Hugo Martins, Daniel. Obra citada
21
La Constitución de 1966, prevé la existencia de órganos en la estructura del ejecutivo

departamental dependientes directamente del Intendente, a los que llama “direcciones
generales de departamento”. Es ésta una desconcentración departamental. El Intendente
determina las competencias propias de las Direcciones Generales y además, puede
delegarle atribuciones. Los directores no tienen responsabilidad política frente a la
Junta Departamental, en la medida que no pueden ser censurados por ésta, y son
nombrados y destituidos directamente por el Intendente.
De otra parte, en la estructura ejecutiva departamental se reconoce a la figura del

“Secretario”, también designado por el Intendente que firma los decretos, resoluciones
y comunicaciones, conjuntamente con el Intendente, “requisito sin el cual nadie estará
obligado a obedecerlos”. No obstante, los actos jurídicos son del Intendente, que es un
órgano formalmente unipersonal.
La delegación de funciones, puede realizarse además de en los Directores Generales,

en “comisiones especiales” a las que se encomiende “la realización de cometidos
específicos”.
La Junta Departamental, cuenta, de conformidad con el art.274 de la Constitución,

con las funciones legislativas y además ejerce la función de contralor del Poder
Ejecutivo. La función legislativa se sustancia en que los decretos aprobados por ella
tienen valor y fuerza de ley dentro de su jurisdicción, evidentemente siempre que no
sean inconstitucionales, conforme al art. 260 de la Constitución),
La Junta Departamental está compuesta de 31 miembros denominados Ediles. Los

cargos se distribuyen entre los partidos políticos que concurren a las elecciones
departamentales proporcionalmente al caudal político que obtienen, si bien se asegura
la estabilidad del intendente, al corregirse la asignación de ediles cuando el partido que
obtiene el cargo del intendente alcanza la mayoría relativa, a fin de que acceda a la
mayoría absoluta (16 ediles), distribuyéndose la representación proporcional respecto
a los restantes (art.272 de la Constitución de la República.
De esta forma el ejecutivo tiene garantizada la mayoría absoluta en la Junta

Departamental, sin embargo, ésta puede ejercer un fuerte control político sobre el
Intendente, por cuanto debe aprobar el presupuesto departamental, puede llamar a
sala al Intendente para que éste rinda informes, puede crear comisiones de
investigación, requerir la intervención del Tribunal de Cuentas y puede promover la
destitución del Intendente acusándolo frente a la Cámara de Senadores (para lo cual se
requiere una mayoría especial en la Junta).
Los cargos (por plazo de 5 años) de los ediles son honorarios e incompatibles con el
ejercicio de cualquier otra función pública electiva.
Dos de las funciones principales de la Junta Departamental se relacionan con la

aprobación del Presupuesto y la rendición de cuentas.
El Presupuesto formulado por el Intendente es aprobado (sancionado definitivamente)

por la Junta Departamental que dispone de 4 meses a partir de su presentación. Para
su aprobación, es preciso que previamente el Tribunal de Cuentas emita su dictamen,
lo que requiere una sanción provisional de la propia Junta Departamental.
22
Asimismo, las Intendencias deben presentar a la Junta Departamental la Rendición de

Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente a cada ejercicio
respecto de todos los ingresos que perciben y su utilización. Previa a la aprobación por
parte de la Junta Departamental de dicha rendición, se requiere el informe del Tribunal
de Cuentas.
3.5. EL MUNICIPIO EN EL SENO DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL.
Daniel Hugo Martins, ha definido al Municipio como “la institución político administrativa
territorial, basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado, para satisfacer
las necesidades de vida de la comunidad local, en coordinación con otros entes territoriales y
servicios estatales”.
Como se ha expuesto, el poder local ha sido históricamente irrelevante en el país, al

confundirse con el gobierno departamental, y no es hasta la reforma constitucional que
entra en vigor en 1997 cuando se procede a distinguir entre la competencia nacional,
departamental y municipal.
Esta reforma constitucional se ha desarrollado legislativamente recientemente, con la

aprobación de las Leyes Nº 18.567 de Descentralización y Participación Ciudadana (de
septiembre de 2009) y la Nº 18.653 (de 2010) sobre creación de los municipios, como
autoridad local. Estas leyes suponen la introducción del tercer nivel del gobierno en el
sistema jurídico público del Estado.
Estas leyes permiten la creación en primera instancia de 89 municipios en todo del

país, pudiendo ser ampliada la constitución de autoridades locales por acuerdo de las
Juntas Departamentales.
Establece el art.1 de la Ley Nº 18.567 que cada municipio tendrá una población de al
menos 2.000 habitantes y su circunscripción urbana y suburbana deberá “conformar una
unidad, con personalidad social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia
de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana”.
La Junta Departamental es la competente para “definir la nómina” de las localidades que

cumplen dichos requisitos para la creación de municipios y para definir “sus respectivos
límites”.
La principal novedad es que los vecinos puedan votar directamente a los miembros del
gobierno local, denominado Municipio (hasta ahora las juntas locales, encargadas de
estas funciones eran nombradas directamente por los intendentes de los
departamentos, en proporción a la representación de los partidos políticos).
Aún cuando en la propia Ley Nº 18.567 se disponen unos cometidos propios del
municipio, es lo cierto que el desarrollo del gobierno local, sigue estando supeditado a
lo que disponga el propio gobierno departamental, que es el principal suministrador de
cometidos y recursos.
23
La Ley Nº 18.567 no prevé la municipalización de todo el territorio del Departamento,

de manera que donde no existan municipios, las competencias locales serán ejercidas
directamente por el Intendente (art. 8).
Asimismo, y como se ha expuesto, el Gobierno Departamental cuentan con la

competencia final de los asuntos locales, al resolver el Intendente los recursos que se
interpongan contra los actos del Municipio (art.17).
24
4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DERECHO

URUGUAYO.
4.1. LA SITUACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PREVIA A LA

LOTDS. LOS ANTECEDENTES.
4.1.1. La situación de partida.
Por la época de los primeros asentamientos humanos de origen europeo en la

entonces Banda Oriental del Río Uruguay ya se encontraba vigente la modernización
de la legislación territorial española debida a la codificación que fuera ordenada por
Carlos II en 1680, coincidentemente año del primer intento de afincamiento al oriente
del Río por el Imperio portugués -Colonia del Sacramento- pronto seguido por la
eficiente acción conquistadora española. Es así que durante toda la época hispánica la
colonización en este territorio estuvo, nominalmente, guiada por esa tan integral
normativa constituida por las llamadas Leyes de Indias. La excepción en su vigencia
estuvo originada por el período de la dominación luso-brasileña (1820-1828), período
escaso en actuaciones en esta materia y sin consecuencias notorias en la estructura
territorial heredada.
Por disposición expresa de la Constitución de 1830, reiterada en 1859 en materia
urbana, las Leyes de Indias prolongaron su vigencia en la joven república. Es recién en
1877 que es promulga el Reglamento para el Trazado de Pueblos y Colonias que las
sustituye. Este Reglamento no introduce innovaciones de importancia, de hecho no es
casi más que una reafirmación de la legislación indiana.
Si bien existieron intentos de valor en el siglo XX para regular la gestión sobre todo
urbana en el territorio -entre las que merecen citarse las “Prescripciones para el Trazado
de Ciudades y Aglomeraciones Urbanas de la República” de Raúl Lerena Acevedo en 1917-
, debe esperarse hasta bien entrado el siglo para la aparición de la primera norma de
derecho positivo reguladora de la actuación territorial que sustituyera las
concepciones de la norma hispana. Es en 1946, luego de más de veinte años de
discusión parlamentaria y de diversos proyectos, que se promulga la “Ley de Centros
Poblados”, que son en realidad dos leyes ya que a la original de abril se la limitó con un
conjunto de modificaciones sustanciales en octubre del mismo año.
La Ley de Creación y Ensanche de Centros Poblados del año 1946 abordaba de un
modo reducido la materia del ordenamiento territorial al centrarse exclusivamente en
el establecimiento de condicionantes a la creación de núcleos de población y la
expansión de los existentes, mediante la regulación de la forma de realizar las
parcelaciones y su urbanización. En definitiva, se trataba de una ley de colonización
urbana del territorio rural.
En tanto, antes y después de esta ley, los gobiernos departamentales implementaron
normativas propias para la gestión de sus territorios, particularmente en suelo urbano,
en uso de su autonomía y sus atribuciones propias en la materia, originadas tanto por
la modificación de la Constitución de la República de 1917 -profundizadas en la
reforma de de la Carta en 1934- como las claramente detalladas en la Ley Orgánica de
Gobierno y Administración del los Departamentos de 1935.
25
Particularmente el departamento de Montevideo, pero también otros con dinámicas de

suelo de cierta importancia como Maldonado, Paysandú y Salto, avanzaron en
legislaciones departamentales propias en materia de división de suelo, ocupación,
edificación y habilitación de usos industriales y comerciales. Debe anotarse que en
materia específica de edificación, sendas leyes de 1885 y 1928 habían avanzado en
normativas nacionales generales, además de alguna otra legislación parcial. Ya desde la
primera mitad del siglo XX, bajo la forma de “ordenanzas” departamentales de división
y fraccionamiento, de edificación, de habilitación de usos y similares, se fue
progresando en la legislación territorial uruguaya.
Sin embargo, estos avances no fueron acompañados por regulaciones que incorporaran
al derecho positivo visiones globales sobre el territorio al que se aplicaban. Si bien
existieron, en varios lugares del país, desde bien al comienzo del siglo XX iniciativas y
formulaciones de planes -reguladores en un comienzo, directores más adelante-, éstos
no alcanzaron en ningún caso el carácter de normas jurídicas. Aunque debe
reconocerse que algunas de las “ordenanzas” mencionadas registran elevado
refinamiento conceptual y responden, en forma explícita o implícita, a ideas rectoras o
estrategias generales y particulares acerca del territorio para el que se aplican y para su
gestión.
Es recién luego de algunos años de recuperada la democracia luego del período de la
dictadura (1973-1985), en la última década del siglo, en que se concretan las primeras
normas planificadoras para su aplicación en el territorio. El más importante y completo
instrumento al respecto está constituido por el Plan de Ordenamiento Territorial del
departamento de Montevideo -el “Plan Montevideo”-, elaborado por un extenso
período con el apoyo fundamental de la Junta de Andalucía y aprobado en 1998.
También en esa época se registran otros esfuerzos planificadores como los llevados a
cabo, a partir de esos años con el apoyo de la Dirección Nacional de Ordenamiento
Territorial -que forma parte del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente creado en 1990-, para las regiones Suroeste y Centro del país y los
planes para la Costa de Rocha, las ciudades de Paysandú, Melo y Río Branco, entre
otros, aunque la mayoría de ellos no llegaron a aprobarse como una norma jurídica.
4.1.2. La realidad de la gestión del territorio en la situación previa.
Si algo ha caracterizado la actuación sobre el territorio de lo que es hoy la República

Oriental del Uruguay, ha sido la aplicación elástica, desprejuiciada y no lineal de las
normativas urbanísticas vigentes en cada momento. Esta práctica “adaptable” respecto
a la legislación fue particularmente notoria durante la vigencia de las Leyes de Indias y
de su sucesor Reglamento legal.
Prácticamente todos los centros poblados hoy existentes se fundaron y alcanzaron casi
su extensión actual, en vigencia de estos dos instrumentos jurídicos. Y basta un
somero repaso de su conformación para verificar su singularidad y notorio
apartamiento de los preceptos fundamentales de dichas normas.
Si bien luego de la vigencia de la Ley de Centros Poblados no existieron prácticamente
urbanizaciones ex-novo, algunos de sus mecanismos -particularmente los incorporados
por su inmediato ajuste legal- facilitaron la colonización urbana del territorio para la
expansión de las ciudades, al margen de sus vocaciones explícitas.
26
Una vez más en la realidad se aplicaba la norma con enfoque “adaptable” por el que se
desnaturalizaba su fundamento conceptual.
La excepción más clara en esta realidad la constituyó el departamento de Montevideo,
cuyos sucesivos gobiernos implementaron consecuentemente las disposiciones legales
y legislaron, a su vez en su jurisdicción, con rigor creciente. En el mismo sentido,
aplicaron disciplina territorial y actuaciones de policía no siempre efectivas por las
diferencias conceptuales entre instancias del Estado. También y más recientemente,
otros departamentos por períodos ajustaron sus comportamientos en la gestión
territorial a lo establecido en la legislación. Lamentablemente para la situación
territorial presente, esa no fue el comportamiento de los otros departamentos del
Área Metropolitana, donde se dieron los procesos más graves de expansión “salvaje”
de suelo “urbano” no urbanizado fuertemente precarizado.
4.2. CARACTERES BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL

ADOPTADA POR LA LOTDS.
La Ley Nº 16.112, de 30 de mayo de 1990, de creación del MVOTMA, supone el

reconocimiento legal formal por vez primera de la ordenación territorial como uno de
los cometidos del Estado uruguayo. Tras esta ley, era ineludible que el Poder
Legislativo acometiera la labor de establecer el marco regulador de esta materia. Pero
hubo que esperar casi 30 años.
En efecto, la creación del marco jurídico del ordenamiento territorial se ha llevado a
cabo en el Uruguay en el año 2008 con la aprobación de la Ley nº 18.308 de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (en adelante, LOTDS).
La Ley 18.308 adopta el contenido material de una norma marco que instituye las
bases y principios de la planificación y desarrollo territorial. Como tal ley marco,
remite al Poder Ejecutivo (Gobierno central) y a los Gobiernos Departamentales, la
labor de desarrollo de la misma.
En definitiva, es una ley general constitutiva del Sistema Normativo Territorial, y que lo
instituye formalmente de manera integral al formular su esqueleto inicial y sustantivo.
No se trata de una ley que pretenda agotar la regulación de la materia hasta sus
últimos extremos, sino que gradúa la densidad de su contenido, centrándose en el de
establecimiento de las bases y principios de este nuevo Ordenamiento Jurídico. Por
ello, es una ley principal, pero que al tiempo, incorpora en sus determinaciones los
mecanismos suficientes para posibilitar su desarrollo y expansión. En este sentido,
otorga capacidad de producción de normas desarrollo a los entes competentes en la
materia de ordenamiento territorial, lo que dota al propio sistema de un dinamismo y
de una fuerza expansiva enorme. En definitiva, posibilita que los sucesivos instrumentos
territoriales -que la propia ley crea- pueden generar nuevas disposiciones de carácter
general (normas jurídicas), que a su vez se integrarán en este nuevo Ordenamiento
Jurídico específico, completándolo y desarrollándolo.
27
La LOTDS define el ordenamiento territorial como el conjunto de acciones

transversales del Estado y de la sociedad que tienen por finalidad mantener y mejorar
la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y
aprovechamiento ambientalmente sostenible y democrático de los recursos naturales y
culturales (art.3).
La LOTDS, formula el concepto de ordenamiento territorial desde una perspectiva
integradora, y se configura como una ley integral del ordenamiento territorial
regulando tanto el desarrollo urbano (la planificación de la actividad urbanística de la
ciudad) como la ordenación del territorio (entendida en su sentido estricto).
Y en estas dos vertientes, y aun siendo una ley marco, la LODTS aborda de manera
global la regulación de la función pública de ordenamiento territorial, pues ésta se
extiende más allá de la labor principal de planificación, incorporando además los
aspectos relacionados con la actividad de ejecución, la disciplina territorial y el
fomento en la creación de carteras públicas de tierras para los fines propios territorial.
Y, lo que resulta de especial trascendencia, procede a la definición del régimen jurídico
de las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo en su relación con el
Por ello, el contenido normativo de la Ley 18.308 permite asentar las bases de un
verdadero Sistema u Ordenamiento Jurídico Territorial, pues procede a regular –
suficientemente- los cuatros aspectos que integran la materia de ordenamiento
territorial. En concreto:
1º) Regula la actividad de planificación territorial.
La regulación de la potestad de planeamiento se hace definiendo cuáles son los
instrumentos de ordenación (art.8), cuáles son los criterios orientativos de su
redacción y cuáles son los órganos competentes para su aprobación así como
los mecanismos de coordinación que deben asegurarse en su tramitación.
2º) Regula la actividad de gestión territorial.
La LOTDS legitima a los Departamentos, en el marco establecido por ella, para
concretar y establecer los instrumentos y procedimientos dirigidos a la
ejecución de las previsiones realizadas en la planificación territorial (art.4.g), la
elaboración e instrumentación de programas, proyectos y actuaciones con
incidencia territorial (art.4.h); en definitiva, la definición de acciones ejecutivas
concretas que permiten transformar (tanto en sentido material como jurídico)
el territorio conforme a los objetivos definidos en la planificación.
3º) Regula la actividad de control y disciplina territorial.
La LOTDS asegura, mediante el establecimiento de controles preventivos (en
modo de autorizaciones, informes previos o licencias) la conformidad o
compatibilidad de las acciones que se pretendan materializar en el territorio
con las previsiones realizadas en la planificación; de igual forma la ley permite
que los poderes públicos puedan reaccionar frente a los incumplimientos
territoriales posibilitando la corrección y sanción de los mismos (potestad
disciplinaria).
28
4º) Establece el régimen jurídico de la propiedad del suelo vinculada a los fines del
A tal fin, la ley clarifica el ejercicio de las facultades de la propiedad de los
terrenos, y qué deberes se vinculan, cuando se procede a la ejecución de
actuaciones territoriales previstas en la planificación. Sin perder su carácter de
ley marco, procede a regular los elementos mínimos y precisos de cada una de
estas funciones para llegar a ser una ley operativa y eficaz, sin necesidad de
tener que realizarse un nuevo ejercicio por parte del Poder Legislativo
Nacional, y sin perjuicio, claro está, de su desarrollo reglamentario en algunos
de sus aspectos y del complemento necesario de la ley nacional por las normas
departamentales.
De otra parte, no cualquier ordenación del territorio es válida y asumible para la
LOTDS. No puede hablarse de una verdadera ordenación territorial si la misma no
responde a los caracteres identificadores de esta política que permite ejercitar
eficazmente la acción pública sobre el territorio conforme a unas reglas integradoras
de todos los valores e intereses en presencia.
Por ello, la LOTDS, establece, en su art.5, cuáles son las Bases o Principios Rectores
del ordenamiento territorial que adopta. Estos principios rectores pueden sintetizarse
en:
a) El Principio Rector de la Planificación.
Este Principio determina que las actuaciones sobre el territorio se decidan por
los poderes públicos a través de la técnica de la planificación. Es una apuesta
por acometer y ejercitar la función de ordenación territorial a través de la
técnica planificadora, porque ésta es consustancial a la propia definición de esta
política pública, por ser la única capaz de permitir la prevención de los
conflictos con incidencia territorial.
La potestad de planificación territorial se concreta en la adopción coordinada
del conjunto de decisiones principales sobre el territorio, como son:
x La definición de estrategias de desarrollo sostenible en el uso del

territorio en función de objetivos sociales, económicos a través de la
planificación (art.4.a).
x El establecimiento de criterios para la localización de las actividades

económicas y sociales (art.4.b)
x La identificación y definición de áreas bajo régimen de especial

protección por su interés ecológico, patrimonial, paisajístico, cultural y
de conservación del medio ambiente y los recursos naturales (art.4.c)
x La identificación de zonas de riesgo por la existencia de fenómenos

naturales o de instalaciones peligrosas para asentamientos humanos
vulnerables (art.4.d)
x La definición de equipamiento e infraestructuras y de estrategias de

consolidación del sistema de asentamientos humanos (art.4.e).
29
x La previsión del territorio a los fines y usos previstos en los planes

(art.4.f)
El sistema de planificación de la ordenación territorial y urbanística (artículo 8)
se integra por una serie de instrumentos de distinta escala territorial, que
cumplen funciones diversas y complementarias en cada caso.
Así, como instrumentos planificadores de ámbito nacional, se establecen las
Directrices Nacionales de ODTS y Programas Nacionales de ODTS; y como
instrumentos de ámbito regional, se disponen de las Estrategias Regionales de
ODTS.
Los instrumentos de ámbito departamental, lo constituyen las Directrices
Departamentales, de las Ordenanzas Departamentales de ODT y de los Planes
Locales de ODT. Y como instrumentos de complemento y desarrollo de los
planes departamentales se prevén los Programas de Actuación Integrada, los
Planes Parciales, los Planes Sectoriales y los Catálogos.
b) El Principio Rector de la Sustentabilidad.
Como había explicado Gorosito Zuloaga, la exigencia de protección ambiental
está íntimamente ligada a la ordenación del territorio25.
En el sistema legal adoptado de ordenamiento territorial por la LOTDS, la
planificación se configura como un medio o herramienta para la consecución de
una ordenación del territorio que realmente sea válida desde el punto de vista
de los intereses generales. Sólo se entiende como ordenación territorial
legítima aquella que sea ambientalmente sostenible, y al tiempo, garantice la
equidad social y la cohesión territorial. Y para ello esta ordenación territorial -
realizada a través de la planificación- debe orientarse hacia los siguientes
objetivos establecidos legalmente:
b.1 La conciliación del desarrollo económico, la sustentabilidad ambiental y
la equidad social, con objetivos de desarrollo integral, sostenible y
cohesionado del territorio.
b.2 El desarrollo de objetivos estratégicos y de contenido social y
económico solidarios, que resulten compatibles con la conservación de
los recursos naturales y el patrimonio cultural y la protección de los
espacios de interés productivo rural.
b.3 La creación de condiciones para el acceso igualitario de todos los
habitantes a una calidad de vida digna, garantizando la accesibilidad a
equipamientos y a los servicios públicos necesarios, así como el acceso
equitativo a un hábitat adecuado.
b.4 La tutela y valorización del patrimonio cultural.
25 Introducción al ordenamiento territorial como técnica de protección ambiental en el Derecho Uruguayo” (AMF
2001).
30
c) El Principio Rector de preferencia por la descentralización con la garantía de la

coordinación.
La necesidad de contar con una ley nacional sobre ordenamiento territorial no
sólo derivaba del mandato legislativo establecido en la Ley Nº 16.112 sino
especialmente del mandato constitucional de fortalecimiento y desarrollo de las
propios Gobiernos Departamentales, que es una verdadera exigencia
establecida en el inciso 3º del artículo 50.3 de la Carta Magna ( tras la reforma
de 1997) que dispone que el Estado “impulse políticas de descentralización a fin de
favorecer el desarrollo regional y el bienestar general“. Este precepto impone
(como deber) que el Estado establezca -dentro de las materias que le son
propias y especialmente en cuanto detentador del poder legislativo- las
medidas oportunas que puedan favorecer la descentralización, y en este punto
no puede olvidarse que los asuntos urbanos y territoriales son de especial
interés departamental.
Por ello resultaba una exigencia ineludible que el Estado estableciera el marco
legislativo general de la materia de ordenamiento territorial a fin de que los
Gobiernos Departamentales pudieran ejercer eficazmente sus competencias de
planificación y gestión territorial. Y es que una verdadera descentralización sólo
se alcanza atribuyendo a los órganos Departamentales de los poderes y
facultades adecuados para poder decidir su modelo de desarrollo territorial y
capacidad para gestionar esos poderes transferidos.
De otra parte, la necesidad y oportunidad de una ley de ordenamiento
territorial, también surge de un valor complementario que representa la
garantía de la eficiencia de las acciones transversales del Estado en su conjunto:
el principio de la coordinación de las diversas instancias territoriales que lo
componen.
Una de las manifestaciones del principio de coordinación, supone el
reconocimiento implícito de entes con competencias diversas (incluso cuando
se trate de la atribución de potestades públicas diversas pertenecientes a una
misma materia), y que en el ejercicio legítimo que cada uno de ellos haga de los
cometidos que tiene asignado, está obligado a respetar las competencias de los
demás: Asimismo, otra de las manifestaciones del principio de coordinación, es
la que permite asegurar que las diversas acciones emprendidas por los distintos
entes territoriales en el marco de sus títulos competenciales habilitantes sean
todas ellas complementarias entre sí, en beneficio de la nación y del ciudadano.
Y este principio de coordinación adquiere una relevancia extraordinaria cuando
las diversas competencias concurren en el territorio.
Por ello, una ley de ordenamiento territorial también tiene como función
ineludible, el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre las
diversas instancias territoriales que aseguren que los intereses principales (los
de la nación y la de los ciudadanos) queden salvaguardados convenientemente
en el sistema descentralizado de ordenamiento territorial que se impulsa.
31
Así, la LOTDS adopta el principio de descentralización como criterio

preferente de la atribución competencial en materia de ordenación territorial
pero esta asignación se realiza sin perjuicio de reconocer la competencia
concurrente de los órganos estatales y el deber de coordinación entre las
diversas instancias públicas con competencias que inciden en el territorio.
A tal fin, la ley, una vez establecido el marco regulador general de la materia de
ordenamiento territorial, realiza una apuesta por la descentralización de la
actividad de planificación y gestión territorial en favor de los Gobiernos
Departamentales como medida de promoción del desarrollo local y regional,
siguiendo así la directriz constitucionalmente establecida. Y esta apuesta
descentralizadora no es incompatible con la observancia de los principios de
coordinación y cooperación interadministrativa tanto en el ejercicio de las
respectivas competencias territoriales atribuidas como en el ejercicio de
aquellas otras competencias sectoriales que tengan incidencia directa en el
territorio.
d) El Principio Rector de participación ciudadana en las decisiones territoriales.
La ley encomienda a los órganos que tienen atribuida la competencia territorial
que promuevan la participación ciudadana en los procesos de elaboración,
implementación, seguimiento, evaluación y revisión de los instrumentos de
ordenamiento territorial. La decisión sobre la ciudad y el territorio es una
decisión que incumbe e interesa a todos los ciudadanos, sin necesidad de
requerir una legitimación específica, pues el resultado final de esta política es la
creación del medio urbano en el que aquéllos deben desarrollar sus vidas.
Pero este principio rector de la participación, como tal irradia efectos en todas
las manifestaciones de las potestades públicas territoriales, de tal forma que se
traduce en el establecimiento en su Título II de un verdadero estatuto de
derechos colectivos territoriales en garantía de los intereses de los ciudadanos
que no sólo aseguran la participación de los mismos en los procesos de
elaboración de los instrumentos de ordenación sino en el control de que los
procesos de ejecución territorial se desarrollen conforme a las previsiones
realizadas en la planificación.
En definitiva, es el reconocimiento legal de los derechos de los ciudadanos
relacionados con los asuntos de su ciudad, y cuenta con las siguientes
manifestaciones:
x El derecho a un ordenamiento territorial adecuado a los intereses

generales; es decir que el contenido de los instrumentos de planificación
respondan a los intereses públicos que legitiman el ejercicio de la
potestad de ordenación territorial.
x El derecho a participar en la toma de decisiones de la planificación,

como garantía que la planificación territorial no es un ejercicio realizado
en favor de los ciudadanos pero al margen de ellos.
x El reconocimiento de la acción pública en defensa del ordenamiento

territorial.
32
x El derecho de todos a la información territorial, para poder ejercer de

modo eficaz los derechos de participación y defensa de la planificación
territorial.
x El derecho colectivo al uso de la ciudad existente: uso general de los

bienes públicos y el de accesibilidad territorial.
e) El Principio Rector de la Solidaridad
La LOTDS asume el Principio de la solidaridad o compensación en la
distribución de los beneficios y cargas que se derivan de la planificación y
gestión territorial. Este principio rector se expresa en dos manifestaciones y
exigencias concurrentes:
e.1. La distribución equitativa de las cargas y beneficios del proceso
urbanizador entre los actores públicos y privados.
e.2 La recuperación por la comunidad de los mayores valores inmobiliarios
generados por el ordenamiento del territorio.
4.3. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO TERRITORIAL

URUGUAYO26.
Un análisis más particularizados de los Principios Rectores y del resto de disposiciones

que se adoptan en la LOTDS, permiten deducir que en su conjunto la ley instituye un
Ordenamiento Jurídico especifico sobre las competencias territoriales y la regulación
de la gestión de la actividad urbanística. En su integridad, constituye un verdadero
Sistema Normativo al contar con unos Principios Generales (del Derecho Territorial)
y con una instrumentación técnico-jurídico que le permite crear nuevas normas
jurídicas en su seno (al prever y legitimar la aprobación de diversos instrumentos de
planificación territorial) que irán progresivamente completando y desarrollando dicho
Sistema.
Los Principios Generales que caracterizan el Derecho Territorial uruguayo
instaurado por la ley son:
1º. El Principio General de la configuración de la ordenación territorial
como cometido de interés general.
La LOTDS reconoce en su art.2 que el ordenamiento territorial es uno de los
cometidos esenciales del Estado en la medida que se presenta como una de las tareas
necesarias que la Administración debe asumir para asegurar el cumplimiento eficaz de
una serie de objetivos de interés general que dependen de una adecuada organización
del territorio.
Esta declaración formal de interés general permite reconocer que la actividad de
ordenamiento territorial se presente como una verdadera función pública (art.3), y
que, por ello, su ejercicio corresponde a los poderes públicos de forma concurrente
26 Igualmente el contenido del presente epígrafe se extrae del trabajo “Los Principios y criterios del Derecho
sobre la Ordenación Territorial en la Ley Nº 18.308” Sebastián Olmedo Pérez, incorporado en el libro “Reflexiones
sobre la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible”. Julio 2010. Montevideo.
33
(según la distribución competencial que surge de la Constitución de la República), y

materializada en un conjunto de instrumentos de las instituciones del Estados
competentes a fin de organizar el uso del territorio.
Como se ha expresado en el Uruguay el reconocimiento formal de la ordenación del
territorio como cometido del Estado se realizaba ya por la Ley Nº 16.112 de 1990. Por
tanto, la LOTDS no hace sino concretar ese cometido ya asumido hace más de 18
años. Un Estado Moderno debe asumir una serie de cometidos que se configuran
como funciones públicas de inexcusable ejercicio para asegurar el cumplimiento o
materialización de objetivos e intereses generales, algunos de ellos consagrados como
verdaderos derechos sociales reconocidos en la Constitución de la República Oriental
del Uruguay (CR), y que son los que precisamente configuran al Estado como Social de
Derecho.
La actividad de la ordenación territorial se configura como un instrumento necesario
para que los poderes públicos puedan asegurar, entre otros, los siguientes derechos y
objetivos de interés general establecido en la Constitución:
a) El derecho a la vivienda reconocido en el art.45 de la CR, y del que se deriva un
mandato para que los poderes públicos adopten medidas para asegurar la
disponibilidad de suelo urbanizado apto para la implantación de viviendas (en
situación adecuada) para que la misma sea decorosa y a unos precios asequibles
(para facilitar su adquisición). Difícilmente este objetivo constitucional puede
alcanzarse si no es ejercitando la potestad pública de ordenamiento territorial.
Por ello, la Ley 18.308 adopta en su art.52, el principio de la coordinación de
las estrategias habitacionales y de suelo. De igual modo, la nueva LODTS
favorece el derecho a la vivienda al obligar que el planeamiento reserve una
parte del suelo en los ámbitos de nueva urbanización para su destino a vivienda
de interés social (art.53). Y se posibilita que los Gobiernos Departamentales
puedan ir contando con una Cartera de Tierra destinada a facilitar el acceso
habitacional a la población más desfavorecida al establecer la Ley que el
retorno de valoraciones que perciban los Gobiernos Departamentales se
destine principalmente a esta finalidad (art.46)
b) El objetivo constitucional de la protección del medio ambiente establecido en el
art.47 de la CR, y formulado como derecho de los habitantes de la República en
el art. 2 de la Ley Nº17.283. Este derecho a la protección del medio ambiente
precisa del desarrollo del ordenamiento territorial como instrumento de
planificación integral del territorio. Y es que el reconocimiento constitucional
de la protección del medio ambiente como de interés general, lleva anudado la
necesidad de establecer por el legislativo un sistema de garantías para la
utilización racional del suelo.
La estrecha vinculación de la ordenación del territorio a la protección del
medio ambiente ha sido puesta de manifiesto por la doctrina. El ordenamiento
territorial lleva implícitamente incorporado la implementación del valor de la
sostenibilidad como uno de los elementos imprescindibles en su labor de
planificación del conjunto de acciones sobre el territorio y así se reconoce en el
art.47 de la LOTDS.
34
c) Por último, constituye un objetivo constitucional según el art.50 de la CR la

promoción del desarrollo regional y el bienestar general. Este es el objetivo y el
mandato para el que se hace necesario habilitar el impulso de políticas de
descentralización. Y cuyo alcance ha sido ya analizado.
Pero además, de su conexión con estos derechos y objetivos constitucionales ya
arraigados, la función pública del ordenamiento territorial se vincula a otros derechos
sociales más específicos reconocidos en la propia Constitución.
Así sobre la base del artículo 72 de la Constitución27 puede apelarse a un verdadero
derecho (individual y colectivo) sobre los asuntos de la ciudad, Y ello porque la ciudad
es el hecho social vinculada históricamente al nacimiento de la forma republicana de
gobierno y, al tiempo, es el hecho social que mejor posibilita la realización de los
valores y derechos inherentes a la personalidad humana.
Asimismo, una lectura más pausada de la Constitución permite descubrir otra serie de
derechos y políticas de interés general expresamente reconocidas en la Carta Magna y
que de forma inexorable se vinculan a la tarea o cometido del ordenamiento
territorial, haciendo de ésta una política pública de necesario ejercicio al estar inducida
desde la propia Constitución.
En este sentido, no puede olvidarse que el propio artículo 47 de la Constitución de la
República (además de establecer la protección ambiental como actividad de interés
general) reconoce como derechos humanos fundamentales de los ciudadanos el acceso
al agua potable y acceso al saneamiento. Por tanto, puede hablarse de que la
Constitución consagra (fruto de la reforma de 2004) un verdadero derecho ciudadano
de poder contar con los beneficios que se derivan de los procesos de urbanización (el
acceso a los servicios infraestructurales urbanos), en cuanto contribuyen al bienestar
social de la población.
Pero además, y de modo concluyente, puede decirse que la política de ordenación del
territorio es una política pública expresamente reconocida en la Constitución: y es que
en el art. 47 epígrafe 1) se declara que la política nacional de aguas y saneamiento está
basada en el “ordenamiento del territorio” conjuntamente con la conservación y
protección del medio ambiente, elevando así a rango constitucional esta materia.
2º. El Principio General de la planificación como la técnica propia del
ejercicio de la función pública territorial.
La LOTDS adopta (art.5 apartado a) como primer principio orientador del nuevo
Ordenamiento Jurídico Territorial, que la potestad pública relativa a la adopción de las
decisiones y las actuaciones sobre el territorio, se realiza a través “de la planificación
ambientalmente sustentable, con equidad social y cohesión territorial”.
La técnica de la planificación es consustancial a la actividad de ordenación territorial,
por ser la única forma de ejercitar eficazmente esta potestad pública destinada a
organizar las actividades en el territorio. Asimismo, la técnica de la planificación y
27 Dispone este precepto constitucional que la enumeración de derechos, deberes y garantías hecha por la
Constitución, “no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma
republicana de gobierno”.
35
programación no es una técnica desconocida en el Derecho uruguayo (incluso el

art.230 de la CR alude a esta forma de gestionar los cometidos del Estado).
En este punto, interesa destacar un importante efecto jurídico que se deriva de la
especificidad de esta materia. La actividad de ordenación del territorio se caracteriza
por ser una política pública que debe realizarse mediante la formulación de planes y
programas. Y esa especificidad de la materia conlleva la necesidad de reconocer que las
disposiciones de los planes sean consideradas de orden público (art.2), lo que significa
que son disposiciones de carácter general, que se integran en el Ordenamiento
Jurídico, como derecho vinculante y no disponible por parte de los particulares. En
consecuencia, no pueden admitirse pactos o acuerdos contrarios a las determinaciones
de los planes, por suponer un orden jurídico que consagra los intereses generales en
materia de utilización del territorio. Por ello, sus determinaciones vinculan a los
particulares y a los poderes públicos (artículo 2 LOTDS). Y como disposiciones
generales que son, su eficacia se mantiene y no se consume en cada acto concreto de
aplicación del mismo.
3º El Principio General de la legitimación de los instrumentos
territoriales para establecer limitaciones a la propiedad del suelo en
atención al interés general.
De conformidad con el art.32 de la Constitución, el ejercicio de las potestades

dominicales del derecho de propiedad se encuentra sujeto a lo que dispongan las leyes
por razones de interés general. Por tanto, el derecho de propiedad es un derecho
subjetivo que puede ser limitado por razones de interés general, no es un derecho
subjetivo perfecto.
La doctrina ha reconocido que “la prevalencia del interés general sobre el interés
particular” es un principio general del Ordenamiento Jurídico Uruguayo, de modo que
cuando los derechos subjetivos de los particulares entren en conflicto con los
intereses generales, aquellos quedan limitados. Y así lo reconoce la Suprema Corte de
Justicia en la Sentencia nº 82 de 17 de julio de 199128.
Y en lo que respecta, a la actividad de ordenación del territorio, hay que reconocer -
en aplicación del citado principio general- que en gran medida el respeto de
determinados derechos sociales consagrados en la Constitución y la satisfacción de
intereses legítimos y vitales de todos y cada uno de los ciudadanos que integran la
colectividad (en especial los relacionados con la vivienda, el medio ambiente, y de
forma genérica, con su bienestar general) requieren de su plasmación en el territorio y,
por tanto, precisan para su materialización de la limitación del derecho subjetivo
concreto de la propiedad del suelo.
Por ello, las limitaciones derivadas del ejercicio de la potestad pública de ordenamiento
territorial a través de la técnica de la planificación, también deben ser consideradas de
interés general. Y así lo declara la LOTDS en el art.37 (párrafo segundo). Porque las
determinaciones de los instrumentos de planificación son la concreción de las
28 “Sin duda, es principio del ordenamiento constitucional patrio que no hay derechos absolutos y que, por
consiguiente, ellos pueden ser limitados por leyes dictadas … por razones de interés general” (art.7),”
36
limitaciones previstas en la ley en atención a los intereses generales presentes en una

determinada porción del territorio.
Pero la legitimación que realiza la LODTS para que los poderes públicos puedan -desde
el ejercicio de la potestad de planificación territorial- limitar de forma concreta los
derechos de propiedad inmobiliaria, se encuentra sometida a una serie de garantías
establecidas en la propia ley, con la finalidad de que esas limitaciones admisibles, sólo
sean las que resulten necesarias para la consecución de los intereses generales
presentes en la ordenación del territorio y no de otros intereses. Sólo el ejercicio de
esa potestad pública realizada conforme al marco establecido en la ley reguladora (y
por tanto, dirigida directamente a satisfacer esos intereses vitales de la sociedad)
legitima el establecimiento de esas limitaciones.
Y en este sentido, la ley incorpora (en desarrollo de los principios rectores del art.5)
una serie de condicionantes materiales del contenido de los instrumentos de
ordenamiento: condicionantes relacionados con la garantía de sustentabilidad ambiental
(Capítulo IV del Título IV); condicionantes relacionados de coordinación con las
políticas de vivienda y suelo (Capítulo V del Título IV); y condicionantes de calidad
urbana, mediante el establecimiento de estándares de parques y equipamientos de la
nueva ciudad (art.38).
Por tanto, las limitaciones que incorporen los planes e instrumentos de ordenamiento
territorial (concretando las limitaciones legales en ejercicio legítimo de las
competencias atribuidas por la ley a los poderes públicos), lo que hacen es modular o
configurar los márgenes del ejercicio de las potestades del derecho de propiedad
inmobiliaria y no conllevan la desaparición o eliminación de las mismas ni del propio
derecho de propiedad. Así se reconoce (en el art.44 de la Ley) que el ejercicio de esta
función pública, ejercitada por la Administración a través de los instrumentos de
ordenamiento territorial y que exige la adecuación de las facultades del derecho de
propiedad a las modalidades de uso y localización de actividades previstas en los
citados instrumentos, no genera por sí sola derecho a indemnización. Y es que éste (el
derecho a la indemnización) únicamente se reconoce en los casos de expropiación o
limitaciones que desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad con daño
cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable económicamente.
En síntesis, puede concluirse, sobre la base del art.32 de la Constitución, que el
derecho de propiedad en Uruguay no es un derecho subjetivo absoluto, pues el
ejercicio de las potestades dominiales se encuentra sujeto a lo que dispongan las leyes
por razones de interés general. Y el alcance de esas limitaciones se extiende hasta
donde sea razonable para garantizar la protección y salvaguarda de los intereses
generales.
Por ello, la Ley diferencia los deberes territoriales que se imponen a los propietarios
de terrenos en función de las tres categorías de suelo que la propia ley reconoce (y
cuya adscripción a una de ellas debe realizar la planificación), estableciendo una
graduación del alcance de dichos deberes en atención a las exigencias de interés
general presentes en cada una de las categorías e incluso, los deberes vinculados a los
procesos que producen cambios de categorías. De modo que los mayores
condicionantes (deberes) se vinculan a las actuaciones de transformación territorial
(artículo 42), es decir, a aquellas que se arbitran en los suelos que tengan el atributo de
potencialmente transformables y, que tras su efectiva incorporación posterior al
37
proceso urbanizador generan el cambio de su categoría y en los que el legislador

reconoce que pueden originarse unos beneficios o aprovechamientos del suelo
mayores y diferentes de su situación rural o suburbana original.
De esta forma, la LOTDS consagra la delimitación del derecho de propiedad sobre la
base de la función social que debe cumplir unos de los principales recursos naturales
no reproducibles, como es el suelo y del que dependen la materialización de una buena
parte de los derechos sociales reconocidos en la Constitución de la República. De este
modo se institucionaliza en el país un verdadero Derecho urbanístico y Territorial.
Como señala el jurista brasileño Edesio Fernández, para que sea tal “toda ley urbanística
o ambiental implica materializar el principio de la función social de la propiedad, que es sin
duda el principio fundamental del Derecho Urbanístico y del Derecho Ambiental”. Sin el
reconocimiento de este principio no puede hablarse de la existencia de un Derecho
Urbanístico en un país.
Es cierto que Uruguay no ha establecido expresamente la función social del derecho de
propiedad en su Constitución. Pero, como se señalaba en el documento elaborado por
la Cátedra de Arquitectura Legal de 200629, “sin embargo, su aceptación como regla de
convivencia asoma con distinta intensidad en la propia carta fundamental a través del
concepto de interés general, así como en la legislación vinculada directa o indirectamente al
uso del suelo, a través de múltiples leyes promulgadas desde finales del S XIX hasta nuestros
días”.
Entre otros antecedentes legales que establecen limitaciones a la propiedad,
especialmente son trascendentes los condicionantes establecidos en el artículo 13 de la
Ley de Centros Poblados, el art.2 de la Ley Nº15.239 de 1981 de Uso y Conservación
de Los Suelos y de Las Aguas, la Ley Nº 15.939 Forestal (que establece la obligación de
de plantación de bosques protectores en aquellos terrenos que lo requieran para una
adecuada conservación o recuperación de los recursos naturales renovables), el art. 4
del Código de Minería, el art.153 del Código de Agua, y en el art.7 de la Ley nº 17.283
de Protección Ambiental.
Pues bien, con estos antecedentes legislativos que establecen limitaciones a diversas
formas de propiedad inmobiliaria por razón de diversos títulos de interés general, no
puede cuestionarse la declaración del artículo 35 de la LOTDS relativa a que el
cumplimiento de los deberes vinculados al ordenamiento territorial es condición para
el ejercicio de los derechos de aprovechamiento urbanístico del inmueble.
En cualquier caso, la LOTDS, en lo concerniente a la manera de relacionarse el
ejercicio de las potestades del derecho de propiedad del suelo con las exigencias
derivadas del interés general, es sumamente respetuosa con la libertad del propietario.
Y es que el propietario no está obligado a tener que asumir de modo necesario
aquellos deberes territoriales de mayor trascendencia (por implicar un cambio de
categoría de suelo) y significación económica.
29 Documento “Estudios Preliminares para un Proyecto de Ley de Ordenación del Territorio” Marzo de 2006.
Marcelo J. Cousillas, Carlos Castro Casas, Alberto Quintella Peruzzo; Álvaro Richino, Juan Trinchitella y Magdalena
Berbejillo.
38
Los deberes territoriales que representan una mayor incidencia se vinculan al proceso
de transformación urbanística, pues el cumplimiento de los mismos corresponderá a
quién asuma su ejecución, y por tanto, quien finalmente quede legitimado para
patrimonializar los beneficios urbanísticos posibilitados por los instrumentos de
planificación y ejecución territorial.
En definitiva, la ley asegura la satisfacción del interés general de la ciudad pero dejando
un ámbito de decisión al propietario respetuoso con su libertad individual ante un
efectivo proceso de transformación territorial.
4º. El Principio General de la distribución equitativa de los beneficios y
cargas en los procesos de transformación territorial.
La LOTDS adopta como uno de los criterios básicos del nuevo orden jurídico
territorial, el principio de la distribución equitativa de las cargas y beneficios que se
derivan del proceso transformador entre los actores públicos y privados (apartado e
del art.5).
En los ámbitos sujetos a transformación, los planes posibilitan una alteración de las
condiciones territoriales existentes, y esa alteración implica la adopción de una serie
de decisiones de ordenación diversas (unos terrenos se destinan a parcelas edificables
con diversos usos lucrativos, y otros se reservan para usos públicos, como parques,
centros docentes, etc) que en su conjunto proporcionan coherencia al desarrollo
urbanístico de una zona. Al mismo tiempo se impone como condición para su
transformación, la obligatoriedad de la asunción de cargas urbanísticas (como lo es el
deber de urbanizar, y los deberes de cesión gratuita al Departamento de los terrenos
con destino a usos públicos e incluso en los que se materializa el aprovechamiento que
se reconoce a la Administración). Pues bien, la LOTDS pese a la desigual atribución de
decisiones de planificación en ese ámbito, impone una igualdad proporcional de los
beneficios y cargas atribuidos por el planeamiento al conjunto de los terrenos incluidos
en el ámbito objeto de transformación. Es el principio de distribución equitativa de
beneficios y cargas.
Este principio asumido, se impone como deber en el art.42. d) de la ley y se
materializará en los planes y en la fase de ejecución de los mismos. En la fase previa (la
de planificación) el art.45 de la LOTDS dispone que “los instrumentos de ordenamiento
territorial contendrán disposiciones que consagren un sistema adecuado de justa
compensación de cargas y beneficios entre los propietarios de inmuebles involucrados en el
ordenamiento territorial”. Y en la fase de ejecución (es decir, una vez culminada la fase de
planificación, y autorizada la efectiva transformación de los terrenos), la ley consagra el
Perímetro de Actuación (art.56) como medio para que pueda materializarse el deber
de solidaridad de beneficios y cargas.
5º. Principio General de retorno de valoraciones.
La Ley incorpora como uno de los principios rectores del nuevo Ordenamiento
Jurídico, el principio de la participación de la colectividad en el mayor valor que se
generan para los terrenos por la decisión pública territorial de habilitar los procesos
de transformación del suelo (apartado f del art.5).
39
La evidencia de que en los procesos de transformación territorial se generan unos

mayores valores para los terrenos que se integran en la misma, y que una parte de
estas plusvalías obedece a la propia decisión realizada por la Administración en el
ejercicio de potestades públicas, hace legítima la participación de la colectividad
(representada por la Administración) en las citadas plusvalías. De esta forma, retorna a
la colectividad parte de los beneficios que la propia dinámica y crecimiento de la ciudad
va generando.
La participación en las plusvalías de los poderes públicos permite que éstos obtengan
recursos (sean en forma de terrenos edificables o de ingresos económicos sustitutivos)
de modo que la Administración los pueda destinar a fines de intereses social,
especialmente en aquellas áreas degradadas en la que aparecen síntomas de exclusión
social. Este principio rector del art.5, se concreta tanto en el artículo 46 como en el 60
de la LOTDS.
En el art.46 LOTDS se dispone el derecho de recuperación de plusvalías en
actuaciones integradas de nueva urbanización o de reforma interior sustantivas. El
derecho de retorno se establece por la ley nacional en los siguientes porcentajes
mínimos:
x En el suelo potencialmente transformable, le corresponderá a la Intendencia un

mínimo del 5% (cinco por ciento) de la edificabilidad total atribuida al ámbito
por el instrumento de ordenamiento territorial.
x En el suelo clase urbana, correspondiente a áreas objeto de renovación,

consolidación o reordenamiento, le corresponderá a la Intendencia el 15%
(quince por ciento) de la mayor edificabilidad autorizada por el nuevo
ordenamiento en el ámbito.
La edificabilidad en la que se concreta el derecho de retorno de la Administración se
materializará en parcelas edificables urbanizadas del ámbito de la actuación que serán
objeto de cesión de pleno derecho (libres de cargas de cualquier tipo) a la Intendencia,
y sin perjuicio, de su sustitución por compensación económica.
En consecuencia, el derecho de la Administración Departamental al retorno de una
parte de las valoraciones, se traduce en un deber para el promotor de la actuación de
transformación territorial (pero en realidad éste sustantivamente no cede el
porcentaje de edificabilidad , pues originariamente esa edificabilidad pertenece a la
Intendencia; lo que cede el promotor de la actuación son las parcelas urbanizadas aptas
para la edificación en las que debe materializarse ese aprovechamiento perteneciente
en origen a la Administración).
El derecho de la Administración Territorial al rescate de una parte de las plusvalías,
únicamente se reconoce por la ley nacional, en aquellas actuaciones territoriales en
los que la decisión pública de planeamiento supone una legitimación para acometer una
transformación sustantiva de la situación originaria. En efecto, este deber se establece
por la ley en los ámbitos territoriales que cuentan con el atributo de potencialmente
transformable (y supone el cambio de categoría de suelo) y en los ámbitos del suelo
urbano no consolidado.
40
En el primer caso, se produce un cambio de categoría (un terreno rural o suburbano,

puede transformarse en suelo urbano). En el segundo (suelo urbano), el nuevo
planeamiento atribuye un aprovechamiento muy superior al establecido con
anterioridad a fin de promover una actuación de renovación o consolidación urbana.
Por esto, en este segundo caso, el porcentaje de rescate (15%), no se aplica sobre el
total de la edificabilidad asignada, sino sobre la diferencia entre la anterior y la nueva.
Al margen de actuaciones conjuntas (o integradas) de renovación o remodelación en
un ámbito determinado del suelo urbano (para desarrollar mediante perímetro de
actuación) previsto en el art.46 de la ley, se pueden admitir cambios o modificaciones
de usos en parcelas individuales (es decir, actuaciones aisladas o no integradas) siempre
que esta posibilidad esté prevista en los instrumentos de ordenación para áreas
determinadas (generalmente del suelo urbano consolidado) en las que se pueda
construir por encima del aprovechamiento básico establecido. Y en este caso, (art.60),
también se produce una participación de la Administración en las plusvalías que se
generen por estos mayores aprovechamientos, pues su autorización está condicionada
al otorgamiento de contrapartidas territoriales a cargo del beneficiado.
4.4. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL30.
4.4.1. El sistema integrado de planificación territorial.

La LOTDS (tal como se ha expuesto) configura la actividad planificadora como el
instrumento principal para ejercitar la potestad de ordenamiento territorial que
corresponde a los poderes públicos; ahora bien, no cualquier actividad de planificación
se encuentra legitimada por el legislador, sino únicamente la que se dirige hacia la
consecución de una ordenación del territorio sostenible.
La potestad pública de ordenamiento territorial se ejerce a través de un sistema
integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de los órganos del Estado
con competencia en la materia a fin de organizar el uso racional del territorio (art.3).
El sistema de planificación de la ordenación territorial y urbanística, viene establecido
en el artículo 8, y se integra por una serie de instrumentos de distinta escala territorial,
que cumplen funciones diversas y complementarias en cada caso.
A. Instrumentos Supradepartamentales de Ordenamiento Territorial:
a.1. De ámbito nacional:
a.1.1. Directrices Nacionales de ODTS y
a.1.2. Programas Nacionales de ODTS.
a.2. De ámbito regional:
a.2.1. Estrategias Regionales de OTDS.
30 Los contenidos del presente capítulo se han elaborado siguiendo las reflexiones del trabajo “La formación de un
Derecho Uruguayo sobre la Ordenación Territorial. Apuntes jurídicos sobre la LOTDS”. Sebastián Olmedo Pérez.
Convenio de Cooperación Junta de Andalucía y MVOTMA 2008.
41
B. Instrumentos Departamentales de Ordenamiento Territorial:

b.1. De ámbito departamental:
b.1.1. Directrices Departamentales de ODT;
b.1.2. Ordenanzas Departamentales de ODT.
b.2. De núcleos urbanos, municipios y otros centros poblados:
b.2.1. Planes Locales de ODT.
b.3. Instrumentos especiales (de complemento y desarrollo) de los planes
departamentales:
b.3.1. Programas de Actuación Integrada.
b.3.2. Planes Parciales.
b.3.3. Planes Sectoriales.
b.3.4. Catálogos
Este sistema de planificación piramidal que propugna la LODTS no está sometido
formalmente al principio de jerarquía, pero es evidente que debe reconocerse una
cláusula de prevalencia de los instrumentos de escala superior en los conflictos que se
planteen con los de la escala inferior. La prevalencia de los instrumentos de ámbito
superior sobre los inferiores se deduce tanto de su configuración como un sistema
integrado (art.3) de directrices, programas y planes, como en el requerimiento de que
en la elaboración de estos instrumentos se deben observar, entre otros, los principios
de coordinación y cooperación. Y la coordinación requiere, entre otras exigencias, la
preservación de los intereses generales de la nación.
Pero incluso en el seno de cada departamento el principio del interés general requiere
la preservación de la coherencia de la ordenación derivada de los instrumentos de
ordenación integral respecto a los de ordenación parcial. En la propia ley nacional se
atribuye una función propia a cada uno de los instrumentos, y por aplicación del
principio de competencia o especificidad deberá asegurarse la preservación de los
contenidos de los instrumentos de escala superior frente al inferior, sin perjuicio de su
capacidad de ajuste y desarrollo.
De otra parte, en el art.25 de la LOTDS, se impone previamente a la aprobación
definitiva de los planes departamentales un control de correspondencia del
instrumento con los demás vigentes que se atribuye al MVOTMA. Evidentemente este
control debe referirse a la correspondencia con los instrumentos de mayor escala
territorial que el que es objeto de este análisis. Siendo función propia de la Directrices
Nacionales (art.9.c), la formulación de criterios, lineamientos y orientaciones generales
para los demás instrumentos de ordenamiento territorial.
Y por último, el art. 76.b) de la Ley atribuye al Comité Nacional de Ordenamiento
Territorial la función de pronunciarse sobre la correspondencia de los demás
instrumentos de ordenamiento territorial a las Directrices Nacionales y dictaminar
sobre la incidencia de ellos en los intereses nacionales.
42
Otra de las características del sistema de planificación es que las disposiciones incluidas
en los planes tienen la consideración de determinaciones de orden público (art.2). De
forma más específica, a las determinaciones incluidas en los planes y programas se les
reconoce la naturaleza jurídica de disposiciones de carácter general, con los siguientes
efectos generales desde su publicación (art.26 y 27 LOTDS):
a) La vinculación de los terrenos, instalaciones y edificaciones al destino definido
por el instrumento y al régimen jurídico del suelo que les sea de aplicación.
b) La prohibición de autorizaciones contrarias a las disposiciones de los
instrumentos.
c) La declaración automática de fuera de ordenamiento (total o parcialmente
incompatibles) para las construcciones o usos, concretados con anterioridad a
la entrada en vigor del plan que resulten disconformes con el nuevo
ordenamiento.
d) La obligatoriedad del cumplimiento de sus determinaciones para todas las
personas, públicas y privadas.
e) La obligatoriedad de sus determinaciones a los efectos de la aplicación por la
administración de los medios de ejecución forzosa frente a los incumplimientos.
f) La declaración de utilidad pública sobre los terrenos y construcciones
correspondientes, cuando prevean obras públicas o delimiten ámbitos de
actuación a ejecutar mediante expropiación.
Es preciso clarificar que no todos los contenidos de los instrumentos de ordenamiento
territorial tienen fuerza vinculante, pues dependerá de la finalidad de cada uno de los
documentos que lo integran. La verdadera parte normativa de los instrumentos de
ordenación se centrará en las disposiciones (tanto escritas como gráficas) que
expresan la ordenación territorial y urbanística adoptada por la Administración como
objetivo final.
Así mismo, el alcance de estas disposiciones también será diferente en función de cada
instrumento de ordenación y de la modalidad que adopten estas decisiones. Así habrá
disposiciones vinculantes de aplicación directa e inmediata (normas urbanísticas); otras
disposiciones que expresen objetivos, lineamientos o directrices para que sean
desarrolladas por otros instrumentos de ordenación derivados; y finalmente,
disposiciones que expresen simplemente recomendaciones.
4.4.2. Los instrumentos de ordenamiento territorial
supradepartamentales.
a. Los instrumentos de ordenamiento territorial de ámbito nacional.
Los instrumentos de ámbito nacional, previstos en la Ley, son:
a.1. Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.
a.2. Programas Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.
43
Tanto las Directrices como los Programas, son típicos instrumentos de ordenación del
territorio de escala nacional, si bien el segundo tiene un componente más operativo
que planificador.
Tienen por objeto el establecimiento de las grandes líneas generales de la política
nacional en la materia y sus normas se dirigen principalmente a los entes nacionales y
departamentales, estableciendo objetivos territoriales y criterios de actuación para su
consecución.
La elaboración de los instrumentos del ámbito nacional corresponde al Gobierno
Nacional, si bien la aprobación de las Directrices se realiza formalmente por el Poder
Legislativo.
1º. Las Directrices Nacionales de OTDS.
Las Directrices Nacionales son el instrumento de planificación que establece los
principales objetivos estratégicos nacionales sobre el ordenamiento territorial,
definiendo una estructura territorial básica, y formulando los criterios generales para
los demás instrumentos de ordenación. En concreto, las Directrices Nacionales tienen
por objeto:
a) El establecimiento de las bases y principales objetivos estratégicos nacionales
sobre la ordenación del territorio.
b) La definición básica de la estructura territorial y la identificación de las
actuaciones territoriales estratégicas.
c) La formulación de criterios, lineamientos y orientaciones generales para los
demás instrumentos de ordenamiento territorial, para las políticas sectoriales
con incidencia territorial y para los proyectos de inversión pública con impacto
en el territorio nacional.
d) La determinación de los espacios sujetos a un régimen especial de protección
del medio ambiente y sus áreas adyacentes y las modalidades de
aprovechamiento, uso y gestión de los recursos naturales.
e) La propuesta de los incentivos y sanciones a aplicar por los organismos
correspondientes que contribuyan a la concreción de los planes.
f) La proposición de medidas de fortalecimiento institucional y el apoyo a la
coordinación y cooperación, para la gestión planificada del territorio.
Las Directrices Nacionales, pueden presentarse formalmente como un único
documento de planeamiento expresivo de todos los asuntos a los que se refiere el
artículo 9, o desglosarse en diversos documentos de planificación que contenga parte
de los mencionados objetos.
El contenido mínimo de las Directrices Nacionales más expresivas de un documento
integrador de planificación de la política nacional sobre el ordenamiento territorial, lo
constituiría aquel que tuviera como objeto los aspectos a los que se refiere el
apartado a) y b) del artículo 9 de la ley.
44
En concreto, aquel instrumento de planificación que procedería a establecer las bases

y principales objetivos estratégicos nacionales en la materia de ordenamiento
territorial y desarrollo sostenible, la definición básica de la estructura territorial y la
identificación de las actuaciones territoriales estratégicas.
En cambio, los contenidos del apartado c) del artículo 9 de la ley (relativos a la
formulación de directrices para los demás instrumentos de ordenamiento territorial, y
para las políticas sectoriales y proyectos de inversión pública con impacto en el
territorio nacional) pueden tener un desarrollo vinculado al propio documento
integrador de los apartados a) y b), o bien, presentarse como un documento de
ordenamiento territorial independiente a éste.
La forma ordinaria y lógica de presentarse el contenido del apartado d) del artículo 9
de la ley, d) (sobre la determinación de los espacios sujetos a un régimen especial de
protección del medio ambiente y las modalidades de aprovechamiento, uso y gestión
de los recursos naturales) será como un documento de planificación independiente.
Incluso esta legitimación puede originar la formulación y aprobación de diversas
Directrices Nacionales con esta naturaleza, diferenciado la regulación específica de
concretos espacios naturales.
Por último, los contenidos de los apartados e) (sobre incentivos y sanciones a aplicar
por los organismos correspondientes que contribuyan a la concreción de los planes) y
f) (sobre proposición de medidas de fortalecimiento institucional y el apoyo a la
coordinación y cooperación, para la gestión planificada del territorio) pueden
presentarse igualmente en forma de una Directriz específica con este objetivo
(fomento, coordinación y cooperación), o por el contrario, presentarse vinculado a
cada uno de los contenidos .
La competencia nacional en materia de planificación debe plasmarse en forma de
criterios, lineamientos y orientaciones generales a fin de que respondan
verdaderamente a su naturaleza y denominación (directrices), sin concretar sus
decisiones en determinaciones propias de otros instrumentos territoriales de menor
escala, a fin de que los Gobiernos Departamentales tengan un margen de maniobra
suficiente para poder definir sus políticas de ordenamiento territorial en el marco de
las Directrices Nacionales. Sólo en el contenido de las Directrices relativas al apartado
d) podría argumentarse la legitimación para que el contenido normativo de las mismas
pudiera alcanzar un grado mayor de precisión y desarrollo en la medida que pueden
llegar a determinar (lo que implica una capacidad de delimitación precisa) cuáles son
los espacios que precisan de una especial protección. Pero incluso en esta labor, no
podrán agotar el contenido normativo, para no desapoderar a los gobiernos
departamentales.
2º. Los Programas Nacionales de OTDS.
Los Programas Nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible son
instrumentos que establecen las bases estratégicas y las acciones para la coordinación y
cooperación entre las instituciones públicas en ámbitos territoriales concretos o en el
marco de sectores específicos de interés territorial nacional.
Tienen un componente más ejecutivo que de planificación territorial en sentido
estricto. En definitiva, son instrumentos con la finalidad de gestionar de forma
coordinada el territorio. Por ello, se aprueban por el Poder Ejecutivo. Y supone un
45
ejercicio de la capacidad reglamentaria del gobierno nacional en materia de

ordenamiento territorial, y pueden tener por objeto ámbitos territoriales concretos o
en sectores específicos de interés nacional que tengan incidencia territorial. Su objetivo
es el establecimiento de medidas de coordinación y cooperación.
La elaboración de los Programas Nacionales corresponde al MVOTMA a través de la
DINOT, por sí o mediante la elaboración conjunta de éste con otros organismos
públicos, en el marco del Comité Nacional de Ordenamiento Territorial y con el
asesoramiento de la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial. Los Programas
Nacionales serán elevados al Poder Ejecutivo para su aprobación.
b. Instrumentos de ámbito regional. Las Estrategias Regionales.
La LOTDS define a las Estrategias Regionales de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial Sostenible, como el instrumento de planificación coordinada que establece
la ordenación estructural básica de áreas territoriales que perteneciendo a más de un
departamento comparten problemas y oportunidades en materia de desarrollo y
gestión territorial.
La necesidad de este instrumento surge del análisis de la estructura territorial del
Estado, en el que aparecen realidades socioeconómicas y geográficas que transcienden
de la pura adscripción departamental. Por ello, las Estrategias Regionales son el
principal instrumento para el establecimiento de modo coordinado por diversas
instancias con competencia en la ordenación básica de un territorio complejo
sometido a diversas jurisdicciones.
Pues bien, para solucionar los problemas de gestión que se presentan en realidades
territoriales supra-departamentales, la ley habilita la formulación coordinada por los
diversos entes públicos de un instrumento que establezca la estructura básica de la
organización territorial de estos ámbitos complejos.
No obstante, las Estrategias Regionales no pueden ser impuestas por el Estado a los
Departamentos. Por ello, es una coordinación voluntaria, disponiendo la ley que las
Estrategias Regionales serán elaboradas mediante un procedimiento de concertación
formal entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales involucrados.
A fin de garantizar, su efectividad, la ley diseña un contenido mínimo de las Estrategias
Regionales, previendo que contendrán al menos las siguientes determinaciones:
x Los objetivos regionales de mediano y largo plazo para el ordenamiento y

desarrollo territorial sostenible.
x Lineamientos de estrategia territorial contemplando la acción coordinada del

Gobierno Nacional, los Gobiernos Departamentales y los actores privados.
x La planificación de servicios e infraestructuras territoriales.
x Propuestas de desarrollo regional y fortalecimiento institucional.

Nada impide que estas Estrategias Regionales tengan por objeto, los ámbitos
territoriales completos de más de un departamento siempre que puedan apreciarse la
concurrencia de problemas y oportunidades de desarrollo y gestión territorial.
46
4.4.3. Los instrumentos de ordenamiento territorial departamentales.

Los instrumentos departamentales, tanto los relativos al territorio departamental
completo (Directrices Departamentales de ODT y Ordenanzas Departamentales de
ODT), como los relativos a la ordenación estructural de núcleos (Planes Locales de
ODT), como los instrumentos especiales (de complemento y desarrollo), son
analizados en el Capítulo V de este Informe.
4.5. LOS OBJETIVOS DE INTERÉS GENERAL EN LOS INSTRUMENTOS DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
La ley establece la obligatoriedad de incorporar en la ordenación una serie de objetivos

de interés público que funcionan como limitaciones y orientaciones sustantivas a la
potestad del planificador.
Las principales limitaciones y orientaciones vienen vinculadas a la directriz
sustentabilidad y cohesión social, que es un principio rector establecido en el art.5
LOTDS.
A. Requerimientos de sustentabilidad ambiental en el ordenamiento territorial
El criterio general de la sustentabilidad se concreta en el art.47 LOTDS disponiendo
que los instrumentos de ordenamiento territorial establecerán una regulación
ambientalmente sustentable, asumiendo como objetivo prioritario la conservación del
medio ambiente.
La acreditación de este nivel de sustentabilidad, se asegura al establecer este art.47 que
los instrumentos de Ordenamiento Territorial deberán contar con una Evaluación
Ambiental Estratégica aprobada por MVOTMA. Asimismo, precisa la ley que los
Instrumentos Especiales que tengan por objeto una superficie de terrenos superior a
10 (diez) hectáreas requerirán la Autorización Ambiental Previa.
Pero más allá de la definición de controles de impacto ambiental, se adoptan por la Ley
una serie de limitaciones y orientaciones concretas que tienen por objeto garantizar
que en los instrumentos de planeamiento se garantice el respeto de los referidos
mandatos de sustentabilidad general.
1º. Exclusión legal de terrenos del proceso de urbanización.
El art.48 de la Ley establece, de modo imperativo, que quedan absolutamente
excluidos del proceso urbanizador una serie de terrenos en los que concurren
determinados valores ambientales relevantes.
2º. Orientaciones de ordenación derivados de la prevención de riesgos.
Es función propia de la ordenación territorial la prevención de los riesgos
naturales y los que potencialmente ocasionan determinadas actividades. En
estos terrenos (art.49 LOTDS) en los que concurren, estos riesgos ciertos
deben evitarse la implantación de edificaciones.
47
3º. Medidas de protección de las zonas costeras.

La LOTDS amplía (en su art.50) la protección de la faja de defensa de costas
establecida en el Código de Aguas al litoral de los principales ríos y lagunas del
país, estableciendo el mandato de que serán especialmente protegidos.
La faja de defensa de costas del Código de Aguas, será preceptivamente incluida
en los instrumentos que se aprueben como suelo clase rural natural de especial
protección (art.31.b de la Ley) salvo cuando se trate de fraccionamientos ya
aprobados. Los fraccionamientos ya aprobados y no consolidados a la entrada
en vigor de la ley en la faja de defensa de costas, que no cuenten con
infraestructuras y en la mayoría de cuyos solares no se haya construido,
únicamente podrá autorizarse la edificación presentado un Plan Especial que
proceda al reordenamiento, reagrupamiento y reparcelación del ámbito.
4º Garantía de suficiencia de las infraestructuras.
De conformidad con el art.38 de la Ley, se garantizará por los instrumentos de
ordenación que las nuevas urbanizaciones prevean y ejecuten a su costo la red
viaria y la conexión a la estructura vial general del ámbito así como el resto de
infraestructuras.
B. Requerimientos de calidad urbana y cohesión social en el ordenamiento
territorial
La preocupación por asegurar en los instrumentos de ordenamiento territorial una
calidad urbana y una cohesión social, también está presente en la LOTDS.
1º. Establecimiento de estándares mínimos de calidad urbana.
El art.38 de la ley establece que los instrumentos de planificación en las áreas
delimitadas de suelo clase urbana, suelo clase sub-urbana o suelo con el
atributo de potencialmente transformable preverán las reservas de espacios
libres y equipamiento, así como límites de densidad y edificabilidad. La Ley
establece un mínimo de calidad urbana en las actuaciones de transformación al
disponer que con carácter general, en las actuaciones residenciales, industriales,
de servicios, turísticas, deportivas, de recreación u otras, las reservas para
espacios libres, equipamientos, cartera de tierras y otros destinos de interés
municipal, departamental o nacional, sin perjuicio del área destinada a
circulaciones, no podrán ser inferiores al 10% (diez por ciento) del sector a
intervenir.
El Gobierno Departamental, atendiendo a las características socioeconómicas
de su ámbito jurisdiccional o la dotación de áreas para circulaciones públicas del
proyecto, podrá disminuir el citado estándar hasta el 8% (ocho por ciento). Los
terrenos deberán ser cedidos de pleno derecho a la Intendencia Municipal o a
la entidad pública que ésta determine, como condición inherente a la actividad
de ejecución territorial.
La disposición de la ley nacional se configura como una regulación sobre
estándares mínimos exigible en cada actuación pero que pueden ser elevados
por disposición del Gobierno Departamental, atendiendo las características de
la actuación y las deficiencias dotacionales del área territorial en la que se
48
integre esa intervención. Esta función de concreción de las reservas en el

Departamento ajustada a sus características es una labor propia de las
Ordenanzas Departamentales de O.T.
2º Reserva de suelo para vivienda de interés social.
El artículo 53 de la Ley establece una reserva de suelo para viviendas de interés
social en los sectores de suelo urbano con el atributo de potencialmente
transformable en que se desarrollen actuaciones de urbanización residencial.
El número de éstas se situará entre el 10% (diez por ciento) y el 30% (treinta
por ciento) de las viviendas totales que se autoricen en el ámbito de actuación.
El porcentaje mínimo será concretado por el instrumento atendiendo a las
necesidades de viviendas de interés social y a las características de los
diferentes desarrollos residenciales. En cualquier caso, los criterios generales de
concreción deberían estar establecidos en la Ordenanza Departamental de O.T.
La ley nacional posibilita que se pueda eximir de esta obligación a las
actuaciones en las que no se incremente el número de viviendas existentes.
4.6. LOS CRITERIOS DE ATRIBUCIÓN COMPETENCIAL DE LA MATERIA

DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
La Ley Nº18.308, reconoce que la materia de ordenamiento territorial no es una

competencia atribuida de manera excluyente a algún poder territorial del Estado. Por
el contrario, en atención a la diversidad de los aspectos a regular, de la complejidad de
los asuntos con trascendencia e incidencia en el territorio y de los intereses presentes
en cada caso que hacen necesario una sucesiva graduación de las decisiones, la LOTDS
reconoce que la materia de ordenamiento territorial es una competencia concurrente
de los diversos entes de un Estado como el que configura la Constitución uruguaya. Y
por ello, realiza una distribución de las competencias entre el poder central y poder
departamental.
Como se ha expuesto en el Capítulo III, la Constitución no termina de delimitar las
materias de competencia de los gobiernos departamentales, correspondiendo esta
función a la ley ordinaria, que debe seguir los criterios y pautas constitucionales.
Siguiendo el criterio aportado Horacio Cassinelli, habrá que entender que el sentido
natural determina que la mayor parte de las competencias de ordenamiento territorial,
en especial, aquellas relacionadas con la gestión, deben atribuirse a los gobiernos
departamentales. En efecto, la mayor parte de las competencias sobre ordenación del
territorio se conectan con el gobierno de la ciudad, y son las de mayor trascendencia
en la vida cotidiana de los ciudadanos. Y por ello, en aplicación del principio de
subsidiariedad, estos asuntos deben atribuirse a la competencia ordinaria de aquella
Administración más cercana a los ciudadanos: el Gobierno Departamental. Pero de
igual modo, resulta obvio, que el Estado cuenta con una serie de competencias
nacionales sobre el territorio que son de ejercicio necesario e inexcusable para
asegurar la igualdad básica en el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos
y de los propietarios vinculados a las actividades sobre el territorio, así como la
preservación de los intereses generales de la Nación.
49
Y así parece haberlo entendido históricamente el legislador cuando ha procedido a la

regulación de la materia local y del precedente inmediato de una ley de contenido
urbanístico, como es la Ley de Centros Poblados.
En efecto, aun cuando tampoco la Ley Orgánica Municipal de 1935 establecía la
distribución competencial de la ordenación del territorio, es lo cierto que la LOM sí
reconocía en su art.36 una serie de competencias específicas a favor de los
Departamentos que se encuentran directamente vinculadas a la materia de
ordenamiento territorial o son parte de la misma. De igual modo, la Ley de Centros
Poblados, reconocía como competencia de los gobiernos departamentales, una serie
de asuntos que constituyen parte integrante de la materia de ordenamiento territorial
(autorización para subdividir predios rurales con destino directo a la formación de
centros poblados, aprobar el trazado y apertura de calles, caminos o sendas, ”impliquen
o no amanzanamiento o formación de centros poblados”; y establecer los límites precisos
de las zonas urbanas y suburbanas amanzanadas).
Estos precedentes, permiten concluir, que una parte importante de la materia de
ordenamiento territorial correspondía ya con anterioridad a la LOTDS a los
Gobiernos Departamentales aun cuando éstos no ostenten la competencia absoluta
sobre todos los aspectos de esta materia.
Por ello, la atribución competencial de la materia de ordenamiento territorial se realiza
por la Ley Nº 18.308 sobre la base de dos grandes ejes directores, de una parte del
principio rector de concurrencia y, de otra, del principio de descentralización (o de
subsidiaridad); y adoptando como mecanismo de cierre de la eficiencia del sistema de
distribución competencial adoptado, un tercer principio: el principio de coordinación.
Así, en primer lugar, la ley reconoce en el artículo 3 la concurrencia competencial en
materia de ordenamiento territorial, atribuyendo la misma al Estado (poder central) y
a los Departamentos. Pero la concurrencia de competencias se realiza desde una
distribución de las potestades que a cada instancia le corresponde en función del
alcance de la actividad y del interés presente. Por ello, puede decirse que la materia de
ordenamiento territorial se descompone a su vez en actividades públicas o cometidos
diferenciados que corresponden a cada ente.
Esta distribución de los cometidos debe ser respetada en el ejercicio que cada ente
haga de sus competencias respectivas, sin perjuicio del deber recíproco de
coordinación y cooperación, y estableciendo una cláusula residual, en beneficio de la
descentralización.
En efecto, (y en segundo lugar), es el propio poder central quien (una vez establecido
el marco legal regulador de su competencia) reconoce, en el artículo 5.c, el principio
rector de la descentralización en la actividad de ordenamiento territorial. Y que se
manifiesta en la preferencia de la adopción de las decisiones territoriales por aquellas
instancias más cercanas al ciudadano (principio de descentralización-subsidiaridad).
Ahora bien, y como se ha anticipado, la ley también adopta como principio rector del
Ordenamiento Jurídico Territorial, en el art.5.b), el principio de la “coordinación y
cooperación entre sí, sin perjuicio de las competencias atribuidas a cada una, de las entidades
públicas que intervienen en los procesos del territorio y el fomento de la concertación entre el
sector público, el privado y el social”.
50
Aun cuando la Ley no contiene un precepto específico encargado de realizar la

concreta distribución competencial entre los diferentes entes territoriales de los
asuntos territoriales; es lo cierto que de la estructura de la propia ley, y del contenido
de su articulado, sí puede deducirse una clara distribución de los diversos contenidos
de la materia de ordenamiento territorial.
En los apartados siguientes se abordará, de una parte (en el punto 5) el estudio
específico de las competencias que en materia de ordenamiento territorial atribuye la
LOTDS a los Gobiernos Departamentales.
4.7. EL DESARROLLO REGLAMENTARIO DE LA LOTDS.
El desarrollo reglamentario de la LOTDS ha sido limitado y parcial. Entre otras razones

porque la propia ley encomienda principalmente la labor de complemento de la misma
a los Gobiernos Departamentales, y no al Ejecutivo Nacional que no cuenta con la
entera competencia para el desarrollo reglamentario de la ley, en especial en aquellas
materias atribuidas a la competencia departamental.
Hasta la fecha tres han sido los reglamentos aprobados:
1º. Decreto Nº 221/2009 de 11 de mayo de 2009.
Este Decreto tiene diversos objetos:
a) Desarrollo del procedimiento de integración de la dimensión ambiental
en los instrumentos de ordenamiento territorial. Es el procedimiento de
Evaluación Ambiental Estratégica que debe integrarse en el
procedimiento general de aprobación de los instrumentos de
ordenamiento territorial. El Decreto Nº 221/2009 desarrolla en su
Capítulo I principalmente el contenido del Informe Ambiental
Estratégico que debe incorporarse en los instrumentos de
ordenamiento territorial y los trámites a los que debe someterse; en su
Capítulo II, el propio pronunciamiento de Evaluación Ambiental
Estratégica del Ministerio competente (MVOTMA), incluido la
especialidad de la Autorización Ambiental Previa (para los instrumentos
de ordenamiento que procedan a la transformación de terrenos de
superficie superior a 10 has); y en su Capítulo III se refiere al Dictamen
de viabilidad territorial que debe quedar integrado en el procedimiento
de Autorización Ambiental Previa en los casos de inexistencia de
instrumentos de ordenación.
b) Desarrollo del Informe de correspondencia de los instrumentos de
El Capítulo IV del Decreto Nº 221/2009 regula el Informe de
correspondencia (territorial) que debe emitir la DINOT del instrumento
de ordenamiento territorial en trámite respecto a su congruencia con
los demás vigentes; debe entenderse que lo es respecto de los demás
aprobados que se correspondan con un ámbito territorial superior o
respecto a instrumentos especiales. Este Capítulo IV del Decreto
desarrolla el art.25 de la LOTDS.
51
2º. Decreto Nº 400/2009 de 26 de agosto de 2009.

Es un desarrollo reglamentario de los organismos nacionales con competencias
asesoras y de coordinación en materia de ordenamiento territorial. Son objetos
principales de este Decreto Nº 400/2009, los siguientes:
a) El desarrollo reglamentario del art.73 de la LOTDS, relativo a la
Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial adscrita al MVOTMA.
El Decreto regula su funcionamiento y composición.
b) El desarrollo reglamentario del art.74 de la LOTDS, en su párrafo
primero en lo concerniente al deber de coordinación y seguimiento en
los procesos de elaboración de los instrumentos de OT, así como en su
párrafo segundo, relativo al procedimiento de elaboración concertada
entre los Gobiernos Departamentales y el MVOTMA.
c) El desarrollo reglamentario del art.75 de la LOTDS relativo a la
composición y funcionamiento del Comité Nacional de Ordenamiento
Territorial.
d) El desarrollo reglamentario del art.78 de la LOTDS relativo al Inventario
Nacional de Ordenamiento Territorial.
3º. Decreto Nº 523/2009 de 16 de noviembre de 2009.
Este Decreto se refiere a diversas materias, pero en cada una de ellas su
contenido es limitado, sin incorporar una regulación en detalle, reproduciendo
en gran medida los contenidos de la propia ley.
Los aspectos más significativos de este Decreto son:
a) La identificación de los instrumentos en los que la audiencia pública es
obligatoria (Planes Locales e instrumentos especiales), de aquellos en los
que es potestativa (Directrices Departamentales y Ordenanzas
Departamentales.
b) La limitación de los efectos de suspensión de las autorizaciones en el
proceso de elaboración de los instrumentos, en aquellos casos que así
se establezca en el propio instrumento y con definición del área
suspendida.
c) La necesidad de que los propios instrumentos determinen el alcance de
los efectos jurídicos indicados en el art.27 de la LOTDS.
4.8. LAS MODIFICACIONES DE LA LOTDS.
La LOTDS (Ley Nº 18.308) se mantiene prácticamente íntegra desde su aprobación el

18 de junio de 2008; las únicas innovaciones realizadas hasta la fecha son las
incorporadas por la Ley Nº 18.367 y por la Ley Nº18.719. El contenido sustantivo de la
LOTDS, tras estas reformas puntuales, se mantiene inalterado, y en cierta medida, se
refuerzan sus principios generales.
52
A) Las alteraciones de la Ley Nº 18.367.

La Ley Nº 18.367 tiene por objeto incorporar alteraciones concretas del
artículo 83 de la Ley Nº 18.308 (LOTDS), que es un precepto que contiene los
ajustes que se realizan en otras leyes anteriores para su congruencia con la
LOTDS.
Así, por la Ley Nº 18.367, se modifica el inciso final del art.48 de la Ley Nº
17.292, incorporado por la Ley Nº 18.308, en el art.83 (ajustes legales), numeral
3, por la siguiente:
“En los suelos de categoría urbana, el área comprendida entre los componentes de la
trama de la circulación pública, no podrá superar un máximo de diez mil metros
cuadrados en las actuaciones residenciales.
En los suelos de categoría suburbana, definida en la Ley Nº 18.308, cuando las
directrices departamentales, planes locales, planes parciales o programas de actuación
integrada aprobados en aplicación de la misma así lo establezcan, se podrán admitir
superficies mayores para las áreas comprendidas entre los componentes de la trama
de la circulación pública, en función de la estructura territorial adoptada y del uso
turístico como destino principal, siempre que se asegure la continuidad de la trama de
la circulación pública y la libre accesibilidad a los espacios públicos actuales y a
aquellos que se creen simultáneamente con el acto de aprobación del fraccionamiento
en propiedad horizontal”.
Asimismo, por la Ley Nº 18.367 se sustituye el art.16 de la Ley Nº 10.723 de
1946, incorporado por la Ley Nº 18.308, en el art.83 (ajustes legales), numeral
1, con el siguiente tenor:
“Queda prohibida, con las mismas sanciones establecidas en los artículos 10 y 11,
toda división de la tierra que implique crear lotes independientes menores en
superficie a trescientos metros cuadrados. Con carácter excepcional,, en las
actuaciones de programas públicos de viviendas de interés social, los instrumentos de
ordenamiento territorial podrán permitir superficies menores.”
B) Las alteraciones de la Ley Nº 18.719.
Recientemente se aprueba la Ley Nº 18.719 que viene a solucionar concretos
problemas surgidos en cuanto a la interpretación y alcance de algunos
contenidos de la LOTDS.
x Así, en su artículo 610 la Ley 18.719, declara “por vía interpretativa que las
prohibiciones del régimen del suelo rural previstas en el inciso cuarto del
artículo 39 de la Ley Nº 18.308, de 18 de junio de 2008, no incluyen aquellas
construcciones como las de sitios o plantas de tratamiento y disposición de
residuos, parques y generadores eólicos, cementerios parques o aquellas
complementarias vinculadas a las actividades agropecuarias y extractivas,
como los depósitos o silos”.
En este aspecto, la Ley 18.719, no supone realmente una alteración del
contenido de la LOTDS sino una clarificación del alcance de su art.39,
relativo al régimen de usos en el suelo rural.
53
x De otra parte, en su art. 606 Ley 18.719, dispone que “a partir del 1º de
enero de 2012 la realización de los proyectos o programas a cargo del
MVOTMA y MEVIR, financiados por el Fondo Nacional de Vivienda y
Urbanización, estará supeditada a la aprobación por los Gobiernos
Departamentales de los instrumentos de ordenamiento territorial que
correspondan, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº 18.308, de 18 de
junio de 2008, modificativas y concordantes”.
Tampoco supone este artículo 606 de la Ley 18.719 una reforma de la
propia LOTDS sino un reforzamiento de la misma, pues en el art.27 de
ésta, ya se contenía una declaración similar. Ahora se realiza una apuesta
definitiva para que las actuaciones de vivienda de los principales
organismos nacionales se realicen de conformidad con las previsiones de
los instrumentos de ordenamiento territorial. Supondrá una medida de
fomento para la formulación y aprobación por parte de los Gobiernos
Departamentales de los instrumentos de planificación que legitimen
dichas actuaciones de vivienda. Sin Plan no existirán viviendas de interés
social.
x En el art. 607 de la Ley 18.719, se procede a modificar el inciso primero

del art.19 de la Ley Nº 18.308, de 18 de junio de 2008, que queda
redactado de la siguiente forma: “Son los instrumentos complementarios o
derivados de los anteriores: Planes Parciales, Planes Sectoriales, Programas de
Actuación Integrada y los Inventarios, Catálogos y otros instrumentos de
protección de bienes y espacios”.
Se elimina la posibilidad de que los instrumentos de Planes Parciales, PAI
y otros instrumentos especiales, pudieran ser redactados de forma
autónoma adquiriendo el carácter de supletorios, ahora se clarifica que
tienen únicamente el carácter de instrumentos complementarios o
derivados, y por ello, precisan de los instrumentos legitimadores
superiores. Esta reforma puntual se sitúa en la línea de reforzar las
Directrices Departamentales y los Planes Locales.
54
5. LAS COMPETENCIAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES31.
5.1. LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES EN

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LOS REQUERIMIENTOS DE
COORDINACIÓN.
Como se ha expuesto, la Ley 18.308 procede a regular los cuatros aspectos que
integran la materia de ordenamiento territorial. En concreto:
1º) Regula la actividad de planificación territorial.
2º) Regula la actividad de actuación o gestión territorial.
3º) Regula la actividad de control territorial: preventivo y disciplina territorial
(policía territorial).
4º) Establece el régimen jurídico de la propiedad del suelo vinculada a los fines del
Pues bien en estos cuatros aspectos en que se subdivide la materia, la LOTDS procede
a realizar una distribución competencial entre los órganos nacionales y los Gobiernos
Departamentales.
La atribución competencial de la materia de ordenamiento territorial se realiza por la
Ley Nº 18.308 sobre la base de dos grandes ejes directores: de una parte el principio
rector de concurrencia y, de otra, del principio de descentralización (o de
subsidiaridad), estableciendo como mecanismo de cierre, un tercer principio
asegurador de la eficiencia del sistema adoptado de distribución competencial: el
principio de coordinación.
Así, en primer lugar, la ley reconoce en el artículo 3 la concurrencia competencial en
materia de ordenamiento territorial, atribuyendo la misma al Estado (entendido como
poder central) y a los Gobiernos Departamentales. Pero a pesar de reconocer esa
concurrencia de competencias en la materia, la ley realiza una discriminación de la
misma, y acomete una atribución de las diferentes potestades que a cada instancia le
corresponde en función del alcance de la actividad y del interés relevante presente en
caso, jugando ya en esta esfera, el segundo de los principios aludidos (el
descentralizador) como criterio preferente (por mandato del art.50.3 de la
Constitución).
Y así, en aplicación del principio constitucional de descentralización (y del principio de
subsidiaridad, derivado de aquél y que privilegia la adopción de las decisiones más
concretas por aquellas instancias más cercanas al ciudadano), la LOTDS en su art.14
reconoce que corresponde a los Gobiernos Departamentales el ejercicio de las
competencias de ordenamiento territorial de mayor incidencia sustantiva y directa para
31 Han servido de referencias básicas para la configuración del presente capítulo los dos trabajos de Sebastián
Olmedo, especificados con anterioridad, así como el de Roberto Villarmarzo “Nuevos roles y nuevos recursos: el
papel de la Ordenanza Departamental” igualmente incluido en “Reflexiones sobre la Ley de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Sostenible”. Julio 2010. Montevideo
55
el ciudadano y el territorio departamental, tanto en los aspectos de planificación,

gestión y control territorial.
En efecto dicho precepto atribuye a los Gobiernos Departamentales los cometidos
más sustantivos de la materia, mediante la “elaboración, aprobación e implementación de
los instrumentos establecidos por esta ley”
En definitiva, los Gobiernos Departamentales son los competentes en materia de
planificación en aquellos instrumentos que mayor grado de concreción y efectos
representan en el territorio: como son las Directrices Departamentales y los Planes
Locales, y su desarrollo y complemento en instrumentos especiales.
De igual modo, de la referencia en el mencionado art.14 LOTDS a la “implementación”
de los instrumentos, se deduce la competencia de los Gobiernos Departamentales en
la actuación territorial, y que se confirma con el desarrollo que se realiza en el
Capítulo I del Título V de la Ley, en cuyos preceptos queda claro que corresponde al
Gobierno Departamental el control y dirección de la actividad de ejecución en su
territorio, determinando las formas de gestión.
Por tanto, la Ley atribuye la competencia departamental en materia de control y
dirección de la actividad de ejecución urbanística encaminada a gestionar y ejecutar los
ámbitos sujetos a transformación según las previsiones de los instrumentos OT.
Asimismo, se atribuye al Gobierno Departamental la competencia del control
territorial en el art.68 de la LOTDS, tanto del control previo de las actuaciones
(otorgamiento de licencias y autorizaciones) como de disciplina territorial (imposición
de sanciones).
Evidentemente, la declaración competencial genérica realizada a favor de los
Gobiernos Departamentales, se realiza en el marco general regulador (tal como
precisa el mencionado art.14 en su inciso final); esto es, con respeto de su
coordinación con los instrumentos directivos expresivos de los intereses nacionales y
de conformidad con el régimen jurídico común y básico resultante de la propia ley.
Para el ejercicio de las competencias territoriales atribuidas a los Gobiernos
Departamentales, éstos cuentan con una importante facultad: dotarse de sus
Ordenanzas Departamentales de OT. La Ordenanza se configura por la Ley como una
norma organizativa y de desarrollo legal del ordenamiento territorial en cada
Departamento, al incorporar las determinaciones generales respecto a la gestión,
planificación, actuación y control territorial. Asimismo es el instrumento adecuado
para el complemento en materia de definición del alcance de los derechos y deberes
vinculados a los procesos de transformación territorial.
La LOTDS culmina esta atribución competencial a los Gobiernos Departamentales
mediante el reconocimiento expreso de que le corresponde a estos “la regulación
normativa de la actividad de ordenamiento del ámbito territorial departamental”, al alterar la
Ley Orgánica Municipal.
En efecto, en congruencia con estas decisiones sobre atribución competencial a favor
de los Gobiernos Departamentales, la LOTDS realiza un ajuste de otras leyes,
clarificando las competencias departamentales en el sentido que surge del nuevo orden
jurídico territorial.
56
Entre los principales ajustes puede citarse, la nueva redacción dada al artículo 1º de de
la Ley de Centros Poblados (en la redacción dada por la ley 10.866), que queda de la
siguiente forma: "Queda exclusivamente reservada a los Gobiernos Departamentales
respectivos la competencia para autorizar toda creación de predios cuando así lo establezcan
los instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, así como, en todos los
casos, para autorizar la subdivisión de predios con destino directo o indirecto a la formación
de centros poblados y para aprobar el trazado y la apertura de calles, caminos o sendas o
cualquier tipo de vías de circulación o tránsito que impliquen o no amanzanamiento o
formación de centros poblados".
Y especialmente, en materia de reconocimiento competencial, se procede al ajuste de
la Ley Orgánica Municipal (Nº 9.5.15) en el art.83 numeral 4 de la LOTDS,
incorporando un nuevo numeral 35 en el artículo 19, con la siguiente redacción, de
atribución competencial a los Departamentos, a través de la Junta Departamental:
“Dictar reglas para la edificación, en todo el territorio del departamento, siendo de su cargo:
A. La regulación normativa de la actividad de ordenamiento del ámbito territorial
departamental.
B. Formular y aprobar las ordenanzas y demás instrumentos de ordenamiento territorial.
C. El contralor de la actividad administrativa del ordenamiento territorial".
Así mismo, se procede a agregar en el artículo 35 de la LOM, el numeral 43 con el
siguiente texto, sobre competencias de la Intendencia:
“La actividad administrativa del ordenamiento territorial, en todo el territorio del
departamento, especialmente:
A) Elaborar directa o indirectamente los instrumentos de ordenamiento territorial y
someterlos a la aprobación de la Junta Departamental sin perjuicio de las facultades
de ésta en la materia.
B) Ejercer las potestades de policía territorial, siendo de su cargo la autorización del
ejercicio del derecho a construir, demoler, fraccionar, utilizar o localizar actividades en
los terrenos y en general toda modificación predial, a través del otorgamiento de los
permisos y autorizaciones correspondientes ,..".
Con este conjunto de atribuciones competenciales que realiza la LOTDS a favor de los
Gobiernos Departamentales, la ley cumplimenta el mandato de descentralización que
resulta de la Constitución, pues atribuye a los órganos Departamentales de los
poderes y facultades precisos en la materia para que puedan decidir, gestionar y
controlar su modelo de desarrollo territorial. Es una medida favorecedora de la
promoción del desarrollo local y regional.
No obstante, los criterios de concurrencia y descentralización que guían la distribución
competencial adoptada por la LOTDS precisan de una serie de técnicas e instrumentos
procedimentales para que el resultado final sea operativo en beneficio de los
ciudadanos.
57
Para ello, la Ley adopta, igualmente, como requerimiento de la propia política de

ordenamiento territorial, la observancia de los principios interadministrativos de
coordinación y cooperación (que se elevan igualmente, al grado de principios rectores
de dicha política territorial), tanto en el ejercicio de las respectivas competencias
territoriales atribuidas, como en el ejercicio de aquellas otras que tengan incidencia
directa en el territorio.
Estos principios sobre las relaciones interadministrativas, son una garantía del propio
sistema implantado de distribución competencial ya que en última instancia aseguran su
efectividad.
A tal fin reconoce, en el art.8 de la LOTDS, que en la elaboración de los diferentes
instrumentos se observarán los principios de información, participación, cooperación y
coordinación entre las entidades públicas, sin perjuicio del respeto de la competencia
atribuida a cada una de ellas. Y en el art. 74, se impone la obligación de los Gobiernos
Departamentales (con la colaboración del MVOTMA) de que aseguren que exista la
debida coordinación y compatibilidad entre los diversos instrumentos del ámbito
departamental entre sí y con los instrumentos de los ámbitos nacional y regional en lo
aplicable.
La coordinación, en materia de planificación, se inicia de modo potestativo,
reconociendo genéricamente que en todos los procedimientos de aprobación de
instrumentos de planeamiento de competencia departamental se podrá solicitar
informe a los organismos con incidencia territorial.
Pero la garantía de la coordinación y congruencia del sistema de planificación diversa
adoptado por la Ley, se asegura finalmente estableciendo como obligatorio (art.25)
que, previamente a la aprobación definitiva de los instrumentos de competencia
departamental, se deberá solicitar al MVOTMA el informe sobre la correspondencia
del instrumento con los demás vigentes.
En congruencia, la LOTDS en su art. 75 establece el mandato de la creación del
Comité Nacional de Ordenamiento Territorial con la finalidad de asegurar la debida
coordinación de las estrategias nacionales con incidencia en el territorio.
De igual forma, el principio cooperación también se impulsa desde la propia Ley. Así en
el art. 81, expresamente, se dispone la obligación del MVOTMA, a solicitud de la
Intendencia, de prestar la cooperación técnica y financiera, según establezcan las leyes
de presupuesto, a efectos de elaborar, gestionar y evaluar los instrumentos de
En cualquier caso, aun reconociendo estos deberes de coordinación y cooperación, la
ley es respetuosa con la distribución competencial cuando se presenten conflictos
sobre criterios de ordenación. Y salvo que el asunto afecte a intereses nacionales
atribuidos a la competencia estatal (para lo cual, el Estado cuenta lógicamente con la
cláusula de prevalencia derivada de tener encomendada en el artículo 76 y 77 la
función de coordinación), la LOTDS prefiere que la solución de divergencias acontezca
mediante procesos facultativos de negociación o mediación de conflictos, reservándose
cada institución su derecho a acudir al Tribunal Contencioso-Administrativo (artículo
80 de la ley) si la mediación no le satisface.
58
No obstante, la Ley uruguaya pretende, incluso, evitar la producción de estos

conflictos entre el Estado central y entre los Departamentos entre sí, disponiendo
para ello de una importante herramienta de coordinación y colaboración institucional
como son las Estrategias Regionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
Sostenible, en el ambas instancias establecen de modo coordinado la ordenación
estructural de áreas territoriales que perteneciendo a más de un departamento
comparten problemas y oportunidades en materia de desarrollo y gestión territorial.
5.2. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE PLANIFICACIÓN

TERRITORIAL.
5.2.1. La competencia planificadora y la autonomía departamental.

Como se ha adelantado, es competencia de los Gobiernos Departamentales la
formulación y aprobación de aquellos instrumentos de ordenamiento territorial de
incidencia más directa en la vida de los ciudadanos.
Declara la LOTDS en art. 14 que los Gobiernos Departamentales son los competentes
para categorizar el suelo, así como para establecer y aplicar regulaciones territoriales
sobre usos, fraccionamientos, urbanización, edificación, demolición, conservación,
protección del suelo y policía territorial, en todo el territorio departamental mediante
la elaboración, aprobación e implementación de los instrumentos previstos por la Ley y
en el marco establecido por ella.
De forma específica, la LOTDS reconoce en el art.15 y siguientes, que corresponde a
los Gobiernos Departamentales el ejercicio principal de la potestad planificadora
sustantiva en su territorio. Así la ley, atribuye a los Departamentos la competencia
para la aprobación de aquellos instrumentos de planificación de mayor incidencia por
su concreción en el territorio departamental, como son las Directrices
Departamentales y los Planes Locales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Sostenible.
Y atribuye también a los Departamentos, a través de la aprobación de la Ordenanza
Departamental, la configuración de su sistema de planificación, gestión y actuación
territorial en el marco general establecido en la ley
Finaliza la LOTDS, en su art.83 numeral 4) ajustando la LOM, e incorporando en nuevo
numeral 35 en el artículo 19 de la misma, para atribuir la competencia a la Junta
Departamental de “formular y aprobar las ordenanzas y demás instrumentos de
ordenamiento territorial”, que debe entenderse del “ámbito departamental”
Entre las competencias y capacidades atribuidas por la ley a los Gobiernos
Departamentos es preciso destacar la figura de la Ordenanza Departamental de OT
porque es el principal instrumento normativo de que disponen los Gobiernos
Departamentales para el complemento y desarrollo de la ley marco de una manera
integral en su jurisdicción, y por tanto para habilitar un ejercicio eficaz de las
competencias que en materia de ordenamiento y desarrollo territorial se les reconoce
a aquellos en la propia ley.
59
La implementación de la LOTDS y el fortalecimiento institucional de los Gobiernos

Departamentales en la materia de ordenamiento territorial en gran medida se hace
depender de la activación del proceso de elaboración y aprobación de las mencionadas
Ordenanzas.
Con este conjunto normativo, la LODTS posibilita a los Gobiernos Departamentales la
definición y desarrollo de una política propia de planificación territorial, si bien,
convenientemente coordinada con la planificación de los instrumentos
supradepartamentales, y, siempre realizada, en el marco general establecido en la
propia ley.
Hay que recordar que a propia LOTDS establece una serie de principios rectores del
ordenamiento territorial en su art.5, que han sido ya expuestos.
Pero el sometimiento de los instrumentos departamentales a estos principios de la
LOTDS no supone una vulneración a la autonomía departamental, en la medida en que
no suponen una predeterminación del modelo territorial concreto que deban adoptar
los Gobiernos Departamentales en su jurisdicción.
Los Principios Rectores de la LOTDS son principios programáticos, y además están
implícitos en la propia definición de la materia, que también son exigibles a los
instrumentos de ordenamiento supramunicipal. Sin llegar a establecer la ley estos
principios rectores, no estaríamos en presencia de una verdadera competencia de
De otra parte, son como su nombre indica principios rectores, y por ello, si bien
orientan la formulación de los instrumentos departamentales (aprobados por decretos
legislativos), en ningún caso predeterminan el concreto contenido de los mismos, pues
dentro de esos principio caben diversos modelos o soluciones territoriales de entre
los cuales, fijará justificadamente el Gobierno Departamental el suyo propio.
La legitimidad del legislativo nacional para establecer estos principios o criterios se
deduce no sólo de su capacidad para concretar la autonomía departamental de aquellas
competencias no atribuidas en exclusiva por la Constitución a los Gobiernos
Departamentales, sino también porque la competencia territorial incide en cometidos
sectoriales atribuidos al Estado, debiendo el legislativo nacional asegurar que se
establezcan los mecanismos que aseguren la correcta coordinación del conjunto de
políticas públicas, y por último, porque el ordenamiento territorial influye igualmente,
en la definición de los derechos y deberes, y la configuración básica de éstos es una
labor propia del legislativo nacional.
Asimismo, tampoco supone violación de la autonomía departamental, el desarrollo que
de algunos de estos principios rectores del artículo 5 de la ley, se realiza en otros
preceptos establecidos en la propia LODS (en concreto, en el art.38, y en los
Capítulos IV y V del Título IV) y que se plasman en normas que se configuran como
verdaderos límites sustantivos de los instrumentos de ordenación de los Gobiernos
Departamentales. De igual modo, la legitimación del legislativo nacional en este caso se
encuentra fundada en que es el órgano estatal competente para regular aquellas
condiciones básicas que afectan a los ejercicios de los derechos (derecho al medio
ambiente, derecho a la vivienda, derecho de la propiedad inmobiliaria, entre otros) y
los deberes.
60
De otra parte, con el ejercicio de la potestad planificadora por parte de los Gobiernos
Departamentales, participan éstos en la definición y concreción de los derechos y
deberes vinculados a los procesos de transformación urbana.
Hay que indicar que en algún momento de los debates previos a la LOTDS se dudaba
por algunos de la legitimación departamental para delimitar los derechos o establecer
deberes territoriales. Pero también es una competencia departamental que se realiza
en el marco de la ley nacional.
Como se ha expuesto, en el apartado 4.3 de este Informe, la actividad de ordenación
del territorio se caracteriza por ser una política pública que debe realizarse mediante
la formulación de planes y programas que limitan en razón del interés general el
derecho de propiedad inmobiliaria. Las determinaciones que incorporen los
instrumentos de ordenamiento territorial concretan las limitaciones legales
establecidas en la ley nacional. Y es la LOTDS (ley en sentido orgánico formal) la que
establece un título habilitante suficiente para que los Gobiernos Departamentales, al
aprobar sus planes (por decretos departamentales, con efectos de ley), puedan
efectuar esas concretas limitaciones dentro del marco general establecido por aquella.
Y esa remisión a la ley departamental no es gratuita: de una parte, la ley nacional (la
LOTDS) es respetuosa con el ámbito competencial propio de los Departamentos al
atribuirle el poder de establecer la ordenación territorial más concreta en su
jurisdicción (materia propiamente municipal); y de otra, es un requerimiento derivado
de las especiales características del establecimiento de una ordenación territorial
eficiente (del propio ejercicio de la potestad planificadora), pues no pueden disponerse
desde la ley estatal las concretas limitaciones que en cada predio de la República deben
ser exigidas por razón del interés general, sino que esta labor se confía al instrumento
propio y válido para ello que son los planes.
La remisión que en la LOTDS se realiza a los planes para la concreción de las
limitaciones específicas en relación a los usos admisibles no supone una deslegalización
de la materia (la regulación de las limitaciones de la propiedad), porque en la ley
nacional no se realiza una remisión en blanco al planeamiento (que al aprobarse por
decreto tiene, además, fuerza de ley en el departamento), sino que es la propia ley
nacional quien procede a regular de modo directo y sustantivo el régimen básico del
derecho de propiedad en relación a la materia de ordenamiento territorial. La ley
nacional agota sus máximas posibilidades de regulación general y abstracta, y sólo a
partir de ese momento utiliza la técnica de la remisión delegativa a los decretos
departamentales que aprueban los planes.
Pero esta técnica legislativa no es una novedad de la LOTDS, sino que también estaba
implícita en la Ley de Centros Poblados, a este respecto ya señalaba Cassinelli Muñoz
en su obra de Derecho Público que “no es necesario que la ley concretamente fije cuáles
son los límites del derecho de propiedad, puede establecer criterios y encargar a otra
autoridad que aplique en concreto esos criterios y fije cuáles son las limitaciones”; y en
materia de ordenamiento territorial esa otra autoridad es el Gobierno
Departamental32.
32 Cassinelli, recordaba que “las leyes 9515 y 10723 establecen que los Gobiernos Departamentales pueden dictar
reglas sobre edificación y que los propietarios deben ajustarse a los planos urbanísticos aprobados para cada centro
poblado por el Gobierno Departamental respectivo. La ley establece que los propietarios deben respetar la
zonificación urbanística de cada centro poblado. Pero dicha zonificación es una cuestión propia de la especialización
61
De otra parte, la LOTDS no sólo atribuye la competencia sustantiva a los Gobiernos

Departamentales en materia de planificación territorial en el caso de los instrumentos
que se refieran al Departamento, sino que también la ley nacional asegura en su art.10
la participación de los Gobiernos Departamentales en la conformación de las diversas
políticas nacionales sobre el ordenamiento territorial.
Y de igual forma la ley garantiza a los Departamentos que las diversas acciones de los
entes estatales con competencias sectoriales que inciden en el territorio, se ajustarán a
los instrumentos de ordenamiento territorial por ellos formulados (salvo en casos
justificados en los que la urgencia en la satisfacción de los asuntos nacionales así lo
requieran y lo declare un órgano nacional específico en el que también se encuentra
presente la visión departamental a través del Presidente del Congreso de Intendentes).
5.2.2. Los Instrumentos OT departamentales.
Los Instrumentos Departamentales de Ordenamiento Territorial establecidos por la
LOTDS son los siguientes:
1º. De ámbito departamental:

a. Directrices Departamentales de ODT;
b. Ordenanzas Departamentales de ODT.
2º. De núcleos urbanos, municipios y otros centros poblados:
c. Planes Locales de ODT.
3º Instrumentos especiales (de complemento y desarrollo) de los planes
departamentales:
d. Programas de Actuación Integrada.
e. Planes Parciales.
f. Planes Sectoriales.
g. Catálogos
Según en el art.26 de la Ley, los instrumentos del ámbito departamental tendrán la
naturaleza jurídica de Decretos Departamentales a todos sus efectos.
A continuación se analizan todos ellos salvo la Ordenanza Departamental de
Ordenamiento Territorial que, por su trascendencia en el desarrollo competencial de
los Gobiernos Departamentales, será analizada específicamente en el apartado final de
este apartado 5.
de las autoridades locales, que no puede ser regulada por la ley. Entonces la ley se reduce a establecer el límite
abstracto, de respeto a la zonificación urbanística, y las autoridades administrativas o jurisdiccionales, para aplicar la ley
limitadora, tendrán que interpretar el concepto jurídico indeterminado "plano de trazado urbanístico" cuya concreción
incumbe a las autoridades locales. Incumbe a la ley prevista en el art. 71 en el art. 101 en el art. 32 establecer como límite
al ejercicio del derecho de propiedad, que debe respetarse un plan urbanístico o que la nueva edificación debe armonizar
con el entorno urbano en que se pretenda construirla. Ésa es la disposición que compete a la ley nacional”.
62
1º. Las Directrices (Territoriales) Departamentales.
Es cierto que la estructura administrativa del Uruguay no responde a unas realidades

territoriales definidas nítidamente, presentado déficits de integración estructural. La
cohesión interna de cada Departamento no es uniforme e incluso puede apreciarse la
existencia de una serie de micro-regiones compartidas por diversos Departamentos.
No obstante esta realidad, la LOTDS no desconoce la estructura de poder derivada de
la Constitución, al contrario la refuerza, al propiciar que cada Gobierno
Departamental pueda definir una política propia de planificación territorial en la
totalidad de su jurisdicción (a través de la fijación de las principales decisiones sobre el
proceso de ocupación, desarrollo y uso del territorio departamental) mediante la
elaboración de las Directrices Departamentales.
Las Directrices Departamentales (de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
Sostenible) se constituyen así en el instrumento capaz de establecer el ordenamiento
estructural de todo el territorio departamental. Tienen como objeto fundamental
planificar el desarrollo integrado y ambientalmente sustentable del territorio
departamental, mediante el ordenamiento del suelo y la previsión de los procesos de
transformación del mismo.
La Ley no define con precisión los contenidos de este instrumento de ordenación
territorial general del Departamento. Esta ausencia de contenidos explícitos hay que
entenderla, de una parte, como señal de respeto al ejercicio propio de la competencia
planificadora de cada Departamento, y de otra, como reconocimiento de la
complejidad propia de cada uno de los Departamentos. No obstante esta libertad de
conformación, es lo cierto que las Directrices deben responder a su naturaleza y
función. Las Directrices Departamentales tienen la naturaleza propia de instrumento
de ordenación del territorio departamental; es decir, es una planificación territorial de
escala cuasi-regional (si no se quiere asimilar plenamente el departamento a la región),
y por ello, sin incorporar los clásicos componentes de los instrumentos de
planificación urbanística general de las ciudades que se reservan para un instrumento
de escala inferior: los Planes Locales.
En definitiva, las Directrices establecen la ordenación de todo el territorio
departamental, estableciendo el marco general de su estructura territorial, pero desde
una perspectiva de ordenación esquemática y orientadora, y por ello, incorporando
contenidos que deben expresarse en forma de directrices, y lineamientos, por ello, sus
determinaciones tienen, por regla general, carácter directivo y orientador.
Las Directrices establecerán los objetivos territoriales departamentales en forma
normalmente de lineamientos y orientaciones, definiendo así una estrategia territorial
departamental en la que deberán integrarse de modo coherente las respectivas
ordenaciones estructurales de cada de una de las ciudades, micro-regiones y centros
poblados que lo conforman. Las Directrices tendrán por objeto, igualmente, la
definición del esquema de las principales redes de infraestructuras y equipamientos del
Departamento, la identificación de los ámbitos merecedores de especial protección
por valores medioambientales, productivos o culturales, y la identificación de los
ámbitos de las microrregiones.
63
Las Directrices Departamentales tienen que establecerse ese esquema ordenador de

modo coherente con los instrumentos de planificación de nivel nacional y al tiempo, se
constituirán en el marco de referencia de los Planes Locales y de los demás
instrumentos de complemento y desarrollo de éstos (Planes Especiales, Planes
Parciales, etc.).
De esta forma las Directrices Departamentales están llamadas a constituirse en uno
de los instrumentos claves en el sistema de ordenación territorial, pues son la pieza de
engarce de los instrumentos nacionales o supradepartamentales con los instrumentos
departamentales de contenido más propiamente urbanísticos.
No obstante, la LOTDS arbitra la posibilidad (en el art.17) de que las Directrices
Departamentales asuman de manera potestativa (además de sus contenidos propios),
los contenidos de los Planes Locales para algunos núcleos de su jurisdicción,
estableciendo aquellas determinaciones más precisas identificativas de los Planes
Locales, y haciendo, por tanto, innecesaria la redacción de éstos para dichos núcleos si
efectivamente las Directrices cubren por entero el nivel de determinaciones que
corresponde a los Planes Locales.
Los Convenios DINOT-Gobiernos Departamentales sobre cooperación en materia de
planificación territorial, tienen por objeto principal el procurar que los Gobiernos
Departamentales se doten de unas Directrices Territoriales.
2º. Los Planes Locales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.
Los Planes Locales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible (PLODTS)

constituyen, en esencia, los instrumentos de ordenamiento estructural de las áreas
locales o micro-regionales existentes en el seno de un Departamento.
Los Planes Locales tienen como objetivo fundamental, planificar un desarrollo
integrado y ambientalmente sustentable del territorio de las áreas locales y micro-
regionales. Vienen a ser lo que en el Derecho Urbanístico Español son los Planes
Generales de Ordenación Urbanística del municipio. Es decir, más que instrumentos
de ordenación del territorio, son instrumentos de ordenación urbanística de escala
inferior a la departamental, que contienen la planificación urbanística integral a nivel
de definición de los elementos estructurales de uno de los ámbitos territoriales del
Departamento con entidad suficiente y diferenciada (micro-región, ciudad o centro
poblado, así como los entornos de los mismos).
La competencia para su elaboración y aprobación, es exclusiva de los Gobiernos
Departamentales, que son así mismo competentes para la definición del ámbito de cada
Plan Local. La ley garantiza la participación de las autoridades locales.
La ley no define con precisión los contenidos de los Planes Locales, a fin de que los
Gobiernos Departamentales puedan tener una mayor libertad en su concreción. No
obstante, atendiendo a su naturaleza y función, es lógico que este instrumento de
ordenación cuente con el siguiente contenido mínimo:
a) La definición de una estrategia de utilización del territorio coherente con los
instrumentos de ámbito superior.
64
b) La determinación de las categorías del suelo en todo su ámbito territorial,

identificando los ámbitos potencialmente transformables.
c) La definición de la ordenación estructural de todo el ámbito: red básica de
infraestructuras, de servicios y equipamientos públicos y de espacios libres, así
como los usos globales de las diferentes zonas del territorio.
d) La fijación de los lineamientos para los instrumentos de planificación derivados
encargados de establecer la ordenación detallada de ámbitos, salvo que el
propio Plan Local asuma dicha ordenación pormenorizada de alguno de los
ámbitos.
e) La formulación de lineamientos espaciales para las políticas sectoriales y los PAI.
Una de las funciones principales de los Planes Locales es la determinación de la
categorización el suelo en todo su ámbito territorial En la LOTDS (art.30) únicamente
existen tres categorías de suelo (urbano, suburbano y rural), aun cuando puedan existir
subcategorías creadas por el propio Plan Local, si bien la propia ley directamente
incorpora alguna de ellas, a los efectos de una eficaz atribución de derechos y deberes
territoriales para cada una de ellas.
La división del suelo, se desarrollará por el Plan Local, adscribiendo los distintos
terrenos de su ámbito territorial a algunas de esas tres categorías básicas (urbana,
suburbana o rural). La atribución de la categoría se realiza mediante el reconocimiento
de las situaciones existentes que concurran en los terrenos en el momento de
aprobarse el instrumento que establezca las categorías (el Plan Local), no es una
asignación de categoría a futuro.
La LOTDS no define qué características debe contar un terreno para merecer la
categoría de rural; sino que define cuáles son las subcategorías que se integran dentro
del suelo rural (productiva o natural). Por tanto, en principio, podrá decirse que
constituirá el suelo rural, los terrenos que no tengan las características de urbano o
suburbano; si bien, la misma ley determina que algunos terrenos en los que concurren
determinados valores ambientales deban quedar excluidos permanente de todo
proceso urbanizador.
Los terrenos de la categoría rural, según el artículo 31, deberán diferenciarse en las
subcategorías, productiva y rural. Los suelos de categoría rural quedan, por definición,
excluidos de todo proceso de urbanización y de fraccionamiento con propósito de
usos urbanos, estando reservados a la implantación de los usos congruentes con su
destino agropecuario y natural.
La categoría de suelo rural no es inmutable, por lo que una vez acontecido el cambio
de categoría del suelo rural hacia otras (mediante la aprobación de un Programa de
Actuación Integrada, en algún ámbito del suelo rural el que se le reconozca el
atributivo de potencialmente transformable) sí podrá legítimamente procederse a la
ejecución del proceso de urbanización. No obstante, no en todo el suelo rural podrá
reconocerse esta capacidad de transformación.
Por definición el suelo rural que se encuentre en alguna de las situaciones a que se
refiere el art.48, relativo a terrenos excluidos del proceso de urbanización, no podrán
ser identificados con el atributo de potencialmente transformable.
65
El art. 32 LOTDS establece que el suelo categoría urbana comprenderá las áreas de
territorio de los centros poblados, fraccionadas, con las infraestructuras y servicios en
forma regular y total, así como aquellas áreas fraccionadas parcialmente urbanizadas en
las que los instrumentos de ordenamiento territorial pretenden mantener o consolidar
el proceso de urbanización. Por tanto, es suelo urbano, la ciudad ya existente, es decir,
la que se encuentra total o parcialmente urbanizada.
En el suelo categoría urbana los instrumentos podrán establecer las subcategorías de:
a) Suelo categoría urbana consolidado, cuando se trate de áreas urbanizadas
dotadas al menos de redes de agua potable, drenaje de aguas pluviales, red vial
pavimentada, evacuación de aguas servidas, energía eléctrica y alumbrado
público; todo ello en calidad y proporción adecuada a las necesidades de los
usos a que deban destinarse las parcelas.
b) Suelo categoría urbana no consolidado, cuando se trate de áreas en las que, aún
existiendo un mínimo de redes de infraestructuras, las mismas no sean
suficientes para dar servicio a los usos previstos por el instrumento. De igual
forma, puede atribuirse la categoría de suelo categoría urbana no consolidado
las zonas degradadas o en desuso que, de conformidad con las previsiones de
los instrumentos, deban ser objeto de actuaciones con la finalidad de su
consolidación o renovación. La expresión de consolidación habrá que
entenderla que se refiere a los procesos regularización de núcleos de población
derivados de situaciones carentes de urbanización.
De la atribución de una subcategoría u otra en el suelo urbano, dependerá el régimen
de derechos y deberes, pues en la categoría de no consolidado, deben cumplimentarse
los deberes vinculados a los procesos de transformación territorial.
Por último, el artículo 33, regula la categoría de suelo suburbana, que comprenderá las
áreas de suelo constituidas por enclaves con usos, actividades e instalaciones de tipo
urbano o zonas en que éstas predominen, dispersos en el territorio o contiguos a los
centros poblados, según lo establezcan los instrumentos de ordenamiento territorial.
Es una situación intermedia entre el suelo urbano y rural, propia de las situaciones
periféricas de los centros poblados, en los que aparecen de modo disperso
edificaciones y actividades desvinculadas de los suelos agrarios (como las:
habitacionales, turísticas, residenciales, deportivas, recreativas, industriales, de servicio,
logística o similares).
Pues bien, el Plan Local, a la hora de atribuir la categoría de suelo, debiera limitarse a
constatar la realidad existente en el momento de su aprobación en cada una de las
zonas del territorio objeto de ordenación.
La posibilidad del Plan Local de incidir en esta realidad preexistente, procediendo a su
transformación, se corresponde con otras determinaciones complementarias de la
ordenación territorial. En concreto, es la determinación relacionada con la atribución
de la subcategoría de suelo y, en otra complementaria a ésta, como es el
reconocimiento del atributivo de potencialmente transformable en una zona
determinada.
66
En efecto, la atribución de la categoría de suelo urbano no consolidado, supone el

reconocimiento de una voluntad de incidir en la realidad existente, bien sea mediante
una actuación destinada a completar el proceso de urbanización (consolidación de
zonas con insuficiencia de infraestructuras o/y dotaciones), bien mediante una
actuación que inicia un proceso de re-urbanización para la renovación de un área
urbana en desuso.
Indudablemente, la determinación del Plan que supone una voluntad más intensa de
intervenir en la realidad existente, es la que acontece con la asignación en un ámbito
territorial (que cuenta con una determinada categoría) del atributo de potencialmente
transformable. Este atributivo implica la decisión del planificador de posibilitar un
cambio futuro en la categoría de suelo. Así dispone el art.34 que los instrumentos de
ordenamiento territorial podrán delimitar ámbitos de territorio como potencialmente
transformables. Y que sólo se podrá transformar un suelo incluido dentro de una
categoría en otra, en áreas con el atributo de potencialmente transformable.
En consecuencia, la capacidad de alteración de las categorías originarias de suelo, las
decide el Plan Local, mediante el reconocimiento del atributo de potencialmente
transformable. Pero no supone un cambio automático de categoría ni un cambio que
tenga que acontecer de forma necesaria en el futuro. Simplemente supone el
reconocimiento de un terreno como apto para su transformación futura de
conformidad con el modelo territorial propuesto por el Plan Local.
3º. Los instrumentos especiales de ordenamiento territorial de competencia
departamental.
Como se ha adelantado, los instrumentos de planificación, de competencia exclusiva
departamental, que completan y desarrollan los Plan Locales, son los siguientes:
a. Programas de Actuación Integrada.
b. Planes Parciales,
c. Planes Sectoriales.
d. Catálogos
Estos instrumentos especiales están sometidos a Las Ordenanzas, a las Directrices
Departamentales y a los Planes Locales, en aplicación del principio de competencia y
función propia de cada instrumento (y no tanto, al principio de jerarquía normativa,
por estar aprobados por el mismo órgano y contar todos por ello, con fuerza de ley).
Y es que las Ordenanzas, las Directrices y los Planes Locales son los instrumentos
generales de la ordenación departamental y los que hacen surgir la posibilidad de
aprobar los restantes instrumentos especiales. Por ello, es preferente la protección del
instrumento general que el particular, que viene simplemente a ser una pieza del
general. Permitir lo contrario, supondría una grave quiebra del sistema. No obstante, a
fin de permitir la flexibilidad de la potestad de ordenación, lo lógico será que los
instrumentos generales contengan determinaciones abiertas que permitan que los
instrumentos especiales puedan acometer su función propia de ordenación detallada.
67
La prevalencia del instrumento general surge abiertamente por la incorporación del

informe de conformidad en el procedimiento de aprobación de cualquiera de los
instrumentos de ordenación. De alguna forma esta prevalencia, también se deduce de
la redacción dada por el art.29 de la propia Ley, aun cuando la referencia a la jerarquía
no deba ser interpretada en un sentido jurídico-normativo formal.
Por ello, en la lógica del sistema de planificación, corresponderá al Plan Local la
clarificación de los instrumentos de desarrollo que se precisan en cada zona o sector
y que se elaborarán conforme a la Ordenanza Departamental y respetando los
objetivos de ordenación estructural establecidos por el propio Plan Local.
Los instrumentos especiales serán aprobados por las respectivas Juntas
Departamentales y se formalizarán en los documentos adecuados conforme a la
Ordenanza Departamental.
A. Los Programas de Actuación Integrada (PAI).
Según el art.21 Los PAI constituyen el instrumento que planifica y programa la
transformación “de sectores de suelo categoría urbana, suelo categoría suburbana y con el
atributo de potencialmente transformable”.
El PAI es el principal instrumento de desarrollo del Plan Local para establecer la
ordenación pormenorizada de un ámbito, y el instrumento esencial para la ejecución
de las actuaciones territoriales de nueva urbanización que cuenten con el atributivo de
potencialmente transformable.
El art.41 LOTDS, dispone que hasta tanto se apruebe el citado PAI, únicamente se
reconoce a los propietarios de terrenos de suelo potencialmente transformable, el
derecho a presentar consultas e iniciativas a la Intendencia para acceder a la efectiva
incorporación de los mismos al proceso de transformación territorial. Y este mismo,
régimen debe reconocerse que es de aplicación en el suelo urbano no consolidado.
Por tanto, la simple identificación de un ámbito como objeto de transformación (en la
categoría del suelo urbano no consolidado) o como potencialmente transformable (en
el resto de categorías) no otorga automáticamente el derecho-deber a la
transformación urbanística, sino que el surgimiento de los derechos y deberes
territoriales depende de otros actos adoptados con posterioridad a la aprobación del
Plan Local: el primer acto, es un acto trámite, en el que la Intendencia autoriza la
formulación del PAI valorando la procedencia o viabilidad de su transformación. Pero,
es el acto final, de aprobación del PAI el verdaderamente sustantivo, por ser el que
procede definitivamente, en un caso, a delimitar el concreto ámbito del suelo
potencialmente transformable que va ser objeto de efectiva transformación, o en otro
(en el suelo urbano no consolidado) el que decide la autorización para su efectiva
ejecución; en ambos casos, el PAI programa su ejecución (conforme a las estrategias de
gestión de la Ordenanza Departamental) y estableciendo su ordenación completa
(conforme a los lineamientos establecidos en el Plan Local y conforme a los estándares
dotacionales establecidos en la Ordenanza).
68
Por ello, los PAI, son Planes derivados de los principales instrumentos de planificación
de cada Departamento. Y es un instrumento que cumple diversas funciones:
1ª. La función de delimitación de una unidad territorial, ya sea dentro de los
ámbitos de suelo potencialmente transformable (conforme a lo previsto en el
art.21.a de la Ley) o de los ámbitos del suelo urbano no consolidado que
precisan su renovación o consolidación. La delimitación de esa unidad
territorial tiene como efecto que sea objeto de una ejecución autónoma e
integrada, a fin de que se cumplan de forma conjunta los deberes vinculados al
proceso de transformación o actuación territorial.
2ª. La función de producir la innovación o alteración de la categoría del suelo
atribuida por el Plan Local. En concreto, (art.34 de la ley), el PAI altera la clase
de suelo suburbano o rural (no protegido) potencialmente transformable, en
suelo urbano (si bien esta transformación se consolida efectivamente con la
ejecución de la actuación integrada).
3ª. La función de programación de su ejecución, estableciendo los plazos para su
efectiva transformación (art.21.b de la ley).
4ª. La función de ordenación completa del ámbito delimitado como sector,
estableciendo las determinaciones estructurantes, la planificación
pormenorizada y las normas de regulación y protección detalladas aplicables al
ámbito (art.21.c). Esta última función, puede ser innecesaria si la misma es
abordada por la tramitación de un Plan Parcial que tenga ésta finalidad.
El acuerdo para autorizar la formulación de un PAI se adoptará por la Intendencia de
oficio o a instancia de parte, que deberá presentar la propuesta del ámbito sugerido y
justificación de la viabilidad de la actuación.
El desarrollo de los PAI tiene por finalidad (además de las anteriores) hacer efectiva el
cumplimiento de los deberes territoriales (de cesión, equidistribución de cargas y
beneficios, urbanización, construcción o desarrollo entre otros) de modo integrado; es
decir, de modo sistemático.
La Intendencia podrá autorizar la elaboración del PAI y la posterior ejecución por
gestión pública, privada o mixta, según los criterios establecidos en la Ordenanza
Departamental.
La elaboración por iniciativa privada únicamente podrá autorizarse cuando cuente con
la conformidad de la mayoría de los propietarios de suelo en el ámbito propuesto y se
ofrezcan garantías suficientes de su ejecución.
En definitiva, el PAI es el principal instrumento previsto en la ley para la gestión
urbanística con el que cuentan los Gobiernos Departamentales, al ser el medio para
instrumentar el proceso de ejecución o de transformación de manera integrada.
B. Los Planes Parciales.
Los Planes Parciales (art.20 LOTDS) constituyen instrumentos para el ordenamiento
detallado de áreas o sectores identificados por el Plan Local, con el objeto de ejecutar
actuaciones territoriales específicas de:
69
a) Protección o fomento productivo rural.

b) Renovación, rehabilitación, revitalización, consolidación, mejoramiento o
expansión urbana.
c) Conservación ambiental y de los recursos naturales o el paisaje.
Por regla ordinaria, los Planes Parciales mayoritariamente se dirigirán a la ordenación
detallada de áreas de renovación o expansión urbana. Es decir, el establecimiento de la
ordenación pormenorizada y de las condiciones de edificación particularizadas para un
ámbito territorial concreto que debe ser objeto de transformación urbanística según
las previsiones de los Planes Locales (sean departamentales o interdepartamentales).
C. Los Planes Sectoriales.
Los Planes Sectoriales constituyen instrumentos para la regulación detallada de asuntos
específicos en el marco del Plan Local o de otro instrumento y en particular para el
ordenamiento de los aspectos territoriales de las políticas y proyectos sectoriales con
impacto estructurante (art.20 de la LOTDS). En definitiva son planes especiales de
ordenación para asuntos específicos (ordenación parcial de ámbitos territoriales
afectados por el curso de una infraestructura de especial incidencia; ordenación
específica de zonas urbanas degradadas, planificación de la movilidad o de la
planificación habitacional).
D. Inventarios y Catálogos de Protección de bienes y espacios.
Los Inventarios y Catálogos (así como otros instrumentos de protección de Bienes y
Espacios) se definen en el art.22 de la LOTDS como instrumentos complementarios de
ordenamiento territorial que identifican y determinan el régimen de protección para
las construcciones, conjuntos de edificaciones, espacios públicos o zonas de paisaje en
los que las intervenciones se someten a requisitos restrictivos a fin de asegurar su
conservación o preservación acordes con su interés cultural o ambiental.
Los Inventarios y Catálogos se podrán aprobar como documentos independientes o
integrados en los otros instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo
sostenible.
5.3. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE GESTIÓN Y

EJECUCIÓN TERRITORIAL.
Según el art.4 LOTDS, entre otras tareas, el ordenamiento territorial comprende “el
diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de gestión que promuevan la
planificación del territorial” y “la elaboración e instrumentación de programas, proyectos y
actuaciones con incidencia territorial”. Es la tarea de la actuación o gestión territorial.
La Ley atribuye al Gobierno Departamental la competencia en materia de gestión
territorial en el art.14 LOTDS manifiesta atribuye a los Gobiernos Departamentales la
competencia para “establecer y aplicar regulaciones territoriales” sobre usos,
fraccionamientos, urbanización etc, “en todo el territorio departamental mediante la …
implementación de los instrumentos”
70
La ley legitima a los Departamentos, en el marco establecido por ella, para concretar y
establecer los instrumentos y procedimientos dirigidos a la ejecución de las previsiones
realizadas en la planificación territorial, en definitiva, la definición de acciones
ejecutivas concretas que permiten transformar (tanto en sentido material como
jurídico) el territorio conforme a los objetivos definidos en los instrumento de
planificación.
En el Capítulo I del Título V de la LOTDS se regula de forma específica la actuación
territorial, en el que declara que el control y dirección de la actividad de ejecución
territorial será público, y comprende: “la determinación de la forma de gestión, sus plazos
y fuente de financiamiento, la delimitación de los perímetros de actuación y la observación del
cumplimiento de las obligaciones de compensación de cargas y beneficios y retorno de
valoraciones”.
A tal fin, los Gobiernos Departamentales están facultados para desarrollar, a través de
la Ordenanza OT, la reglamentación de esa actividad de ejecución.
En la actividad de ejecución, la LOTDS encomienda que se observen especialmente, el
cumplimiento de los deberes de compensación de cargas y beneficios, así como el
deber de retorno de valoraciones.
La Ley adopta como uno de los criterios básicos del nuevo orden jurídico territorial, el
principio de la distribución equitativa de las cargas y beneficios que se derivan del
proceso transformador entre los actores públicos y privados (apartado e del art.5).
Este principio asumido, se impone como deber en el art.42. d) de la ley y se
materializará en los planes y en la fase de ejecución de los mismos. Y en la fase de
ejecución (es decir, una vez culminada la fase de planificación, y autorizada la efectiva
transformación de los terrenos), la ley consagra el Perímetro de Actuación (art.56)
como medio para que pueda materializarse el deber de solidaridad de beneficios y
cargas.
El Perímetro de Actuación, es un medio para el cumplimiento de ese deber de
compensación, y los demás deberes vinculados al proceso de transformación
territorial. El Perímetro de Actuación representa la delimitación territorial del ámbito
en el que se van acometer las labores de gestión para la ejecución de la actividad de
transformación urbanística prevista en un instrumento de planeamiento para un
concreto ámbito territorial. El ámbito del Perímetro de Actuación funciona como área
que tiene por finalidad el cumplimiento conjunto y sistemático de los siguientes
deberes territoriales:
a) El deber de urbanizar todos los terrenos del ámbito conforme a las
determinaciones de planificación y de acuerdo con las prescripciones técnicas
del proyecto (de urbanización) que diseñe las citadas obras de infraestructuras.
b) El deber de ceder (gratuitamente) a la Intendencia los terrenos previstos en el
Plan de ordenamiento territorial con destino a la red viaria, a los parques y
jardines públicos y al resto de dotaciones (equipamientos).
c) El deber de retorno de las mayores valorizaciones inmobiliaria que traen su
causa de la transformación urbanística autorizada
71
d) El deber de equidistribución o solidaridad en el reparto de las cargas y

beneficios derivados de la planificación.
Los predios incluidos en el ámbito del perímetro de actuación quedarán afectados al
cumplimiento de los deberes territoriales establecidos que se vinculan al proceso de
transformación territorial previamente diseñado en el planeamiento. La distribución de
beneficios y cargas en el seno de este ámbito, así como la adecuación de los predios
existentes a la nueva parcelación resultante, se realizará a través de un proyecto de
reparcelación. Y las obras de infraestructuras precisadas para la transformación física
de los terrenos a las nuevas previsiones del planeamiento, serán objeto de un proyecto
técnico de urbanización.
En el artículo 57 LOTDS, se establecen los modos o sistemas de gestión para ejecutar
las previsiones de planificación en el ámbito del Perímetro de Actuación. A tal fin se
establecen tres modalidades de gestión integrada:
a) Por iniciativa privada (constituyendo una entidad privada específica para los
fines de ejecución o por convenio de gestión entre los titulares de los predios).
b) Por cooperación público-privada (mediante la suscripción de convenio de
gestión en el que se establezcan las bases del programa).
c) Por iniciativa pública (expropiación de la Administración de la totalidad de los
terrenos).
No obstante, en el art.55 de la LOTDS se establece una directriz a favor del fomento
del desarrollo de la actividad de ejecución por iniciativa privada.
Asimismo, se prevé (art.59) que los instrumentos de ordenamiento territorial puedan
disponer condiciones y localizaciones en que se estimen operaciones concertadas
conducidas por la Administración, con la participación de los propietarios e
inversionistas.
De otra parte en el art.46 LOTDS se, establece el derecho de la Intendencia (como
Administración Territorial competente), una vez que se apruebe los instrumentos de
planeamiento, a participar en el mayor valor inmobiliario que derivan para dichos
terrenos de las acciones de ordenamiento territorial y su ejecución. En definitiva, es el
derecho de recuperación o participación en las plusvalías generadas en las actuaciones
integradas de nueva urbanización o de reforma interior sustantivas.
El derecho de participación de plusvalías se establece por la ley nacional en unos
porcentajes mínimos, que deberán ser concretados por los Gobiernos
Departamentales. Estos porcentajes mínimos son:
x En el suelo potencialmente transformable, le corresponderá a la Intendencia un

mínimo del 5% (cinco por ciento) de la edificabilidad total atribuida al ámbito
por el instrumento de ordenamiento territorial.
x En el suelo clase urbana, correspondiente a áreas objeto de renovación,

consolidación o reordenamiento, le corresponderá a la Intendencia el 15%
(quince por ciento) de la mayor edificabilidad autorizada por el nuevo
ordenamiento en el ámbito.
72
El porcentaje concreto de participación de la Administración en los aprovechamientos

urbanísticos atribuidos a los terrenos, debe ser establecido por los Departamentos.
Habrá que entender que el mínimo establecido por la ley nacional puede ser superado,
pero nunca esta posibilidad de establecer una cuota mayor de participación puede ser
ejercitada por la Junta Departamental de forma arbitraria.
De otra parte habrá que entender que el destino preferente de los terrenos (o los
ingresos, sustitutivos) que perciba la Administración departamental -en concepto de
participación en la mayor valor inmobiliario- debe ser la construcción de viviendas de
interés social u otros usos estratégicos (por exigencias del mandato legal de procurar
la cohesión social y territorial).
De igual forma es preciso aclarar que las parcelas objeto de cesión en concepto de
recuperación de plusvalías, son parcelas con capacidad para ser destinadas a usos
privativos (lucrativos), que deben integrarse en la Cartera de Tierras, por ser bienes
patrimoniales destinados a usos de interés social. Los terrenos previstos en el
instrumento de ordenamiento territorial a destinos públicos (tales como los viarios,
los espacios para parques y jardines, colegios, dotaciones sociales, etc.), también deben
ser objeto de cesión gratuita y, estos sí, se integran en el dominio público de la
Intendencia.
Para la mejor gestión territorial, los Gobiernos Departamentales pueden establecer
áreas específicas en los instrumentos de ordenamiento territorial, en el que podrá
ejercer el derecho de preferencia de adquisición los terrenos, a fin de facilitar en el
futuro la ejecución de actuaciones de interés departamental (art.66 LOTDS).
Asimismo, se faculta a los Gobiernos Departamentales para la creación de carteras de
tierras para fines de ordenamiento territorial en el marco de sus instrumentos (art.67
LOTDS).
Por último, se declara que puede ser utilizada la expropiación por los Gobiernos
Departamentales para la ejecución de infraestructuras y equipamientos públicos, para
la ejecución de perímetros de actuación con destino a la construcción de viviendas de
interés social, así como para la ejecución de programas de rehabilitación o expansión
urbana (art.62 LOTDS).
5.4. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE POLICÍA

TERRITORIAL.
Corresponde a los Gobiernos Departamentales las competencias en materia de policía

territorial, que abarcan dos aspectos: en primer lugar, el control previo de las
actuaciones de edificación y uso del territorio (que la ejercen mediante el
otorgamiento de licencias y autorizaciones que permitan asegurar la correspondencia
de lo que se pretende edificar, con las previsiones de los planes) y, segundo lugar, las
funciones propias de disciplina territorial (mediante la imposición de sanciones a
aquellas conductas contrarias al ordenamiento).
73
En concreto, la LOTDS realiza en su art.83 numeral 4 el ajuste de la Ley Orgánica

Municipal (LOM), incorporando un nuevo numeral (el 35) en el art. 19, en el que se
atribuye la competencia a la Junta Departamental dictar reglas, entre otras
relacionadas, con la función de “contralor de la actividad administrativa del ordenamiento
territorial”.
La primera manifestación de la policía territorial se ejerce de modo preventivo,
(control territorial previo) exigiendo la debida autorización departamental de aquellas
edificaciones y actividades que se pretendan implantar en el territorio y su
conformidad con los instrumentos de ordenamiento territorial. En este sentido, la
LOTDS agrega un numeral (el 43) en el art. 35 de la LOM, atribuyendo a la Intendencia
el ejercicio de las “las potestades de policía territorial, siendo de su cargo la autorización del
ejercicio del derecho a construir, demoler, fraccionar, utilizar o localizar actividades en los
terrenos y en general toda modificación predial, a través del otorgamiento de los permisos y
autorizaciones correspondientes, de acuerdo a lo que dispongan las leyes y los decretos de la
Junta Departamental".
La segunda vertiente de la policía territorial, son las facultades disciplinarias. En efecto,
el art.68 LOTDS, se reconoce a los Gobiernos Departamentales la facultad de
inspección y la facultad sancionadora en aquellos casos en que se infrinjan los
instrumentos de ordenamiento territorial, incluso, con la reposición de la realidad
física alterada en violación del ordenamiento territorial, mediante la demolición. En
efecto, en este precepto se establece la obligación de los Gobiernos Departamentales
del ejercicio (de la potestad) de policía territorial, mediante los instrumentos
necesarios, a los efectos “de identificar” todas aquellas acciones, obras,
fraccionamientos realizados en contravención de las normas aplicables (lo que
representa la facultad de inspección) y “sancionar a los infractores” (facultad
sancionadora). Prosigue el precepto que están facultados los Gobiernos
Departamentales para “prohibir, impedir la prosecución y demoler, a costa del propietario,
toda obra efectuada en violación de los instrumentos de ordenamiento territorial”, lo que
representa una facultad de protección o defensa de la legalidad territorial existente en
la medida que se pueda adoptar por el Gobierno Departamental la decisión de
reponer la realidad alterada a su estado anterior mediante la demolición de lo
indebidamente construido. Esta última medida, es independiente de la sanción, tal
como aclara el art.71 LOTDS.
Especial preocupación muestra la LOTDS por los primeros actos que supone la
aparición de riesgos de formación de núcleos de población irregulares, tratando de
impedirlos desde las primeras manifestaciones. Así se señala en el art.69, que las
Intendencias deben impedir: la ocupación; la construcción; el loteo; el fraccionamiento
y toda operación destinada a consagrar soluciones habitacionales, que impliquen la
violación de la legislación vigente en la materia o los instrumentos de ordenamiento
territorial, respecto de los inmuebles del dominio privado donde no pueda autorizarse
la urbanización, fraccionamiento y edificación con destino habitacional.
La defensa del orden territorial corresponde a todos, y en este sentido, la potestad de
control territorial puede ser activada por cualquier ciudadano. Así en el art.6 apartado
c) LOTDS se reconoce la acción pública en defensa del ordenamiento territorial,
legitimando a cualquier ciudadano para exigir ante la sede judicial el respeto de la
legislación territorial y de los instrumentos de ordenamiento territorial en todos los
acuerdos, actos y resoluciones que adopten las instituciones públicas.
74
5.5. LA FUNCIÓN DE LAS ORDENANZAS DEPARTAMENTALES DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL FORTALECIMIENTO DE LA
AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL Y EN EL DESARROLLO DE LA
LOTDS.
Con la aprobación de la LOTDS de 2008, se contribuye y se propicia la consolidación

en Uruguay de dos procesos políticos sustanciales: la institucionalización de la gestión
territorial planificada y, simultáneamente, el fortalecimiento de las capacidades y
facultades propias y autónomas de los Gobiernos Departamentales.
La LOTDS deposita en el ámbito departamental la responsabilidad de completar el
sistema normativo para la gestión del territorio. No todo el contenido legislativo en
Uruguay reside en las leyes emanadas del Parlamento; los decretos departamentales –
con fuerza de ley en su jurisdicción- forman parte del sistema normativo legal.
Y en la mayoría de los contenidos de la LOTDS, resulta necesaria la legislación
departamental específica que lo desarrolle a fin de que la legislación básica estatal se
despliegue de forma completa para alcanzar las finalidades de interés general implícitas
en las políticas de ordenamiento territorial.
En esta labor, el instrumento legal estratégico para que el Gobierno Departamental
pueda implementar correctamente la ley territorial nacional, es la Ordenanza
Departamental, que está concebida en la propia ley como el complemento normativo
de la misma en el ámbito del departamento.
Como se ha adelantado, la implementación de la LOTDS y el fortalecimiento
institucional de los Gobiernos Departamentales en la materia de ordenamiento
territorial se hace depender de la activación del proceso de elaboración y aprobación
de las mencionadas Ordenanzas.
En efecto, la Ordenanza está llamada a ser el principal instrumento normativo de que
disponen los Departamentos para el complemento y desarrollo de la ley-marco en
todo lo relacionado con las competencias que en materia de ordenamiento y
desarrollo territorial se les reconoce a aquellos.
En el artículo 15 de la Ley, se define la Ordenanza Departamental de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Sostenible como el instrumento que contiene “las
determinaciones generales respecto a la gestión, planificación y actuación territorial en toda la
jurisdicción del departamento”, atribuyendo su elaboración y aprobación a la
“competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales”.
Pese a ser un precepto con una redacción parca, encierra en la definición del objeto de
la Ordenanza toda la fuerza de este poderoso instrumento de desarrollo e
implementación de las competencias de los Gobiernos Departamentales en materia de
ordenamiento territorial, pues establece las “determinaciones generales respecto a la
gestión, planificación y actuación territorial” en todo el Departamento.
Además es significativo que en la LOTDS la Ordenanza Departamental sea el primero
de los instrumentos departamentales que se regula, por delante incluso de las
Directrices y de los Planes Locales. Esta posición preferente, es coherente con su
objeto de servir a la adecuada organización de las capacidades de los Gobiernos
Departamentales, de modo que es preciso reconocerle un papel “fundacional” para la
implementación eficaz de la ley en el Departamento.
75
La Ordenanza se configura, pues, como una norma organizativa y de desarrollo legal

del ordenamiento territorial en cada Departamento. Es la ley general de ordenamiento
territorial de cada Gobierno Departamental porque:
1º.- La Ordenanza permite a los Gobiernos Departamentales desarrollar y
configurar, en el marco de la ley estatal, el contenido y alcance de los
instrumentos de planificación.
En efecto, la Ordenanza, en cuanto disposición de carácter general del
Departamento en la materia de ordenamiento territorial (y por ello,
instrumento de desarrollo de la ley nacional y con la eficacia de ley en el
propio Departamento), tiene por finalidad principal organizar el sistema de
planificación territorial en el seno de cada Departamento (tal como se deduce
del artículo 20 en el que se dispone que los Planes Parciales y Planes Sectoriales
se formalizarán en los documentos adecuados conforme a la Ordenanza
Departamental), pero sin llegar a establecer sustantivamente la planificación
territorial departamental (que como tal se confía por la Ley a las Directrices
Departamentales y a los Planes Locales).
No obstante, los contenidos de la Ordenanza incidirán de modo directo en la
actividad de planificación de los Planes Locales (y a través de éstos el resto de
instrumentos que establezcan la ordenación detallada) porque también debe ser
función de la Ordenanza el establecimiento de criterios propios del
Departamento (en desarrollo de la ley) en materia de estándares o niveles
dotacionales a alcanzar en las diversas actuaciones de transformación
urbanística. Por ello, en esta tarea de definición del sistema planificador en el
Departamento, la Ordenanza deberá establecer unos contenidos comunes para
los diferentes Planes Locales que deban formularse en el Departamento.
En este punto se revela una tarea esencial que puede asumir la Ordenanza
como es la función de la delimitación territorial de las microrregiones y de los
ámbitos sometidos a Planes Locales, estableciendo de esta forma la definición
precisa del sistema de planificación en el seno de cada Departamento.
Asimismo, la Ordenanza Departamental constituye la instancia más rigurosa
para formular la estructura sistémica de planificación derivada, previendo las
formas, funciones y contenidos de los instrumentos especiales (Planes Parciales,
Planes Sectoriales y PAI).
Además de estas funciones, la Ordenanza Departamental puede establecer con
carácter general la regulación normativa de los usos del suelo: definiendo los
usos residenciales, industriales, comerciales, turísticos, equipamientos, etc, y sus
compatibilidades básicas, sin perjuicio de que sean los instrumentos
planificadores propiamente dichos quienes decidan en el territorio en concreto
la implantación de los mismos. De esta forma se evita que cada instrumento de
desarrollo establezca una definición y regulación diferente de un mismo uso.
76
2º.- La Ordenanza permite a los Gobiernos Departamentales establecer las normas

generales sobre los procedimiento de elaboración de los diversos instrumentos
territoriales departamentales.
Evidentemente estas reglas procedimentales deben establecerse por cada
Gobierno Departamental en desarrollo de las ya previstas en la LOTDS y en el
Decreto Nº 523/2009. Pero nada impide que los Gobiernos Departamentales
extiendan los trámites de audiencia pública a los Directrices Departamentales,
o bien, que se arbitren otros cauces complementarios de fomento de la
participación ciudadana en los instrumentos derivados.
3º.- La Ordenanza es el instrumento adecuado para la función de distribución
competencial de la materia de ordenamiento territorial en el seno del
Departamento, asignando las competencias territoriales a los Municipios en
función de su interés en cada uno de los instrumentos de ordenamiento
territorial, así como las demás funciones de las autoridades locales en el resto
de potestades territoriales.
4º.- Asimismo la Ordenanza es el instrumento adecuado para el complemento de la
ley en materia de definición del alcance de los derechos y deberes vinculados a
los procesos de transformación territorial.
En este punto no puede olvidarse que el artículo 46 LOTDS faculta a los
Gobiernos Departamentales para concretar los porcentajes del derecho de las
Intendencias al retorno de valoraciones dentro del marco establecido en la ley
nacional, en atención a las características propias del Departamento y la
naturaleza de los desarrollos. Los porcentajes concretos, en función de las
clases de desarrollos territoriales, deben ser establecidos con criterios
generales por los Gobiernos Departamentales en un instrumento general como
es la Ordenanza, dando así publicidad y seguridad jurídica del contenido de las
obligaciones urbanísticas a los diferentes emprendimientos que en ejecución de
las previsiones de los planes puedan acometerse en los ámbitos previamente
legitimados para ello.
5º.- Directamente vinculada a la anterior función, la Ordenanza debe establecer
igualmente el desarrollo normativo departamental en la categorización de los
suelos.
La categorización de los suelo resulta clave para la gestión territorial, debido a
la asociación directa entre las categorías (y subcategorías) con las facultades y
obligaciones de la propiedad inmobiliaria. La categorización es una de las
principales competencias territoriales de los Gobiernos Departamentales.
Es cierto que la delimitación territorial de las diferentes categorías y
subcategorías debe realizarse por los instrumentos planificadores de la escala
adecuada, esto es el Plan Local (y en su caso, las Directrices Departamentales,
si asumen facultativamente esta función en todo o parte de su jurisdicción).
Pero la Ordenanza es el instrumento adecuado para profundizar a nivel
normativo en los requisitos y configuración de las subcategorías de suelo, y en
su determinación complementaria, relativa al atributo de los terrenos
potencialmente transformables. Con este desarrollo legal que se realice por los
Gobiernos Departamentales en la Ordenanza, podrán luego los Planes Locales
77
asumir criterios comunes para identificar las categorías y subcategorías. Así no

puede olvidarse que los Gobiernos Departamentales pueden crear otras
subcategorías de suelo además de las previstas en la ley nacional, y siempre que
guarden equivalencias que no desnaturalicen los destinos básicos indicados en la
LOTDS.
La LOTDS dispone, además, en su art.55, la posibilidad de que se establezcan
distintos regímenes para la gestión de áreas de su suelo en el territorio. Se
habilita así, junto con la categorización, la definición de normas generales de
regulación para la gestión del suelo por los Gobiernos Departamentales.
Tendrán cabidas regímenes tales como el patrimonial o con diversas formas de
protección (natural, ambiental), así como regímenes específicos para suelo
suelos con el atributo de potencialmente transformables.
6º.- La Ordenanza también cuenta con la función de establecer las determinaciones
generales en materia de gestión y actuación territorial.
Es la regulación general de la actividad de ejecución territorial en el
Departamento. Para ello, la Ordenanza debe establecer el desarrollo normativo
de los instrumentos de ejecución (perímetro de actuación, proyecto de
urbanización, proyecto de reparcelación) y de los sistemas de gestión previstos
en la ley nacional.
En lo concerniente a la gestión, la Ordenanza debe desarrollar el contenido y
documentación de los Programas de Actuación Integrada. Si bien los PAI son
instrumentos planificadores, cuentan con una función complementaria
propiamente de gestión al arbitrar el proceso de alteración de las categorías de
suelo y habilitar el proceso efectivo de transformación de aquellos ámbitos con
el atributo de potencialmente transformable. Por ello, debe el Gobierno
Departamental establecer una regulación propia detallada de cuáles son los
requisitos, documentos, contenidos y garantías de los PAI.
7º.- La Ordenanza desempeña igualmente la función normativa de desarrollar y
organizar en el departamento las potestades de control y policía territorial.
Por último, las Ordenanzas Departamentales de OTDS pueden asumir otra función
esencial: el establecimiento de normas transitorias en el Departamento hasta tanto el
Gobierno Departamental no haya culminado las tareas principales en materia de
planificación territorial (como son la aprobación de las Directrices Departamentales y
los Planes Locales).
En este punto no puede olvidarse que la LOTDS establece su vigencia inmediata, de
modo que sus disposiciones se aplican a partir de su publicación (art.84). La LOTDS no
cuenta con normas transitorias que gradúen su aplicación, de modo que sus
determinaciones desplazan los contenidos de aquellos instrumentos de ordenamiento
territorial aprobados con anterioridad que se opongan a la misma.
No obstante, es lo cierto que aún no existiendo oposición directa, es lo cierto que
muchas de las determinaciones de instrumentos vigentes el 30 de junio de 2008,
precisarían de unas reglas de equivalencia para su aplicación conforme al nuevo
régimen legal, en especial en materia de categorización de suelo.
78
En esta labor de adecuación de los instrumentos departamentales preexistentes al

nuevo régimen jurídico establecido por la LOTDS, la Ordenanza Departamental
puede desarrollar una función esencial de modo que elimine incertidumbres y no
acontezca la paralización de la actividad territorial hasta tanto los Departamentos se
doten del conjunto de instrumentos de ordenamiento territorial previstos en la ley, en
especial del Plan Local.
En consecuencia, la elaboración de las Ordenanzas por los Departamentos se
configura, pues, como unas de las tareas principales de estos para la implementación y
efectividad de los mandatos de la Ley y del nuevo sistema de ordenamiento territorial.
79
6. LAS COMPETENCIAS Y COMETIDOS DE LAS ENTIDADES

NACIONALES EN LA MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
6.1. LAS COMPETENCIAS ESTATALES SOBRE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL
Como cuestión previa se analizan desde el punto de vista general las competencias
estatales sobre ordenamiento territorial.
En cuanto Estado Unitario, corresponde a la competencia nacional aquellos elementos
de la materia que otorgan unicidad a todo el sistema de ordenamiento territorial,
aseguran la igualdad básica del régimen jurídico, y establecen la salvaguarda de los
intereses públicos estatales más esenciales.
En primer lugar, la propia LOTDS emanada del Poder Legislativo del Estado, supone
el ejercicio indiscutible de una competencia nacional, en este caso de carácter
legislativo, acometida por el Estado sobre la materia de ordenamiento territorial.
Esta competencia legislativa estatal tiene diverso alcance, pues tiene por objeto:
a) Proceder a la institucionalización de los caracteres generales o régimen
jurídico común de la materia de ordenamiento territorial; en definitiva, la ley
nacional establece las bases y principios de la actividad de planificación,
ejecución y control territorial, que se presenta como un régimen jurídico
mínimo y común en toda la nación, permitiendo a partir de este régimen
general, su desarrollo por cada uno de los Departamentos.
b) Establecer la regulación básica de los derechos y deberes territoriales, y a tal
fin, la ley nacional define el estatuto del ciudadano y el estatuto de la propiedad
inmobiliaria relacionado con la materia de ordenamiento territorial. En
definitiva, es una competencia del Estado asegurar una igualdad básica en toda la
nación tanto en el ejercicio de las facultades del derecho de propiedad como en
los requerimientos y deberes que se vinculan a los procesos de transformación
territorial. A partir de esta regulación básica, los Gobiernos Departamentales
pueden singularizar este régimen jurídico a través de los instrumentos de
ordenamiento territorial, especialmente a través de la Ordenanza de OTDS
c) Proceder a la propia distribución competencial en la materia de ordenamiento
territorial. En efecto, de conformidad con la estructura que se deriva de la
Constitución, corresponde también al legislador nacional proceder a la
distribución competencial de esta materia sobre el ordenamiento territorial.
En segundo lugar, se atribuye al Estado por la ley, la definición de la política nacional

en la materia de ordenamiento territorial a través de una serie de instrumentos
generales de planificación y gestión.
80
Siendo el principal de estos instrumentos, la formulación y aprobación de las

Directrices Nacionales. De igual modo, son instrumentos de gestión para aplicar las
políticas nacionales previamente definidas, los Programas Nacionales, que tienen una
función más ejecutiva.
Y además se asegura la co-participación del Estado en la formulación y aprobación de
las Estrategias Regionales.
En tercer lugar, se atribuye al Estado por la ley, la garantía última de la coordinación
y salvaguarda de los intereses nacionales. Es una potestad de naturaleza administrativa
o ejecutiva, que se ejercitará principalmente a través del Comité Nacional de
Ordenamiento Territorial y el MVOTMA.
En cuarto lugar, se atribuye al Gobierno Nacional competencias en materia de
disciplina y control territorial. Ahora bien esta competencia es concurrente con la
propia de los Departamentos, y tal como se presenta en el texto legal, puede
entenderse que es una competencia supletoria ante la ausencia del ejercicio (que
resulta así preferente) por parte de los Departamentos.
La ley atribuye un papel especial al MVOTMA en la lucha contra las ocupaciones

ilegales con fines de asentamiento humano, intentando prevenir estos procesos
irregulares, y por ello exige que las empresas públicas prestadoras de servicios de agua
potable, energía eléctrica, telefonía y transmisión de datos, deban requerir informe
previo del Ministerio para brindar servicios a viviendas o conjuntos de viviendas que
formen parte de asentamientos humanos ilegales.
En quinto lugar, se atribuye al Estado la competencia para proceder a la auto-

organización de su Administración (el MVOTMA, y la DINOT), que debe ejercitar una
serie de competencias nacionales que tiene atribuidas principalmente en acciones de
fomento y control.
En este sentido, el artículo 73 de la LOTDS establece el mandato al MVOTMA para la

constitución de una Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial, a efectos de
incorporar las distintas visiones a las políticas del sector, otorgándole la capacidad
reglamentaria para reglar su funcionamiento e integración, aun cuando la propia ley
incorpora ya un contenido mínimo.
En sexto lugar, se atribuyen competencias al Poder Ejecutivo nacional para el

desarrollo reglamentario de la ley, entendiendo que esta facultad se ejercerá en lo
concerniente a las materias propias de competencia reservadas al Estado.
6.2. LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL,

MINISTERIO DE VIVIENDA ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO
AMBIENTE.
El Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente MVOTMA,

tiene entre sus cometidos el de “la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los
planes nacionales de ordenamiento territorial y la instrumentación de la política nacional en la
materia”, la que ejecuta a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial
(DINOT).
81
82
A su vez, entre los cometidos sustantivos dispuestos por el decreto de su creación

para la DINOT se encuentra el de “orientar en materia territorial a las instituciones del
Estado y a los Gobiernos Departamentales en la elaboración de las políticas y acciones
sectoriales, en particular los proyecto de grandes obras de infraestructura, asesorando en
materia de descentralización territorial en el ámbito de la Comisión Sectorial de
Descentralización y apoyando la gestión territorial de los Gobiernos Departamentales, a
través de una coordinación permanente de las políticas públicas.”
Para ello, la DINOT ha implementado una serie de acciones que se podrían agrupar
conceptualmente en: legislación y fortalecimiento institucional para el ordenamiento
territorial; funcionamiento de los organismos de coordinación y participación social;
colaboración e interlocución con los gobiernos departamentales y otros organismos
del Estado para la descentralización y desarrollo con enfoque territorial; formulación
de instrumentos para la estructuración territorial nacional y regional; colaboración
con los gobiernos departamentales para su fortalecimiento en ordenamiento
territorial y desarrollo de instrumentos; participación en planificaciones sectoriales de
las diversas entidades del Estado; intervención en los procesos de colecta, registro y
monitoreo de la información territorial; apoyo a la generación de una nueva política
habitacional mediante la atención de áreas urbanas precarizadas; apoyo a la
investigación y capacitación en materia de ordenamiento territorial.
En cumplimiento de sus cometidos, la DINOT implementó a través de la contratación

de una consultoría externa en los años 1997 y 98, la elaboración de un documento
para la formulación de las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial, el que
constituye un antecedente importante para el tema.
Sin embargo, dado su rol institucional, la DINOT ha tenido relativa incidencia en las
transformaciones territoriales, aunque sí ha obtenido, luego de su intensa prédica al
respecto, el reconocimiento para el papel que le cabe al ordenamiento territorial en el
desarrollo sostenible del país. Su principal logro, en este sentido, ha sido la aprobación
de la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible promulgada
en junio de 2008, y su desarrollo reglamentario parcial en 2009. El creciente arraigo
en los gobiernos departamentales de dependencias de ordenamiento territorial, el
elevado número de instrumentos en elaboración al presente, con algunos de ellos
aprobados por las respectivas juntas departamentales, es otro fruto tangible de su
accionar.
Recientemente se encararon dos procesos simultáneos para la formulación de

instrumentos de ordenamiento territorial de los ámbitos supradepartamentales, con la
acción de DINOT como dispone el ordenamiento institucional y las normas vigentes.
6.3 INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ÁMBITOS

NACIONALES Y REGIONALES EN ELABORACIÓN.
Con iniciativa de DINOT se formularon avances para la elaboración de las Directrices

Nacionales de Ordenamiento Territorial, cuyo documento fue considerado en el
Comité Nacional de Ordenamiento Territorial y ha cumplido la Puesta de Manifiesto,
encontrándose actualmente en la etapa de redacción final.
83
También por iniciativa de la DINOT desde el año 2003 se llevó a cabo un extenso
proceso de coordinación interinstitucional y participación social, a partir del cual se
elaboraron varios avances para una Directriz Nacional del Espacio Costero. El
proyecto de Directriz Nacional del Espacio Costero finalmente fue puesto de
manifiesto en marzo pasado, Habiendo culminado el período de Puesta de Manifiesto
se encuentra en la fase de redacción del proyecto de ley correspondiente.
En cuanto a las iniciativas regionales, se encuentran en proceso la elaboración de dos

estrategias regionales de ordenamiento territorial: en el Área Metropolitana y en la
Región Este. Ámbas con la cooperación de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda
de la Junta de Andalucía
Con la publicación en el año 2007 del Libro Blanco del Área Metropolitana se inició el
proceso para la elaboración del instrumento de ordenamiento territorial del Área. Se
trató de una iniciativa conjunta del programa Agenda Metropolitana -que integra las
intendencias de Canelones, Montevideo y San José- y de la DINOT, cuya investigación
y edición fue llevada a cabo también con la cooperación de la Junta de Andalucía.
Actualmente, ha culminado la Puesta de Manifiesto de los documentos de avance del

Plan y la Junta Departamental de Canelones ya ha aprobado el proyecto resultante del
proceso, restando la aprobación de las otras dos juntas y del Poder Ejecutivo.
También a instancias de la DINOT está trabajando un equipo técnico para la

elaboración de las Estrategias Regionales de la Región Este, que comprende los
departamentos de Maldonado, Rocha, Lavalleja, Treinta y Tres y Cerro Largo. Se han
realizado dos encuentros de la Región con la participación de los intendentes, ediles
departamentales, alcaldes, concejales municipales, funcionarios de las intendencias y
funcionarios de ministerios y organismos nacionales con vinculación regional.
6.4. OTRAS PLANIFICACIONES CON INCIDENCIA TERRITORIAL.
El Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) maneja varias de las

infraestructuras clave en la estructuración del territorio. A través de la Dirección
Nacional de Vialidad (DNV) planifica, ejecuta y administra la estructura vial del país. La
decisión de qué tramos se incluyen en la jurisdicción nacional y sus trazados es, hasta
ahora, unilateral por el Ministerio. En innúmeros casos la determinación del carácter
nacional alcanza a rutas de alcance local o subregional. Los planes de la vialidad
nacional, que incluyen la jerarquización de las vías, definen de capacidad, diseño y
estándares de transitabilidad de éstas y los programas de obras.
Asimismo, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, a través de la Dirección

Nacional de Hidrografía (DNH), también define y planifica la localización y carácter de
los puertos deportivos. Los puertos comerciales, sin embargo, incumben a la
Administración Nacional de Puertos (ANP), aunque éste Servicio Descentralizado
depende jerárquicamente del Ministerio y es éste el que jerárquicamente adopta las
decisiones sobre la estructura portuaria.
84
Situación similar ocurre con la red ferroviaria que es gestionada por la Administración
de los Ferrocarriles del Estado (AFE), que es un Ente Autónomo vinculado
orgánicamente con el gobierno a través de este mismo Ministerio.
Y similar es también la situación de los aeropuertos, que son gestionados por la

Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica (DINACIA),
dependiente del Ministerio de Defensa Nacional (MDN).
Es así, entonces, que toda la infraestructura de movilidad de carácter nacional es

manejada desde Poder Ejecutivo, con una incidencia histórica absolutamente marginal
de los gobiernos departamentales. Y esta gestión es fuertemente sectorializada,
incluso en su planificación, sin considerar integralmente los otros factores territoriales
que implica.
De otra parte, el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) tiene amplias

competencias en materia territorial. Diversas leyes le otorgan facultades en materia de
suelos y otros recursos naturales. Para ello utiliza distintos mecanismos de regulación
y planificación para la orientación de la producción pecuaria, agrícola, hortifrutícola,
forestal y otras. Muchas de estas normativas están territorializadas, particularmente en
lo vinculado a la calidad y potencial de uso de la tierra, así como la retención de agua y
su disponibilidad, ordenando indirectamente el territorio rural sin una visión global.
Las competencias en relación al agua radican en el Ministerio de Vivienda

Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), el que regula el recurso
por intermedio de la Dirección Nacional de Agua y Saneamiento (DINAGUA). Este
organismo planifica y gestiona el agua superficial y subterránea. Lo hace mediante la
gestión por cuencas, de fuerte impronta territorial.
La Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), que tiene a su cargo el
abastecimiento de agua potable a los centros poblados y su saneamiento, con la
conducción, tratamiento y disposición de aguas servidas, es un servicio descentralizado
que depende del MVOTMA. Sus planes y programas de construcción y operación de
las mencionadas redes tienen notorio alcance territorial pero los gobiernos
departamentales han tenido históricamente escaso margen de incidencia en su
formulación y concreción, la que ha respondido en general a los intereses sectoriales
de la empresa pública.
En todo similar es la situación es la del suministro de energía eléctrica, cuya

generación, trasmisión y comercialización está en manos de la Administración de
Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE), que es un ente autónomo vinculado al Poder
Ejecutivo a través del Ministerio de Industria Energía y Minería (MIEM).
Asimismo, el Ministerio de Industria Energía y Minería tiene, a través de la Dirección

Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE), fuerte incidencia en el territorio, no
sólo por las autorizaciones para la exploración, prospección y explotación de minas y
canteras, sino por las regulaciones territoriales generales, también en este caso fuera
de toda concesión a una visión integral.
85
También del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a

través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), dependen las áreas
naturales protegidas. El sistema gestiona -en forma participativa, lo que incluye las
intendencias y municipios- el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP),
que formula, aprueba e implementa los Planes de Manejo, que tienen un contenido
central de ordenación del territorio.
Otras entidades nacionales tienen importante incidencia en el territorio a través de

sus planes propios sectoriales, en general sin considerar aspectos estructurales
integrales. En esta situación se pueden mencionar el Ministerio de Salud Pública (MSP),
que con la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) definen la
estructura de radicación espacial de sus servicios de salud en forma autónoma.
Una situación particular en el mismo sentido lo constituyen los Entes Autónomos de

enseñanza. Tanto la Administración Nacional de Enseñanza Pública (ANEP) -que
gestiona la enseñanza inicial, primaria, secundaria básica, secundaria superior y técnica-
como la Universidad de la República, tienen autonomía en su gestión y por ello
también su inserción territorial.
6.5. ACCIONES ESTATALES PARA LA MEJORA DE LA CARTOGRAFÍA E

INFORMACIÓN GEOGRÁFICA.
Ante la constatación de no existencia de un sistema geográfico nacional o de

información geográfica, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT),
en conjunto con el posteriormente disuelto Comité Ejecutivo para la Reforma del
Estado (CEPRE), convocó en mayo de 2005 una reunión de las más de 20
dependencias gubernamentales con actividades de producción de cartografía,
procesamiento de imágenes del territorio y formulación de información geográfica, la
que incluyó la totalidad de las dependencias del Poder Ejecutivo, Ministerios, Entes
Autónomos, Servicios Descentralizados, Universidad de la República y gobiernos
departamentales.
Este esfuerzo tuvo su continuidad en variadas gestiones de la DINOT en conjunto con

algunos de los principales productores de cartografía: la Dirección Nacional de
Topografía (DNT) del MTOP, la Dirección General de Secretaría del MEF -del que
depende la Dirección Nacional de Catastro (DNC)- y la Intendencia de Montevideo.
Estas gestiones se concretaron en la resolución presidencial en junio de 2006 creando
el “Grupo de Trabajo con el objetivo de general las bases para programa nacional de
Catastro y de infraestructura de Datos Espaciales” integrado por los mencionados
organismos a los que se sumaron la Dirección General de Recursos Renovables
(RENARE) del MGAP, el Servicio Geográfico Militar del MDN, la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP) -a través de la entonces existente Unidad de
Desarrollo Municipal (UDM)- y el Congreso Nacional de Intendentes.
El Grupo de Trabajo realizó diversas actividades de intercambio efectivo de

información y conocimientos en lo que respecta no solamente a los datos existentes o
información geográfica, sino que también a un gran número de temas técnicos
relacionados análisis y manejo de datos, desarrollo de un proyecto piloto para lograr
un prototipo, análisis de los requerimientos desde el aspecto legal y otros vinculados.
86
Un fruto particularmente importante fue la concreción de un prototipo y acuerdos

técnicos que lo posibilitaron, en particular la definición de un conjunto de datos
provisorios a ser utilizado por todos los organismos y propuestas en cuanto a la
accesibilidad, disponibilidad, uso y distribución.
Finalmente se culminó con la inclusión en la Ley Nº 18.362 -de Rendición de Cuentas

del año 2007- un artículo por la cual se crea el "Consejo Asesor Honorario sobre
Sistemas Georeferenciados" (CAHSIG), en la Agencia para el Desarrollo del Gobierno
de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC).
Este Consejo está integrado por: la Dirección Nacional de Catastro del Ministerio de
Economía y Finanzas, el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, la Dirección Nacional de
Topografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, el Servicio Geográfico
Militar del Ministerio de Defensa Nacional, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto,
la Intendencia de Montevideo y el Congreso de Intendentes.
En uso de la facultad conferida al Consejo Directivo Honorario de la AGESIC, éste

creó en enero de 2009 un Grupo de Trabajo sobre Infraestructura de Datos
Espaciales (GTIDE), de carácter técnico, integrado por representantes de la
Intendencia de Montevideo, el MDN, el MEF, el MGAP, el MTOP, el MVOTMA, el
Instituto Nacional de Estadística (INE), la Administración Nacional de
Telecomunicaciones (ANTEL), OSE, UTE y la propia AGESIC.
Con esta organicidad se ha avanzado en la formulación de las condiciones para la

infraestructura de datos espaciales y ha desarrollado un geoportal, como base para la
concreción de ésta. El geoportal se encuentra disponible en la página web de AGESIC.
Sin embargo, los avances son muy limitados sin que se haya logrado una cartografía,
inmersa en un sistema de información geográfica, útil para la formulación de
instrumentos de ordenamiento territorial.
6.6. ACCIONES ESTATALES EN MATERIA DE VIVIENDA Y

URBANIZACIÓN.
El Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA),

directamente a través de su Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI) y del Programa
de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI), o por intermedio de las entidades
autónomas pero dependientes de éste: Agencia Nacional de Vivienda (ANV) y
Movimiento para la Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural (MEVIR), desarrolla
acciones con fuerte incidencia territorial. En el pasado reciente tuvo importante
participación también el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), que intervenía
directamente construyendo conjuntos habitaciones para el sector de ingresos medios,
dentro del sistema público de producción de vivienda.
Tanto la construcción de conjuntos habitacionales en los centros poblados mayores,

por la DINAVI y la DNV -que sustituyó recientemente el papel del BHU- como en
pequeños poblados y vivienda rural por MEVIR, ha significado históricamente una
actuación de urbanización para el crecimiento de los poblados, la que, salvo
87
contadísimas excepciones, no se coordinó con ninguna visión estratégica global de

desarrollo urbano para la localidad en que se intervenía, lo que generó sectores de
ciudad desestructurados y, a menudo, en áreas frágiles, inundables y con dificultades
de incorporación a las infraestructuras generales.
En muchos casos las actuaciones de DINAVI en particular, no sólo distorsionaron en

tejido y la estructura urbana sino que, además, generaron importantes sectores de
precariedad urbana y facilitaron el asentamiento irregular de población en intersticios
de suelo urbano adyacente.
A lo largo de los primeros años de su actuación tampoco el PIAI había logrado

integrar sus actuaciones de mejoramiento en la infraestructura urbana y regularización
dominial de los asentamientos irregulares, en una visión integral de ordenamiento
urbano. Generó así pequeños sectores privilegiados con infraestructuras urbanas
insertos en zonas urbanas más amplias de precariedad física y social.
Para encarar la superación de esta situación histórica es que a través de la inclusión de

un artículo en la Ley Nº 18.719 -del Presupuesto Nacional 2010- por el que se dispone
que “la realización de los proyectos o programas a cargo del Ministerio de Vivienda
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de MEVIR (…) estará supeditada a la
aprobación por parte de los Gobiernos Departamentales, de los instrumentos de
ordenamiento territorial, que correspondan, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº 18.308
(…) modificativas y concordantes.”
88
7. ACCIONES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN

ORDENAMIENTO TERRITORIAL REALIZADAS.
7.1. LA ACTUACIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL.
Desde la fundación del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio

Ambiente en el año 1990, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial
emprendió acciones para el fortalecimiento de las capacidades de las intendencias en
materia de ordenamiento territorial.
Con el primer presupuesto de dicha Dirección Nacional en condiciones operativas, en

enero del año 1993 ya se firma el primer convenio con una intendencia. En los
siguientes ejercicios presupuestales, casi sin discontinuidades aunque con altibajos en
cuanto al número de intendencias asistidas y los montos involucrados.
En los primeros 5 años, entre 1993 y 1997, fueron más de 11 convenios por año, con
tres o cuatro convenios con cada intendencia, excepto en cuatro casos que fueron
sólo dos. El monto invertido ascendió a más de US$ 460.000 por año y a razón de
US$ 40.660 promedio por cada convenio (los convenios fueron en dólares
estadounidenses en todos los casos y los montos indicados son con el valor no
actualizado).
El ritmo desciende luego a sólo 17 convenios en el total de los 7 años entre 1998 y
2004. El número de intendencias incluidas descendió a sólo 13 pero tres de ellos
fueron un convenio -con un importante monto previsto que incluía acciones en
materia de vivienda- y dos revisiones, suscritos con la Intendencia de Montevideo para
un Plan de Rehabilitación de la Ciudad Vieja, que no se ejecutó. También se incluyeron
convenios suscritos simultáneamente con más de una intendencia para la elaboración
de instrumentos regionales y en ese marco de planes para las principales ciudades. Los
montos, aunque en pesos uruguayos, fueron similares a los del período anterior,
aunque no todos los convenios suscritos fueron ejecutados.
A partir del año 2005 se recupera crecientemente el ritmo de cooperación del

gobierno nacional con las intendencias en este campo incluyéndose un importante
rubro en el Presupuesto Nacional a este efecto, aunque se redujeron en términos
relativos los montos individuales y se afinaron los requisitos de cumplimiento exigidos.
Los primeros convenios atendían, casi de manera exclusiva, las necesidades de

equipamiento informático -hardware y software- aunque, en varios casos, los equipos
terminaron en las dependencias de hacienda y los programas quedaron sin abrir.
También en los primeros años se incluyeron entre el objeto de los convenios la

realización de estudios diversos, en general urbanos, aunque sin proponer llegar a la
elaboración de instrumentos de planificación. En un caso, incluso, el objeto fue la
realización de una expropiación. Es recién a partir del año 1997 en que el objeto de
los convenios pasa a ser, casi en todos los casos, la elaboración de instrumentos de
ordenamiento territorial urbanos, bajo la denominación de plan director.
89
Luego de más de dos años sin convenios, sobre fines del año 2004 se reinician
lentamente las transferencias a las intendencias, profundizando en la definición de los
productos y los mecanismos de verificación, tendencia que se desarrolla a plenitud a
partir de la nueva administración en el año 2005. Los convenios ajustas sus términos a
las realidades diferenciadas de las intendencias, pero prevén tanto la adquisición de
equipamiento como las contrataciones de expertos, para integrarse en la dependencia
de ordenamiento territorial o como equipos externos para llevar a cabo los procesos
de elaboración de instrumentos.
En la actualidad, prácticamente todas las intendencias cuentan con convenios vigentes

con el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Sólo
Maldonado -cuya gestión para la suscripción es inminente- y Montevideo, no cuentan
con convenio.
En la última serie de convenios, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial ha

incluido sistemáticamente como uno de los productos a obtener la elaboración de
directrices departamentales de ordenamiento territorial y la categorización de suelo,
además de la de otros instrumentos, que han sido planes locales en general. También
se indica en éstos, como un objetivo, la conformación de la Comisión Asesora
Departamental, admitida por el inciso final del artículo 73 de la Ley Nº 18.308.
7.2. CURSOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE CAPACITACIÓN.
La realización de actividades de divulgación y formación ha sido una de las acciones

tradicionales encaradas por la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial desde
su puesta en funcionamiento, tanto por sí misma como en colaboración con otras
instituciones públicas. De los múltiples antecedentes más remotos cabe destacar el
conjunto de actividades comprendidas en el “Ciclo Nacional de Reflexión Prospectiva.
Economía, población y territorio” llevado a cabo en el año 2004, por su significación
en la construcción de un pensamiento proyectivo sobre el territorio.
En etapas más recientes, entre los numerosos eventos procede mencionar: el “Tercer
Taller Regional Ordenamiento Territorial y Competitividad Rural”, en conjunto con el
Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación en marzo de 2006,
el “Seminario internacional economía del territorio Prof. Dr. Patricio Rodé”, en
conjunto con la Intendencia de Montevideo en octubre de 2006, el “III Seminario
Internacional sobre Desarrollo Económico Territorial y Empleo. Agentes y agenda
para el desarrollo económico territorial y empleo.”, en conjunto con el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social en noviembre de 2006, el “Seminario Internacional
Evaluación Ambiental Estratégica”, en setiembre de 2007.
Luego de aprobada la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, las

actividades se centraron en el apoyo para su correcta inserción en la gestión de los
distintos niveles de gobierno y la capacitación necesaria para su aplicación. En este
campo, sobresale el Programa de Formación “Desafíos y oportunidades de la Ley de
Ordenamiento Territorial para los Gobiernos Departamentales”, coorganizado con la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y la cooperación española.
90
En el mismo sentido, se realizan los “Encuentros Regionales sobre Ordenamiento

Territorial”, dirigido a los equipos de diversas áreas de las intendencias y ediles
integrantes de las juntas departamentales.
En este campo, los esfuerzos de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial

han confluido con otras instituciones que han actuado en este terreno. En especial el
“Programa EcoPlata” -conjunto del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente con el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, el Ministerio de
Defensa Nacional, el Ministerio de Turismo y Deporte, la Universidad de la República
y las intendencias de los departamentos costeros, con el apoyo de la cooperación
canadiense- que ha realizado importantes actividades de divulgación y formación en la
materia.
Respecto a la enseñanza formal, la Universidad de la República, a través de la Facultad

de Arquitectura, ha instrumentado desde el año 2000 la Maestría en Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, la que cuenta con la cooperación del Ministerio de
Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
También desde la Universidad de la República se oferta, a partir de 2007, la Maestría

de Manejo Costero Integrado, con fuerte componente en la temática, organizada por
las facultades de Arquitectura, Ciencias, Ciencias Sociales, Derecho e Ingeniería. Esta
Maestría ha organizado también numerosas actividades paralelas a los cursos
curriculares.
A través del Programa “Uruguay Integra”, que cuenta con financiación de la Unión
Europea, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto tiene en funcionamiento el
Proyecto Fortalecimiento Territorial (FORTE), que desarrolla 84 cursos específicos
sobre las distintas temáticas en el proceso de descentralización política en que se
encuentra embarcado el país. Como parte de este proyecto se llevan a cabo tres
talleres regionales en ordenamiento territorial dentro del “Programa de Formación y
Capacitación que fortalezca las capacidades de las y los responsables políticos y
técnicos de las Intendencias Departamentales para realizar procesos de Planificación
Estratégica departamental y regional e implementar Planes Operativos en sus diversas
dependencias alineados con las orientaciones aprobadas”.
Complementariamente, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial tiene en

su planificación presupuestal, desde su creación, una política editorial sobre los temas
de ordenamiento territorial y ha editado diversas publicaciones, tanto con las
ponencias y conclusiones de los eventos organizados, como de normativas e
instrumentos elaborados, documentos académicos y resultados de investigaciones.
91
8. LA SITUACIÓN DE LA GESTIÓN TERRITORIAL EN LOS

DEPARTAMENTOS “TESTIGOS”-
8.1. LA JUSTIFICACIÓN DE LA SELECCIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS

TESTIGOS.
Según los términos del contrato de asesoramiento, una de las actividades principales a
desarrollar por el consultor debe ser:
“Realizar un diagnóstico de la situación en materia de planificación y ordenamiento territorial

en el país con foco en los departamentos (tomando en cuenta sus realidades territoriales,
recursos, estructura y operatividad), pudiendo evaluar en particular algunos de ellos como
“testigos” (se estima entre tres y cinco casos) a ser estudiados en profundidad”.
Como se ha expuesto en la metodología el estudio de los departamentos “testigos”

debe servir para extrapolar resultados válidos para formalizar un diagnóstico general
de las capacidades actuales del conjunto de los gobiernos departamentales, en la
medida que la formulación del programa de fortalecimiento debe dirigirse a la
globalidad de los mismos, y no a los seleccionados como testigos.
En el apartado 2, se ha expuesto que el estudio se ha ampliado a seis departamentos a

fin de poder contar con una suficiente muestra representativa del conjunto de
problemáticas presentes, de modo que permita asegurar una extrapolación de
resultados válidos.
Los seis departamentos testigos seleccionados para realizar el diagnóstico han sido los
siguientes: Río Negro, Salto, Rocha, Rivera, Durazno y Canelones. Para elaborar la lista
de los departamentos se han aplicado una serie de criterios que se exponen en el
apartado de metodología. Las razones específicas de la selección de cada uno de los
departamentos testigos son:
Canelones:
Posición geográfica: Litoral- Costa Sur central.
Problemática socioeconómico y territorial: Pertenencia al Área Metroplitana de

Montevideo. Elevada densidad de población. Diversificación económica: agrícola
(vitivinícola), pecuaria (lechería), forestal, comercio e industria. Expansión urbana en la
Ciudad de la Costa. Realidades territoriales diversas en el interior del departamento,
con importante sistema urbano y existencia de microrregiones.
Percepción inicial de capacidades: Sin historia en planificación territorial, aunque en la

última etapa presenta realidades. Cuenta, comparativamente con otros departamentos,
con una importante capacidad administrativa.
Gobierno departamental: Frente Amplio.
92
Durazno:
Posición geográfica: Centro-interior.
Problemática socioeconómica y territorial: Departamento representativo del centro y

del interior del país. Deshabitado. Fuerte dependencia económica de la agricultura.
Incidencia futura de proyectos relacionados con la minería.
Percepción inicial de capacidades: Sin tradición en la planificación y gestión territorial,

sin embargo ha sorprendido con la reciente aprobación de las Directrices
Departamentales.
Gobierno departamental: Partido Nacional.
Río Negro:
Posición geográfica: Litoral Oeste. Río Uruguay.
Problemática socioeconómica y territorial: Paso fronterizo con Argentina e incidencia

ambiental de industria celulosa (papelera). Aún situándose en los índices medios del
país en los diversos factores de desarrollo socioeconómico, presenta un nivel de
desempleo de los más altos (reconversión industrial de poderosa industria frigorífica
desaparecida y sin cubrir expectativas del impacto económico en la población de la
nueva fábrica de celulosa). Dependencia de la ganadería (producción lechera) y del
sector forestal. Presencia de dos grandes centros urbanos (Fray Bentos y Young).
Incidencia de la cercanía de otra capital (Mercedes) de un departamento diferente
(Soriano) y con microrregiones diferenciadas.
Percepción inicial de capacidades: Sin tradición consolidada. Proceso de planificación

paralizado, sin embargo cuenta con una experiencia singular en la gestión territorial
derivada de la implantación de industria celulosa, pero sin instrumentar
adecuadamente.
Gobierno departamental: Partido Nacional.
Rivera:
Posición geográfica: Norte del país, en la posición central de la línea fronteriza con
Brasil.
Problemática socioeconómica y territorial: Incidencia de la frontera seca con Brasil.

Conurbación capital con ciudad brasileña. Índices económicos bajos, que contrasta con
el “boom” reciente derivado del libre comercio relacionado con Brasil. Fuerte
implantación de explotaciones forestales.
Percepción inicial de capacidades: A pesar de contar con una historia de planificación

(Plan de ciudad de Rivera y su microrregión), la estructura gestora se percibe débil
para las tensiones presentes y las expectativas de crecimiento económico.
Gobierno departamental: Partido Colorado.
93
94
Rocha:
Posición geográfica: Litoral Costa Este; pertenencia a la Región Este.
Problemática socioeconómica y territorial: Departamento representativo de una

situación económica media con expectativas de crecimiento pero con una distribución
desigual en el territorio, basculado hacia el litoral; distribución económica más
diversificada que otros departamentos de la Región Este (desarrollo del sector agrícola
y del turismo). Presión turística sobre la costa y espacios protegidos (lagunas y dunas)
Percepción inicial de capacidades: Cuenta históricamente con una estructura

administrativa para la gestión territorial con realizaciones planificadoras, pero con
divergencias de resultados. Primera experiencia en el país de intentar revertir la
situación de edificaciones y parcelaciones irregulares en espacios con valores
ambientales (en el litoral).
Gobierno departamental: Frente Amplio.
Salto:
Posición geográfica: Litoral Oeste-Río Uruguay:
Problemática socioeconómica y territorial: La capital departamental es la segunda

ciudad en población del país. Frontera con Argentina. Fuerte presencia de la
agricultura, de la ganadería y de las explotaciones forestales. Problemática de zonas
con riesgo de inundabilidad, y asentamientos irregulares; canalización de la demanda
turística (balnearios aguas termales). Presión sobre zonas de tierras con valores
agrícolas. Incidencia de la forestación con fines industriales. Diferencias en la
distribución territorial del aspecto económico. Algunas zonas con problemáticas
similares a la zona norte del país (Artigas).
Percepción inicial de capacidades: La gestión territorial de este departamento, según

DINOT, es aceptable en función de su nivel y categorización, cuenta con capacidad
técnica expresada, realizaciones concretas y continuidad más allá de los cambios
de gobierno.
Gobierno departamental: Partido Colorado.
8.2. CARACTERÍSTICAS TERRITORIALES DE CADA UNO DE LOS

SELECCIONADOS.
Canelones:
El departamento de Canelones se encuentra en el sur del país, forma parte del Área
Metropolitana, rodeando el departamento de Montevideo por el Norte y el Este. Es el
segundo departamento con menor área con 4.536Km2 después de Montevideo y el
segundo por su cantidad de población (485.240hab) y también su por densidad de
población con 107,1hab/Km2, detrás de Montevideo (2523,0hab/Km2).
95
Su pertenencia al Área Metropolitana, además de la presencia en éste de la

conurbación de la corona metropolitana próxima de Montevideo, explican no sólo su
relativamente elevada población y la densidad de ésta -a pesar de su superficie- sino
también la gran concentración de sus infraestructuras: densa red vial de calidad y redes
de energía eléctrica, en ambos casos en el segundo lugar después de Montevideo.
Contradictoriamente carece de redes de saneamiento acordes, ya que es el
departamento de más baja cobertura del país.
Aunque es un departamento con elevada participación en el PBI nacional, está entre los
más bajos en el PBI per cápita (ocupa el 17º lugar). En cuanto a los indicadores de
desarrollo, los índices de ingreso medio de los hogares y de necesidades básicas
insatisfechas lo localizan en una posición bastante elevada comparativamente (5º y 6º
respectivamente).
Se trata de un departamento de gran diversidad productiva. Si bien por su pertenencia

al Área Metropolitana tiene una fuerte presencia de actividades de los sectores
industrial (es el departamento con mayor porcentaje de empleo en este sector), de
transporte y logística, de servicios y administrativos, es también un departamento con
elevada participación en la producción primaria, tanto en el sector hortifrutícola como
lechero y otras ramas de la producción de ese origen, liderando en algunos
subsectores como el vitivinícola.
Tiene un importante sistema urbano, con extensa distribución territorial. Esto explica
una fuerte tradición desconcentradora en los servicios municipales y una relativa
extensión de identidades locales diferenciadas.
En el reciente proceso de creación del tercer nivel de gobierno, en Canelones se

convirtieron la totalidad de las antiguas Juntas Locales en Municipios, resultando en 29
municipios cuyas jurisdicciones cubren la totalidad del territorio departamental.
Si bien se trata de un departamento que no tiene una historia de planificación a nivel

territorial -aunque sí existieron variados estudios académicos al respecto-, en la
anterior Administración departamental se inició con mucha fuerza un importante
proceso de elaboración de instrumentos de planificación estratégica y de
La piedra angular de dicho proceso lo constituye el Plan Estratégico Canario PEC,

recientemente revisado, el que establece líneas estratégicas para los vértices:
territorial/ambiental, social, productivo e institucional. Al mismo tiempo, estructura el
territorio en 7 microrregiones por las que se agrupan los 29 municipios.
A partir de las estrategias territoriales se han desenvuelto diversos procesos de

elaboración de instrumentos de ordenamiento territorial. Se ha aprobado así los Planes
Locales de Ordenamiento Territorial para la Microrregión 5 que comprende los
municipios: el CostaPlan -elaborado con la cooperación de la Junta de Andalucía- y se
encuentran con diversos grados de avance los Planes Locales para la Microrregión 7
Progreso-Las Piedras-La Paz, para la Microrregión 4 Costa de Oro y para las ciudades
de Pando y Canelones con sus entornos inmediatos.
96
Para este proceso, se implementan dependencias específicas a partir de las 5 oficinas

preexistentes -gerencias- de contralor de la edificación y otorgamiento de
autorizaciones, en 4 sedes descentralizadas directamente vinculadas con las instancias
de gobierno local de las microrregiones de referencia: Canelones, Ciudad de la Costa,
Las Piedras y Pando.
Durazno:
El departamento de Durazno se encuentra en el centro geométrico del país. Es de los

departamentos de mayor área ya que con 11.643Km2 ocupa la quinta ubicación en el
conjunto. Aún así es el departamento más “vacío” del país, con la menor densidad de
población la que alcanza apenas a 4,8hab/Km2 para sus 58.859hab. Se constituye así en
el más paradigmático de los departamentos del centro del país fuertemente
deshabitados.
A esta situación despoblada viene a confluir la escasez de infraestructuras,

especialmente viales, aún cuando es atravesado por uno de los cinco ejes viales radiales
del territorio nacional, la Ruta Nacional Nº 5. La cobertura con redes de energía
eléctrica es similar al promedio del país y la cobertura con saneamiento es superior a
la media. En su frontera norte, límite con el departamento de Tacuarembó, se localiza
una de las tres represas hidroeléctricas del Río Negro -Paso de los Toros-.
En el nivel productivo la participación de Durazno en el PBI nacional es de las más

bajas, siendo una de las economías más pequeñas, basada en productos primarios con
importante participación del sector primario en el empleo, superior al promedio del
interior, aun cuando la principal fuente de trabajo es la administración. En los
indicadores de desarrollo, ingreso medio de los hogares y necesidades básicas
insatisfechas, el departamento se ubica en el promedio exacto en el país.
Se trata de un departamento con fuerte impronta de especialización productiva

primaria, con importante peso de ganadería, sobre todo en campo natural y extensiva,
la que se combina, especialmente en épocas recientes, con forestación con montes de
rendimiento. Se destacan algunos otros cultivos aunque no por la gran extensión de
suelo que ocupan. Últimamente existen iniciativas de prospección minera que podrían
cambiar en parte su perfil productivo en el Este del departamento.
Su nivel de urbanización es bajo, con una ciudad de alguna importancia -Durazno, su

capital- y sólo tres núcleos poblados de cierta escala: Sarandí del Yí, Villa del Carmen y
Blanquillo, con otros menores como: La Paloma o Carlos Reyles.
Desde el inicio del último período de gobierno departamental empezaron a funcionar

dos municipios: Villa del Carmen y Sarandí, que no cubren la totalidad del territorio
departamental, restando el resto del departamento bajo la acción directa de la
Intendencia en los roles municipales.
El departamento de Durazno tampoco registra una historia de planificación de su

territorio.
97
El único antecedente lo constituye el proceso de elaboración de instrumentos para la

Región Centro del país con los departamentos de Lavalleja, Florida, Flores y parte de
Tacuarembó a fines de la década de 1990 y comienzos del siglo, conducida por el
MVOTMA a través de DINOT, en convenio con las intendencias respectivas y
realizada por consultores externos a los departamentos.
Sin embargo, en el actual período de gobierno departamental, la Intendencia de

Durazno inició con singular fuerza el proceso de ordenamiento del territorio,
iniciándolo con la elaboración de las Directrices Departamentales, las que comprenden
la categorización de suelos, recientemente aprobadas por la Junta Departamental. Si
bien no se trata de un conjunto de determinaciones genéricas de tipo programático y
sin territorialización detallada, constituyen un importante avance para un
departamento sin tradición al respecto.
Para ello han implementado una pequeña oficina de gestión, con funcionarios en
tiempo parcial, de múltiples disciplinas y procedentes de distintas dependencias, y el
aporte de un experto externo contratado, bajo la directa supervisión del Intendente.
Río Negro:
El departamento de Río Negro se encuentra en la confluencia del río del mismo

nombre con el Río Uruguay al norte de aquél. Es el departamento más al Sur de los del
litoral Noroeste del país. Registra una superficie media en el contexto nacional con sus
9.282Km2. Siendo uno de los menos poblados, se ubica en los últimos lugares en
cuanto a su densidad que es de 5,7hab/Km2 para sus 53.989 habitantes.
A pesar de su localización, atravesado por dos de las rutas nacionales radiales -

números 2 que culmina en la capital departamental Fray Bentos y 3 que pasando por la
ciudad de Young lleva a Paysandú, Salto y Bella Unión- la densidad de su red vial es
baja, seguramente por su extremo este de muy escasa ocupación. Posee un de los tres
atravesamientos carreteros hacia Argentina a través de la Ruta Nacional Nº 2. Su
puerto público y la terminal privada de la fábrica de pasta de celulosa constituyen uno
de los puntos de movimiento fluvial de cargas más importantes. Los valores para la
cobertura de energía eléctrica y de saneamiento están en la media del país.
Si no se tiene en cuenta la contribución de la fábrica de pasta de celulosa, su

participación en el PBI nacional es baja -ocupa el 15º lugar- aunque en cuanto a la
distribución per cápita registra un valor medio. Similar situación se observa al analizar
los indicadores de desarrollo: ingreso medio de los hogares (lugar 7º) y necesidades
básicas insatisfechas (en el 10º lugar).
Es un departamento con una inserción productiva básicamente de origen agropecuario

y forestal. Tiene extensas áreas de suelo destinadas a la agricultura y ganadería
intensiva, incluyendo lechería, sobre todo en zonas próximas a los grandes ríos. Hacia
el centro y este predomina la ganadería y existen importantes áreas forestadas.
98
Su sistema urbano registra dos ciudades mayores con sus propias y fuertes identidades
locales: Fray Bentos, en la costa del Río Uruguay con algo más de 20 mil habitantes y
Young, con poco más de 15 mil, en una posición baricéntrica, en la intersección de las
rutas 3 y 25, al tiempo que nudo ferroviario. Existen además otros centros poblados
menores: Nuevo Berlín, San Javier, Algorta y otras menores.
En aplicación de la reciente Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana

están funcionando los municipios de Young y Nuevo Berlín, los que no cubren con sus
jurisdicciones la totalidad del territorio departamental. El municipio vino a sustituir la
Junta Local en Young, entidad de gobierno delegado con antigua tradición de gestión
local.
Río Negro es un departamento con una importante experiencia de planificación

territorial local. A fines de la década de 1980 se elaboró un Plan de Ordenamiento
Territorial Urbano para la ciudad de Young, el cual si bien no fue formalmente
aprobado se constituyó en la guía tanto para las normativas urbanas como para las
actuaciones públicas, especialmente en la conformación del sistema de espacios
públicos. Este instrumento de planificación tuvo una interesante continuidad de gestión
a lo largo de las diferentes administraciones.
A fines de 2004, en tiempos del cambio de Administración departamental, el comienzo

en la instalación de la fábrica de pasta de celulosa en las puertas de Fray bentos originó
un proceso de elaboración para un plan en la microrregión de esta ciudad, mediante un
convenio con el MVOTMA/DINOT. Este trabajo fue retomado consecuentemente con
la nueva Administración a mediados de 2005. Las medidas cautelares diseñadas en ese
proceso, aprobadas por la Junta Departamental, estuvieron entre las explicaciones para
lo ordenado del complejo proceso de inserción de una actividad de esa envergadura a
la escala de esa ciudad intermedia, sobre todo durante las etapas de construcción de la
planta.
Con el proyecto de Plan terminado, esta actividad se discontinuó, pasando las

prioridades a la elaboración del Plan Local de la ciudad de Young, que está su Puesta
de Manifiesto y las etapas iniciales para la preparación de las Directrices
Departamentales.
Para estos trabajos, desde comienzos del año 2005, la Intendencia a estructurado un
grupo de trabajo con mayoría de funcionarios a tiempo parcial, provenientes de
diversas dependencias y con distintos perfiles profesionales. En el conjunto de los
trabajos intervienen funcionarios tanto de Fray Bentos como de Young.
Rivera:
El departamento de Rivera comparte una extensa frontera con Brasil, incluyendo

tramos urbanizados de límite virtual, en el norte del país. Se encuentra entre los
departamentos de área intermedia, con sus 9.370Km2 y sus 104.921 habitantes tiene
una de las densidades bajas del país, al ocupar el 6º lugar (11,2hab/Km2), ya que tiene
una importante población que lo ubica en el lugar 7. Su capital, la ciudad de Rivera,
comparte una única realidad urbanizada con la ciudad brasilera Santana do Livramento.
99
Aunque tiene una red vial promedio, es uno de los dos departamentos con la calidad
material más baja en la misma. La principal ruta vial está constituida por la Ruta
Nacional Nº 5 que estructura Norte Sur el territorio nacional con origen/destino en
Montevideo. La ruta es acompañada por una de las líneas ferroviarias en condiciones
de relativo uso. Las coberturas de energía eléctrica y de saneamiento lo ubican en los
lugares de mayor atraso del país. En su capital se localiza una de los pasos de frontera
para carga del país, con importante participación en el comercio internacional.
A pesar de no tener una de las participaciones más bajas en el PBI total del país
(aparece en el lugar 14) es el que registra el PBI per cápita más bajo de todos los
departamentos. En cuanto a los indicadores de desarrollo, ingreso medio de los
hogares y necesidades básicas insatisfechas aparece en el penúltimo lugar, siendo sólo
peor la posición de Artigas como se expresó más arriba.
Siendo un departamento de base productiva vinculada al agro, con ganadería extensiva

y forestación (sobre todo con montes de rendimiento para industrialización de madera
y no únicamente de fibras cortas para la elaboración de pasta de celulosa), también
registra actividades extractivas, con la presencia de minería de metales. Aún así, como
fuente de empleo el sector primario no es más alta que el promedio del país, con una
importante presencia del sector de comercio y servicios, concentrados en su capital
departamental.
Su sistema urbano es limitado, con gran concentración de población en su capital y

otras muy menores: Tranqueras, Vichadero, Minas de Corrales, Cerrillada, Masoller y
Moirones. Las tres primeras están constituidas desde este período de gobierno en
municipios, los que con sus jurisdicciones no cubren la totalidad del territorio
departamental.
Al momento de aprobarse la Ley Nº 18.308 se encontraba ya en proceso de

aprobación el Plan Local para la ciudad de Rivera, el que fue retirado a efectos de su
modificación y ajuste a los términos de la mencionada Ley. En sus nuevas condiciones
fue aprobado en el año 2010. También poco antes de la vigencia de dicha Ley fue
aprobada la Ordenanza Departamental de Ordenamiento Territorial.
En la actualidad, el muy reducido equipo técnico de la Intendencia, con dos técnicos y

uno de ellos en tiempo parcial asistidos por un asesor externo, están iniciando la
elaboración de los planes locales para los centros poblados de Vichadero y Tranqueras.
Rocha:
El departamento es el más oriental del país, con costa sobre el Océano Atlántico y
frontera con Brasil, básicamente a través de la Laguna Merín, aunque con una franja de
pequeños arroyos y línea virtual en la angostura costera entre dicha laguna y el mar. Es
de los departamentos con superficie por sobre el promedio (10.551Km2) y su
población está por debajo (69.935 habitantes), con lo cual tienen una densidad en el
promedio nacional de 6,6hab/Km2.
100
Tiene una reducida red vial, por debajo del promedio. En su territorio se encuentra
uno de los pasos de frontera con Brasil, a través de la localidad de Chuy, por la cual
pasa un importante porcentaje del intercambio comercial exterior. El departamento de
Rocha también se encuentra en los últimos lugares en cuanto a la cobertura con red
de energía eléctrica y con saneamiento.
Su participación en el PBI del país es apenas superior al del promedio, pero en su

distribución per cápita se eleva al 7º lugar en el país. En los indicadores de desarrollo
se ubica en el promedio respecto a las necesidades básicas insatisfechas y entre los más
bajos del país en el ingreso medio de los hogares.
Su sistema urbano reconoce dos realidades particulares. Tiene un hinterland en que se

localiza la ciudad de Rocha -capital departamental- y otros centros poblados vinculados
directamente con el área rural productiva: Castillos, Lascano, Velázquez, Cebollatí y
Dieciocho de Julio. En el área costera, los centros poblados de La Paloma (con su
conurbación: La Pedrera, La Aguada, Costa Azul, Arachania, Antoniópolis, Punta Rubia,
etc.), La Coronilla, Punta del Diablo, Valizas, Aguas Dulces y otras. Mención particular
merece Chuy que tiene frontera virtual en una única realidad urbana con Chui
brasilero.
Por aplicación de la Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana

funcionan actualmente los municipios de Castillos, Chuy, La Paloma y Lascano, con
cuyas jurisdicciones no se cubre la totalidad del territorio departamental.
Se trata de un departamento con una base productiva vinculada al agro, no sólo en

ganadería de carne sino con una creciente actividad lechera y también con cultivos
como el arroz y forestación. En el área costera está en aumento la actividad turística,
que se constituye en una importante fuente de empleo.
Es en esta faja costera que surgen tempranamente esfuerzos planificadores. En la

década de 1990 se desarrolló el Plan Director de la Reserva de Biosfera Bañados del
Este, llevado a cabo por el Programa Probides, el que comprende la totalidad del
departamento de Rocha y parcialmente los de Treinta y Tres, Cerro Largo, Lavalleja y
Maldonado. Es a partir de estos trabajos y con el apoyo del mencionado programa que
se desarrolla el Plan de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable de la Costa
Atlántica del departamento de Rocha (Ordenanza Costera), que fuera aprobado por la
Junta Departamental en 2003. Por esos años se culminó también el llamado “Plan de
Excelencia” para Punta del Diablo, elaborado por un consultor contratado en el marco
de un convenio específico entre la Intendencia de Rocha y los ministerios de Turismo y
de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
A partir de 2005 se inician las tareas de gestión territorial enmarcadas explícitamente

en el Plan de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable de la Costa Atlántica
(Ordenanza Costera), las que comprenden actuaciones sobre las infraestructuras,
procedimientos de regularización dominial -las que incluyeron acciones judiciales para
la reversión de fraccionamientos no consolidados con las correspondientes
urbanizaciones- y elaboración de instrumentos de planificación derivada.
101
Con la vigencia de la Ley Nº 18.308 incorporan trabajos de ajuste para la normativa

departamental al nuevo marco legislativo general. Así se aprueban dos decretos
departamentales: para la implementación de la Ley en la jurisdicción del departamento
y para la regulación del retorno de mayor valor. En el marco de la llamada Ordenanza
Costera se desarrolló el proceso y se aprobó el Plan Local para el Sector 1, entre las
lagunas de Rocha y Garzón y se encuentra en elaboración del Plan Local para el Sector
2, entre La Paloma y Balizas (Cabo Polonio). También encaran actualmente la
elaboración de las Directrices Departamentales y están interviniendo en procesos
conjuntos de planificación: las Estrategias Regionales y los planes de manejo de dos de
las Áreas Protegidas existentes en el departamento -Laguna de Rocha y Cabo Polonio-.
Para estos trabajos, con el inicio de la Administración en 2005, se elevó al rango de

Dirección General el ordenamiento territorial y se implementó una dependencia
técnica en su ámbito con la integración de técnicos de varias disciplinas. De la misma
Dirección General dependen todas las competencias relacionadas con el territorio,
incluyendo las labores: de gestión, de contralor preventivo y disciplinaria.
Salto:
El departamento de Salto se encuentra en el litoral Norte, con costas sobre el Río

Uruguay. Es uno de los departamentos de mayor superficie, con 14.163Km2 ocupa el
tercer lugar. Sin embargo, dada su relativa despoblación, ocupa un lugar intermedio en
cuanto a su densidad que es de 8,8hab/Km2 para sus 123.120 habitantes, los que
residen en su inmensa mayoría en su capital departamental: la ciudad de Salto.
Es el departamento con menor extensión de la red vial del país, aunque con relativo
buen cubrimiento de energía eléctrica y de saneamiento urbano. El paso de frontera
con Argentina, a través de la comunicación sobre la represa de Salto Grande, registra
un importante movimiento de carga.
También está un poco por encima del promedio la participación del departamento de
Salto en el PBI nacional, aunque en el valor per cápita está en el penúltimo lugar.
Respecto a los indicadores de desarrollo, el ingreso medio de los hogares lo encuentra
un poco por debajo del promedio -lugar 12- y en uno de los últimos lugares -en el 17º-
en las necesidades básicas insatisfechas.
Su sistema urbano se destaca por la fuerte macrocefalia, como se expresó más arriba,
en el cual la ciudad de Salto alberga la mayoría de la población. Son centros poblados
menores: Belén, Colonia Lavalleja, Villa Constitución, Mataojo (Pueblo Fernández),
Valentín, San Antonio (en el entorno de la ciudad de Salto), Sarandí de Arapey, Pepe
Núñez, Cerros de Vera y otros.
A partir de la presente Administración se implantaron seis municipios: Belén, Colonia

Lavalleja, Villa Constitución, Mataojo, Valentín y San Antonio, los que no cubren la
totalidad del territorio del departamento.
Desde el punto de vista productivo, el departamento de Salto se caracteriza por una

fuerte realidad pecuaria en la mayor parte de su territorio, con áreas de cultivos
granjeros hortifrutícolas en las proximidades del Rio Uruguay. La mayor oferta de
empleo radica en este sector primario.
102
La ciudad de Salto tiene una extensa historia de estudios urbanos y de propuestas

planificadoras, contando con planes reguladores y planes directores desde mediados
del siglo anterior. Si bien el actual Plan no reviste carácter de Plan Local, no
ajustándose a la Ley Nº 18.308, no tienen planteada su revisión. Desde las fases finales
de la anterior Administración y por convenio con el MVOTMA, han elaborado un
proyecto de Directrices Departamentales que incluye la categorización general de
suelo. Si bien en el documento se definen las subcategorías, recién están iniciando los
estudios para su aplicación en el territorio a partir de las localidades menores, a raíz de
la necesidad de promover actuaciones de MEVIR.
Para estas tareas se encuentra funcionando una dependencia específica -dependiente

de la Dirección General de Obras-, con 9 funcionarios de diversas disciplinas, siendo
uno de ellos a tiempo parcial. Se trata de funcionarios de la plantilla departamental sin
depender del convenio con el MVOTMA.
8.3. INFORMACIÓN Y PERCEPCIÓN DE LA GESTIÓN TERRITORIAL EN

CADA DEPARTAMENTO ANALIZADO.
A continuación, se expresan en fichas individualizadas el resultado de las

entrevistas mantenidas con los responsables de las unidades de ordenamiento
territorial de cada uno de los Gobiernos Departamentales adoptados como “testigos”,
así como su tratamiento metodológico posterior.
En estas entrevistas se perseguía obtener una información actualizada del estado de la

planificación y gestión territorial del departamento, así como la percepción de esta
realidad por los responsables de su administración, y por último, requerir la
participación de los propios gestores para la conformación de ideas y sugerencias en
del objetivo final de este asesoramiento (la creación de programas dirigidos al
fortalecimiento de las capacidades departamentales).
La información obtenida en las sesiones de trabajo con los equipos departamentales ha

sido contrastada con posterioridad (a fin de precisar determinados datos tomados en
el transcurso de las citadas entrevistas) y, finalmente, ha sido procesada para
presentar unos resultados comparables que permita la formulación de un diagnóstico
globalizado.
En definitiva, las conclusiones que se contienen en las fichas (que a continuación se

presentan) en cada uno de los aspectos de la gestión objeto de análisis, son la
interpretación que el equipo asesor (redactor del presente Informe) ha realizado de las
manifestaciones vertidas en las entrevistas, matizadas por su contraste posterior (con
la información aportada por los equipos departamentales y de la suministrada por
DINOT y otros organismos nacionales). No obstante, se ha pretendido ser los más fiel
posible en las manifestaciones realizadas por los responsables en lo concerniente al
“estado de percepción de la realidad actual” y de aquellas sugerencias encaminadas al
fortalecimiento de las capacidades departamentales en la materia.
En definitiva, con esta metodología se pretende alcanzar un “diagnóstico” compartido

con los gestores y responsables del ordenamiento territorial de la situación actual y la
obtención de sugerencias para la mejora de capacidades.
103
DEPARTAMENTO DE CANELONES
INTENDENCIA: CANELONES
ENTREVISTADOS: Arq. Andrés Ridao, Director General Planificación
Arq. Paola Florio, Asistente del Director General
Arq. José Freitas, responsable del equipo de
planificación de Microrregión 7 Progreso-Las
Piedras-La Paz
Arq. Natalia Brener, responsable del equipo de
planificación de Microrregiones 5 y 4 Ciudad de la
Costa-Paso Carrasco-Colonia Nicolich y Atlántida-
Salinas-Parque del Plata-La Floresta
Arq. Héctor Zinola, responsable del equipo de
planificación de Microrregión 6 Pando-Empalme
Olmos-Barros Blancos-Suárez-Toledo
Arq. María José Iglesias, equipo de planificación de
Microrregión 6
Arq. Virginia García, equipo de planificación de
Microrregiones 5 y 4
Dra. , asesora jurídica
A ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA Y
RECURSOS.
A.1 Estructura Organizativa en OT del La Dirección General de Planificación tiene dos
Departamento. Direcciones: Dirección de Planificación Estratégica
(que antes era una Secretaría dependiente de la
Secretaría General) y Dirección de Planificación
Territorial (con director vacante). De la Dirección
de Planificación Territorial depende desde la
generación de instrumentos a la policía territorial. La
Unidad Geomática está en Planificación Estratégica
A.2 Personal adscrito a la Dependencia de
OT:
Técnico, administrativos y auxiliares. La Dirección General tiene un centenar de
funcionarios, la mayoría técnicos y semitécnicos,
residentes en alguna de las cinco sedes en que se ha
regionalizado la Dirección.
Naturaleza Jurídica de la relación: Los tres directores son personal de confianza; la
funcionarial, contratación específica, mayoría del personal es funcionario no
designación de confianza. presupuestado, con contratos de Función Pública
eventual.
Infraestructura: local, equipamiento. Locales propios en las cinco sedes: en el edificio de
la Intendencia en la ciudad de Canelones y en los
edificios de las antiguas juntas locales (hoy
municipios) en los demás casos.
No todas las computadoras tienen acceso a internet.
Se presentan problemas de administración de los
equipos informáticos.
Tienen instalado un programa de gobierno
electrónico, pero no se avanza de forma deseable en
la eliminación del papel, por lo que precisan el
traslado de los expedientes hacia la capital
departamental.
104
A.3 Funciones encomendadas a
Dependencia de OT.
Labor de Planificación. Organizada con equipos técnicos en 4 regiones, con
sedes en: Las Piedras (para eje Ruta 5 Sur, Progreso,-
Las Piedras-La Paz), Ciudad de la Costa (para el área
costera, incluyendo Costa de Oro), Pando (para eje
Ruta 8, incluyendo Barros Blancos) y Canelones
(para el resto del departamento):
1) Seguimiento en el proceso para la aprobación de
las Directrices Departamentales
2) Plan Local para la Microrregión 7 (La Paz-Las
Piedras-Progreso) en elaboración con Puesta de
Manifiesto cumplida
3) Plan Local para Pando y su entorno en
elaboración
4) Tres planes parciales en el marco del CostaPlan,
en proceso para la iniciación (con financiación
de la coopración de la Junta de Andalucía)
Labor de Gestión. Con tendencia desconcentradora en las oficinas
técnicas constituidas
Labor de Control preventivo: Existen 5 oficinas con sus funcionarios y gerencias
en: Las Piedras, Ciudad de la Costa, Atlántida, Pando
y Canelones
- Permisos de construcción. SI, se gestionan en dependencias de la Dirección de
Planificación Territorial
- Permisos de instalación de SI, se gestionan en dependencias de la Dirección de
actividades económicas. Planificación Territorial
- Control de fraccionamiento de SI, se gestionan en dependencias de la Dirección de
tierras. Planificación Territorial
Labor disciplinaria. Asignada a la Secretaría General a través del cuerpo
inspector departamental e instrumentada, en lo
posible, a través de las oficinas desconcentradas
en coordinación con Gestión Ambiental que dispone
de policía ambiental dentro del cuerpo inspectivo.
A.4 Capacitación de recursos:
- Capacitación especial de los Tienen funcionarios especializados y algunos con
recursos humanos maestría
- Cartografía e Información “no existe cartografía en Uruguay”
Territorial.
- Equipos y Programas. Los equipos son escasos, para visualización Kosmos
y para elaboración ARGIS (una sola llave de licencia).
B PLANIFICACIÓN TERRITORIAL.
B.1 Estado de instrumentos elaborados Se acaba de revisar el documento de Plan Estratégico
(aprobados y en trámite). Canario (orientador de toda la acción de gobierno).
La Junta Departamental ya aprobó las Estrategias
Regionales del Área Metropolitana
Las Directrices Microrregionales para la Ruta 5 Sur
están en la Junta Departamental.
Aprobado el Plan de Ordenamiento de Ciudad de la
Costa (CostaPlan), que se adaptado en su fase final
en gran medida a la LOTDS, es asimilable a un Plan
Local.
B.2 Convenio con DINOT. En los términos de uso general, comprende la
cooperación para las Directrices Departamentales y
desarrollo de planes locales.
105
B.3 Instrumentos en formulación y Las Directrices Departamentales (que incluyen
aprobación. categorización de suelo) se encuentran elaboradas y
en trámite de en análisis de correspondencia. La
categorización que incluyen es básica, prácticamente
el suelo urbano existente, identificando los ámbitos
potencialmente transformables (con asignación de
usos globales del suelo) pro sin subcategorizar.
No bien se apruebe la próxima Rendición de
Cuentas contarán con financiación para contratar un
redactor principal para las Ordenanzas
Departamentales y ya comenzaron a trabajar en
ellas.
Están trabajando para la planificación derivada del
CostaPlan (Planes Locales y PAI).
B.4 Propuestas de Implementación de la Se innova funcionando con gabinetes
LOT: nuevas acciones en materia de microrregionales y en gabinetes por vértice
planificación; división territorial del (territorial, social, productivo, de gestión).
Departamento. La microrregionalización (nivel supramunicipal) está
entrando
La Dirección General de Gobiernos Locales es un
excelente aliado
La categorización de suelo sólo tiene referencia física
para el atributo de potencialmente transformable en
el suelo rural, en resto refleja la situación existente
(con carácter cautelar por transitorio).
Al no contar en todos los ámbitos con Planes
Locales el Gobierno Departamental ha procedido a
la categorización cautelar de determinadas zonas,
(aun sin finalidad protectora) como medida
excepcional para viabilizar actuaciones, ante la
ausencia de reglas de transitoriedad en la ley que
dispusiera su aplicación gradual. Una vez cuenten de
manera progresiva con los Planes Locales de los
diferentes núcleos, se eliminará esta forma
provisional de acometer la categorización.
A tal fin cuentan con un Programa de Planificación
que prevé finalizar a Diciembre de 2012 la
elaboración de los Planes Locales de los núcleos más
dinámicos.
B.5 Presupuesto del Departamento en Han mejorado algo en el manejo de recursos, ahora
materia de planificación tienen asignados US$13.000 por año para
contrataciones de técnicos. La organización de la
O.T. en la Intendencia no se hace depender de la
financiación del Convenio DINOT.
B.6 Acciones de fomento de la Se implementaron medidas participativas
participación. significativas en la elaboración del Costa-Plan. En los
demás instrumentos, se aplican las acciones
participativas exigidas por ley.
C GESTIÓN TERRITORIAL.
- Instrumentos de Gestión. En CostaPlan están previstos los sistemas de gestión,
si bien falta instrumentarlos en detalle. No se
acometido ningún perímetro de actuación. Se están
trabajando sobre el derecho de preferencia
En Costa Plan está en construcción el Centro Cívico
con cooperación público-público-privada.
En Ruta 5 Sur (Microrregión 7) están aplicando
directamente la Ley.
106
- Cartera de Tierras. Es la histórica, no hay fondo presupuestal específico,
sí para expropiar con fines específicos (casos de
MEVIR o PIAI).
- Instrumentos de Recuperación de Está creado el Fondo pero no reglamentado. En
Plusvalías. CostaPlan están previstos y se está aplicando por
actuaciones aisladas, no de forma conjunta que
requieren la delimitación del perímetro de actuación.
- Presupuesto del Departamento en No discriminado
materia de gestión
D PROBLEMÁTICAS
TERRITORIALES Y
COORDINACIÓN.
D.1 Principales tensiones territoriales. Conflictos propios del área metropolitana
Falta de saneamiento, aunque está planificada la
extensión a 90 mil habitantes en conjunto con
Montevideo.
Precariedad urbana.
Disputa por suelo: suelo productivo rural y
obtener mayores aprovechamientos.
En áreas potencialmente transformables.
Canteras granito y tosca en eje Ruta 5 Sur, de
arena en costa Este.
Demandas de suelo para actividades.
D.2 Problemática de infraestructuras: Dificultades notorias con energía eléctrica para la
energía, abastecimiento, saneamiento. implantación de actividades.
El saneamiento es un problema, sobre todo cómo
llegar a pequeñas poblaciones.
D.3 Asentamientos Irregulares. Programas Depende de la Unidad de Gestión Habitacional de la
del PIAI. Programas de MEVIR. Dirección General de Desarrollo Social (en proceso
de reformulación), está actuando de urgencia en
puntos “cantados” del territorio.
Las coordinaciones están bien, a pesar de sus
distintas velocidades.
Se han identificado proyectos urbanos específicos en
conjunto: en Ciudad de la Costa a partir del
CostaPlan y en Ruta 5 Sur a partir de las Directrices.
D.4 Áreas protegidas ambientalmente. Se plantean en las Directrices Departamentales áreas
relevantes para un sistema ambiental departamental,
no se definen ni se identifican, aunque tienen
plantarlo para lagunas y bañados en la faja costera
D.5 Relaciones de coordinación interna en Proyectos urbanos: deben inscribirse en la agenda
la Intendencia. . local estratégica. En ese sentido, están preparando
un manual para los actores locales.
Tensiones con la población organizada, sobre todo
de productores rurales.
La coordinación con otras direcciones de la
Intendencia, no está estructurada, se funciona por
demanda de términos para gestionar
Una fuerte interacción con Desarrollo Productivo en
el Noreste Canario y en el Santoral
D.6 Coordinación con entes nacionales con Fricciones naturales en la gestión territorial:
competencia que inciden en el Promoción de inversión productiva y sostenimiento
territorio. Comisión Departamental en la actual categoría de suelo rural.
Asesora de OT. Con la Agencia Nacional de Vivienda la coordinación
es buena, están con 3 proyectos arriba de la mesa:
Av. Parque Este-Oeste en Las Piedras, Parque en la
Paz (para el que se expropió terreno) y
107
reconversión del Corralón en Canelones. En cambio,
puede decirse que los PIAI no se han coordinado
con la O.T, si bien con la recién modificación
legislativa se asegurará esta coordinación.
Se está trabajando en la regulación de la ley para
mercado interno de financiación de vivienda.
Se encuentra reglamentada la Comisión Asesora
pero no está constituida.
D.7 División Territorial. Municipios. Las jurisdicciones de los 29 municipios (Toledo, Tala,
Descentralización/Desconcentración en Soca, San Bautista, Sauce, San Antonio, Santa Rosa,
el tercer nivel institucional. Santa Lucía, San Ramón, San Jacinto, Salinas,
Progreso, Parque del Plata, Paso Carrasco, Pando,
Montes, Migues, Las Piedras, La Paz, La Floresta,
Joaquín Suárez, Barros Blancos, Empalme Olmos,
Colonia Nicolich, Ciudad de la Costa, Los Cerrillos,
Canelones, Atlántida, Aguas Corrientes) cubren la
totalidad del territorio departamental
D.8 Junta Departamental. Comisiones Comisión Nº 5 Ordenamiento Territorial y
implicadas, etc. Nomenclátor.
Se trabaja en conjunto con Comisión Nº1 Asuntos
Legales.
E ESTIMACIÓN PROPIA DE
NECESIDADES.
Visión de los entrevistados sobre las Resulta capital integrar a los actores políticos para
necesidades de fortalecimiento en comprender la ley: ediles departamentales y
materia de OT. compañeros del equipo de gobierno.
Cartografía adecuada y sistemas informáticos para
tratarla y mantenerla.
Reconocen la utilidad de que existieran
orientaciones metodológicas o “guías” para la
elaboración de instrumentos.
Precisarían mejorar capacitación en materia de
gestión.
Canelones, 05-07-2011
108
DEPARTAMENTO DE DURAZNO
INTENDENCIA: DURAZNO
ENTREVISTADOS: Ing. Benjamín Irazábal, Intendente.
Ing. Agrim. Domingo Bocchiardo, Secretario
General.
Arq. Mercedes Cameto, Coordinadora del Equipo
Técnico de Ordenamiento Territorial y División
Arquitectura.
Arq. Margarita Echegaray, UGT.
Téc. Carlos Garcés (SIG), UGT y Sistema
Coordinador de Emergencias Departamental.
A ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA Y
RECURSOS.
A.1 Estructura Organizativa en OT del El Equipo Técnico de Ordenamiento Territorial
Departamento. funciona en el ámbito de la Dirección General de
Obras (Director: Ing. Raúl Montero), aunque
figuraría en el organigrama en dependencia de la
Dirección General de Planificación (que no ha
funcionado).
El Intendente se reúne regularmente con el equipo.
OT:
Técnico, administrativos y auxiliares. 1 Arquitecta, Responsable (tiempo parcial, 2 días
semanales).
1 Arquitecta (contratada, tiempo parcial, compartida
con departamento de Flores).
1 Ingeniero Agrónomo (tiempo parcial).
1 Sociólogo (tiempo parcial).
1 Asistente Social (tiempo parcial).
1 Ingeniero Hidráulico (tiempo parcial).
1 Abogado (tiempo parcial).
1 Técnico en SIG (tiempo parcial).
1 Administrativo (tiempo parcial).
Naturaleza Jurídica de la relación: 8 funcionarios compartidos con otras dependencias
funcionarial, contratación específica, de la Intendencia, 1 Contrato Servicios (Convenio
designación de confianza. MVOTMA)
Infraestructura: local, equipamiento. Local compartido con el Sistema Coordinador de
Emergencias Departamental SOCOED en edificio de
la Intendencia alejado del Centro y del edificio sede
de ésta, mesas, sillas
Dependencia de OT.
Labor de Planificación. 1) Plan Local de Sarandí del Yí
2) Plan Local de Villa del Carmen
3) Plan Local de Durazno
Labor de Gestión. Colaboración con otras dependencias, en
particular con Promoción Social, a través de la
participación en SOCOED
Se da naturalmente por la doble pertenencia de
los funcionarios en otras dependencias de la
Intendencia.
109
Labor de Control preventivo:
- Permisos de construcción. NO. (Se gestionan en División Arquitectura,
dependiente de la Dirección General de Obras)
aunque se ve favorecido por la pertenencia en
tiempo parcial de funcionarios comunes a ambas
dependencias
- Permisos de instalación de NO. (Se gestionan en División Arquitectura,
actividades económicas. dependiente de la Dirección General de Obras)
aunque se ve favorecido por la pertenencia en
tiempo parcial de funcionarios comunes a ambas
dependencias
- Control de fraccionamiento de NO. (Se gestionan en División Topografía,
tierras. dependiente de la Dirección General de Obras).
Labor disciplinaria. No desarrollada por la dependencia, casi inexistente
en la Intendencia.
- Capacitación especial de los Una magister.
recursos humanos
- Cartografía e Información Cartografía básicamente catastral, con problemas de
Territorial. coordinación (en archivos y referencias de
coordenadas) y aún falta de coincidencias en el
padronario. El padrón del suelo urbano no está
actualizado. Este hecho dificulta la labor de
categorización de los suelos, al requerir ésta una
delimitación precisa de los límites.
- Equipos y Programas. Un computador personal.
B.1 Estado de instrumentos elaborados Directrices Departamentales, que incluyen
(aprobados y en trámite). categorización, aprobadas recientemente con
carácter previo por la Junta Departamental, se ha
solicitado a la DINOT el informe de
correspondencia.
La categorización recoge básicamente lo
preexistente.
cooperación para: las Directrices Departamentales y
planes locales. El Convenio ha permitido conformar
el equipo redactor de las Directrices.
iB.3 Instrumentos en formulación y Por iniciar tareas para la elaboración de planes
aprobación. locales, en especial el de la ciudad capital
departamental y de Sarandí del Yi.
B.4 Propuestas de Implementación de la En proceso de delimitación de las áreas a incluir en
LOT: nuevas acciones en materia de los planes locales.
planificación; división territorial del
Departamento.
B.5 Presupuesto del Departamento en Únicamente en rubro Retribuciones Personales, en
materia de planificación el Presupuesto recientemente aprobado se incluye
un primer funcionario técnico propio para la
dependencia de OT. Igualmente se prevé la creación
de una Oficina O.T.
B.6 Acciones de fomento de la Han trabajado con Comisión Departamental de la
participación. . Sociedad de Arquitectos y buscan integrar también a
los ingenieros agrimensores.
110
- Instrumentos de Gestión. No desarrollados. No se han formulado ni
presentado ningún PAI.
- Cartera de Tierras. No existe históricamente, En nuevo Presupuesto se
incorpora rubro específico encomendada a Hacienda
y Asesoría Letrada.
- Instrumentos de Recuperación de No se han aplicado y tampoco se encuentran
Plusvalías. estructurados en unas Ordenanzas.
- Presupuesto del Departamento en No discriminado.
materia de gestión
D PROBLEMÁTICAS
TERRITORIALES Y
COORDINACIÓN.
D.1 Principales tensiones territoriales. El gran debe es saneamiento, aunque la ciudad
de Durazno tiene el 70% del área saneada, otros
centros poblados no tienes nada
Gran minería a cielo abierto, sobre todo Aratirí
que en su mayor parte se localiza en el este del
departamento.
D.2 Problemática de infraestructuras: No detectan problemas, salvo el saneamiento de
energía, abastecimiento, saneamiento. poblaciones menores.
D.3 Asentamientos Irregulares. Programas Existen asentamientos históricos, la mayor parte con
del PIAI. Programas de MEVIR. PIAI. Recientemente han aparecido algún nuevo
asentamiento irregular, pero con escasa incidencia.
Se encuentran en la órbita de Promoción Social, la
dependencia de O.T. está al margen. La Intendencia
tiene un programa integral de vivienda PIV.
D.4 Áreas protegidas ambientalmente. No llevadas a cabo.
D.5 Relaciones de coordinación interna en Sin estar estructuradas formalmente, las relaciones
la Intendencia. con otras dependencias son armónicas y todos
opinan. Los vínculos son particularmente intensos
con Desarrollo. Se solicita el parecer de la
dependencia de O.T. en los grandes
emprendimientos.
D.6 Coordinación con entes nacionales con No existen especiales conflictos, si bien se presentan
competencia que inciden en el dificultades para acceder a la información completa
territorio. Comisión Departamental cartográfica con la que cuentan determinados entes
Asesora de O.T. nacionales. Estiman que las relaciones con MEVIR
mejorarán tras la reforma legislativa que obliga que
los nuevos asentamientos y planes de vivienda se
realicen de conformidad con los instrumentos de
O.T.
D.7 División Territorial. Municipios. Las jurisdicciones de los 2 municipios (Villa del
Descentralización/Desconcentración en Carmen y Sarandí del Yí) no cubren la totalidad del
el tercer nivel institucional. territorio departamental.
D.8 Junta Departamental. Comisiones Intervienen las comisiones de Legislación, Hacienda,
implicadas, etc. Obras y Medio Ambiente, aunque se integraron 3
ediles (uno por bancada) en el proceso de
elaboración de las Directrices.
111
NECESIDADES.
Detectan carencias en formación, en especial en lo
relacionado con la gestión, instrumentos de
recuperación de plusvalías, y PAI. Es el principal
déficit en la capacitación técnica de los equipos
humanos de la Intendencia.
Visión de los entrevistados sobre las
Cartografía adecuada y medios para tratarla y
necesidades de fortalecimiento en
mantenerla. Es preciso unificar el tratamiento
materia de OT.
informático de la información cartográfica con la que
cuentan los entes nacionales.
Prevén que con la creación futura de la Oficina de
O.T, ésta además de las funciones planificadoras
pueda asumir las de gestión, control de
fraccionamientos de tierras, y la labor de policía
territorial
Durazno, 01-07-2011
112
DEPARTAMENTO DE RÍO NEGRO
INTENDENCIA: RÍO NEGRO

ENTREVISTADOS: Dr. Omar Lafluf, Intendente
Esc. Juan Carlos González Arrieta, Director Unidad
de Gestión Territorial UGT
A/S Sara Michelena UGT y Departamento de
Políticas Sociales
Arq. Cecilia Rodríguez UGT y Departamento de
Arquitectura y Urbanismo (Young)
Ing. Agrim. Roberto Benelli UGT y Departamento de
Arquitectura y Urbanismo (Director de Catastro de
la Intendencia)
Ing. Agrón. Sergio López UGT y Gerente Agencia de
Desarrollo
A ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA Y
RECURSOS.
A.1 Estructura Organizativa en OT del La Unidad de Gestión Territorial (UGT) reporta
Departamento. directamente con el Intendente, aunque depende
jerárquicamente de la Dirección General de
Planificación (Director Arq. Guillermo Bordoli)
OT:
Técnico, administrativos y auxiliares. 1 Director (tiempo completo)
2 Arquitectas (tiempo parcial)
1 Asistente Social (tiempo parcial)
1 Abogada (tiempo parcial)
1 Ingeniero Agrónomo (tiempo parcial)
1 Ingeniero Agrimensor (tiempo parcial)
1 Abogado Asesor (externo, tiempo parcial)
1 Ayudante de Arquitecto (tiempo parcial)
1 Administrativo (tiempo parcial)
Para el Plan Local de Young contaron con
asesoramientos de: Ingeniero Ambiental, Ingeniería
Vial, técnico GIS, Asistente Social
Naturaleza Jurídica de la relación: El Director es personal de confianza.
funcionarial, contratación específica, 2 funcionarios presupuestados, 7 Contratos Función
designación de confianza. Pública, 1 Contrato Servicios (Asesor Jurídico).
5 radicados en Fray Bentos, 4 radicados en Young, 1
(Asesor Jurídico) radicado en Montevideo.
Los técnicos de la UGT no se dedican en exclusivo a
tareas propias de la unidad.
Infraestructura: local, equipamiento. Local propio (unos 25m2) en edificio del ex-
frigorífico Anglo, alejado del Centro y próximamente
local en edificio municipal en Young (actualmente
cuenta con oficina provisional). Cuenta con
escritorios, mesas, sillas.
A.3 Funciones encomendadas a No existe una definición precisa de las tareas
Dependencia de OT. encomendadas.
Labor de Planificación. 1) Seguimiento y culminación del Plan Local de
Young (en Puesta de Manifiesto).
2) Finalización del Plan Local Microrregión de Fray
Bentos (iniciado en 2005).
3) Redacción de las Directrices Departamentales.
4) Ordenanza Departamental.
113

5) Plan para Balneario Los Arrayanes (frente a
Mercedes).
6) Plan Especial para el Municipio de Nuevo Berlín
(en área de Microrregión de Fray Bentos).
7) “Ordenamiento” particular del asentamiento
irregular de Paraje El Sauce.
Labor de Gestión. Colaboración con otras dependencias para
regularización de fraccionamientos y solución de
conflictos territoriales.
Individualización de baldíos urbanos para cartera
de tierras.
A cargo de “Catastro Social Geo-referenciado”
- Permisos de construcción. NO. (Se gestionan en Arquitectura y Urbanismo,
dependiente de la Dirección General de
Planificación)
- Permisos de instalación de Aunque se gestionan en Arquitectura y Urbanismo,
actividades económicas. dependiente de la Dirección General de
Planificación, las de cierta importancia pasan
inicialmente por la UGT que otorga viabilidad
territorial.
- Control de fraccionamiento de NO. (Se gestionan en Arquitectura y Urbanismo,
tierras. dependiente de la Dirección General de
Planificación, aunque en Young se gestionan en
consulta con la UGT)
Labor disciplinaria. Se encuentra suspendida la labor de policía
territorial, En las discusiones previas para el inicio en
su posible instrumentación.
- Capacitación especial de los Agrónomo con tecnicatura en Gestión Ambiental,
recursos humanos todos participaron en talleres “Uruguay Integra” y
varios en curso sobre SIG
- Cartografía e Información Manejan la información territorial en CAD y están
Territorial. comenzando con la utilización de SIG. Cuenta con
una base de datos de información territorial pero no
está conectada a la cartografía. La cartografía es
básicamente parcelaria.
- Equipos y Programas. 2 computadores personales en Fray Bentos y 1 en
Young.
Programas usuales, AUTOCAD y ARCGIS.
B.1 Estado de instrumentos elaborados Decreto de Medidas Cautelares para la Microrregión
(aprobados y en trámite). de Fray Bentos.
Plan Local de Young elaborado adaptado a la LOTDS
y en proceso de Puesta de Manifiesto (junio 2011).
Cuentan con unas ordenanzas de usos de carácter
medioambiental.
cooperación para: el Plan Local de Young, las
Directrices Departamentales y la culminación del
Plan Local de Fray Bentos.
B.3 Instrumentos en formulación y Plan Local de la Microrregión de Fray Bentos,
aprobación. elaborado completo a julio de 2008 pero no
adaptado a la LOTDS, actualmente en proceso de
ajuste a la Ley 18308 y revisión política desde esa
fecha.
114

B.4 Propuestas de Implementación de la Están en proceso de ajuste en el perímetro abarcado
LOT: nuevas acciones en materia de por el Plan Local de Fray Bentos, en particular para
planificación; división territorial del excluir el área del Balneario Los Arrayanes y encarar
Departamento. allí un Plan Local propio.
Han procedido en alguna zona a realizar una
categorización cautelar, pero sin contenido
protector.
Pretenden acometer la redacción de las Directrices
Departamentales.
B.5 Presupuesto del Departamento en Únicamente en rubro Retribuciones Personales.
materia de planificación
B.6 Acciones de fomento de la Las acciones de fomento son las que requiere la ley
participación. en la formulación y aprobación de los instrumentos.
- Instrumentos de Gestión. Reglamentación de los Programas de Actuación
Integrada PAI aprobada. No se ha presentado ningún
PAI ni aplicado instrumentos de gestión.
- Cartera de Tierras. En aplicación, sin asignación específica de rubros
presupuestales ,opera por rotación de fondos de los
beneficios de la actuación de BOTNIA
(compensación económica de viviendas que
correspondían a la Intendencia); se pretende la
compra extraordinaria en fideicomiso con BROU de
predio de Bopicuá para parque agroindustrial
- Instrumentos de Recuperación de No estructurados. Deben instrumentarse para hacer
Plusvalías. frente a la oportunidad del desarrollo del balneario
de Los Arrayanes.
- Presupuesto del Departamento en No discriminado
materia de gestión
D PROBLEMÁTICAS
TERRITORIALES Y
COORDINACIÓN.
D.1 Principales tensiones territoriales. La Dirección Nacional de Vialidad da salida a la
ruta en cualquier lado.
Existe demanda por ampliación del Balneario
Los Arrayanes para residencia permanente
(como barrio de Mercedes).
Les preocupa en las zonas de barrancos la
restricción legal de 150 metros en faja costera.
Comparten preocupación con MGAP sobre:
fumigaciones aéreas; feed lock y otras.
Las tensiones territoriales se han trasladado a
Young.
Existen problemas de hacinamiento en las
viviendas en los dos núcleos principales, se
precisaría preparar zonas de crecimiento.
D.2 Problemática de infraestructuras: Existen problemas infraestructurales en Young, el
energía, abastecimiento, saneamiento. saneamiento cubre el 35%.
D.3 Asentamientos Irregulares. Programas No aparecieron asentamientos irregulares durante la
del PIAI. Programas de MEVIR. fase constructiva de la fábrica de Botni; ahora se
presentan riegos de asentamientos en Los
Arrayanes.
Tienen una línea de trabajo para la compra de tierras
para vivienda, tanto urbana como rural.
115

D.4 Áreas protegidas ambientalmente. Esteros de Farrapos sobre el Río Uruguay, del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
D.5 Relaciones de coordinación interna en Consideran buena, aun cuando no está estructurada
la Intendencia. por la indefinición de funciones de UGT
D.6 Coordinación con entes nacionales con No existen especiales problemas de coordinación.
competencia que inciden en el Han llevado a cabo en conjunto con la Dirección
territorio. Comisión Departamental Nacional de Catastro un “catastro social”. No está
Asesora de O.T. conformada la Comisión Asesora Departamental de
O.T.
D.7 División Territorial. Municipios. Las jurisdicciones de los 2 municipios (Young y
Descentralización/Desconcentración en Nuevo Berlín) no cubren la totalidad del territorio
el tercer nivel institucional. departamental.
D.8 Junta Departamental. Comisiones Comisiones: de Legislación y de Obras Municipales.
implicadas, etc. Ediles han participado en comisiones de seguimiento
en la elaboración de instrumentos.
NECESIDADES.
Visión de los entrevistados sobre las x Ven la necesidad de incorporar la dimensión
necesidades de fortalecimiento en “recursos económicos” a la normativa
materia de OT. territorial, en particular recursos de origen
nacional (ejemplos: sobre la necesidad de
desviar la ruta nacional en Young o la
problemática de los aserraderos en Algorta).
x Demandan mejora de la capacitación técnica
personal, en especial en materia de gestión.
Cartografía adecuada para todo el
departamento, con una labor de mantenimiento
del catastro.
x Precisan de un GPS.
x Consideran que es preciso fortalecer desde el
punto de vista técnico la UGT, siendo deseable
que ocurra en las oficinas de los dos núcleos
principales del Departamento, Fray Bentos, y
Young
Fray Bentos, 28-06-2011
116
DEPARTAMENTO DE RIVERA
INTENDENCIA: RIVERA
ENTREVISTADOS: Arq. José Mazzoni, Director General de Obras
Arq. Leonidas Bayo, Asesor
Arq. Adriana Epifanio, Directora Unidad de Gestión
Territorial
A ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA Y
RECURSOS.
A.1 Estructura Organizativa en OT del La Unidad de Gestión Territorial funciona en el
Departamento. ámbito de la Dirección General de Obras (Director
Arq. José Mazzoni)
OT:
Técnico, administrativos y auxiliares. 1 Arquitecta (Directora de la Unidad)
1 Arquitecto Asesor de Dirección General de Obras
(tiempo parcial)
1 Arquitecto Asesor (externo, por pase en
comisión), tiempo parcial.
Naturaleza Jurídica de la relación: 2 funcionarios presupuestados, 1 Pase en Comisión
funcionarial, contratación específica, del MVOTMA (residente en Montevideo)
designación de confianza.
Infraestructura: local, equipamiento. Oficina propia en edificio sede de la Intendencia
(unos 7m2), una mesa, sillas.
Dependencia de OT.
Labor de Planificación. x Plan de reordenamiento del Centro de la ciudad
de Rivera.
x Plan de uso del espacio público.
x Revisiones parciales del Plan de la ciudad de
Rivera por proyectos particulares.
x Plan urbano para el área del Arroyo Cuñapirú
en la ciudad de Rivera.
x Plan Local de Tranqueras.
x Plan Local de Vichadero.
x Redacción de las Directrices Departamentales.
Labor de Gestión . En la ordenanza vigente se prevén mecanismos de
compensación, aún no aplicados.
- Permisos de construcción. NO. (Se gestionan en Arquitectura, dependencia
específica dependiente de la Dirección General de
Obras)
- Permisos de instalación de NO. (Se gestionan en dependencia específica
actividades económicas. dependiente de la Dirección General de Obras)
- Control de fraccionamiento de NO. (Se gestionan en Registro de Tierras,
tierras. dependencia específica dependiente de la Dirección
General de Obras)
Labor disciplinaria. Prácticamente inexistente
- Capacitación especial de los 1 magister, 1 maestrando, 1 doctor
recursos humanos
- Cartografía e Información Si bien no están en el área de competencia de OT,
Territorial. tienen avances de GIS en área urbana de la ciudad de
Rivera.
- Equipos y Programas. Un computador personal, en SIG dependen de otra
oficina de la Intendencia (Arquitectura)
117
INTENDENCIA: RIVERA
B.1 Estado de instrumentos elaborados Cuentan con una Ordenanza de Desarrollo
(aprobados y en trámite). Territorial aprobada en 2007, que está pendiente de
adaptación a la LOTDS.
En el año 2010 se aprueba el Plan Director de la
ciudad de Rivera, que en su tramo final se adaptó a la
LOTDS, con carácter de Plan Local.
Están en procesos de profundización y ajustes al Plan
de la Ciudad de Rivera, determinadas zonas de
ordenanzas de la edificación particularmente para
atender las exigencias de la intensificación de la
dinámica inmobiliaria
los planes locales para Tranqueras y Vichadero,
aunque no han iniciado su cumplimiento (no han
podido cobrar primera partida por falta de rendición
de transferencias anteriores del MVOTMA)
B.3 Instrumentos en formulación y Plan de reordenamiento del Centro y Plan de uso
aprobación. del espacio público de la ciudad de Rivera en etapas
finales de participación pública. Pendiente de
acometer la formulación de las Directrices
Departamentales.
B.4 Propuestas de Implementación de la Están planteando aplicar instrumentos de
LOT: nuevas acciones en materia de compensación para iniciativas particulares de
planificación; división territorial del proyectos urbano-arquitectónico en la ciudad de
Departamento. Rivera
B.6 Acciones de fomento de la Se activan en los procesos de formulación.
participación.
- Instrumentos de Gestión. No existen instrumentos de gestión aprobados.
Están inician do el abordaje en forma “sui generis”
acciones de cooperación público privada para
actuaciones urbanas. Está en proceso de formulación
un PAI en suelo urbano, de iniciativa particular.
- Cartera de Tierras. Históricamente inexistente. Está prevista
presupuestalmente, pero no se ha activado, Vivienda
Social depende directamente de la Dirección
General de Obras
- Instrumentos de Recuperación de Están elaborando instrumento para retorno de
Plusvalías. mayor valor.
materia de gestión
D PROBLEMÁTICAS
TERRITORIALES Y
COORDINACIÓN.
D.1 Principales tensiones territoriales. Falta de conexión al saneamiento existente y
falta de cobertura de saneamiento.
Carácter del Arroyo Cuñapirú que divide la
ciudad, existiendo sólo dos puentes (y puente
ferroviario que se usa peatonalmente).
Tensión por boom inmobiliario reciente,
incidencia en áreas con ordenanzas inadecuadas.
118
INTENDENCIA: RIVERA
Las dificultades de la frontera seca, las relaciones
formales dependen del Ministerio de Relaciones
Exteriores en Montevideo y no hay previsiones
para la gestión cotidiana, existen convenios de
interconexión vial y ferroviaria, así como para
puerto seco. Exigen del MVOTMA/DINOT
atención en el modelo territorial de la
Directrices Nacionales la consideración del
territorio de frontera, el país no tiene política
de frontera, dicen.
Ocupación urbana de tierras aptas para uso
productivo (Santa Teresa Este).
D.2 Problemática de infraestructuras: La infraestructura de saneamiento sólo cubre el 70%.
energía, abastecimiento, saneamiento.
D.3 Asentamientos Irregulares. Programas Existen unos 20 asentamientos. En regularización 5
del PIAI. Programas de MEVIR. A.I. con obras terminadas (Sacrificio de Sonia Norte,
Sacrificio de Sonia Sur, Mandubí, La Humedad y
Misiones), empezando Cerro del Estado.
La acción sobre A.I. depende de Vivienda Social
D.4 Áreas protegidas ambientalmente. Valle del Lunarejo está en el departamento, su
gestión no pasa por la dependencia de O.T., aunque
ven la necesidad de que se considere que está en
continuidad con Itapebí en Brasil.
D.5 Relaciones de coordinación interna en No estructurada formalmente, si bien la unidad de
la Intendencia. O.T. es consultada en asuntos relevantes.
D.6 Coordinación con entes nacionales con No existen especiales conflictos con entes
competencia que inciden en el nacionales. Si bien consideran que las actuaciones de
territorio. Comisión Departamental MEVIR debería contar con urbanistas. La Comisión
Asesora de O.T. Asesora no está conformada.
D.7 División Territorial. Municipios. Las jurisdicciones de los 3 municipios (Tranqueras,
Descentralización/Desconcentración en Vichadero, Minas de Corrales) no cubren la totalidad
el tercer nivel institucional. del territorio departamental.
D.8 Junta Departamental. Comisiones Comisión de Legislación, manifiestan que los ediles
implicadas, etc. actúan por confianza en los técnicos.
NECESIDADES.
Visión de los entrevistados sobre las Con la estructura actual no pueden acometer la
necesidades de fortalecimiento en redacción de las Directrices Departamentales.
materia de OT. Se precisan técnicos cualificados en materia de
gestión urbanística, en especial para ejecutar PAI.
Es necesario capacitar en O.T. a funcionarios de
otras dependencias, en especial en profesionales del
Derecho..
Mejora de los equipos informáticos.
Formación de los ediles de la Junta Departamental
en materia de O.T.
Suplir las deficiencias de la información de
infraestructura en la cartografía. Finalizar las tareas
para contar con un SIG efectivo.
Consideran positivo la conformación de guías
metodológicas para la elaboración de instrumentos
de O.T, en especial para las Directrices
Departamentales y PAI.
Necesidad de contar con Directrices Nacionales que
aborden la problemática de las ciudades-frontera.
Necesidad de reglamentar el contenido de los PAI.
Rivera, 30-06-2011
119
DEPARTAMENTO DE ROCHA
INTENDENCIA: ROCHA
ENTREVISTADOS: Darcy de los Santos, Secretario General.
Ing. Agrim. Antonio Graña, Director General de
Ordenamiento Territorial.
Arq. Gino De León, Director de Planificación
Territorial y Urbanística.
Arq. Eduardo García, responsable de SIG.
A ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA Y
RECURSOS.
A.1 Estructura Organizativa en OT del La totalidad de la actuación territorial de la
Departamento. Intendencia se concentra en la Dirección General
específica.
De esta Dirección General dependen la Dirección de
Planificación Territorial y Urbanística y la Unidad de
Gestión Costera.
De la Dirección de Planificación Territorial y
Urbanística a su vez dependen las unidades de
Agrimensura y Catastro y de Arquitectura y Control
de la Edificación.
También depende la gestión de áreas protegidas
Cabo Polonio y Laguna de Rocha (compartidas con
el MVOTMA).
OT:
Técnico, administrativos y auxiliares. 1 Ingeniero Agrimensor (Director General)
1 Arquitecto (Director Planificación, con funciones
de Sub Director General)
1 Arquitecto (Director Unidad de Gestión Costera)
3 arquitectos (tiempo completo)
1 ingeniero civil opción hidráulica
1 economista
1 abogado asesor (tiempo parcial)
1 arquitecto asesor (tiempo parcial)
4 ayudantes de arquitecto
además, en otras competencias de la Dirección
General:
1 Ingeniero Agrimensor (Director Agrimensura y
Catastro)
1 Arquitecto (Director Arquitectura y Control
Edificación)
Otros funcionarios técnicos y administrativos:
1 Ingeniero Agrónomo responsable de las áreas
protegidas con 11 guardaparques de la Intendencia
Naturaleza Jurídica de la relación: Los directores son personal de confianza.
funcionarial, contratación específica, El resto son funcionarios contratados
designación de confianza. (presupuestados) por Contrato de Función Pública.
Infraestructura: local, equipamiento. Local propio (unos 35m2) en edificio sede de la
Intendencia, escritorios, mesas, sillas.
Dependencia de OT.
Labor de Planificación. x Plan para Sector 2 del Plan de Ordenamiento y
Desarrollo Sustentable de la Costa
Atlántica.(Ordenanza Costera) entre La Paloma
y Valizas (Cabo Polonio).
120
INTENDENCIA: ROCHA
x Directrices Departamentales, con el apoyo del
MVOTMA/DINOT.
x Acompañamiento de planes de manejo de área
protegida Cabo Polonio, con apoyo de
cooperación francesa.
x Acompañamiento de plan de manejo de área
protegida Laguna de Rocha, con apoyo de la
Liguria
Labor de Gestión. Reordenamiento de áreas irregulares en Punta
del Diablo en aplicación del Plan de Excelencia,
por iniciar una nueva fase de desalojos y
demoliciones (luego de gestión judicial ya
culminada).
Expediente judicial para la expropiación conjunta
de la totalidad de los lotes de 9
fraccionamientos simultáneamente con el inicio
de acciones judiciales para el cobro de deudas
por contribución inmobiliaria.
Cogestión de áreas protegidas de Cabo Polonio
y Laguna de Rocha.
- Permisos de construcción. NO. (Se gestionan en Arquitectura y Control
Edificación, dependiente de la misma Dirección
General).
- Permisos de instalación de NO. (Se gestionan en Arquitectura y Control
actividades económicas. Edificación, dependiente de la misma Dirección
General).
- Control de fraccionamiento de NO. (Se gestionan en Agrimensura y Catastro,
tierras. dependiente de la misma Dirección General).
Labor disciplinaria. Depende de la oficina, está limitada a algunas zonas
del área costera. Principalmente colaboran con el
control de las Áreas Protegidas.
- Capacitación especial de los Algunos con especialización: abogado, arquitectos.
recursos humanos
- Cartografía e Información Han desarrollado buen SIG en área costera, aunque
Territorial. sólo en su aspecto catastral.
- Equipos y Programas. 7 computadores personales, plotter, etc. licencias de
programas usuales, ARCGIS. Los equipos
informáticos están desfasados (adquiridos hace 5
años).
B.1 Estado de instrumentos elaborados Acciones para la implementación del Plan de
(aprobados y en trámite). Ordenamiento y Desarrollo Sustentable de la Costa
Atlántica (Ordenanza Costera) y del Plan de
Excelencia de Punta del Diablo.
En su momento decreto pasando a suburbano todas
las áreas fraccionadas en la costa y con el atributo de
potencialmente transformable el resto.
Reciente aprobación del Plan del Sector 1 de la
Costa (Ordenanza Costera), entre lagunas de Rocha
y Garzón) 33 mil hectáreas; es un instrumento
adaptado a la LOTDS, tiene naturaleza de Plan Local,
cuenta con Evaluación Ambiental Estratégica.
cooperación para las Directrices Departamentales y
desarrollo de planes locales.
121
INTENDENCIA: ROCHA
B.3 Instrumentos en formulación y x Plan para Sector 2 del Plan de Ordenamiento y
aprobación. Desarrollo Sustentable de la Costa Atlántica
(Ordenanza Costera) entre La Paloma y Cabo
Polonio.
x Pretenden acometer las Directrices
Departamentales.
B.4 Propuestas de Implementación de la Tienen en trámite un Programa de Actuación
LOT: nuevas acciones en materia de Integrada en la zona de La Coronilla.
planificación; división territorial del
Departamento.
B.6 Acciones de fomento de la Realizan actuaciones de fomento de la participación.
participación.
- Instrumentos de Gestión. Tienen regulados los programas de actuación
integrada.
- Cartera de Tierras. No estructurada. Sin presupuesto. No obstante, la
futura incoación del expediente de expropiación de
los 9 fraccionamientos deberá considerarse como
actuación de fomento de la Cartera de Tierras.
- Instrumentos de Recuperación de Han aprobado recientemente decreto departamental
Plusvalías. regulando el retorno de mayor valor.
No han aplicado el instrumento del perímetro de
actuación para la gestión integrada o sistemática.
materia de gestión
D PROBLEMÁTICAS
TERRITORIALES Y
COORDINACIÓN.
D.1 Principales tensiones territoriales. Asentamientos irregulares en áreas costeras
Tensiones por apropiación, división y uso del
suelo en áreas costeras.
Incidencias de futuros proyectos de alcance
nacional: actividad minera, puerto comercial.
D.2 Problemática de infraestructuras: No manifiestan.
D.3 Asentamientos Irregulares. Programas No registran conflictos con MEVIR
del PIAI. Programas de MEVIR.
D.4 Áreas protegidas ambientalmente. En Rocha hay 2 áreas protegidas ya ingresadas al
Sistema Nacional (Cabo Polonio y Laguna de Rocha)
y otras candidateadas.
D.5 Relaciones de coordinación interna en Consideran buena la relación de coordinación con el
la Intendencia. resto de unidades administrativas de la Intendencia.
D.6 Coordinación con entes nacionales con Expresan que las relaciones son correctas. La
competencia que inciden en el Comisión Asesora no está conformada
territorio. Comisión Departamental
Asesora de OT.
D.7 División Territorial. Municipios. Las jurisdicciones de los 4 municipios (Castillos,
Descentralización/Desconcentración en Chuy, La Paloma y Lascano) no cubren la totalidad
el tercer nivel institucional. del territorio departamental, pero integran las 8
Juntas Locales existentes.
Las jurisdicciones cubren algo del territorio rural
próximo al centro poblado con la excepción de
Chuy que es sólo urbana.
122
INTENDENCIA: ROCHA
Siguen existiendo 7 de las Juntas Locales anteriores
en otras poblaciones y una en formación.
Las competencias de los municipios se restringen a
lo urbano. No tienen capacidad operativa propia.
D.8 Junta Departamental. Comisiones Comisión de Ordenamiento Territorial que suele
implicadas, etc. actuar integrada con Comisión de Legislación.
NECESIDADES.
Visión de los entrevistados sobre las Necesidad de complementar especialidades con
necesidades de fortalecimiento en sociología y agronomía, a fin de conformar equipo
materia de OT. multidisciplinar.
Cartografía adecuada, y complementar hardware y
software.
Ven necesaria la formación de ediles que serían
sensibles a la mejora de capacidades.
Necesidad de digitalizar todo Catastro del año 1947
hasta el presente.
Rocha, 04-07-2011
123
DEPARTAMENTO DE SALTO
INTENDENCIA: SALTO
ENTREVISTADOS: Arq. Adolfo García Da Rosa, Director de
Arq. Daniela.
Ing. Agrón. Carolina Tolosa
Dr. Carlos.
Téc. Norberto Oliva (SIG).
A ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA Y
RECURSOS.
A.1 Estructura Organizativa en OT del La División Ordenamiento Territorial funciona en el
Departamento. ámbito de la Dirección General de Obras (Director
Arq. Eduardo Minutti) según lo aprobado para el
período 2011-2015, aunque en la página web es el
vigente para la anterior administración en que
dependía de la Dirección de Planificación, ahora
suprimida.
OT:
Técnico, administrativos y auxiliares. 1 Arquitecto (Director, funcionario de carrera,
tiempo completo).
1 Arquitecto (tiempo completo).
1 Ingeniero Agrónomo (tiempo completo).
1 Abogado (tiempo completo).
2 Técnicos en SIG y dibujantes (tiempo completo).
1 Ingeniero Agrimensor (a tiempo parcial).
1 Ingeniero Agrónomo a incorporar.
Naturaleza Jurídica de la relación: 3 funcionarios presupuestados, 4 Contrato Función
funcionarial, contratación específica, Pública, 1 funcionario presupuestado tiempo parcial.
designación de confianza.
Infraestructura: local, equipamiento. Local propio con dos oficinas comunicadas (unos
35m2) en edificio sede de la Intendencia, escritorios,
mesas, butacas, 8 computadores personales
Dependencia de OT.
Labor de Planificación. x Seguimiento y culminación de Directrices
Departamentales (en Puesta de Manifiesto)
x Finalización del Programa de Actuación
Integrada área de Cuatro Bocas (ciudad de
Salto)
x Planes locales para Belén, Villa Constitución,
Valentín y otros centros poblados
x Revisión del Plan de Salto, elaborado a fines de
los años 90 (sin aprobación formal pero a partir
del cual se aprobaron diversas ordenanzas: usos
del suelo, edificación urbana, división de suelo,
patrimonial, cordón hortifrutícola, entre otras),
aunque no tienen plazo para iniciarlo.
Labor de Gestión. Limitada a la elaboración del Programa de Actuación
Integrada Cuatro Bocas.
- Permisos de construcción. NO, dependen de otras dependencias: Arquitectura
y Agrimensura, dependencias de Permisos y
Fiscalizaciones de la Dirección General de Obras.
124
INTENDENCIA: SALTO
- Permisos de instalación de NO, dependen de otras dependencias de: la
actividades económicas. Dirección General de Obras y la Dirección General
de Salud e Higiene.
- Control de fraccionamiento de No, depende de Agrimensura, dependencia de
tierras. Permisos y Fiscalizaciones de la Dirección General
de Obras.
Labor disciplinaria. En Presupuesto recientemente vigente se prevén dos
funcionarios inspectores.
Permisos y Fiscalizaciones de la Dirección General
de Obras tiene inspectores para área urbana de
Salto.
- Capacitación especial de los Maestrando en Ordenamiento Territorial,
recursos humanos especialización en gestión ambiental, especialización
en SIG.
- Cartografía e Información Desde el año 1992 en adelante con continuidad del
Territorial. proyecto Catastro financiado por el BID mejorando
la información geográfica.
Tiene incorporado usos en suelo rural y redes en
suelo urbano, caso alumbrado y otras.
La cartografía existente es deficiente para tomar
decisiones en lugares conflictivos, en especial los que
cuentan con riesgos de inundación.
- Equipos y Programas. 8 computadores personales.
Programas usuales, licencias ARCGIS.
B.1 Estado de instrumentos elaborados Las Directrices Departamentales se han elaborado,
(aprobados y en trámite). estando en trámite de Evaluación Ambiental
Estratégica. Se profundiza sobre áreas protegidas (no
incluye previsiones sobre manejo de aguas de origen
pluvial).
Cuentan con Plan de ordenación de Salto, aprobado,
previo a la LOTDS, que no es asimilable a un Plan
Local, además se encuentra desfasado.
planes locales para localidades menores.
B.3 Instrumentos en formulación y Pretenden acometer la fase final de las Directrices
aprobación. Departamentales que incluyen una categorización
básica de suelos. Así se delimita el suelo urbano
preexisten de los núcleos, así como la categorización
de terrenos en que se localizan proyectos ciertos de
entes nacionales (en especial de MEVIR). Define
subcategorías del suelo rural pero no las delimita en
territorio, excepto en algún ámbito de control para
la forestación. Las deficiencias cartográficas actuales
impiden la labor delimitación de las subcategorías,
por lo que ésta se encuentra en stand-by.
Por ello la labor de categorización y
subcategorización, se pretende derivar hacia los
Planes Locales por ser los instrumentos adecuados.
No obstante, en algunos municipios (no en la capital)
en los que la delimitación del suelo sea clara, se
pretende incorporar en el documento final de las
Directrices.
125
INTENDENCIA: SALTO
Se busca innovar en cooperación público-privada y
equidistribución de cargas y beneficios en Programa
de Actuación Integrada área de Cuatro Bocas.
PAI Cuatro Bocas ya tiene línea de base del EAE.
La formulación del Plan Local de Salto no está
programada, aún cuando tienen intención de
acometerlo (procediendo a la revisión del Plan de
Salto actual no adaptado).
B.4 Propuestas de Implementación de la Tienen planificado un vuelo para fotografía aérea de
LOT: nuevas acciones en materia de las localidades menores del departamento.
planificación; división territorial del Trabajando con la Junta Electoral Departamental
Departamento. para el ajuste de las jurisdicciones de los Municipios,
que no abarcan la totalidad del territorio
departamental.
No se han formulado
B.6 Acciones de fomento de la Se fomentan conjuntamente con el inicio de la
participación. formulación de los trabajos de planificación.
- Instrumentos de Gestión. Están desarrollándolos a partir del Programa de
Actuación Integrada Cuatro Bocas, pero no se
encuentran instumentados, en la medida que la labor
desarrollada hasta la fecha es la ordenación básica de
este sector. Se desarrollan sesiones informativas con
propietarios para el abono de costes de urbanización
mediante entrega de terrenos.
- Cartera de Tierras. Históricamente no han contando. Por Presupuesto
se creó la Secretaría de Vivienda en el marco de la
Secretaría General.
Se prevén presupuestalmente rubros de carteras de
tierras “para vivienda” y “para ampliación de vías de
circulación y mejora de espacios”.
- Instrumentos de Recuperación de No desarrollados. Se implementarán en el PAI
Plusvalías. Cuatro Bocas, aún cuando cuentan con dudas
respecto a su instrumentación.
- Presupuesto del Departamento en Ordenamiento Territorial tiene presupuesto propio
materia de gestión para urbanización Cuatro Bocas. El presupuesto es
de 3.500.000 pesos.
D PROBLEMÁTICAS
TERRITORIALES Y
COORDINACIÓN.
D.1 Principales tensiones territoriales. x Inundaciones urbanas en la ciudad de Salto, a
pesar del Decreto de 1973 fijando cotas
mínimas para ocupación y edificación
x Uso de agrotóxicos, especialmente en el cordón
rural de la ciudad de Salto
x Conflictos de usos productivos y competencias
por suelo
x Protección del suelo rural
x Crecimiento de las urbanizaciones termales
x Asentamientos irregulares y conjuntos
habitacionales precarizados
D.2 Problemática de infraestructuras: No manifiestan.
126
INTENDENCIA: SALTO
D.3 Asentamientos Irregulares. Programas Asentamientos irregulares sólo en la ciudad de Salto,
del PIAI. Programas de MEVIR. en diversos grados de avance de mejoramiento
urbano y regularización.
Encaran procesos de elaboración de planes en
localidades menores para atender necesidades de
actuación de MEVIR.
D.4 Áreas protegidas ambientalmente. En profundización a partir de la elaboración de las
Directrices Departamentales.
D.5 Relaciones de coordinación interna en No está estructurada, pero la consideran buena, en
la Intendencia. especial con el departamento de Obras.
D.6 Coordinación con entes nacionales con Consideran que las relaciones de coordinación con
competencia que inciden en el entes nacionales son buenas. No conformada
territorio. Comisión Departamental específicamente la Comisión Asesora, aunque la
Asesora de O.T. suplen a través de la Comisión Departamental del
MGAP.
D.7 División Territorial. Municipios. Las jurisdicciones de los 6 municipios (Belén, Colonia
Descentralización/Desconcentración en Lavalleja, Villa Constitución, Mataojo Pueblo
el tercer nivel institucional. Fernández, Valentín, San Antonio) no cubren la
totalidad del territorio departamental. Asimismo
tampoco se ajustan a la delimitación de las 14
microregiones definidas en las Directrices
Departamentales elaboradas.
D.8 Junta Departamental. Comisiones Comisión del Plan Director existente desde 1997 y
implicadas, etc. participa también Comisión de Desarrollo.
NECESIDADES.
Visión de los entrevistados sobre las x Demandan mejora de la capacitación técnica
necesidades de fortalecimiento en personal, en especial en materia de gestión.
materia de OT. x Consideran oportuno la necesidad de publicar
los trabajos de O.T., para su difusión, en especial
para intercambiar conocimiento y experiencias
con otras unidades de O.T. de otras
Intendencias.
x Oportunidad de contar con el asesoramiento
puntual de técnicos externos de prestigio, sobre
todo para cruzar experiencias y enriquecer el
trabajo de los profesionales de la unidad de
O.T., sin perjuicio de fortalecer los equipos
actuales.
x Cartografía adecuada para todo el departamento
(con nuevo vuelo), con una labor de
mantenimiento del catastro.
x Consideran de utilidad poder disponer de Guías
metodológicas de todos los instrumentos
previstos en la Ley.
x Necesidad de que el Gobierno Departamental
genere el desarrollo legislativo en materia de
O.T.
x En ocasiones, una vez terminado el trabajo de
formulación de los instrumentos, queda
pendiente o sufre retrasos la aprobación por el
desconocimiento de los ediles de la Junta de la
materia. Por ello, ven la necesidad de configurar
Programa de formación de ediles y alcaldes en la
LOTDS.
Salto, 29-06-2011
127
8.4. RESULTADOS GLOBALIZADOS EN LOS DEPARTAMENTOS

“TESTIGOS”
Se realiza seguidamente una recapitulación del resultado de las entrevistas y demás

constataciones llevadas a cabo en la visita a los seis departamentos elegidos para la
muestra.
En general, en los seis departamentos visitados la recepción para las entrevistas fue en
el máximo nivel, participando incluso en dos casos el intendente. En uno de los
departamentos intervino el secretario general (número dos en la jerarquía de
gobierno) y en otros dos el director general (máximos responsables de cada área
funcional de las intendencias) que tiene a cargo de la temática. En todos los casos se
entrevistó al equipo de trabajo asignado a la tarea, encabezado por su responsable
directo.
Respecto a la organización administrativa y recursos:
En la mayor parte de las Intendencias analizadas la dependencia de ordenamiento

territorial se encuentra en subordinación jerárquica de la Dirección General de Obras,
con esa denominación en general o con alguna otra similar que alude a la competencia
referida a las obras como central. Sólo en la Intendencia de Rocha la temática del
ordenamiento territorial alcanza el nivel de Dirección General, si bien en Canelones
alcanza la categoría de Dirección.
El número de integrantes de los equipos destinados a ordenamiento territorial es muy

variable y es frecuente la asignación de esta tarea a tiempo parcial, compartida con
otras en la misma dependencia de la Intendencia o en otras. Si bien esto facilita cierto
trasvase de experiencias diferentes, no siempre permite la más adecuada dedicación
necesaria. Los responsables manifiestan que el número de técnicos y sus especialidades
resultan insuficientes frente a la tarea por delante.
La disciplina más representada en los equipos técnicos es la arquitectura, incluyéndose

también ingenieros agrónomos, ingenieros civiles, trabajadores sociales y sociólogos,
abogados e ingenieros agrimensores. Son escasos los técnicos con formación en
sistemas de información geográfica. En general estas oficinas carecen de apoyo
administrativo propio.
Los técnicos que se desempeñan en las tareas de ordenamiento territorial suelen ser
profesionales universitarios formados en las variadas disciplinas con participación en
aquél. La mayoría no tienen formación específica en esta disciplina aunque en algún
caso aportan experiencia anterior. Se observa la incipiente presencia de estudios de
posgrado o de especialización en la temática.
En los casos en que la dependencia de ordenamiento territorial se localiza en un nivel

alto en la estructura orgánica de la intendencia respectiva, el responsable ocupa un
cargo de naturaleza política “personal de particular confianza”.
128
En general, entre los integrantes de los equipos predominan los “contratos de función
pública” eventuales, a término y sujetos a procesos de renovación no automática-, con
minoría de funcionarios “presupuestado”. En algún caso existen asesores contratados
por “contrato de servicios” o “por producto” y también se registra algún “pase en
comisión” desde otra dependencia gubernamental.
La mayoría de las intendencias visitadas no tenían vigentes contratos con consultores

externos -aunque sí en el pasado reciente- .
El principal apoyo financiero en las tareas de planificación en los departamentos de la

muestra proviene del Convenio con DINOT.
Las facilidades de locales e infraestructura son reputadas en general como insuficientes,

con locales compartidos o mínimos no siempre ubicados en el edificio sede de la
intendencia. En algunos casos -en departamentos con más de un centro poblado de
similar entidad-, la dependencia de ordenamiento territorial tiene asiento en más de
una oficina localizada en otra ciudad fuera de la capital departamental.
Las funciones encomendadas a la dependencia de ordenamiento territorial no suelen

estar respaldadas por una reglamentación interna que las defina con precisión. Las
prioridades en la asignación de tareas se vinculan a las demandas de definiciones
territoriales que precisan emprendimientos tanto públicos para la construcción de
conjuntos de viviendas -casos de especialmente de MEVIR o también a veces
DINAVI/ANV-, como a privados relacionados con emprendimientos económicos de
diverso carácter entre los que se incluyen también las urbanizaciones.
Salvo contadas excepciones, las dependencias de ordenamiento territorial tienen

asignado un rol marginal en las labores de gestión territorial. En general son requeridas
para colaborar con su visión sobre asuntos de gestión territorial en que están
embarcadas otras dependencias de la intendencia. Las situaciones singulares refieren a
la elaboración de programas de actuación integrada como figura de planificación-
gestión y, en algún caso, para operaciones territoriales en aplicación de lo dispuesto en
el plan.
La situación general es que la labor de control preventivo -el otorgamiento de

autorizaciones, permisos y habilitaciones- está confiada a otras dependencias de la
intendencia diferentes a la responsable de la elaboración de instrumentos de
ordenamiento territorial y está, también en general, limitada a las áreas urbanas.
Similar situación se aprecia respecto a las labores disciplinarias. Si bien éstas registran
un desarrollo sumamente limitado, en general se encuentran asignadas a la Secretaría
General o a direcciones generales de gestión administrativa. Forman parte de tareas
inspectivas de índole general, sin especialización alguna en gestión territorial.
La cartografía disponible es en general gráfica de escala 1/50.000 bajo programas de

dibujo asistido por computadora, sin pertenencia a sistemas de información geográfica
integral. La mejor cartografía disponible en marco SIG es catastral en general. La
cartografía geográfica disponible, en la escala mencionada, está desactualizada y tiene
problemas de coordinación y de coincidencias con otras disponibles.
129
Las actividades vinculadas a la gestión departamental del sistema de información

geográfica suelen depender de otras dependencias de la intendencia diferente de la
responsable de ordenamiento territorial y con objetivos de actuación no siempre
coincidentes -particularmente enfocados en lo tributario-. En general los
equipamientos informáticos son escasos y se observan problemas de actualización.
Respecto a la planificación territorial:
La elaboración de la ordenanza departamental de ordenamiento territorial no aparece

en la lista de prioridades en ningún caso de las Intendencias analizadas, y en pocas en
las nóminas de tareas a abordar figura en los primeros lugares la elaboración de
directrices departamentales, a pesar del impulso del MVOTMA-DINOT, con la firma
de los Convenio, aún cuando Durazno cuenta con un documento elaborado, y en otras
está a punto de finalizar.
En algún caso se han aprobado decretos departamentales de implementación de la Ley

de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible con algunos de los contenidos
propios de la ordenanza.
En prácticamente todas las intendencias analizadas se encuentran trabajando en la

elaboración de diversos planes locales. En algún caso deben comenzar sin
prácticamente ningún antecedente pero en las ciudades principales es frecuente que
existan planes anteriores, de tipo regulador o director, y también estudios académicos
o análisis con intención planificadora efectuados en el pasado.
Existen intendencias que están elaborando instrumentos de menor escala, del tipo de
planes especiales o lo que podría considerarse proyectos urbanos.
Ningún departamento tiene en su horizonte la elaboración de la ordenanza

departamental de ordenamiento territorial, si bien alguno cuenta con decretos que
incluyen contenidos parciales propios de la ordenanza.
Actualmente en las Intendencias de la muestra todas tienen convenios suscritos con el

MVOTMA a efectos de la asistencia y cooperación de la Dirección Nacional de
Estos convenios suministran asistencia técnica y recursos para adquisiciones de

equipos y contrataciones a efectos de llevar a cabo procesos de elaboración de
instrumentos de ordenamiento territorial. En los últimos suscritos se incluye como
uno de los objetivos la elaboración de directrices departamentales, además de planes
locales con alcances diferentes según la realidad departamental y las estrategias de
gestión de los respectivos intendentes. También en estos últimos se prevé la creación
de la comisión asesora departamental, si bien a ésta no suele estar constituida.
Las innovaciones en materia de implementación de la LOTDS o en su vinculación con

la reciente Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana, no son
frecuentes, seguramente debido al escaso dimensionamiento de los equipos aplicados y
su dedicación excluyente a la elaboración de los más elementales e iniciales
instrumentos.
130
Los presupuestos de las intendencias respecto a ordenamiento territorial, en general,

sólo cubren el rubro retribuciones personales y, ocasionalmente, para contrataciones
externas de consultoría.
Respecto al fomento de la participación social en los procesos de elaboración de los

instrumentos en general se restringe prácticamente a las dos instancias legalmente
obligatorias: puesta de manifiesto y audiencia pública. Sin embargo, es bastante
frecuente que se organicen actividades de exploración e información -tales como
talleres y otros- en las etapas iniciales, con organizaciones de la sociedad civil. En algún
departamento está creada la comisión asesora que, en la materia, admite la Ley,
aunque no se encuentra funcionando en ninguno. En algún caso se han asignado estas
funciones a una comisión de participación con fines que pueden incluir esta materia.
Respecto a la gestión territorial:
La intervención de las dependencias de la intendencia competentes en ordenamiento

territorial en la gestión territorial es escasa y marginal, como se expresó más arriba.
Parece existir una tendencia a la utilización del instrumento programa de actuación

integrada, en algún caso incluso mediante la reglamentación genérica de éste.
Las carteras de tierras no se encuentran formalmente constituidas en la casi totalidad

de los departamentos, aunque existen en varios mecanismos y formas de manejo de
rubros presupuestales, para la obtención de tierras con objetivos urbanísticos. Estos
instrumentos son especialmente aplicados para tierras para vivienda, particularmente
como contraparte de convenios con el MVOTMA, a través de la Dirección Nacional
de Vivienda, así como con la Agencia Nacional de Vivienda y con MEVIR. En estos
casos, en general la actuación corresponde a otras dependencias de la Intendencia
vinculadas a la vivienda social, que se encuentran en distinta órbita que el
Similar situación se observa respecto a instrumentos de recuperación de plusvalías,

que sólo excepcionalmente se encuentran legislados a nivel departamental.
La gestión territorial no cuenta prácticamente con reflejo propio en el presupuesto de

la intendencia. La excepción se encuentra en la aparición de asignaciones específicas
para acciones de urbanización, aunque raramente con ejecución a cargo de las
dependencias de ordenamiento territorial.
Problemáticas territoriales y coordinación:
Los equipos especializados de las intendencias identifican diversas tensiones

territoriales que reputan como importantes. Seguramente uno de los temas centrales
en la inmensa mayoría de las realidades departamentales está constituido por las
inundaciones urbanas y así ha sido mencionado reiteradamente. Esta temática ha
motivado estudios tanto de casos como generales, apoyados por el Ministerio de
Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a través de la Dirección
Nacional de Aguas y Saneamiento. También han existido importantes aportes por
convenios específicos con las facultades de Ingeniería y de Arquitectura de la
Universidad de la República.
131
El otro tema primordial, que surge como significativo en las problemáticas territoriales,
es el de las áreas urbanas precarizadas, lo que incluye situaciones de asentamiento
irregular como de fraccionamientos regulares pero con muy bajos niveles de
urbanización, en general asociados a problemáticas ambientales severas las que
incluyen recurrencia de inundaciones, aunque también a hacinamiento en áreas
centrales.
También se expresa como un problema central la inexistencia de amplias áreas urbanas

sin saneamiento, sobre todo de elevada densidad de población de menores recursos,
lo que suele combinarse con la falta de conexiones domiciliarias al saneamiento en
zonas recientemente saneadas.
Respecto al suelo rural se plantean problemáticas, sobre todo las que hacen a la
interface con las áreas urbanizadas. Entre los temas de mayor tensión se plantea la
utilización de agrotóxicos -sobre todo por fumigación aérea-, pero también las
prácticas productivas de uso intensivo de suelo, tales como el feed-lock o la siembra
directa, por las formas de contaminación que potencialmente suelen arrastrar.
También en este orden de temáticas aparece la competencia por el suelo y las
tendencias no sólo de urbanización sino también de conversión de suelo rural
periurbano para usos residenciales, perdiendo su uso productivo.
En los departamentos de la costa sur surge como problema significativo las tensiones
ocasionadas por la disputa en el destino del suelo -la apropiación y división de éste-,
los avances de la mancha urbana sobre el suelo rural, así como de usos no
agropecuarios en general, con fuerte demanda para usos urbanos no residenciales -
industria, servicios, logística-.
Temática singular se plantean en los departamentos de frontera “seca” con Brasil, en

que las ciudades se constituyen en realidades urbanas continuas sin que existan
prácticamente regulaciones comunes. Todas las gestiones binacionales deben darse a
través de los respectivos gobiernos nacionales, que se encuentran singularmente
distantes y no sólo en lo físico.
El más importante tema planteado respecto a infraestructuras lo constituye el

saneamiento urbano, como se expresó, aunque también se manifiestan las dificultades
para contar con redes y potenciales de energía eléctrica imprescindibles para el
crecimiento de las actividades productivas.
La competencia para la atención de la compleja temática de los asentamientos

irregulares -presentes con mayor o menor incidencia en todas las ciudades, pero con
mayor gravedad en las de mayor tamaño, como se dijo, está confiada a la
responsabilidad de direcciones generales del área social. En general toda la temática
habitacional funciona en la mencionada esfera de competencia. No siempre existe una
coordinación esperable entre las estrategias de éstas dependencias con la oficina a
cargo del ordenamiento territorial.
La vivienda rural precaria y las necesidades de vivienda en los centros poblados

menores a 3.000 habitantes, que son atendidos por MEVIR, constituyen una peculiar
tensión originada en el acceso a suelo, el que tradicionalmente fue por subdivisión de
132
algún predio rural de grandes dimensiones más o menos próximo a una población
existente. La actual legislación obliga a MEVIR -igual que a la ANV y DINAVI- a actuar
en suelo urbano y en el marco de instrumentos de ordenamiento territorial vigentes.
Esto ha ocasionado que en diversas intendencias se haya priorizado la atención a las
áreas rurales de potencial atención por MEVIR a efectos de enmarcar territorialmente
su accionar en el marco de la Ley.
En la casi totalidad de los departamentos no tienen planteado la identificación de áreas

ambientalmente protegidas o con interés para la protección, excepto las distinguidas
para su incorporación al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas SNAP. Sin
embargo, con diversos grados de compromiso, las intendencias intervienen
activamente en el proceso para el ingreso al sistema y para su administración, aunque
no siempre con la participación de la dependencia a cargo del ordenamiento territorial.
Los proyectos y obras, de iniciativa departamental que se llevan a cabo en el territorio

no están formalmente estructuradas en función de los planes y demás instrumentos de
ordenamiento territorial existentes, aunque los actores de éste consideran que la
coordinación de aquéllas con los planes es buena. Entienden, especialmente, como
satisfactoria la participación de las diferentes dependencias en las etapas para la
formulación de los instrumentos.
Se puede observar que la delimitación de polígonos a efectos de la realización de

instrumentos de ordenamiento territorial a distintas escalas no se relaciona con las
jurisdicciones de los municipios de reciente creación. La principal explicación parece
responder a la circunstancial de los límites de éstos, originados exclusivamente por las
áreas establecidas electoralmente que son coincidentes con la identificación de los
documentos para votar: la Credencial Cívica. Estas secciones electorales no reflejan
ninguna realidad social y apenas en algún caso la realidad geográfica, pero no de la
estructura territorial actual.
Fue en estas peculiares condiciones históricas que las juntas departamentales tuvieron
que delimitar los términos municipales para implementar la aplicación de la Ley de
Descentralización Política y Descentralización Ciudadana, que -en aplicación de la
Constitución de la República modificada en 1996- creó a partir de 2010 el tercer nivel
de gobierno, con nuevas competencias y electo directamente en elecciones generales
simultáneas con los órganos departamentales: intendente y junta departamental.
Son excepción los departamentos en los que las jurisdicciones territoriales de los
municipios cubren la totalidad del territorio departamental, restando el resto del
departamento a los efectos de la competencia municipal en manos de la Intendencia
como en el pasado. En algún caso, subsisten en estas áreas las juntas locales de la
anterior legislación -con integrantes designados por el intendente y con menores
competencias que un municipio delegadas por aquél-.
En general en las juntas departamentales no existen comisiones especializadas en la

temática de ordenamiento territorial, siendo ésta abordada -cuando reciben proyectos
de decreto- por la comisión de legislación. En muchos casos intervienen también otras
comisiones como la de medio ambiente, de obras, de hacienda o de desarrollo.
133
Estimación propia de necesidades:
En las consultas efectuadas aparecen áreas comunes en la preocupación de los

funcionarios de las intendencias consultados respecto a las necesidades para el
desarrollo de su trabajo.
Entre éstos se destacan: la cartografía y los sistemas de información territorializada, la

capacitación de los funcionarios, la formación de los diferentes actores de la
administración y del gobierno municipales, la falta de orientaciones comunes para la
redacción de instrumentos y la vinculación estructural entre la planificación territorial
y el hacer en el territorio. Esto implicaría, según los entrevistados, no sólo generar
este sistema de información geográfica sino, muy especialmente, su sostenibilidad, esto
es: garantizar sistemas estructurales de mantenimiento.
Todos reconocen que la principal dificultad para el abordaje apropiado en el

conocimiento de la realidad territorial y la formulación de las determinaciones de
planificación, lo constituye la ausencia de una cartografía mínimamente adecuada y a las
escalas pertinentes. Reputan como imprescindible la construcción de un sistema de
información territorializada y consideran imposible abordarlo por cada intendencia por
su lado.
La capacitación de los funcionarios en materia de ordenamiento territorial, así como la

necesidad de diversificar su origen profesional, también es una necesidad
calurosamente defendida por los entrevistados. Esto lo ven no mediante la
contratación de trabajos terminados a consultores externos sino mejor como la
incorporación de éstos en etapas de trabajo del equipo de la intendencia.
Cuando refieren a la capacitación, todos mencionan la necesidad de incluir la

formación en ordenamiento territorial -con el carácter acorde a su rol- de los
diferentes actores de la administración y del gobierno municipales, lo que incluye a
funcionarios de otras dependencias de la intendencia, los jerarcas de gobierno y -todos
lo plantean muy especialmente- de los ediles integrantes de la junta departamental, los
alcaldes y los concejales municipales.
Para atender a la dificultad que observan tienen para abordar la elaboración de

instrumentos de ordenamiento territorial creen que la existencia de orientaciones
comunes para la redacción de instrumentos sería una ayuda importante que aceleraría
su concreción. Esto además, entienden, colaboraría a reducir la dispersión de
orientaciones técnicas en su formulación.
Una última sugerencia bastante mencionada ha sido la de buscar mecanismos que

logren la vinculación estructural entre la planificación territorial y el hacer de la
Intendencia en el territorio, en particular de cómo hacer para que aquélla logre influir
en la formulación del presupuesto departamental.
134
9. CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL GRADO DE

IMPLANTACIÓN DE LA LOTDS EN LOS GOBIERNOS
DEPARTAMENTALES, EVALUACIÓN DE CAPACIDADES
ACTUALES Y PERSPECTIVAS DE FUTURO PARA SU
FORTALECIMIENTO.
9.1. INTRODUCCIÓN. EXTRAPOLACIÓN DE RESULTADOS DE LA

MUESTRA Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN DEL CONJUNTO DE
GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.
El análisis aportado por el estudio específico de la muestra (los departamentos

“testigos”) que se ha realizado en el capítulo anterior, posibilita abordar la tarea final
de extrapolación para el conjunto de los departamentos del país. Para la validez de la
misma, previamente se procede a la obtención de una información individualizada de
cada uno de ellos (con fuente principal en DINOT, otros estudios territoriales
realizados por organismos nacionales, así como la consulta de la información de la
estructura administrativa y estado de tramitación de los instrumentos planificadores
que las Intendencias publican en sus páginas web). Esta toma de información, sin llegar
a ser tan exhaustiva como la realizada para los departamentos testigos, alcanza un nivel
mínimo para obtener un conocimiento básico de la situación de la gestión territorial en
cada uno de los departamentos. El análisis de esta información del resto de
departamentos, ha permitiendo realizar los ajustes precisos en la extrapolación de
resultados de los departamentos “testigos” para asegurar su acierto y validez, y en lo
que resulta esencial para el presente Informe, para la obtención de conclusiones
generales.
9.2. GRADO DE IMPLANTACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN

LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES. EVALUACIÓN DE
CAPACIDADES ACTUALES.
9.2.1. Análisis de la integración del servicio público de ordenamiento

territorial en la estructura organizativa de la Administración
Departamental. Funciones asumidas.
Desde el punto de vista organizativo, el conjunto de funciones que integran la materia

de ordenamiento territorial (función planificadora, función de gestión y ejecución,
función de control previo y función disciplinaria) se desarrollan en la actualidad por los
Gobiernos Departamentales asignadas a diferentes unidades administrativas que,
incluso, se presentan adscritas a diversas Direcciones Generales. Como luego se
explicitará el grado de asunción por parte de la Administración Departamental del
conjunto de funciones es diverso, sin que hayan sido aún asumidas en su totalidad o en
la proporción suficiente para asegurar una adecuada gestión.
Con carácter general (salvo las excepciones de los departamentos de la franja litoral
central-este del Río de la Plata y el Océano Atlántico) la estructura administrativa
instaurada por las Intendencias a las que se les encomienda la materia de ordenamiento
territorial y que se denominan como tal, consiste en una dependencia (unidad o
servicio) que se encuentra adscrita a una Dirección (de la que dependen otras
unidades) que se integra, a su vez, en una Dirección General de cometidos más
135
136
amplios. Esta unidad de ordenamiento territorial, tiene como función primordial o en

exclusiva la de planificación (elaboración de instrumentos de ordenamiento), si bien
suelen desarrollan otros cometidos puntuales de asesoramiento a otros servicios
(emisión de informes en determinados emprendimientos) pero de forma eventual dado
que no se encuentran estructurados en el diseño del trámite administrativo de los
expedientes.
Las funciones de control territorial, tanto en su aspecto de control previo

(autorización de usos y edificaciones) como en la función de disciplina, se atribuyen a
otras unidades administrativas. La función de gestión territorial, propiamente dicha (la
de ejecución), prácticamente es inexistente, reduciéndose a los puntuales casos de
expropiación de terrenos necesarios para ejecutar obras públicas.
Las funciones atribuidas a la unidad de ordenamiento territorial no suelen estar

definidas en la estructura organizativa de los Gobiernos Departamentales, ni por lo
general, las tareas asignadas cuentan con un programa de objetivos ni de control de
resultados.
La unidad de ordenamiento territorial se suele adscribir con carácter ordinario a la

Dirección General de Obras y Proyectos, en especial en los Gobiernos
Departamentales de menor dinamismo. En algún caso, es significativo que pese a
contarse en el organigrama con la identificación de una Dirección de Topografía, se
carezca en el mismo de una dirección de planificación territorial.
Lo usual es que los servicios de ordenamiento territorial trabajen a demanda de la

necesidad que se presenta en cada momento, sin programación previa de objetivos,
que se reducen a los compromisos de planificación asumidos por la Intendencia en el
Convenio de Cooperación con DINOT. Las prioridades en la asignación de tareas se
vinculan con las urgencias de diverso tipo que requieren definiciones territoriales
mediante la elaboración de instrumentos de ordenamiento territorial para habilitar una
concreta actuación generalmente promovida por un organismo nacional (MEVIR o
ANV), o emprendimientos privados de trascendencia.
En los Gobiernos Departamentales de la franja costera de Rocha a Montevideo, el

ordenamiento territorial suele integrarse en la estructura organizativa con un grado
mayor de jerarquía, alcanzando en Montevideo y Canelones, la categoría de una
Dirección específica (Planificación Territorial), que se integrada a su vez en una
Dirección General de Planificación genérica (compuesta generalmente por la de
Panificación Estratégica y la de Planificación Territorial. En estas Intendencias más
maduras normalmente existe un programa de actuaciones en materia de ordenamiento
territorial que establece los grandes objetivos de la misma y que se suelen vincular a
los objetivos estratégicos que inspiran el presupuesto quinquenal.
Pero aún en los casos que se presenta como una Dirección específica, no se integran
en la misma la globalidad de las funciones propias de la materia de ordenamiento
territorial (pues suele adscribirse la función de control preventivo de la edificación a
otra Dirección, así como la gestión de la cartera de tierra o el servicio de inspección
territorial).
137
Son significativos los casos de la Intendencia de Rocha y Maldonado que cuentan con
una Dirección General específica de Ordenamiento Territorial; en el caso de
Maldonado se denomina Planeamiento Urbano y Ordenamiento Territorial, y se
organiza mediante una serie de Divisiones: Coordinación de Planificación Urbana y
Territorial; Ingeniería Sanitaria y Ambiental; Planes Directores, Control Edilicio,
Agrimensura y Catastro y Tránsito y Transporte, y que cuenta integrada en la misma
con la Unidad de Gestión Integral. La estructura organizativa de Canelones es similar a
éstas, en la medida que la Dirección General de Planificación pivota en gran medida
sobre la Dirección de Planificación Territorial.
Asimismo, se presentan casos, en los que la unidad de ordenamiento territorial, aún sin
contar con una posición jerárquica relevante, sí cuenta con un seguimiento muy
directo de sus tareas por parte del Intendente (por ejemplo, los casos de Salto,
Durazno, e incluso Río Negro).
En cualquier caso, es en los Gobiernos Departamentales de la franja costera central-

este del Río de la Plata y Océano Atlántico el nivel de integración de las funciones de
ordenamiento territorial es el mayor.
Por último, es preciso constatar que con independencia de cuál sea la estructura
organizativa adoptada, hay que constatar que de forma paralela a la indefinición de
funciones o tareas de la unidad territorial, se detecta en la mayoría de las Intendencias
la carencia de protocolos de actuación en aquellos procedimientos administrativos
(especialmente de autorización de edificación o fraccionamientos de terrenos) que se
adscriben a otras unidades así como una deficiencia de flujos de información estable,
que aseguren el conocimiento y participación del servicio de ordenamiento territorial
en todos aquellos asuntos con incidencia en la materia.
9.2.2. Análisis de suficiencia de la dotación de recursos humanos, técnicos y

financieros.
a. Recursos humanos: régimen de contratación del personal técnico;

grado de profesionalización y capacitación.
En el Código Iberoamericano de Buen Gobierno, suscrito en Montevideo en junio de

2006, en la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado, los Gobiernos firmantes se comprometían a que los miembros del
Poder Ejecutivo, “37. Promoverán y garantizarán políticas y programas de carrera,
capacitación y formación que contribuyan a la profesionalización de la administración
pública”.
Las oficinas de ordenamiento territorial se integran principalmente por técnicos

contratados, por tanto no adscritos ni regidos por el sistema de carrera. La presencia
de funcionarios presupuestados (de carrera) en las oficinas es testimonial33. En gran
medida, la escasa institucionalización de la materia de ordenamiento territorial a nivel
departamental, y su posición actual no relevante en la estructura organizativa de las
33 Los funcionarios presupuestados son aquellos que se encuentran mencionados en el Escalafón correspondiente
ocupando un cargo presupuestal.
138
Administraciones departamentales, no representan un incentivo para que el

funcionario de carrera aspire a cubrir los puestos reservados para el servicio de OT.
La mayor parte del personal adscrito al servicio de ordenamiento territorial cuenta
con un contrato de función pública eventual (funcionario contratado), por tiempo
determinado (no mayor a tres años) con cargo a la partida de jornales y
contrataciones. En otro caso, cuando son contratados por un tiempo determinado
inferior y obra determinada (para una tarea específica, eventual y discontinua, como
puede ser la elaboración del instrumento de planificación) se contratan bajo la
modalidad de funcionarios zafrales.
El funcionario contratado, en principio no goza de de inamovilidad en el cargo, ni del

derecho a concursar por puestos dentro de la carrera administrativa. No obstante,
aquel funcionario contratado al que se le renueva de forma sucesiva, en la práctica
puede alcanzar una cierta estabilidad (los llamados “contratados permanentes”).
Pudiendo por la vía de nuevos contratos aspirar a puestos más altos -en función de las
necesidades de la organización- y alcanzar “ascensos”, generándose una carrera
informal y paralela a la de los funcionarios de carrera.
En las Intendencias con menor tradición y recursos económicos, se emplea

complementariamente la fórmula del contrato de arrendamiento de servicios
(remuneración a profesional por servicio o asesoramiento) generalmente vinculado a la
disponibilidad presupuestaria que brinda el Convenio de colaboración de DINOT con
las Intendencias.
En la mayoría de las Intendencias del país, la dedicación de los técnicos a las funciones
propias de la unidad territorial no es plena, siendo lo habitual que deban simultanear
sus tareas con otras complementarias no propiamente conectadas. Contrasta este
dato con las Intendencias de mayor capacidad y dinamismo (las de la franja costera
central del Río de la Plata- Océano Atlántico, e incluso Salto), en el que la dedicación sí
es exclusiva en la materia.
La capacitación en la materia del personal adscrito a las unidades territoriales es

adquirida principalmente en el transcurso del desempeño de su función pública
(experiencia y dedicación de la práctica diaria), así como por la asistencia a talleres y
cursos de formación en la mayor parte de los casos organizados por DINOT.
La capacitación del personal técnico de las unidades administrativas de Ordenamiento

Territorial no es integral, se centra mayoritariamente en las técnicas de planificación
territorial, siendo conscientes de su desconocimiento e inexperiencia en materia de
gestión (ejecución), en especial en la instrumentación de las técnicas de compensación
y de recuperación de plusvalías.
Asimismo, los equipos técnicos manifiestan la necesidad de mejorar su capacitación en

los aspectos relacionados con los nuevos instrumentos de planificación implantados
por la LOTDS, en especial, los Planes Locales y los PAI.
En síntesis, el grado de profesionalización (entendido en sentido amplio, esto es, la

posibilidad de que un profesional pueda realizar una carrera en la Administración) de
los servicios públicos de planificación y gestión territorial de las Administraciones
Departamentales es bajo, si bien la capacitación en la materia de los profesionales
139
eventuales que se destinan a las unidades de OT, sin ser plenamente satisfactoria, es la
más alta en el seno de la propia organización, e incluso en términos comparativos en
relación con los profesionales libres (arquitectos, abogados, etc.) dedicados al sector
privado que por lo general desconocen la materia.
La dominancia de los contratos eventuales (sea de función pública o arrendamiento de

servicios), provoca el efecto perverso de que aquellos profesionales que en la
actualidad cubren el servicio y que son los que en la práctica cuentan con el mayor
conocimiento y capacitación en la materia de ordenamiento territorial, no tengan
asegurada su permanencia en la institución, dificultándose así la posibilidad de crear una
cultura de gestión territorial propia de la organización departamental que trascienda a
los cambios políticos derivados de los procesos electorales, y que incluso, y en cierta
medida, se vean cuestionadas las acciones dirigidas a la mejora de su capacitación dado
que nadie asegura que esa mejora permanezca en la institución.
Asimismo, y desde la perspectiva del técnico actual que desempeña su función en la

oficina territorial, es lo cierto que éste es consciente de la incertidumbre de su
estabilidad y percibe las dificultades en sus expectativas de progreso profesional en la
institución pública, estando por ello predispuesto a recibir una oferta más atractiva que
conlleva su abandono de la Administración departamental, generalmente de la empresa
privada (en la práctica, ha sido el caso de los técnicos informáticos, o de los técnicos
ambientalistas adscritos a las unidades administrativas de planificación y gestión
territorial).
b. Grado de interdisciplinariedad de los equipos que integran las

oficinas de Ordenamiento Territorial.
El territorio y las relaciones que acontecen en él, son diversas. Sólo con la integración
de profesionales de diversas disciplinas pueden desarrollarse un estudio completo de la
problemática de ordenación territorial y proponerse el conjunto de instrumentos de
planificación y gestión para ser abordado con suficiencia.
Las oficinas de Ordenamiento Territorial están constituidas mayoritariamente por

técnicos, principalmente arquitectos.
En efecto, los técnicos con mayor grado de presencia en las unidades de gestión
territorial pertenecen a la rama de la arquitectura, que constituyen el elemento común
presente en todos los casos. Asimismo suelen integrarse en los equipos técnicos de
OT, ingenieros agrimensores (profesión tradicionalmente vinculada en el país a la
disciplina de creación y ampliación de los centros poblados) e ingenieros agrónomos
(para el estudio del medio físico y ambiental).
Eventualmente, durante los procesos de elaboración de los instrumentos de

planificación territorial, se integran en los equipos de OT, ingenieros civiles,
trabajadores sociales, e incluso sociólogos durante los procesos de elaboración de la
planificación.
Sólo en las Intendencias con mayor capacidad (Montevideo y Canelones) la presencia

de estos otros profesionales es permanente en la estructura administrativa.
140
La presencia de profesionales del derecho (abogados y escribano) es escasa en los

equipos de OT, cubriéndose ordinariamente esta carencia de forma parcial (por
dedicación no exclusiva de profesional destinado a otras tareas principales en la
Intendencia) o mediante asesoramiento externo puntual. Asimismo la presencia de
técnicos con formación en sistemas de información geográfica, brilla por su ausencia.
La ausencia de técnicos profesionales del Derecho tanto en la elaboración de los

instrumentos de planificación, pero especialmente en la tarea de ejecución, es uno de
los déficits más relevantes de las estructuras organizativas de las Intendencias
Departamentales.
De igual forma, la escasa presencia de técnicos con formación en sistemas de

información geográfica, dificulta el manejo y la labor actualizadora de los datos
territoriales.
Los economistas no se integran en los equipos de ordenamiento territorial.
En general estas oficinas no tienen adscrito personal con categoría de administrativo o

auxiliar-administrativo, por lo que las labores administrativas son cubiertas de forma
eventual por otros servicios o son asumidas directamente por el propio personal
técnico del servicio.
En síntesis, los equipos de las oficinas de gestión territorial de las Intendencias

Departamentales cuentan en general con un nivel de interdisciplinariedad bajo, aun
cuando se aprecian esfuerzos y aspiraciones por mejorarlo. En las Intendencias de
mayor dinamismo se presenta un mayor grado de interdisciplinariedad.
c. Grado de asunción de tareas de conducción superior.
En las unidades territoriales de las Intendencias no se suelen asumir por ninguno de sus
componentes tareas de conducción superior en correspondencia con su papel de
funcionarios contratados eventuales y, consecuentemente, no se asumen
responsabilidades en la asunción de objetivos ni se acometen rendiciones de cuentas.
Sólo se presentan tareas de conducción superior y de responsabilidad en el

cumplimiento de objetivos y programas en aquellos Gobiernos Departamentales en los
que el ordenamiento territorial alcanza un mayor nivel de reconocimiento jerárquico
en la estructura departamental. Son los casos en estas Intendencias que personas que
asumen el cargo de Director del área (personal de particular confianza) pero al contar
con diversos cometidos, esta tarea se diluye en lo concerniente a la gestión del
desarrollo territorial. La responsabilidad política recae en el Director General del que
depende el servicio y en última instancia, en el Intendente/a.
141
d. Estimación de capacidad y adecuación de los recursos humanos a los

cometidos asignados a los Gobiernos Departamentales por la
LOTDS.
El número de integrantes de los equipos de planificación y gestión territorial de las

Intendencias no es homogéneo, variando en proporción a la población y dinamismo
económico de cada Departamento. Sorprende el caso de Maldonado, que cuenta con
una reducida proporción de personal, al confiar en gran medida las labores de
elaboración de la planificación a equipos externos.
En general, son equipos reducidos e insuficientes, incluso para el nivel de funciones que
actualmente vienen asumiendo los Gobiernos Departamentales en la materia de OT.
Las Intendencias de Montevideo y Canelones cuentan con el mayor número de

recursos de personal, si bien presentan también algunas insuficiencias; así por ejemplo
Canelones contando aproximadamente con 100 personas integradas en la Dirección
específica, no cubre suficientemente sus necesidades organizativas para su compleja
estructura territorial y sistema urbano, imposibilitando una materialización más efectiva
de su desconcentración administrativa ya iniciada.
Desde la entrada en vigor de la LOTDS las Intendencias vienen desarrollando

esfuerzos por incrementar sus recursos humanos. Estos esfuerzos se vinculan en las
Intendencias de menor capacidad, a los recursos financieros que provienen de los
Convenios de Colaboración con MVOTMA-DINOT. Si bien, en muchos casos, la
puesta en marcha de estas iniciativas se ve retrasada al paralizarse la transferencia de
recursos del Convenio por la dificultad de determinadas Intendencias de justificar la
materialización de otros fondos previos facilitados por el MVOTMA para el
cumplimiento de objetivos específicos.
En las Intendencias con mayor poderío, estos esfuerzos de reforzar sus estructuras
administrativas se realizan al margen de los Convenios con MVTMA-DINOT34.
Las deficiencias de recursos humanos en materia de ordenamiento territorial han sido

tradicionalmente cubiertas por las Intendencias mediante la fórmula de encargos a
consultores externos para la elaboración de instrumentos de planificación (en especial,
los avances de planes locales), o mediante Convenios con organismos académicos.
No obstante, en la actualidad esta fórmula está siendo abandona por regla general, si
bien es utilizada por algunos Gobiernos departamentales (como es el caso de la
Intendencia de Maldonado ya comentado y la de Paysandú), paralelamente con las
acciones de fortalecimiento de su propia estructura de personal.
Las insuficiencias de recursos humanos para la asunción con solvencia de las funciones
de ejecución territorial, e incluso de policía territorial son patentes en todos los casos,
salvo la Intendencia de Montevideo.
34 Las Intendencias de Montevideo y de Maldonado no han suscrito dichos Convenios; y la Intendencia de

Canelones aún no ha recibido las transferencias de fondos por condicionantes en la intervención del gasto.
142
Incluso se detectan insuficiencias de recursos para abordar la tarea de la función de

planificación de instrumentos de desarrollo. En este punto, es previsible que en el
futuro esas unidades territoriales pasen a asumir un rol de dirección y control de la
formulación de instrumentos de ordenamiento territorial, más que seguir asumiendo la
propia labor de redacción.
e. Recursos técnicos y equipos. En especial, la cartografía y el sistema

de información geográfico.
En materia de medios técnicos (equipos informáticos y sistemas operativos) la

situación de las Intendencias es diversa. Siendo precarios los medios en las
Intendencias del interior y norte del país, salvo en aquellas que están implantando
experiencias en el gobierno electrónico.
Sólo es satisfactorio el nivel de recursos en las Intendencias más dinámicas, pero

incluso en ellas, se presentan debilidades por la incapacidad o antigüedad de los
equipos informáticos, en especial para el tratamiento de la información geográfica.
La renovación de los medios técnicos se hace depender en las Intendencias de menor

capacidad de la suscripción del Convenio de Cooperación con DINOT o de algunas
iniciativas relacionadas con los organismos que impulsan el gobierno electrónico.
La cartografía disponible por las Intendencias no está unificada, y se compone de la

superposición de diversas informaciones. Se parte de la cartografía catastral,
compuesta generalmente por planos gráficos de escala 1/20.000 del sistema parcelario.
En algunas Intendencias se dispone de un parcelario en zonas urbanas a escala 1:10.000.
En general, este parcelario presenta problemas de actualización.
Sobre esta base, los equipos de la unidad territorial de la Intendencia, superponen la

cartografía geográfica de escala 1:50.000 (realizada por el Instituto Geográfico Militar),
así como la que proporcionan diversos organismos nacionales sobre materias
sectoriales (OSE, el Ministerio de Ganadería y Agricultura) y a escalas diferentes. Los
datos de topografía son elementales, con cortes de desnivel muy distanciado entre sí y
bajos niveles de resolución para el trabajo de planificación a escalas urbanas.
Este sumatorio de información cartográfica, por lo general, es suministrado a las

Intendencias por los diferentes organismos encargados de su elaboración en programas
diferentes, apreciándose complicaciones técnicas de compatibilidad entre ellas, así
como de coordinación geo-referencial. Estos problemas son resueltos, con mayor o
menor éxito, por las unidades territoriales en función de las capacidades de
tratamiento de información cartográfica de la que dispongan las Intendencias.
En resumen, es una cartografía a escala insuficiente, con información parcial y

desactualizada. En consecuencia, la información gráfica disponible por las Intendencias
no reúne los requisitos de calidad para abordar con garantías los trabajos de
planificación de las zonas urbanas y colindantes. El territorio no se conoce en la
actualidad con el detalle preciso ni en su diversidad, para la toma de decisiones
planificadoras concretas.
143
El tratamiento de la información cartográfica dispone por parte de los equipos de las

unidades de ordenamiento territorial se realiza mayoritariamente mediante programas
de dibujo asistido por computadora, sin vinculación con sistemas de información
geográfica.
Las actividades vinculadas a la gestión departamental del sistema de información

geográfica suelen depender de otras dependencias de la intendencia diferente de la
responsable de ordenamiento territorial y con objetivos de actuación no siempre
coincidentes -particularmente enfocados a la materia tributaria-.
f. Recursos presupuestarios.
Los presupuestos de las intendencias Departamentales en lo concerniente a la materia

de ordenamiento territorial, en general, sólo cubren el rubro retribuciones personales
y, ocasionalmente, fondos para contrataciones externas de consultoría relacionadas
con la elaboración de instrumentos de ordenamiento.
En este punto es destacar, el importante peso que en general para el funcionamiento

de las unidades territoriales, tienen los recursos que provienen del convenio de
cooperación con el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT).
Excepcionalmente, algunas Intendencias incorporan en sus presupuestos inversiones

para la urbanización de zonas potencialmente transformables, así como para la
adquisición de terrenos con destino a la Cartera de Tierras, pero son casos singulares.
Sólo las Intendencias más dinámicas cuenten con un verdadero presupuesto de

inversiones en materia de ordenamiento territorial que incluye no sólo inversiones en
planificación sino en ejecución.
En este punto es significativo el respaldo que cuentan determinados Gobiernos

Departamentales para inversiones en materia de ordenamiento territorial fruto de
Convenios de Cooperación internacional que determinadas Intendencias cuentan con
instituciones de otros países: en especial la Junta de Andalucía, la Cooperación
Francesa y la Región Liguria de Italia.
Es destacar, el caso de las relaciones con la Junta de Andalucía, pues sus Convenios de
cooperación obligan a las Intendencias a la cofinanciación de las actuaciones
programadas en los protocolos de desarrollo, por lo que exige una aportación
inversora propia de los Gobiernos Departamentales en la materia de ordenamiento
territorial. Así los protocolos de cooperación con la Intendencia de Montevideo,
abarcan no sólo actuaciones de elaboración de planeamiento de desarrollo, sino
inversiones para la ejecución de actuaciones públicas previstas en los instrumentos
redactados y aprobados (ejecución de parques públicos en zonas inundables con
implantación de edificaciones irregulares, cuyos ocupantes han sido realojados).
144
9.2.3. El estado de la planificación territorial en los Gobiernos

Departamentales.
a. Descripción general de la situación del proceso iniciado por los

Gobiernos Departamentales para dotarse del sistema de
planificación territorial previsto en la LOTDS.
La aprobación de la LOTDS en junio de 2008, encontró a la mayoría de los

Intendencias Departamentales inmersas en procesos de elaboración de diversos
instrumentos de ordenamiento territorial, en muchos de los casos, siendo el primer
intento planificador de la historia del Departamento. La entrada en vigor de esta Ley
significó un importante respaldo para aquellas Intendencias que ya se habían
embarcado en trabajos de planificación más consolidados y -al mismo tiempo que
implicaba nuevas responsabilidades y competencias- significó un impulso sobre todo
para las intendencias con procesos más incipientes y escasa tradición.
A tres años de vigencia, puede apreciarse que se han elaborado instrumentos de

planificación territorial de distinto alcance en casi todas las intendencias, en algunos
casos ya completaron los procesos de participación ciudadana y consultas al
MVOTMA, encontrándose en trámite de aprobación definitiva por las respectivas
juntas departamentales. Pero son escasos los instrumentos de ordenamiento territorial
adaptados a la LOTDS que culminaron con su aprobación y que se encuentran
vigentes.
Asimismo, el contraste de los diferentes instrumentos de ordenamiento territorial

previstos en la LOTDS con la realidad, permite constatar que ningún Gobierno
Departamental ha completado el sistema de planificación territorial-urbanístico en sus
niveles superiores, esto es, con la aprobación y vigencia de la Ordenanza
Departamental de OT, las Directrices Departamentales y los Planes Locales de sus
núcleos con mayor población.
La novedad técnica en las tareas de elaboración de ambos instrumentos, la asunción de

los órganos de gobierno departamental de su alcance y contenidos, conjuntamente con
la necesidad de someterlos a información pública y asegurar la coordinación
interadministrativa, explican en gran medida, que transcurrido tres años desde la
entrada en vigor de la LOTDS, no se haya completado ese nivel básico del sistema de
planificación, con la aprobación y vigencia de los mismos.
La elaboración de Directrices Departamentales de ordenamiento territorial es una

prioridad para el MVOTMA-DINOT, a fin de dotar a cada Departamento de la primera
piedra del sistema de planificación territorial. Y esta prioridad se refleja en los
Convenios de Cooperación suscritos con las diversas Intendencias por el MOVTMA-
DINOT.
En la actualidad todas las Intendencias han expresado su voluntad de dotarse del

instrumento territorial general de su jurisdicción: las Directrices Departamentales de
OT. Pero no todas han comenzado de forma efectiva dicha elaboración, aun cuando sí
son mayoría las que han iniciado esas labores de redacción de las Directrices
Departamentales, encontrándose ésta en diferentes estadios de redacción o de
145
146
tramitación. No obstante, la culminación de los procesos de tramitación y aprobación

se presenta en el panorama general como una excepción.
Así, no se han iniciado los trabajos de elaboración de las Directrices Departamentales

en siete Gobiernos Departamentales, pese a suscribir el Convenio de Cooperación:
Artigas, Colonia, Flores, Rivera, Soriano, Tacuarembó y Treinta y Tres.
En proceso de elaboración se encuentran las Directrices Departamentales de Cerro

Largo, Florida, Montevideo35, Río Negro, y Rocha y Salto.
Culminada su elaboración apta para su aprobación previa, y en diversa fase de

tramitación (pendiente aprobación previa Junta Departamental, o bien aprobadas
inicialmente con puesta de manifiesto, petición de informe de correspondencia o
elaborando documento final): Salto (con puesta de manifiesto, y en fase de incorporar
categorización) Canelones (con categorización), Durazno (con categorización, y con
aprobación previa), Lavalleja, Paysandú y San José (con categorización).
Únicamente se encuentran elaboradas y aprobadas con tramitación culminada, las

Directrices Departamentales de Maldonado (incluyendo categorización.
Un análisis del contenido de las directrices departamentales de ordenamiento

territorial elaboradas, aprobadas o en trámite, permite caracterizarlas por su tendencia
a la expresión programática, con escasa presencia de decisiones territorializadas
plasmadas en planos de ordenación, lo que habrá que explicar en gran medida por las
carencias de la cartografía que se maneja.
No obstante, incluyen una categorización básica de los suelos del departamento,

fundada en una asunción de la realidad preexistente de carácter rural, suburbano o
urbano, vinculada a los inmuebles y aplicada originariamente a efectos tributarios.
Si bien en algún caso se avanza en la definición conceptual de las subcategorías, es

escasa la asignación de éstas a nivel del territorio.
De otra parte, en algunas Directrices Departamentales, se incluye una asignación del

atributo de potencialmente transformable, e incluso con una asignación genérica de los
suelos, lo que supone un uso abusivo de este atributo, pues se realiza sin un estudio
adecuado de las necesidades reales ni con el establecimiento de determinaciones
estructurales básicas complementarias que asegure la integración territorial de estos
terrenos.
En estos momentos, la mayoría de las oficinas de planificación territorial de las

Intendencias se encuentran elaborando algún tipo de planes locales o planes parciales
urbanos, de forma complementaria (pero casi nunca simultánea, por las insuficiencias
de la estructura de recursos de personal), y en ocasiones con priorización a la
redacción de las Directrices. Estas iniciativas obedecen a las urgencias de gobierno
para responder a concretas demandas surgidas en la gestión del territorio. La
35 En realidad es un proceso de revisión-adaptación, por contar con el POT de Montevideo de 1998, que es
documento mixto situado entre lo que serían unas Directrices Departamentales y un Plan Local en la nueva ley
territorial, e incluso con algún contenido parcial de las Ordenanzas.
147
148
elaboración de este tipo de Plan resultan instrumentos más tangibles en cuanto a su

grado de definición (relacionado con la planificación urbanística), por lo que los
equipos técnicos se sienten más seguros de transitar en su formulación que en las
tareas de los instrumento de ordenación del territorio departamental, que es más
abstracto.
No obstante, y por lo general, la elaboración de Planes Locales se encuentra en su

fase previa, sin contar aún por regla general con documentos completos elaborados, si
bien se presentan casos significativos de importantes zonas urbanas que cuentan con su
Plan Local elaborado e incluso aprobado.
Las deficiencias cartográficas conjuntamente con la ausencia de labores de

mantenimiento de la existente, (por la escasa presencia de técnicos con formación en
sistemas de información geográfica en las unidades administrativas, cuando no por las
carencias de los propios equipos informáticos) hace que la función planificadora se esté
ejecutando con un conocimiento del territorio muy deficiente, lo que provoca que esa
función planificadora en los Planes Locales avance sin dificultad en su primera fase, que
se desarrolla a escalas grandes, y se ralentice en sus etapas finales de concreción de
propuestas.
En lo concerniente a las tareas de elaboración del principal instrumento específico de

planeamiento derivado y facilitador de la ejecución, esto es el Programa de Actuación
Integrada, tampoco se presentan con materializaciones concretas, salvo procesos
iniciales de formulación en cuatro departamentos. .
Por último, ninguno de los Gobiernos Departamentales ha iniciado un proceso de

elaboración completa e integral del instrumento jurídico que le permitiría contar con
un desarrollo normativo de sus competencias departamentales en la materia de
ordenamiento territorial en el marco de la LOTDS, esto es, con la dotarse de unas
Ordenanzas Departamentales OTDS, si bien se ha iniciado por alguna Intendencia un
proceso de reglamentaciones parciales de la matera. Tres departamentos tienen
regulación para los programas de actuación integrada.
b. Descripción particularizada del proceso planificador en los Gobiernos

Departamentales.
La situación particularizada de cada una de las Intendencias Departamentales en lo

concerniente al proceso de dotarse de instrumentos de planificación territorial, en
sentido estricto (Directrices Departamentales) y de planificación urbanística general de
las localidades (Planes Locales), es la siguiente:
x El Departamento de Artigas, uno de los más deprimidos y con menos

población del país, el proceso de redacción de las Directrices no ha
comenzado. En cambio, se han iniciado las labores de redacción de los Planes
Locales de las dos principales localidades, el de Bella Unión (que es una
revisión-adaptación del plan de la década de 1980) y el de Artigas (capital
departamental), si bien ambos se encuentran en sus etapas iniciales y con una
estructura de equipo redactor débil.
149
150
x El Departamento de Canelones (de los más dinámicos del país desde el punto
de vista económico y de población, localizado en el área costera y en la
aglomeración de Montevideo, con una gran diversidad territorial y complejidad
en su sistema urbano, es uno de que mayores esfuerzos y logros presenta en
los últimos años en materia de planificación territorial. La piedra angular de
dicho proceso lo constituye el Plan Estratégico Canario (PEC), recientemente
revisado. A partir de las estrategias territoriales se han desarrollado diversos
procesos de elaboración de instrumentos de ordenamiento territorial. El Plan
Local de la Ciudad de la Costa (CostaPlan), se encuentra aprobado desde
octubre 2010. El Plan para la Microrregión 7 Eje Ruta 5 La Paz-Las Piedras-
Progreso se encuentra en proceso de elaboración bastante avanzado (cuenta
con puesta de manifiesto cumplida). Actualmente se encuentra en proceso
inicial de elaboración el Plan Local para Pando, el Plan Local de ciudad de
Canelones, así como el Plan para la Microrregión 4 “Costa de Oro”.
x El Departamento de Colonia (con un peso económico situado por encima de

la media del país, basado en la economía de los productos lácteos y su actividad
portuaria, y localizado en una posición estratégica en el estuario del río de La
Plata y con una capital de interés histórico, atractiva para el sector turístico),
no responde en la función planificadora a la capacidad teórica del
departamento. La Intendencia no ha iniciado la redacción de las Directrices
Departamentales. De otra parte, el Plan Local de Colonia del Sacramento
(capital departamental), que se encontraba en su etapa final de elaboración fue
retirado en el trámite de su aprobación por la Junta Departamental. De otra
parte se han iniciado (lentamente) los procesos de redacción de los Planes
Locales de Nueva Palmira, de Conchillas y el Plan de Carmelo y su
microrregión.
x El Gobierno Departamental de Cerro Largo ha iniciado el proceso de

elaboración de las Directrices Departamentales, y cuenta con un Plan de Melo
(capital departamental) aprobado antes de la LOTDS, procedería su adaptación.
Asimismo se encuentra elaborado el Plan Local de Laguna Merín, con puesta de
manifiesto, que deberá ajustar sus determinaciones por observaciones de
DINOT. Por último, se iniciaron los trabajos del Plan Local de Río Branco, pero
en la actualidad se encuentra en revisión de contenidos previos.
x En el Departamento de Durazno, tras una etapa inicial de estancamiento, se

ha producido una revitalización de los procesos de redacción con un fuerte
liderazgo político de su Intendencia, una vez culminada la elaboración de las
Directrices Departamentales con categorización básica, que han sido aprobadas
recientemente por la Junta Departamental, ahora proceden iniciar la redacción
del Plan Local de la capital departamental.
x En el Departamento de Flores no se ha iniciado la labor de redacción de las

Directrices Departamentales, y si bien la Intendencia inició la redacción del Plan
Local de Trinidad (capital) y su Microregión, ha quedado paralizado en la
elaboración de su etapa final.
151
152
x En el Departamento de Florida, aun cuando se ha iniciado la labor de

redacción de las Directrices Departamentales, sus contenidos no caracterizan
al Departamento, y se encuentra en su fase preliminar el Plan Local de Florida
(capital departamental), también con escasos avances.
x En el Departamento de Lavalleja, que cuenta con unas Ordenanzas de

Desarrollo y Ordenamiento Territorial, antes de la LOTDS, la Intendencia
prácticamente ha culminado la elaboración de las Directrices Departamentales
y se encuentra en fase de avance la redacción del Plan Local de Minas (capital
departamental).
x El Departamento de Maldonado se presenta como uno de los que más ha

impulsado la estructura del sistema de planificación de la LOTDS, cuenta con
Directrices Departamentales aprobadas, incluso con reglamentación general de
algunos de los contenidos parciales de la ley, y se encuentran en fase avanzada
de elaboración y tramitación, los Planes Locales de los centros de mayor
población, si bien no se han culminado y no cubren la totalidad de las
localidades de su jurisdicción. Así se ha dotado de un Decreto de
Implementación de la Ley Nº 18.308 (adaptación de categorías a la LOTDS de
instrumentos previos aprobado, desarrollo de las subcategorías, y contenido de
los PAI, además de la regulación de usos y regímenes de gestión) así como un
Decreto de regulación de Retorno de Mayor Valor Inmobiliario. Las Directrices
Departamentales fueron aprobadas en mayo 2010, incluyendo categorización
de suelos, y se procedía a la identificación de grandes áreas de transformación
genérica36. Se encuentra en fase final de elaboración para audiencia pública del
Plan Maestro y Plan Local de la Aglomeración Central San Carlos-Maldonado-
Punta del Este. Por último, el Plan Local para el área entre Lagunas José Ignacio
y Garzón Ruta 9 y Océano Atlántico, en etapas finales de elaboración. Por
último ha procedido a la reglamentación de los PAI, pendiente de su
aprobación.
x En el Departamento de Paysandú, ha culminado la elaboración de las

Directrices Departamentales que se encuentran en proceso de aprobación
previa por la Junta Departamental. Asimismo, se encuentran elaborados
pendientes de aprobación por la Junta Departamental los Planes Locales de
Paysandú (capital departamental y Microrregión), y el de la Microrregión de
Guichón. Cuenta asimismo con un Plan de Quebracho aprobado antes de la
LOTDS que es preciso revisar y adaptar.
x En el Departamento de Río Negro, el proceso de redacción de las Directrices

Departamentales se encuentra en sus albores. Sin embargo, han priorizado la
elaboración de los Planes Locales aún cuando no se encuentran aprobados. Así
se encuentra elaborado el Plan Local de Young adaptado LOTDS (en la
actualidad en Puesta de Manifiesto) y en proceso de revisión de contenidos del
Plan de Fray Bentos (capital departamental) y su Microrregión. Este
departamento cuenta con una reglamentación aprobada para los PAI.
36 En el trámite las Directrices contaron con un informe de correspondencia del MVOTMA por silencio.
153
154
x El Departamento de Rivera, no ha iniciado las labores de redacción de las

Directrices Departamentales, que no se estiman como una prioridad. En
cambio cuenta elaborado y aprobado en 2010 el Plan Director de la capital que
cuenta con naturaleza de Plan Local, al adaptarse a la LOTDS en su etapa final.
Asimismo se encuentran en el inicio de su elaboración los Planes Locales de de
Vichadero y de Tranqueras. Además Rivera cuenta con una Ordenanza de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial aprobada antes de la Ley, 2007. Y se
encuentra en elaboración, otros Planes de desarrollo, como el Plan de
ordenamiento del centro de Rivera.
x El Departamento de Rocha, cuenta con tradición planificadora. Tras la entrada

en vigor de la LOTDS, se acomete trabajos de ajuste para la normativa
departamental al nuevo marco legislativo general, que culminan con la
aprobación de dos decretos departamentales: para la implementación de la Ley
en la jurisdicción del departamento y para la regulación del retorno de mayor
valor. En el marco de la llamada Ordenanza Costera se desarrolló el proceso y
se aprobó el Plan Local para el Sector 1, entre las lagunas de Rocha y Garzón y
se encuentra en la actualidad elaborando la Intendencia el Plan Local para el
Sector 2, entre La Paloma y Valizas, Cabo Polonio). Esta tarea se simultanea
con el inicio de los trabajos de las Directrices Departamentales y con la
intervención en las Estrategias Regionales.
x En el Departamento de Salto, el documento de Directrices Departamentales

se encuentra en su fase final de elaboración. No se ha iniciado la elaboración
del Plan Local de la capital, manteniendo la vigencia uno anterior a la
aprobación de la LOTDS que precisaría ser revisado y adaptado. Ha priorizado
la redacción de otros Planes Locales de localidades menores que se encuentra
en su fase inicial. Asimismo, se encuentra en elaboración el PAI de Cuatro
Bocas sin alcanzar la fase de instrumentar las propuestas.
x En el Departamento de San José (costero en la aglomeración urbana de

Montevideo), se ha priorizado la redacción de las Ordenanzas Departamentales
que se encuentran elaboradas en trámite de puesta de manifiesto, si bien sin
incluir categorización, se está en proceso de inclusión de esta determinación.
Se ha iniciado la elaboración del Plan Local de Kiyú y zona de influencia. No
obstante, las ciudades más importantes del Departamento, no cuentan con el
proceso de elaboración iniciado, pretendiéndose acometer próximamente el de
Ciudad del Plata.
x El Departamento de Soriano, no ha comenzado la elaboración de las

Directrices Departamentales. La Intendencia acordó iniciar antes de la
aprobación de la LOTDS la redacción de los Planes Locales de Mercedes y
Dolores, por consultoría externa, planes que fueron elaborados, pero su
tramitación se paralizó, actualmente se encuentra reiniciando el proceso de
revisión de contenidos y su adaptación a la ley por un equipo interiorizado en
la estructura organizativa, sin plena dedicación.
155
x El Departamento de Tacuarembó, que cuenta con una Ordenanza de

Desarrollo y Ordenamiento Territorial, antes de la LOTDS, no ha iniciado el
proceso de redacción de las Directrices. En cambio, ha iniciado el proceso de
elaboración del Plan Local de la capital departamental.
x En el Departamento de Treinta y Tres, la Intendencia no ha iniciado la

redacción de las Directrices Departamentales. Culminó la elaboración del Plan
Local de la capital departamental, pero su aprobación en la Junta Departamental
se paralizó, estando en proceso de revisión de sus contenidos.
x Por último, el Departamento de Montevideo, que se ha presentado siempre

como una singularidad en el país y, ahora, encierra una paradoja.
Congruentemente con el peso del departamento en la economía y la población
del país, la Intendencia de Montevideo ha sido la de mayor tradición y capacidad
en materia de ordenamiento territorial. La aprobación del POT Montevideo de
1998, fue el mayor avance en la materia que aconteció en el país, inspirador de
muchos de los contenidos de la LOTDS. Su POT, aún vigente, ha sido
desarrollado con la aprobación de importantes instrumentos de desarrollo
(Planes Especiales y PAI). Por tanto, es el Gobierno Departamental que cuenta
con un sistema de planeamiento territorial vigente más completo de todo el
país y sus progresos en la materia han tenido un efecto demostrativo y
referencia para el resto de las Intendencias.
Sin embargo, en la actualidad, y aun habiendo acordado la Intendencia la

formulación de su revisión (por necesidades intrínsecas del propio POT de
Montevideo, dado el tiempo transcurrido desde su elaboración y aprobación),
es lo cierto que estos trabajos de redacción -que deben incorporar
necesariamente la adaptación a la LOTDS del POT, tanto en su aspecto de Plan
Local, como de Directrices Departamentales- se encuentran en su fase
preliminar, pues sólo se ha procedido a la elaboración de un documento de
avance en 2010, y por ello, sin contenido completo.
9.2.4. Conclusiones generales derivadas del análisis pormenorizada de la

situación del proceso planificador en los departamentos.
El análisis particularizado del proceso planificador iniciado por los Gobiernos

Departamentales que se acaba de exponer, permite extraer las siguientes conclusiones
generales, derivadas del contrate comparativo de datos:
1º) Ninguna de las Intendencias ha ejercitado, ni ha comenzado el proceso de

redacción globalizador de las Ordenanzas Departamentales de OTDS previstas
en la ley, y que les permitiría a los Gobiernos Departamentales instrumentar
adecuadamente sus competencias de planificación (además de las de gestión, y
control territorial), completando el sistema normativo. Sólo existen iniciativas
de desarrollo parcial de su contenido.
2º) El impulso del sistema de planificación se centra en la elaboración de

Directrices Departamentales y Planes Locales, con una desigual distribución de
esfuerzos y resultados. Los instrumentos finalizados y en vigor representan una
excepción, si bien algunos se encuentran en su tramo final.
156
3º) La elaboración de los Planes Locales encuentra dificultades técnicas por la

insuficiencia de la cartografía para la toma de decisiones concretas, así como
por las dudas e incertidumbres del alcance de algunas de las determinaciones
que la LOTDS incorpora para la planificación urbanística general de las
localidades.
4º) El menor avance comparativo en materia de planificación territorial se aprecia

en las Intendencias de Artigas, Cerro Largo, Florida, Lavalleja, Soriano y Treinta
y Tres, que no han logrado culminar la elaboración de documento alguno
(adaptado a la LOTDS) completo apto para iniciar su tramitación
administrativa, y se presentan paralizaciones significativas en los procesos de
elaboración en Colonia y Flores que contando con documentos redactados se
han detenido.
Tampoco los avances son significativos en San José y Tacuarembó atendiendo a

su nivel teórico de capacidades y tensiones territoriales presentes.
5º) La situación del proceso planificador de las Intendencias se presenta, desde el

punto de vista comparativo, en niveles medios (en atención a sus capacidades
teóricas relacionadas con la estructura económica y población) en los
departamentos de Durazno, Río Negro y Rivera, si bien con situaciones
descompensadas por el retraso en la elaboración de alguno de los documentos
de planificación básicos (sean las Directrices o los Planes Locales).
Paysandú, se sitúa por encima de la media en los niveles de elaboración de

documentos de planificación básico (tiene culminado las Directrices y el Plan
Local de la capital).
6º) Los sistemas de planificación más completos se presentan en los departamentos

con mayor dinamismo económico y poblacional, si bien se focaliza en aquellos
situados en la franja costera central y este del Rio de La Plata y Océano
Atlántico (Canelones, Maldonado y Rocha).
7º) En cambio, la situación de la planificación del Departamento que cuenta con la

segunda ciudad del país (Salto) no es proporcional a su potencialidad y
problemática territorial, si bien presenta signos recientes de activación de los
procesos de redacción.
8º) Son significativos, los buenos resultados en elaboración de documentos

completos que presentan aquellas Intendencias que han optado como estrategia
de redacción por la contratación externa, caso de Maldonado y de Paysandú (si
bien éste deberá confirmar la asunción política de los contenidos de
planificación con la aprobación de los documentos por la Junta Departamental,
pues también se aprecian retrasos en su aprobación).
9º) Se constata que la tramitación administrativa en algunos procesos de

planificación en los que la redacción técnica se presenta culminada (con la
elaboración de documentos completos, generalmente casos de Planes Locales),
se encuentra paralizada o retrasada, en espera de la decisión política de las
157
Juntas Departamentales, que muestran desconocimiento o dudas en cuanto al

alcance de estos documentos, y no tanto, en cuanto discrepancias concretas
sobre el modelo territorial adoptado en el instrumento elaborado. En general
en las juntas departamentales no existen comisiones especializadas en la
temática de ordenamiento territorial, siendo ésta abordada -cuando reciben
proyectos de decreto- por la comisión de legislación.
10º) En cambio, contar con el respaldo decidido del Intendente, que ponga su
liderazgo político a favor de la implementación de la reforma territorial,
dinamiza el proceso de elaboración37 y, consecuentemente, la aprobación en el
seno de la Junta Departamental de los instrumentos.
No puede olvidarse que todo proceso planificador encierra un compromiso

por regir el territorio con reglas ciertas, y reduce el margen de discrecionalidad
en la gestión de los asuntos territoriales de los Intendentes, por lo que
persisten aún algunas actitudes contrarias a asumir el proceso de reforma en su
integridad, pese a reconocerse con carácter general el reforzamiento
institucional que para el Gobierno Departamental representa la entrada en
vigor de la LOTDS.
11º) El retraso de la Intendencia de Montevideo en las labores de revisión-

adaptación de su POT a la LOTDS, ha supuesto la pérdida hasta ahora de uno
de los aliados más importantes con el que podría contar el proceso de
implantación y consolidación de la reforma territorial, en la medida que no ha
ejercido su liderazgo en la capacitación, y sin originarse el efecto demostrativo
y orientador de contenidos de los nuevos instrumentos planificadores para los
equipos del resto de Intendencias.
9.2.5. Análisis del ejercicio de las demás funciones de gestión territorial

atribuidas por la LOTDS a los Gobiernos Departamentales.
La LOTDS atribuye a los Gobiernos Departamentales la competencia en materia de

gestión territorial que debe ser entendida como la función de dirección y control del
desarrollo del territorio departamental conforme a unos objetivos coordinados de
interés general adoptados en la planificación.
En verdad, la gestión territorial en sentido amplio, engloba incluso la potestad de

planeamiento, conjuntamente con la potestad de actuación y control territorial.
No obstante, de forma más específica, en el presente apartado (una vez analizado en el

anterior, la potestad planificadora) se aborda el análisis de la gestión territorial en sus
aspectos más concretos concernientes a las tareas públicas de administración del
territorio para implementar y hacer respetar el modelo territorial previamente
establecido en la planificación, por tanto, es la gestión relacionada en relación con las
potestades de actuación y control territorial.
37 Como acredita el caso de Canelones, Durazno y Rocha.
158
Por tanto, desde este punto de vista, más preciso, la gestión territorial engloba:
1º) La competencia de actuación territorial (artículo 54 a 67 LOTDS), esto es, el

control y dirección de la actividad de ejecución urbanística. Es la competencia
para dirigir y controlar la actividad encaminada a gestionar y ejecutar los
ámbitos sujetos a transformación según las previsiones de los instrumentos de
2º) La competencia del control territorial de las la implantación de las edificaciones,

usos y actividades (art.68 de la LOTDS, y siguientes) tanto en su aspecto del
control previo de las actuaciones (otorgamiento de licencias y autorizaciones)
como de disciplina territorial (imposición de sanciones).
La gestión territorial conforme a la LOTDS, no ha sido implantada, ni tan siquiera

asumida, en su integridad en la acción de gobierno de las Intendencias, que hasta la
fecha sólo realizan en general la función de control previo de las edificaciones en zonas
urbanas de las poblaciones mayores. El resto de funciones de gestión territorial (como
son las de ejecución y las de disciplina) sólo se ejercitan por algunas Intendencias, y
cuando se ejercitan, esta acción de gobierno sólo abarca a determinadas zonas de la
jurisdicción departamental.
La mayoría de los Gobiernos Departamentales reducen sus tareas de gestión del

territorio, de una parte a la mera administración y prestación de los servicios públicos
municipales (sintetizados y conocidos como “ABC” -Alumbrado, Basura, Calles- , y que
siendo cometidos esenciales, no pueden ser identificados como materia integrante de
las potestades de gestión territorial a las que se refiere la LOTDS) y, de otra, al
control edificatorio en zonas urbanas ( que sí puede ser identificado como uno de los
cometidos integrados en el conjunto de competencias de gestión territorial establecido
por la LOTDS).
Un análisis más detallada del estado de la situación actual, en lo que respecta al

ejercicio por los Gobiernos Departamentales de las diversas funciones y potestades
que integran la gestión territorial, es el siguiente:
a. Caracteres de la situación actual de la gestión departamental relativa

a la función de control y dirección de la actividad de ejecución
territorial.
El estado actual de la gestión de las Intendencias del país en lo concerniente a esta

función presenta a nivel general por los siguientes caracteres:
1º) Con carácter mayoritario, la función de control y dirección de la actividad de

ejecución territorial conforme a los criterios y medios establecidos en la
LOTDS, no se ejerce en la actualidad por las Intendencias Departamentales.
Hay que volver a recordar que la LOTDS adopta uno de los criterios básicos
del nuevo orden jurídico territorial, el principio de la distribución equitativa de
las cargas y beneficios que se derivan del proceso transformador entre los
actores públicos y privados. Este principio asumido, se concreta como deber en
el art.42. d) de la ley, que se materializará en los planes (estableciendo las
159
decisiones precisas para ello) y, fundamentalmente en la fase de ejecución de

los mismos. Y en la fase de ejecución la ley consagra el Perímetro de Actuación
(art.56) como medio para que pueda materializarse el deber de solidaridad de
beneficios y cargas.
2º) A los tres años de promulgación de la ley, la ejecución territorial conforme a la

LOTDS se reduce por regla general a actuaciones edificatorias (y en su caso, de
urbanización complementaria) de parcelas aisladas (generalmente en el suelo
urbano) que se desarrollan en aquellos –pocos- departamentos dotados de
instrumentos planificadores en los que se establecen mecanismos de
recuperación del mayor valor (plusvalías) para autorizar emprendimientos que
superan la edificabilidad media u ordinaria de la zona.
Es el caso de departamentos de mayor dinamismo, como Maldonado,

Canelones y Rocha pero es una acción reducida a aquellas zonas de su
territorio que cuentan con Planes Locales aprobados. Asimismo, este
mecanismo de recuperación de plusvalías en aplicado por Montevideo en
algunas áreas urbanas al estar previsto en su POT de 1998.
Las actuaciones de transformación conforme a la LOTDS que pretendan

abarcar más de una parcela no se están ejecutando, salvo que pertenezcan al
mismo propietario. Por ello, se sigue con el sistema ordinario anterior a la
LOTDS de actuación uniparcelaria, reduciéndose así las posibilidades de
intervención coherente en ámbitos con una estructura de propiedad más
compleja, y dando como resultado una pérdida de oportunidades de mejorar la
ciudad en estos ámbitos o sin asegurar, en último extremo, el principio de
solidaridad (compensación de beneficios y cargas).
3º) No se detectan acciones de gobierno significativas dirigidas al fortalecimiento

de la cartera de tierras. Sólo por alguna Intendencia, y de forma extraordinaria,
se pretenden acometer actuaciones de adquisición de terrenos para fines de
desarrollo económico (caso de Río Negro) o de protección de terrenos de la
costa (caso de Rocha), pero aún no se han materializado.
4º) Sólo en las Intendencias más dinámicas, se gestiona de forma puntual casos de
expropiación de terrenos necesarios para ejecutar obras públicas.
La única Intendencia que ha desarrollado actuaciones de intervención pública de

alcance significativo para la ejecución de áreas previstas en el planeamiento, es
la de Montevideo, con actuaciones vinculadas al planeamiento especial del
arroyo El Miguelete, en otras.
5º) Por último, la gestión territorial no ha alcanzado, en prácticamente ningún

departamento, a incorporarse con rubros propios en el presupuesto de la
intendencia. La excepción se encuentra en la aparición de asignaciones
específicas para acciones de urbanización en áreas objeto de PAI que no se han
materializado.
160
Diversas razones explican la actual situación:
1ª. No se ejecuta conforme a los criterios de la LOTDS, por la propia inexistencia

del presupuesto legal para poder iniciar esa ejecución territorial: esto es, se
precisa la previa aprobación del instrumento de planificación adecuado para
legitimar la actividad de ejecución.
Comoquiera que en la actualidad el sistema de planificación previsto en la ley

por regla general no está implantado en los departamentos, dado el poco
tiempo transcurrido desde su promulgación, la actividad de ejecución -
conforme a los medios y principios generales de la LOTDS- no puede
acometerse.
De otra parte, la paralización de la actividad de ejecución conforme a la

LOTDS, arrastra a su vez, e impide las acciones de potenciación de la Cartera
de Tierras de los Gobiernos Departamentales. No puede olvidarse que el
principal instrumento legal previsto para el crecimiento de la Cartera es la
cesión de una parte de las parcelas edificables urbanizadas en el proceso
urbanístico; y para que pueda operar esta cesión, en la ley se vincula
directamente a la cristalización del proceso de gestión y ejecución de las
actuaciones de transformación. Si no se ejecuta el plan no se incrementa la
Cartera de Tierras sin costes para las Intendencias.
Desde el punto de vista teórico, sólo aquél Gobierno Departamental que ha

aprobado su Plan Local (o cuente con unas Directrices Departamentales que
asuman complementaria e íntegramente la función de Plan Local) podría iniciar
ese proceso de ejecución previsto en la LOTDS en lo concerniente a los
ámbitos identificados como potencialmente transformables y en áreas del suelo
urbano no consolidado, sin perjuicio, de tener que culminar, además, las tareas
de planificación más pormenorizada del ámbito de actuación, mediante los
instrumentos de desarrollo (Plan Parcial o PAI). En definitiva sólo puede ejercer
la actividad de ejecución, aquel departamento que haya ejercitado su potestad
de planificación.
La labor de categorización de los terrenos en los diferentes Gobiernos

Departamentales a través de los Planes Locales se considera esencial y clave
para habilitar posteriormente el proceso de ejecución, y simultáneamente, el de
potenciación de la Cartera de Tierras. Pero la labor de categorización avanza
en la actualidad lentamente.
Este retraso en la elaboración y aprobación de los Planes Locales, ha

provocado el surgimiento de determinadas prácticas alternativas puestas en
marcha por algunas Intendencias para dotarse de una categorización urgente
que presentan -con distinta intensidad- algunos riesgos para el sistema, si
terminan imponiéndose de hecho como la práctica ordinaria de categorización.
Y es que estas soluciones alternativas sólo pueden ser entendidas como
medidas urgentes en este contexto inicial de implementación de la LOTDS, en
el que concurre, de una parte, una carencia generalizada de instrumentos
aprobados, de otra, la exigencia de la aplicación inmediata de las
determinaciones sustantivas de la ley en materia de régimen jurídico de los
161
suelos (art.84 LOTDS), y finalmente, la necesidad de las Intendencias de

intentar responder a las demandas de nuevas implantaciones en el territorio
que surgen de la sociedad, en especial en una situación de crecimiento
económico del país, como ocurre en la actualidad.
Dos son las orientaciones de las medidas alternativas que se vienen activando
en este período inicial.
Una primera orientación, es la medida supletoria que se ha puesto en práctica

en aquellos departamentos que han priorizado la redacción de Directrices
Departamentales, consistente que las mismas contengan ya una categorización
(básica) de los terrenos, sino de todo el territorio departamental, al menos de
aquellas localidades que presentan requerimientos para habilitar la autorización
de actuaciones públicas que precisan de su conformidad con la planificación
territorial.
Esta medida supletoria es conforme a la LOTDS, dado que las Directrices

Departamentales pueden asumir potestativamente las funciones de los Planes
Locales (tal como se deduce del segundo párrafo del art.17). No obstante, se
presentan problemas operativos en esta práctica, dado que los documentos de
las Directrices Departamentales, no asumen para esas localidades en las que
avanzan su categorización, todas las funciones y contenidos propios del Plan
Local, dejando sin definir otras decisiones estructurales necesarias para un
correcto desarrollo e integración urbana de los ámbitos categorizados, bien
con el atributo de potencialmente transformables, o como urbano no
consolidados.
En cualquier caso, se está adoptando, por regla general, un criterio prudente en

la categorización realizada a través de las Directrices, que se limitan a sancionar
el suelo urbano existente, así como la identificación de otros terrenos en los
que se habilita su transformación por razones de interés público (actuaciones
de MEVIR o de vivienda social). Más preocupante es la identificación de amplias
zonas como ámbitos genéricos con el atributo de potencialmente
transformable.
La segunda dirección adoptada, comparta más riesgos. Esas urgencias de la

acción gubernamental de tener que contar con una categorización aprobada
para poder habilitar algún emprendimiento (público o privado) de interés, ha
provocado que algunas Intendencias hayan recurrido de forma puntual a otro
mecanismo que aporta la LOTDS, si bien éste para un fin diferente. Es la
medida de implementar una categorización cautelar de los suelos conforme
habilita el art.30, párrafo tercero de la LOTDS. Pero la legitimación legal sólo
cubre la catalogación de forma temporal, y debe realizarse con una finalidad de
protección de unos concretos terrenos. Es una categorización temporal y con
finalidad protectora. Y ciertamente no es la voluntad de proteger unos
terrenos de su transformación (hasta tanto se proceda a su definitiva
categorización), la que motiva la utilización de este mecanismo por algunas
Intendencias, sino la finalidad contraria: arbitrar su categorización provisional
con fines de transformación.
162
La medida de la categorización cautelar en el sentido que se ha utilizado

puntualmente por algunas Intendencias, sólo puede entenderse cómo un
recurso de utilización excepcional (para verdaderos emprendimientos de
interés general) en una fase primaria de implantación de una ley que carece de
disposiciones transitorias en lo concerniente a la aplicación de su nuevo
régimen jurídico. Finalizada la primera fase, estas prácticas deben desaparecer.
2ª. El ejercicio de las funciones de ejecución territorial previstas en la LOTDS en la

actualidad se ve igualmente dificultado por la paralización -casi generalizada- en
los Gobiernos Departamentales del proceso normativo tendente a dotarse de
una reglamentación que complete el contenido de la LOTDS en materia de
ejecución.
Así se precisan regular de manera más específica los aspectos relacionados con
el principio de compensación y de recuperación de plusvalías, así como los
instrumentos tendentes a hacer efectivo la transformación jurídica de los
terrenos en los procesos urbanísticos, como son los instrumentos del
perímetro de actuación y el proyecto de reparcelación (art.56 LOTDS), y por
último, los diferentes sistemas de gestión (art. 57 LOTDS).
Las Ordenanzas Departamentales de OT, que son el instrumento idóneo para

el desarrollo legislativo de la materia, no se han iniciado con carácter de
regulación completa en ningún departamento; sólo en aspectos parciales de la
misma (e incluso, con aprobación definitiva) se ha acometido en determinados
departamentos, como es el caso de Rocha, Maldonado con decretos de
regulación del retorno del mayor valor inmobiliario.
No obstante, existen otros departamentos que han incorporado una normativa

específica de regulación sobre el retorno de valoraciones en Planes Locales
concretos (caso de Canelones en el Costaplan).
3ª. Asimismo, la inexistencia en el país de una cultura de ejecución territorial

integral de lo planificado, y consecuentemente, inexperiencia de los equipos
técnicos de las Intendencias en la instrumentación de la ejecución impulsada
por la LOTDS, explican las dificultades iniciales para su implementación.
En efecto, producto de la legislación de centros poblados, la labor de

planificación se reducía a la proyección del amanzanamiento de predios
contiguos a la ciudad existente, y esa proyección se ejecutaba de forma aislada,
cada parcela original era objeto de división.
La LOTDS no pretende que la transformación territorial se encuentre

predeterminada por la configuración del parcelario actual, y que deba quedar
reducida a la actuación uniparcelaria salvo cuando excepcionalmente se
presente un conjunto de parcelas colindantes del mismo propietario; pretende
acometer una planificación en ámbitos que cuenten con una dimensión idónea
para que el producto de ordenación resultante sea el más racional. Para ello, si
es preciso operar sobre una pluralidad de parcelas pertenecientes a diferentes
propietarios, así se debe planificar, y posteriormente, en el proceso de
ejecución garantizar una solidaridad de beneficios y cargas entre todos los
163
propietarios. Por ello, la LOTDS habilita la ejecución integral o sistemática para

los ámbitos de transformación (suelo con el atributo de potencialmente
transformable, o suelo urbano no consolidado).
Pues bien, esta nueva ejecución precisa de nuevos instrumentos técnicos y

jurídicos, que deben ser desarrollados. Y en la actualidad, en esta etapa inicial,
existe una inexperiencia de los equipos técnicos de las Intendencias en la
instrumentación de la ejecución territorial impulsada por la LOTDS.
Sólo la Intendencia de Montevideo contaba con una experiencia histórica en la

forma de instrumentos procesos de recuperación de plusvalías, y es la que se
encontraba en condiciones de asumir con mayor garantía de solvencia la tarea
de conformación de los nuevos instrumentos de ejecución previstos en la
LOTDS. Pero como se ha adelantado, al no estar impulsado suficientemente el
proceso de adaptación a la nueva ley del POT de Montevideo, aún esta
Intendencia tampoco ha sentido la necesidad de instrumentar la nueva
ejecución.
El impulso de programas de capacitación en materia de ejecución, es una

necesidad sentida por la mayoría de los equipos de las Intendencias.
Asimismo, la implantación de la competencia de ejecución territorial a la que

aspira la LOTDS en los Departamentos exige la progresiva incorporación de
funciones gestoras en las unidades administrativas, e incluso directivas, porque
la actividad de ejecución precisa no sólo ser controlada, sino también ser
dirigida; esto es, se requiere impulsar y fomentar los procesos de ejecución
previstos en el planeamiento para conseguir las transformaciones territoriales
prioritarias, único modo de que la ciudad cuente con terrenos
convenientemente urbanizados y aptos en todo momento para acoger las
demandas y necesidades de la sociedad, y sin tener que arbitrar remedios que
intenta paliar urgencias sobrevenidas.
b. Estado de la acción departamental concerniente a las funciones de

control territorial: el control previo y la facultad disciplinaria.
Corresponde a los Gobiernos Departamentales las competencias en materia de policía

o control territorial, que abarcan dos aspectos: en primer lugar, el control previo de
las actuaciones de edificación y uso del territorio (que la ejercen mediante el
otorgamiento de licencias y autorizaciones que permitan asegurar la correspondencia
de lo que se pretende edificar, con las previsiones de los planes) y, segundo lugar, las
funciones propias de disciplina territorial (mediante la imposición de sanciones a
aquellas conductas contrarias al ordenamiento).
Con carácter general, las Intendencias, sólo ejercen la función correspondiente a la

labor de control preventivo -el otorgamiento de autorizaciones, permisos y
habilitaciones-. No obstante, no es una función que abarque a todo el territorio
departamental, sino que ordinariamente este control preventivo se ejerce en las áreas
y entornos próximos de las zonas urbanas.
164
El control preventivo del suelo rural no se ejerce salvo para emprendimientos de

cierta trascendencia. En gran medida porque la propia ley exonera parcialmente del
control preventivo en suelo rural en la categoría de productivo a determinados actos y
edificaciones de uso natural y propio de este suelo. En este sentido, cabe recordar que
el art.39 LOTDS establece que “no requerirán la correspondiente autorización para edificar
en suelo rural productiva, la vivienda del productor rural y del personal del establecimiento, y
aquellas edificaciones directamente referidas a la actividad rural, salvo que un instrumento de
ordenamiento territorial así lo exija”. Comoquiera que los instrumentos de planificación
no se han aprobado, no puede activar esta potestad facultativa de control previo del
suelo rural productiva. Pero ocurre que tampoco ahora existe una previa
categorización del suelo rural productivo en la mayoría de los departamentos,
precisamente por la inexistencia de los instrumentos de planificación adecuados. Por lo
que formalmente no existe la exoneración del control previo.
De otra parte, en la gestión administrativa de la función de control previo por parte de

las Intendencias, no siempre se asegura correctamente la coordinación con los
servicios técnicos planificadores en los expedientes de interés territorial. La gestión del
control previo se suele encomendar a una unidad administrativa diferente a la unidad
planificadora. Es lo ordinario, y lo correcto, por ser tareas diferenciadas.
No obstante, son escasas las Intendencias en las que existe un protocolo de

coordinación en el que quede asegurada la participación de la unidad planificadora en
los expedientes administrativos de autorizaciones de las segregaciones y parcelación de
predios. Esta participación aseguraría no sólo el mantenimiento y actualización de la
cartografía parcelaria que maneja las unidad planificadora, sino que permitiría controlar
que determinados terrenos con posibilidades de actuación futura en el proceso de
planificación iniciado, no cuenten con cargas, y se dificulte su posterior gestión, dado
que esas parcelaciones darán lugar no sólo a varias parcelas, sino que surgirán
diferentes propietarios.
Por último, en lo concerniente a la función de disciplina territorial, hay que constatar

que la acción de gobierno de las Intendencias se reduce igualmente a las áreas y
entornos próximos de las zonas urbanas, y ocasionalmente a las áreas con valores
ambientales del departamento.
No obstante, las actuaciones de disciplina territorial no finalizan por regla general con
la medida más grave de recuperación del estado anterior a la realización de la
infracción, como es la demolición de lo indebidamente edificado cuando no resulta
legalizable. Sólo la Intendencia de Rocha está realizando actuaciones de disciplina
territorial con la sanción de la demolición.
En cualquier caso, hay que señalar que los servicios de inspección territorial de las
Direcciones de ordenamiento territorial son muy precarios en medios personales y
materiales, y prácticamente inexistentes en su mayoría.
Lo ordinario es que la inspección, así como los expedientes sancionadores que se

generan, se encomiende a funcionarios de otras Direcciones (normalmente por la
Dirección de gestión administrativa, o adscritos a la Secretaría General) sin
especialización alguna en materia de ordenamiento territorial. Este dato provoca que el
control territorial no se ejerza de forma coordinada y eficaz.
165
9.3. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS GOBIERNOS
DEPARTAMENTALES. NECESIDADES, URGENCIAS Y
OPORTUNIDADES ACTUALES PARA FORTALECIMIENTO DE SUS
CAPACIDADES.
Por institucionalización del ordenamiento territorial debe entenderse el objetivo de la

plena incorporación de los instrumentos de planificación y gestión territorial (que
caracterizan el modelo al que aspira la LOTDS) a las rutinas y pautas de
funcionamiento ordinario de la administración departamental.
En la actualidad el grado de institucionalidad de la LOTDS en los Gobiernos

Departamentales es escaso, encontrándose en una fase inicial (incipiente y precaria)
tanto en lo concerniente al grado de asunción política, como de capacitación técnica y
recursos materiales.
El éxito en la implantación de la LOTDS debe ser medido en definitiva por la

institucionalización de las reformas que impulsa aquella en el próximo quinquenio,
periodo decisivo para su definitiva consolidación, para ello es preciso formular en estos
momentos un programa integrado de fortalecimiento de las capacidades de los
Gobiernos Departamentales en materia de ordenamiento territorial
a. Grado de asunción política de la reforma de la gestión territorial.
Evidentemente la reforma de la gestión territorial no se alcanza con la simple

aprobación de la LOTDS, que es la que pretende implantarla. Se precisa activar los
medios y ejercer las tareas para su consecución. Estas deben ser impulsadas por el
órgano político incorporándolas a su agenda de gobierno.
El liderazgo es uno de los componentes esenciales del éxito de los procesos de cambio
en la Administración. La existencia de un liderazgo político comprometido con los
cambios que implica la instauración del nuevo sistema de orden y gestión territorial es
un presupuesto básico de su implantación y consolidación.
En general, la figura de los Intendentes reconocen las oportunidades que ofrece para el
desarrollo territorial del departamento las facultades y medios dispuestos por la ley,
pero la acción del ordenamiento territorial no ha acabado de instalarse en la agenda de
gobierno departamental como una tarea prioritaria.
De otra parte, se aprecia un grado preocupante de desconocimiento de la materia en

los miembros de las Juntas Departamentales, que es el órgano competente en la
aprobación de los instrumentos de planificación, y por ello, elementos estratégicos
para la activación de todo el proceso de implantación del sistema territorial. Sin la
existencia de planificación, se paralizan el resto de funciones territoriales de los
departamentos o se ejercen de modo parcial.
Por ello, las acciones de capacitación de los órganos políticos en materia de

ordenamiento territorial deben ser una de las tareas prioritarias, conjuntamente con la
de los técnicos de las Intendencias que asuman tareas propias de ordenamiento
territorial o con incidencia en éste.
166
b. Los riesgos de la precariedad de la institucionalización. La necesidad

y oportunidades actuales de impulsar el fortalecimiento de las
capacidades departamentales en materia de ordenamiento
territorial.
El cambio propuesto por la LOTDS es ambicioso, por la profunda transformación de

las reglas de juego, y es cierto que precisa un tiempo para su interiorización e
implementación efectiva.
Tres años es aún poco tiempo para lograr su plena implantación y consolidación, pero
si no se adoptan medidas a corto plazo por el Estado dirigidas al fortalecimiento real
de las capacidades departamentales (para el ejercicio eficaz de las competencias y
funciones encomendadas), la reforma legal correría el riesgo de fracasar (como
ocurrió en gran medida con la implantación de la Ley de Centros Poblados) al hacer
surgir en los responsables políticos departamentales (y primeros responsables de su
impulso) los inconvenientes que para su gestión ordinaria (sometida a los ciclos
electorales) representan las limitaciones que establece la LOTDS en el régimen
jurídico del suelo en aquellos casos en los que el departamento no cuente con la
aprobación de los instrumentos adecuados.
Pero, paradójicamente, el principal efecto perturbador de la ley para la gestión

cotidiana del gobierno departamental (que es el efecto directo de su inmediata
aplicabilidad que se deriva del art.84, sin contar con un período de transitoriedad), se
puede presentar a su vez como la principal oportunidad de activar su efectiva
implantación, si se dota a las Intendencias de los medios adecuados para su gestión.
El efecto de la inmediata entrada en vigor de la LOTDS y plena aplicación de la misma

(art.84), provoca la necesidad de los Gobiernos Departamentales de dotarse
urgentemente de los instrumentos adecuados.
Esta necesidad se ha visto recientemente incrementada por la ratificación que realiza la

Ley Nº 18.719 en su art. 606 que dispone que “a partir del 1º de enero de 2012 la
realización de los proyectos o programas a cargo del MVOTMA y MEVIR, financiados por el
Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización, estará supeditada a la aprobación por los
Gobiernos Departamentales de los instrumentos de ordenamiento territorial que correspondan
…”.
Este artículo 606 de la Ley 18.719 supone una medida de fomento para la formulación
y aprobación por parte de los Gobiernos Departamentales de los instrumentos de
planificación que legitimen dichas actuaciones de vivienda. Sin Plan no existirán
viviendas de interés social ni actuaciones de mejora y regularización de asentamiento
irregulares, y conjuntos habitacionales en áreas urbanas precarizadas. Esta ratificación
obligará a incluir el ordenamiento territorial en la agenda política de gobierno como un
asunto prioritario desde el 1 de enero de 2012.
167
Asimismo, esta ratificación reciente del Gobierno y Poder Legislativo Nacional de la

política planificadora, confirma las impresiones de los técnicos y responsables de OT
en las Intendencias, que estiman que si bien la implantación de la reforma no se ha
alcanzado, la misma se presenta como un proceso irreversible. “A partir de la ley de
2008, las reglas han cambiado, ha dado comienzo otro partido. Si queremos seguir jugando
habrá que asumirlas”38
Conjuntamente con esta oportunidad que surge de la decisión de la Ley Nº 18.719 (en
el que la política de vivienda social se vincula a partir del 1 de enero de 2012, de forma
definitiva al ordenamiento territorial), y que termina de conformar un estado de
necesidad a favor del impulso de los procesos de planificación territorial, la
institucionalización de la materia puede lograr importantes aliados en estos
momentos.
En efecto, se presentan otras oportunidades actuales para la implantación y progresiva

consolidación de la reforma territorial en los próximos años.
La alianza de organismos estratégicos nacionales e internacionales interesados en el

fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales, en favor de la
reforma territorial, como uno de los medios para impulsar la descentralización, se
presenta como una oportunidad única para la efectiva institucionalización de la política
de ordenamiento territorial.
De una parte, el recién compromiso adoptado por un organismo estratégico de la

estructura político-administrativo del país (en concreto, el que tiene encomendado las
funciones presupuestarias y planificadoras) a favor de la institucionalización de la
reforma territorial, se presenta como elemento determinante para consolidar la
irreversibilidad de la misma.
En este punto el apoyo de la OPP a contribuir en el fortalecimiento de las capacidades

de los Gobiernos Departamentales en materia de OT, como una de las líneas
fundamentales de sus cometidos en favor del impulso de las políticas de
descentralización (y en coordinación con las labores ya iniciadas por DINOT), se
asume decisivo en la actual etapa inicial y de tránsito para asegurar la implantación y
progresiva consolidación de la reforma legal (en definitiva, de la previa decisión política
adoptada por el legislativo).
Se cumple, así, con uno de los presupuestos de cualquier intento de implantación de

reformas administrativas: la adhesión, tomando decisiones favorables a la reforma, de
los entes estratégicos del sistema político-administrativo. Complementariamente la
mayor parte de los expertos coinciden en la importancia que tiene, para el éxito de las
reformas administrativas, la alianza de los reformadores con los responsables de las
políticas presupuestarias.
De otra parte, la cooperación del BID en esta labor, en coordinación con OPP, ratifica
que se presenta una oportunidad histórica para asegurar la implantación y
consolidación de la reforma de la gestión territorial.
38 Cita pronunciada en la entrevista con la unidad de ordenamiento territorial de Salto.
168
La interiorización por el BID de la necesidad de reforzamiento de las capacidades de

las Administraciones subnacionales en materia de ordenamiento territorial como
contribución a las políticas de descentralización, queda acreditado con el objetivo final
que dicho organismo persigue con el presente asesoramiento.
Por ello, el acceso a la financiación que brindará la colaboración del BID se presenta
como el complemento necesario, para abordar con éxito el intento de fortalecimiento
institucional.
Montevideo. Agosto 2011
169

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FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DEPARTAMENTALES EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN,

ORDENAMIENTO Y GESTIÓN TERRITORIAL.

REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

3. LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL ESTADO DEL URUGUAY.

3.1. LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL CONTEXTO DE AMÉRICA LATINA.

3.2. LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO URUGUAYO Y EL DESARROLLO DE LOS GOBIERNOS

3.3. LA MATERIA COMPETENCIAL DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.

3.4. LA ESTRUCTURA DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL.

3.5. EL MUNICIPIO EN EL SENO DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL.

4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DERECHO URUGUAYO.

4.1. LA SITUACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PREVIA A LA LOTDS. LOS ANTECEDENTES.

4.2. CARACTERES BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL ADOPTADA POR LA LOTDS.

4.3. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO TERRITORIAL URUGUAYO.

4.4. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

4.5. LOS OBJETIVOS DE INTERÉS GENERAL EN LOS INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

4.6. LOS CRITERIOS DE ATRIBUCIÓN COMPETENCIAL DE LA MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

4.7. EL DESARROLLO REGLAMENTARIO DE LA LOTDS.

4.8. LAS MODIFICACIONES DE LA LOTDS.

5. LAS COMPETENCIAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.

5.1. LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LOS

5.2. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL.

5.3. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE GESTIÓN Y EJECUCIÓN TERRITORIAL.

5.4. LAS COMPETENCIAS DEPARTAMENTALES DE POLICÍA TERRITORIAL.

5.5. LA FUNCIÓN DE LAS ORDENANZAS DEPARTAMENTALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL

6. LAS COMPETENCIAS Y COMETIDOS DE LAS ENTIDADES NACIONALES EN LA MATERIA DE ORDENAMIENTO

6.1. LAS COMPETENCIAS ESTATALES SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

6.2. LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, MINISTERIO DE VIVIENDA

6.3 INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ÁMBITOS NACIONALES Y REGIONALES EN

6.4. OTRAS PLANIFICACIONES CON INCIDENCIA TERRITORIAL.

6.5. ACCIONES ESTATALES PARA LA MEJORA DE LA CARTOGRAFÍA E INFORMACIÓN GEOGRÁFICA.

6.6. ACCIONES ESTATALES EN MATERIA DE VIVIENDA Y URBANIZACIÓN.

7. ACCIONES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL REALIZADAS.

7.1. LA ACTUACIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

7.2. CURSOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE CAPACITACIÓN.

8. LA SITUACIÓN DE LA GESTIÓN TERRITORIAL EN LOS DEPARTAMENTOS "TESTIGOS"

8.1. LA JUSTIFICACIÓN DE LA SELECCIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS TESTIGOS.

8.2. CARACTERÍSTICAS TERRITORIALES DE CADA UNO DE LOS SELECCIONADOS.

8.3. INFORMACIÓN Y PERCEPCIÓN DE LA GESTIÓN TERRITORIAL EN CADA DEPARTAMENTO ANALIZADO.

8.4. RESULTADOS GLOBALIZADOS EN LOS DEPARTAMENTOS "TESTIGOS"

9. CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL GRADO DE IMPLANTACIÓN DE LA LOTDS EN LOS GOBIERNOS

9.1. INTRODUCCIÓN. EXTRAPOLACIÓN DE RESULTADOS DE LA MUESTRA Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN

9.2. GRADO DE IMPLANTACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES.

9.3. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DEPARTAMENTALES EN

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

El presente documento es el INFORME INICIAL de la consultoría encargada por el

El presente INFORME INICIAL realiza un diagnóstico de la situación de los distintos

Una vez validado el presente INFORME INICIAL, se procederá a presentar un

Para la elaboración del presente IINFORME INICIAL sobre el fortalecimiento de las

“Realizar un diagnóstico de la situación en materia de planificación y ordenamiento territorial

Evidentemente el estudio de los departamentos “testigos” debe servir para extrapolar

Pues bien, en la selección de los departamentos “testigos”, la primera decisión que se

a) Distribución geográfica equilibrada de los departamentos a monitorear, a fin de

b) Realidades socioeconómicas diferenciadas: análisis de departamentos dinámicos,

c) Problemáticas territoriales específicas, que se presenten en al menos tres

d) Historial diferenciado de experiencias departamentales en materia de

e) Percepción inicial de capacidades departamentales desde la Dirección Nacional