La Cuestión Ética en El Sector Público
La Cuestión Ética en El Sector Público
La Cuestión Ética en El Sector Público
(*) Documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, celebrado en Rio de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 7 (Ene. 1997). Caracas.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 7 (Ene. 1997). Caracas.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 7 (Ene. 1997). Caracas.
una intención de salvarse como sea posible. El discurso nos dice que quedan los mejores y eso legitima
la fuerza. Avanza el pragmatismo, pero junto con ello no viene la equidad, sino mayores desigualdades
sociales. Porque los segundos o vencidos quedan fuera del sistema productivo. Los dirigentes suelen
afirmar que esta es la realidad competitiva.
En este contexto la función del Estado es vital, para la promoción y construcción de redes de
ayuda y seguridad social. Pero el modelo de la gerencia agresiva e impersonal que se instala en lo
económico también se proyecta sobre la política y la cultura. En el aparato estatal, sus funcionarios
(como ciudadanos) conviven en lo cotidiano con esta lucha y cultura de la supervivencia. Lo público
parece un lugar "residual", donde se hace "lo que resta". Vemos la inmoralidad de los extremos, tanto
del modelo de aparato autoritario, como del modelo residual (el Estado que barre impurezas de la lucha
competitiva).
Para los agentes morales que trabajan en el sector público, esta dura realidad debería ser una
razón más para esforzarse en la ayuda a los marginados del sistema. Los inmorales ven, en cambio, esta
realidad como un argumento para "salvarse" en términos individuales, en este caso a través de la
función pública. Y cuando penetra el relativismo y el utilitarismo en la mente de los funcionarios,
también se desvanecen los principios de solidaridad y se quiebran los valores morales.
Con esto queremos marcar la cuestión de los valores éticos, en una realidad social donde un
modelo económico basado en el poder y la fuerza, generador de desigualdades, coexiste con un aparato
estatal en el cual las políticas de equidad se consideran como un gasto y se sujetan al problema del
equilibrio presupuestario. Un equilibrio que mantiene el desequilibrio en términos de valores sociales.
Entonces, si la falla ética es estructural no es porque se trata del sector público en cualquier
contexto, sino debido a las formas de gobierno autoritarias, que sólo se preocupan por acrecentar los
espacios de poder estatal y por los negocios o aspectos monetarios de la gestión pública. En estos
casos, hay una lógica que no pasa por la reflexión ética. A los gobernantes les interesa el Estado como
un lugar de dominación. Para esta situación de amoralidad, corresponden las ideas de N. Maquiavelo
(1513), quien aconseja al Príncipe: " que no tema incurrir en la infamia de aquellos vicios sin los cuales
difícilmente podría salvar el Estado".
La consideración de los valores sociales en la gestión pública no es un tema que pueda quedar
sujeto a la decisión personal de los funcionarios. Si bien la voluntad de hacer el bien no se impone, es
preciso tener proyectos al respecto, ámbitos de discusión y de capacitación. Por lo tanto es un
componente de la reconstrucción del aparato estatal, en el sentido de fortalecer la democracia. La ética
no es un tema negociable, cualesquiera sean las orientaciones de política. Porque los valores sociales
atraviesan las decisiones públicas. La ética no es un proyecto aislado o módulo, sino la base sobre la
cual adquieren sentido la gestión y las políticas públicas.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 7 (Ene. 1997). Caracas.
sistema para extorsionar al contribuyente, cuerpos de asesores letrados que se preocupan para que la
sentencia no llegue nunca.
Un hospital público puede tener malos servicios por problemas de gestión o por recursos escasos.
Pero al hablar de sistemas perversos queremos decir que la atención defectuosa puede estar relacionada
con las luchas internas de poder o la primacía de intereses que no tienen que ver con la salud, sino con
el manejo financiero del hospital o la búsqueda de pacientes para los consultorios privados. De igual
modo, establecer exámenes para ingresar a una escuela puede estar relacionado con el negocio (anexo)
de preparar al aspirante.
El tema del desplazamiento o desviación de los propósitos es un problema ético porque significa
apropiarse de una institución y hacerla depender de fines privados, no del interés general. No es un
hecho accidental, sino una transformación que se autosostiene.
De manera que no todo el problema es la mentira o la ilegalidad. El drama es que ciertos sectores
del aparato estatal pueden estar fuera de la ética, como algo normal o instituido. Esta falta de ética en la
gestión pública afecta los derechos de los ciudadanos de múltiples maneras. En todas ellas hay valores
sociales y derechos humanos que se ignoran o se agreden. No por ignorancia o por error. Ni siquiera
por la fuerza de las circunstancias. Ocurre en forma intencional. Nos referimos a la falta de principios,
la ausencia de responsabilidad social y de respeto por la condición humana. Por este camino la
población es "vacunada" y se tiende a aceptar que con el sector público hay que negociar, y no
reclamar derechos. Buscar un buen arreglo, no lo justo según las leyes.
Es falta de ética: a) el ejercicio de la fuerza no resistible y del temor para presionar sobre la
opinión de los ciudadanos, b) los efectos sociales indeseables de las decisiones burocráticas, c) ocultar
situaciones que el gobierno conoce y son perjudiciales para la sociedad, d) el uso de información
confidencial que permite obtener ventajas a los funcionarios públicos, e) decisiones para beneficio de
algunos grupos de interés privilegiados, f) el atender las demandas siguiendo una prioridad política
(partidaria), y no por la gravedad de las injusticias que reclaman los marginados, g) el doble discurso
en la comunicación con los ciudadanos, h) poner condiciones para otorgar beneficios a los cuales los
ciudadanos tienen derechos reconocidos, i) las sociedades del silencio entre funcionarios y grupos de
poder, j) intervenir en la designación de jueces que controlan la función pública, k) que los gobernantes
tengan intereses en las empresas proveedoras del Estado, y otras relaciones incompatibles con la
función pública. En estos ejemplos hay corrupción cuando además se vulnera el sistema jurídico
vigente
La burocracia en el sector público también puede instalarse como una desviación que se hace
normal y conocida. Una visión superficial la muestra como un problema de gastos en personal, una
cuestión administrativa o de ineficiencia. Como una telaraña que atrapa a quienes hacen sus demandas
o desean obtener servicios. Pero esa falta de eficiencia también puede tener una connotación política y
económica. Eso ocurre cuando el aparato administrativo y sus funcionarios se convierten en un centro
de poder que defiende sus intereses de sector (sus propios privilegios). Los burócratas arman sus
negocios dentro del Estado. La cuestión ética es que dejan de lado la misión o el servicio. Ya no se
trata de dar medicina, sino de controlar las compras para el área de salud. La represa no interesa por el
agua, sino por los contratos a firmar.
La burocracia no es un simple instrumento técnico en manos de quienes ejercen el poder del
Estado. En este sentido O. Oszlak (l984) sostiene que "su expansión conlleva a monopolios de
información, capacidades de influencia e instancias de decisión con relativa autonomía ... La
burocracia se convierte en un grupo de presión, en un sector social que reivindica su derecho a
participar en la definición y la traducción del interés general. Con lo cual, su propia expansión, la
ilegítima apropiación de recursos adicionales en beneficio de sus miembros, la obtención de
inmunidades o de privilegios, pueden llegar a ser expresiones desagregadas del citado interés general".
Esto significa que es difícil remover la burocracia a través de programas de modernización tecnológica,
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porque se trata de una trama de poder, con peso político propio, que pone sus condiciones para aliarse
con los hombres de gobierno.
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los programas públicos de ayuda social cuyos gerentes están más preocupados por el nombre del
proveedor que por la figura del carenciado.
c) Las tramas destructivas armadas en el aparato estatal, donde los funcionarios, en forma intencional
provocan daño e injusticia a la población como parte de un proyecto político (permanencia en el poder)
o económico. Hay aquí víctimas concretas, que no pueden evitarlo. Hay algo armado desde lo público,
pero no se trata de un negocio, sino un dispositivo para dominar o someter a ciertos grupos sociales. Y
desde el temor, la dependencia o la pobreza, obtener ventajas. Por ejemplo, la persecución de
comunidades indígenas para disponer de sus tierras. O mantener la gente en la ignorancia para que no
reclamen sus derechos. Aquí hay asociación y destrucción en un marco de impunidad, que genera
víctimas visibles e indefensas.
La cuestión ética y moral cuando es de orden estructural, se refiere a las tramas o relaciones que
se establecen y perduran. No es sólo el delito, es un orden injusto. Orden que sobrevive y que significa
destrucción para la sociedad civil. Dispositivos que funcionan como círculos viciosos que producen
más de lo mismo, y llevan sometimiento y daño a la sociedad desde el aparato estatal. Es dar ayuda a
cambio del voto y el silencio cómplice. Es el caso de los centros de rehabilitación que operan como
escuelas del delito. También los ministerios de información que crean chivos expiatorios para sacar la
atención del problema de la pobreza.
Todo esto es inmoralidad y falta de ética. No como una cuestión de educación o falta de
sensibilidad en los funcionarios o de la ilegalidad en los actos que ellos producen. También lo vemos
como un tema del contexto, de reglas de juego que enseñan a sobrevivir: la inmoralidad de un aparato
para el cual "el fin justifica los medios". Más aún cuando esos fines se fijan en los centros de poder de
gobiernos con rasgos autoritarios.
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c) la transparencia: consiste en dar a luz los actos de gobierno de manera que la población pueda
conocer los presupuestos (no los hechos consumados), decisiones de contratación, las compras, los
empréstitos, las inversiones y otras medidas financieras. Se trata de disponer de una rendición de
cuentas comprensible. También la difusión de leyes, estatutos o convenios que puedan crear sectores de
privilegio en el sector público,
d) la educación en el plano de los principios, los valores, la responsabilidad social del sector público y
el respeto a las libertades en un marco democrático. La propuesta incluye la formación profesional para
el ejercicio de la función pública; que los agentes sean capacitados en la incorporación de los juicios de
valor en sus métodos decisorios. En este campo es esencial el dar a luz los supuestos y confrontar las
opiniones. Supone, asimismo, educar en el análisis de las políticas en términos de valores como la
equidad, justicia, libertad y solidaridad,
e) el desarrollo de formas participativas y de representación de las demandas y los intereses de los
distintos actores sociales, en especial de las minorías más expuestas a la injusticia. Se trata de evitar el
aislamiento y superar las defensas de la burocracia. A esto se refiere la "moral dialógica" (J. Habermas,
l989) basada en la búsqueda del consenso racional a través del diálogo. De esta manera los planes y
proyectos no se definirán en la cúspide ni irán de arriba hacia abajo sino que se arman en el marco de
un proceso de consulta y participación.
La propuesta de este trabajo se basa en la necesidad de crear condiciones para que el
comportamiento ético tenga posibilidad de realizarse. Es vital que la conducta se base en convicciones,
pero también los agentes públicos deberán aceptar su responsabilidad porque es el camino más
razonable y correcto para vivir en sociedad. Se busca una ética inteligente, no dogmática, ni impuesta,
que se pueda explicar y sostener sin recurrir a componentes místicos. Entendemos que la actitud moral
no puede depender sólo de la buena voluntad o de los esfuerzos individuales. Hemos preferido ubicarla
en el marco de un proyecto de educación y desarrollo socio-cultural.
Bibliografía
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institucional. McGraw Hill.Madrid.
HABERMAS, Jurgen (l989). Teoría de la acción comunicativa. Ed.Aguilar. Buenos Aires.
HUME, David (1976). Investigaciones sobre la naturaleza humana. Ed.Alianza. Madrid.
KANT, Emmanuel (l973). Fundamento de la metafísica de las costumbres (1785). Editorial Aguilar.
Madrid..
KLIKSBERG, Bernardo (l993). Pobreza: un tema impostergable. Ed. Fondo de Cultura Económica.
México.
MAQUIAVELO, Nicolás (l983). El Príncipe. Editorial SARPE. Madrid.
OSZLAK, Oscar (comp) (l984). Teoría de la burocracia estatal. Ed. Paidós. Buenos Aires.
REISMAN, Michael (l981). Remedios contra la corrupción (cohecho, cruzadas y reformas). Fondo de
Cultura Económica, México.
WEBER, Max (l994). El político y el científico. Ed. Coyoacán. México.