Gerchunoff y Llach: La Política Económica

en tiempos de crisis (1929-1940)

El retorno de la vieja política
Tras el manso período de Alvear, bendecido por años de bonanza económica y calma política, Irigoyen
volvió al poder con un masivo apoyo en la opinión pública, que tardaría poco en menguar, tanto que su
forzada caída no fue un acontecimiento del todo impopular.

La crisis de este tercer gobierno radical debió tanto a errores propios como a culpas ajenas. En primer
lugar, el presidente era ya un “viejo caudillo”; el Poder Ejecutivo se mostró impotente ante una oposición
creciente. El desgaste del gobierno fue acentuándose con la impiadosa prédica de socialistas
independientes y demócratas progresistas, socialistas e incluso comunistas. La censura a la
administración de Irigoyen no era menor. El clima de convulsión ideológica alentado por experiencias
antidemocráticas en Europa era el menos adecuado para sostener a un endeble gobierno democrático.
Desde las páginas de La Nueva República, un grupo de nacionalistas de derecha criticaba a los políticos en
general, y en última instancia, a la democracia. Entre ellos, Leopoldo Lugones.

Esa convocatoria encontraba oídos dispuestos en el ejército. El descontento militar hacia Irigoyen por el
manejo político de los ascensos en las Fuerzas Armadas se veía agravado por una reticencia
desconcertante hacia el gasto en material bélico. La admiración del general José Féliz Uriburu era
parcialmente contrapesada por una actitud más alejada del fascismo de los seguidores del general
Agustín P. Justo. Fuera del propio gobierno, no había nadie para contrarrestar la conspiración contra el
presidente que Uriburu preparaba desde principios de 1930. La sensación de crisis económica reforzaba
el descontento hacia el gobierno y hacía impensable una reacción adversa al golpe; así en la madrugada
del 6 de septiembre el general Uriburu tomó el poder sin necesidad de derramar sangre.

El golpe de 1930 fue el primero de una larga serie; fue un signo de una era propensa a las experiencias no
democráticas que ya había visto surgir los totalitarismos de Stalin y Mussolini y que pronto vería nacer el
de Hitler.

Más allá del derrocamiento de Irigoyen, los objetivos de las distintas facciones militares eran bastante
conflictivos en cuanto al tipo de gobierno que debía llevarse adelante. Mientras que los partidarios de
Justo buscaban una “legalidad sin Irigoyen”, Uriburu y los suyos pretendían reformas de más largo
alcance, reemplazando el sistema de partidos por uno de representación corporativa, a la manera
italiana.

La pasividad del radicalismo anti-Irigoyenista no tardó en cambiarse a una posición de oposición al

régimen. El triunfo radical en las elecciones de Buenos Aires fue un golpe de gracia para el gobierno
militar, que veía también entibiarse el apoyo de los demócratas progresistas. El gobierno se vio forzado a
llamar a elecciones generales para noviembre de 1931, debiendo contentarse apenas con la
impugnación de la fórmula de Alvear, que motivó la abstención radical. El camino quedó despejado para
que Justo, quien había formado la Concordancia con los partidos conservadores, accediera a la
presidencia derrotando a la Alianza Civil de demoprogresistas y socialistas.

La admiración de Justo (1932-1938) fue en varios sentidos una restauración de los proyectos de los
gobiernos anteriores al predominio radical. Lo que había sido el Partido Autonomista Nacional, lo era
ahora el Partido Demócrata Nacional: Un oficialismo con predominio en las cámaras y dispuesto a
ganarse el favor de otros grupos.

El gobierno de Justo no mostró aprecio por las prácticas de Roca, ni tuvo problema en fraguar los
resultados electorales. Tampoco necesitó más legitimidad que la de él mismo se asignaba por la vía del
“fraude patriótico”. En eso el gobierno no conocía límites, y con el tiempo las prácticas fraudulentas se
fueron profundizando. El gobierno concordancista fue lo suficientemente flexible como para atraer a
sus filas a hombre capaces, independientemente de su filiación política.

Los años ´30 se cerraron con la débil presidencia de Ortiz, cuya oscura elección no impidió que como
primer mandatario intentara un retorno a prácticas electorales más saludables. Las repercusiones de la
Segunda Guerra Mundial y la ausencia de un liderazgo capaz de marcar otros rumbos abrieron el camino
al golpe de estado de 1943, que a su vez daría pie al ascenso de Perón a la cumbre del poder.

Un diluvio universal: La Gran Depresión

Aunque el desempeño económico mundial no tuvo solidez, varios países retomaron la senda de
crecimiento que se había interrumpido durante la Primera Guerra Mundial. El comercio internacional
recuperó algo de su brillo de la belle époque. Inglaterra creció poco, sufrió altas tasas de desempleo y
perdió definitivamente el liderazgo económico mundial a manos de los Estados Unidos. El sueño
americano de una democracia integral se materializaba en las crecientes posibilidades de consumo de los
trabajadores, hizo que pudiesen acceder a una mejor calidad de vida y bienestar: a mejor tecnología,
ahorrar en los bancos, ir a la Bolsa, entre otras cosas. El clima de optimismo se reflejó en la Bolsa como
en ningún otro lado.

Nadie previó la tormenta que se avecinaba. El descontrolado derrumbe de los valores de la Bolsa en
octubre de 1929 fue el primer signo de los duros tiempos que sobrevendrían. Muy pronto, el sueño del
progreso perpetuo se habría transformado en la pesadilla de la Gran Depresión. La inversión se
desplomó. La caída en la demanda y la producción fue acompañada por una deflación generalizada.

Si bien el origen de la crisis está asociado a problemas internos en los Estados Unidos, pronto se
pusieron en marcha mecanismos que transmitieron la Depresión al resto del mundo. En el intento de
atenuar las consecuencias de la Depresión, cada país trató de evitar la competencia de importaciones
extranjeras. Las naciones cuya producción dependía mucho de las exportaciones fueron las más
perjudicadas por esta reacción proteccionista. Los países sujetos al patrón oro sufrieron con mayor
intensidad en los años de la Depresión.

Repercusiones de la crisis en un país expuesto

La conexión económica de la Argentina con el resto del mundo era muy estrecha desde hacía décadas. El
país había asumido el papel de exportador de alimentos e importador de manufacturas en el sistema de
división internacional del trabajo que giraba alrededor de Gran Bretaña. La Argentina era notable “el alto
grado en que depende de su comercio de exportación de materias primas”. Las exportaciones eran
fundamentales para poder importar aquellos bienes que la Argentina no producía. La maquinaria y
equipo necesario para inversiones representaba un 63% del total de importaciones.

El colapso de comercio mundial provocado por la Gran Depresión afectó severamente las posibilidades
de importaciones del país. Era difícil prever una caída de precios como la que sobrevino con la
Depresión. Así las cosas, La “capacidad de importar” se redujo fuertemente. Se calcula que en 1933 la

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Argentina podía comprar en el exterior, con lo producido por sus exportaciones, sólo dos tercios de lo
que compraba en 1929.

La crisis del comercio no fue la única fuente de problemas para la balanza de pagos argentina. En el
medio siglo anterior a 1930, el país había tenido que enfrentarse a más de un episodio de interrupción de
los flujos de capital. Debió abandonarse la convertibilidad luego de que el drenaje de divisas se hiciera
insostenible. Alvear declaró nuevamente la convertibilidad. Esto provocó que entre 1928 y 1929
Argentina perdiera 173 millones de dólares en reservas, por esto el gobierno de Irigoyen se vio obligado a
inaugurar un nuevo período de inconvertibilidad. Una vez desatada la crisis, el clima de desconfianza
generalizado hacía improbable la obtención de nuevos préstamos.

Las dificultades para obtener financiamiento eran particularmente perjudiciales para un país que entraba
endeudado a la década de la crisis, como era el caso de la Argentina. En períodos de deflación, los
acreedores se benefician a costa de los deudores, ya que un monto nominal fijo tiene mayor poder de
compra cuando los precios bajan. Para la Argentina, que era un deudor neto, la deflación mundial hacía
más pesada la carga.

Primeras reacciones: El control de cambios y la disciplina presupuestaria

Las necesidades de divisas y oro para pagos exteriores eran mayores a las disponibilidades obtenidas de
las exportaciones y las inversiones extranjeras en el país. La Argentina era todavía en 1929 uno de los
países con más reservas de oro en el mundo. El gobierno podía aún recurrir a esas reservas para evitar la
depreciación de la moneda nacional. Esa fue la política seguida hasta 1931: el gobierno entregaba el oro
que demandaban los importadores para sus pagos exteriores a cambio de pesos.La motivación
fundamental del gobierno para esta defensa del peso era el temor a que la depreciación dificultaba los
pagos de la deuda. Un aumento del valor de las libras y los dólares complicaría más aún el cumplimiento
de sus compromisos externos.

Quienes retiraban sus depósitos en pesos del sistema bancario estaban generando una delicada situación
de iliquidez, lo que restringía el crédito y el normal funcionamiento de la economía. Algunos bancos
comenzaron a tener problemas, y el gobierno se vio obligado a emitir dinero sin respaldo a través de la
Caja de Conversión. La expansión de la oferta de dinero sin respaldo acentuó la tendencia del peso a la
depreciación. Esa fecha coincide con el abandono del patrón oro por parte de Inglaterra, que acentuó la
inestabilidad del mercado cambiario argentino.

Debían optar: o se seguía defendiendo el peso con exportaciones de oro, acentuando la contracción del
crédito, o debía soportarse una depreciación cambiaría que encarecía el servicio de la deuda. El control
de cambios nació como un intento de frenar la depreciación sin tener que achicar el crédito ni perder
reservas. La Comisión de Control de Cambios pasó a centralizar todas las operaciones de divisas. En
primer lugar, se aseguraba a los gobiernos municipales la moneda extranjera necesaria pasa sus pagos
de deuda externa. La restricción a las importaciones fue reforzada además por un aumento general de
10% en los aranceles.

Si bien el control de cambios logró que se estabilizara el valor del peso y que cesara la pérdida de oro, el
precio fijado por las autoridades era menor que el que se necesitaba para equilibrar el mercado, y no
tardó en desarrollarse una “bolsa negra” un mercado paralelo al oficial en el que la escasez de divisas
se reflejaba en un tipo de cambio más alto. La crisis golpeaba sobre la endeble situación presupuestaria

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del gobierno. En 1929 apenas tres cuartos de los gastos del gobierno central se había cubierto con
impuestos, aumentando fuertemente la deuda. Una de las críticas al gobierno de Irigoyen era lo que se
consideraba un irresponsable manejo de la hacienda pública.

La Gran Depresión repercutía también por la contracción de los ingresos. La obligada reducción de las
importaciones derrumbó la recaudación obtenida en las aduanas. El gobierno provisional del general
Uriburu miraba con malos ojos los déficits, tanto que el equilibrio en las cuentas fiscales fue
considerado uno de los objetivos del régimen golpista. Se creó un nuevo impuesto a las transacciones
de empresas y se estableció un gravamen al combustible. Se economizó en costos de la administración. El
impacto sobre el nivel de vida de los trabajadores del estado no fue tan grande porque los precios
también estaban bajando, menor inversión pública. Aun cuando el déficit no cedió hasta años después,
no hay dudas de que el gobierno provisional concentró sus esfuerzos en combatirlo.

El gobierno de Justo mantuvo la política fiscal conservadora de su antecesor. Con la posibilidad de

financiamiento externo cerrada, y la negativa del Banco de la Nación a adelantar créditos al gobierno, se
decidió la emisión de un “empréstito patriótico”, cuya suscripción pública recaudó 150 millones de
pesos. Se obtuvieron de la Caja de Conversión otros 170 millones de pesos; la emisión monetaria para
cubrir necesidades fiscales.

La primera reacción de la política económica ante la crisis fue un firme apego a la disciplina fiscal. Se
trataba de una situación transitoria. Según Prebisch (ideólogo de la política económica, “a principios de
1931 prácticamente todas las publicaciones mantenían que la recuperación estaba a la vuelta de la
esquina”.

La vieja economía no necesitaba una nueva política económica porque las circunstancias externas
parecían haberse conjurado esta vez con demasiada mala suerte para la Argentina. Pero la creencia
general era que la buena fortuna volvería, como siempre lo había hecho, y esas medidas quedarían en
el olvido. Los hechos no tardarían en desengañar estas esperanzas.

El Impacto Social

Ni los problemas de la balanza de pagos ni las cuestiones presupuestaria mostraban el costado más
terrible de la Depresión. El desmoronamiento del comercio provocó un derrumbe de la producción entre
1929 y 1932.

La consecuencia más dramática de la Depresión fue la aparición de un desempleo que no tenía

precedentes en la historia. En la Argentina, un país donde las posibilidades de trabajo habían generado la
gran inmigración de 1880-1914, a la necesidad de brazos era ahora reemplazado por una desocupación
masiva. Muchos arrendatarios y pequeños propietarios fundidos por la baja de precios agrícolas se
trasladaban a las ciudades en busca de oportunidades. Las empresas industriales también sintieron el
rigor de la crisis, sobre todo aquéllas relacionadas con el comercio de exportación, y el desempleo urbano
se propagó tanto como el rural. Los salarios en pesos bajaron. Los consumos considerados prescindibles
se redujeron abruptamente. Este triste cuadro se multiplicaba en todas las grandes ciudades de
Occidente. Entender el funcionamiento de la economía para descifrar las verdaderas causas de la
Depresión. Una empresa de un valor social inmenso. La crisis era más que una recaída dentro del ciclo
económico normal; esta nueva situación demandaba nuevas respuestas de política económica.

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 Las nuevas ideas económicas

El esfuerzo fiscal argentino durante el gobierno provisional y los albores de la presidencia de Justo
puede ser parangonado con el afán por equilibrar el presupuesto de las autoridades norteamericanas.
La desacostumbrada intensidad de la crisis, ya indiscutible en la segunda mitad de la década, y la
saludable repercusión en la economía norteamericana de las compras gubernamentales de material
bélico para afrontar la Segunda Guerra Mundial, también volcaron la balanza a favor de esta nueva
concepción de la política económica. Keynes no fue profeta en su tierra. Inglaterra se resistía a aplicar
medidas expansivas hasta que inevitablemente, debió hacerlo con el comienzo de la guerra . La discusión
se centró en el sistema monetario más que en las políticas fiscales. El apego al patrón oro no fue la
mejor política en el marco de la tendencia recesiva de la economía británica. La crisis del 30 dio el golpe
final a las ilusiones de volver a la Inglaterra sólida del siglo XIX. Inglaterra ya no era la potencia de la
época victoriana por eso en 1930 abandonó con resignación el patrón oro.

La Depresión golpeó más fuerte allí donde se mantuvo el patrón oro. La doctrina del libre comercio fue
la víctima principal de una época en la que nuevas propuestas se multiplicaban como panaceas para
superar la recesión y el desempleo. La evolución del comercio mundial fue causa y consecuencia de
esta convulsión en el mundo de las ideas. El comercio entre naciones venía creciendo a una tasa menor
que antes de la Primera Guerra.

Se sostenía que con el acceso de más países al progreso tecnológico disminuían las diferencias
internacionales de productividad, las economías se diversificaban y se reducían los incentivos a
comerciar.

El intercambio comercial entró en un dañino círculo vicioso, en el que las caídas de demanda por los
productos de un país lo obligan a restringir sus importaciones para evitar el déficit comercial, lo que a
su vez provocaba una disminución de las exportaciones de sus proveedores y una nueva oleada de
proteccionismo. El intercambio comercial entre naciones pasó a ser cada vez más el fruto de acuerdos
bilaterales de preferencias aduaneras que el resultado de la competencia por mercados en pie de
igualdad.

Estados Unidos e Inglaterra, los dos principales socios comerciales de la Argentina, contribuyeron al
florecimiento a través de sucesivos aumentos arancelarios. Muchos productores de bienes importados
por Inglaterra (entre ellos Argentina) se vieron fuertemente perjudicados.

La sensación de que las restricciones al comercio mundial no eran algo transitorio se reforzó con el
fracaso de la Conferencia Monetaria y Económica Internacional (Londres 1933). El principal escollo fue el
problema monetario. El abandono del patrón oro por parte de Estados Unidos, pocos meses antes de la
Conferencia, ensombreció cualquier perspectiva de retorno a un sistema multilateral. La Conferencia no
llegó a elaborar ninguna resolución importante.

El “Comercio Triangular” y el Pacto Anglo-Argentino.

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Las dificultades que los productos argentinos encontraron en sus mercados de exportación, generadas
por la caída de la demanda mundial, se vieron seriamente agravadas por la escalada proteccionista en
Europa y Estados Unidos. La consecuente escasez de divisas requería una restricción significativa a las
importaciones, que parcialmente se logró con el control de cambios del año ´31.

Inglaterra era más importante como comprador de productos argentinos que como vendedor en la
Argentina de manufacturas. La balanza comercial en Inglaterra tenía un saldo positivo. Con Estados
Unidos la situación era la inversa. Las importaciones desde los Estados Unidos superaban a las
exportaciones hacia aquel país. Durante la década del ´20 el 90% de los autos importados eran
norteamericanos. Fue en esos años cuando Estados Unidos sustituyó a Gran Bretaña como principal
vendedor de las importaciones argentinas.

Cuando la Argentina se vio obligada a contener las importaciones, los exportadores ingleses tenían
razones para temer que sus ventas en el ya declinante mercado argentino se redujeran aún más. Las
autoridades británicas no podían aceptar que un país con quien tenían un déficit comercial de alguna
magnitud empeorara aún más la situación limitando las importaciones desde Inglaterra. Argumentaban
los británicos que la restricción de las importaciones Argentinas debía recaer sobre los exportadores
norteamericanos.

El conflicto entre los intereses británicos y norteamericanos en la Argentina era patente. Los
norteamericanos, en cambio estaban más interesados en que se expandiera en la Argentina el
transporte automotor; mientras Estados Unidos estaba interesado en la explotación petrolera en el
país, el carbón utilizado por el ferrocarril provenía sobre todo de Inglaterra. La intensidad con la que el
gobierno argentino apoyara la expansión de las rutas y los caminos era una decisión que afectaba las
relaciones internacionales del país.

El interés británico por recuperar sus ventas en la Argentina coincidía con las pretensiones de algunos
sectores locales. Los exportadores de productos primarios se verían beneficiados con un acercamiento a
Inglaterra que permitiera compensar las caídas de las ventas externas que la crisis y el sistema de
preferencias imperiales habían provocado.. La reducción de las importaciones amortiguaba el impacto
de la crisis sobre el sector industrial. Muchas filiales de empresas norteamericanas que se habían
instalado a lo lardo de los años ´20 en la Argentina también perdían con una intensificación del comercio
con Inglaterra. Para los Estados Unidos, un excesivo acercamiento de la Argentina a Gran Bretaña era el
peor de los mundos posibles. El interés industrial y norteamericano no fue lo suficientemente fuerte
como para evitar la consolidación de un particular bilateralismo anglo-argentino.

El deseo de Inglaterra de reforzar sus lazos con la Argentina se había manifestado ya en 1929 con la
misión de D´Abernon. El éxito que había sido un esquivo: El acuerdo que comprometía a los países a un
intercambio adicional por 100 millones de pesos, fue rechazado por el Congreso. Pero se había sentado
un precedente para lo que sería uno de los acuerdos internacionales más polémicos de la historia
Argentina: El Pacto Roca-Runciman.

La inquietud de los ganaderos argentinos por los problemas de exportación se transformó después de
que fijara un sistema de cuotas decrecientes para las carnes argentinas en el mercado inglés. La decisión
de Londres de mantener el statu quo pronto fue modificada por un recorte del 10%. Los ganaderos
argentinos querían revertir esta situación a toda costa. Su presión a favor de un tratado comercial con
Inglaterra se resumía en la fórmula “comprar a quien nos compra”. La concesión de preferencias a las
importaciones inglesas era la carta en la manga de los negociadores argentinos que partieron hacia

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Londres encabezados por el vicepresidente de la nación, Julio Roca (hijo). Las autoridades argentinas no
ahorraban muestras de buena voluntad hacia los británicos. “Argentina es una parte integrante del
Imperio Británico”. Keynes estaba a favor de un movimiento hacia el bilateralismo anglo-argentino;
“Porque sino los productores argentinos de carne y nuestros productores de automóviles quedan ambos
sin trabajo”.

Argentina concedía las rebajas arancelarias requeridas por Inglaterra y garantizaba que la forma que
asumiera el control de cambios de la Argentina era segura la prioridad inglesa para todas las libras
obtenidas de la venta de productos argentinos en Gran Bretaña.

El Pacto Roca-Runciman se ganó la oposición de una buena parte de la opinión pública argentina, sobre
todo los sectores nacionalistas. Lo que se consideraba una grosera alianza entre el capital inglés y los
sectores agropecuarios, había sido convertido en la política oficial de un gobierno que se ganó con ellos el
mote de “vendepatria”. Dominó una sensación general de rechazo, y el clima “antiimperialista”
recrudeció con el recordado debate de las carnes en la Cámara de Diputados, que descubrió maniobras
fraudulentas de los frigoríficos ingleses. Es indudable que el Pacto privilegió ante todo el interés
ganadero, y que el gobierno fue influido por él para otorgar concesiones muy amplias a Inglaterra. Las
autoridades argentinas fueron algo débiles en las negociaciones. Las concesiones a Inglaterra se
cumplieron más que las concesiones británicas a los intereses argentinos. Gran Bretaña amplió
decisivamente su importancia como proveedor argentino, quebrándose a partir del pacto la tendencia
declinante de los envíos desde el Reino Unido.

La prioridad para Inglaterra en el mercado de cambios también fue estrictamente respetada por las
autoridades argentinas. El cumplimiento fue recíproco, y pronto partieron desde Inglaterra nuevas
amenazas. Los productos británicos no fueron exceptuados de la sobretasa aduanera de 10% establecida
en 1931, y las compañías inglesas perdieron algunas licitaciones públicas, lo que estaba en contra del
espíritu del Pacto Roca-Runciman; pero en otros ámbitos hubo concesiones no estipuladas
explícitamente por el tratado.

Es difícil pensar que una economía puede funcionar luego de que sus importaciones se reducen a la
mitad. La recuperación de las importaciones a partir de 1934 fue en alguna medida consecuencia de las
mejores posibilidades de exportación que siguieron al Pacto anglo-argentino. No es extraño que la
Argentina se recostara sobre su socio más importante y más antiguo. El Pacto fue también postrero
estertor de una organización económica que desde hacía un tiempo mostraba síntomas de debilidad
agudizados con la Depresión. La Argentina que había sido construida para ser granero del mundo, poco
a poco dejaba paso a un país en el que las chimeneas de las fábricas, más que los cereales y los
ferrocarriles, eran los símbolos de la modernidad.

Un gobierno en acción.

A mediados de 1933 el general Justo cambió su gabinete. La entrada más significativa fue la entrada de
Federico Pinedo al Ministerio de Hacienda, quien sería junto con Raúl Prebisch, la figura más activa en
la política económica de los años ´30. El nuevo gabinete aprovechó el acuerdo Roca-Runciman para
solucionar problemas financiaron heredados y a partir de allí tomar medidas más consistentes en
respuesta a la crisis. El gobierno decidió hacerse cargo de esa deuda en moneda extranjera en tanto los
importadores pagaran al gobierno el mismo monto en moneda nacional. El estado nacional pagó la
deuda.
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La acumulación de fondos bloqueados hacia evidente la necesidad de rediseñar el sistema de control de
cambios. La deflación generalizada era sinónimo de crisis y recesión, las autoridades argentinas
recalcaban que los precios apenas habían retrocedido en la Argentina. La oferta de divisas en el mercado
oficial provenía de las exportaciones tradicionales del país.

Del mercado libre participaban las exportaciones no tradicionales y a países limítrofes y las inversiones
extranjeras en Argentina. Las importaciones sin permisos previos y los pagos de servicios exteriores no
autorizados en el mercado oficial. La inclusión de exportaciones no tradicionales era una forma de
incentivar el desarrollo de industrias exportadoras. Esta discriminación a favor de los productos ingleses
era uno de los objetivos del nuevo régimen, y cuando la cotización libre se acercó a la oficial, los
exportadores británicos consideraron la brecha como demasiado exigua, y presionaron por algún
beneficio adicional. En el mercado oficial pasaron a cotizarse dos tipos de cambio distintos, uno
“comprador” y uno “vendedor”. ¿Qué hacía el gobierno con lo obtenido de ese “margen de cambios”?
Se decidió destinar esa recaudación a la ayuda de los productores agrícolas, quienes, lo mismo que sus
colegas ganaderos, estaban sufriendo con la caída de los precios mundiales de los alimentos. El
gobierno pudo usar parte del margen de cambios para el pago de su deuda externa, además de
constituir un fondo de reserva en el exterior. El nuevo precio oficial de la libra era considerablemente
mejor para los exportadores que el tipo de cambios anterior de la devaluación. La oposición socialista al
Congreso criticó fuertemente la depreciación del peso, que deprimía el poder de compra de los salarios.

La idea original de los diseñadores del régimen cambiario de 1933 era “ir pasando, poco a poco,
elementos del mercado oficial al libre, hasta poder llegar, algún día, al mercado libre completo. La
realidad fue que el control de cambios sobrevivió a sus creadores.

Las conversiones de deuda y el manejo fiscal

Las cuentas del estado de 1932 y 1933 mostraron nuevos desequilibrios. Miembros del Congreso
comenzaron a presionar para que se suspendiera el pago de la deuda que demandaba crecientes
esfuerzos del fisco. La presión para dejar de cumplir los pagos al exterior despertó el temor de los
acreedores. La reputación argentina como deudor respetable en el exterior no impidió que los títulos
argentinos cayeran en Londres y Nueva York cuando Bolivia, Perú y Chile declararon su moratoria. La
deuda interna flotante era una carga más pesada que la deuda externa. Desde el Poder Ejecutivo se
ideó un sistema de conversión que respetaba los derechos adquiridos de los deudores y reducía el
servicio de las obligaciones del estado.

El Presidente Justo la calificó como la mayor operación financiera llevada a cabo en la Argentina. Entre
1934 y 1937 se convirtieron deudas en libras, francos, y dólares alargando los plazos y reduciendo el
interés. Parte de la deuda fue repatriada. Hacia 1937, cerca de tres cuartos de las obligaciones argentinas
de largo plazo se mantenían en el país. La voluntad de la Argentina por cumplir puntualmente con el
pago de su deuda ayudó a mantener alto el crédito nacional. Las conversiones fueron una de las
razones para la mejoría en la situación fiscal.

La austeridad del gobierno se reflejó en una profundización de las políticas impositivas y de reducción del
gasto. El impuesto al ingreso fue simplificado, y su implementación mejorada, de manera que aumentó
su contribución al tesoro nacional. La decisión presupuestaria más relevante durante el ministerio de
Pinedo fue la unificación de los impuestos internos, que vino a reemplazar a una intricada red de

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gravámenes provinciales y nacionales. El ordenamiento presupuestario permitió reavivar la inversión
pública. Uno de los principales destinos de la inversión de esos años fue el desarrollo de la red vial.

La creación del Banco Central

Las entradas y salidas esporádicas de la Argentina al patrón oro habían impedido la institucionalización
de un régimen monetario ordenado durante los períodos de inconvertibilidad. La política monetaria era
errática e imprevisible. Las situaciones de inconvertibilidad eran consideradas transitorias, aunque habían
sido frecuentes y prolongadas.

Las reglas para la determinación de la cantidad de dinero no eran el único aspecto monetario en que se
sentía la necesidad de legislación. El propio Irigoyen había mencionado, en 1917, la necesidad de regular
las operaciones bancarias y de “dar nuestro medio circulante la elasticidad necesaria”.

El proyecto de Otto Niemeyer (director Banco de Inglaterra, invitado a analizar la situación argentina),
presentado en 1933, contemplaba la creación de un banco que emitiera los billetes, regulara el crédito y
las reservas bancarias, mantuviera la estabilidad del peso, actuara como agente financiero y decidiera la
aprobación de empréstitos. En un mundo que ya no creía en el patrón oro, el gran objetivo era
reemplazar el sistema mecánico de la Caja de Conversión por uno más flexible.

En 1933, Pinedo envió al Congreso una serie de leyes por las que se creaba el Banco Central de la
República Argentina. El proyecto seguía el de Niemeyer contemplando un mayor control sobre los
bancos pero era más libre a la hora de regular el otorgamiento de redescuentos. En marzo de 1935 el
Congreso Nacional sancionó finalmente la ley de creación del Banco Central, la ley de bancos y otras
normas que completaban la revolución financiera. Los objetivos de la nueva institución eran:

 Concentrar las reservas.

 Regular la cantidad de crédito y los medios de pago.
 Promover la liquidez y el buen funcionamiento del crédito bancario y controlare los bancos.
 Aconsejar al gobierno en la emisión de empréstitos y en las operaciones de crédito.

La oposición socialista y demoprogresista alertaba sobre las consecuencias inflacionarias del Banco
Central. La Prensa publicada cartas de lectores que también temían que la reforma monetaria
condujera a inflación. La ley de bancos fue complementada con la creación del Instituto Movilizador de
Inversiones Bancarias para emprender el saneamiento del sistema bancario. La operación buscaba
“solucionar las dificultades financieras de los amigos políticos del gobierno, que habían caído en esa
situación impericia en sus negocios y por realizar operaciones especulativas”. Pero el gran tema de fondo
detrás de la creación del Banco Central era la nueva orientación de la política monetaria. El volumen de
moneda y crédito debía aislarse de los vaivenes de la balanza de pagos. En el mensaje del Poder Ejecutivo
al Congreso se advierte una preocupación por las fluctuaciones cíclicas del dinero y el nivel de actividad
internos.

El limitado activismo con que fue concebido el Banco Central evolucionaría con el correr de los años,
hasta convertirse en unos de los instrumentos fundamentales de la política económica.

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 Nuevas turbulencias: Los ciclos en 1934-1939

Ya a partir de 1934, los términos de intercambio argentinos iniciaron una recuperación, y los capitales
extranjeros volvieron a entrar al país. La producción había vuelto a crecer desde 1933, y en 1935 ya se
había superado el nivel previo a la crisis. El déficit de la balanza de pagos se revirtió también hacia
1935. La entrada al país de oro y divisas pronto se manifestó en un aumento del volumen de dinero y
de crédito. El Banco Central debía actuar para evitar un excesivo crecimiento de los medios de pago. El
Banco Central vendía bonos del gobierno a los bancos quitándoles así parte del efectivo que había
resultado de la entrada de divisas, con lo que los bancos perdían un poco de capacidad de prestar.
Además el Banco Central recomendó a los bancos una política de préstamos conservadora y el
fortalecimiento de sus reservas. La recuperación de 1934-1937 se detuvo con el advenimiento de una
nueva recesión mundial. A la crisis en Estados Unidos se sumaron cosechas pobres y una nueva baja de
los precios. Las exportaciones argentinas cayeron una vez más y el peso comenzó a depreciarse en el
mercado libre. Las infrecuencias de la crisis sobre el comercio parecían prolongarse obstinadamente para
la Argentina. Ninguna de las regiones allí consideradas tuvo durante esa década una peor performance
exportadora.

La actividad económica interna también se resintió y revivieron los fantasmas de los dolorosos
comienzos de la Depresión. El Banco de la Nación Argentina inició una política liberal de préstamos,
incentivado por una ley de crédito agrario dictada por el Congreso. Las autoridades monetarias
reconocían que estas acciones compensadoras ayudaban a amortiguar la recesión. Pero temían
resultados contraproducentes: la expansión crediticia alimentaba la demanda y demoraba la necesaria
reducción de las importaciones. Había que buscar laguna forma de reconciliar los dos objetivos, el
equilibrio de la balanza de pagos y el sostenimiento del nivel de actividad interno. Con ese doble
propósito idéntico al de 1931, se reforzó en 1938 el control de cambios, explicaba Prebisch.

Las esperanzas de recuperación cedieron paso a nuevas preocupaciones cuando se hizo evidente que
Europa marchaba hacia la guerra, pero los responsables de la política económica argentina estaban
ahora en mejor posición que en 1930 para enfrentarse a otro impacto externo. La década del ´30 no
sólo había modificado la manera de pensar y ejecutar las políticas, sino también las estructuras más
profundas sobre las que se asentaba la economía argentina.

La Argentina Industrial

The Economist se sorprendía de que: “Pese a su falta de carbón y hierro, la Argentina se hubiese
convertido en el segundo país más industrializado de Sudamérica, después de Brasil. Habían florecido
Industrias manufactureras para satisfacer el consumo interno, entre ellas las textiles y metalúrgicas. Su
dependencia de lo importado había decrecido considerablemente en los últimos años..La industria hizo
progresos considerables durante la Gran Guerra..Pero cuando cesaron las hostilidades se produjo un
severo retroceso al entrar al país, nuevamente la producción extranjera…La producción nacional declinó,
pero la crisis de los años ´30 creó nuevas condiciones: la depreciación del peso y las nuevas tarifas
trajeron un renacimiento industrial que encontró luego protección en el control de cambios”.

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La década del ´30 es uno de los tantos momentos en que se ha fechado el gran salto delante de la
industria argentina. La industria contribuyó más que la agricultura al crecimiento del productor argentino
entre 1918 y la Depresión. El derrumbe del comercio exterior fue el principal responsable del desarrollo
industrial en los años ´30. Las políticas del gobierno garantizaron que la crisis de las exportaciones se
tradujera en una caída no menor de las importaciones. Esa restricción de la competencia externa se
llamaría un “Industrialización por Sustitución de Importaciones” que ya no entraban al país. El avance
de la producción de heladeras fue uno de los resultados de este tratamiento asimétrico. Fueron muchas
las empresas de origen estadounidense que se decidiera a saltar las barreras aduaneras y cambiarias
instalándose directamente en la Argentina.

La reducción en las importaciones fue el factor crucial que hizo aumentar la producción manufacturera.
Mientras que las actividades más ligadas a la exportación disminuyeron o aumentaron con lentitud, las
ramas que competían de las importaciones y fueron sustituyéndolas, resultaron ser las más dinámicas.

Varios países de América Latina recurrieron a la Argentina para reemplazar a sus proveedores habituales,
ocupados en la producción bélica. En 1941, este impulso fue institucionalizado con la creación de la
Corporación para la Promoción del Intercambio. El crecimiento industrial fue causa y consecuencia de un
acentuado proceso de urbanización. La crisis del sector agropecuario expulsó a trabajadores rurales a las
ciudades, conde el componente extranjero de la fuerza laboral fue decreciendo paulatinamente. El
aumento del empleo urbano dio mayor impulso a la actividad gremial. Los sindicatos fueron diluyendo
poco a poco su discurso socialista y anarquista y levantando paulatinamente banderas más puramente
reinvindicacionistas. El cerrado partidismo de otros tiempos fue reemplazado por una actitud menos
doctrinaria, y más propensa a valorar las concesiones a los trabajadores por sí mismas, todo lo cual
preparaba el camino a Perón.

Las inversiones norteamericanas se expandieron, lo mismo que algunas de origen europeo. El

estancamiento de la inversión fue provocado en buena medida por las dificultades para importar
bienes de capital. La inversión total también cayó bastante.

Hubo en los años ´30 un ambiente favorable para el emprendimiento de actividades industriales. Pero
no es obvio que ese clima proindustrial fuese el resultado de las políticas de gobierno. Nunca antes la
industrialización había sido política oficial. ¿Lo fue en la década de la crisis?

¿Una década de innovadores?

Cuanto más altas las tarifas al comercio, cuanto más depreciado el peso y cuanto más estricto el control
de cambios, menos atractiva se hacía la importación de mercaderías y más rentable su sustitución por
producción nacional. El mercado de cambios fue desdoblado en un tipo libre y uno oficial. El control de
cambios favoreció a las actividades que competían con las importaciones. El objetivo explícito del
control de cambios fue el racionamiento de las importaciones, para detener el déficit de la balanza de
pagos.

Parece ser entonces que tanto la política arancelaria como la de cambios fueron favorables a la
industria nacional. ¿Fue intencional ese estímulo, o fue un efecto no buscado de medidas que tenían
otros objetivos?

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En cuanto al Partido Socialista, no era más que proteccionista. Un debate sobre el tema del
proteccionismo en el Congreso Nacional “mostró que la mayoría de los diputados eran partidarios del
libre comercio”.

El presidente Justo enfatizó que la agricultura era indudablemente la principal fuente de riqueza del
país, y que el gobierno había renunciado a la idea de que podía ser autosuficiente. La industria era sólo
un buen reemplazo transitorio del sistema basado en el comercio exterior.

La Argentina hizo todo lo que pudo para parecerse al país agroexportador de otras épocas. No esperó
de brazos cruzados a que se derrumbaran las barreras aduaneras que el proteccionismo había
levantado en los principales mercados de exportación. Intentó reavivar las posibilidades de vender sus
productos en el extranjero.

Las decisiones sobre política cambiaria estuvieron motivadas por el temor de una balanza de pagos
desequilibrada o a un peso excesivamente depreciado. Prebisch “el deseo de equilibrar el balance de
pagos forma el capítulo de mayor urgencia”. Se ha dicho que la política fiscal fue reactiva más que la
coyuntura de la crisis, estimulando la actividad interna a través del gasto público, tal cual lo prescribían
las nuevas teorías de Keynes. Durante los peores años de la Depresión, el gobierno gastó más de lo que
recaudó. El déficit fiscal de los tempranos años ´30 era considerado parcial culpable del caos
económico y de la falta de confianza. El Congreso se mostró contrario al desequilibrio fiscal, y hubo
más de una oportunidad en que obligó al Poder Ejecutivo corregir hacia abajo los gastos
presupuestarios. Alejandro Bunge advertía sobre el riesgo de un ajuste contractivo en medio de la crisis.

El gobierno no mostró mayor simpatía que el Congreso por el desequilibrio presupuestario. La política
fiscal de los primeros años de la década había sido conservadora. Si es que el Déficit presupuestario de
1930-1934 evitó una mayor contracción económica, no fue de ninguna manera el resultado de una
voluntad de amortiguar la crisis. La simple contemplación de los números fiscales, más robustos a
partir de 1935, no es suficiente para descubrir la orientación fiscal. La ejecución de un vasto programa
de rutas y caminos, lo mismo que el aumento del empelo estatal, son dos evidencias de que el gasto
público aumentó en importancia como estimulante de la economía. La política fiscal Argentina siguió
siendo prudente. La Argentina era descripta como el único país que seguía adhiriéndose a los principios
clásicos de las finanzas.

El abandono de la convertibilidad y la posterior creación del Banco Central dotaron al país de

instrumentos que le permitían seguir políticas más autárquicas y antideflacionarias. El Banco se mostró
más ambicioso en cuanto a los objetivos de sus intervenciones. Según Prebisch hacia 1937-´38 se tomó
conciencia de su poder “para disminuir la intensidad de las variaciones de la compacidad de compra…”

Los años ´30 El control de cambio y el Banco Central fueron las creaciones de esos años. Ellos
representaron una herencia poderosa para los diseñadores de la política económica de
administraciones posteriores. Los problemas asociados al estallido de la Segunda Guerra Mundial
brindaron una primera oportunidad para aprovechar más intensamente estas innovaciones.

La Guerra y el Plan Pinedo de 1940

El final de la década del ´30 fue muy convulsionada en la Argentina a pesar de están tan lejos de
Europa, donde se desató la guerra en septiembre de 1939. La polémica entre pro aliados y neutralistas
tuvo un giro algo inesperado con la renuncia del presidente Ortiz, de tendencia aliadófila. Castillo
estaba a favor de la causa aliada. El temor de una nueva depresión se propagó. Pero las circunstancias
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encontraban ahora a hombres más preparados, y el Poder Ejecutivo no tardó en presentar al Congreso
un singular Plan de Reactivación Económica.

El cuadro de situación era similar al de los dos más importantes impactos exteriores del pasado, La
Gran Guerra y la Gran Depresión. El principal problema era la crisis del comercio exterior. Parecía
inminente una depresión. Se pedía facultades más amplias para el Banco Central. En cuanto a la política
fiscal, se reconocía el principio “Primero la economía; después las finanzas públicas”, lo que
contrastaba con las preocupaciones presupuestarias de los primeros años de la Depresión.

El Plan Pinedo reconocía que la reducción de las importaciones incentivaría la actividad industrial. Se
esperaba también el poder de compra generado por las medidas de apoyo a la construcción lograría
“mantener y desarrollar la demanda de los artículos industriales”. Debía aprovecharse la oportunidad
para que la industria saliera “más vigorosa y diversificada de esta situación anormal”. Se basada en
supuestos y pronósticos que finalmente no se dieron. Durante la guerra la Argentina pudo mantener
sus mercados tradicionales de exportación. Incluso pudo profundizarse la presencia argentina en
ciertos mercados, como en Estado Unidos y en aquellos países donde el repliegue exportador
norteamericano dejaba espacios a productor de otro origen.

Independientemente de su fracaso político y del error en el pronóstico, el Plan Pinedo mostró la

necesidad de una mayor incumbencia del estado en los asuntos económicos. No faltaba mucho para
que ese reclamado intervencionismo estatal se convirtiera en política oficial, y se llevara hasta límites
que todavía en 1940 eran insospechados.

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