Matus-2020-Adiós (Libro COMPLETO)
Matus-2020-Adiós (Libro COMPLETO)
Matus-2020-Adiós (Libro COMPLETO)
Títulos publicados
Pensar en salud
Mario Testa, 2020
Serie Clásicos
Política sanitaria argentina
Ramón Carrillo, 2018
Serie Didáctica
Teorías dominantes y alternativas en epidemiología
Marcelo Luis Urquía, 2019
Carlos Matus
Primera edición
© 1987, Altadir, Venezuela
© 1998, LOM Ediciones, Chile
© 2007, De la UNLa, Argentina
De esta edición
© 2020, EDUNLa Cooperativa
ISBN 978-987-4937-64-3
Doi: 10.18294/9789874937643
EDUNLa Cooperativa
Edificio “José Hernández”, 29 de Septiembre 3901, B1826GLC Remedios de Escalada,
Buenos Aires, Argentina. Teléfono: (54-11) 5533-5600 int. 5727
[email protected]
Bibliografía 311
Presentación de la edición digital
Hugo Spinelli
Director de la colección Cuadernos del ISCo. Director del Instituto de Salud Colectiva,
Universidad Nacional de Lanús
En el año 2007, publicamos por primera vez en Argentina Adiós, señor presidente, libro
con el que iniciábamos la tarea de difundir la obra de Carlos Matus, en un esfuerzo
editorial conjunto entre la Universidad Nacional de Lanús, la revista Salud Colectiva,
la Asociación Civil Salud Colectiva, Lugar Editorial, la Fundación Desarrollo de
Ciencias y Métodos de Gobierno (CiGob) y la Universidad Nacional de La Matanza.
Tanto en aquel momento, como en esta edición, fue fundamental el apoyo de su
hija, Sol Matus, a quien agradecemos por ceder los derechos de publicación de esos
títulos. Ahora, emprendemos otra tarea, y es la de publicar toda su obra en versiones
digitales de acceso libre y gratuito.
Estas publicaciones permitirán disponer de textos fundamentales de quien fuera
ministro de Economía y presidente del Banco Central del gobierno de Salvador
Allende, entre otros muchos e importantes cargos que su esposa e hija rememoran
en la breve biografía que se presenta en la parte introductoria del libro.
Esta obra se publicó originalmente en 1987, en Venezuela, y seis años más tarde
salió una segunda edición ampliada, que es la que ahora publicamos. Para reme-
morar el contexto de esa primera edición rescatamos el discurso que pronunció
Carlos Matus en la presentación del libro, cuyo original conservaba Mario Testa en
los archivos de su biblioteca, y que actualmente puede ser consultado en el fondo
Mario Testa del Centro de Documentación “Pensar en Salud” (CeDoPS). Ese dis-
curso, además de ser una síntesis conceptual del libro y de su experiencia como par-
tícipe del gobierno de Salvador Allende, y a pesar de los 33 años que transcurrieron
desde aquel lanzamiento inicial, mantiene una vigencia sorprendente que, a su vez,
resulta preocupante dado que la pobreza de desarrollos sobre la acción de gobernar
sigue presente en las universidades frente a la complejidad creciente de las socie-
dades y de los problemas que enfrentan los gobernantes.
Adiós, señor presidente es una obra que desarrolla el pensamiento sobre técnicas y
métodos de gobierno, a partir de la propuesta de la planificación estratégica situa-
cional (PES) como un campo que se ubica en las antípodas de la planificación eco-
nómica tradicional y la planificación estratégica corporativa. Esta propuesta teórica
se combina con un desarrollo novelado que refleja, a manera de homenaje, la
experiencia del autor en el gobierno del presidente chileno Salvador Allende. Esas
anécdotas personales aparecen como claras evidencias empíricas frente a la pro-
puesta teórica que se va intercalando en las diferentes “Escenas”.
Esta obra no fue pensada solo para “expertos”, y debería ser de lectura sugerida
para políticos y para quienes están o piensan estar en funciones de gobierno y de
gestión en instancias nacionales, provinciales o municipales de los diferentes países
de América Latina, espacio territorial al cual el profesor Carlos Matus dedicó toda su
reflexión en su ideal de construir sociedades más justas y solidarias.
La crisis de los partidos políticos que se ha instalado en nuestros países, producto
de una clara separación entre los problemas de la política y los problemas de la
gente, exige ser saldada a través de una mejora sustancial de la calidad institucional
de las organizaciones públicas. Esto depende, en gran parte, de problematizar el
gobernar más allá del proyecto político, para relacionarlo con las capacidades de
gobierno y la gobernabilidad.
El riesgo del barbarismo político, al igual que el del barbarismo técnico, acecha
a nuestras débiles democracias. La necesidad de romper el falso dilema entre pro-
blemas técnicos y problemas políticos para poder pensar en términos de problemas
tecnopolíticos es una de las tantas preocupaciones sobre las cuales concentró su
reflexión Carlos Matus antes de que sus cenizas descansaran en Isla Negra, al lado de
la casa de su vecino y amigo, el poeta Pablo Neruda.
La obra de Carlos Matus es material clave de discusión en las clases de la Maestría
en Epidemiología, Gestión y Políticas de Salud, dictada desde 1998. Entre ese material,
se encuentran los videos del Curso Internacional de Planificación dictado por Mario
Testa y Carlos Matus, en Río de Janeiro, en 1988, en la Escola Nacional de Saúde
Pública (ver, por ejemplo, “Momento táctico operacional”, “Momento estratégico”,
“Momentos explicativo y normativo”; “Epistemología de la planificación”); sus libros
y artículos publicados en la revista Salud Colectiva como “Las ciencias y la política” y
“Escuela de gobierno”.
Biografía de Carlos Matus
Nació en Santiago de Chile el 19 de noviembre de 1931, se graduó de ingeniero
comercial en la Universidad de Chile en 1955, y obtuvo su Master Public
Administration (MPA) en Harvard University en 1956, especializado en Alta
Dirección y Planificación Estratégica. Desde 1957 hasta 1959 trabajó como asesor
del ministro de Hacienda y como profesor asistente de la cátedra de Finanzas
Públicas en la Escuela de Economía de la Universidad de Chile.
Carlos Matus escribió muchos textos que son leídos por políticos, gobernantes,
intelectuales, estudiantes; algunos de esos textos han sido traducidos al portugués.
Su último libro fue publicado después de su muerte y contiene el proyecto por
el cual tanto luchó: crear una Escuela de Gobierno, con la finalidad de capacitar
a nuestros gobernantes y darles herramientas para actuar con eficacia en las
soluciones que afectan a nuestros países.
Esta biografía fue elaborada por su hija Sol y su esposa Mary Jean Mac-Niven
Prólogo de la segunda edición en español
Carlos Matus
Este ensayo-novela, género que no sé si tiene precedentes, fue escrito sin mayores
pretensiones, después de una polémica tensa que mantuve con antiguos compa-
ñeros de trabajo de Naciones Unidas que han permanecido fieles a la planificación
tradicional. En esas discusiones constaté dos cosas: a) que el proceso de comprensión
de las teorías que contradicen los paradigmas muy establecidos no es gradual, sino
brusco y desgarrador para algunos, e imposible para otros. Las teorías se rompen
como el cristal y, hasta ese momento, parecen imbatibles. Los argumentos no
horadan, paso a paso, la piedra del dogma establecido, sino que en un determinado
momento, en segundos, hacen “click” en nuestra cabeza y todo parece claro; y b) que
la discusión con los técnicos es un tanto inútil, porque están demasiado aferrados a
experiencias muy limitadas que los hacen poco receptivos a las innovaciones; lo que
es importante es convencer a los políticos sobre la importancia de la planificación
moderna. Ella debería ser su principal herramienta de trabajo.
Escribí el original de Adiós, señor presidente en un mes, a toda prisa, sorprendido,
irritado, cercado por un muro de prejuicios, en ofensiva contra la mentalidad deter-
minística, convencido de las limitaciones del tecnocratismo. Traté, por un lado, de
acercar la teoría y la práctica, y por el otro, de ampliar el auditorio hacia ambientes
con otras experiencias sobre el tema. Escapar del estrecho círculo de los economistas.
La teoría de la planificación tradicional o normativa amputa la riqueza de la realidad,
la acomoda a sus conceptos limitados. Por consiguiente, la aleja de la realidad. Pero
los técnicos no perciben tales limitaciones, porque su práctica es un círculo vicioso;
es una práctica técnica que está alejada de los problemas reales de la política y del
gobierno, sin posibilidad de contradicción con ella. Para usar los conceptos de la
filosofía del lenguaje, diría que el planificador tradicional vive y aprecia la realidad
según el tamaño limitado de su vocabulario determinístico. Y de ese tamaño es el
mundo del técnico.
Decidí discutir con los políticos, en particular, con los de las nuevas generaciones
de esta región. Hasta ahora, las dirigencias políticas se han limitado a conquistar
y, a veces, a comprar la representación del pueblo, pero no se han capacitado para
gobernar en su nombre, interpretarlo y defenderlo con eficacia. Este libro es para
ellos y también para los técnicos que comprenden la amenaza del tecnocratismo.
La combinación de relatos prácticos, entremezclados y tomados de la experiencia
diaria de cualquier país, con la reflexión teórica me pareció el medio adecuado para
ayudar a producir el “click” y motivar a las dirigencias políticas. Así surgió la idea de
escribir una novela intercalada con ensayos, para acusar al político tradicional, a la
planificación tradicional y a sus planificadores. Una novela sobre teoría no es cosa
simple; algo así como darle calor y calidad literaria a una guía telefónica. Pero vale
el intento. Algunos novelistas notables aventuran empresas en la política y hay polí-
ticos que invaden el campo de los novelistas. Yo no soy ni lo uno ni lo otro, y estoy
pisando temerariamente el terreno de ambos. En la versión original mi acusación
se desarrolla en cuatro escenas noveladas y cuatro ensayos teóricos. El actor prin-
cipal es un presidente que tiene mucho de común con el que cada uno de nosotros
conoce, aunque no es exactamente el que conocemos.
El libro fue bien recibido, resultó perdurable y de mayor alcance del que pude
imaginar. Fue leído por políticos lúcidos, algunos presidentes, varios gobernadores
y alcaldes, numerosos dirigentes sindicales y muchos técnicos y profesionales, con
el consiguiente efecto sobre mi trabajo. Traducido al portugués circuló en la inmen-
sidad del Brasil. Gradualmente, ha creado un ambiente distinto para enfocar el pro-
blema de ejercer las funciones de gobierno en varios países de América Latina. Ello
ha repercutido radicalmente en mi vida. Entré en una dinámica de entrenamiento
y asesoría en campos muy ricos por su nivel y naturaleza. El logro más importante,
creo yo, ha sido el entrenamiento de dirigencias de varios partidos políticos a través
de la Fundación Altadir, que presido, y la modernización de algunas oficinas de altos
dirigentes.
Las razones anteriores, junto con un pequeño intervalo de descanso, me movieron
a estructurar esta segunda edición, completamente renovada. Tuve, además, una
semana feliz en mi antigua casa de Isla Negra, frente al mar, casi encima de la fuerza
del Pacífico. Allí hice la revisión final. La inmensidad del océano, las flores contra las
olas en movimiento perpetuo, rojo contra verde, blanco contra azul, silencio contra
sonido de naturaleza desatada, rocas negras inmóviles, indiferentes, desafiando con
su gravedad el embate del agua, movimiento contra estabilidad, arena gruesa, muerta
y amarilla contra la grama viva, el timón de caoba del barco bien conservado rodeado
de cristales opacos, humedad salina sobre los enormes ventanales, el calor de la piedra
en la chimenea, la carroza negra de “Portales”, donde jugaron Patricia, Rodrigo y Sol
María, la dedicación abnegada de Mary Jean, los recuerdos de mi amigo el poeta, el
afecto de los vecinos, la mano amiga y ahora distante de los que se fueron, el sonido
del piano de mi madre en Quillota junto al canto de su voz cansada, desbordante
de creatividad, y la memoria de tantas horas felices, ayudaron en esa tarea. Allí viví
y pensé hace más de veinte años. Volver a Isla Negra fue regresar al pasado y ver el
futuro desde la historia del tiempo, con otros ojos, con la pausa que da la experiencia.
En esta edición agrego dos escenas y dos ensayos adicionales. Son pues ahora
seis escenas y seis ensayos.
Creo que el libro mejoró con esta revisión y mantiene su libertad original, fruto
de la velocidad con que fue escrito. Su mensaje es claro. Hay dos extremos peli-
grosos. El barbarismo político tradicional, intenso e intrascendente, en el que todo se
resuelve con anestesia populista, y el barbarismo tecnocrático de moda, que ofrece
cirugía radical con olvido de la anestesia. La planificación moderna es una respuesta
a ambos tipos de barbarismos. La teoría y el método de la planificación estratégica
situacional (PES) se inscriben en un ámbito de pensamiento todavía incipiente: la
planificación estratégica pública, que se distancia por igual de la planificación tradi-
cional, determinística y normativa, y de la planificación estratégica corporativa, que
se propone servir de herramienta para la conducción empresarial y, por lo tanto,
en alguna medida, es inaplicable a los complejos problemas políticos de gobierno.
Es necesario también que el lector esté advertido del abuso casi extravagante de la
palabra estrategia en la literatura sobre planificación para disfrazar viejas concep-
ciones determinísticas. La esencia de la reflexión estratégica reside en el cálculo inte-
ractivo propio del juego, en el que el otro representa siempre la amenaza de impedir
que yo tenga éxito en el logro de las metas de mi plan.
Si esta versión repite el impacto de la primera, habrá cumplido su misión: con-
tribuir a elevar la capacidad de gobierno en nuestros países.
Lo dedico a mi familia y a mis amigos.
Excelentísimo Sr. presidente Dr. Luis Herrera Campins, que nos honra con su
presencia; Dr. Eduardo Casanova, presidente de la Fundación Rómulo Gallegos;
señoras, señores, queridos amigos1:
1
Este texto fue escrito y leído por Carlos Matus en la primera presentación del libro Adiós, señor presidente
realizada en 1987, en Venezuela. Matus describe los problemas de los gobiernos de América Latina de
aquellos años para abordar la brecha creciente entre la capacidad de gobierno y la complejidad de los
sistemas sociales, que exige teorías, técnicas, sistemas y métodos para desarrollar proyectos de gobierno
en los que la gobernabilidad del sistema no sea más baja que la magnitud de los problemas. Este docu-
mento fue recuperado del fondo Mario Testa, perteneciente al Centro de Documentación e Investiga-
ción Pensar en Salud (CEDOPS) del Instituto de Salud Colectiva de la Universidad Nacional de Lanús y
publicado en la revista Salud Colectiva.
Una dificultad filosófica relacionada con esto proviene del hecho de que, incluso
dentro de una teoría científica, uno se encuentra con que los llamados hechos pueden
describirse de más de una manera. Esto sucede en la teoría especial de la relatividad,
donde resulta que los fenómenos acerca del orden temporal pueden describirlos
de manera diversa diferentes observadores. Imagínese a niños exploradores que
disparan pistolas de fulminantes en dos planetas diferentes. Un observador podría
decir: “El niño explorador A disparó su pistola antes que el niño explorador B”.
Otro podría decir: “No; el niño explorador B disparó su pistola antes que el niño
explorador A”. Y si la distancia es lo suficientemente grande para que una señal no
pueda viajar de un suceso al otro sin exceder la velocidad de la luz (lo que ninguna
señal física puede hacer), entonces ambas descripciones son correctas; ambas son
admisibles.
Tengo con Su Excelencia una deuda muy grande y como no encuentro modo de
pagarla quiero servirla, aunque sea en parte mínima, con esta obra. Con usted
aprendí de política y recibí lecciones inolvidables de valor y lealtad a la palabra
empeñada. Durante más de veinte años he meditado sobre su ejemplo y nuestros
errores. Esas reflexiones pretendieron ser frías y críticas, pero inevitablemente se
impregnaron de la amistad y el afecto por su persona, así como de los ideales com-
partidos. Aunque es tarde, quiero aliviar la carga y retribuir sus enseñanzas. Usted ya
no puede beneficiarse de mis reflexiones ni del dramático cambio que han sufrido
el mundo y las ideologías. Sé, sin embargo, que usted valoraría con generosidad
esta obra si ella encierra lecciones de algún valor para otros que aún tienen la opor-
tunidad de servir a sus pueblos con eficacia y revivir la llama perdida del fervor
popular. Ahora el camino está más despejado. Quedaron atrás las religiones políticas
y el fanatismo de la Guerra Fría. Y, si bien el mundo de hoy está transitoria y alta-
mente desequilibrado, la revolución democrática y pacífica que necesitan nuestros
países puede ahora ser valorada por sus propias razones, desmarcada de los signos
polares del mundo dominante del pasado.
Desde muy joven y a lo largo de muchos años de servicio público pude reflexionar
desde variadas y encontradas posiciones sobre el arte y las ciencias del gobierno.
Fui estudiante universitario, fui asesor, fui su ministro, fui profesor e investigador,
trabajé como técnico y tuve altas responsabilidades políticas, actué como defensor
de su gobierno y también como opositor a la dictadura, y recorrí, en desorden y en
diversas geografías, varias veces en mi vida, ese ciclo de aprendizaje entre técnica,
academia y política práctica antes de poner por escrito estas reflexiones. Pude así
conocer de muchas experiencias distintas, tantas, que hoy me parece difícil e inútil
atribuirlas a un país concreto, pues se funden en mi mente como realidad indivisible.
Acumulé casi igual número de fracasos que de éxitos. Aprendí de ambos, de
manera que los últimos vinieron después que los primeros. Dos años en los campos
de concentración de la dictadura me ayudaron a comprender la miseria, la ingra-
titud y la nobleza humana, así como la transitoriedad del poder. Lo que he vivido
está aquí acumulado y el tiempo decantó las enseñanzas hasta el límite de las fron-
teras de la madurez. No todos han tenido las oportunidades que disfruté y sufrí para
aprender de la realidad. Por ello pienso que quizá sea útil que otros conozcan mis
reflexiones.
Usted, señor presidente, no pudo prepararse para gobernar como el Príncipe del
Renacimiento. El dirigente político al servicio de las mayorías más pobres se forma y
templa en la lucha y no nace para conducir su pueblo. Navega contra la corriente, y por
ello, tiene pocas oportunidades de elevarse a las posiciones superiores de gobierno.
Carlos Matus
Aquel día amaneció más temprano. El sol madrugó a los relojes en media hora y
comenzó a competir en silencio con el bullicio de grupos que recorren las calles
desde el alba. Aún brillan las estrellas cuando los funcionarios del servicio del pro-
tocolo inician su reunión. Verifican una y otra vez cada detalle de la ceremonia.
Los primeros grupos de manifestantes desafían el amanecer y son muchos más
cuando el sol, al comienzo tímido, desplaza las sombras; un extraño vapor caliente
gatea ahora por las calles. Nubes rasantes acarician el pavimento, se elevan, bajan,
giran y se deslizan voluptuosas en cualquier dirección hasta esfumarse. El calor,
aunque prematuro, evapora las aguas de la madrugada como si fueran termales.
Hay ambiente de euforia; una chispa de alegría barre los aires y crece como un
incendio crepitante; el pueblo humilde tiene pocas fiestas y esta es una de sus pre-
feridas. Es fiesta, es castigo, es premio y también una borrachera de esperanzas. Allí,
los siempre olvidados se desahogan con generosidad, ofreciendo más amores que
odios. Siempre fue igual. Elecciones, promesas, juego con las esperanzas del hombre
anónimo, traición a la palabra empeñada. ¿Puede perder las esperanzas quien no
tiene nada? Cada lucha electoral es una ilusión que dura poco, pero es una ilusión
nueva, es pan de esperanza que renace en rostros curtidos por el sol, en manos
callosas, en bocas desdentadas. Los que serán silenciados y reprimidos mañana se
sienten hoy vencedores. Derrotaron al que se fue. Los equipos del gobierno saliente
viven precisamente su castigo aplastados por la tensión y el silencio. En contraste,
las banderas, colgantes a las cinco de la mañana, se mecen ahora con una brisa cons-
tante y mezclan sus colores con los emblemas partidarios y el tremolar a velas de un
barco de cien mesanas. Miles de afiches de colores se alinean en perspectiva con la
figura recortada del presidente electo y cuelgan de los astrágalos de los faroles en la
Avenida Principal que comunica el Congreso Nacional con el Palacio de Gobierno,
cuyo hipóstilo blanco brilla contra la luna. En las sombras del alba parecen ahor-
cados meciendo sus cuerpos contra el viento. Sin embargo, los afiches en silueta
muestran un hombre sonriente, bien conservado, con una dentadura apropiada
para la campaña electoral. Su mirada, al menos en el esfuerzo logrado del fotógrafo,
se ve firme, atrayente, estimulante de confianza. Su rostro parece hecho para la pro-
paganda “made in USA”: maduro, cabello plateado y con un mechón natural sobre la
frente cruzada por los pliegues de la experiencia.
En la base de uno de aquellos faroles, un beodo incorregible lucha contra sus
penas de amor, desafía el equilibrio y, a voz en cuello, recita el famoso poema de
García Lorca: “La llevé al río creyendo que era mozuela...”. La relación entre el poema
y el presidente electo es un misterio bien guardado en el alcohol, pero intriga a los
transeúntes que pasan portando pancartas y pendones de diversas formas y colores.
El presidente falló y lo supo tarde, cuando volvió a ser un ciudadano común. Aún
hoy no sabe las razones de su fracaso. Gobernar es un problema muy complejo para
ser abordado con métodos ingenuos de planificación. Tampoco puede ser dejado a
la improvisación. ¿Existen métodos que potencien el arte del gobierno?
Si en la práctica de gobierno domina la carencia de métodos y prevalece la
improvisación matizada con planificación tradicional determinística, parcial y tec-
nocrática, se debilita o se extingue la presión por información capaz de llamar la
atención sobre las deficiencias y dar respuesta a las interrogantes que ellas despiertan
en el dirigente. El monitoreo no tiene espacio útil de trabajo en las prácticas tra-
dicionales de conducción. De ahí la importancia de los métodos de gobierno para
elevar la calidad de la gestión pública y apoyar una respuesta informada a las inte-
rrogantes que emergen o no alcanzan a nacer según sea la calidad de los métodos de
gobierno. El método PES (planificación estratégica situacional) es exactamente una
herramienta de planificación pública integral, y en su práctica necesita respuestas
precisas a preguntas como las siguientes:
Para lograr una gestión exitosa debe resolverse el problema temporal que muchas
veces nace a causa del desfase en el tiempo entre la eficacia técnica y la eficacia
política durante el período de gobierno, lo cual crea comunes e intensas contra-
dicciones. Por ejemplo, la política económica en el balance II puede ser eficaz en el
plano formal o técnico y, temporalmente, altamente ineficaz en el plano político,
hasta después del período de gobierno.
El arte y la técnica de gobernar consiste en producir, mediante compensaciones,
un balance global positivo. El déficit técnico en el balance A, a la larga, conduce a
un déficit político en el balance B, porque al final se debe pagar el costo político del
desastre técnico. Pero, a la corta, un balance positivo en lo técnico también puede
conducir a un déficit político, si se extrema el criterio técnico más allá de las posibi-
lidades de asimilación política de la población y las fuerzas sociales.
(A) (B)
Balances
eficacia formal o técnica eficacia material o política
El caso A representa una buena selección de problemas, pues obliga a hacer un uso
más intenso del recurso más abundante. Aquí, el gobernante aprieta el cinturón eco-
nómico y suelta el cinturón político para compensar el balance político global.
En cambio, el caso B representa una selección deficiente de problemas, pues
exige un uso de recursos en proporción opuesta a las disponibilidades del gober-
nante, y obliga a este a apretar tanto el cinturón económico (lo que es racional en
este caso) como el cinturón político (lo que es innecesario e irracional, dada la abun-
dancia de recursos de poder).
1
En esta nomenclatura, PP significa recursos de poder político y RE recursos económicos.
a) porque camina en la dirección errada a causa de una mala selección del pro-
yecto de gobierno o por no saber corregirlo a tiempo; ello puede originarse
en una deficiente selección de problemas, causada a su vez por la carencia de
una gran estrategia o por la carencia de un buen sistema de evaluación de la
marcha del gobierno; en este caso sus decisiones no dan en el blanco de las
aspiraciones y necesidades ciudadanas, no aprovechan las potencialidades del
sistema, ni enfrentan las amenazas a las conquistas ya alcanzadas;
b) debido a un procesamiento torpe del proyecto elegido, sin la debida conside-
ración situacional de los aspectos políticos y técnicos, lo cual conduce a pagar
un costo político o económico excesivo por cada decisión, y
c) porque la gerencia por problemas y operaciones es deficiente y, por consi-
guiente, es baja la capacidad de ejecutar lo decidido.
La primera causa nos dice que un gobierno no puede ser mejor que su selección
de problemas. Ese es su techo, alto o bajo, según sea la calidad de esa selección.
Pero el gobierno puede ser peor que su selección de problemas si desaprovecha
ese límite potencial con un deficiente procesamiento tecnopolítico. Así, la segunda
causa puede sumarse o restarse a la anterior. Un procesamiento tecnopolítico de
alta calidad de los problemas contribuye a alcanzar el techo de la primera causa,
pero si ese procesamiento es torpe, el piso de mala gestión no tiene límites, aun si la
selección de problemas es adecuada. La tercera causa tiene como techo la segunda
y apunta a la capacidad gerencial de realizar con eficiencia y eficacia las decisiones
tomadas, que es lo que cuenta en última instancia.
El criterio de síntesis para evaluar la marcha de un gobierno es el balance global
de su gestión en una situación concreta. Ese balance global sintetiza los tres balances
parciales. Cada balance tiene en el debe el costo político de la acción o inacción
sobre los problemas que aquejan a la sociedad, y en el haber los beneficios políticos
producidos con dicha acción u omisión.
El acierto de la decisión que selecciona el modo de enfrentar un problema par-
ticular se fundamenta en el procesamiento tecnopolítico de ese problema, como
una parte del todo. En cambio, la racionalidad del conjunto de las decisiones acu-
muladas sobre todos los problemas abordados u olvidados hasta una fecha concreta
en el proceso de gobierno depende del signo del impacto resultante de ese conjunto
sobre el balance global de gestión. Ese saldo de gestión puede ser positivo o negativo
según domine el impacto de los problemas-carga o el de los problemas-beneficio
¿Necesitamos planificar?
Primer argumento
Segundo argumento
Tercer argumento
Se necesita capacidad para lidiar con las sorpresas. Lo que ocurrirá mañana puede estar
fuera del espacio de posibilidades que hoy puedo prever e imaginar sensatamente
como probable. Así, el mañana puede sorprenderme sin planes. En este caso, se trata
de prever cómo enfrentar mañana con planes de contingencia reactivos las sorpresas
que escaparon hoy a mi previsión o intentar evitarlas hoy con planes de contin-
gencia preventivos.
Cuarto argumento
Se necesita una mediación del pasado con el futuro. Si fallo en enfrentar lo imprevisto con
velocidad y eficacia, debo ser capaz de aprender de mis errores y pagar solo el costo
necesario de ellos. En consecuencia, debo prever la forma de aprender oportuna-
mente del pasado reciente y poner ese conocimiento al servicio de los otros argu-
mentos de este discurso. El cuarto argumento descansa, entonces, en la necesidad
del aprendizaje de la práctica como mediación entre el pasado y el futuro.
Si el jefe de Bomberos cometió un error en su estimación del número, frecuencia
y distribución de los incendios, su capacidad instalada para reaccionar ante las sor-
presas es bastante probable que haya quedado muy corta o muy en exceso de las
necesidades. Él debe tener un sistema para detectar oportunamente el error, corre-
girlo a tiempo y aprender del caso para mejorar sus cálculos siguientes.
Quinto argumento
En esta matriz, la posición de cada actor es distinta, porque cada cual está situado
de diversa manera frente al problema. Además, la posición de cada actor tiene algo
de cada una de las actitudes señaladas en el cuadro, pero está dominado por alguna o
algunas de ellas. Cada posición tiene buenas razones y se puede fundamentar desde
el punto de vista particular de cada protagonista.
Antes de tomar una decisión el jefe de Bomberos tendrá en cuenta todas estas
explicaciones y proposiciones, y les dará un peso según su intuición y según las cir-
cunstancias. ¿La decisión puramente técnica es más “racional” que la política? Al
reflexionar sobre las explicaciones y proposiciones situacionales de los distintos
actores pertinentes a su problema, el jefe de Bomberos se dará cuenta que su modelo
explicativo de la realidad opera dentro del espacio de su perspectiva de análisis.
Captará que también él adhiere a una actitud frente al problema, que no es neutro.
Si es inteligente se preguntará si su modelo es una representación más correcta de
la realidad que el modelo de los otros actores. Comprenderá también que no puede
probar nada con su modelo que no esté implícito en sus premisas.
Por lo tanto, si no puede probar que sus premisas son superiores a las de otros, su
modelo no es mejor que el de otros. Cada actor selecciona las variables de su modelo
porque le parecen relevantes en su visión de la realidad. ¿Hasta dónde sus proyec-
ciones sobre el futuro son la consecuencia de las políticas que ya ha decidido y hasta
dónde son útiles para explorar políticas alternativas? ¿Con qué criterio decide ante
la diversidad de posiciones? Estas preguntas nos dicen que la reflexión que precede
y preside la acción no es obvia y requiere métodos especiales.
Al final, todo este complejo cálculo técnico, político y social, debe preceder y pre-
sidir la acción, pues de otra manera esta última se disocia del primero. Si la acción
no tiene cálculo sólido que la fundamente, estamos frente a la improvisación más
primaria. Si el cálculo no hace un puente con la acción, entonces el primero es com-
pletamente superfluo.
Sexto argumento
Se necesita una coherencia global frente a las acciones parciales de los actores
sociales. Los actores que producen hechos políticos, sociales, económicos, bélicos,
etc., son muchos. Cada actor produce esos hechos en relación con sus visiones y
El triángulo de gobierno
El líder dirige solo si ve más allá de la curva y más allá que sus seguidores. El lide-
razgo es disputado y vence quien demuestra competencia para ese oficio.
Dirigir significa escoger una dirección y tener la capacidad de seguirla a pesar
de los obstáculos que ella presenta. En ese proceso es importante la eficacia de la
dirección escogida y el cálculo, sin exageración ni descuento, de las dificultades del
camino. Por consiguiente, en la competencia por el liderazgo y en su ejercicio se
combinan propuestas de objetivos, capacidad para sortear las dificultades y el grado
mismo de dificultad que presenta el camino y la propuesta seleccionada.
Gobernar, entonces, exige articular constantemente tres variables:
Estas tres variables constituyen un sistema triangular, en el que cada una depende
de las otras.
Proyecto de gobierno
P
Yo planifico, tú planificas
a) un actor planifica y dirige, los demás son simples agentes económicos con
reacciones predecibles;
b) las acciones que producen los agentes económicos son previsibles y enumera-
bles, porque responden a una teoría del comportamiento social y a un sistema
que sigue leyes;
c) el sistema genera incertidumbre, pero esta se refiere exclusivamente a la pro-
babilidad de ocurrencia y efectos de las acciones previsibles; no existe lo no
enumerable y lo inimaginable; y
d) el actor que planifica y dirige no controla algunas variables, pero las variables
no controladas no tienen conducción inteligente creativa, porque no respon-
den a otros actores que hacen planes.
En este caso el sistema es aparentemente de una alta gobernabilidad y opera bajo los
siguientes supuestos:
Por ello, es fácil comprender cómo entre las personas que conocen solo un modo
de entender la planificación, la planificación económica normativa, las técnicas de
Primera pregunta
Segunda pregunta
Iniciativa Respuesta
Tercera pregunta
Cuarta pregunta
Quinta pregunta
Epistemología de la planificación
Postulado 1
Postulado 2
Postulado 3
Postulado 4
Postulado 5
Postulado 6
REALIDAD
Actor 2
Postulado 1
Postulado 2
Postulado 3
Postulado 4
Si el actor que planifica comparte la realidad con otros actores que también plani-
fican, entonces necesariamente la planificación debe abarcar el problema de vencer
o sortear la resistencia de los otros al plan propio. Por lo tanto, la planificación no
se puede confundir con el diseño normativo del “debe ser”, sino que debe cubrir el
“puede ser” y la “voluntad de hacer”. Por ello, inevitablemente la planificación debe
sistematizar el cálculo político y centrar su atención en la coyuntura. El contexto del
plan es un pasaje continuo entre conflicto, concertación y consenso. El “objeto”, no
solo se resiste a ser planificado, sino que tiene planes propios. La planificación eco-
nómica es solo un ámbito de la planificación sociopolítica. Las fuerzas sociales y los
actores sociales son el centro del plan en vez de los agentes económicos.
Postulado 5
Postulado 6
El plan no es un monopolio del Estado. Cualquier fuerza social lucha por objetivos
propios y está en capacidad de hacer un cálculo que precede y preside la acción. En
consecuencia, existen varios planes en competencia o conflicto y el final está abierto
a más posibilidades de las que podemos imaginar. Aquí, el problema de cumplir un
plan no se limita a manipular variables económicas, sino que también exige derrotar
el plan de otros o ganar a los oponentes para el plan propio. Las soluciones óptimas
deben ceder paso a las soluciones satisfactorias que reconocen la continuidad de los
problemas sociales en el tiempo.
Los dos casos polares analizados no se encuentran en estado “puro” en la práctica
de la planificación, pero es evidente que el primero está más próximo a la expe-
riencia metodológica todavía dominante, y más lejos de la realidad social, mientras
2
Nota del editor de la segunda edición en español de 1993: Desde la fecha de la primera edición de esta
obra, varios países, gobernaciones y alcaldías abandonaron la planificación tradicional o clásica y co-
menzaron a practicar la PES (planificación estratégica situacional). Es el caso de las gobernaciones del
estado Zulia en Venezuela, de Risaralda, el Huila y el Tolima en Colombia, de la Alcaldía de Cartagena
en Colombia. Ecuador adoptó gradualmente la PES a nivel nacional. En el caso del Brasil, por un lado,
SEPLAN avanzó en la misma dirección a nivel nacional y, por el otro, las organizaciones sindicales han
adoptado masivamente el MAPP (forma simplificada de la PES) como herramienta de planificación de
sus campañas salariales.
Cuarto: Comparto con el ministro de Obras Públicas su reflexión sobre el tamaño del
Estado y el nivel del gasto público; son dos cosas distintas. Es claro, además, que la
demanda de reducir ambos no es un clamor popular ni fue recogida en nuestro pro-
grama de gobierno. Nosotros nos comprometimos a hacer más eficiente el Estado,
no más pequeño. Si lo primero implica lo segundo, estoy de acuerdo. Pero no veo
que esa relación sea válida en todos los casos. Creo que durante el gobierno debemos
valorar y dar respuesta a las demandas de los mismos sectores sociales con los que
sintonizamos en la campaña electoral. No debemos, durante el gobierno, sustituirlas
por otras minoritarias por muy poderosas que sean. Hay una palabra empeñada.
Quinto: Por último, señor presidente, quiero coincidir con usted y con el ministro
de Educación en que la política es un balance de intercambio, en el que recibimos
y damos. La población nos ha entregado su confianza, nosotros debemos entregarle
soluciones. Si estamos en déficit con la población, ella nos lo cobrará quitándonos
confianza. Ese déficit político es tan peligroso o más peligroso que el déficit fiscal. Si
la situación económica no es boyante, si no podemos hoy dar beneficios económicos,
entreguemos más democracia; si no podemos o no queremos ahora entregar más
democracia, demos mejores servicios públicos y, por último, si no podemos hacer
ninguna de esas cosas ahora, hay una que sí podemos ofrecer: ejemplo, conducción
y orientación; comprometámonos en algo para mañana explicando claramente
por qué no podemos ofrecer hoy sino sacrificios. Lo que nunca podemos dejar de
ofrecer es liderazgo, porque con ello confesamos nuestro fracaso. No podemos dejar
de entregar algo. Si no lo hacemos, quebramos el balance entre lo que el pueblo nos
da y lo que el gobierno le entrega. Ahora, presidente, el liderazgo no se hace con
discursos, sino con hechos, con el ejemplo. Nadie aceptará sacrificios si la cabeza no
los encabeza con su ejemplo.
Preguntas claves
¡Ojo!: ¿Cuándo será ese cuándo? ¿Es factible técnicamente sanear y reactivar al mismo
tiempo? ¿Por qué el costo de la reactivación puede ser mayor que el de la recesión?
¿O confundimos aún más el análisis con una opción implícita de compromiso que
consiste en recesión a medias y reactivación a medias? ¿Cómo son las trayectorias de
estas opciones hasta el final del gobierno?
Conclusión: Razonamiento departamentalizado en el plano meramente raciona-
lista. Posiciones técnicas contradictorias. No se ven claras las razones para postergar
la reactivación, pero tampoco es clara su factibilidad técnica. El argumento de la
reactivación como objetivo nacional es convincente; pero, ¿cuánto peso tendrá en
definitiva en el Consejo de Ministros? ¿Cuál será su costo? Peligro: riesgo de decidir
por la presión de las circunstancias sin esclarecer las ventajas y desventajas de las dos
opciones. ¡No se discute la opción de pagar el costo político del ajuste económico y
compensarlo con una democratización profunda!
Me temo que este análisis es muy refinado. ¿Será que la mayoría de mi partido piensa
como el Dr. Zarzueta?
¡No creo! La fauna está incompleta. A Zarzueta de carne y hueso, símbolo del
político vacío, hay que agregar personajes que existen como género. El tecnócrata
ciego, representante del barbarismo tecnocrático, inculto, sin sentido político,
amaestrado, indigestado de teorías simplonas, agringado, maletín y calculadora a
la mano, inconsciente de su complejo de PhD mestizo. Lo llamaré Dr. Barbarete.
Pero el actor principal es el dirigente político de la maquinaria del partido, el señor
de la micropolítica clientelar, el Dr. Partoclio, cuyas indagaciones esenciales son:
¿Cómo voy yo? ¿Cuánto hay pa’ mi? ¿Cuánto hay pal’ partido?
Ese es nuestro drama. Una minoría quiere hacer política seria en un mundo
donde mandan Zarzueta, Partoclio y Barbarete.
¡Pedir entrevista al presidente!
El ministro de Educación espera al señor presidente. Quiere explicarle sus notas.
La secretaria privada del presidente le pide paciencia, su jefe tiene una montaña de
urgencias e imprevistos, pero prometió recibirlo. ¡Que lo espere, por favor! manda
decir el presidente. Esperó.
Son las dos de la tarde, cuando el ministro decide salir a almorzar. Intentará
la entrevista en la tarde. A poco de caminar se encuentra con un buen amigo, su
antiguo profesor de Alta Dirección que, por cierto, vive en la capital, pero desarrolla
su actividad académica y de asesoría en el extranjero.
El espejo de la improvisación
Hacer algo sujeto a leyes naturales rígidas no es lo mismo que actuar creando posi-
bilidades en el sistema social. Si diseño un puente, debo respetar leyes previas y
precisas de la física. Allí es posible una creatividad repetitiva, reducida a variaciones
dentro del mismo espacio reducido y preciso de posibilidades válido para cual-
quier ingeniero. En los procesos repetitivos estamos limitados a descubrir leyes. En
cambio, si escribo un poema, compongo música o formulo una estrategia política no
estoy obligado a respetar principios vigentes: puedo crearlos superando la tradición.
Se trata de una creatividad abierta, donde el hombre crea sus propias posibilidades y
tiene la capacidad de crear leyes que no obligan a otros, sino a los seguidores volun-
tarios. Esto no significa absoluta libertad, porque hay algunas leyes sociales que
imponen restricciones y definen espacios en los que la variedad creativa es posible.
En todo caso, como en cualquier juego, la libertad de acción del hombre en sociedad
está limitada por la acción de otros hombres.
En este texto surge con fuerza e ironía el rechazo a la idea de entender el proceso
social como un hormiguero que “sigue leyes” reproducibles en un modelo sociomé-
trico y, en la cita que sigue, parafraseando a Tolstoi, se describen bastante bien los
problemas del cálculo interactivo:
...cuanto más conocemos acerca de una acción humana dada, más inevita-
ble y determinada nos parece ser ¿por qué? Porque cuanto más sabemos de
todas las condiciones y antecedentes del caso, más difícil nos resulta apartar
de nuestra mente varias circunstancias, y conjeturar qué habría ocurrido sin
ellas, y conforme seguimos removiendo en nuestra imaginación lo que sa-
bemos que es cierto, hecho tras hecho, esto se vuelve no solo difícil sino im-
posible. El significado de esto no es oscuro. Somos lo que somos, y vivimos
en una situación dada que tiene las características —físicas, psicológicas,
Estrategia de “A”: XI → X3 → X5 → X7
Estrategia de “B”: 02 → 04 → 06 → 08
y la sucesión de jugadas siguió la siguiente trayectoria:
“A”: XI X3 X5 X7
“B”: 02 04 06 08
El término del juego se muestra en el esquema siguiente, sin que ninguno de los
oponentes haya logrado su objetivo:
X5 08
06 02 X7
X1 X3 04
Pero el jugador “A” habría ganado el juego si el resultado pudiera haber sido:
X5 06
X7 02
XI X3 04
M1 M1
Jugada 02 Jugada
X1 ofensiva X1 ofensiva
M1 M1
02 Jugada 02 Jugada
X1 X3 ofensiva X1 X3 04 ofensiva
X5 M1 X5 M1
02 Jugada 06 02 Jugada
X1 X3 04 ofensiva X1 X3 04 ofensiva
X5 M1 X5 08 M1
06 02 X7 Jugada 06 02 X7 Jugada
X1 X3 04 ofensiva X1 X3 04 ofensiva
X1 X1
X1
O2
O2 X1 X1
X1 O2
O2 O2
X1 X1
X1 O2
O2
X1 O2
X1
X1 O2 O2
X1
O2
X1 O2
X1
Cuando el juego tiene estas características, el problema que presenta el cálculo inte-
ractivo es enteramente reducible a criterios o reglas estratégicas, y no importa la
incertidumbre de la interacción ni su irreductibilidad mediante información. Desa-
parece el arte porque la mejor manera de jugar depende de principios precisos. Sin
embargo, el juego simple del ejemplo constituye un caso muy especial. En efecto, un
conjunto es recursivo si se genera de un conjunto previo de axiomas y la aplicación
Aquí se abren tres ramas de posibilidades activas, las que comienzan con fumar,
tomar el vaso o comerse el banano primero. Este es, en apariencia, un sistema
recursivo determinado, porque a partir de la primera ramificación se pueden
deducir todas las siguientes. El árbol de posibilidades del gráfico muestra esas posi-
bilidades de manera sistemática.
Este ejemplo comprende aparentemente un número finito y enumerable de
posibilidades siempre que usted se limite a las combinaciones de los tres elementos
señalados. Pero ahí es donde puede estar el engaño si se trata de un caso real. En
efecto, si nos olvidamos que se puede fumar caminando, tomar el vaso de agua
sentado y comerse el banano frente a la ventana y que ninguna regla nos impide
agregar o restar elementos, existe un número finito de posibilidades. O sea, si nos
olvidamos de la creatividad del hombre. Porque, además, yo puedo comerme el
banano y tomarme el vaso de agua al mismo tiempo, mientras veo televisión.
Sin embargo, nuestra mentalidad amaestrada para convertir los problemas crea-
tivos en otros bien estructurados piensa de inmediato que todas las posibilidades son
(3 + 1). En realidad, son infinitas.
Esta creatividad es posible porque no existe regla alguna que lo impida. En este
sentido, las reglas de un juego restringen y determinan el espacio de lo posible. Esto
es lo que ocurre en el juego de la vieja o el gato. En este caso podemos hablar de un
cálculo interactivo de “universo teórico conocido” que sigue un patrón de desarrollo
predeterminado. En el juego tomado como ejemplo, la simplicidad determinada de
la ramificación de posibilidades en el espacio de la cruz se expresa en reglas simples
Así pues, en la batalla que iba a tener lugar, el príncipe se imaginaba a gran-
des rasgos la futura marcha de las acciones militares. Planteó las grandes
hipótesis de la siguiente manera:
Si el enemigo ataca por el flanco derecho, el regimiento de granaderos de
Kiev y el de cazadores de Podol tendrán que defender sus posiciones hasta
el momento en que lleguen las reservas del centro. En este caso los dragones
podrán arrojarse contra el flanco y rechazarlos. Si el ataque se produce por
el centro, colocaremos en esa altura la batería central y, protegidos por ella,
replegaremos el flanco izquierdo y retrocederemos paulatinamente hasta el
barranco (Tolstoi, 1984, p. 762).
P+R
P
P+R
Pero, si el dado es irregular, y algunas caras son muy pequeñas y otras muy grandes,
lo más probable es que en mil lanzamientos salgan algunas caras que no aparecieron
en el experimento limitado a 100 pruebas. Por lo tanto, es esperable que:
P<P+R
Antes de actuar podemos jugar y el juego puede apoyar nuestro plan. Esta es la base
teórica del juego o la simulación humana, como técnica para tratar con el cálculo
interactivo en procesos creativos de universo teórico desconocido. Si no conozco
los planes con que mi oponente se enfrentará conmigo ante distintas circunstancias,
es posible llegar a tener un cierto conocimiento de ellos mediante un juego o una
simulación humana de tal proceso conflictivo. En ese juego diseñaré reglas que
intentan reproducir artificialmente la realidad y especializaré a un jugador para que
represente el papel de mi oponente real en una simulación humana que respete
esas reglas. El desarrollo del juego será el equivalente del lanzamiento del dado y, en
varios juegos, podré conocer el universo práctico de las posibilidades de acción de
mi oponente y ensayar e imaginar las mías que resulten más eficaces.
Podemos suponer, entonces, que una parte del estado mayor del príncipe Andrei
jugó el rol del oponente y otra parte simuló su propio rol. Entre ambas partes, en un
juego, llegaron a la conclusión que presenta el árbol de posibilidades construido a
partir del texto de Tolstoi. Y sobre esa base, el príncipe Andrei fundamenta su plan
de batalla.
Pero hay una gran diferencia entre el dado irregular y la realidad creativa. La
irregularidad del dado es estable, no cambia en cada lanzamiento; en cambio, la
realidad humana presenta posibilidades irregulares que son siempre cambiantes. Es
como si en cada lanzamiento el dado cambiara su forma.
La conclusión central es esta: el juego es una técnica que permite transformar un
problema de universo teórico desconocido, en otro de universo práctico conocible
que tiene un cierto valor probabilístico. Si un proceso social no es repetitivo y no
se rige por leyes de comportamiento que permitan predecir los movimientos y sus
consecuencias, entonces podemos jugar.
Algunos líderes políticos de gran intuición, experiencia y capacidad, o sea
muy pocos, juegan solos, asumiendo en su mente todos los roles de las fuerzas en
conflicto. Pero la mayoría de los hombres que no poseen dotes políticas geniales,
pueden y deben jugar en forma sistemática y verificable, para despejar el universo
práctico de un problema. La práctica misma del juego no requiere actores geniales,
sino hombres con la suficiente inteligencia para darse cuenta de la impotencia de
los métodos tradicionales de las ciencias para tratar con procesos creativos de inte-
racción entre oponentes.
El juego es una herramienta útil, muy útil, de análisis para la planificación, pero es
insegura, como todo intento de cálculo sobre el futuro de un proceso social.
Hay pues sistemas de muy baja o nula predictibilidad. Nuestra incapacidad para
entender esos sistemas no es un dato, debemos persistir en su estudio, pero sin limi-
tarnos a la idea de develar sus leyes ocultas. Debemos intentar comprenderlos como
sistemas creativos.
Los sistemas creativos y los sistemas repetitivos generan distintos tipos de pro-
blemas. Los sistemas que siguen leyes producen dominantemente problemas bien
estructurados. En los sistemas creativos, en cambio, los hombres lidian con pro-
blemas cuasiestructurados.
La planificación normativa asume inadvertidamente que opera en sistemas y con
problemas bien estructurados. Si la realidad social es difusa en sus límites y creativa
por sus actores, el positivismo determinista elimina esas complejidades incómodas
para hacerla tratable con métodos propios de un sistema bien estructurado. Esa
amputación permite ajustar artificialmente la realidad a nuestras posibilidades de
solución con los métodos tradicionales de las ciencias. Si no podemos resolver un
problema real, a partir de él inventamos otro que pueda ser resuelto. Así como Pro-
custo usaba la espada para ajustar sus víctimas al tamaño de su lecho, el planificador
normativo usa los modelos matemáticos como un molde forzado que cercena la
realidad hasta ajustarse a sus posibilidades de modelización. Las principales ampu-
taciones se refieren a lo cualitativo y creativo de los sistemas humanos y a la cosifi-
cación de los hombres como agentes económicos sujetos a comportamientos.
La planificación situacional, en cambio, si bien simplifica la realidad mediante una
selección de lo relevante para los actores sociales, se niega a amputarla de sus rasgos
más salientes, como son la creatividad y subjetividad de los actores sociales, la multi-
plicidad de recursos escasos y racionalidades, la coexistencia de actores con visiones y
objetivos distintos que actúan desde inserciones sociales muy diversas en el proceso
de producción social, la unidad de lo cualitativo y lo cuantitativo, etc. Por ello, la plani-
ficación situacional trata con sistemas y problemas cuasiestructurados y sus métodos
intentan ajustarse a la realidad tal como es.
La palabra cuasiestructurado significa “más o menos” estructurado, “en parte”
estructurado o “deficientemente” estructurado.
La distinción entre problemas bien estructurados y problemas cuasiestructu-
rados es de la mayor importancia para comprender nuestra forma de abordar el
análisis de un sistema o de un problema generado en él.
En el texto de Tolstoi citado en el capítulo II. 1 sobre el cálculo interactivo se
aprecia esta distinción cuando alude a las diferencias entre el juego del ajedrez y el
juego social. De manera que la distinción no es nueva. De hecho, el autor de esta obra,
en un idioma poco leído por los científicos del mundo central, fundamenta la plani-
ficación situacional en esa distinción. Pero, quizá, quien primero hizo notar formal-
mente las diferencias entre uno y otro tipo de problemas, es el profesor Ian Mitroff
(1974). Más adelante, el profesor Harold Linstone (1981) ha proyectado esta idea hacia
el campo de la toma de decisiones y la planificación. La idea central de Mitroff queda
bien expresada en esta cita de su prólogo al libro que Linstone publicara en 1984, Mul-
tiple perspective for decision making:
Sin embargo, el sistema educacional científico nos prepara para lidiar con problemas
reales o imaginarios bien estructurados y nos induce a pensar que podemos abordar
los problemas sociales como si estos fueran problemas de ese mismo tipo. ¿Cuántos
científicos sociales andan en la búsqueda de una fórmula, una ecuación o un modelo
que nos de la respuesta correcta? ¿Cuántos científicos sociales comprenden el con-
cepto de situación? ¿Cuántos científicos sociales insisten en tratar lo político y lo
económico como si, en el decir de Tolstoi, se tratara de “hormigueros humanos” que
siguen conductas repetitivas sujetas a criterios constantes? ¿Cuántos distinguen entre
procesos creativos y repetitivos, o sistemas que siguen leyes y crean leyes?
En realidad, el hombre es capaz de crear sistemas, enigmas y problemas bien
estructurados, pero él mismo pertenece y es producto de un sistema social carac-
terizado por problemas cuasiestructurados. El ingenio del hombre que venera la
estética y elegancia de los problemas simples nos ha hecho internalizar la idea de
que los problemas sociales pueden ser tratados con los mismos métodos científicos
que las ciencias naturales tradicionales. Sin embargo, estas mismas ciencias natu-
rales destacan, desde Einstein en la física, la relatividad de la observación en relación
a la posición del observador, y desde Maturana, Varela y Von Foerster, el concepto
de autorreferencia explicativa en la biología. En un campo distinto de la reflexión,
filósofos como Ortega y Gasset, Sartre, Heidegger y Gadamer apuntan en la misma
dirección acerca del concepto de situación.
Hechas estas consideraciones, debemos ahora precisar mejor qué entendemos
por ambos tipos de problemas. Abordemos primero el asunto enunciando problemas
concretos. He aquí una lista de problemas de ambos tipos y de distinta complejidad:
En el juego de la vieja o el gato, trate de encontrar una solución del juego por la cual
empata si juega segundo y gana, o a lo menos empata, si juega primero.
En este caso se trata de un juego estructurado con base en reglas artificiales y
precisas que determinan un espacio finito de las soluciones posibles, porque los
movimientos posibles de los jugadores son enumerables, finitos y precisados sin
ambigüedad. La Teoría de Juegos estructura este tipo de problemas y provee sus
soluciones. Pero, ¿un juego sin reglas claras y estables puede tratarse con la teoría
de juegos?
Intente ganar a un jugador mediano cuatro partidas de ajedrez en secuencia
continua.
Es el mismo caso anterior, pero con un contenido más complejo. El eslabona-
miento de los juegos no altera la estructura del problema, pues la solución de cada
juego es independiente. En este caso, como el número de posibilidades es enorme,
si bien las posibilidades son finitas, ello no ayuda mucho a la solución práctica como
problema bien estructurado.
Como ministro de Hacienda proponga una solución para lograr que el Con-
greso Nacional apruebe un aumento del gasto público totalmente financiado con
impuestos, en circunstancias que se avecinan las elecciones parlamentarias.
En este caso, ¿puede usted enumerar y precisar las variables que entran en juego?
¿Dependen esas variables, en número y calidad, de la creatividad de los actores
envueltos? ¿Existe una solución aceptable para todos? ¿Da lo mismo el tipo de gastos
e impuestos considerados? ¿El ministro de Hacienda y los parlamentarios tienen
1) Las reglas que conforman el sistema que produce el problema y las relaciones
del hombre con él son precisas, claras, invariables y predeterminadas. Las re-
glas existen antes de la solución del problema y permanecen iguales después
de su solución. El rompecabezas, la vieja o el gato, el ajedrez y el monopolio
tienen sus reglas y el que soluciona el problema debe respetarlas. Lo mismo
es válido para un problema matemático o geométrico.
2) El hombre está fuera del problema y se relaciona con él solo para intentar
resolverlo dentro de las reglas predeterminadas. El hombre resuelve desde
fuera. La solución de un problema no crea otros problemas relacionados con
él o con su solucionador; y si el problema es solucionado no cabe duda para
nadie de la eficacia de la solución.
3) Las fronteras del problema y del sistema que lo genera están perfectamente
bien definidas. No cabe duda dónde comienza y dónde termina cada cosa.
4) Las reglas del sistema hacen explícitos o contienen implícitamente los concep-
tos (posibilidades y restricciones) pertinentes a la solución del problema.
5) El problema está aislado de otros problemas y si conforma una secuencia con
otros, la solución de cada problema no afectará la solución de los siguientes.
6) El espacio y el tiempo pertinentes al problema son definidos en las reglas en
forma constante o resultan de hecho constantes para cualquiera que se rela-
cione con él.
7) Las variables que constituyen el problema están dadas, son enumerables, co-
nocidas y finitas.
Problemas cuasiestructurados
1) El problema está determinado por reglas, pero estas no son precisas ni in-
variables ni iguales para todos. Los hombres crean las reglas y las cambian a
veces para solucionar los problemas.
2) El hombre “está dentro del problema” y desde allí lo conoce y lo explica, aun
si no intenta solucionarlo. La solución de un problema genera otros proble-
mas conexos porque el sistema tiene continuidad y no acaba como un juego
o la solución de un rompecabezas. La eficacia de una solución es debatible o
relativa a los problemas que siguen.
3) Las fronteras del problema y del sistema que lo genera son difusas.
4) El hombre crea las posibilidades de solución, ellas no existen previamente.
Los conceptos para comprender las posibilidades de solución y sus restric-
ciones no están necesaria y previamente dados. A veces deben también ser
creados por el hombre. La principal dificultad para abordar con eficacia un
problema cuasiestructurado consiste justamente en crear los conceptos para
entenderlo.
5) El problema está entrelazado sincrónica y diacrónicamente con otros; la solu-
ción de un problema crea posibilidades o dificulta la solución de otros.
6) El espacio y el tiempo son relativos a los hombres que desde distintas posicio-
nes se relacionan con el problema.
7) El sistema es creativo y sus variables no están dadas, no son todas enumera-
bles, ni conocidas, ni finitas.
8) Se combinan inseparablemente calidad y cantidad.
9) Las posibilidades de solución del problema son creadas por los hombres y
potencialmente infinitas en número.
10) El problema plantea un desafío múltiple que abarca siempre el ámbito so-
ciopolítico, aunque tenga una dimensión técnica. La objetividad no es posible,
pero debe perseguirse la rigurosidad.
11) El sistema y los problemas cuasiestructurados no se prestan a la estética y la
elegancia y por ello se rehúyen en la docencia y en la investigación.
Por el contrario, con el atractivo de que ambos logran hoy del intercambio sus mejores
ventajas se oculta el hecho de que:
¿Por qué no piensa Friedman que para la secretaria es más eficaz dedicar una parte
de su tiempo a trabajos de mecanografía y otra a estudiar leyes o cualquier otra
profesión u oficio que le permita cambiar las relaciones de intercambio y de poder a
que está sometida por la vigencia de la ley de las ventajas comparativas? ¿Por qué el
Estado no debería ponerle un impuesto al intercambio entre el abogado y la secre-
taria para financiar un subsidio transitorio a esta última mientras se reconvierte a
otras relaciones de producción más ventajosas?
La aplicación del argumento mecánico y sincrónico de la teoría de las ventajas
comparativas, ¿acaso no congela las relaciones desiguales entre el abogado y la secre-
taria o entre los países desarrollados y los subdesarrollados? ¿Qué significa “ventaja
económica” para Friedman, la “mejor” dentro de las “desiguales” relaciones de inter-
cambio en términos de horas de trabajo necesarias para disponer de un producto,
o el cambio mismo de esas relaciones desiguales? Pero ¿cómo pueden cambiar esas
relaciones de intercambio bajo términos de desigualdad económica y política si
aceptamos que el libre comercio nos conduce a un punto de equilibrio óptimo “para
ambos”? ¿Algún país del mundo se ha industrializado, creado tecnología, desarrollado
sus ciencias de base y conquistado mejores relaciones de poder internacional por
la vía de fronteras económicas totalmente libres y abiertas? ¿Acaso Estados Unidos
desarrolló su industria y se puso a la cabeza del avance científico-tecnológico sin
ninguna protección arancelaria respecto de Inglaterra y de Europa en general? ¿O
cree Friedman que los Estados Unidos harían bien hoy en especializarse en la expor-
tación de Coca Cola a la Unión Soviética, y esta última en la exportación de satélites
artificiales a los Estados Unidos?
¿Podemos crear ventajas competitivas si aplicamos dogmáticamente el principio
de las ventajas comparativas?
No necesita demostrarse que el razonamiento de Friedman se ubica en la pers-
pectiva o en la autorreferencia del abogado. Si él fuera secretaria, ¿razonaría igual? ¿Es
tan simple el problema? Reemplacemos, por un momento, el ejemplo de Friedman
por este: una abogada y una prostituta. ¿Cómo sería su análisis?
Es obvio que detrás de las relaciones de intercambio económico subyacen com-
plejos procesos asociados de acumulación social que se configuran como acumu-
lación de poder, de conocimientos, de desarrollo de las ciencias y la tecnología y de
valores consistentes con la especificidad del proceso de producción social. Por ello, el
simplismo de considerar a las relaciones de intercambio como una cuestión de mera
eficacia de sincronía económica cuantitativa, solo es explicable a la luz del carácter
El concepto de situación
Este es un punto que merece atención. Veamos un ejemplo que facilite su com-
prensión. Juan le dice a Esmeralda: “Mantente muy cerca de mí”. Esa frase dice algo
que solo se entiende si esclarecemos lo que está subdicho, es decir, el contexto en
que se habla. Imaginemos dos contextos distintos. Contexto 1: Juan es novio de
Esmeralda y están en el autocine acariciándose en plena oscuridad. En ese caso, la
frase “cerca de mí” significa con las mejillas en contacto. Pero ello está subdicho.
Contexto 2: Juan es astronauta al mando de la nave Escorpio. Esmeralda es otra
astronauta situada en la nave Géminis. Ahora, la misma frase significa “no te alejes
más allá de 80 mil kilómetros”. Pero ello está subdicho.
La situación habla por sí misma y complementa el lenguaje formal dándole un
significado libre de equívocos. El contexto situacional complementa el texto del len-
guaje en las conversaciones, de la misma manera que el contexto situacional comple-
menta la explicación del texto situacional pertinente a la práctica de la acción vital. El
significado no existe fuera de la situación. Y continúa la cita de Ortega y Gasset:
Esta última frase de Ortega remueve el fondo del problema de conocer la realidad
y hace patente la diferencia entre el diagnóstico tradicional y la explicación situa-
cional. El diagnóstico es un monólogo que alguien no situado hace encerrado en
su propia visión del mundo que lo rodea. La apreciación situacional, en cambio, es
un diálogo entre un actor y los otros actores, cuyo relato asume uno de los actores
de manera enteramente consciente del texto y el contexto situacional que lo hace
cohabitante de una realidad conflictiva que admite otros relatos. Mi explicación es
un diálogo con la situación en que coexisto con el otro.
Una última característica del pensamiento de Ortega que resulta pertinente a
nuestro análisis, es la forma en que concibe la historia. Su teoría de la historia es
perfectamente coherente con la teoría situacional, ya que asume que ella está viva en
la situación presente. Sobre este punto dice:
Ese pasado es pasado no porque pasó a otros, sino porque forma parte de
nuestro presente, de lo que somos en la forma de haber sido; en suma, por-
que es nuestro pasado. La vida como realidad es absoluta presencia: no pue-
de decirse que hay algo si no es presente, actual. Si, pues, hay pasado, lo
habrá como presente y actuando ahora en nosotros.
[...] Frente a la razón pura físico-matemática hay, pues, una razón narrativa.
Para comprender algo humano, personal o colectivo, es preciso contar una
historia. Este hombre, esta nación hace tal cosa y es así porque antes hizo tal
otra y fue de tal otro modo. La vida solo se vuelve un poco transparente ante
la razón histórica.
La idea misma de una situación significa que no estamos fuera de ella y, por
consiguiente, estamos incapacitados para tener algún conocimiento obje-
tivo de la misma. Siempre estamos dentro de la situación, y esclarecerla es
una tarea que nunca se completa enteramente [...]. Existir históricamente
significa que el conocimiento sobre uno mismo nunca puede completarse.
(Gadamer, 1975, p. 208-209)
Inconsistente: Porque en el plano teórico provoca una ruptura entre historia y plan, ya
que usa el método normativo para diseñar el plan y no puede tratar con ese método
el “diagnóstico”. Esto hace que el diagnóstico sea la historia de la acumulación de los
problemas en situaciones de poder compartido con oponentes, y el plan la historia
futura de la solución de los problemas, cuando desaparecen los oponentes. En otras
palabras, en el diagnóstico el sistema es de final abierto y plagado de problemas
mal estructurados, pero en el diseño del futuro el sistema es de final cerrado y solo
constituido por problemas bien estructurados. Es el caso típico de un forzamiento
de la realidad para que esta pueda ser tratada por las ciencias convencionales. Como
consecuencia de esta amputación de la realidad “a lo Procusto”, también resultan
inconsistentes, pero ocultas, las relaciones entre lo cualitativo y lo cuantitativo.
El argumento democrático
La planificación es una de las conquistas de libertad más grandes que puede per-
seguir el hombre. Porque el plan es el intento del hombre por crear su futuro; es
luchar contra las tendencias y corrientes que nos arrastran, es ganar espacio para
elegir, es mandar sobre los hechos y las cosas para imponer la voluntad humana, es
negarse a aceptar el resultado social que nos ofrece anárquicamente la realidad ato-
mizada de infinitas acciones contrapuestas, es rechazar el inmediatismo, es sumar
la inteligencia individual para multiplicarla como inteligencia colectiva y creadora.
La planificación es un arma de reflexión y decisión que nos afecta a todos y nos
permite luchar con medios más potentes contra la fuerza de los hechos que nos halan
hacia una dirección que no hemos elegido, o nos es desconocida, o fue decidida
por nuestros oponentes, o no responde a los propósitos ni deseos de nadie. Si nos
arrastran y conducen perdemos libertad, perdemos capacidad de elegir. ¿Cuándo
perdemos más libertad, cuando renunciamos a una parte modesta de nuestras
opciones individuales o cuando renunciamos como país a elegir lo que queremos
ser? ¿Qué es más determinante sobre nosotros mismos como individuos, perder el
rumbo como colectividad y, por consiguiente, limitarnos por esa causa en nuestro
desarrollo individual, o restringir conscientemente parte de nuestras opciones indi-
viduales para que el país pueda ofrecernos como individuos mejores opciones de
libertad? ¿Dónde está el límite aceptable entre ambas alternativas?
Si renunciamos a conducir y nos dejamos conducir renunciamos a la libertad
más preciada por el hombre, que consiste en decidir por nosotros y para nosotros un
ideal de sociedad que motive nuestra existencia. Es nuestra libertad de elegir la que
está en juego. La decidimos nosotros o la decide el azar, la naturaleza, el mercado
o la atomización anárquica de millones de esfuerzos en miles de direcciones con-
trapuestas ¿No es posible debatir colectivamente y buscar un consenso sobre ciertos
objetivos y precisar los propósitos que resultan conflictivos para que los ciudadanos
elijan y decidan conscientemente?
Pensemos por un momento en la renuncia a conquistar nuestro destino. Si
esa renuncia, por unos, implica que nos conduzcan otros contra nuestra voluntad,
entonces, junto con la libertad perdemos la dignidad. Si la renuncia, en cambio, es
de todos y nadie nos conduce ni reflexiona sobre el futuro, entonces junto con la
pérdida de la libertad ofendemos nuestra inteligencia. ¿Esperamos que una mano
divina guíe nuestro destino por buen camino o alguna teoría política permite esperar
una evolución social espontánea de beneficio colectivo?
La planificación es así una herramienta de las luchas permanentes del hombre
desde los albores de la humanidad por conquistar grados crecientes de libertad. Por
supuesto que hay libertades de distinta jerarquía. Puedo ganar la libertad de cons-
truir mi vivienda donde quiera y, como consecuencia de ello, perder la libertad de
vivir con servicios urbanos adecuados. Puedo ganar la libertad de endeudarme con
el exterior en los niveles que quiera y perder la autonomía frente a potencias extran-
jeras. Puedo ganar la libertad de importar en cualquier cantidad lo que quiera y
perder la libertad de tener empleo. Puedo ganar la libertad de que nadie planifique
nada que restrinja mi libertad individual y perderla en el caos social.
Conocer es ganar libertad para decidir entre más opciones, y la planificación es
una mediación entre el conocimiento y la acción.
Cuando el hombre no conocía el fuego, no tenía la libertad de elegir entre sentir
frío o calor en su hogar; cuando descubre el fuego, el hombre puede decidir. En el
vocabulario de la planificación situacional, podríamos decir que es capaz de convertir
una variante en una opción. El hombre puede optar por no pasar frío, ya que no está
esclavizado por una variante climática. Capacidad de optar es capacidad de elegir; en
cambio, estar sujeto a una variante es incapacidad de elegir.
El proceso de liberación del hombre respecto de la naturaleza y respecto de los
otros hombres es una dinámica de conversión de variantes en opciones.
En esta reflexión, planificar es optar inteligentemente y producir hechos para
ganar nuevas opciones que limitan el espacio de las variantes que nos afectan. La
alternativa al plan es someterse a la tiranía de las variantes, doblegarnos ante la natu-
raleza y someternos a la voluntad ciega de alguien o de nadie. Sin la planificación
renunciamos a conquistar nuevos grados de libertad.
El discurso anterior requiere, sin embargo, algunas precisiones adicionales.
Podríamos tomar los mismos argumentos, pero a nivel individual, y sostener que
el individuo pierde libertad de optar ante el Estado que planifica. En otras palabras,
el Estado reduce el espacio de opciones de los individuos y aumenta el de las
variantes. Sin embargo, este último argumento tiene los siguientes supuestos:
El argumento autoritario
El administrador
Personalidad El político en la El técnico en la formulación de
A abrumado por la
de los actores suma de votos un diseño económico-racional
coyuntura y la rutina
Racionalidad Eficacia
C Tipo de eficacia Política
económica de gestión
Ganar Metas
D Criterio de eficacia Metas económicas
la elección gerenciales
Programa
E Medio formal Plan económico Gerencia
electoral
Competidores
Politicismo La rutina
G Resistencias electorales.
tradicional burocrática
Apatía electoral
Improvisación Planeamiento
Primera tesis
Como respuesta a esta situación, el ciudadano, con su voto en el acto electoral, más
que confiar en los dirigentes que elige, castiga y repudia al causante de su última
frustración. Así, la capacidad de ganar elecciones resulta ser independiente de la
capacidad de gobierno, pues se trata de una competencia electoral entre actores con
deficiencias similares que cruzan todo el abanico de las ideologías y se turnan en el
incumplimiento y burla de sus promesas. Triunfa el partido cuya actuación, por estar
más lejana en la memoria del pueblo, es capaz de renovar el crédito sobre sus críticas
y promesas con base en un liderazgo personal, deslastrado del peso partidario.
Esta crisis de la capacidad de gobierno se localiza en las máximas cabezas diri-
gentes. Es una crisis de liderazgo. Y cuando el mal está en la cabeza, todas las direc-
trices del alto gobierno tienen el techo de esa limitada capacidad, con lo cual se
perpetúa y reproduce la ineficacia de conducción. En general, la complejidad de
los problemas de la realidad latinoamericana ha superado con creces el capital
intelectual de las dirigencias políticas, pero ellas no reconocen esa debilidad, per-
manecen ignorantes de sus deficiencias y están aún lejos de concebir que los pro-
blemas tienen su origen en tales incapacidades de conducción.
Cuando, presionados por las circunstancias, esos gobiernos restan tiempo a sus
urgencias y acciones rutinarias para asignarlo a promover algunas reformas, su inefi-
cacia devela las limitaciones de sus promotores. No habrá reformas efectivas sin una
reforma previa de los reformadores.
Hoy hay una dramática demanda por mayor experticia política en América
Latina. Esta experticia es el producto de la experiencia y el capital intelectual. Si
este último es cero, la experiencia vale cero. Sin experiencia, el capital intelectual no
produce experticia. Sin capital intelectual, la experiencia solo reproduce la medio-
cridad y la rutina.
Tercera tesis
Cuarta tesis
Estas deficiencias coexisten con una gran crisis ideológica y un grave deterioro de
la ética social. En ese medio, la corrupción se abre paso como respuesta a la frus-
tración y el relajamiento del control democrático, mientras el barbarismo tecno-
crático emerge como una salida a la confusión ideológica. Los partidos políticos
han perdido parte significativa de su capacidad de convocatoria sobre proyectos
futuros que alienten una discusión ideológica creativa apoyada en la renovación de
los valores y el avance de las ciencias. Nuestra marcha hacia el futuro continúa sin
rumbos.
La baja capacidad de gobierno es el medio fácil que alienta y promueve la
corrupción y el tecnocratismo. Estos no tienen espacio en sistemas de alta respon-
sabilidad y capacidad de gobierno. El tecnocratismo es propio de una etapa de des-
orientación, debilidad e inmadurez de nuestros sistemas de gobierno. La corrupción
anuncia el clímax de la crisis del populismo ligero, del liderazgo centralizado y de la
baja responsabilidad.
Cercado por estas deficiencias, el político común, inconscientemente, exagera su
estilo tradicional, nómade y centralizante de hacer política. Recorre el país o recorre
el mundo en una ronda cinemática interminable que limita con el turismo pro-
fesional, porque no sabe sentarse a gobernar y reflexionar sobre sus limitaciones.
Las importancias no entran en su agenda, pero su estilo ambulatorio y disperso le
permite reforzar su ego en contacto con una gran variedad de actores y actos que
estima como importantes, al mismo tiempo que puede sentirse activo y útil. Acumula
poderes y competencias que recargan su jornada, mientras la base social espera que
pueda dedicar un resquicio de su tiempo a enfrentar sus problemas. La conjunción
del centralismo y el estilo ambulatorio de hacer política conduce a que los problemas
menores, pero de alto valor para la comunidad, hagan cola en la agenda del dirigente
como problemas de menor valor.
Esta dinámica de carrusel hace que todos los problemas, mayores y menores,
giren en torno al dirigente, compitiendo por un espacio rescatable de las urgencias,
mientras este, a su vez, gira por el mundo. Este drama cinético equilibra sicológica y
energéticamente el balance de conciencia de los hombres que concentran el poder.
Quinta tesis
Los partidos políticos con baja capacidad de gobierno tienen buenos profesionales
universitarios, pero no tienen equipos de gobierno ni centros de pensamiento sobre
sus países.
Un equipo de gobierno es algo más que la conjunción de un grupo de políticos
con experiencia y de profesionales universitarios bien capacitados en sus respectivas
especialidades. Para conformar un equipo de gobierno se requiere una masa crítica
de dirigentes y técnicos cohesionados por una ideología, que dominen: a) las herra-
mientas de dirección estratégica en general, b) las prácticas de trabajo en equipo ali-
mentadas por un vocabulario y un método común de procesamiento tecnopolítico
de los problemas, c) la planificación estratégica y sus técnicas complementarias y d)
las ciencias contemporáneas en el nivel que hace posible la interacción tecnopolítica
entre dirigentes con visión general y profesionales especializados en departamentos
del conocimiento.
Los partidos políticos no están preparados para gobernar con eficacia si solo
disponen de buenos profesionales universitarios o políticos con experiencia. Existe
un equipo de gobierno cuando este interactúa de manera natural con un método
común de trabajo que integra lo político y lo técnico. El tecnocratismo ingenuo es
tan limitante como el practicismo político rutinario. Se requiere capacidad tecnopo-
lítica para penetrar el fondo de las situaciones, rechazar la tentación de lo obvio y
procesar política y técnicamente los problemas antes de ser sometidos a la toma de
decisiones. La combinación de tecnócratas de alta ceguera política con dirigentes
políticos livianos está acumulando e intensificando todos los grandes problemas
nacionales. Los primeros, como producto particular de la inmadurez del desarrollo
institucional, anclaron sus conocimientos en la departamentalización del mundo y
en el determinismo que ignora la creatividad y complejidad del sistema social. Los
segundos, ni siquiera conciben la planificación política, no dudan de la propiedad
de su experiencia y resisten con soberbia la renovación de su capital intelectual. En
estas circunstancias, político experimentado ha llegado a ser sinónimo de obsoleto,
y técnico se asimila a teórico no confiable.
Sexta tesis
Séptima tesis
a) Renovar las estructuras mentales de las cabezas dirigentes mediante una nue-
va reflexión ideológica y el entrenamiento en alta dirección. Los partidos
políticos deberían crear escuelas de alta dirección y centros de pensamiento
ideológico. El objetivo es exterminar el analfabetismo político.
b) Mudar las prácticas de procesamiento de los problemas, creando equipos de
estado mayor bien capacitados para procesar tecnopolíticamente los proble-
mas. El objetivo es impedir que se ignoren los grandes problemas o se tomen
decisiones en crudo sobre estos. Para ello, es imprescindible rescatar la pla-
nificación.
c) Descentralizar, democratizar y crear sistemas exigentes de petición y presta-
ción de cuentas que revaloricen la palabra del político y del administrador. El
objetivo es elevar la responsabilidad del sistema institucional. Esta elevación
de responsabilidad exige que la competencia para decidir esté distribuida de
tal modo que, en cada nivel, solo se decida sobre los problemas que importan,
es decir, sobre problemas de alto valor. Nadie debe tener competencias para
decidir acerca de problemas que considera de bajo valor y que tienen alto
valor para otros. El objetivo es democratizar, distribuir poder y descentralizar
hasta alcanzar una sociedad que no se divida entre gobernantes y gobernados.
El gobernado en un nivel debe ser gobernante en otro y, para que todos sean
gobernantes en algún nivel, se requiere establecer el gobierno vecinal. En el
ámbito vecinal se acumulan hoy numerosos problemas que son de menor
valor para el municipio y de alto valor para las juntas de vecinos y las orga-
nizaciones comunitarias. En paralelo, todo dirigente-dirigido debe cobrar y
estar sujeto a la rendición rigurosa y sistemática de cuentas por desempeño.
El propósito es combinar la creatividad que se aplica a los problemas que
importan, con la responsabilidad sobre los compromisos que permite el ojo
vigilante y más cercano del ciudadano. Debemos formar una sociedad con
conciencia de gobierno.
d) Mudar los métodos tradicionales e irresponsables aplicados en las campañas
electorales, para que estas cumplan también el propósito de: i) crear concien-
cia de gobierno en la población, ii) organizar a la población para que transfor-
me sus necesidades en demandas, iii) formular planes de enfrentamiento de
los problemas en los barrios, iv) afianzar el contacto directo con la población y
v) economizar en publicidad tradicional, examinando a fondo la opción entre
tecnologías intensivas en ideas y trabajo militante versus tecnologías inten-
sivas en dinero y compromisos espurios. El objetivo es elevar la dignidad y
profundidad del proceso electoral como acto determinante de la efectividad
de la democracia.
Novena tesis
Décima tesis
Las tesis expuestas asumen calificaciones duras que se justifican en relación con
padrones de comparación altamente exigentes de gobierno, pero necesarios y
posibles en la situación latinoamericana. Por consiguiente, habría que atenuar sus
propuestas, si el padrón de comparación fuera menos exigente.
No debemos justificar nuestra baja capacidad de gobierno por el atraso o juventud
de nuestros países. Por el contrario, mientras mayores son los desafíos de la pobreza,
el atraso científico y las deficiencias organizativas, mayores deben ser las capaci-
dades de gobierno para superar la perpetuación de nuestras desventajas relativas. El
líder debe saltar sobre la media de su mundo. Cuanto más débil o nueva sea nuestra
tradición institucional, mayor debe ser el énfasis en métodos modernos y formali-
zados de gobierno y planificación. El que está en desventaja debe ser más creativo
y mejor estratega que el más fuerte. El promedio y la repetición no son suficientes
¿Cómo puede un hombre decidir sobre tantas cosas que no conoce ni puede conocer?
El juicio propio es un recurso de aplicación limitada en las posiciones de liderazgo.
El gobernante amplía su radio de decisión hacia límites demasiado extensos que no
puede abarcar con sus conocimientos. En ese caso, la confianza en el consejo de un
asesor es el sustituto natural de la insuficiencia del conocimiento del líder.
El intelectual y el técnico aseguran que un estudio y una recomendación valen
por sí mismos, por sus propios méritos, por su potencia para explicar y solucionar
problemas. Esta es otra ilusión del modelo racionalista de pensamiento.
En el tiempo del proceso político el valor de un consejo se multiplica por el
valor del canal de comunicación que lo hace accesible al dirigente. Si el canal de
comunicación que utiliza un asesor vale cero, su estudio y su propuesta valen cero.
No importan los méritos que ese estudio tenga desde el punto de vista científico y
práctico.
¿Cómo toma las decisiones un presidente? ¿Puede él sopesar directamente, con
juicio propio sustantivo, las distintas propuestas que compiten por su decisión?
¿Cuáles propuestas llegan a su conocimiento?
El presidente no tiene otra alternativa que decidir basado en consejos y valorar
los consejos según el valor del canal de comunicación que se los transmite.
La selección de problemas
Un problema no debe ser excluido de la lista con el argumento de que sus resul-
tados maduran después del período de gobierno. Pero, ciertamente, si todos los pro-
blemas seleccionados maduran después de ese lapso, tal conjunto no constituye un
compromiso razonable de gobierno. Este es un buen ejemplo de que cada criterio
del protocolo debe aplicarse al conjunto seleccionado y no aisladamente a cada uno
de sus problemas componentes.
Problemas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Selección
Valor Maduración Vector recursos Gobernabilidad Respuesta Costo Innovación o Impacto Balance (Sí) (No)
político exigidos actores con postergación continuidad regional Político
gobernabilidad
2. Debilidad del
Dentro del Poder y
aparato directivo Bajo Alta NR ? Innovación Neutro (+)
período crecimiento
superior
3. Baja calidad y
cobertura de los Dentro del Económicos y
Alto Alta (+) Medio Innovavión Equilibrante (+)
servicios de salud y período organizativos
educación
4. Violencia e
Poder
inseguridad Muy alto ? Baja (-) Alto Innovación Neutro (-)
político
personal
6. Marginación de
Dentro del Poder
los vecinos de la Bajo Baja (-) Bajo Innovación Neutro (+)
período político
gestión pública
Poder político.
9. Saturación de la Dentro del
Bajo Recursos Baja (0) Alto Innovación Equilibrante (-)
capital período
económicos
Balances Saldo
Los problemas se bautizan con un nombre que tiene una connotación negativa,
una carencia o una deficiencia. Ese nombre oculta muchas ambigüedades. Para
a) Cierra las distintas interpretaciones del nombre del problema a un solo signi-
ficado exento de ambigüedad, de acuerdo con el concepto de obra abierta de
Umberto Eco de 1962 (Eco, 1984).
b) Precisa lo que debe ser explicado (deben explicarse las causas de d1 d2 y d3).
c) Verifica el problema de manera monitoreable, a fin de acompañar su evolu-
ción.
d) Verifica la eficacia de la acción para enfrentarlo; si el problema mejora o em-
peora, mejora o empeora el vector de descripción.
La descripción o marcador del problema es lo que debe ser explicado. Las causas
indican a cuáles variables se debe la existencia del problema. Las consecuencias
muestran el impacto del problema analizado sobre otros problemas. Estos con-
ceptos son siempre relativos a las fronteras del problema, de manera que lo que es
causa en el problema A, bien puede ser descriptor del problema B y consecuencia en
el problema C. Esta relatividad de los conceptos evidencia el carácter sistémico de
las relaciones entre los problemas. Cuando se analiza un problema se delimita a con-
veniencia sus fronteras y de esa manera se lo destaca en un primer plano sin perder
la visión de sus principales relaciones con la malla de problemas que caracterizan la
situación global.
Los problemas no son obvios, aunque algunos lo parezcan. Para enfrentarlos con
eficacia se requiere un análisis inteligente de su dinámica de gestación. Como se
trata de problemas cuasiestructurados, tampoco es obvio el modo o método para
examinarlos con rigor.
La explicación de un problema exige precisar las variables que deben ser expli-
cadas, los argumentos que constituyen las causas que explican el marcador del pro-
blema y las consecuencias que se derivan de su existencia.
Vector de descripción del problema: Causas (se debe a...) → Descripción (se verifica
por...) → Consecuencias (impacta en...)
El método PES propone una forma gráfica de explicación que denomina flujograma
situacional del problema, en la que se relacionan de manera precisa las causas entre
Bajo control 3 2 1
Fuera de control 6 5 4
Las causas más inmediatas del marcador del juego son las jugadas, los flujos, o la
producción. Ellas afectan directamente al vector de descripción del problema. Y
para que esa producción de hechos, bienes, servicios, conocimientos, valores, etc.,
se materialice en determinada cantidad y calidad, se requieren capacidades de pro-
ducción, que son las acumulaciones que poseen o utilizan los actores sociales. Dichas
acumulaciones no son un dato y, por el contrario, crecen, disminuyen y cambian de
calidad por medio de la producción social que generan los actores según sean las
características de sus acumulaciones. De manera que las acumulaciones condicionan
la producción de los flujos y los flujos de producción constituyen la vía para mejorar
o deteriorar las acumulaciones. Para mejorar las capacidades de producción se
requiere producir flujos, y la producción de tales flujos tiene el límite que imponen
las capacidades previas de producción. Por su parte, las reglas del juego determinan
el espacio de variedad de lo posible en las acumulaciones y los flujos y, a su vez,
mediante los flujos los actores pueden alterar las reglas del juego.
Así, explicar un problema significa construir un modelo explicativo de su ges-
tación y tendencias que precisa y relaciona las causas entre sí, a la par que las clasifica
según su localización en los nueve cuadrantes del flujograma situacional.
3 2 1
Regulaciones Capacidades Producción
incapacidades jugadas
actores movimiento Marcador
Bajo control del juego
6 5 4
Fuera de control
9 8 7
Consecuencias
Fuera de juego
11 2
D1 = Suministro
Débil sistema de Robo de agua de agua limitado
I financiamiento de la para riego agrícola a 6 horas
gobernación nocturnas 4
días por semana
8 4 D2 = Carencia
No existe total de agua
un sistema β = D1| D2| 3 días por
de riego semana
12 5 1 β = D1| D2|
Gobernador de Bolivar Sistema de raciona- Abastecimiento de agua
tiene la llave del miento de agua muy racionado pero en
suministro de agua al severo para Margarita exceso de lo permitido
estado de Margarita
por las reservas de
la represa
14 7
Represa de Agua Santa Bajas reservas de agua
II debe abastecer tanto en la represa de
al estado Bolívar como Agua Santa
al de Margarita
6
Baja capacidad de repre-
samiento en Agua Santa
y Represa de Taimao
paralizada
10 3
Deficiente sistema de
mantenimiento de β = D1| D2|
las tuberías
13
Construcción de obras
β = D1| D2|
públicas centralizada
en el gobierno nacional
Problemas de salud
III
15 Conflicto entre
Sistema financiero y de gobernadores
gestión pública
centralizado.
Tarifas de agua y admi- Descontento popular
nistración centralizadas
Los fusilazos de las cámaras estallan dispersos con la secuencia irregular de una
guerra de fuegos artificiales. Las luces intensas de la televisión, concentradas en su
objeto, hacen inoperante el aire acondicionado. Al frente, el semblante del presi-
dente, blanco de luces y fogonazos, muestra su topografía enrojecida y sudorosa,
azogada, cargada de tensiones inocultables. Su frente, surcada de pliegues sin calma,
cae sobre unos ojos amplificados por una faz enmagrecida poblada con cejas fron-
dosas. Puede leerse en ellos el mundo. Como en una pantalla de cine, todavía están
allí las imágenes de una revuelta popular contra su política económica, acusaciones
contra su honestidad, varios intentos de asonadas militares, declaraciones impru-
dentes sobre resultados que nunca se cumplieron, compromisos electorales muy
lejos de sus posibilidades, conflictos en su hogar, desilusión y frustración con su
partido, dudas sobre la eficacia de sus ministros, dudas, sobre todo. También en ese
rostro que frisa los sesenta, hay fuerza y coraje. La fuerza de un Sansón ciego, aún
temible, desorientado, sin saber dónde aplicarla. Sus labios impacientes, casi fuera
de control, emiten palabras sin sonido de un diálogo consigo mismo, tiemblan,
cuando reciben el disparo de la primera pregunta en la conferencia de prensa.
Es un periodista engreído, seguro de sí mismo, cargado de experiencia, algo
prepotente y reputado como zoilo. Disfruta los momentos difíciles de los entrevis-
tados y busca llevarlos a un callejón sin salida. No tiene rasgos característicos que
lo distingan, es un hombre común, dolor de cabeza de los caricaturistas, salvo por
su pretensiosa cabellera. El pelo le escasea en el plano superior y aprovecha el del
costado derecho para construir una suerte de copete, alto y desproporcionado, que
en algo disimula su incipiente calvicie. Habla como escupiendo las palabras mientras
apuntala sus anteojos con el dedo índice. Su tono de voz alto demuestra un dejo
burdo de pedantería.
—Señor presidente, usted declaró hace exactamente un año, al inicio de la apli-
cación del PREC, que se asilaría si la inflación llegaba a ser superior al 80% en el año.
En aquel momento usted parecía seguro de la exageración de sus críticos que pro-
nosticaban tasas superiores a 90, 100 y 120 por ciento, contra el pronóstico de 30%
de su ministro de Planificación que, de paso, nunca comete un error inferior al 300%.
El Banco Central entregó ayer las cifras de inflación. La cifra está 3,3 puntos sobre el
nivel de asilo, o sea 83,3%...
El orfeón de carcajadas obliga al periodista a una pausa, por lo demás buscada
con descaro y reforzada con una mirada teatral, irónica y lenta sobre el auditorio.
Disfruta su gracia con simulada seriedad. Por dentro, la risa contenida, no trasciende
a sus gestos. Está consciente de atraer toda la atención. Quiere prolongar al máximo
ese momento de presión.
El político es muy prudente con los pronósticos políticos, mientras los economistas
abusan de la predicción económica. Sin embargo, el gobernante muchas veces
acepta sin mayor examen el cálculo económico sobre el futuro. ¿Por qué? ¿Exceso de
respeto por lo que no conoce?
El político piensa, a causa de su experiencia, que el cálculo sobre el futuro tiene
mucho de juicio, apenas apoyado en ciencias blandas de las cuales desconfía. En
cambio, el economista insiste en buscar una base dominantemente científica para
sus pronósticos, y confía excesivamente en la potencia de su ciencia.
La política y la economía exigen capacidad de cálculo sobre el futuro. Pero en un
juego, como es la lucha política, económica y social, el gobernante no es más que un
jugador entre otros, por muy poderoso que sea. Y ningún jugador controla un juego,
solo puede apostar con mayor o menor peso y fundamento. El aspecto incontrolable
a) Ignorancia sobre el futuro de aquella parte del mundo que suponemos sigue
leyes que aún no conocemos o que las ciencias aún no han esclarecido. Es el
aspecto de incerteza originado por nuestro desconocimiento de la naturaleza
y de los procesos sociales en los que rige la ley de los grandes números. La
investigación, el estudio, la capacitación y el entrenamiento pueden reducir
esta primera limitación. Por ejemplo, hoy no sabemos las leyes que sigue el
desarrollo de la enfermedad que se conoce con el nombre de sida, pero en el
futuro, mediante investigación, es posible que descubramos esas leyes. Pero
también es posible que un actor monopolice ciertos conocimientos en des-
medro de otros.
b) Creatividad de los jugadores, irreductible mediante información y conoci-
mientos, porque estos recursos alimentan más rápidamente la misma crea-
tividad que la capacidad humana de predecirla. Es el aspecto interactivo y
más fascinante del juego. La creatividad es una característica de la interacción
humana entre pocos. Yo juego “x”, ¿cuál será la jugada siguiente de mi opo-
nente? ¿Cuál será mi respuesta a esa hipotética jugada? Esta es la esencia de la
interacción creativa, en la que cada jugador es un buen o mal estratega. Por
definición, ese cálculo no sigue leyes y genera una incerteza dura que no se
reduce en forma significativa con más conocimientos. Lo sorpresivo e inima-
ginable descontrola los planes de los jugadores. Pero también dificulta el juego
la multiplicidad del futuro imaginable frente a la necesidad de apostar a una
Los jugadores eligen su plan de juego, pero no las circunstancias en que deben
realizarlo.
En este nicho de incerteza los jugadores entran en cooperación y en conflicto, y
así surgen problemas de relaciones al interior del plan de un actor y de relaciones
externas entre los planes de los distintos jugadores. Por ejemplo, un actor puede
perseguir dos objetivos contradictorios, de manera que si tiene éxito en uno, pierde
sobre el otro. En cambio, si esos objetivos son complementarios, el logro de uno
coopera en el éxito sobre el otro. En una competencia entre dos jugadores ocurre
algo similar. Mis objetivos pueden ser contradictorios con los de mis oponentes y,
en ese caso, si yo gano, el otro pierde, o, por el contrario, pueden ser compartidos,
de manera que si yo logro el resultado que persigo, el otro es ayudado por mi éxito
para alcanzar el suyo.
Objetivos concurrentes
Relación interna Objetivos contradictorios
(los objetivos A y B se logran
entre los objetivos (el objetivo A es sistémicamente
más fácilmente en conjunto que
de un actor inconsistente con el objetivo B)
separados)
Juicio a
Efectos imprecisos
Juicio b DECISIÓN
en calidad y cantidad
Cálculo parcial c
Es una medición de la frecuencia con que ocurre un evento. Aquí nos referimos a
probabilidades objetivas, es decir, verificables mediante alguna prueba experimental
que sea posible de refutar mediante otra prueba. Por ejemplo, si lanzo una moneda
al aire mil veces, hay 50% de probabilidad de que salga el lado cara y 50% de proba-
bilidad de que salga el lado sello. Solo hay dos posibilidades y cada posibilidad tiene
una probabilidad igual a 0,5. En el análisis que sigue excluimos las probabilidades
subjetivas, por no conducir al objetivo teórico perseguido y por ser peligroso su uso
al dar una apariencia de precisión.
Los cuatro modelos siguientes muestran casos tipos donde ambas variables pueden
conformar casos muy simples, como en el modelo I, o muy complejos como en el
modelo IV.
Estos sistemas tienen un solo pasado, un solo futuro y siguen leyes que, una vez
conocidas, permiten un cálculo de predicción puro, cierto y seguro sobre el futuro.
Por ejemplo, el reloj es un sistema que predice con exactitud el tiempo futuro. Las
leyes más tradicionales de las ciencias de la naturaleza siguen este modelo. Así, si
yo combino dos moléculas de hidrógeno con una de oxígeno, puedo predecir con
exactitud que el resultado será agua.
Plan β=0
Combino 2 átomos Resultado: Agua H2O
de Hidrógeno con
un átomo de Oxígeno
β=0
a b , en oposición a: a b
Son sistemas cuyo desarrollo futuro sigue leyes probabilísticas objetivas bien pre-
cisas, en el que el universo de posibilidades futuras es completamente enumerable.
En este caso, es posible la predicción probabilística.
Un buen ejemplo de sistema estocástico lo ofrecen las leyes de la herencia descu-
biertas por Gregorio Mendel (1822-1884).
El problema puede plantearse de la siguiente manera. La descendencia directa
de una pareja de homozigotos en la cual la parte con ojos azules posee en su código
genético dos genes recesivos (a a) y, la otra, con ojos negros y ambos genes domi-
nante (A A), tiene una probabilidad 1 (certeza) de que cualquier hijo será heterozigoto
y tendrá ojos negros con genes (A a), y en la descendencia siguiente de cualquiera
de esos hijos, en apareamientos con una carga genética igual, hay un 25% de pro-
babilidad de que un hijo sea homozigoto y tenga ojos azules, un 25% de que sea
homozigoto y tenga ojos negros y 50% de que sea heterozigoto y tenga ojos negros.
Heterozigotos 2 heterozigotos
Pareja de
primer cruce Segundo cruce
homozigotos
ojos negros 2 homozigotos
Probabilidad Probabilidad
Ojos negros
Ojos azules
Aa (1.0) AA (0.25)
(gen recesivo)
aa
Aa (1.0) Aa
Combinaciones = 2 Ojos negros (0.5)
Aa (1.0) Aa
AA
Ojos negros Aa (1.0) aa (0.25)
(gen dominante)
Ojos azules
Se trata de sistemas que siguen leyes cualitativas y en los que es posible solo la pre-
visión cualitativa. Es un caso donde se pueden enumerar todas las posibilidades,
pero no se les puede asignar ninguna probabilidad objetiva. Existe, por consiguiente,
incertidumbre cuantitativa y certeza cualitativa sobre el número de posibilidades.
Sabemos todas las posibilidades futuras, pero no tenemos base alguna para darles a
ellas mayor o menor probabilidad.
Un ejemplo podría ser el siguiente: Juan espera a Esmeralda en la Plaza Bolívar
a las 11 de la mañana. Pero hay un imprevisto, también vendrá Natacha, su rival, a la
1 3
2 4
Plaza Bolívar
5 7
6 8
Son los sistemas reales en que vivimos nuestra práctica social. Se trata de un caso
donde: a) solo puedo enumerar algunas posibilidades futuras, nunca todas, y b) no
puedo asignar probabilidades objetivas. Tengo así incerteza cuantitativa y cuali-
tativa. El futuro no es conocible, solo puedo reconocer y concebir en su nebulosidad
algunas ramas limitadas del árbol de posibilidades.
Ejemplos de estos sistemas de incertidumbre dura son las mutaciones genéticas,
los problemas sociales y políticos, el día de mañana en nuestra vida cotidiana, etc.
Aquí, la capacidad de predicción es nula y la capacidad de previsión es muy limitada.
Sin embargo, ese es el mundo en que debemos gobernar y planificar.
He aquí un ejemplo referido a un plan de ajuste macroeconómico:
0,5
0,3
0,5
0,4
0,7
0,6
?
? ?
? ?
?
Sé que no puedo conocer el futuro, pero puedo planificar con escenarios no bien estructurados y
con planes de contingencia para enfrentar las sorpresas.
Modelo IV
Tanto el error humano como el error por ignorancia son muy amplios.
Mi plan es una apuesta.
Si la realidad encaja en el caso del modelo III, es obvio que el futuro es cualitativa-
mente conocible, de manera que la respuesta es: puedo prever todas las posibili-
dades, solo que no sé sus probabilidades. Aún así, es un caso de planificación simple,
pues el futuro es conocible cualitativamente.
En cambio, si el mundo global de la política, la economía y de la acción social
es en la práctica un caso similar al modelo IV, la respuesta es: no puedo conocer el
futuro. La incertidumbre cualitativa hace toda la diferencia, pues no podemos enu-
merar todas las posibilidades. El caso IV hace compleja y fascinante la planificación
de la acción humana.
A pesar de ello, todos podemos planificar.
Conocida
II. Estocástico Finitas y conocidas Bien estructurados
y objetiva
III. Incerteza
Finitas y conocidas ? Semiestructurados
cuantitativa
modelo I
modelo II
Modelo IV
modelo III
Solo que nadie puede hacerlo bien con los métodos tradicionales concebidos para
realidades parciales que se ajustan al modelo I. Una realidad compleja no puede
ser planificada con métodos determinísticos, demasiado simples. El modelo IV, de
incertidumbre dura, requiere un concepto distinto de planificación, consistente con
el hecho real de que el futuro no puede ser conocido en el momento del diseño.
Esto es lo opuesto a diseñar determinísticamente. Un químico, en su laboratorio,
puede realizar un experimento ya probado y anunciar con seguridad su resultado.
En el momento del diseño del experimento tradicional, el químico sabe el resultado
que alcanzará. Su experimento no es una apuesta. Es un diseño en el que no hay
variables de incerteza, ni en el texto ni en el contexto del experimento. Su anuncio
de resultados está a salvo de cualquier perturbación significativa ajena a las variables
que controla el químico y aplica y dosifica en proporciones precisas.
En el juego social, tal certeza no es posible por tres razones:
a) porque el jugador elige su plan según el control que tiene sobre las variables
que para él son opciones, pero ellas son solo una parcela de las variables re-
levantes para calcular el resultado de su acción; los otros jugadores también
controlan parte de las variables que influyen sobre los resultados de mi plan;
b) porque la decisión de un actor sobre una opción o un plan, no es el producto
de un cálculo bien estructurado y cierto sobre sus efectos, sino de una elección
que supone un juicio humano complejo donde entran preferencias entre:
1) opciones de distinto contenido (negociación versus imposición para reali-
zar la operación z, o más seguridad personal y menor calidad de vivienda),
2) de preferencias por resultados en el tiempo (valor presente de las distin-
tas opciones; yo puedo preferir un beneficio menor ahora que uno mayor
mañana), y
3) de preferencias por el grado de seguridad de los resultados esperados (pre-
fiero seguridad o me inclino a asumir riesgos), y
c) porque el jugador no puede elegir las circunstancias en que tiene que reali-
zar el plan, es decir, no puede decidir sobre las variables que ninguno de los
jugadores de esa mesa de juego controla. Parte del juego “A” se decide en el
desarrollo de un juego “B”, del cual, a veces, sabemos muy poco.
Plan A1
R1
Plan A2
ß2
Expresión que podría leerse así: “si las circunstancias son “β1”, para alcanzar el
resultado “R 1”, debo elegir la opción “Al”. Pero, si las circunstancias son “β2”, pan
alcanzar “Rl” debo elegir la opción “A2”.
Si asumimos que solo es posible producir la acción Al, entonces nuestro plan
será:
ß1
Plan A1 R1
Plan A2 R2
ß2
ß2
J2 A2 RJ2
a2
Otro juego
ß1
J1 A1 RJ1
Espacio de gobernabilidad de J1 a1
Espacio del juego
ß
variables fuera de control
A1 R
opción resultados
a
calidad del plan
En otras palabras, la condicionante beta, que afecta los resultados de nuestra acción,
se compone de:
β = (vp,vo, iv, s)
En estas condiciones no es posible anunciar resultados absolutos y precisos. Solo
podemos hacer pronósticos condicionados por el conjunto de circunstancias que
conforman el contexto que llamamos beta.
En síntesis, la planificación situacional nos dice que nunca se gobierna con total
gobernabilidad del sistema y total capacidad de gobierno. Debe haber un equilibrio
dinámico entre proyecto de gobierno, capacidad de gobierno y gobernabilidad.
Estas limitaciones nos imponen abandonar el diseño determinístico sobre el
futuro y adoptar formas de diseño más flexibles. En otras palabras, debemos reem-
plazar el cálculo determinístico por el cálculo interactivo y la fundamentación de
apuestas en contextos explícitos. Esos contextos explícitos son escenarios posibles
del plan. El diseño del plan se convierte, por consiguiente, en una serie de cadenas
de apuestas bien o mal sustentadas en cadenas de argumentos, cálculos parciales y
supuestos.
Debemos, entonces, revisar radicalmente nuestra forma de diseñar planes en un
mundo plagado de incertidumbre y sorpresas.
En un juego semicontrolado se combinan en los grandes problemas del plan las
relaciones de texto (plan) y contexto (escenarios estables o turbulentos) con situa-
ciones de diverso tipo de incerteza. Si el plan se ubica en el caso donde β = 0, estamos
en presencia de la planificación tradicional normativa o prescriptiva, generalmente
sin contexto explícito.
En cambio, la planificación estratégica situacional, contempla todas las situa-
ciones anteriores y obliga a explicitar el contexto beta en que el plan se sitúa y
anuncia resultados.
A R
Por ejemplo, en el libro Guerra y paz de Tolstoi, ya citado en relación con el análisis
del cálculo interactivo que se presenta en este libro, el Príncipe Andrei razona y
planifica en dos escenarios, y en realidad, no sabemos cuál es mejor o peor para las
tropas que él comanda.
Recordemos su análisis.
Opciones
Variantes
Plan A Plan B
1. El enemigo ataca por el flanco Defender posiciones hasta que
No pertinente
derecho lleguen las reservas del centro
Replegar el flanco izquierdo
2. El enemigo ataca por el centro No pertinente protegido por la artillería,
retrocediendo hasta el barranco
V1 Alta Alto
V2 Nula Alto
V3 Alta Bajo
Variantes Opciones
β Plan I Plan II Plan III
Estos resultados no pueden ser calificados de buenos o malos para hacer una eva-
luación por desempeño sin situarlos en el contexto en que se lograron. Supongamos
dos escenarios:
Si una sorpresa tiene una probabilidad muy baja de ocurrencia, un impacto muy
bajo sobre el plan si llega a producirse y su plan de contingencia es muy costoso
económica o políticamente, es obvio que no vale la pena formular el plan de contin-
gencia. Por el contrario, si la sorpresa tiene una probabilidad alta, un impacto alto
y un costo bajo de formulación del plan de contingencia, conviene estar preparado
para enfrentar su ocurrencia.
El costo del plan de contingencia no debe confundirse con el costo de la con-
tingencia. El costo del plan de contingencia es aquel necesario para: a) disminuir la
probabilidad o el impacto de la sorpresa (plan preventivo), o b) estar preparado para
enfrentarla si ella ocurre, es decir, con planes para disminuir el costo de su impacto
(plan reactivo). En cambio, el costo de la contingencia es el impacto mismo de la
sorpresa sobre el plan.
PPPS NP -
1. Terremoto grado 8 Media Alto PPIS Alto SÍ
PRIS Medio SÍ
PPPS NP -
2. Sequía de tres años Alta Alto PPIS Alto NO
PRIS Medio SÍ
PPPS Bajo SÍ
3. Incidente fronterizo Alta Alto PPIS Bajo SÍ
PRIS Bajo SÍ
PPPS Alto NO
4. Brusca caída del precio
Media Alto PPIS Medio SÍ
del café
PRIS Bajo SÍ
La confiabilidad de un plan
El presidente de nuestro relato ha confiado en un plan, sin que este haya sido
sometido a pruebas mínimas de vulnerabilidad y confiabilidad. Ese es un error fatal
en política. Un plan debe ser siempre sometido a un riguroso examen de confiabi-
lidad, pues con él se compromete la palabra y la credibilidad del gobernante.
Una parte del plan está bajo control o gobernabilidad del actor y depende solo
de su voluntad, mientras otra parte está fuera de su control. La parte bajo goberna-
bilidad es un plan de acción integrado por operaciones, mientras que la parte fuera
Plan de acción
Mis compromisos sobre operaciones bajo
(gobernabilidad
mi total control
total)
Ya sabemos que el plan no es un cálculo científico, es una apuesta. Desde esta pers-
pectiva, el plan se compone de cadenas de aserciones, supuestos y apuestas que
pueden fallar. La pregunta clave es: ¿Cuáles de esas aserciones, supuestos y apuestas
son críticas para alcanzar los resultados del plan? Si consideramos el conjunto del plan
como una gran apuesta, podemos verlo como una serie de cadenas cuyos eslabones
son apuestas sobre argumentos, apuestas sobre resultados, apuestas sobre supuestos,
etc. Hay cadenas de argumentos, cadenas de apuestas, cadenas de supuestos, pero
tales cadenas están entrelazadas, pues los argumentos de una explicación destacan
o desvalorizan ciertos supuestos, y ambos constituyen la base de las apuestas sobre
resultados. Las apuestas parciales de las diversas cadenas del plan y la gran apuesta
que las sintetiza pueden ser sólidas o débiles. Por eso es importante el examen de las
condiciones alfa que denuncian la calidad del plan, a fin de calificarlas de confiables
o vulnerables. Un eslabón crítico del plan es algún supuesto, argumento o apuesta
que, al resultar erróneo, cambia significativamente los resultados esperados.
Este examen de las condiciones alfa supone, entre otras cosas, cuestionar cada
apuesta parcial y la gran apuesta que las sintetiza. Por ejemplo, la apuesta parcial
1 será sólida si, al intentar enumerar posibles circunstancias de invalidación de sus
resultados, encontramos que esas circunstancias no existen o son de muy baja pro-
babilidad de ocurrencia. Por el contrario, la apuesta parcial será débil si podemos
enumerar varias circunstancias de invalidación de sus resultados y ellas tienen una
alta o significativa probabilidad de ocurrencia.
Apuesta de Ulises
Acción
Sitúo un caballo de madera
con 30 soldados en su interior
frente a la gran puerta de la ciudad de Troya
Causa Resultado
Causa 1 Causa 1 alterada
La ciudad amurallada Los troyanos introducen
de Troya el caballo y hacen
es infranqueable franqueable la ciudad
A menos que:
a) el caballo sea más grande que la puerta
b) no basten 30 soldados para copar la ciudad
c) los soldados de Ulises abandonen el caballo antes de tiempo (por claustrofo-
bia, por ejemplo)
d) los soldados emitan ruidos que los denuncien
A menos que:
a) un rayo incendie el caballo
b) llueva torrencialmente y el caballo se hinche perdiendo la ventilación
c) un soldado sufra un ataque de locura y grite como un berraco
d) varios soldados tengan dolencias estomacales irrefrenables y el caballo emane
fluidos mefíticos
e) Sinón, el espía de Ulises, lo traicione y denuncie la estratagema a los troyanos
Pero las opiniones se dividieron entre los troyanos. Timoteo aconsejó que llevasen
el caballo al templo de Atenea, pero Capis fue partidario de quemar el caballo o se
rompiese para ver qué tenía adentro. Su argumento se basaba en que la diosa Atenea,
desde hacía algún tiempo, favorecía a los griegos.
Mientras tanto, el pueblo también tiene sus opiniones. Una multitud enardecida
grita cerca del caballo que lo quemen o lo lancen al mar contra las rocas. Ahora,
apartándonos momentáneamente del relato, podemos suponer que no todos los
soldados de Ulises soportan con frialdad tales amenazas, y más de alguno grita y, en
estado nervioso, puede que varios sientan flojedad de estómago. Nuevo aviso de que
el caballo no es inocente desde el momento que chorrea.
En medio de esa trifulca, llega Laocoonte, sacerdote de Apolo, a reforzar la
posición de los opositores al ingreso del caballo, no solo con argumentos, como se
aprecia en el relato siguiente de Barbara Tuchman:
Ensayar una medida para constatar después que es políticamente inviable conduce
inevitablemente a consumir el poder del gobernante antes de alcanzar los resul-
tados perseguidos. Cometemos doble error si nuestra acción es además ineficaz
para alcanzar el objetivo anunciado. Emprender un ajuste económico de alto costo
político sin calcular la fuerza que consumirá ese plan, y sin hacer un análisis de
su confiabilidad y su efectividad, es una aventura que puede agotar las fuerzas del
gobernante antes de mostrar ningún resultado efectivo.
Cuando el secretario general del partido de gobierno regaña afectuosamente
a su jefe con la frase: “¡No le dije, presidente, que se iba a consumir el gas antes
de cocer los frijoles, ya ve usted los resultados!”, intuye, a su modo, que el plan de
ajuste económico en el que nunca creyó estaba tecnopolíticamente mal procesado.
¿Es posible estudiar con anticipación la viabilidad política de un plan y evitar el
error del mal cálculo político? La respuesta es positiva. La planificación moderna
aborda este tema y el PES en particular ofrece poderosas herramientas para la plani-
ficación política y el procesamiento tecnopolítico.
El análisis de viabilidad política se refiere a pensar estrategias para lidiar con los
actores y circunstancias que obstaculizan la realización del plan. Ello exige articular el
diseño normativo del plan que razona en el plano del “debe ser” con el cálculo estra-
tégico que se pregunta por el “puede ser”. No basta con disponer de un buen diseño
normativo y prescriptivo del plan. Se necesita, además, una buena estrategia para
lidiar con los otros jugadores y con las circunstancias que rodean el juego social. Este
es, exactamente, el problema de saber jugar. Un jugador puede tener buenas cartas
(buenas opciones) en un juego de naipes, pero puede no saber jugarlas y así perder el
juego frente a otro jugador con cartas inferiores pero mejor estrategia de juego.
La metáfora asimila el diseño prescriptivo del plan a las cartas que tiene el
jugador. El plan tradicional consiste en decir: “estas son las cartas que debemos y
necesitamos jugar. Son buenas cartas y no hay alternativa”. Pero es evidente que el
plan no puede limitarse a eso, es decir, a comprometernos en una propuesta pres-
criptiva sobre lo que debemos hacer. Es imprescindible la exploración de estrategias
de juego para descubrir el máximo de lo que podemos hacer.
En este punto emergen con nitidez las limitaciones de la antigua planificación
del desarrollo económico y social, que aísla la parcela económica de la realidad del
juego político a la cual pertenece. Y, para mayor simplicidad, la trata de manera
determinista y en el mero plano de lo prescriptivo. El análisis estratégico nos lleva
Las respuestas anteriores son prácticas solo en el caso que sea posible definir tanto
las posiciones de los jugadores respecto de las operaciones en juego, como la fuerza
con que unos apoyan y otros rechazan.
La posición de los jugadores puede precisarse mediante el concepto de moti-
vación de un actor por una operación. Esta motivación puede definirse, en rigor,
como la convergencia del interés y el valor que un actor le asigna a una operación.
interés
motivación
valor
El interés indica el signo de la posición, cuyos estados posibles son cuatro: apoyo (+),
rechazo (-), indiferencia pura (O), indiferencia táctica (OO) e indiferencia incons-
ciente (0). Se entiende por indiferencia táctica el ocultamiento temporal del interés
real bajo la forma de indiferencia, y por indiferencia inconsciente aquella que se
origina por el hecho de que la operación está fuera del foco de atención del actor.
El valor que un actor le asigna a una operación es la importancia que le atribuye
en relación con los objetivos que persigue en el juego. Ese valor puede precisarse en
una escala que distinga entre valor alto, medio y bajo.
Así, la motivación combina el signo del interés y la calificación del valor. La
matriz I muestra un registro de motivaciones en un juego.
Esta matriz nos dice que:
Operaciones
Actores
Op1 Op2 Op3 Dop4 Dop5
Actor 1 +A +A +A +A +A
Actor 2 -A -A +B -A 0
Actor3 -A -M +A -A 0
Apoyo (+)
A1 OP1, OP2, OP3, DOP4, DOP5 Rechazo (-)
A2 OP3 A2 OP1, OP2, DOP4
A3 OP3 A3 OP1, OP2, DOP4
A2 DOP5
A3 DOP5
Indiferencia pura (0)
Para despejar el problema que presentan los dos últimos casos (b y c), debemos:
a) conocer la fuerza que son capaces de usar los actores en conflicto, lo cual nos
permite esclarecer el caso de las operaciones OP1, OP2 y DOP4, y
b) conocer las afinidades o adhesiones entre los actores, para definir el caso de
DOP5, ya que la indiferencia de los actores A2 y A3 podría ser atenuada o re-
forzada por sus relaciones con el actor Al, promotor del plan.
Para comprender la lógica del análisis de viabilidad del método de PES, conviene
precisar el modelo de análisis que lo sustenta.
La viabilidad de una operación depende del juego de presiones que la afecta
con distintos signos de interés. Puede haber actores opuestos, actores indiferentes y
actores que apoyan una operación. El problema consiste en saber cuál es el respaldo
de fuerza que tienen esas intenciones y en qué medida los actores en conflicto están
dispuestos a usar mucha o solo alguna parte de la fuerza que poseen.
El modelo siguiente expresa el modo de raciocinio en que descansa el análisis de
viabilidad de la PES.
Actor 1 Actores 2 y 3
Si la presión del actor que apoya es mayor que la presión del actor que rechaza, la
operación es viable, y viceversa.
Nótese, sin embargo, que en el modelo se distingue: a) presión sobre la decisión, y b)
presión sobre la producción y reproducción de la operación en el tiempo.
En algunos casos, como una operación de reforma constitucional, la viabilidad
de la decisión es la dominante. En otros, como la fijación controlada de un precio, la
decisión por parte del presidente de la República es fácil, basta un acuerdo del Consejo
de Ministros, pero la vigencia real del precio controlado en el mercado depende de la
viabilidad de la reproducción de la operación en el tiempo.
Cada instancia de viabilidad responde a un juego distinto de presiones, y puede
ser viable la decisión e inviable la reproducción en el tiempo. En la instancia de
decisión de la fijación de un precio no existen, de hecho, oponentes. El presidente
puede obtener, con un poco de presión, la unanimidad de su Consejo de Ministros.
En cambio, en la reproducción de la operación en el tiempo, es decir, la vigencia real
del precio en el mercado, participan numerosos jugadores que apoyan y rechazan
tal medida, mientras los miembros del Consejo de Ministros no pesan como fuerza
en el mercado.
Del análisis anterior se desprende que para precisar la relación de presiones que
define la viabilidad o inviabilidad política de una operación se requiere algún con-
cepto práctico, preciso y comparable de la fuerza que posee un actor, ya que de otra
manera el concepto de presión resulta ambiguo.
El requisito anterior nos lleva a la categoría de vector de peso de un actor, que usa
el método PES en el análisis de viabilidad. El vector de peso es una manera práctica
de representar la fuerza de un actor.
vector patrimonio
vector momento
del actor A1
para OPx
presión
interés de A1 por sobre OPx
A1 la operación OPx +A
+
+ motivación
Efectos
sobre OPx
valor de OPx
para el actor A1 decisión
viabilidad
A operación
de:
reproducción
A
valor de OPx
para el actor A2 Efectos
-A
- motivación
interés de A2 por -
sobre OPx
A2 la operación OPx presión
sobre OPx
vector momento
vector patrimonio para OPx
del actor A2
Como vector del álgebra matricial el vector de peso (VP) es la enumeración de los
recursos que son relevantes para la producción u obstaculización de las operaciones
de un plan, y del grado de control directo e indirecto que ese actor tiene sobre ellos.
Así, el vector de peso del actor Al, en su forma más genérica, puede expresarse como:
donde [Xj], para j = (1,2,3...k) son los recursos cuyo control es relevante para la
producción del plan, que llamamos vector de recursos críticos del juego (VRC), y los
coeficientes a, b, c, ..., k son los porcentajes de control que el actor Al tiene sobre cada
recurso, que llamaremos coeficientes de control. Cada juego o caso estratégico tiene
un VRC particular.
Esta versión simple de la matriz de vectores de peso (matriz II) esconde el hecho de
que el peso o fuerza de un actor se compone de tres tipos de elementos:
Por ello, en su versión operacional, el vector de peso de cada actor tiene tres campos
de fuerza, tal como lo indica el esquema adjunto:
Veamos un ejemplo concreto para comprender mejor el concepto de vector de
peso. Supongamos que:
Con los antecedentes de la matriz III sabemos ahora los recursos relevantes para
el juego y cuáles de ellos, los marcados con una D, son críticos para la toma de la
decisión y cuáles, los marcados con una R, constituyen un requisito para la repro-
ducción real de la operación en el tiempo.
En la matriz IIa:
X6 = adhesión que A1 entrega a los otros actores (la adhesión a sí mismo es no
pertinente (NP)
X7 = adhesión que A2 entrega a los otros actores
X8 = adhesión que A3 entrega a los otros actores, y
X9 = adhesión popular que reciben los diversos actores
VPA3 = (0X1 0X2 100X3 0X4 0X5 55X6 10X7 NPX8 40X9)
Mediante esta relación podemos saber quién tiene más fuerza respecto de una ope-
ración que requiere el control del recurso X2.
El refinamiento del cálculo anterior requiere distinguir entre dos conceptos de
vector de peso:
a) vector patrimonio de peso de un actor, entendido como el valor que tienen los
coeficientes de control en un momento dado como producto de la historia de
actuaciones de un actor. El vector patrimonio es un activo de fuerza del actor,
acumulado a lo largo de un proceso de juego que le permitió ganar esos valores, y
b) vector momento de peso de un actor, que es el valor que adquieren los coefi-
cientes de control cuando un actor los aplica a una operación concreta. Así, el
vector momento está referido a la operación y puede tener valores mayores o
menores que el patrimonio de fuerza acumulado por el actor.
Esta distinción puede comprenderse mejor con el siguiente ejemplo. El partido del
presidente de la República controla el 60% de los diputados del Congreso Nacional
(vector patrimonio del partido A), pero para aprobar la operación OP1, reforma tri-
butaria, solo cuenta con el 35% de ellos (vector momento), pues un 25% de los dipu-
tados del partido es indiferente o tiene interés negativo sobre esa operación. Así,
el concepto de vector momento permite dar cuenta de la diversidad de posiciones
(interés) que dividen circunstancialmente a los actores frente a determinadas ope-
raciones. El mismo análisis podría hacerse desagregando cada actor en fracciones o
Decisión Reproducción
Actores
X1 X2 X4 X5
A2 0 40 100 0
Rechazan (-)
A3 0 0 0 0
Decisión Sí Consenso
OP3
Reproducción Sí Consenso
Si una operación es inviable en la situación inicial, puede aún ser viable en el futuro
pertinente al plan. En el caso que ilustra nuestro análisis, se trata de construirle via-
bilidad a las operaciones OP1, OP2 y DOP4, y para verificar tal posibilidad, es nece-
sario simular posibles desarrollos en el tiempo del juego de presiones sobre cada una
de dichas operaciones.
Para cambiar la relación desfavorable de presiones que afecta a las operaciones
inviables, podemos pensar en dos grandes tipos de megaestrategias:
a) Actores,
b) operaciones,
c) medios estratégicos, y
d) tiempo (trayectorias).
Si So
OK OK
Realidad
Monitoreo por
A indicadores
D Monitoreo Sistema
Acciones visual o directo sensor
Decisiones
Alternativas Problemas
(creatividad) B
Procesamiento Objetivos
tecnopolítico (valores)
Pronósticos
C (ciencias)
A = un sistema sensor
B = un sistema selector y formulador de problemas
C = un sistema procesador de problemas
D = un sistema de operación o gestión
Propuestas
Los elementos que activan y fundamentan estos eslabones son la creatividad, las
ciencias, los valores y las ideologías, todos los cuales confluyen hacia la capacidad de
procesamiento de los problemas.
Sin capacidad de procesamiento tecnopolítico se corre el riesgo de dos extremos
igualmente peligrosos:
Sin embargo, la improvisación no es fácil de vencer porque lleva tres ventajas deci-
sivas sobre la planificación tradicional, que es la única que el dirigente político
común conoce:
D G
En ese contexto determinado por los sistemas 1, 8 y 9 del gráfico, los siete sistemas
restantes a que alude el esquema se limitan a las siguientes posibilidades:
Procesamiento
tecnopolítico
(2)
Escuela de gobierno
(10)
La agenda revela el uso del tiempo y la demarcación del foco de atención del
dirigente.
Las posibilidades para regular el foco de atención son muy variadas. Hay que
afinar su radio de alcance y decidir sobre opciones de diverso grado de dispersión y
concentración entre muchos problemas que compiten por el tiempo y los recursos
del dirigente. Todo esto exige decisiones críticas que se manifiestan en la selección
de los problemas que el dirigente se compromete a enfrentar.
El tiempo, en cambio, es un recurso rígido, limitado e irreversible. Rígido,
porque transcurre sin nuestra voluntad. Limitado, porque el día del dirigente tiene
las mismas 24 horas que para un ciudadano común y esa disponibilidad no puede
distribuirse de acuerdo con las necesidades de las personas. Irreversible, porque
las oportunidades positivas y la acumulación negativa de problemas siguen inexo-
rablemente su curso aunque el dirigente no aproveche el tiempo en que estas se
desarrollan.
Los problemas más trascendentes tienen estas características típicas muy similares
a las ya anotadas:
Por las causas anteriores, una muy baja proporción del tiempo del dirigente se
dedica a las cosas realmente importantes y marcantes de la calidad de su gobierno.
Un promedio del uso del tiempo de presidentes, ministros y gobernadores cal-
culado por la Fundación Altadir en cinco casos diversos de asesoría, muestra los
resultados del cuadro siguiente.
Pero, más importante que el uso cuantitativo del tiempo es su uso cualitativo.
Por ejemplo, un 10% del tiempo de la agenda dedicado a discutir problemas “crudos”
Para precisar el uso cualitativo del tiempo debemos responder a la siguiente pre-
gunta: ¿Qué proporción de los problemas importantes que llegan a la agenda
acceden a ella con un procesamiento tecnopolítico adecuado?
Nuestras investigaciones en cinco centros gubernamentales importantes arrojan
los siguientes resultados. Entre el 95 y el 97% de los problemas se incluyen en la
agenda diaria del gobernante sin procesamiento tecnopolítico adecuado, de los
cuales no menos de un 30% acceden a la agenda como malestares o problemas
crudos. Por consiguiente, aproximadamente un 65% de los problemas se discuten
en consejo de gabinete o en el despacho del dirigente con procesamiento político o
jurídico, pero sin procesamiento técnico, o con procesamiento técnico, pero sin pro-
cesamiento político de calidad aceptable. Solo entre un 5 y un 3% de los problemas
pasan a la agenda diaria con un procesamiento tecnopolítico adecuado. En algunos
casos estudiados, ningún problema ingresa al proceso de toma de decisiones con
procesamiento tecnopolítico medianamente aceptable.
Estas cifras son elocuentes y sus consecuencias inevitables son el paso ciego por
las encrucijadas, el agravamiento inconsciente de los problemas y la generación de
nuevos problemas a causa de desaciertos en las decisiones. Mientras más engolado,
parlanchín y pomposo es el político tradicional, distraído en las formalidades de
las reglas del tránsito, menos consciente está de las encrucijadas que ignora en su
caminata superficial hacia el futuro. La consecuencia inevitable es una democracia
enteca y enroñada, incapaz de defenderse por sus resultados.
En el uso cuantitativo y cualitativo del tiempo del dirigente tiene una enorme
importancia el entorno del gobernante. En este punto conviene hacer las siguientes
distinciones:
a) el general, propio del nivel dirigente, que debe enfrentar una enorme varie-
dad de posibilidades de crisis de muy distinta naturaleza; ese entrenamiento
busca proporcionar al dirigente los conocimientos y técnicas básicas aplica-
bles, a fin de que pueda interactuar con los especialistas, sepa asesorarse en
esas circunstancias con los especialistas apropiados y evite los errores más
comunes; y
b) el entrenamiento especializado, que es muy diversificado según sea la natu-
raleza de los eventos críticos. Un especialista en el manejo de desastres natu-
rales, por ejemplo, tiene poco en común con el especialista en secuestros y
actos terroristas. El enfrentamiento de un golpe militar requiere de conoci-
mientos y destrezas distintas a las del manejo de una crisis política no violenta
o el aprovechamiento adecuado de la triplicación del precio del petróleo. Si
profundizamos más el problema, nos damos cuenta que existen subespecia-
lidades bien marcadas. Un especialista en el manejo de grandes derrames de
petróleo puede estar completamente impreparado para el manejo del peligro
de desbordamiento de una presa o del manejo de la erupción de un volcán.
En este gráfico la línea continua representa la evolución real de los hechos, mientras
la línea punteada, que reproduce fielmente los hechos con un atraso “x” de tiempo,
es la información que recibe el actor.
El lector puede notar que en el período t0 t1 los hechos muestran una tendencia
declinante, mientras la información dice lo contrario, que la variable monitoreada
tiene inaun movimiento ascendente. Lo mismo ocurre en el período t2 t3. En el
período t1 t2, los hechos ya muestran una tendencia a la sima de su evolución des-
cendente y comienzan una etapa ascendente, pero la información revela que ellos
están en plena etapa descendente.
El gráfico es claro. La información con “x” atraso de tiempo desinforma. Pero si
reducimos gradualmente el tiempo “x” de atraso, podemos llegar quizá a un tiempo
“z” máximo de atraso en que la información, a pesar de tener un atraso mayor que
cero, informa razonablemente bien al actor. A ese atraso máximo de “z” es el que
sugerimos llamar información en tiempo eficaz.
En una crisis, el requisito fundamental es la información en tiempo eficaz, a fin
de disponer de información veraz y accesible dentro del espacio límite de oportu-
nidad que permiten las posibilidades de corrección.
Es poco lo que en una obra de divulgación como esta podemos decir sobre las téc-
nicas de manejo de crisis. No es una especialidad. Son varias especialidades que res-
ponden a los principios ya enunciados: evitar la ceguera situacional, simular lo mejor
posible los planes y acciones de los oponentes, recibir la información en tiempo
eficaz, analizar siempre varias opciones considerando sus ventajas y desventajas para
el actor central y los otros actores, actuar a tiempo aunque no se disponga de toda la
información, calcular, decidir y monitorear los resultados para rectificar o reforzar a
tiempo las acciones, etc. Pero la aplicación de estos principios generales a una crisis
es como un traje a medida hecho por un buen sastre. Un derrame de petróleo no es
lo mismo que enfrentar el secuestro de un avión, una amenaza terrorista o un golpe
militar.
Eslabones 0-1
Divorcio de la acción diaria
con el procesamiento
de los problemas.
Improvisación.
Eslabones 1-2
Dirigente aislado
de su estado mayor.
Eslabones 2-3
Inmediatismos
y superficialidad.
Eslabones 3-4
Carencia de direccionalidad.
Imitación tardía.
Si la cadena está rota, las deficiencias son claras. Se produce desconexión entre el
estado mayor y la agenda del dirigente, se cae en el inmediatismo y la superficialidad
y la planificación de corto y mediano plazo no tiene direccionalidad estratégica que
la fundamente.
Estos sistemas componentes de la cadena graficada deben entenderse como uni-
dades que no están necesariamente concentradas en la cúspide, sino como sistemas
descentralizados cuya justificación en cada nivel jerárquico debe fundamentarse en
el valor de los problemas que allí se enfrentan.
Aquí conviene hacer una distinción clara entre el presupuesto tradicional y el pre-
supuesto por programas. El presupuesto tradicional es un presupuesto institucional
que descuida los objetivos y se concentra en lo que la organización compra con los
recursos asignados. En cambio, el presupuesto por programas es un presupuesto por
El sistema de monitoreo
a) Usuario
Indefinido. En la información estadística el usuario es indefinido y, por esa ra-
zón, muy variado y hasta potencial, pues se trata de proporcionar informa-
ción útil para muy distintos intereses y propósitos actuales y futuros.
Bien definido. En el monitoreo el usuario es un actor concreto y actual muy bien
definido que demanda información para alimentar la acción que realiza ahora,
conocer su impacto, y comparar ese impacto con lo esperado o planificado.
b) Masa de información
Diversificada. La información estadística es necesariamente extensiva o diver-
sificada, para atender a una gran variedad de usuarios potenciales con muy
distintos intereses.
Ultraselectiva. El monitoreo es ultraselectivo, porque está diseñado para un
usuario concreto.
c) Atraso aceptado
Alto. El atraso permitido es muy amplio, pues la información estadística no
está comprometida para retroalimentar un proceso en marcha.
Información en tiempo eficaz. El monitoreo debe actuar en tiempo eficaz o en el
extremo de tiempo real, pues se usa para corregir oportunamente la acción
d) Perecibilidad
No perecible. La información estadística no tiene demanda perentoria y pereci-
ble. Su valor es más bien histórico, no se degrada con el tiempo. Su función es
registrar lo que pasó y no alimentar de inmediato lo que sigue.
Perecible. El monitoreo, en cambio, retroalimenta la acción y, por ende, la in-
formación que produce es perecible. Si llega a destiempo vale tanto como el
diario de ayer.
e) Producción y uso
Producción centralizada y uso generalizado. La información estadística tiende a
ser muy centralizada mediante un flujo vertical de producción. En cambio, su
uso es generalizado en todos los niveles.
Producción descentralizada y uso específico. El monitoreo es totalmente descen-
tralizado, para permitir la corrección oportuna en cada nivel. En cambio, su
uso es muy particular, según las necesidades de un usuario.
f) Tipo de información
Primaria. La información estadística es en esencia información primaria, no
procesada, justamente para satisfacer demandas muy variadas de procesa-
miento de muy diversos usuarios.
Indicadores y señales. El monitoreo trabaja con indicadores y señales significati-
vas para un usuario específico.
a) la cuenta sea pública, si se trata del nivel político, o difundida hacia los afec-
tados si se trata de niveles gerenciales, para que los mandantes, es decir, la
población que se beneficia o perjudica con los resultados, haga efectivo su
sistema de premios y castigos:
b) la cuenta sea sistemática, o sea, que la información considerada relevante y los
criterios para su evaluación estén establecidos y sean conocidos por todos antes
de la rendición y cobranza de cuentas. Por ejemplo, la calificación de los servi-
cios públicos en diversas categorías de calidad sobre el mínimo exigido, para
declarar fuera de norma a los servicios que no alcanzan ese mínimo;
c) la cuenta se refiera a compromisos concretos de precisión evaluable, tales
como resultados sobre problemas, realización de operaciones, eficiencia, efi-
cacia, oportunidad, calidad, contenido del cambio en las reglas legales o fac-
tuales, sujeción a principios obligantes, etc. La palabra compromiso, en el len-
guaje político administrativo de un sistema de alta responsabilidad significa:
usted puede y debe cobrarme cuentas por él;
d) la cuenta sea verificable o refutable, para lo cual debe estar sustentada en un
buen sistema de monitoreo que combina variables lingüísticas con variables
numéricas;
e) la cuenta se constituya en un método de evaluación personal e institucional;
f) la evaluación implique premios y penalizaciones legitimadas por la sociedad
o la organización. Esos premios y castigos pueden ser de una gran variedad,
desde los morales y relativos al prestigio y los honores hasta los estímulos y
castigos económicos;
g) todos los sujetos que piden cuentas por desempeño estén, al mismo tiempo,
En la gerencia domina la acción sujeta a directivas, pero ellas dejan un amplio campo
a la creatividad, la iniciativa y la innovación. El sistema de gerencia por operaciones
es el tercer vértice del triángulo ADG.
La idea fundamental de la gerencia moderna es creatividad total. Nadie debe
operar rutinariamente. Esto supone ciclos de creatividad y rutina, que impone la
selectividad inevitable del foco limitado de atención. Concentramos la creatividad
en los procesos y problemas de mayor valor y, mediante la inversión en capital
humano y en organización, transformamos esa aplicación de recursos en rutinas de
calidad, para desplazar nuestro esfuerzo hacia otros espacios de reforma. Pero las
rutinas mejoradas volverán, en su momento, a sufrir el impacto de nuevos esfuerzos
creativos. Por otra parte, al interior de cada rutina gerencial hay espacios estables y
permanentes para el esfuerzo creativo.
Toda la literatura de buena calidad sobre gerencia por objetivos, gerencia por
operaciones y gerencia de calidad total es pertinente para comprender la impor-
tancia de este sistema.
No debe olvidarse, sin embargo, para no caer en la ingenuidad y las réplicas
mecánicas de las modas, que no hay espacio para la gerencia por objetivos ni menos
para la gerencia de calidad total en un juego organizativo de baja responsabilidad.
Sin descentralización, tampoco es posible la gerencia creativa.
La escuela de gobierno
1) Direccionalidad
Las reglas de direccionalidad seleccionan las misiones o funciones que deben ser
cumplidas como respuesta a alguna demanda o necesidad social actual o potencial.
Si se trata de demandas actuales, la misión es reactiva, pues responde a problemas ya
creados. En cambio, la misión es proactiva si se refiere a necesidades potenciales. En
consecuencia, estas reglas precisan la correspondencia formal entre compromisos
de oferta de acción institucional y las necesidades y demandas del sistema social en
una situación concreta.
2) Departamentalización
4) Responsabilidad
Una organización se realiza en sus prácticas de trabajo y se justifica por los resultados
de ellas. La calidad de la gestión pública guarda una relación directa con las prác-
ticas de trabajo arraigadas en la organización. Es decir, lo relevante de una organi-
zación es la propiedad, eficiencia y eficacia de sus procedimientos de trabajo, porque
definen la cantidad y calidad de su producción y sus resultados sobre los problemas
con los cuales está comprometida y ha asumido misiones específicas.
Estructuras mentales
Las formas organizativas (leyes, reglas, normas, organigramas, manuales, etc.) cons-
tituyen la base estructural que condiciona las prácticas de trabajo, pero estas últimas
son mucho más sólidas que las formas organizativas y se independizan de ellas. Un
manual de procedimientos no crea prácticas de trabajo; estas son moldeadas por la
cultura institucional.
Por consiguiente, una organización puede:
Este último caso es típico de los numerosos intentos fracasados de reforma organi-
zativa en Latinoamérica que ponen énfasis en las formas organizativas.
Las estructuras mentales o la cultura organizativa definen las prácticas de trabajo.
El individuo, en una organización, hace sus prácticas de trabajo solo muy débil-
mente condicionado por las formas organizativas y muy fuertemente condicionado
por la cultura institucional.
juego macroorganizativo
organización
Llamamos relaciones de jerarquía a aquellas que se producen entre dos o más orga-
nizaciones bajo relaciones de dependencia que exigen obediencia.
Llamamos relaciones paralelas o de interacción a aquellas por las cuales los juga-
dores coexisten y compiten en un juego sometido a reglas. Las relaciones paralelas
pueden ser relaciones de igualdad o desigualdad, pero nunca relaciones de dependencia
jerárquica. En las relaciones paralelas solo se exige obediencia a las reglas del juego.
Las fronteras de la macroorganización se delimitan por el dominio o alcance de
las relaciones paralelas y el agotamiento de las relaciones de jerarquía.
A la macroorganización no se ingresa acatando formalidades de membresía, sino
por la partida de nacimiento de las reglas de departamentalización o por la vía de la
lucha y la competencia en el juego macroorganizativo. Un Ministerio ingresa al juego
macroorganizativo por la vía de alguna nueva regla de departamentalización emitida
por algún jugador con suficiente poder acumulado. En cambio, un partido político
ingresa al juego macroorganizativo por la vía de la lucha y la competencia en el juego
político y social que le permite acumular poder.
Por su parte, la microorganización se define por: a) fronteras en las que dominan
las relaciones de jerarquía, y b) formalidades para ingresar a su membresía y some-
terse a las relaciones jerárquicas.
Las reglas del juego macroorganizativo son una formalización de las relaciones
paralelas entre las organizaciones participantes. En cambio, las reglas del juego
microorganizativo son normas de dependencia hacia el interior de cada organi-
zación participante del juego.
La coordinación organizativa puede realizarse bajo:
a) relaciones paralelas
b) relaciones de dependencia jerárquica
c) relaciones de alta dirección, y
d) relaciones de gerencia
Microorganización Macroorganización
b1 c1 b2 c2 b3 c3
Flujos
Acumulaciones
Gestión
Reglas del juego Capacidades, Incapacidades
Producción
Sistemas organizativos
Resultados y Efectos
1. Reglas de direccionalidad
Sistemas de coordinación e información Actos de comunicación
(Distribución de misiones y funciones)
Actos de habla
2. Reglas de Departamentalización
aserciones
(Definición de formas organizativas Sistemas de coordinación e información
declaraciones
relacionadas con la direccionalidad; precisión Sistemas organizativos
directivas
de las relaciones jerárquicas y de las relaciones Capacidades de producción
compromisos
paralelas)
expresiones
Como puede apreciarse, hay una cierta correspondencia entre las reglas del juego,
las acumulaciones y los flujos, tal como lo expresa el cuadro siguiente:
Sistema de petición y
Reglas de Creatividad y nivel de
presentación de cuentas por
responsabilidad responsabilidad de la acción
desempeño
Balance global
de gestión política
Sistema de petición
Reglas de responsabilidad Calidad de gestión
y prestación de cuentas
Un sistema de dirección opera con la calidad que permiten sus subsistemas com-
ponentes. En ese sistema hay componentes operacionales activos y componentes
rituales. Los componentes operacionales activos son los necesarios y suficientes para
el funcionamiento real (eficaz o ineficaz) de la organización en el juego institucional
Si una reforma organizativa sigue uno u otro camino, depende de la estrategia para
romper el sistema inmunológico de la organización, es decir, sus reglas previas
Triángulo de hierro
improvisación versus planificación
(1)
Agenda y MDD
procesamiento tecnopolítico
(8) (9)
Petición y prestación de cuentas Gerencia de operaciones
Principios de macroorganización
b) El principio de descentralización
c) El principio de centralización
d) El principio de normatización
Es evidente que la decisión sobre la mejor manera de lanzar las cargas puede ser nor-
matizada con ventajas. Antes de la existencia de las computadoras, el capitán tenía
que calcular la mejor forma de resolver este problema, con la tensión del combate,
con peligro de cometer errores y en desmedro del tiempo de su agenda que podría
dedicar a reflexionar mejor sobre la primera decisión: combatir o huir.
Si ahora colocamos una computadora al servicio del comandante con un sof-
tware que resuelva la segunda decisión como un problema estocástico bien estruc-
turado, habremos normalizado el segundo problema y hemos creado un sistema de
soporte a la primera decisión, para mejorar al menos un aspecto de su efectividad.
Habremos ganado en precisión sobre la manera de lanzar las cargas, independizado
ese cálculo de la tensión del momento, pues queda resuelto en serie por el diseñador
del software, liberando tiempo del comandante para tareas de mayor valor y creado
un método válido para cualquier barco atacado por un submarino.
nuevo plan
módulos del plan
a) Para los problemas tipo A-I, use algoritmos, modelos matemáticos, protoco-
los, manuales, programas de computación y cualquier otro procedimiento
que evite el desperdicio del tiempo del dirigente.
b) Para los problemas A-II, calificables como repetitivos, invierta en el proceso
de normatización para ampliar la cobertura de los problemas enfrentados en
serie.
c) Para los problemas B-I, utilice el archivo de problemas semiprocesados y
adáptelo a las circunstancias y la visión del dirigente en comando.
d) Use el juicio humano costoso en tiempo para tratar con los problemas tipo
B-II, pero si ese problema cuasiestructurado nuevo puede ser repetitivo en
el futuro, invierta tiempo en él para convertirlo en un módulo adicional del
archivo de problemas semiprocesados.
f) El principio de planificación
La historia de las reformas por sistemas en América Latina demuestra que las
reformas horizontales se degradan antes del segundo o tercer año y regresan a su
nivel operacional primitivo en cuanto a sus prácticas reales. La razón es muy simple.
Si reformamos el sistema A con un nivel de exigencia de calidad que los sistemas B
y C no demandan ni pueden abastecer, el aparato organizativo se defenderá acep-
tando formalmente la reforma (leyes, reglamentos, organigramas, etc.), pero recha-
zando sus prácticas por ser inútiles para el juego organizativo real. Dicha reforma
será así calificada de teórica, impráctica o muy compleja. La solución más fácil es
aceptar la apariencia de la reforma y relegarla a cumplir funciones rituales o sim-
bólicas. Con este sistema de reformas horizontales los organismos internacionales
de cooperación técnica han despilfarrado sumas millonarias en dólares. A título de
ejemplo, véase lo que hoy queda de tales reformas en el campo de planificación,
presupuestos, carrera administrativa, administración de personal, etcétera.
Organizaciones
Sistemas
01 02 03 04
Sistema de presupuesto
Estrategia
vertical
Sistema de gerencia
Sistema...
En efecto, las relaciones intersistémicas son relaciones entre demanda y oferta. Así,
un sistema modernizado:
débil
Sistema 1 Sistema 1
fuerte fuerte
débil
Sistema 2 Sistema 2
a) las relaciones intersistémicas son mucho más fuertes que las relaciones inte-
rinstitucionales
b) la estrategia de reforma vertical por instituciones seleccionadas puede derro-
tar la ultraestabilidad mediocre del triángulo de hierro si aprovecha la debili-
dad de las relaciones interinstitucionales para crear un sistema de alta respon-
sabilidad en un departamento que se constituye en una isla de modernidad.
A B
p3
p2
Alta calidad
de gestión
sistema
p1 reformado
Baja calidad
de gestión
Para que una reforma vertical sea exitosa, su dirigente debe autoimponerse reglas
de responsabilidad que el juego macroorganizativo no le exige. A partir de este
primer requisito deben cumplirse, según la experiencia acumulada por el autor, las
siguientes condiciones:
a) el sujeto reformador
b) el sistema u organización reformado
c) la estrategia de modernización
Sujeto reformador
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Bibliografía 311
Adiós, señor presidente es una obra que desarrolla el pensamiento sobre téc-
nicas y métodos de gobierno, a partir de la propuesta de la planificación estra-
tégica situacional (PES) como un campo que se ubica en las antípodas de la
planificación económica tradicional y la planificación estratégica corporativa.
Esta propuesta teórica se combina con un desarrollo novelado que refleja a
manera de homenaje la experiencia del autor en el gobierno del presidente
chileno Salvador Allende. Esas anécdotas personales aparecen como clara evi-
dencia empírica frente a la propuesta teórica que se intercala en los diferentes
capítulos.
Esta obra no fue pensada para “expertos”, y debería ser de lectura sugerida
para políticos y para quienes están o piensan estar en funciones de gobierno
y de gestión en instancias nacionales, provinciales o municipales de los dife-
rentes países de América Latina, espacio territorial al cual el profesor Carlos
Matus dedicó toda su reflexión en su ideal de construir sociedades más justas
y solidarias.
La crisis de los partidos políticos que se ha instalado en nuestros países,
producto de una clara separación entre los problemas de la política y los pro-
blemas de la gente, exige ser saldada para una mejora sustancial de la calidad
institucional de las organizaciones públicas. Esto depende, en gran parte, de
problematizar el tema del gobierno más allá del proyecto político, para rela-
cionarlo con las capacidades de gobierno y la gobernabilidad.
Hugo Spinelli
Fragmento del Prólogo