Daniel Ramos Torres

Manual de Derecho
Presupuestario y de
Los Gastos Públicos
MANUAL DE DERECHO PRESUPUESTARIO Y DE LOS GASTOS PÚBLICOS

PRIMERA PARTE

EL PRESUPUESTO
DEL ESTADO

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I. PREÁMBULO

LA DOCTRINA JURÍDICA1 considera que el PRESUPUESTO DEL ESTADO,

en su sentido más amplio, es un plan u ordenación racional de la actividad
financiera del Estado, abarca el ciclo financiero completo, que comienza en el
momento en que el Estado detrae la riqueza de las economías de los
particulares convirtiéndolas en ingresos para cubrir los gastos inherentes a su
finalidad de satisfacción de las necesidades públicas, y termina cuando los
ingresos se han transformado en servicios públicos o en rentas entregadas por el
Estado a las economías privadas. Pero el Presupuesto es también la institución
que refleja la distribución de competencias entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo en el ejercicio del poder financiero del Estado.

Desde esta perspectiva amplia, el Presupuesto es una Ley de carácter

anual aprobada por el Poder Legislativo, cuyo contenido básico es la
previsión de los ingresos que se estiman recaudar y se autoriza a los poderes
públicos y órganos constitucionales autónomos a realizar los gastos con los
límites que la propia Ley de Presupuesto contiene.

El Presupuesto obedece a una exigencia de control del Poder Legislativo

sobre el proceso cíclico de obtención y asignación de recursos públicos. Su
origen se sitúa en las asambleas medievales de Gran Bretaña, España, Francia,
Italia y Alemania, a las que acudían los monarcas cuando los gastos
extraordinarios excedían del patrimonio real. El consentimiento del tributo pasó a
ser la autorización de los súbditos a los tributos con los que las monarquías
financiaban sus gastos. A partir del constitucionalismo europeo y americano, el
Presupuesto se convierte en un instrumento legal donde se autorizan ingresos y
gastos, y el Presupuesto se convierte en un medio de control del Legislativo
sobre la actividad financiera del Estado.

En síntesis, el Presupuesto del Estado es un instituto jurídico básico

para el desarrollo de la actividad financiera en cuanto refleja la planificación de la
misma en un periodo de tiempo determinado. El Presupuesto en el siglo XXI es

1
FERNANDO SÁINZ DE BUJANDA, Lecciones de Derecho Financiero, Universidad Complutense, Madrid, 1993, p.
455; ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO, El Presupuesto del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario, Editorial
Tecnos, Madrid, 1970, p. 15.
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un instrumento del Estado constitucional donde se autorizan ingresos y gastos, y

es también, un medio de control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.

II. CONCEPTOS DOCTRINALES SOBRE EL PRESUPUESTO DEL ESTADO

1. Concepto gramatical

EN UNA PRIMERA APROXIMACIÓN, el verbo presupuestar significa formar el

cómputo de los gastos o ingresos, o de ambas cosas que resultan de un negocio
público o privado. El verbo presuponer significa hacer cálculo previo o
presupuesto de gastos e ingresos y es el participio irregular del concepto
Presupuesto que significa cómputo anticipado de los gastos y rentas de una
corporación2, que puede ser pública o privada.

2. El concepto en la doctrina española

EN LA DOCTRINA ESPAÑOLA FERNANDO SÁINZ DE BUJANDA3 define al

Presupuesto del Estado como “la ley mediante la cual se autoriza el montante
máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un periodo de
tiempo determinado, en las atenciones que detalladamente se especifican, y se
prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”.

Como notas características de este concepto de Presupuesto del Estado

aportado por SÁINZ DE BUJANDA podemos señalar las siguientes cuatro:

 El Presupuesto es una ley que da eficacia y valor jurídicos a los

estados de previsión de los ingresos y gastos públicos. El carácter
jurídico del Presupuesto es inseparable de su aprobación mediante
ley; sólo de este modo el Presupuesto adquiere naturaleza y efectos
jurídicos. Hasta ese momento el Presupuesto carece de relevancia
jurídica.

2
Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Madrid, 2001, p. 1241.
3
Lecciones de Derecho Financiero, Ob. Cit., p. 456.
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 El Presupuesto es una ley de autorización de gastos, en cuanto limita

jurídicamente la ejecución del gasto público en un triple sentido:
cuantitativa, cualitativa y temporalmente.
 El Presupuesto es un mero cálculo de los ingresos públicos.
 El Presupuesto es una manifestación del control jurídico-político del
Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, como consecuencia del
sometimiento de la actividad financiera del Estado al imperio de la ley,
propio de todo Estado de Derecho.

ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO4 define al Presupuesto del Estado

como “el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los
gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo
determinado en las atenciones que detalladamente se especifican y se prevén
los ingresos necesarios para cubrirlos”.

Como notas características del concepto jurídico de Presupuesto del

Estado aportado por RODRÍGUEZ BEREIJO, podemos señalar las siguientes
cuatro:

 Es un acto legislativo, una ley que da eficacia y valor jurídico a los

estados de previsión de ingresos y gastos.
 Es un acto de autorización de gastos en cuanto limita jurídicamente la
ejecución del gasto público en un triple sentido: cuantitativo, cualitativo
y temporalmente.
 Es una mera estimación contable o cálculo de los ingresos públicos.
 Es una manifestación del control jurídico-político del Poder Legislativo
sobre el Poder Ejecutivo, como corolario del sometimiento de la
actividad financiera del Estado al imperio de la ley, propio de todo
Estado de Derecho, y como expresión de la teoría de la separación de
los poderes.

AMPARO NAVARRO FAURE5 sostiene que el Presupuesto del Estado

“se contiene en una ley de carácter anual aprobada por las Cortes Generales,

4
El Presupuesto del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario, Ob. Cit., p. 19.
5
Lección 1 El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos
Públicos, Luis Alfonso Martínez Giner (Coordinador), Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 21.
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cuyo contenido básico es la previsión de los ingresos que se prevén recaudar y

se autoriza al Ejecutivo a realizar los gastos con los límites que la propia ley de
presupuesto contiene”.

Como notas esenciales del concepto jurídico de Presupuesto del Estado

aportado por NAVARRO FAURE, podemos señalar las siguientes cuatro:

 El Presupuesto se contiene en una ley.

 La ley tiene carácter anual.
 La ley es aprobada por las Cortes Generales.
 El contenido básico de la ley es la previsión de los ingresos que se
prevén recaudar y se autoriza al Ejecutivo a realizar los gastos con los
límites que la propia ley de presupuesto contiene.

JUAN CORONA, ENRIQUE COSTAS Y FRANCISCO DÍAZ6 entienden

que el Presupuesto del Estado es “el resumen sistemático, confeccionado en
periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos
proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos
gastos”.

La anterior definición destaca cinco características fundamentales del

Presupuesto del Estado:

 Constituye un acto de previsión, no es un balance.

 Supone una idea de equilibrio entre gastos e ingresos.
 Es regular en su confección.
 Adopta una forma determinada, es expresado en lenguaje contable.
 Constituye una previsión normativa, puesto que obliga al Poder
Ejecutivo y al Poder Legislativo, tanto política como jurídicamente.

6
Los profesores españoles en su libro Introducción a la Hacienda Pública, hacen estas consideraciones sobre el
Presupuesto del Estado, afirmando que éste nace con el fin de racionalizar la ordenación del conjunto de los ingresos y los
gastos de la Administración Pública, concretar el control del legislativo al ejecutivo y lograr la asignación de recursos, la
distribución de la renta nacional, la estabilización, el crecimiento y el desarrollo económico. Vid. Editorial Barcanova,
Barcelona, 1998, pp. 67-84.
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Por último, RAFAEL CALVO ORTEGA7 considera que el Presupuesto del

Estado “Es un documento cuyo contenido está rigurosamente sistematizado
(ingresos y gastos) y en cada uno de estos capítulos se contienen otras
sistematizaciones). Se aprueba por un acto del Poder Legislativo (una ley) que
tiene una validez temporal determinada, normalmente un año, e incorpora un
articulado también con valor normativo independiente. Cada una de sus partes
tiene un valor jurídico diverso: los ingresos, el estado de ingresos, tiene el valor
de una previsión y que como tal puede o no cumplirse. Este carácter provisorio
alcanza, no sólo a los ingresos, sino también a los beneficios fiscales. La
situación de su incumplimiento será política por incumplimiento del Gobierno de
sus propias previsiones. Por el contrario los gastos, el estado de gastos tiene el
valor jurídico de una autorización al Poder Ejecutivo para gastar dentro de una
especificación administrativa temporal y cuantitativa. Su incumplimiento supone
una infracción jurídica y conlleva una sanción de esta naturaleza.”

De la definición de CALVO ORTEGA, se desprenden cinco

características fundamentales del Presupuesto del Estado:

 Es un documento que sistematiza ingresos y gastos.

 Es una ley anual aprobada por el Poder Legislativo.
 Contiene un articulado con valor normativo independiente.
 El estado de ingresos, tiene el valor de una previsión y que como tal
puede o no cumplirse. La situación de su incumplimiento será política
por incumplimiento del Gobierno de sus propias previsiones.
 El estado de gastos tiene el valor jurídico de una autorización al Poder
Ejecutivo para gastar dentro de una especificación cuantitativa,
cualitativa y temporal. Su incumplimiento supone una infracción
jurídica y conlleva una sanción de esta naturaleza.

3. El concepto en la doctrina mexicana

EN LA DOCTRINA MEXICANA ANDRÉS SERRA ROJAS8 considera que el

Presupuesto es un documento unitario que comprende la relación entre los
ingresos y lo egresos del Estado. A la letra explica:

7
Curso de Derecho Financiero. I. Derecho Tributario. II. Derecho Presupuestario, Civitas Thomson Reuters, Pamplona,
2013, p. 557.
8
Derecho Administrativo Segundo Curso, Editorial Porrúa, México, 1999, pp. 22-23.
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“En las legislaciones europeas y en la propia doctrina administrativa, la

denominación de Presupuesto comprende los dos actos esenciales de la
actividad financiera del Estado: cuando se determinan los impuestos y cuando se
fijan los gastos públicos. Es la exposición anual de las cuentas de la nación para
el año siguiente y de sus proposiciones financieras de acuerdo con el Estado
que guardan las condiciones económicas nacionales.
La expresión es correcta porque hace un todo de la relación entre los
ingresos y los egresos del Estado, regulando con un concepto integral, una
materia, que afecta la vida pública en su totalidad.
Con frecuencia se alude al “presupuesto de egresos” y a la “ley de
ingresos”, como si se tratara de dividir una materia en dos grandes sectores que
no guardan una necesaria relación económica y jurídica. La consideración no es
precisa porque nuestra Constitución sigue la corriente doctrinal que considera el
presupuesto como una previsión de ingresos y de egresos”.

MIGUEL ACOSTA ROMERO9 menciona que “De acuerdo con la técnica

europea el presupuesto abarca tanto los ingresos como los egresos del Estado;
abarca lo que en la experiencia administrativa mexicana son: el Presupuesto de
Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos de la Federación, que en México
son dos cuerpos legales distintos, aunque en nuestra opinión, estrechamente
unidos por la materia de que tratan”. Este autor concluye que el estudio del
Presupuesto del Estado debe comprender tanto los ingresos como los egresos.

FREDDY A. PRIEGO ÁLVAREZ10 sostiene que “…el Presupuesto del

Estado es aquella ley ordinaria, o ley simplemente, en la que se prevé y faculta
al ejecutivo para la recaudación de los ingresos especificándose el origen de
éstos; así como para realizar los gastos hasta el montante y destino en él
estipulados, al final de cuya vigencia, se estudiará su estricto cumplimiento”. De
la anterior definición de Presupuesto del Estado aportada por PRIEGO
ÁLVAREZ, extraemos sus cuatro notas características:

 El Presupuesto del Estado es ley ordinaria, o ley simplemente.

9
Derecho Administrativo Especial, Volumen I, Editorial Porrúa, México, 1998, p. 527.
10
Introducción al Derecho Presupuestario. Naturaleza y Efectos Jurídicos. Estudio en España y México, Editorial Porrúa,
México, 2004, p. 92.
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 Se prevé y faculta al ejecutivo para la recaudación de los ingresos

especificándose el origen de éstos.
 Se prevé y faculta al ejecutivo para realizar los gastos hasta el
montante y destino en él estipulados.
 Al final de su vigencia, se estudia su estricto cumplimiento.

RAMÓN REYES VERA11 sostiene que “Dogmáticamente el Presupuesto

del Estado es el documento mediante el cual se prevén y autorizan por un año
los recursos y gastos del Estado y se presenta como una ley de finanzas”.

De la anterior definición de Presupuesto del Estado extraemos sus dos

notas características:

 El Presupuesto del Estado es el documento mediante el cual se

prevén y autorizan por un año los recursos y gastos del Estado.
 El Presupuesto del Estado se presenta como una ley de finanzas.

MIGUEL DE JESÚS ALVARADO ESQUIVEL12 afirma que “…el

Presupuesto es el acto legislativo por medio del cual el Estado prevé el conjunto
de sus gastos e ingresos para un periodo de tiempo determinado (normalmente
un año), es decir, el conjunto de sus gastos e ingresos para un periodo de
tiempo determinado.”

De la anterior definición de Presupuesto del Estado extraemos sus tres

notas características:

 Es un acto legislativo, es decir, se trata de una ley.

 El Estado prevé en el Presupuesto el conjunto de sus gastos e
ingresos.
 El período de tiempo determinado para ejercer el Presupuesto es
normalmente de un año.

11
El Interés Jurídico en el Presupuesto de Egresos en Derecho Presupuestario. Temas Selectos, Editorial Porrúa, México,
2006, p. 214.
12
Un Extraño Ataque a las Ejecutorias de Amparo: la Insuficiencia Presupuestaria de las Autoridades Administrativas en
Derecho Presupuestario. Temas Selectos, Ob. Cit., p. 191.
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ARMANDO MIRANDA PÉREZ13 sostiene que “en sentido estricto el

Presupuesto del Estado es una ley por la cual se autoriza el importe máximo de
los gastos que el Gobierno puede gastar por un tiempo específico, un ejercicio,
generalmente un año calendario, y para cubrir las contribuciones que se detallan
él.”

De la anterior definición de Presupuesto del Estado extraemos sus tres

notas características:

 En sentido estricto el Presupuesto del Estado es una ley.

 La ley presupuestaria autoriza los gastos y las contribuciones del
Estado.
 El ejercicio presupuestario es de un año calendario.

4. Mi concepto

DESDE MI PUNTO DE VISTA, defino al Presupuesto del Estado como la Ley

mediante la cual el Poder Legislativo aprueba el montante máximo y el origen y
destino de los ingresos y gastos respectivamente, que los poderes y órganos del
Estado pueden realizar, en un ejercicio anual, pero que puede contener gastos
plurianuales.

Atendiendo a la definición que acabo de exponer, la Ley de Presupuesto

del Estado tiene las siguientes cinco notas que la caracterizan:

 Es una ley aprobada por un órgano competente: el Poder Legislativo,

lo que constituye una manifestación específica de la potestad
legislativa del Estado.
 Es una ley que autoriza la recaudación de ingresos públicos y la
realización del gasto público, por los poderes y órganos del Estado.
 Contiene la relación y el montante de ingresos públicos que se
recaudan y el montante y el destino de los gastos que los poderes y
órganos del Estado pueden realizar.

13
Nociones de Derecho Constitucional Presupuestario en Derecho Presupuestario. Temas Selectos, Ibídem, p. 106.
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 Es una ley con vigencia limitada, normalmente a un ejercicio anual,

pero puede contener gastos plurianuales.
 Constituye un control jurídico de naturaleza política del Poder
Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.

De la anterior definición derivo dos consecuencias. En primer lugar, la

concepción del Presupuesto como Ley permite superar la vieja discusión
doctrinal que establecía una diferenciación entre la ley de aprobación del
Presupuesto y el Presupuesto propiamente dicho, que no sería sino un mero
acto administrativo en el que se contemplan determinadas previsiones de
ingresos y autorizaciones de gastos. La Ley de Presupuesto del Estado, tanto
por lo que respecta a su articulado como a los estados de autorización de
ingresos (derechos) y gastos (obligaciones), participa de las características de
impersonalidad, generalidad y abstracción que son comunes a cualquier otra ley,
por lo que constituye una ley con efectos jurídicos en sentido pleno.

En segundo lugar, esta caracterización de la Ley de Presupuesto del

Estado me permite avanzar en la delimitación de su contenido y estructura, así
como de los efectos que corresponden a las partidas que integran dicha Ley.

III. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO

EN NUESTRO PAÍS el Presupuesto del Estado se contiene en dos leyes: la

LIF y el DPEF. La estructura de la LIF está compuesta por un texto articulado o
parte dispositiva y el estado cifrado de ingresos, en el que se cuantifican las
estimaciones de los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio. La
estructura del DPEF está compuesta por un texto articulado o parte dispositiva
y el estado cifrado de gastos, en el que se cuantifican los créditos
presupuestarios (créditos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones de
los poderes públicos y órganos autónomos).

La estructura del Presupuesto de la Federación, u ordenación de los

ingresos y los gastos públicos, es muy importante porque facilita la información
necesaria para la aprobación y control por parte del Poder Legislativo.

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