958-Texto Del Artículo-2395-1-10-20170925

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017 • pp.
117–158
ISSN: 2528-7796
Brechas de Infraestructura en Ecuador:

Una Estimación Basada en un Modelo VEC
Diego F. Grijalva1
Paúl A. Ponce2
Mónica Rojas G.3
Recibido: 12 de junio de 2017

Aceptado: 14 de julio de 2017
Publicado: 22 de septiembre de 2017
Resumen
En este artículo estimamos la brecha vertical de infraestructura en Ecuador para los sectores de transporte
y energía durante el periodo 1967–2015. Para ello, utilizamos un análisis de cointegración basado en un
modelo VEC. La brecha se ha reducido significativamente durante este periodo, llegando a su mínimo en
el año 2015, cuando representó el 16.8 % del PIB, es decir, cerca de US$ 17 mil millones. Adicionalmente,
realizamos un análisis de la inversión en infraestructura económica por etapa presupuestaria para el
periodo 2008–2016. Esta inversión ha sido altamente procíclica con una alta presión para incrementar el
gasto tanto entre etapas presupuestarias como entre presupuestos. En base a esta evidencia concluimos
que los principales retos de la inversión en infraestructura económica en Ecuador son: en el corto plazo, la
falta de recursos que el país enfrenta y, en el largo plazo, la incapacidad para generar inversión sostenible
evitando la prociclicidad.
Palabras clave: Ecuador, infraestructura económica, inversión en infraestructura, cointegración, modelo

de corrección de errores, VEC.
1 Universidad San Francisco de Quito USFQ, USFQ Business School, School of Economics e Instituto de Economía, Campus
Cumbayá, edificio Hayek, oficina H-116-Q, Casilla Postal 17-1200-841, Quito 170901, Ecuador.
Correo electrónico: [email protected]
2 Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES, Subsecretaría de Información, Quito, Ecuador.

3 Universidad San Francisco de Quito USFQ, School of Economics e Instituto de Economía, Campus Cumbayá, edificio Da Vinci,
oficina D-319-G, Casilla Postal 17-1200-841, Quito 170901, Ecuador.

Agradecemos a Juan Carlos Cisneros, Viviana Oña, Johanna Andrango y Andrea Molina por su excelente asistencia en
esta investigación. También agradecemos a Jaime Carrera por su colaboración, así como a Pedro Romero, a los editores y a dos
revisores por sus comentarios y sugerencias a una versión previa de este artículo.
Este artículo se realiza bajo los términos de una licencia Creative Commons
«Atribución-NoComercial-4.0 Internacional».
118 D. Grijalva et al.
Abstract
In this article we estimate the vertical gap in infrastructure for Ecuador in the transportation and energy
sectors during the period 1967–2015. In order to achieve this, we use a cointegration analysis based
on a VEC model. We find that the gap has narrowed significantly during this period, reaching its low
in 2015, when it represented 16.8% of GDP, or about US$ 17 billion. We also analyze investment in
economic infrastructure for each budget stage during the period 2008–2016. We determine that investment
has been highly procyclical with an important pressure to increase spending within budget stages and
between annual budgets. Based on this evidence, we conclude that the main challenges of investment in
economic infrastructure in Ecuador are: in the short run, the scarcity of economic resources the coun-
try faces and, in the long run, the difficulty to achieve sustainable investment while escaping procyclicality.
Keywords: Ecuador, economic infrastructure, infrastructure investment, cointegration, error correction

model, VEC
I. Introducción mica a lo largo del tiempo. Por ejemplo, ¿debería

invertirse más en infraestructura y, si es así, en
La infraestructura económica juega un rol im- qué sectores y áreas geográficas?, ¿en qué momen-
portante en varias dimensiones de la economía de to debería el gobierno invertir en infraestructura
un país. Primero, la investigación internacional económica considerando que su impacto sobre el
muestra que esta infraestructura tiene un efec- crecimiento económico depende del punto en el
to significativo sobre el crecimiento económico. ciclo económico?
Segundo, existe evidencia de que la infraestruc- Pese a su importancia, en Ecuador la investi-
tura económica también contribuye a reducir la gación sobre infraestructura económica es muy
desigualdad. Tercero, la inversión en infraestruc- escasa, limitándose en el mejor de los casos a aná-
tura económica juega un rol fundamental en la lisis como parte de estudios regionales como el
dinámica de las finanzas públicas. Debido a su de Zambrano & Aguilera-Lizarazu (2011). En este
efecto sobre el crecimiento (y la desigualdad), los artículo proponemos un primer paso para cerrar
gobiernos tienen una gran motivación para inver- este vacío. Por un lado, evaluamos la dinámica de
tir en infraestructura económica, incrementando la infraestructura económica en el país a través de
el gasto. Además, dado que la infraestructura la estimación de las brechas verticales en Trans-
económica pública es parte del patrimonio del porte y Electricidad para el periodo 1967–2015.
gobierno, desde una perspectiva de largo plazo, Estas brechas se obtienen como la diferencia en-
esta juega un papel fundamental en la relación tre la oferta efectiva de infraestructura (stock) y
de activos y pasivos de un país.4 la estimación de la demanda de infraestructura,
Todo esto lleva a preguntas interesantes en dadas las condiciones de desarrollo del Ecuador.
relación al nivel óptimo de inversión y su diná- Por otro, examinamos los montos invertidos por
4 Fierro-Renoy (este volumen) construye un balance aproximado del Sector Público no Financiero (SPNF) del Ecuador para el
periodo 1972–2015. El análisis presentado en este artículo sirve como insumo para este cálculo.
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Brechas de Infraestructura en Ecuador 119
el Gobierno Central en el periodo 2008–2016, enfa- Desde una perspectiva de contabilidad nacio-
tizando la dinámica de las etapas presupuestarias. nal, la infraestructura es parte de la formación
En base a esta evidencia concluimos que los prin- bruta de capital fijo (FBKF). De acuerdo al Sistema
cipales retos de la inversión en infraestructura de Cuentas Nacionales 2008:
económica en Ecuador son: En el corto plazo, la
[L]a formación bruta de capital fijo
falta de recursos que el país enfrenta y, en el lar-
de una categoría particular de activos
go plazo, la incapacidad para generar inversión
fijos consiste en el valor de las adqui-
sostenible evitando la prociclicidad.
siciones de activos nuevos y existentes
El artículo está estructurado de la siguiente
de ese tipo por parte de los producto-
manera. En las secciones 2 y 3 presentamos una
res, menos el valor de sus ventas de
revisión de la literatura relevante y del marco
activos fijos del mismo tiempo (SCN,
legal vigente en Ecuador. En la sección 4 estima-
2008, 10.64).
mos la brecha vertical de infraestructura, definida
como la relación entre la oferta de infraestructu- De acuerdo a Perrotti & Sánchez (2011), la
ra existente y su coincidencia con la demanda infraestructura se define como “un conjunto de
derivada de la actividad económica de un país estructuras de ingeniería, equipos e instalaciones
(Perrotti, 2011). Para la estimación de la oferta se de larga vida útil, que constituyen la base sobre la
utiliza el stock de potencia eléctrica y de caminos cual se produce la prestación de servicios para los
pavimentados, mientras que para la estimación sectores productivos y los hogares” (p. 29). Estos
de la demanda se utiliza un modelo de correc- autores presentan un resumen de la clasificación
ción de errores (VECM) a través de una relación de la infraestructura según su función y cobertura
de cointegración entre la variable de interés y la geográfica. Una adaptación de su clasificación se
densidad poblacional. La sección 5 presenta un presenta en la Tabla 1.
análisis descriptivo de la ejecución presupuesta- De forma más amplia, la infraestructura pue-
ria en infraestructura económica del Gobierno de dividirse en económica (transporte, energía,
Central para el periodo 2008–2016. El énfasis en comunicaciones, y agua y saneamiento) y no eco-
esta sección está en la variación de esta inversión nómica (social, medio ambiente, e información
tanto a lo largo del periodo como entre las eta- y conocimiento). La infraestructura económica
pas presupuestarias (gasto asignado, codificado y incluye a los activos “que tienen por objeto con-
devengado). La sección 6 concluye. tribuir a la producción y el transporte de bienes
y servicios” (Escrivá, Fuentes & García-Herrero,
II. Revisión de la literatura sf, p. 9), como por ejemplo carreteras, puertos,
aeropuertos, vías férreas, conducciones de agua,
1. Definiciones de infraestructura gas, electricidad, entre otras. En la infraestructura
no económica se destaca por su priorización en
En esta sección presentamos una breve discu-
la política pública la infraestructura de desarrollo
sión respecto de estas definiciones y explicamos
social. Escrivá et al. (sf) definen a la infraestructu-
nuestro énfasis en cuatro sectores específicos den-
ra social como aquella que incluye activos “que
tro de la definición general de infraestructura.
participan en el proceso productivo de manera
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D. Grijalva et al.
Tabla 1: Tipos de Infraestructura por Función y Cobertura Geográfica

Infraestructura Económica
Sector Urbana Interurbana Internacional
Carreteras, vías férreas, Puertos, aeropuertos,
Red vial urbana,
Transporte vías navegables, aeropuertos, carreteras, vías navegables,
líneas ferroviarias
puertos vías férreas
Redes de transmisión,
Redes de distribución gasoductos, oleoductos,
eléctrica y de gas, centros de producción Redes de transmisión,
Energía
plantas de generación, de petróleo y gas, gasoductos, oleoductos
estaciones transformadoras centrales de generación
eléctrica
Redes de Redes de fibra óptica,
Satélites,
Comunicaciones telefonía fija y celular antenas de microondas,
cables submarinos
y conectividad a internet satélites
Provisión de agua
Agua y Eventualmente coincidente
potable e industrial. Acueductos
Saneamiento con la interurbana
tratamiento de agua

Infraestructura No económica
Sector Urbana Interurbana Internacional
Hospitales, escuelas,
Desarrollo Represas y canales de Eventualmente coincidente
provisión domiciliaria de
Social irrigación, redes hidráulicas con la interurbana
agua y cloacas
Parques, reservas, Parques, reservas o
Parques y reservas
Medio Ambiente territorios protegidos, circuitos de ecoturismo
urbanas
circuitos de ecoturismo compartidos
Sistemas de educación
Información y
Redes, TV por cable a distancia, postales, Redes
conocimiento
TV abierta, satélites
Adaptado de Sánchez y Wilmsmeier citado en Perrotti & Sánchez (2011, p. 30).
120
indirecta y en donde se resalta el valor social del 2. Importancia de la infraestructura en la

mismo” (p. 9). Ejemplos de este tipo de infraes- economía
tructura incluye hospitales, unidades educativas,
La infraestructura es un factor fundamental
prisiones, entre otras.
para el desarrollo de toda actividad económica,
En el caso del Ecuador, el Ministerio de Fi-
por lo que ha sido estrechamente vinculada con
nanzas (2016a) considera a los bienes de infra-
el crecimiento económico y la desigualdad social
estructura como “activos que se materializan en
(Calderón & Servén, 2004a). De acuerdo a varios
obras de ingeniería civil o en inmuebles, y que
estudios, la infraestructura tiene un impacto sig-
son destinados al uso público o a la prestación
nificativo sobre la economía de un país. Aschauer
de servicios públicos, adquiridos a título onero-
(1990) analizó este efecto para el caso de Estados
so o gratuito, o construidos por la entidad” (p.
Unidos durante las dos últimas décadas del siglo
32). Generalmente pertenecen a un sistema o red,
XX y halló una relación entre el incremento de
son de naturaleza especializada, no tienen usos
la inversión en infraestructura económica (auto-
alternativos, y son de uso y de propiedad pública
pistas, aeropuertos, infraestructura eléctrica y de
(Ministerio de Finanzas, 2016a). Entre los bienes
gas, obras de agua y alcantarillado) y la renta
de infraestructura económica reconocidos por el
per cápita. De hecho, el modelo de Aschauer con
Ministerio de Finanzas se encuentra la infraes-
datos de Estados Unidos sugiere un aumento de
tructura vial, portuaria, aeroportuaria, hidráulica,
cerca de 2 dólares de ingreso per cápita por ca-
hidroeléctrica, termoeléctrica, eólica, y otros bie-
da dólar invertido en infraestructura económica.
nes de infraestructura pública.
Por su parte, Munnell (1992) contribuye con más
En este artículo nos centramos en la inversión
evidencia que sugiere que la inversión en infra-
en infraestructura económica. Diversos estudios
estructura pública tiene un efecto positivo en la
internacionales analizan su impacto sobre la eco-
producción total. Adicionalmente, Munnell reco-
nomía enfocándose en las categorías de trans-
ge los resultados de diversos estudios a distintos
porte, telecomunicaciones, energía, y agua y sa-
niveles de agregación geográfica (ver Tabla 2).
neamiento (Fay & Yepes, 2003; Rozas & Sánchez,
Pese a que el efecto siempre es positivo, esta
2004; Calderón & Servén, 2004a; Perrotti & Sán-
autora critica que la dirección de causalidad no
chez, 2011; Lardé & Sánchez, 2014). Estas cuatro
es clara y que la magnitud del efecto varía con-
categorías de infraestructura son precisamente
siderablemente dependiendo del nivel de agre-
las que, según The Lauder Institute (2015), tienen
gación y ubicación del área analizada. Debido a
mayores necesidades de inversión a nivel global.
esta variación, Munnell (1992) recomienda que al
Nuestro énfasis en la infraestructura económica
momento de considerar una inversión pública en
responde a su relevancia económica y a los gran-
infraestructura se haga previamente un análisis
des requerimientos de inversión asociados a la
de costo-beneficio.
misma.
Estudios más recientes han confirmado el rol
de la inversión en infraestructura económica co-
mo política pública potenciadora del crecimiento
económico. Calderón & Servén (2004a) realizaron
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Tabla 2: Varios países. Elasticidad Producto del Capital Público

Año de la Nivel de
Autor Especificación Elasticidad
Publicación Agregación
Nacional Cobb-Douglas:
Aschauer 1989 .39
(Estados Unidos) Niveles de logaritmo
Holz-Eakin 1988 .39
Munnell 1990a .34
Costa, Ellson Estatal Logaritmo Trascendente:
1987 .20
y Martin (Estados Unidos) Niveles
Estatal Cobb-Douglas:
Eisner 1991 .17
Regional Cobb-Douglass:
Mera 1973 .20
(Japón) Niveles de logaritmo
Áreas Metropolitanas Cobb-Douglas:
Munnell 1990b .15
Áreas Metropolitanas Logaritmo Trascendente:
Eberts 1986, 1990 .03
(Estados Unidos) Niveles
Fuente: Adaptado y traducido de Munnell (1992).
un estudio de datos de panel de 121 países pa- go positivo entre 0.07 y 0.1. Por último, Adame,
ra el periodo 1960–2000. Su principal conclusión Alonso, Pérez & Tuesta (2017) realizaron un meta-
fue que la inversión en infraestructura económica, análisis del impacto de la infraestructura en el
de manera simultánea y causal, aumenta el creci- crecimiento económico. Sus principales resulta-
miento económico y disminuye la desigualdad de dos son que el impacto de la infraestructura sobre
ingresos. De manera más precisa, un incremento el crecimiento varía dependiendo de la metodolo-
de una desviación estándar de stock y calidad gía utilizada y que el efecto es más pronunciado
de infraestructura daría lugar a un incremento en países que no son miembros de la Organiza-
del crecimiento de 3.6 puntos porcentuales (2.9 ción para la Cooperación y Desarrollo Económico
correspondientes al stock y 0.7 a la calidad) y a (OCDE).
una reducción del índice de Gini de 0.07 (0.06 Pese a que la literatura parece concluyente en
correspondientes al stock y 0.01 a la calidad) (Cal- el efecto positivo que puede tener la inversión
derón & Servén, 2004a). Calderón, Moral-Benito en infraestructura económica en la producción,
& Servén (2011) añadieron más argumentos a la hay dos consideraciones a tomar en cuenta. Un
evidencia empírica previa. Su modelo arroja la primer aporte clave en la discusión es realiza-
conclusión de que la elasticidad-producto de la do por Canning & Pedroni (1999), que analizan
infraestructura económica se encuentra en un ran- la relación entre la inversión en infraestructura

y el crecimiento económico a largo plazo. Estos de la inversión en infraestructura, como insumo,

autores encuentran que hay un nivel de infraes de gran importancia, pero su efecto indirecto,
estructura óptimo que maximiza el crecimiento como productividad, no siempre se verifica. El
económico. Una vez superado este nivel, el costo efecto en productividad está condicionado a la
de oportunidad que representa el uso de estos calidad de otros factores tales como la mano de
recursos -que podrían ser utilizados en otros sec- obra o las instituciones (Kühl Teles & Mussolini,
tores productivos- supera el beneficio de tener 2012).
más infraestructura (Canning & Pedroni, 1999).
Es decir que, si un país se encuentra encima del 3. Inversión en infraestructura en América
nivel óptimo de inversión en infraestructura, se Latina
generarán pérdidas económicas a largo plazo.
Como marco de referencia, en esta sección pre-
Adicionalmente se ha identificado otros fac-
sentamos un resumen de la evolución histórica de
tores que pueden afectar el efecto neto de la in-
la inversión en infraestructura en América Latina.
versión en infraestructura. Esfahani & Ramírez
Según Serebrisky (2014), en la década de 1980
(2003) desarrollaron un modelo que incluyó varia-
esta inversión representó un porcentaje superior
bles de instituciones, infraestructura y crecimien-
al 3 % del PIB de la región. Sin embargo, según
to económico. Entre sus resultados se confirmó
el mismo autor posteriormente esta disminuyó
el efecto positivo significativo entre inversión en
fuertemente, fluctuando entre niveles cercanos al
infraestructura y crecimiento económico y que
2 % y 3 %, y no logró recuperarse sino a partir del
el efecto potencial de esta inversión en el cre-
año 2006.
cimiento económico depende de características
Estas tendencias generales disfrazan una signi-
institucionales y económicas. En tal sentido, de
ficativa variabilidad entre los países de la región.
acuerdo a los autores, las instituciones que permi-
Por ejemplo, el caso del Ecuador es interesante
ten dar credibilidad y efectividad a las políticas
en comparación con los demás países. A partir
gubernamentales tienen un rol trascendental en
de 1950, el país presentó un crecimiento en el
el proceso de desarrollo a través de inversión en
stock de capital, principalmente en infraestructu-
infraestructura.
ra, que se acentuó en la década de 1970 debido
Específicamente en Latinoamérica, CEPAL
en gran parte al auge petrolero (Córdova, 2005).
(2010, citado en Villegas Flores, Souza de Oliveira
Esta relación entre el aumento de la inversión en
& Sucapuca Aracayo (2013)) sugirió que “los efec-
infraestructura y un boom petrolero en Ecuador
tos positivos de la adecuada gestión de infraes-
vuelve indispensable un análisis profundo de la
tructura se maximizan cuando son acompañados
manera en que se ha destinado recursos públi-
de los arreglos regulatorios, organizacionales e
cos para este fin, específicamente en los sectores
institucionales adecuados para su desempeño” (p.
estratégicos ya mencionados de transporte, tele-
4). Kühl Teles & Mussolini (2012) buscaron una re-
comunicaciones, energía, y agua y sanidad. En la
lación entre la infraestructura y la productividad
sección 4 realizamos este análisis para el periodo
total de los factores en el largo plazo. Su conclu-
2008–2016.
sión corrobora la tesis de CEPAL. El efecto directo
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Figura 1: América Latina (varios países). Evolución reciente de la Inversión en Infraestructura Pública
Argentina Bolivia Brasil

Porcentaje del PIB
0 2 4 6 8
0 2 4 6 8
0 2 4 6 8
2008 2010 2012 2014 2016 2008 2010 2012 2014 2016 2008 2010 2012 2014 2016
Año Año Año
Chile Colombia Costa Rica

Porcentaje del PIB
0 2 4 6 8
0 2 4 6 8
0 2 4 6 8
2008 2010 2012 2014 2016 2008 2010 2012 2014 2016 2008 2010 2012 2014 2016
Año Año Año
Panamá Paraguay Perú

0 2 4 6 8
0 2 4 6 8
0 2 4 6 8
2008 2010 2012 2014 2016 2008 2010 2012 2014 2016 2008 2010 2012 2014 2016
Año Año Año
Privada Pública
Fuente: Elaboración propia basada en INFRALATAM (2017).
La Figura 1 muestra la tendencia reciente de tendencias en esta inversión en la región. En el

la inversión en infraestructura pública en algunos sector de energía, en una muestra de siete paí-
países de la región. 5 Como se puede observar, la ses de Latinoamérica (Argentina, Brasil, Chile,
tendencia varía significativamente de un país a Colombia, México, Perú, Bolivia), se evidencia
otro. Por ejemplo, mientras Chile alcanzó el pico que la inversión se redujo considerablemente del
de inversión en el año 2009, Bolivia y Paraguay periodo 1980–1985 (1.95 % del PIB) al periodo
han demostrado una tendencia creciente, pese a 1996–2001 (0.71 % del PIB). Además, la capacidad
la crisis global de 2008 y al fin del boom de los de generación eléctrica en la región varía consi-
commodities. derablemente de un país a otro, y el promedio
En cuanto a los sectores específicos, Calde- de la inversión en Latinoamérica se incrementó
rón & Servén (2004b) presentan un análisis de las considerablemente con la construcción del pro-
5 Lamentablemente, no existe una serie completa de largo plazo de inversión en infraestructura para los países de América
Latina. De igual forma, pese a que la base de INFRALATAM (2017) incluye a varios países de América Latina, no incluye Ecuador
ni Venezuela.

yecto hidroeléctrico de Itaipú en Paraguay. Por to. Cabe destacar que en este periodo analizado
otro lado, los autores mencionan que existen eco- el porcentaje de la población con acceso a agua
nomías como la de Nicaragua, en las que el stock potable creció formidablemente en la mayoría
de infraestructura eléctrica disminuyó durante la de países de Latinoamérica (Calderón & Servén,
última década del siglo XX. 2004b).
El stock de transporte en Latinoamérica me- Más allá de los niveles de inversión en in-
dido por la longitud de carreteras presentó un fraestructura, la pregunta más relevante de esta
crecimiento casi inexistente desde 1980 hasta 2001 literatura es si la infraestructura existente -ya sea
(Calderón & Servén, 2004b). En comparación con a nivel agregado o por sectores suficiente para
el promedio de los países industrializados, existe satisfacer la demanda. Lardé & Sánchez (2014)
una gran brecha en el stock de infraestructura de estiman que los países de América Latina en 2012
transporte. Según los mismos autores, la inver- invirtieron el 3.49 % de su PIB en infraestructu-
sión en este sector disminuyó de 1.06 % del PIB ra. Pese a la magnitud, existen varias estimacio-
en el periodo 1980–1986 a 0.36 % del PIB en el nes que muestran que la región requiere invertir
periodo 1996–2001. una cantidad significativamente mayor. Perrotti
La inversión en telecomunicaciones en Amé- & Sánchez (2011) argumentan que para cubrir las
rica Latina creció a partir de la década de 1980, necesidades de infraestructura durante el periodo
pero a un ritmo más lento que el promedio global 2006–2020 la región necesita invertir 5.2 % del PIB
de países en desarrollo, de ingresos medios, simi- anual. De igual forma, Serebrisky (2014) prevé
lares a las economías de la región. Sin embargo, que la región deberá incrementar su inversión en
según Calderón & Servén (2004b), la inversión infraestructura hasta alcanzar un nivel equivalen-
en telecomunicaciones creció considerablemente te al 5 % de su PIB para cerrar la brecha existente.
en promedio en América Latina desde la década Lardé & Sánchez (2014) calcularon que para ce-
de 1990, pasando de 0.45 % del PIB en el periodo rrar la brecha existente entre demanda y oferta de
1980–1985 a 0.94 % en el periodo 1996-2001. No infraestructura económica este incremento debe-
obstante, para el año 2001, los autores reportan ría llegar al 6.2 % del PIB anual, es decir alrededor
que los indicadores de stock de telecomunicacio- de $320 mil millones anuales.
nes pertinentes (número de líneas por trabajador Pese a que existen varios estudios que ana-
o proveedores de internet) estaban muy por deba- lizan las necesidades de financiamiento en in-
jo de las economías reconocidas como parte del fraestructura económica para América Latina, a
Milagro Asiático (Hong Kong, Indonesia, Corea nuestro conocimiento solamente existe un estudio
del Sur, Malasia, Singapur, Taiwán y Tailandia). que analiza el caso de Ecuador como parte de los
Finalmente, Calderón & Servén (2004b) mues- países andinos (Zambrano & Aguilera-Lizarazu,
tran que la inversión pública en infraestructura 2011). Es por esta razón que en este artículo pro-
de agua y saneamiento ha fluctuado entre 0.10 % ponemos cerrar este vacío en la literatura con
y 0.26 % del PIB en el periodo entre 1980 y 2001. un nuevo cálculo de la brecha de infraestructura
En la década de 1990 se destaca el inicio de la desarrollado específicamente para Ecuador. Antes
inversión del sector privado en agua y saneamien- de mostrar el cálculo de la brecha, en la siguiente
CADE • USFQ
sección revisamos el marco legal relevante a la tes y baratos a partir de los cuales se
generación de infraestructura en Ecuador. potencie la productividad y competiti-
vidad (p. 255).
III. Marco legal para inversión en
De igual forma, la administración estatal de
infraestructura económica en los sectores estratégicos fue establecido en el Ob-
Ecuador jetivo 11 para el Buen Vivir que menciona como
objetivo el “asegurar la soberanía y eficiencia de
La Constitución del Ecuador de 1998 reducía
los sectores estratégicos para la transformación
el rol del Estado y proponía un marco flexible
industrial y tecnológica” (SENPLADES, 2013, p.
en relación a la administración de la infraestruc-
387). De esta forma se otorga al sector público,
tura económica pues menciona que el Estado es
a través de la inversión pública, la responsabi-
responsable de proveer esta infraestructura, pero
lidad de liderar esta transformación. A su vez,
que podrá delegarse a empresas mixtas o priva-
dada la naturaleza de los sectores estratégicos,
das (Constitución de la República del Ecuador,
la inversión pública se realiza principalmente en
1998, Art. 249). Por el contrario, la Constitución
infraestructura económica.
de 2008 planteó un nuevo modelo económico en
En el marco del objetivo del Gobierno de cam-
el que se otorga al Estado un mayor protagonis-
biar la matriz productiva y la matriz energética,
mo, específicamente en la administración de los
las políticas de la Estrategia Nacional Para el Cam-
sectores estratégicos. En particular, dispone que
bio de la Matriz Productiva incluyen como metas
el derecho de administrar los sectores estratégi-
principales la inversión en proyectos de genera-
cos sea adjudicado al Estado y se establecen sus
ción de energía, la mejora y ampliación de la red
correspondientes responsabilidades, obligaciones
vial, la mejora de la conectividad entre sectores
y potestades (Constitución de la República del
mediante fibra óptica, la profundización de la in-
Ecuador, 2008, Título VI, capítulo quinto).
fraestructura de telecomunicaciones y la ejecución
En línea con este cambio de visión, SENPLA-
de proyectos de manejo integral de agua (Vicepre-
DES (2007) establece que:
sidencia de la República del Ecuador, 2015).
La inversión en sectores estratégi- Por otra parte, a partir del año 2015, con la
cos (petrolero, energía, telecomunica- entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Incen-
ciones, recursos hídricos, ciencia y tec- tivos para Asociaciones Público-Privadas (APP) y
nología, infraestructura de transpor- la Inversión Extranjera, la figura de las APP’s co-
te y puertos, y otras actividades con bró relevancia en la administración de los sectores
grandes barreras de escala o rendi- estratégicos. Esta ley establece que los proyectos
mientos marginales decrecientes), en público-privados serán realizados con el fin de
los que la participación del sector pri- la provisión de un bien de interés general. Sin
vado ha probado ser insuficiente o so- embargo, para propósitos de aplicación de esta
cialmente ineficiente, es responsabili- ley, se incluyen solamente como bienes de inte-
dad del Estado, para garantizar la so- rés general a obras de vialidad, infraestructura
beranía energética y servicios eficien- portuaria y aeroportuaria y aquellas obras para

cuya prestación la ley le haya otorgado al Estado infraestructura económica debería recaer sobre el
competencia sin exclusividad (Vicepresidencia de sector público o privado. De acuerdo a Serebrisky
la República del Ecuador, 2015). (2014), existen ciertos servicios, denominados ser-
En efecto, el marco legal del Ecuador relevante vicios centrales que, dependiendo de las prefe-
a la inversión en infraestructura económica refleja rencias locales, pueden ser suministrados exclusi-
un predominio de la administración estatal de vamente por el gobierno, y cuya infraestructura
estos recursos. La Constitución de la República deberá ser provista enteramente por el Estado
de 2008 señala “El Estado será el responsable de (por ejemplo la energía eléctrica). Sin embargo,
la provisión de servicios públicos de agua potable en muchos casos dicha inversión pública en in-
y de riesgo, saneamiento, energía eléctrica, teleco- fraestructura puede interferir con la actividad del
municaciones, vialidad, infraestructuras portua- sector privado. De acuerdo con Easterly & Servén
rias aeroportuarias, y los demás que determine la (2003) es más probable que la inversión pública
ley. . . ” (Constitución de la República del Ecuador, en infraestructura tenga efectos positivos sobre el
2008, Art. 314). De igual forma, indica que: crecimiento económico cuando esta complementa
significativamente al capital privado.
El Estado podrá delegar la partici-
En líneas generales, la literatura apunta a que
pación en los sectores estratégicos y
una dotación eficiente de infraestructura económi-
servicios públicos a empresas mixtas
ca es una responsabilidad conjunta de los sectores
en las cuales tenga mayoría accionaria.
público y privado. Es por ello que una comuni-
[. . . ] El Estado podrá, de forma excep-
cación e interacción entre el Estado y el sector
cional, delegar a la iniciativa privada
privado es indispensable para realizar una inver-
y a la economía popular y solidaria,
sión en bienes de infraestructura económica que
el ejercicio de estas actividades, en los
se ajuste a las necesidades productivas y pueda
casos que establezca le ley. (Consti-
aportar al desarrollo económico. Un ejemplo claro
tución de la República del Ecuador,
de ello son las exitosas aglomeraciones agroindus-
2008, Art. 316).
triales que se dieron en regiones de Chile, México,
En los últimos años el sector privado ha ob- Colombia y Brasil (Guaipatín, 2007).
tenido un rol más importante en la inversión en Teniendo en cuenta este marco legal, a conti-
infraestructura económica con la figura de las nuación presentamos el cálculo de las brechas de
alianzas público-privadas. De hecho, en el año infraestructura para Ecuador.
2015 por primera vez desde que se tiene datos,
la formación bruta de capital privada superó a la IV. Brechas de infraestructura
pública. Pero, pese a este aumento en la participa-
económica en Ecuador
ción del sector privado, la legislación ecuatoriana
legitima al sector público como el agente más En esta sección estimamos la brecha vertical
determinante en la inversión en infraestructura de infraestructura para Ecuador durante el perio-
económica. do 1970–2015. La brecha vertical se refiere a la
Al respecto, en la literatura no existe un con- relación entre oferta y demanda de infraestructu-
senso sobre si la responsabilidad de dotación de
CADE • USFQ
ra y se relaciona con los factores internos de un son más bajas de lo que se esperaría para un país
país. La pregunta que se intenta responder es si de su nivel de desarrollo.7 En cuanto a caminos
la oferta de infraestructura existente coincide con pavimentados, la brecha de calidad es positiva y,
la demanda generada por la actividad económica como se explica más adelante, en nuestro análi-
(Perrotti, 2011). sis realizamos un ajuste para controlar por esta
Los sectores que analizamos son: transporte, brecha.
telecomunicaciones, electricidad, y agua, riego y
saneamiento. Siguiendo a Zambrano & Aguilera- 1. Análisis descriptivo
Lizarazu (2011), nuestro énfasis es en transporte Antes de pasar a los resultados del cálculo de
y electricidad debido a: i) la ausencia de brecha las brechas de infraestructura, presentamos breve-
en telecomunicaciones (telefonía móvil e internet) mente la evolución de los principales indicadores
y en agua, riego y saneamiento; y ii) la disponi- de infraestructura durante las últimas décadas.
bilidad de series de datos largas. Respecto a la La Tabla 3 presenta las variables usadas dentro
ausencia de brechas en los dos sectores mencio- de cada sector de infraestructura.
nados, es importante señalar que la inexistencia Si bien estas variables son informativas, de-
de una brecha no implica que se haya alcanza- bemos mencionar dos limitaciones importantes.
do el máximo nivel de calidad o cobertura. Por Primero, la serie de caminos pavimentados no
el contrario, dado que nuestro análisis es acerca diferencia entre caminos de uno o más carriles.
de brechas verticales, esto solamente quiere decir Debido a ello, no incluye los resultados de la
que Ecuador tiene niveles de acceso mayores a lo inversión realizada en expansiones de carreteras –
esperado, dado su grado relativo de desarrollo especialmente durante la última década. Segundo,
(por ejemplo, en relación a su ingreso per cápita). en el caso de telefonía celular, luego de haberse in-
Pero, si consideramos la brecha de infraestructura crementado de forma constante durante los años
horizontal (es decir, haciendo la comparación con anteriores, las suscripciones por cada 100 habitan-
otros países), queda un gran espacio por mejorar.6 tes pasaron de 103.9 en 2014 a 79.4 en 2015. La
Adicionalmente, nuestro análisis se limita a lo principal razón para esta gran reducción es la im-
que Zambrano & Aguilera-Lizarazu (2011) deno- plementación de la Ley de Telecomunicaciones de
minan brechas de cantidad, lo cual asume que las 2015, según la cual las empresas privadas deben
brechas de calidad se han cerrado. En el caso de pagar un porcentaje creciente de sus ingresos to-
la electricidad esto es consistente con el análisis tales –hasta el 9 %– en función de su participación
de estos autores, quienes argumentan que la bre- de mercado (Ley Orgánica de Telecomunicacio-
cha de calidad en Ecuador es negativa, es decir nes, 2015, Art. 34). Como respuesta a ello, durante
que las pérdidas en transmisión y distribución el 2015 las empresas privadas depuraron sus ba-
6 Perrotti (2011), por ejemplo, compara los niveles de infraestructura de seis países de América Latina (que no incluyen Ecuador)
con los de cuatro países de Asia del Este. Concluye que existe una gran brecha horizontal entre ambas regiones y que los países
latinoamericanos deberían invertir anualmente 7.9 % del PIB entre 2006 y 2020 para alcanzar el stock de infraestructura de los países
asiáticos.
7 Esto puede ser discutible pues, de acuerdo al World Bank (2017), al 2013 el porcentaje de pérdidas en Ecuador era de 12.9 %,
significativamente por encima del promedio mundial de 8.16 %. Sin embargo, es necesario recordar que la brecha es relativa al nivel
de desarrollo de un país y Ecuador ha hecho un gran progreso durante los últimos años. El porcentaje de pérdidas se redujo a
menos de la mitad del nivel máximo de 26.8 % alcanzado en el año 2005.

Tabla 3: Ecuador. Variables de Infraestructura Económica por Sector

Sector Variable(s) Periodo Fuente
Transporte Km de caminos pavimentados 1965–2015 Canning (1998, 2007)
(por km2 de área total) World Bank (2017)
Telecomunicaciones Usuarios de internet de banda ancha 1991–2015 World Bank (2017)
(por cada 100 habitantes)
Suscripciones a teléfonos celulares 1993–2015 World Bank (2017)
(por cada 100 habitantes)
Energía y electricidad Potencia eléctrica en kw per cápita 1965–2015 World Bank (2017)
Agua, riego y Acceso a fuentes mejoradas de agua 1990–2015 World Bank (2017)
saneamiento ( % de la población)
Acceso a fuentes mejoradas de 1990-2015 World Bank (2017)
saneamiento ( % de la población)
Fuente: Elaboración propia.
ses de líneas de celulares activas, dando como más importantes, que se registran en los años
resultado la reducción observada. 1988–91 y 2001 podrían estar relacionadas preci-
La Figura 2 muestra la evolución de la po- samente con el terremoto de 1987 y el Fenómeno
tencia eléctrica y los caminos pavimentados para del Niño de 1997–98. Sin embargo, el rezago en
el periodo 1965–2015.8 Como se puede observar, la caída hace pensar que la razón directa es la
Ecuador ha tenido un gran avance en ambos sec- reducción de la inversión en infraestructura. Si
tores durante este periodo: la potencia eléctrica bien no disponemos de datos de esta inversión
per cápita se ha multiplicado por casi 15 veces y para estos años, las caídas en formación bruta de
los caminos pavimentados por km2 se han multi- capital fijo (FBKF) de 12.3 % entre 1987–90 y de
plicado por casi siete veces. En energía eléctrica 25.2 % en 1999 parecen sustentar esta hipótesis.10
se espera observar un pico en los años 2016 y Así, si bien los fenómenos naturales pueden te-
2017 cuando los nuevos proyectos de generación ner un impacto sobre la infraestructura, el punto
hidroeléctrica finalmente entren en operación.9 clave parece ser la capacidad de respuesta, sobre
Un aspecto clave que se puede observar en el todo financiera, para reparar los daños causados
panel de caminos pavimentados es que, pese a y mantener la infraestructura.
que la infraestructura tiende a crecer a lo largo De forma más general, la infraestructura re-
del tiempo, el stock de infraestructura también quiere recursos para su mantenimiento y estos
puede reducirse. La principal razón para esto son recursos son proporcionales al valor del stock
los fenómenos naturales como terremotos, erup- existente. Es decir, mientras más valioso sea el
ciones, o el Fenómeno del Niño. Las dos caídas stock de capital más recursos son necesarios pa-
8 La potencia eléctrica per cápita se calcula partiendo de la producción nacional de acuerdo al supuesto de que cada KW
adicional de capacidad implica un consumo adicional de un KW por año.

9 A la fecha de publicación de este artículo aún no existían datos oficiales respecto de la producción total del año 2016.
10 Estos valores se calculan con base en los datos de FBKF del Banco Central del Ecuador (2012)
CADE • USFQ
Figura 2: Ecuador. Potencia Eléctrica y Caminos Pavimentados (1965–2015)
.04
.2
Caminos Pavimentados (Km por km cuadrado)

.15
.03
Potencia Eléctrica (KW per cápita)
.02
.1
.05
.01
0
1965 1975 1985 1995 2005 2015 1965 1975 1985 1995 2005 2015
Año Año
Fuente: Elaboración propia basada en World Bank (2017) y Canning (1998, 2007).
ra mantener en funcionamiento ese stock. Fay & a agua se incrementó en 13.1 puntos porcentuales
Yepes (2003) estiman que tanto para capacidad llegando a 86.9 % y el acceso a saneamiento se in-
de generación eléctrica como para caminos pavi- crementó en 27.7 puntos porcentuales llegando a
mentados se requiere como mínimo una inversión 84.7 %. Pese a este avance, en comparación con la
anual del 2 % del valor del stock en cada sector. región, Ecuador se encuentra atrás del promedio
Una inversión menor a esto pone en riesgo el de acceso a agua (94.6 %) y marginalmente por
funcionamiento del sector. encima del promedio de acceso a sanidad (83.2 %)
La Figura 3 presenta la evolución del acceso (World Bank, 2017). En el caso de teléfonos celu-
a fuentes mejoradas de agua y saneamiento para lares e internet, igualmente se puede observar un
el periodo 1990–2015 y la Figura 4 la de teleco- incremento sostenido en el número de usuarios
municaciones (usuarios de teléfonos celulares e por cada 100 personas. La única excepción es la
internet) para un periodo similar. En los primeros caída en el número de teléfonos celulares en 2014
casos se observa un aumento constante y estable y 2015 que, como se explicó previamente, ocurrió
a lo largo de todo el periodo. Desde 1990 el acceso debido a un cambio regulatorio.

Figura 3: Ecuador. Acceso a Fuentes Mejoradas de Agua y Saneamiento (1990–2015)
90
90
Fuentes Mejoradas de Saneamiento (% de acceso)
Fuentes Mejoradas de Agua (% de acceso)
80
85
70
80
60
75
50
1990 1996 2002 2008 2014 1990 1996 2002 2008 2014
Año Año
Fuente: Elaboración propia basada en World Bank (2017).
2. Cálculo de la brecha de infraestructura de su nivel de desarrollo. Por ejemplo, a medida

económica que el PIB per cápita de un país aumenta, su ne-
cesidad de infraestructura también aumenta. Más
La metodología que usamos para calcular la
específicamente, si el stock de infraestructura en
brecha vertical es conceptualmente similar a la
el periodo t está dado por IFt y la predicción de
utilizada en otros estudios, que se basan en una
infraestructura en base al modelo econométrico
muestra de países (Fay, 2001; Fay & Yepes, 2003;
IF t ), la brecha
para dicho periodo está dada por ( c
Carciofi & Gayá, 2007; Perrotti, 2011; Perrotti &
de infraestructura es:
Sánchez, 2011; Zambrano & Aguilera-Lizarazu,
2011).11 El objetivo es encontrar desde una pers-
IF t − IFt
BIFt = c (1)
pectiva econométrica los determinantes del stock
de infraestructura existente en un país para ob- Los estudios citados en el párrafo anterior se ba-
tener la demanda de infraestructura en función san en un análisis de una muestra de países. No-
11 Otros estudios como Calderón & Servén (2004b), Fay & Morrison (2007) y Rozas (2010) realizan un análisis de la brecha
horizontal de infraestructura.
CADE • USFQ
Figura 4: Ecuador. Usuarios de Teléfonos Celulares e Internet (ca. 1990–2015)
50
100
Usuarios de Internet (Por 100 personas)

Teléfonos Celulares (Por 100 personas)
40
80
30
60
20
40
10
20
0
1990 1996 2002 2008 2014 1990 1996 2002 2008 2014
Año Año
Fuente: Elaboración propia basada en World Bank (2017).
sotros proponemos una alternativa metodológi- cointegración. Si una variable de infraestructura

ca basada solamente en datos del Ecuador. El está cointegrada con una variable macroeconómi-
stock de infraestructura existente (potencia eléc- ca, se puede argumentar que existe una relación
trica y caminos pavimentados) en cada sector se estable de largo plazo (un equilibrio) entre ellas
entiende como la oferta de infraestructura de ese y, en consecuencia, tiene sentido estimar la bre-
sector ( IFt ). Para la demanda identificamos una cha en función de las mismas.12 Al igual que en
relación de largo plazo entre cada una de estas la literatura mencionada previamente, la brecha
variables y otras variables macroeconómicas, la es la diferencia entre el stock de infraestructura
cual permite una estimación de las necesidades (oferta) y la estimación de la demanda partiendo
IF t ). En términos econométri-
de infraestructura ( c IF t − IFt .
de la ecuación de cointegración: BIFt = c
cos, esta relación de largo plazo se define como
12 De forma más precisa, dos (o más) series de tiempo están cointegradas si cada una de ellas es una serie integrada de orden d,
pero una combinación lineal de ellas es integrada de orden d − b, con b > 0. Como se explica más adelante, en nuestro caso las
variables de interés son integradas de orden 1 –I (1)–, y existe una combinación lineal que es integrada de orden 0 –I (0)–. Es decir,
las variables de interés están cointegradas.

El modelo econométrico para cada sector de e ideas facilitada por una mayor concentración
infraestructura j, j ∈ { Electricidad, Caminos} está poblacional (Romer, 1986). Por esta razón, en su
dado por el siguiente sistema de ecuaciones diná- análisis histórico, Acemoglu et al. (2002) utilizan
micas, que representa un modelo de corrección a la densidad poblacional como proxy para el
de errores (VECM): ingreso per cápita. Más específicamente, Glover &
Simon (1975) y Frederiksen (1981) encuentran que
∆y jt = γ + α( β| y jt−1 + δ) + τ | ∆y jt−1 + µt , (2) una mayor densidad poblacional está asociada a
una mayor infraestructura.
donde y jt es un vector de variables que inclu-
Usando la densidad poblacional establecemos
ye el stock de infraestructura existente en el sector la tendencia de la demanda de infraestructura en
j en el periodo t y la densidad poblacional del potencia eléctrica y caminos pavimentados para
Ecuador en dicho periodo, ∆y jt denota el vector todo el periodo y calculamos la brecha como la
de primeras diferencias de estas variables, µt es diferencia logarítmica entre la oferta efectiva y la
el vector de errores, y γ, α, β, δ y son vectores demanda estimada de acuerdo a la relación de
de parámetros. Nuestro interés es en el término cointegración.14
β| y jt−1 + δ, que representa el término de correc- La brecha estimada de esta forma ofrece una
ción de errores. Explorando varios modelos de dinámica consistente. Sin embargo, tanto en el
corrección de errores (VECM) pudimos concluir caso de potencia eléctrica como en el de cami-
que la densidad poblacional es la única variable nos pavimentados fue necesario realizar un ajuste
que presenta una relación de cointegración tanto para determinar el nivel de la brecha en un mo-
con la potencia eléctrica como con los caminos mento particular. Para ello tomamos datos de
pavimentados.13 La densidad poblacional es ob- Zambrano & Aguilera-Lizarazu (2011).
tenida de World Bank (2017). En el caso de la electricidad, el ajuste se reali-
Pese a que matemáticamente la relación de zó al nivel del costo total de la brecha estimado
cointegración es clara, la relación entre variables por Zambrano & Aguilera-Lizarazu (2011) para
de infraestructura y densidad poblacional puede el año 2009, es decir, de tal forma que la brecha
no ser intuitiva. Sin embargo, varios estudios de-
sea del 7.2 % del PIB de ese año. Esta brecha co-
muestran que en sociedades pre-industriales so-
rresponde a 4 501.38 millones (en US$ de 2007).15
lamente las áreas relativamente prósperas podían
Para determinar el costo de producción usamos
soportar poblaciones con una alta densidad po-
los datos estimados por Perrotti & Sánchez (2011),
blacional (Acemoglu, Johnson & Robinson, 2002).
quienes realizan un análisis específicamente para
Una razón es la promoción de descubrimientos
América Latina. De acuerdo a estos autores, el
13 Adicionalmente a este modelo parsimonioso, estimamos modelos que incluían variables como el PIB real per cápita, el
valor agregado de la manufactura como porcentaje del PIB, la fracción de la industria en el PIB, el comercio (exportaciones +
importaciones) como porcentaje del PIB, y la fracción de la población urbana. Sin embargo, el modelo con la densidad poblacional
resultó ser el más sencillo y con mayor poder de predicción.
14 Es importante considerar que, si bien nuestro análisis revela una relación de cointegración entre las variables de infraestructura
y la densidad poblacional, este análisis se realiza con datos históricos y por lo tanto dicha relación no necesariamente se mantendrá
en el futuro. De hecho, Acemoglu et al. (2002) encuentran que una alta densidad poblacional está asociada con un mayor nivel de
prosperidad en el corto plazo, pero con un menor nivel en el muy largo plazo.
15 A menos que se indique de otra forma, de aquí en adelante todos los valores corresponden a US$ de 2007.
16 Este promedio corresponde a información de Argentina, Brasil, Chile y México.
CADE • USFQ
Figura 5: Ecuador. Brecha de Electricidad Per Cápita y Total (1967–2015)
16 000
60
50
14 000
Costo Total (Millones de US$ de 2007)
Costo Total (Porcentaje del PIB)

40
12 000
30
10 000
20
8 000
10
1965 1975 1985 1995 2005 2015 1965 1975 1985 1995 2005 2015
Año Año
Fuente: Cálculos propios en base a datos de World Bank (2017).
costo promedio en América Latina de producir La Figura 5 presenta la brecha de electrici-

1 kw es de US$ 2 161 (en US$ de 2000),16 valor dad per cápita (panel izquierdo) y total (panel
que incluye gastos en generación, transmisión y derecho) para el periodo 1967–2015 construida en
distribución. Para construir la serie de costos utili- base a esta información. Por un lado, en cuanto
zamos el deflactor implícito de la formación bruta a la brecha de electricidad per cápita se observa
de capital fijo (FBKF) proveniente del Banco Cen- una clara tendencia a su reducción de tal forma
tral del Ecuador (2016). El costo de producción que para el año 2015 esta era la mitad que en
de 1 Kw en 2009 fue de US$ 4 372.04 (US$ 2 161 1967.17 Por otro lado, la brecha de electricidad
que es el costo en 2000 llevado al 2009 con el de- total (brecha per cápita * población) muestra dos
flactor de la FBKF). Esto implica que la brecha partes. Hasta finales de los 70s, la brecha se re-
en 2009 fue de 1 029 592.93 Kw (1.03 Gw), lo que duce significativamente llegando a 0.57 Gw en
corresponde a una brecha per cápita de 0.07 Kw. 1979. Sin embargo, a partir de los 80s esta bre-
17 Los aumentos observados durante la década de los 80s y de los 2000s se asocian en el primer caso a una caída en la producción
eléctrica en 1981 y en el segundo caso a un salto en la densidad poblacional en 1998.

cha aumenta. La razón es que, si bien la brecha La Figura 6 presenta la brecha de caminos
per cápita se reduce a la mitad durante todo el pavimentados en km para el periodo 1967–2015.
periodo, la población del Ecuador se incrementa En este caso, la brecha no presenta una clara ten-
de manera significativa, siendo prácticamente el dencia. Si bien al inicio del periodo existe una
triple en 2015 que lo que era en 1967. gran caída en la misma, desde el año 1970 hasta
El ajuste de la brecha de caminos es más com- ahora la brecha prácticamente no se ha reducido.
plicado debido a los datos existentes. Zambrano Esto ocurre pese a que desde 1967 la densidad
& Aguilera-Lizarazu (2011) calculan la brecha de de caminos pavimentados se ha quintuplicado,
stock de caminos usando simplemente el total como se aprecia en la Figura 2. Esta dinámica
de caminos. En la actualidad estos datos no son pone de manifiesto el reto que representa cerrar
públicos y en su lugar existe una serie de datos las brechas de infraestructura. En particular, no
histórica de caminos pavimentados. Frente a es- es suficiente que la infraestructura aumente a lo
ta situación, para estimar la brecha utilizamos el largo del tiempo, sino que este aumento debe ir
procedimiento que se explica a continuación. en línea con la creciente demanda.
En primer lugar, asumimos que la brecha de Finalmente, para poder incorporar este análi-
calidad de caminos es fija y es la estimada para sis en el balance aproximado del sector público
el año 2009 por Zambrano & Aguilera-Lizarazu no financiero realizado por Fierro-Renoy (este
(2011), es decir, 17 %. Segundo, asumimos que volumen), es necesario evaluar el costo de la bre-
esta brecha de calidad ha sido cerrada. Dado que cha total de infraestructura. Como mencionamos
Zambrano & Aguilera-Lizarazu (2011) definen previamente, de acuerdo a Zambrano & Aguilera-
el indicador de calidad de vías como la propor- Lizarazu (2011) las brechas relevantes en el caso
ción de caminos pavimentados sobre el total de ecuatoriano son electricidad y transporte. La bre-
caminos, el ajuste consiste en simplemente incre- cha total de infraestructura es simplemente la
mentar los valores de caminos pavimentados en suma de las brechas de electricidad y de caminos
17 % en cada periodo. Tercero, una vez realizado pavimentados. Para el año 2015, el valor en US$
este ajuste, al igual que en el caso de electricidad, corrientes de la brecha de electricidad ascendió a
ajustamos el nivel de la brecha al costo total esti- US$ 5 765.2 millones; la brecha de transporte fue
mado por Zambrano & Aguilera-Lizarazu (2011) de US$ 11 183.8 millones, y el total correspondió
para el año 2009, es decir, el 13.7 % del PIB. Pa- a US$ 16 949 millones, es decir, 16.8 % del PIB.
ra determinar el costo de producción utilizamos La Figura 7 muestra la evolución del costo de
los valores de Perrotti & Sánchez (2011), quienes cerrar las brechas en US$ de 2007 en electricidad
estiman que producir un km de caminos pavi- y transporte. Como se observa, el costo de cerrar
mentados cuesta US$ 1 600 000 (en dólares de la brecha de transporte es históricamente alrede-
2000). Igualmente utilizamos el deflactor implí- dor de 2.5 veces el costo de cerrar la brecha de
cito de la FBKF del Banco Central del Ecuador electricidad. El costo promedio de la brecha de
(2016) para construir la serie de costo total. electricidad para todo el periodo es de 3 003.82
millones (US$ de 2007) mientras que el costo pro-
18 Como explica Fierro-Renoy (este volumen), en el balance aproximado del sector público no financiero la brecha de infraes-
tructura se estima en función de los costos promedio del periodo, mas no en función de costos reales, que es lo que presentamos
CADE • USFQ
Figura 6: Ecuador. Brecha de Caminos Pavimentados Total (1967–2015)
5 000
Caminos pavimentados (Km)
4 000
3 000
2 000
1965 1975 1985 1995 2005 2015

Año
medio de la brecha de transporte es de 7 681.94 llegaba al 50 %. En el año 2015 la más brecha fue
millones (US$ de 2007).18 la más pequeña del periodo.
La Figura 8 presenta los costos de cerrar las La evolución de la brecha de potencia eléctri-
dos brechas, pero como porcentaje del PIB. Como ca es distinta. En promedio, el costo de la brecha
se puede observar, si bien los costos de cerrar la durante el periodo representa el 8.2 % del PIB y,
brecha han aumentado, en relación al tamaño de pese a la reducción observada desde el año 2000,
la economía Ecuador ha realizado un importante el costo en el año 2015 (5.7 %) está todavía por
progreso, fundamentalmente en cuanto a caminos encima del mínimo registrado en 1980 (5.3 %). Sin
pavimentados. Aunque la brecha en 2015 todavía embargo, con la entrada en funcionamiento de las
era del 11 % del PIB, el promedio a lo largo del nuevas centrales hidroeléctricas, la brecha debería
periodo es 22.1 % y al inicio del periodo analizado reducirse en los próximos años.
aquí. El uso de costos promedio responde a la necesidad de mantener consistencia con los demás sectores analizados en el balance
aproximado. De cualquier forma, como señala Fierro-Renoy (este volumen), la trayectoria del índice de riqueza no se ve afectada
por el uso de uno u otro método. Los datos de costo usados tanto en términos reales (US$ de 2007) como en promedio del periodo
se presentan en el Anexo 2.

Figura 7: Ecuador. Costo de Cerrar las Brechas de Electricidad y Transporte (US$ 2007, 1967–2015)
Electricidad Transporte
15 000
15 000
Costo de la brecha (Millones de US$ de 2007)
Costo de la brecha (Millones de US$ de 2007)
10 000
10 000
5 000
5 000
0
1965 1975 1985 1995 2005 2015 1965 1975 1985 1995 2005 2015
Año Año
Finalmente, la Figura 9 muestra el costo total misos políticos de largo plazo. Los recientes casos
de la brecha en US$ de 2007 y como porcentaje internacionales de corrupción asociados a la com-
del PIB. Como se observa, en términos de porcen- pañía brasileña Odebrecht demuestran la dificul-
taje del PIB, la brecha es la más pequeña de todo tad y la necesidad de que estos compromisos se
el periodo. Es decir, en relación al tamaño de su mantengan de una forma eficiente y transparente.
economía, Ecuador ha logrado –con altos y bajos– Segundo, a pesar de que ese no ha sido el enfo-
reducir de forma sustancial su brecha vertical de que en este documento, es importante considerar
infraestructura. también la brecha horizontal de infraestructura.
Para concluir esta sección, es necesario recal- A nuestro conocimiento, no existen estudios espe-
car varios puntos. Primero, la brecha vertical en cíficos de Ecuador al respecto, pero los estudios
infraestructura sigue siendo substancial, represen- para América Latina muestran grandes necesi-
tando el 16.8 % del PIB en 2015. Esto implica que dades de financiamiento para cerrar esta brecha.
el país necesita realizar un gran esfuerzo fiscal Por ejemplo, como mencionamos anteriormente,
para cerrar esta brecha, lo cual requiere compro- Perrotti (2011) señala que América Latina debe-
CADE • USFQ
Figura 8: Ecuador. Costo de cerrar las brechas de electricidad y transporte ( %del PIB, 1967–2015)
Electricidad Transporte
.5
.5
.4
.4
Costo de la brecha (Porcentaje del PIB)
Costo de la brecha (Porcentaje del PIB)

.3
.3
.2
.2
.1
.1
0
1965 1975 1985 1995 2005 2015 1965 1975 1985 1995 2005 2015
Año Año
ría invertir 7.9 % del PIB anualmente entre 2006 versión. Si estos recursos se reducen, el stock de
y 2020 para alcanzar en ese año los niveles de infraestructura puede verse afectado. Por ello,
infraestructura per cápita promedio de Corea del es fundamental orientar la inversión en infraes-
Sur, Malasia, Singapur y Hong Kong. Es decir, tructura hacia su sostenibilidad de largo plazo,
la carrera por cerrar las brechas de infraestruc- evitando una dinámica procíclica.
tura no es solamente en relación a la demanda En Ecuador existe todavía una gran brecha
de infraestructura existente en Ecuador, sino tam- vertical en infraestructura económica. Cerrar esta
bién en relación a la provisión de infraestructura brecha implica no solamente una mayor inver-
en otros países. Los países y regiones que ad- sión, sino también una mejor inversión, tanto en
quieren una ventaja al respecto disfrutan de una términos de su retorno como en términos de su
mayor competitividad y crecimiento. Tercero, co- sostenibilidad. Para analizar en más detalle este
mo mencionamos previamente, el aumento de argumento, a continuación discutimos la inver-
la infraestructura puede verse afectado por las sión en infraestructura económica en Ecuador
variaciones en los recursos disponibles para in- durante los últimos nueve años.

Figura 9: Ecuador: Costo total de la brecha de infraestructura (1967–2015)
16 000
60
50
14 000
Costo Total (Millones de US$ de 2007)
Costo Total (Porcentaje del PIB)

40
12 000
30
10 000
20
8 000
10
1965 1975 1985 1995 2005 2015 1965 1975 1985 1995 2005 2015
Año Año
V. Inversión en infraestructura Presupuesto General del Estado (PGE).19 Esta in-

económica en Ecuador 2008–2016 formación se obtuvo de la base de datos del Siste-
ma Integrado de Gestión Financiera del Gobierno
En esta sección presentamos un análisis de los ecuatoriano (eSigef) a través de la Subsecretaría
montos totales invertidos por el Gobierno Central de Información de SENPLADES. Una importante
en infraestructura económica, separados por sec- ventaja de este sistema es su actualización conti-
tor: transporte y vías, telecomunicaciones, energía nua (Ministerio de Finanzas, 2016b). La base de
y electricidad, y, agua, saneamiento y riego. datos completa presenta la lista de entidades sec-
Los valores presentados corresponden a los toriales de manera homogénea para el periodo
gastos asignados, codificados y devengados en el 2008–2016 y tiene una desagregación a nivel de
19 Las definiciones de los tipos de gasto provienen del Manual de Procedimientos del Sistema de Presupuestos (Ministerio de
Finanzas, 2010), y son las siguientes: asignación presupuestaria es el “importe destinado a cubrir las erogaciones previstas en
programas, subprogramas, proyectos y unidades presupuestarias” (pág. 3); presupuesto codificado es el “monto de la asignación
presupuestaria modificada por efecto de la aprobación de resoluciones presupuestarias a una fecha determinada” (pág. 5); y
Presupuesto devengado es el “registro de los hechos económicos en el momento que ocurre[n], haya o no movimiento de dinero”
(pág. 5).
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programa. Esto permite escoger únicamente las en términos reales, mientras que el segundo (2014-
partidas de gasto pertenecientes a inversión en 2016) se caracteriza por su reducción. El mayor
infraestructura económica en los sectores analiza- crecimiento se dio en el año 2013 con un 57.8 %.
dos. Ese año el Gobierno asignó US$ 4 053.33 millones
La base utilizada presenta dos limitaciones. (en US$ de 2007). En los tres años siguientes la
La primera es que los datos del PGE son compa- inversión cayó 6.7 %, 20.5 %, y 43 %, respectiva-
rables solamente desde 2008. La segunda es que mente, llegando a US$ 1 714.3 millones (en US$
los valores que presenta el eSigef corresponden de 2007), correspondiente al 42.3 % del pico de
únicamente al Gobierno Central y no a todo el 2013. Esta volatilidad del gasto público en infraes-
Sector Público No Financiero (SPNF).20 Con este tructura económica genera incertidumbre sobre la
antecedente y luego del debido procesamiento de capacidad fiscal para conservar a mediano plazo
las bases de datos de cada año se categorizaron el stock existente y para invertir con el objetivo
todos los programas resultantes en los sectores de cerrar la brecha de infraestructura.
productivos examinados en este estudio.21 Analizando los montos devengados de cada
uno de los sectores (Figura 11) se observa que la
1. Resultados generales importancia relativa de cada sector cambió sig-
nificativamente a lo largo del periodo. Mientras
Si bien el periodo analizado en esta sección
que en los años 2008 y 2009, el sector de “Trans-
cubre solamente nueve años, la coincidencia con
porte y Vías” concentraba la mayor parte de la
el boom petrolero permite extraer varias conclu-
inversión con más de US$ 1 200 millones (76 % y
siones respecto de la dinámica de inversión en
73 %, respectivamente), a partir de 2010 el sector
infraestructura económica en Ecuador. La prime-
“Energía y Electricidad” fue el área predominan-
ra conclusión es que esta inversión es muy volátil.
te del gasto, particularmente por la inversión en
La Figura 10 presenta el total de inversión anual
hidroeléctricas. Entre 2010 y 2016, este sector con-
en US$ de 2007, junto con la tasa de variación
centró más del 50 % de la ejecución del gasto en
anual.22 En promedio, el gasto total ejecutado
infraestructura, llegando a un máximo del 69.9 %
en infraestructura económica creció a una tasa
en 2015 (con un promedio anual de 1 570 millones
del 3.1 % al año, lo cual es consistente con el cre-
de US$ 2007 ejecutados). Por otro lado, el sector
cimiento económico promedio de este periodo
“Agua, Saneamiento y Riego” tuvo una ejecución
(3.51 % anual). Sin embargo, existen dos periodos
del 20 % del gasto en infraestructura en 2008, pero
claramente diferenciados. El primero (2010–2013)
terminó en 2016 con menos del 1 % del total de
se caracteriza por un crecimiento de la inversión
la inversión. El sector “Telecomunicaciones” a lo
20 El SPNF incluye al Gobierno Central, al resto de entidades del Sector Público No Financiero —como instituciones de educación
superior, gobiernos autónomos descentralizados, entre otras—, y a las empresas públicas no financieras —como Petroecuador
(Banco Central del Ecuador, 2017b).
21 Para una explicación del tratamiento de las bases de datos véase el Anexo 1.
22 A lo largo de esta sección, los valores correspondientes a la inversión en infraestructura económica del Gobierno Central han
sido llevados a US$ de 2007 con el deflactor implícito de la FBKF del Banco Central del Ecuador (2016).
23 Estas participaciones pequeñas de los sectores de agua y telecomunicaciones en el gasto total de inversión productiva se deben
a que en las bases de datos utilizadas para esta sección no se cuenta con la información de los gobiernos locales (con competencia
sobre la distribución de agua) ni de las empresas públicas (una de ellas controla a nivel nacional el servicio público de telefonía fija
y celular).

Figura 10: Ecuador. Gasto Devengado Real del Gobierno Central en Infraestructura Económica
4,000
60
Total Devengado (Millones de US$ del 2007)
Tasa de Variación Anual (Porcentaje)

3,500
40
3,000
20
2,500
0
-20
2,000
-40
1,500
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Año
Total Devengado (Millones de US$ del 2007) Tasa de Variación Anual
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Finanzas (2017).
largo del periodo tuvo un escaso 1 % de promedio presenta el BCE (Tabla 4). El propósito de esta
del total de inversión.23 comparación es mostrar la importancia relativa
Esta breve descripción brinda un claro pano- de la inversión en infraestructura en relación al
rama de las prioridades de inversión que tuvo tamaño del gobierno y de la economía en total.
el Gobierno ecuatoriano. Al inicio de su gestión, El gasto devengado del Gobierno Central en
direccionó mayores recursos a la generación y re- infraestructura representó en promedio el 4 % del
cuperación de la red vial del país, sumando luego PIB, pero como mencionamos anteriormente, exis-
a esta prioridad el cambio de la matriz energética. te una gran variación marcada por dos claras ten-
Para profundizar el análisis del gasto en in- dencias. Entre 2010–2013 la inversión aumenta
fraestructura económica, a continuación presen- hasta llegar a un nivel máximo de 6 % del PIB,
tamos la relación entre los montos de inversión luego de lo cual disminuye rápidamente hasta lle-
económica devengados durante el periodo 2008– gar al 2.5 % en 2016. Es importante destacar que
2016 con el PIB del Ecuador y la formación bruta este nivel es casi 1 punto porcentual menor que
de capital fijo (FBKF) del Gobierno Central que
CADE • USFQ
Figura 11: Ecuador. Gasto Devengado Real del Gobierno Central en Infraestructura Económica por Sector
Productivo
4 000
Gasto Devengado (Millones de US$ de 2007)
3 000
2 000
1 000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Año
Transporte y Vías Telecomunicaciones
Energía y Electricidad Agua, Saneamiento y Riego
el observado al inicio del periodo, dando cuenta el año 2015 la proporción llega a más del 80 %
del ciclo atravesado. debido a la gran caída de la FBKF total.
En cuanto a la inversión respecto a la FBKF Este breve análisis confirma lo presentado an-
del Gobierno Central, el gasto en infraestructu- teriormente respecto de la gran volatilidad de
ra económica representó en promedio el 61 %.24 la infraestructura económica durante el periodo
Entre 2015 y 2016 se observa una caída de 40.8 analizado y su relación con el boom petrolero.
puntos porcentuales, llegando al 39.5 %. Este es Adicionalmente, permite una comparación con
el valor más bajo del periodo y significativamen- la inversión en infraestructura pública de otros
te por debajo del 48.4 % observado en 2008. En países de la región como se presenta en la Figura
1. Pese a que la inversión en Ecuador está sub-
24 El resto de la inversión en FBKF del Gobierno Central corresponde a los demás sectores no analizados en el presente trabajo,
como son: educación, salud, vivienda, entre otros.

25 La razón es que los datos de INFRALATAM (2017) para los demás países presentados en la Figura 1 se basan en una definición
más amplia del sector público.

Tabla 4: Ecuador. Montos de inversión devengados, PIB y FBKF del Gobierno Central (millones de US$ de
2007, 2008–2016)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Promedio
PIB 54 250.41 54 557.73 56 481.06 60 925.06 64 362.43 67 546.13 70 243.05 70 353.85 69 321.41 63 115.68
FBKF Gobierno Central (p) 3 830.25 2 913.21 2 817.66 3 860.71 4 307.90 5 910.47 5 656.98 3 741.66 4 339.26 4 153.12
Inversión en infraestructura
1 852.02 1 767.98 1 809.61 2 359.97 2 569.32 4 053.33 3 780.97 3 005.39 1 714.30 2 545.88
económica (IE)
Total IE / PIB 3.4 % 3.2 % 3.2 % 3.9 % 4.0 % 6.0 % 5.4 % 4.3 % 2.5 % 4.0 %
Total IE / FBKF GC 48.4 % 60.7 % 64.2 % 61.1 % 59.6 % 68.6 % 66.8 % 80.3 % 39.5 % 61.0 %
p: Valores provisionales.
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Finanzas (2017) y Banco Central del Ecuador (2017a).
estimada en relación a los datos de los demás (Figura 12). El análisis de las variaciones del gasto
países,25 el promedio de 4 % con relación al PIB durante estas etapas es relevante debido a que
está por encima de varios países. Sin embargo, permite comprender la política presupuestaria
ningún otro país presenta una caída tan preci- del Gobierno en el proceso de implementación
pitada como la de Ecuador al final del periodo. del PGE, y la preparación de la proforma presu-
Si bien la mayoría de países tiene una tendencia puestaria del año subsiguiente.
decreciente en esos años y ninguno incluye datos La principal observación es que en general los
de 2016 –cuando Ecuador registra la mayor caí- montos asignados estuvieron por debajo de los
da en inversión económica–, solo Paraguay tiene montos manejados en las subsecuentes etapas pre-
una caída comparable a la de Ecuador durante supuestarias. Esto da cuenta de las presiones de
el periodo 2013–2015. Es precisamente la veloci- gasto existentes no solamente en el momento de
dad y magnitud de la reducción en la inversión la definición presupuestaria, sino también duran-
económica en Ecuador lo que hace pensar que: 1) te la implementación del PGE.26 Adicionalmente,
La infraestructura existente es vulnerable frente esta brecha tiende a aumentar con el crecimiento
a shocks externos, y 2) Es difícil que la brecha económico, llegando a un máximo en 2013. Esto
de infraestructura se siga cerrando a la velocidad es consistente con el hecho de que varios proyec-
vista durante la última década. tos de infraestructura se realizaron bajo decretos
de emergencia.27
2. Resultados por etapa presupuestaria Quizás lo más interesante, sin embargo, es la
dinámica de los últimos años. Tanto los gastos co-
Para entender de forma más precisa la dinámi-
dificados como devengados disminuyen a partir
ca subyacente al aumento y caída de la inversión
de 2013. Pese a ello, los gastos asignados aumen-
económica en Ecuador, a continuación presenta-
tan significativamente en 2014 y 2015. Nuestra
mos una comparación del gasto por etapa pre-
interpretación es que la estructura interanual del
supuestaria: asignación, codificación y ejecución
26 Llama la atención el monto asignado de tan solo US$13 millones en 2010. La reducción en relación al año 2009 se puede deber
a la incertidumbre que representó para las finanzas públicas la confluencia de dos shocks exógenos: la crisis financiera global de
2008 y la caída de los precios del petróleo en 2009. Si bien creemos que el valor es demasiado pequeño, es el resultado que surge de
la metodología utilizada de forma consistente para todos los años analizados.
27 Agradecemos a un revisor por hacernos notar este punto.
CADE • USFQ
Figura 12: Ecuador. Gasto en Infraestructura Económica del Gobierno Central por Etapa Presupuestaria
(2008–2016)
Gasto en Infraestructura (Millones de US$ de 2007)
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Año
Total Asignado Total Codificado Total Devengado
proceso presupuestario lleva a una ilusión en la fue marginalmente inferior a los de 2008 y 2010.
que el aumento del gasto ejecutado debería ins- Tal suceso pone en entredicho la capacidad fiscal
titucionalizarse en el presupuesto asignado de para afrontar el shock permanente que representa
años posteriores, de una manera completamen- la caída de los precios del petróleo desde 2015,
te aislada de la realidad económica que enfrenta no sólo para construir nueva infraestructura, sino
el país. En el año 2015 el gasto devengado cae también para mantener el stock ya edificado. La
significativamente por debajo del gasto asignado proporción del gasto que represente este último
y codificado y solamente en el 2016 –cuando la rubro puede agravar las condiciones de sosteni-
desaceleración económica es innegable– los tres bilidad fiscal y limitar la habilidad del gobierno
valores se encuentran alineados. Es importante para utilizar la inversión pública como amortigua-
señalar que en este año el gasto devengado de dor de las épocas recesivas.
inversión en infraestructura económica fue prác- Hay varias lecciones que se pueden extraer de
ticamente el mismo que en 2009, que a su vez este análisis. Primero, el proceso presupuestario

tiende a ser eficiente -en el sentido de que el valor de definición y ejecución presupuestaria, toman-
asignado está en línea con los valores codificados do en cuenta que la estabilidad y la adaptabilidad
y devengados- cuando los recursos son escasos (ej. de las políticas son significativas para fomentar
2016). Sin embargo, cuando los recursos abundan el desarrollo (Franco & Scartascini, 2014). Esto es
–como fue el caso durante el boom petrolero– el cierto sobre todo dado que el desarrollo produc-
proceso se vuelve ineficiente. La asignación tiende tivo está ligado a la disponibilidad de obras de
a estar separada de la codificación y ejecución pre- infraestructura (Rozas & Sánchez, 2004).
supuestaria y las presiones de gasto encuentran
la forma de transformarse en gasto efectivo (ej. VI. Conclusiones
decretos de emergencia). Segundo, esta dinámica
tiende a perpetuarse y a institucionalizarse de for- Durante las últimas décadas Ecuador ha rea-
ma independiente de la dinámica económica real. lizado un gran progreso en reducir la magnitud
La mejor muestra de esto es el incremento de más de la brecha vertical de infraestructura económi-
de US$2 147 millones en el valor asignado para ca. Pese a ello, Ecuador tiene todavía un largo
gasto en infraestructura económica entre 2013 y camino que recorrer para cerrar esta brecha que
2015, justamente cuando el precio del petróleo en el año 2015 fue de casi 17 % del PIB. Más aún,
se encontraba en picada y era claro que el gasto es necesario considerar que la carrera por cerrar
tendría que reducirse. Tercero, como implicación las brechas de infraestructura no solo es interna
de las dos primeras lecciones, la clave del gasto (en relación al nivel de desarrollo de un país),
en infraestructura económica es la buena admi- sino también externa (en relación a otros países).
nistración de los recursos en épocas de bonanza. Varios países en el mundo –sobre todo en Asia–
Solamente de esta forma se puede seguir invir- han avanzado mucho más rápido en términos de
tiendo en infraestructura económica cuando la infraestructura económica contribuyendo de esta
bonanza –de forma inevitable– termina. forma a su competitividad y crecimiento. Ecuador
De esta forma, ante la ausencia de leyes que debe intentar alcanzar a estos países.
condicionaran la manera en que se diseñaron y Este reto es complejo, sobre todo al conside-
la temporalidad con que se implementaron las rar las perspectivas económicas actuales. Una vez
políticas de inversión, el gasto devengado en in- que el boom petrolero de la última década ha
fraestructura económica entre 2008 y 2016 tuvo llegado a su final y que los recursos disponibles
un claro carácter procíclico. Es decir, en un pri- para inversión en infraestructura económica se
mer momento el gasto aceleró los episodios de han vuelto escasos, la pregunta no es solamente
crecimiento económico y sus externalidades posi- si van a existir los recursos para nueva inversión,
tivas. Sin embargo, los recortes subsecuentes pro- sino si los mismos van a ser suficientes para man-
fundizaron la recesión económica dejando como tener la inversión realizada previamente.
alternativa para atenuar los efectos del enlenteci- Como mostramos en este artículo, el gasto
miento económico al endeudamiento público. en infraestructura económica durante el periodo
Así, es fundamental que a largo plazo se modi- 2008–2016 ha sido altamente procíclico. En térmi-
fique el comportamiento procíclico de la política nos reales, la inversión total en este sector llegó a
duplicarse, pero para el año 2016 fue la menor del
CADE • USFQ
periodo. Como demuestra nuestro análisis de la

inversión por etapa presupuestaria, el problema
no se encuentra en la escasez de recursos –y por
lo tanto tampoco se resuelve en ese momento–.
La clave está en administrar de forma apropia-
da los recursos cuando son abundantes. Solo de
esta forma es posible lograr que la inversión en
infraestructura sea sostenible en el largo plazo.

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SENPLADES (2013). Plan Nacional para el Buen

Vivir 2013–2017. Quito: SENPLADES.
Serebrisky, T. (2014). Infraestructura sostenible para

la competitividad y el crecimiento inclusivo. Banco
Interamericano de Desarrollo.
The Lauder Institute (2015). Overcoming the infras-

tructure gap. University of Pennsylvania.
Vicepresidencia de la República del Ecuador

(2015). Estrategia Nacional Para el Cambio de la
Matriz Productiva. Quito: Vicepresidencia de la
República del Ecuador.
CADE • USFQ
Anexo 1
Procedimiento Usado con las Bases de Datos de Ejecución Presupuestaria
En este Anexo se describe el procedimiento drenaje y control de inundaciones”, “desa-

que se llevó a cabo para filtrar las bases de datos rrollo de proyectos hidroeléctricos”, “servi-
de ejecución presupuestaria de cada año, y obte- cio de telecomunicaciones para la sociedad”,
ner así los programas alineados a los sectores que “mantenimiento vial”, “construcciones via-
son el objeto de este estudio: les”, “puertos y aeropuertos”, entre otros.
1. Filtrar la variable “DESCRIPCION GRUPO” 5. Luego de ello, se categoriza todos los pro-
para quedarse únicamente con los grupos gramas filtrados para cada año en los si-
de gasto: bienes de larga duración, obras guientes sectores estratégicos, que son obje-
públicas, otros gastos de inversión y, trans- tivo del presente estudio: Transporte y Vías,
ferencias y donaciones para inversión. Los Telecomunicaciones, Energía y Electricidad,
otros grupos de gasto que aparecen en las y, Agua, riego y saneamiento.
bases de datos recibidas, no se relacionan a
6. Finalmente, se realiza la suma agregada por
inversión en formación bruta de capital fijo.
cada sector de estudio del monto devenga-
2. Filtrar la variable “DESCRIPCION SEC- do de cada programa. Cabe señalar que en
TOR” para quedarse únicamente con los el año 2008, se sumó las cuentas “saldo por
sectores administrativos: gobierno central comprometer” y “saldo por pagar” debido
y, entidades descentralizadas y autónomas. a que los datos de la variable “monto de-
Con ello, se excluyen a los gastos de las vengado” registraba varias inconsistencias.
entidades de seguridad social, de preasig-
naciones, y de financiamiento de derivados
deficitarios.
3. Filtrar la variable “DESCRIPCION SECTO-

RIAL” para quedarse únicamente con los
siguientes sectores ejecutores de la políti-
ca pública: comunicaciones, administrativo,
agropecuario, desarrollo urbano y vivienda
y, recursos naturales.
4. Filtrar la variable “DESCRIPCION PRO-

GRAMA” para quedarse únicamente con
los programas relacionados a los sectores de
interés. Por ejemplo, en esta variable se tiene
programas de “dotación de agua potable”,
“saneamiento y residuos sólidos”, “riego,

Anexo 2
Datos de Infraestructura y Brechas de Infraestructura (1967–2015)
Nota: La Tabla inicia en la siguiente página.
CADE • USFQ
Tabla A2 (1 de 7): Ecuador. Datos de Infraestructura y Brechas de Infraestructura (1967–2015)

1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973
Medidas de Infraestructura básica
Fuentes mejoradas de agua
( % de la población)
Fuentes mejoradas de saneamiento
Usuarios de internet (Por 100 habitantes)
Suscripciones a celulares
(Por 100 habitantes)
Producción de Electricidad (Gwh) 672.00 749.00 850.00 949.00 1 050.00 1 117.00 1 256.00
Potencia de Electricidad (Kw) 76 712 85 502 97 032 108 333 119 863 127 511 143 379
Caminos pavimentados (Km) 1 860.42 2 515.04 3 010.39 2 999.01 3 184.13 3 031.07 3 150.00
Caminos pavimentados (Km por km2 ) 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Costos unitarios de infraestructura

Costo por kw de electricidad 359.90 381.88 427.20 435.74 396.21 512.50 735.63
Costo por km de camino pavimentado 266 472 282 745 316 299 322 619 293 352 379 452 544 657
Cantidad de brechas de Infraestructura

Electricidad per cápita (Kw) 0.13 0.13 0.12 0.12 0.11 0.11 0.11
Electricidad total (Kw) 711 234 710 104 696 049 693 087 695 919 726 252 716 513
Electricidad ( % de la potencia total) 9.27 8.31 7.17 6.40 5.81 5.70 5.00
Caminos pavimentados (Por km2 ) 0.02 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Caminos pavimentados
0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
(Por km2 , ajustado por calidad)
Caminos pavimentados (Km) 4 813 3 661 3 144 3 244 3 139 3 388 3 348
Caminos pavimentados ( % del stock total) 2.59 1.46 1.04 1.08 0.99 1.12 1.06
Costo de brechas de infraestructura

Potencia eléctrica (mill. de US$ ) 255.98 271.18 297.35 302.00 275.73 372.20 527.09
Potencia eléctrica (mill. de US$ de 2007) 2 582.98 2 578.87 2 527.83 2 517.08 2 527.36 2 637.52 2 602.15
Potencia eléctrica ( % del PIB) 0.10 0.11 0.10 0.11 0.10 0.12 0.14
Caminos pavimentados (mill. de US$) 1 282.65 1 035.06 994.45 1 046.47 920.93 1 285.59 1 823.69
12 942.86 9 843.38 8 453.91 8 721.86 8 441.32 9 109.98 9 003.28
(mill. de US$ de 2007)
Caminos pavimentados ( % del PIB) 0.50 0.40 0.32 0.37 0.33 0.40 0.47
Brecha total (mill. de US$) 1 538.62 1 306.24 1 291.80 1 348.47 1 196.66 1 657.79 2 350.77
Brecha total ( % del PIB) 0.60 0.51 0.42 0.47 0.43 0.52 0.60
Memo: Indicadores macroeconómicos

PIB nominal (mill. de US$ corrientes) 2 552.37 2 580.94 3 110.68 2 861.13 2 752.90 3 184.46 3 889.89
Población 5 460 478 5 625 829 5 795 712 5 969 918 6 148 361 6 331 179 6 518 503
Deflactor de la FBKF (en US$ de 2007) 0.0991 0.1052 0.1176 0.1200 0.1091 0.1411 0.2026


1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
Producción de Electricidad (Gwh) 1 430.00 1 650.00 1 885.00 2 260.00 2 569.00 2 895.00 3 155.00

Costo por kw de electricidad 738.68 891.89 1 024.41 1 183.07 1 316.61 1 457.96 1 656.90
Costo por km de camino pavimentado 546 917 660 353 758 471 875 946 974 813 1 079 471 1 226 763

0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Caminos pavimentados (Por km) 3 040 3 253 3 190 3 128 3 066 2 952 2 841

Potencia eléctrica (mill. de US$ ) 515.31 597.26 664.64 708.11 766.04 830.86 955.07
Caminos pavimentados (mill. de US$) 1 662.49 2 148.29 2 419.83 2 739.84 2 988.74 3 186.61 3 484.99
8 173.56 8 747.61 8 578.64 8 410.50 8 244.06 7 937.64 7 638.62
Memo: Medidas macroeconómicas

Población 6 710 462 6 907 185 7 109 212 7 316 456 7 528 109 7 743 360 7 961 402
CADE • USFQ

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Costo por kw de electricidad 2 111.45 2 091.48 1 694.54 1 712.47 1 691.05 1 680.27 1 729.52
Costo por km de camino pavimentado 1 563 316 1 548 527 1 254 637 1 267 909 1 252 048 1 244 070 1 280 532

0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01

Potencia eléctrica (mill. de US$ ) 1 432.82 1 434.94 1 173.42 1 195.76 1 189.92 1 188.78 1 228.86
7 826.64 7 132.85 6 499.18 6 092.20 6 388.94 6 699.92 6 480.89

Población 8 183 120 8 409 053 8 637 873 8 868 249 9 098 852 9 329 636 9 561 489


1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
73.80 74.40 75.00 75.60 76.20
57.00 58.40 59.70 61.00 62.30
Usuarios de internet (Por 100 habitantes) 0.00 0.01 0.02 0.03
0.00 0.17


0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01

6 266.99 6 824.91 7 430.35 7 715.45 7 434.02 7 482.24 7 053.43

Población 9 794 000 10 029 000 10 264 000 10 502 000 10 741 000 10 981 000 11 221 000
CADE • USFQ

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
76.80 77.30 77.90 78.50 79.10 79.70 80.30
63.50 64.80 66.00 67.20 68.50 69.70 70.80
Usuarios de internet (Por 100 habitantes) 0.04 0.09 0.11 0.13 0.82 1.46 2.67
0.48 0.52 1.07 2.02 3.12 3.85 6.72
Potencia de Electricidad (Kw) 950 799 1 050 114 1 088 470 1 128 196 1 179 438 1 211 466 1 263 930


Electricidad total (Kw) 810 932 791 507 821 901 1 015 368 1 040 984 1 083 956 1 108 718
0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01

6 685.17 6 365.21 6 084.48 6 874.14 7 000.21 7 123.48 8 115.28

Población 11 460 000 11 698 000 11 937 000 12 175 000 12 411 000 12 646 000 12 879 000


2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
80.80 81.30 81.80 82.30 82.80 83.30 83.90
72.00 73.10 74.20 75.30 76.40 77.40 78.50
11.98 18.06 26.20 45.34 60.51 69.66 80.51
Potencia de Electricidad (Kw) 1 363 454 1 445 861 1 624 025 1 726 880 1 904 831 2 077 342 2 181 357


Electricidad total (Kw) 1 091 796 1 094 263 1 035 650 1 025 587 989 528 966 099 980 300
0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01

8 246.78 8 074.39 7 915.36 7 769.87 7 637.23 7 515.78 7 185.50

Población 13 093 527 13 319 575 13 551 875 13 721 297 13 964 606 14 213 955 14 472 879
CADE • USFQ

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
84.40 84.90 85.40 85.90 86.40 86.90 86.90
79.60 80.70 81.70 82.80 83.80 84.70 84.70
89.74 98.53 100.57 106.23 105.64 103.90 79.43
Potencia de Electricidad (Kw) 2 212 942 2 326 799 2 493 006 2 635 406 2 730 898 2 870 314 3 020 777


Electricidad total (Kw) 1 029 593 1 043 298 1 033 597 1 036 850 1 059 937 1 067 133 1 071 853
0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01

7 114.81 7 262.83 7 411.87 7 562.11 7 713.67 7 630.45 7 551.22

Población 14 738 466 15 012 228 15 266 431 15 520 973 15 774 749 16 027 466 16 278 844
Fuente: Cálculos propios con base en Banco Central del Ecuador (2012, 2016); Canning (1998, 2007); Perrotti & Sánchez (2011);
World Bank (2017).

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Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017 • pp.

Brechas de Infraestructura en Ecuador:

Recibido: 12 de junio de 2017

Palabras clave: Ecuador, infraestructura económica, inversión en infraestructura, cointegración, modelo

Correo electrónico: [email protected]

oficina D-319-G, Casilla Postal 17-1200-841, Quito 170901, Ecuador.

Keywords: Ecuador, economic infrastructure, infrastructure investment, cointegration, error correction

I. Introducción mica a lo largo del tiempo. Por ejemplo, ¿debería

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Tabla 1: Tipos de Infraestructura por Función y Cobertura Geográfica

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

indirecta y en donde se resalta el valor social del 2. Importancia de la infraestructura en la

Tabla 2: Varios países. Elasticidad Producto del Capital Público

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

y el crecimiento económico a largo plazo. Estos de la inversión en infraestructura, como insumo,

Argentina Bolivia Brasil

Chile Colombia Costa Rica

Panamá Paraguay Perú

Fuente: Elaboración propia basada en INFRALATAM (2017).

La Figura 1 muestra la tendencia reciente de tendencias en esta inversión en la región. En el

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Tabla 3: Ecuador. Variables de Infraestructura Económica por Sector

adicional de capacidad implica un consumo adicional de un KW por año.

Figura 2: Ecuador. Potencia Eléctrica y Caminos Pavimentados (1965–2015)

Caminos Pavimentados (Km por km cuadrado)

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Figura 3: Ecuador. Acceso a Fuentes Mejoradas de Agua y Saneamiento (1990–2015)

Fuente: Elaboración propia basada en World Bank (2017).

2. Cálculo de la brecha de infraestructura de su nivel de desarrollo. Por ejemplo, a medida

Figura 4: Ecuador. Usuarios de Teléfonos Celulares e Internet (ca. 1990–2015)

Usuarios de Internet (Por 100 personas)

Fuente: Elaboración propia basada en World Bank (2017).

sotros proponemos una alternativa metodológi- cointegración. Si una variable de infraestructura

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Figura 5: Ecuador. Brecha de Electricidad Per Cápita y Total (1967–2015)

Costo Total (Porcentaje del PIB)

Fuente: Cálculos propios en base a datos de World Bank (2017).

costo promedio en América Latina de producir La Figura 5 presenta la brecha de electrici-

eléctrica en 1981 y en el segundo caso a un salto en la densidad poblacional en 1998.

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Figura 6: Ecuador. Brecha de Caminos Pavimentados Total (1967–2015)

1965 1975 1985 1995 2005 2015

Fuente: Cálculos propios en base a datos de World Bank (2017).

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Fuente: Cálculos propios en base a datos de World Bank (2017).

Costo de la brecha (Porcentaje del PIB)

Fuente: Cálculos propios en base a datos de World Bank (2017).

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Figura 9: Ecuador: Costo total de la brecha de infraestructura (1967–2015)

Costo Total (Porcentaje del PIB)

Fuente: Cálculos propios en base a datos de World Bank (2017).

V. Inversión en infraestructura Presupuesto General del Estado (PGE).19 Esta in-

Polémika 12 • Año 5 • Semestre II • 2017

Tasa de Variación Anual (Porcentaje)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Total Devengado (Millones de US$ del 2007) Tasa de Variación Anual

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Finanzas (2017).