SALA DISCIPLINARIA

Radicación No : 161-01224 (087-00787/99)

Disciplinados : Larry Olmedo Guerrero Martínez
Cargo y Entidad : Director General, Corporación Autónoma
Regional del Cauca
Fecha hechos : Abril 17 de 1997
Fecha queja : Febrero 17 de 1998
Asunto : Pretermitir la observancia y cumplimiento del
principio de selección objetiva en la contratación
del proyecto “Implementación de talleres de
educación ambiental y reforestación de las
micro cuencas Campo Bello, San Francisco,
Capitanes y otros”
P.D. Ponente : Doctor PEDRO A. PULIDO GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., 12 de abril de 2002

En virtud del recurso de apelación interpuesto por el señor LARRY OLMEDO

GUERRERO, en calidad de investigado dentro de las presentes diligencias,
revisa la Sala Disciplinaria la providencia calendada el 4 de octubre del año
2001, mediante la cual la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación
Estatal lo declaró disciplinariamente responsable del cargo formulado,
imponiéndole como sanción Multa de sesenta (60) días de salario devengado al
3 de junio de 1997 (fls. 111 a 120 y 131 a 136 cuad. Principal).

1. ANTECEDENTES

La presente investigación disciplinaria se originó con fundamento en la

comunicación dirigida a la Procuraduría Departamental del Cauca (hoy
Regional) por el señor JAMES SAAVEDRA VIVAS en la cual informa que en la
carpeta del Convenio Celebrado por la Corporación Autónoma Regional del
Cauca C.R.C. con CORPOBALBOA, identificado con el número 017 de 1997,
reposa una propuesta con su primer nombre cambiado, aunque con su número
de cédula sin que él la hubiera presentado a la entidad para su consideración ni
la hubiese elaborado (fls. 2 y 3).

2. CARGOS FORMULADOS

Con fundamento en la queja anteriormente aludida y los documentos aportados

con la misma, el Procurador Departamental del Cauca halló merito suficiente
para ordenar la apertura de investigación disciplinaria mediante proveído del 23
 2
de febrero de 1999, en contra del señor LARRY OLMEDO GUERRERO
MARTÍNEZ, en condición de Director General de la Corporación Autónoma
Regional del Cauca –C.R.C.-, a quien se le formuló cargos mediante auto del 18
de mayo de 1999 (Fls. 36 a 38 y 63 a 70 del cuaderno principal), en los
siguientes términos:

“...hacer aparecer una propuesta, o al menos aceptarla como tal,

presuntamente elaborada por el señor Jaime Javier Saavedra identificado
con la cédula de ciudadanía 76.312.000 de Popayán para la
implementación de talleres de educación ambiental y reforestación de las
microcuencas de Campo Bello, San Francisco, Capitanes, Andes Altos,
Guaduales y Caspiracho, cuando en realidad dicha cédula corresponde al
ciudadano James Javier Saavedra (no Jaime) quien ni elaboró ni presentó
la propuesta. El Convenio fue finalmente celebrado el 3 de junio de 1997
con CORPOBALBOA por valor de Veintiocho millones doscientos
cincuenta y nueve mil quinientos pesos $28.259.500 a la que previamente
se le había asignado mediante resolución 0252 del 17 de abril de 1997”.

Por el juicio de reproche antes mencionado, la Procuraduría Departamental del

Cauca citó como normas sustantivas infringidas, los artículos 1° del Decreto 62
de 1996, en concordancia con el artículo 3° del Decreto 855 de 1994; 29 de la
ley 80 de 1993, conducta que puede constituir falta disciplinaria de conformidad
con lo previsto en los numerales 1°, 21 y 22 del artículo 40 de la ley 200 de
1995.

3. DESCARGOS

Notificado en debida forma del auto inculpatorio, tal como aparece en diligencia
que obra a folio 73 del cuaderno principal, el señor LARRY OLMEDO
GUERRERO MARTÍNEZ, investigado dentro de las presentes diligencias,
presentó personalmente sus respectivos descargos dentro del término legal
(Fls. 77 a 84 cuad. Principal), los cuales se sintetizan de la siguiente manera:

Dice el investigado que en la instrucción del proceso se le pudo desconocer

derechos fundamentales como son los de buena fe, Debido Proceso, Buen
Nombre y a la Honra, en razón de que en el caso concreto aparecen dos
cotizaciones conforme a las normas que regulan la materia, entregadas a algún
servidor de la entidad, pues considera que dentro de sus funciones no se
encuentra la de recibir correspondencia ni ofertas y que el funcionario
encargado de ello estaba en el deber constitucional de presumir la buena fe de
quien la presentaba.
 3
Aduce el hecho que una de las cotizaciones haya resultado falsa por
suplantación del nombre del responsable, no es prueba suficiente para que se
le endilgue el hecho de “hacer aparecer” una propuesta que James Javier
Saavedra manifiesta no haber presentado, ni tampoco por el supuesto
“estupor” que causo el hecho de que el contenido de ésta sea prácticamente
idéntica a la formulada por CORPOBALBOA y que sus caracteres provengan
de la misma maquina de escribir, según se observa a simple vista.

Añade que esta coincidencia no lo hace autor, coautor o participe del engaño o
falacia, pues el trámite de recibir y evaluar las propuestas teniendo como
fundamento los términos de referencia, se surtió en la Subdirección de Gestión
Ambiental, luego de lo cual la oficina jurídica elaboró la minuta del contrato y lo
remitió con su visto bueno a la Dirección General para su suscripción,
dependencia en la que por el cúmulo de asuntos que allí se atienden, no es
factible revisar los soportes del acto bilateral, puesto que si ello fuera así no
tendría objeto el principio de economía y el control interno.

Asevera que no puede imputársele el hecho de haber aceptado la propuesta

del señor SAAVEDRA debido a que el trámite precontractual se adelantó en
otra dependencia como ya lo mencionó.

En lo concerniente a la afirmación según la cual el cargo aparece probado al

resolverse la adjudicación del citado convenio a CORPOBALBOA mediante
resolución 0252 de 1997, sostuvo el disciplinado que ese actuar tan solo
demuestra que la selección objetiva se agotó, mas no que hubo la intención de
avalar una propuesta que contenía irregularidades no detectadas en su
momento por la Corporación.

Señala que al recibir las propuestas basado en el principio de la buena fe al

suponer su autenticidad en aplicación de la selección objetiva, escogió a
CORPOBALBOA, sin tener en cuenta factores de afecto o de interés y en
general cualquier clase de motivación subjetiva, con observancia de lo previsto
en el artículo 29 del Estatuto Contractual, resaltando los atributos de la persona
jurídica escogida en materia de defensa del patrimonio ambiental.

Manifestó que al no existir pruebas, no está demostrada objetivamente la falta

disciplinaria que se le atribuye, por lo que no se dan los presupuestos para el
auto de cargos, lesionándose el derecho al debido proceso por
desconocimiento del artículo 150 del C.D.U., como los principios rectores
establecidos en éste, la Constitución Política, los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo, entre ellos los de
culpabilidad e imparcialidad.
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Rechazó por ser contrarias a los derechos a la honra y al buen nombre, las
apreciaciones sin fundamento contenidas en el capitulo dedicado a la
determinación provisional de la naturaleza de la falta, pues aseguró que no
existe elemento de juicio que le demuestre haber “incurrido en forma tan burda
en la falta descrita...desconociendo claros y perentorios ordenamientos y
principios previstos en el estatuto contractual vigente”, y al afirmarse que “...tal
forma de burlar la ley desdice de las condiciones humanas e intelectuales del
acusado, de su integridad y respeto por la entidad que representa”.

Expresa que no existe el menor indicio que conduzca o lo señale como el autor
de ese montaje, ni tampoco que haya tenido pleno conocimiento de esa
falsedad y que a pesar de ese conocimiento, la hubiera aceptado, por lo que
solicita se recojan esas expresiones.

Para concluir, se refiere a la ejecución y a la liquidación del contrato cuya acta

adjunta, para solicitar finalmente que se declare que su conducta no es
constitutiva de falta disciplinaria, porque además de lo expuesto, cualquier
duda debe resolverse a favor del acusado.

4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El señor Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, mediante

providencia del 4 de octubre del año 2001, luego de realizar el análisis de los
cargos frente a las pruebas allegadas al proceso y a los descargos
presentados, declaró responsable disciplinariamente al señor LARRY OLMEDO
GUERRERO MARTÍNEZ, con fundamento en las consideraciones expuestas a
continuación: (fls. 111 A 120 cuad. principal).

Refiriéndose a la irregularidad reprochada en el auto inculpatorio, la

dependencia de instancia manifiesta que aunque se haga abstracción del
carácter apócrifo de una de las propuestas, no cabe la menor duda sin ser
perito que si bien es cierto se presentó un par de ofertas, ambas coinciden
formal y sustancialmente con la excepción registrada y que en ultimas lo que se
trata es de un único ofrecimiento y no de dos como lo exige la norma atrás
indicada.

Señala que es cierto que la etapa precontractual se encontraba a cargo de la

Subdirección de Gestión Ambiental, fase que incluía solicitar las ofertas cuya
recepción hacía ésta o la oficina de correspondencia, mientras que de su
análisis o evaluación se encargaba al funcionario que designara el titular de
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aquella, para luego sugerir al director del organismo adjudicar a la que se
considerara conveniente.

Argumenta el a quo que no obstante los trámites que se surten en otras

dependencias, la elección o decisión final al respecto la adopta el jefe de la
entidad estatal, como lo reconoce el investigado en sus descargos y que el
subalterno encargado de la evaluación y estudio de las propuestas, apenas
realiza una sugerencia, la cual puede ser o no acogida por aquel y que para el
caso subexamine resulta inexcusable ante la notoriedad del parecido entre las
ofertas, que el implicado no hubiese advertido que se estaba escogiendo una
oferta dentro de una aparente pluralidad de posibilidades que en el fondo
obedecía a una única opción, es decir, la de CORPOBALBOA, por la simple y
sencilla razón de que era más económica que la de su simulador JAVIER
SAAVEDRA.

En el análisis de la culpabilidad y en atención al principio de no agravar en

perjuicio, el fallador de instancia mantuvo la calificación efectuada por el
Procurador Departamental del Cauca a titulo de culpa, argumentando que el
implicado faltó al deber del cuidado que le asiste en el manejo de los asuntos
públicos bajo su responsabilidad, razón considerada como suficiente junto con
las pruebas aportadas al plenario, para que aquel fuera declarado responsable
disciplinariamente del cargo formulado y por consiguiente, se impusiera sanción
consistente en multa de sesenta días de salario devengado por el implicado
para la época de los hechos.

5. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN

Notificado en debida forma del fallo de instancia, según consta en diligencia que
obra a folio 128 del cuaderno principal, el señor LARRY OLMEDO GUERRERO
MARTÍNEZ, actuando en nombre y causa propia, interpuso y sustento el
recurso de apelación mediante memorial fechado el 5 de diciembre del año
2001 y recibido en la Procuraduría Regional del Cauca el 4 del mismo mes y
año 2000, en el que solicita se revoque la providencia recurrida y, en
consecuencia, se declare que su conducta no es constitutiva de falta
disciplinaria y se archive el expediente, con fundamento en las siguientes
consideraciones (fls. 131 a 136):

El recurrente no comparte la decisión adoptada en la providencia objeto de

alzada por el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal al
expresar que en ella se le aplica la sanción de Multa en grado de Multa en
atención al principio de no agravar en perjuicio y que si bien en dicha
providencia se advierte una actitud más favorable en condición de disciplinado,
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asevera que existe el propósito de imponérsele una sanción aun por encima de
los hechos que aparecen probados en el investigativo.

Aduce que a través de los descargos demostró no ser el autor intelectual ni

material de la propuesta presentada a nombre del señor SAAVEDRA, pues dice
que ni en ese momento ni en la actualidad conoce al citado señor y que sin
conocerlo ni tener noticia de su existencia, no podía tomar su número de cédula
de ciudadanía para falsear un documento elaborado por él y que en el evento
que el hecho mencionado hubiera sido cierto, no solo se estaría ante la
ocurrencia de una falta disciplinaria gravísima sino ante la comisión de un delito
cometido con dolo, pero que la Procuraduría Departamental tenía tantas dudas
en el auto de cargos que una falta de tales características tan solo la calificó
como grave.

Expresa que por fortuna la Procuraduría Delegada en su fallo de primera

instancia lo relevó de la comisión de la autoría de la falta pero que persiste en
acusarlo por haber faltado supuestamente al deber de cuidado en el manejo de
los asuntos públicos bajo su responsabilidad.

Señala que al evaluarse el argumento expuesto por el a quo en la providencia

de instancia, mas exactamente en el párrafo tercero obrante a folio 117, se
puede concluir que “... el funcionario que debió caer en cuenta del grotesco
montaje que alguna persona irresponsable, obrando de mala fe, le hizo a la
Corporación, debió ser precisamente el funcionario delegado por el Subdirector
de Gestión para realizar el análisis y evaluación de la propuesta, con mayor
razón si se tiene en cuenta que dicho funcionario, una vez realizado el análisis
proyectaba, como en efecto proyecto para la mi firma (sic), la resolución por
medio de la cual se asigna un convenio (N° 0252 de abril 17 de 1997)”.

Asevera que en el caso objeto de investigación únicamente se limitó a rubricar

con su firma la resolución proyectada por él, pero que en ningún momento hizo
análisis de las propuestas y que de haberlas revisado, sin mayores esfuerzos
habría caído en cuenta del montaje y las hubiera rechazado de inmediato, pues
se pregunta qué interés iba a tener en tramitar conscientemente un contrato que
tenía como soporte una propuesta de las características de la que se investiga
en el caso de autos, a lo cual él mismo dice que ninguno.

Reitera una vez más que firmó la resolución sin examinar las propuestas y que
durante su gestión como Director de la Corporación Autónoma Regional del
Cauca, ese fue su proceder para todos los casos, fundamentado en claros
principios gerenciales del trabajo en equipo cuyo sustento es la confianza en las
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capacidades de los miembros del equipo de trabajo, así como también en el
principio constitucional de la buena fe.

Sostiene que no se necesita redundar en argumentos para demostrar que a los

directores de las entidades, gerentes, ministros, contralor, procurador, etc, los
Actos Administrativos que pasan para su firma son proyectados en otras
instancias, hecho que sucedió en el presente caso y que es demostrativo que el
análisis y evaluación de las propuestas lo mismo que la proyección de la
resolución para su firma, fue realizado por un funcionario Delegado por el
Subdirector de Gestión, funcionario éste al que debió identificarse para
personalizar e imputar la falta.

Argumenta igualmente el recurrente que si bien es cierto la Jefe de la Oficina

Jurídica no revisó las propuestas antes de proceder a la firma de la resolución
que adjudicó el contrato por parte de aquel, también es cierto que en la
dependencia a su cargo se proyectó el contrato y antes de pasarlo para su firma
fue revisado por la doctora ESMERALDA RESTREPO, hecho que a su juicio se
puede comprobar si se examina el contrato objeto de controversia en cuyas
hojas colocadas a mano aparecen al margen izquierdo de cada una de sus
hojas, las iniciales con las que dicha funcionaria acostumbraba a revisar los
contratos antes de pasarlos para su firma.

Considera por demás obvio que la Jefe de la Oficina Jurídica no solo debió
revisar el contrato que su oficina había proyectado, sino que debió también
revisar los documentos que le servían de soporte para ver si se ajustaban a los
postulados de la ley 80 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios.

Asevera que, con el anterior argumento, no es su deseo descargar

responsabilidad alguna en otros funcionarios sino hacer caer en cuenta las dos
revisiones previas a la firma del Director por las que pasaron los documentos
del contrato, proceso que no solo se cumplió en este caso sino, en todos los
contratos que se tramitaron durante su Administración.

El disciplinado cita a su favor el numeral 9° del artículo 25 de la ley 80 de 1993

para señalar que el funcionario instructor de la Procuraduría Departamental del
Cauca no le solicitó a la doctora RESTREPO que reconociera si las iniciales
manuscritas colocadas al margen izquierdo de las dos hojas del contrato son
suyas, ni tampoco –dice-, tuvo la precaución de allegar al proceso la copia
pertinente del manual de funciones en el que se especifican las funciones
propias de su cargo de Jefe de Oficina Jurídica y que si estas pruebas
conducentes para el esclarecimiento de los hechos se hubiesen practicado,
diferente hubiese sido el fallo de primera instancia y aun el pliego de cargos.
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Respecto al factor subjetivo o de culpabilidad, el apelante transcribe el artículo

23 del nuevo Código Penal para aclarar su conducta y formular preguntas en el
sentido si era previsible para él que el funcionario de la Subdirección de Gestión
que se encargó del análisis y evaluación de las propuestas y que proyectó la
Resolución de adjudicación para su firma, no hubiera hecho el análisis en forma
debida? Y si era previsible para él que la Jefe de la Oficina Jurídica cuyo deber,
según el manual de funciones, era el de revisar los contratos y obviamente sus
documentos anexos no cayera en cuenta de la falla que presentaba una de sus
propuestas que formaban parte de los documentos del contrato y, por ultimo, si
era previsible para él que quien o quienes presentaron propuesta para el
contrato investigado iba o iban a proceder de mala fe?

Asegura que de las preguntas formuladas anteriormente puede colegirse que

los postulados de la culpa con representación y sin representación no se
cumplen en su caso, puesto que ni previó las conductas señaladas ni confió en
poderlas evitar y que teniendo en cuenta la importancia que reviste el principio
de la buena fe en las relaciones entre el Estado y los particulares y que sirve de
soporte para argumentar la licitud de su conducta, cita algunos apartes
jurisprudenciales de la Corte Constitucional en la Sentencia C-068 de febrero 10
de 1999 con ponencia del magistrado Alfredo Beltrán Sierra.

El disciplinado finaliza su escrito de recurso solicitando revocar la providencia

recurrida y en consecuencia declarar que su conducta no es constitutiva de falta
Disciplinaria y archivar el expediente.

Subsidiariamente solicita que en el caso que sus argumentos no sean de

recibo, se declare que la falta es leve y se proceda en consecuencia, teniendo
en cuenta la confianza con que actuó por convicción jurídica y gerencial en los
funcionarios que proyectaron y revisaron los documentos pasados para su
firma, que no tuvo ningún interés particular en que el contrato se adjudicara a la
ONG favorecida (CORPOBALBOA); que su actuación estuvo orientada por el
principio Constitucional de la Buena Fe y que a la fecha no se le ha impuesto
ninguna sanción disciplinaria por la que se le pueda considerar reincidente.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA

6.1. COMPETENCIA

Teniendo en cuenta que de acuerdo con la naturaleza del asunto, la calidad y

jerarquía del funcionario investigado, la Procuraduría Segunda Delegada para la
Contratación Estatal conoció y fallo en primera instancia el presente proceso
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disciplinario, es competencia de la Sala Disciplinaria entrar a resolver el recurso
de apelación interpuesto contra la providencia del 4 de octubre del año 2001, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1o. del artículo 22 del Decreto 262
de 2000.

6.2. ESTUDIO DE LA PRESCRIPCIÓN.

Como quiera que el último acto constitutivo de falta disciplinaria ocurrió el 17 de

abril de 1997, se infiere que, a la fecha, no ha transcurrido el término de cinco
años previsto en el artículo 34 de la ley 200 de 1995 para que opere el
fenómeno jurídico de la prescripción como causal de improcedibilidad de la
acción disciplinaria.

6.3. PROCEDENCIA DE CAUSALES DE INVALIDEZ

Teniendo en cuenta que dentro del trámite de la investigación disciplinaria no

se observa irregularidad alguna que vicie el procedimiento y por consiguiente
se configure como causal de invalidez de la actuación disciplinaria, habiéndose
garantizado los derechos constitucionales de la defensa y el Debido proceso,
entra la Sala Disciplinaria a pronunciarse de fondo sobre el presente asunto.

6.4. ANÁLISIS JURÍDICO-PROBATORIO

El juicio de reproche formulado por el Ministerio Público al disciplinado consiste

en hacer aparecer una propuesta o al menos aceptarla como tal,
presuntamente elaborada por JAIME JAVIER SAAVEDRA, identificado con la
cédula de ciudadanía N° 76.312.000 de Popayán, cuyo objeto es la
implementación de talleres de educación ambiental y reforestación de
microcuencas, cuando en realidad dicha cédula corresponde a JAMES JAVIER
SAAVEDRA quien ni elaboró ni presentó la propuesta, siendo el convenio
finalmente celebrado el 3 de junio de 1997.

El procedimiento de Contratación Directa requiere de un trámite reglado

enmarcado dentro de los siguientes parámetros: Solicitud de oferta o invitación
Pública con formalidades limitadas, requisitos y trámites menos formales,
términos más flexibles, pero garantizando los principios de economía,
transparencia y el deber de selección objetiva consagrados en la ley 80 de
1993.

El Decreto 855 de 1994, por medio del cual se reglamenta el procedimiento de

Contratación Directa estatuido en la ley 80 de 1993, fija los lineamientos y
determina los parámetros a seguir teniendo en cuenta la cuantía o el monto del
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contrato, la naturaleza, el objeto o la finalidad del mismo y demás
circunstancias especiales relacionadas con los literales del artículo 24 de la ley
80 de 1993, sin que para este modo de vinculación contractual sea excluyente
la concurrencia de oferentes, pues para los efectos del cumplimiento del deber
especial de selección objetiva del contratista, se requiere de la obtención previa
de por lo menos dos (2) ofertas o de invitación pública.

Para la suscripción de acuerdos de voluntades como en el caso que ocupa a

esta Sala, en razón del monto del mismo y al presupuesto de la entidad
pública, el artículo 3° del Decreto 855 de 1994 exige, para efectos del
cumplimiento del deber de selección objetiva, la obtención de por lo menos dos
ofertas “...para la celebración de los contratos a que se refiere los literales a) y
d) del numeral 1º del artículo 24 de la ley 80 de 1993.

Ahora bien, teniendo en cuenta el presupuesto de gastos correspondiente a la

Corporación Autónoma Regional del Cauca que para el mes de junio de 1997
ascendía a la suma de ocho mil trescientos noventa y ocho millones
setecientos treinta y siete mil pesos ($8.398´.737.000), según se desprende del
acta de visita visible a folio 55 y que el salario mínimo mensual legal para el
año de 1997 era de ciento setenta y dos mil cinco pesos ($172.005),
determinaban la posibilidad para que la referida Corporación pudiese celebrar
contratos bajo la modalidad de contratación directa hasta por el valor de
cuarenta y tres millones de pesos ($43.000.000), previa la obtención de las dos
ofertas, parámetros dentro de los cuales se enmarca la cuantía del Convenio
17 de 1997 celebrado con CORPOBALBOA.

De conformidad con el acervo probatorio obrante dentro del plenario se tiene

que, en comunicación dirigida a la Procuraduría General de la Nación
Departamental del Cauca fechada el 17 de febrero de 1999, la cual su
contenido fue ratificado bajo la gravedad de juramento, el señor JAMES
JAVIER SAAVEDRA VIVAS, identificado con la cédula de ciudadanía N°
76.312.000 de Popayán, expresó su inconformidad por el hecho de haber
constatado que en la Oficina Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del
Cauca, reposa dentro de la carpeta del convenio 017 de 1997 celebrado entre
ésta y CORPOBALBOA, una propuesta con su nombre cambiado aunque el
numero de cédula correspondía a la suya, la portada de su supuesta oferta se
encuentra en papel de diferente color y diferente tipo de letra (fls. 2 y 3).

Igualmente menciona que el contenido de las dos propuestas (la de

CORPOBALBOA y la aparentemente suya), es prácticamente idéntica,
variando simplemente los costos en la parte final en la que a la cuestionada
oferta le han colocado un A.I.U. (Administración, imprevisto y Utilidades) del
 11
22%, lo que lógicamente eleva el costo por hectárea y en la Ultima hoja de la
misma dentro del aparte titulado “RESUMEN GENERAL DEL PROYECTO”,
aparecen las palabras “INSTITUCIÓN” “CORPOBALBOA”, lo cual no
corresponde a la realidad si la propuesta referida ha sido presentada por el
quejoso, quien para soportar su afirmación allegó en fotocopia las propuestas
de CORPOBALBOA y la de “Jaime” Javier Saavedra con cédula de ciudadanía
N° 76.312.000 de Popayán.

Comparte la Sala la percepción o análisis efectuado por el a quo en relación

con la comparación o cotejo de las dos propuestas referidas, pues se advierte,
en lo formal, la existencia de dos ejemplares de un mismo documento, como
quiera que los capítulos que las integran como son introducción, justificación,
objetivos, son iguales y el contenido de cada uno de ellos es el mismo, con la
diferencia señalada por el quejoso en el sentido que en la oferta de
SAAVEDRA se incluye un A.I.U. mientras que en la de CORPOBALBOA no se
registra este concepto, tornándose aquella mas costosa que la segunda,
debiendo destacarse igualmente que en ambas, dentro del capitulo RESUMEN
GENERAL DEL PROYECTO, se incluyeron cuadros idénticos contentivos de
los caracteres INSTITUCIÓN, CORPOBALBOA, CR.C., TOTAL PROYECTO,
sin que esto fuera posible si una de ellas fuera presentada por el señor
SAAVEDRA.

Por lo anterior es forzoso colegir que el señor JAMES SAAVEDRA VIVAS no

presentó propuesta alguna a la Corporación Autónoma Regional del Cauca y
que si bien dentro de la carpeta del Convenio obrante dentro de la Oficina
Jurídica de la entidad, aparecen dos propuestas, ambas coinciden formal y
sustancialmente con la excepción del A.I.U. anteriormente mencionada que en
ultimas hizo la diferencia para que fuera adjudicada a CORPOBALBOA.

Como lo sostiene el propio disciplinado en los descargos y lo corrobora en su

versión libre la Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, la etapa precontractual
en la cual se solicitaban las ofertas cuya recepción hacía ésta o la oficina de
correspondencia, se encontraba a cargo de la Subdirección de Gestión
Ambiental, mientras que el análisis o evaluación de las ofertas se encargaba el
funcionario que designara el titular de aquella, para luego sugerir al Director del
organismo adjudicara a la que resultara mas conveniente.

Cabe señalar, como bien lo dice el fallador de instancia, no obstante los

trámites surtidos en otras dependencias, la elección o decisión final de
adjudicar el contrato la adopta el Jefe de la entidad estatal, como el mismo
disciplinado lo reconoce en sus descargos, dado que el subalterno encargado
de la evaluación y estudio de las propuestas, solamente hace una sugerencia o
 12
recomendación, la cual puede o no ser acogida por el representante legal de la
entidad por cuanto no es obligante.

Ahora bien, en el hipotético evento en que el señor LARRY OMEDO

GUERRERO MARTÍNEZ no hubiese advertido o tenido conocimiento previo de
la irregularidad que se estaba presentando, se infiere con meridiana claridad
que tuvo la oportunidad de analizar las propuestas según se desprende del
contenido de la resolución 0252 del 17 de abril de 1997, por medio de la cual
se asignó el Convenio a CORPOBALBOA, en la cual se dijo que fueron
presentadas dos (2) propuestas y que por ser ésta ultima la más favorable,
económica y técnica fue seleccionada, razón suficiente para tener la certeza
que al realizarse el estudio económico y técnico de las mismas, el investigado
tuvo la oportunidad de advertir, sin mayores esfuerzos, que se estaba
escogiendo una única opción, es decir, la de CORPOBALBOA, por todas las
similitudes de fondo y de forma atrás mencionadas y por ser ésta mas
económica que la de JAVIER SAAVEDRA.

No comparte esta Sala los argumentos expuestos por el recurrente para

desvirtuar su responsabilidad en el hecho cuestionado, pues si bien la etapa
precontractual se encontraba a cargo de la Subdirección Ambiental de la
Corporación en lo que refiere a la solicitud de las ofertas, entre otras funciones
y que el análisis y evaluación de estas lo efectuara el funcionario designada por
la Subdirección señalada, no es menos cierto que la facultad para decidir a
quien se le adjudicaba el contrato correspondía al representante legal de la
entidad, quien tuvo la oportunidad de advertir las inconsistencias formales y
sustanciales que presentaba la supuesta oferta del señor “Jaime” Saavedra y
proceder de esta forma a rechazarla, como quiera que fue el investigado quien
suscribió la Resolución 0252 del 17 de noviembre de 1997, en la cual
manifiesta el recibimiento de las dos ofertas y decide adjudicar a
CORPOBALBOA, “...por ser la más favorable, económica y técnica para la
Corporación...”.

Acorde con lo anterior, se encuentra suficientemente demostrado para esta

Sala que existió un cotejo o comparación de ofertas por parte del disciplinado,
sin que sea admisible su dicho en el sentido que su actividad “...en el caso de
autos se limitó a rubricar con su firma la resolución proyectada por él, pero en
ningún momento hice análisis de las propuestas”, afirmación que no es de
recibo para la Sala, pues ello equivaldría a justificar la motivación y suscripción
de los actos Administrativos dentro del procedimiento Contractual en la
Administración Pública sin el debido conocimiento de su contenido.
 13
Ahora bien, la Sala no se aparta que igualmente pueda existir responsabilidad
disciplinaria atribuible a los Servidores Públicos de la Subdirección de Gestión
Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, en lo referente al
recibo, análisis y evaluación de las propuestas y que en forma acertada ordenó
el a quo en el fallo de instancia se procediera a investigarlas, pero en lo que
respecta al Representante legal de la entidad, es pertinente señalar que el
legislador le atribuyó la responsabilidad de la dirección y el manejo de la
Actividad contractual, así como los procesos de selección, la cual no puede ser
trasladada a las juntas o consejos directivos u órganos de dirección, esto con el
fin de evitar que la responsabilidad derivada de dichos comportamientos se
diluya (art. 25 num. 6° ley 80 de 1993).

De otra parte, el inculpado invoca el principio de la buena fe en las relaciones

entre el Estado y los particulares como fundamento para argumentar la licitud
de su comportamiento, para lo cual cita algunos apartes jurisprudenciales de la
Corte Constitucional al respecto.

Dentro del marco de responsabilidad contractual de la Administración Pública

derivada de los contratos estatales, los criterios normativos de imputación son
el principio general de la buena fe y la reciprocidad de prestaciones dentro del
contrato administrativo.

La buena fe como criterio normativo de imputación no significa un estado de la

inteligencia, no es ignorancia o creencia de no dañar el derecho ajeno, sino que
tiene un carácter objetivo que consiste en una actitud positiva de permanente
colaboración y fidelidad al vinculo contractual; es decir, no es necesariamente
una valoración de la conducta del sujeto que implique un análisis del fuero
interno, por cuanto el enjuiciamiento de la buena fe permite un examen objetivo
en cada caso concreto en el que se indaga única y exclusivamente la
adecuación de la conducta a las reglas éticas imperantes en la conciencia
social.

Para el caso que nos ocupa, no es de recibo para la Sala el criterio del
disciplinado según el cual su actuación estuvo orientada por el principio
Constitucional de la Buena fe, pues éste no es procedente invocarlo para suplir
la ausencia de diligencia y cuidado que le asiste al acusado en el manejo de los
asuntos públicos bajo su responsabilidad, como lo es la actividad contractual y
menos el desconocimiento de las normas propias de ésta como pretexto para
imputar responsabilidad a otros funcionarios de la entidad.

Por consiguiente, la Sala Disciplinaria considera que al aceptarse la propuesta

presentada supuestamente por el simulador JAIME SAAVEDRA se pretendió
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dar una apariencia de legalidad y transparencia al proceso de selección
objetiva al escogerse dentro de una aparente pluralidad de posibilidades, la
oferta de CORPOBALBOA, cuando en realidad se trataba de una única y
exclusiva opción, proceder que vulnera el artículo 29 de la ley 80 de 1993, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 855 de 1994,
aspecto que constituye falta y responsabilidad disciplinaria por
desconocimiento de los deberes consagrados en los numerales 1, 21 y 22 del
artículo 40 de la ley 200 de 1995.

7. ANÁLISIS DE CULPABILIDAD

Conforme con derecho punitivo del Estado, las faltas disciplinarias son
sancionables a titulo de Dolo o Culpa.

La conducta es Dolosa cuando el sujeto agente conoce la ilicitud de la falta y

quiere su realización, lo mismo cuando la acepta al menos como posible y, es
Culposa, cuando el comportamiento de la persona que realiza el hecho lo
ejecuta por falta de previsión del resultado previsible, o cuando habiéndolo
previsto, confió en poder evitarlo.

Con arreglo a la doctrina, la culpa puede ser sin representación, cuando el autor
habiéndolo podido hacer, no previó la consecuencia de su conducta y es en
representación, cuando el agente prevé esa consecuencia, pero puso una
confianza indebida en que el resultado no se produciría.

Ahora bien, otra de las modalidades del hecho culposo se refiere al

incumplimiento de normas legales y reglamentarias, entendiéndose el concepto
de ley en sentido amplio de tal manera que dentro de él se comprenden las
leyes que expide el Congreso, los Decretos, las Ordenanzas, Reglamentos y los
Acuerdos, debiéndose tener en cuenta que la sola inobservancia de estas
disposiciones no constituye culpa, sino que es necesario que tal violación
conduzca a la comisión de hechos previstos en la ley como falta disciplinaria.

Conforme con los anteriores presupuestos de la culpabilidad, la Sala comparte

la calificación a título culposo de la conducta respecto de reproche llevada a
cabo por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, pues
dentro del plenario se encuentra demostrada esa falta de cuidado y diligencia
del disciplinado en el manejo de lo asuntos públicos a su cargo, entre ellos la
contratación Estatal, toda vez que antes de suscribir la resolución N° 0252 por
medio de la cual adjudicaba el contrato y al estudiar las referidas propuestas
era fácil entender y conocer que la estructura y contenidos de las mismas eran
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idénticos, impresos en el mismo tipo de letra, razón suficiente para predicarse
falta de cuidado y negligencia en el proceso de selección objetiva.

8. NATURALEZA DE LA FALTA Y DOSIMETRÍA DE LA SANCIÓN

Efectuado un análisis de la naturaleza y efectos de las faltas, las modalidades y

circunstancias del hecho, los motivos determinantes teniendo en cuenta los
criterios para establecer la gravedad o levedad de la misma, este Despacho
considera que no existen circunstancias eximentes y atenuantes de
responsabilidad disciplinaria atribuibles al señor LARRY OLMEDO
GUERRERO MARTÍNEZ, pues, por el contrario, siendo el representante legal
de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C. para la época de los
hechos estaba obligado a cumplir las disposiciones Constitucionales, legales y
reglamentarias, desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo,
se observa el mal ejemplo dado a los subordinados, quienes esperan de su
máximo jefe el buen ejemplo, la rectitud, la transparencia y la diligencia en el
manejo de los procesos contractuales, aspectos que llevan a la Sala a confirmar
la calificación de la falta efectuada por el A-quo como grave.

La Sala confirmará la decisión sancionatoria proferida por el Procurador

Segundo Delegado para la Contratación Estatal en contra del señor LARRY
OLMEDO GUERRERO, en cuanto se le considera disciplinariamente
responsable de la conducta endilgada como irregular en el auto de cargos.

En consecuencia, la Sala considera que al mantenerse la calificación sobre la

naturaleza de la falta efectuada por el Procurador Departamental del Cauca en
el auto de cargos al apreciarla como grave en atención a la sanción, la cual fue
mantenida por el fallador de instancia al momento de dosificar la sanción, al
señor OLMEDO GUERRERO, en su calidad de Director General de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca, se le debe confirmar la sanción
impuesta por el a quo consistente en Multa de sesenta (60) días de salario
devengados para la época de los hechos, la cual deberá ser tasada por el
Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, quien deberá
solicitar una certificación a dicha entidad pública, para que informe el salario
devengado por el disciplinado para el mes de abril del año 1997, a efectos de
cuantificar la sanción correspondiente.

En mérito de lo expuesto, LA SALA DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA NACIÓN, en ejercicio de sus atribuciones legales,
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RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la providencia del 4 de octubre del año 2001, por

medio de la cual la Procuraduría Segunda Delegada para la
Contratación Estatal declaró responsable disciplinariamente del
cargo formulado y, como consecuencia de ello, sancionó al
señor LARRY OLMEDO GUERRERO MARTÍNEZ, identificado
con la cédula de ciudadanía N° 10.527.792, con Multa de
sesenta (60) días de salario devengados para la época de los
hechos, en el ejercicio del cargo de Director General de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca –C.R.C.-, de
conformidad con los argumentos expuestos en la parte
considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: COMISIONAR con amplias facultades, incluida la de

subcomisionar, al Procurador Segundo Delegado para la
Contratación Estatal para que, previo a la notificación de la
presente decisión, solicite a la Jefe de Recursos Humanos de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca, la certificación
sobre salario devengado por el señor LARRY OLMEDO
GUERRERO MARTÍNEZ para el mes de abril de 1997, en
condición de Director General de la referida Corporación, con el
fin de tasar o cuantificar la referida sanción.

La Multa deberá pagarse por parte del disciplinado en la

Tesorería General de la Corporación Autónoma Regional del
Cauca –C.R.C-, la cual deberá destinarse a financiar programas
de bienestar social de los empleados del citado ente territorial,
de conformidad con lo establecido en el Decreto N° 2170 de
1992.

TERCERO. Por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación

Estatal, se practicará la notificación del presente fallo, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 84 y siguientes
del Código Único Disciplinario.

CUARTO. Por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación

Estatal se remitirán copias de los fallos de primera y segunda
instancia a la Oficina de Registro y control de la Procuraduría
General de la Nación para lo de su cargo.
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QUINTO: Por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación
Estatal, se remitirá copias del presente fallo al señor Presidente
de la República quien es el nominador del disciplinado, para los
efectos previstos en el numeral 1° de la parte resolutiva de esta
providencia, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 95 de la Ley 200 de 1995.

SEXTO. Contra la presente decisión no procede recurso alguno por la

vía gubernativa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PULIDO GUTIÉRREZ DARÍO ALFONSO BOTERO ARANGO

Procurador Primero Delegado Procurador Segundo Delegado

PAPG/DABA/10305/Myriam
Exp. 161-01224 (087-00787/99)