Radicado: 25000-23-37-000-2015-01890-01 (23261)

Demandante: Servitrust GNB Sudameris S.

A.
IMPUESTO PREDIAL EN EL MUNICIPIO DE CHÍA - CUNDINAMARCA - Base
gravable / AUTOAVALÚO DE LA DECLARACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL –
Alcance

[L]a base gravable del impuesto predial unificado corresponde al avalúo catastral o el
autoavalúo, según sea el caso (art. 3.º Ley 44 de 1990), pero tal elemento de la
cuantificación debe acudir a disposiciones normativas que, aunque inciden fiscalmente,
no son propiamente regulaciones de naturaleza tributaria. Al respecto, a partir de las
directrices sobre el reajuste de los avalúos, así como la necesidad de formar, actualizar
y conformar los catastros, la Ley 14 de 1983, entre otras disposiciones, señaló que las
autoridades catastrales, entre ellas, el IGAC, estarían a cargo de los procesos de
formación, actualización de la formación, conservación y de los demás procedimientos
que propendieran por incorporar al censo catastral la información de los predios
públicos y privados y sus condiciones, físicas, jurídicas, fiscales y económicas. Con
ese propósito, el IGAC expidió la Resolución 2555 de 1988 que posteriormente vino a
ser actualizada —derogada— mediante la Resolución 070 de 2011 (esta a su vez,
modificada por la Resolución 1055 de 2012), disposiciones que regulan los
procedimientos relacionados con la formación, actualización de la formación,
conservación y revisión, junto con otra serie de procedimientos que contribuyen a
mitigar las disparidades de tipo jurídico, físico y económico que sufren los inmuebles y
que, en algunos casos, incidirá en el ámbito fiscal. De acuerdo con las disposiciones
vigentes para la época de los hechos de la demanda, uno de los procedimientos que
puede activar la renovación de la información que se incluye en la ficha catastral de un
inmueble, es el relativo a la autoestimación de los avalúos catastrales, conforme a los
artículos 141 y siguientes de la Resolución 070 de 2011, en concordancia con el
artículo 183 del Decreto Ley 1333 de 1986 (que codifica la Ley 14 de 1983). A solicitud
de parte, el propietario o poseedor podrá autoestimar el avalúo de su predio o de las
mejoras, antes del 30 de junio de cada anualidad, sin que tal estimación pueda ser
inferior al avalúo vigente, de tal suerte que este tipo de procedimiento esencialmente es
para incrementar el avalúo formado por la respectiva autoridad catastral y no para
disminuirlo. Con miras a que la autoridad catastral acepte esa autoestimación del
avalúo, el solicitante deberá soportar tal cuantificación en pruebas que corroboren el
valor real del inmueble, así como la sustentación de los cambios físicos, de valorización
o de cambios de uso que haya sufrido y que se proyecte como un aumento en el avalúo
(art. 144 Resolución 070 de 2011). Cumplido el trámite y tras la revisión pertinente, la
autoridad podrá aceptar esa autoestimación, la cual se incorporará en la información
catastral del inmueble como avalúo catastral con fecha de 31 de diciembre del
respectivo año. El anterior trámite se entiende inserto dentro del período de
conservación catastral que opera al día uno después de culminada la fase de formación
o actualización de la formación, y que, en aras de mantener la información necesaria de
los cambios sobre los predios, podrá inscribirse o renovarse toda aquella
información útil al catastro, sin necesidad de incurrir en los costos que amerita los
procedimientos de formación y actualización. Tales cambios que ameritan ser
informados en la etapa de conservación, atienden a las mutaciones que están
clasificadas en cinco categorías (primera, segunda, tercera, cuarta y quinta, art. 115
ibidem).

FUENTE FORMAL: LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 3 / LEY 14 DE 1983 / DECRETO

LEY 1333 DE 1986 - ARTÍCULO 183 / RESOLUCIÓN 070 DE 2011 (IGAC) - ARTÍCULO
141 / RESOLUCIÓN 070 DE 2011 (IGAC) - ARTÍCULO 144 / RESOLUCIÓN 070 DE
2011 (IGAC) - ARTÍCULO 115 / RESOLUCIÓN 1055 DE 2012 (IGAC)

NOTA DE RELATORÍA: La Sala reitera y acoge lo decidido en el juicio seguido por las
mismas partes procesales y respecto de los actos que liquidaron oficialmente el IPU del

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Demandante: Servitrust GNB Sudameris S.
A.
período gravable 2014, por idéntico inmueble ubicado en el municipio de Chía, consultar
sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 05 de noviembre de 2020, Exp.
25000-23-37-000-2015-00110-01(23014), C.P. Stella Jeanntte Carvajal Basto

IMPUESTO PREDIAL EN EL MUNICIPIO DE CHÍA - CUNDINAMARCA – Limitación

[D]ado que los procesos de formación, actualización de la formación y la información

que debe inscribirse en el catastro en la fase de conservación derivará en cambios que
pueden incidir fiscalmente, el artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 previó una limitación a la
cuota tributaria del impuesto predial unificado, producto del nuevo avalúo catastral
resultante, consistente en que no podrá superar el doble del impuesto determinado en
el año inmediatamente anterior. De ahí que el incremento que experimentará la cuota
tributaria producto de un nuevo avalúo será gradual, atendiendo al hecho de que en
cada anualidad se deberá corroborar que la cuota no exceda del doble del impuesto
obtenido en el período anterior hasta lograr cuantificarse completamente con el nuevo
avalúo. Cabe registrar que el primer inciso del mencionado artículo 6.º señala como
momento de partida del nuevo avalúo resultante la entrada en vigor del proceso de
formación catastral; sin embargo, su Decreto Reglamentario 2388 de 1991 supera dicha
imprecisión al remitir al proceso de formación indicado en los artículos 5.º y 175 de la
Ley 14 de 1983 y del Decreto Ley 1333 de 1986, respectivamente, ambas normas
referidas tanto a la formación como a la actualización de la formación, de tal forma que
las previsiones de la Ley 44 de 1990 no pueden interpretarse de manera restringida a la
fase en la cual la autoridad catastral hace la formación, sino en relación con todos los
procedimientos regulados en la Resolución 070 de 2011, incluida la actualización, la
conservación y la revisión, entre otras, puesto que todas ellas pretenden eliminar las
disparidades en la información jurídica, física, económica y fiscal de los predios y la
correcta fijación del avalúo catastral.

FUENTE FORMAL: LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN 070 DE 2011

(IGAC)

IMPUESTO PREDIAL EN EL MUNICIPIO DE CHÍA - CUNDINAMARCA - Predio

urbanizado no edificado

[R]especto de la clasificación de predios urbanizados no edificados, debe recalcarse

que, a la luz del artículo 21 del Acuerdo municipal 52 de 2013, estos corresponden a
los no construidos que cuentan con algún tipo de obra de urbanismo o, cuendo menos
del 30 % del área del lote se encuentra construida. Por lo demás, se insiste en que el
artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 trae una previsión para cuando el aumento de la cuota
tributaria surge como consecuencia de una variación en el avalúo catastral que
corresponde a la base gravable del IPU, pues para casos en los que el aumento del
tributo está precedido de un cambio en la tarifa, otra será la disposición que regula el
tratamiento del impuesto predial y que no es objeto del presente debate. (…) Según el
criterio fijado por la Sección Cuarta en las sentencias del 04 de abril de 1997 (exp.
8126, CP: Consuelo Sarria Olcos), y del 18 de marzo de 2010 (exp. 16971, CP: Martha
Teresa Briceño de Valencia [E]), el cual se reiteró en la precitada sentencia del
expediente 23014, aunque legalmente no existe una definición de predios
«urbanizados no edificados», lo cierto es que «la locución, dada la claridad de su tenor
literal, rechaza cualquier hipótesis de construcción o edificación», de manera que «la
clasificación de un predio como urbanizado no edificado, para efectos del impuesto
predial, no depende de un porcentaje de construcción» (sentencia del 05 de noviembre
de 2020, exp. 23014, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). Así, con fundamento en el
artículo 148 del CPACA, esta Judicatura también inaplicará los incisos 6.° y 7.° del
artículo 21 del Acuerdo Municipal 52 de 2013, en acogimiento a los razomientos que

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esta corporación hizo de cara a la ilegalidad del condicionamiento de porcentaje de
construcción que dichos artículos efectúan a fin de que los predios califiquen como
urbanizados no edificados. Por lo demás, debe indicarse que las condiciones físicas,
jurídicas y económicas del predio analizado en el expediente 23014 se mantuvieron al
momento de expedirse los actos demandados en el presente litigio (siguió teniendo una
construcción de 12.207 metros cuadrados, la misma que había por los años 2013 y
2014), de ahí que la extensión de los análisis sean compatibles para resolver esta
controversia.

FUENTE FORMAL: ACUERDO MUNICIPAL 52 DE 2013 - ARTÍCULO 21 / LEY 44 DE

1990 – ARTÍCULO 6 /

PAGO EN EXCESO EN EL IMPUESTO PREDIAL – Improcedencia / CONDENA EN

COSTAS - Improcedencia. Falta de prueba de su causación

Por otra parte, se negará la solicitud de restituir los valores que se hubieren pagado en
exceso por concepto del impuesto predial por el año 2015, en la medida que, de un
lado, tal pago no está acreditado y, de otro, la devolución del eventual pago en exceso
deberá solicitarse ante la Administración con fundamento en este fallo, siguiendo el
procedimiento fijado para esos efectos por la normativa local y en el Estatuto Tributario.
(…) Finalmente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en la medida en que no
se encuentra demostrada su causación (ordinal 8.º del artículo 365 del CGP).

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) -

ARTÍCULO 365, NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01890-01(23261)

Actor: SERVITRUST GNB SUDAMERIS S. A.

Demandado: MUNICIPIO DE CHÍA

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la

sentencia del 25 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la
demanda y se abstuvo de condenar en costas (f. 257).

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A.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Mediante Factura nro. 2015096781, el municipio de Chía determinó, por el año

gravable
2015, el impuesto predial respecto del inmueble con matrícula inmobiliaria 50N-333035,
con un saldo a pagar de $1.216.040.180 (f. 19); acto que, tras la interposición del
recurso de reconsideración, fue confirmado por la Resolución nro. 2532, del 03 de
agosto de 2015 (ff. 20 a 24).

ANTECEDENTES DEL PROCESO

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en

el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes
pretensiones (ff. 2 y 3):

Primera. Se declare la nulidad del acto de liquidación del impuesto predial del año 2015, contenido
en la factura nro. 2015096781 o cualquier acto que la reemplace, correspondiente a la liquidación
del impuesto predial año gravable 2015 sobre el predio ubicado en la A. Pradilla D 13 3A E 347K
del municipio de Chía-Cundinamarca, identificado con la cédula catastral nro. 00-00-007-2569-000,
por

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A.

medio de la cual se liquidó y cobró la suma total de un mil doscientos dieciséis millones cuarenta y
mil ciento ochenta ($1.216.040.180) a pagar sin descuentos para el día 31 de julio de 2015.

Segunda. Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 2532, del 03 de agosto de 2015,
proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Chía, por medio de la cual se decide el
recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación contenida en la misma factura y se
confirma la liquidación del impuesto predial unificado según la misma factura.

Tercera. Que como consecuencia de la nulidad decretada y a título de restablecimiento del

derecho, se ordene reliquidar el mismo impuesto predial, aplicando el “tope” a que hace referencia
el inciso primero del art. 6.° de la Ley 44 de 1990, declarándose en consecuencia que la actora tan
solo debe pagar la suma de doscientos sesenta y dos millones setecientos cincuenta y ocho mil
quinientos cuarenta y ocho pesos ($262.758.548), suma que equivale al doble del monto del
impuesto que le correspondía pagar el año 2014.

Cuarto. Que se condene a la parte demandada a restituir al actor, el valor pagado en exceso, junto
con los intereses previstos en el art. 863 del Estatuto Tributario Nacional, liquidados desde la fecha
en que se hizo el pago hasta la fecha en que se verifique la devolución.

A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 13, 95.9 y 363 de
la Constitución; 6.° de la Ley 44 de 1990; 21 y 25 del Acuerdo Municipal 52 de 2013; 84,
85 y 86 de la Resolución IGAC 070 de 2011. El concepto de violación planteado se
sintetiza de la siguiente manera (ff. 5 a 16):

Puso de presente que, en el año 2013, a solicitud de parte, el IGAC incorporó la

autoestimación del avalúo catastral del inmueble con matrícula inmobiliaria 50N-
333035, en el monto de $74.312.179.000, que tendría efectos fiscales a partir del uno
de enero del año 2014. Agregó que, ante casos como este, el artículo 6.° de la Ley 44
de 1990 establece que la cuota tributaria del impuesto predial unificado determinado
con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del tributo liquidado en el año
inmediatamente anterior, esto es, para el caso discutido el del período 2014 que
también estaría limitado por la misma norma. A pesar de esta disposición, el municipio
desatendió dicho límite dado que el impuesto predial unificado, que liquidó oficialmente
la Administración, superaba el doble del impuesto del año gravable 2013.

Ahora bien, la actora advirtió que el referido artículo prevé que la anterior limitación no
cobija a los predios urbanizados no edificados los cuales, de acuerdo con el artículo 21
del Acuerdo Municipal 52 de 2013, corresponden a aquellos que tienen construcciones
en un porcentaje inferior al 30 % del área total del lote; sin embargo, la misma
disposición establece que no pertenecerán a dicha clasificación los predios
destinados a fines institucionales, siendo relevante mencionar que el inmueble de la
demandante reunía esa condición al destinarse a la actividad hospitalaria, en tanto que
allí funciona el Hospital Clínica San Rafael.

Por ello, considerando que, dado que su predio no corresponde a uno urbanizado no
edificado, el ente demandado debería limitar la cuota tributaria del impuesto predial
unificado para el período gravable 2015 y, en caso de que la autoridad persista en
calificar el inmueble como urbanizado no edificado, quebrantaría los artículos 84, 85 y
86 de la Resolución IGAC 070 de 2011, relacionados con la clasificación catastral de
los predios, y el desconocimiento de los principios de equidad e igualdad tributaria, todo
lo cual derivaría en que los actos acusados incurren en falsa motivación.

Contestación de la demanda

El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, así (ff. 122 a

124):

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A.

Expuso que, como en el año gravable 2015, el predio de la actora estaba clasificado
como urbanizado no edificado, no era aplicable el límite de cuantificación del tributo
previsto en el artículo 6.° de la Ley 44 de 1990, según el cual, el impuesto no puede
exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año
inmediatamente anterior. Agregó que el incremento del impuesto estuvo justificado por
un nuevo avalúo catastral aprobado por el IGAC en el año 2013, lo cual significó un
fuerte incremento en la base gravable del tributo para los períodos subsiguientes.

Por último, puso de presente que, en todo caso, la demandante no ha pagado el

impuesto liquidado en los actos demandados, por lo que resulta impropio que pretenda
en la demanda devolución de suma alguna de dinero.

Sentencia apelada

El tribunal negó las pretensiones de la demanda. Al efecto expuso que (ff. 231 a 258):

Como primera medida, observó que la misma sociedad actora demandó los actos

que
liquidaron oficialmente el IPU del período 2014, teniendo en cuenta el nuevo avalúo
catastral que arrojó la solicitud de autoestimación que formuló la sociedad al IGAC en
el año 2013 y que tendría efectos fiscales a partir del uno de enero de 2014. Tales
actos administrativos fueron anulados en primera instancia, pero estaba en curso el
recurso de apelación que interpuso el mismo ente demandado contra ese fallo, de tal
forma que a la fecha en que el a quo emitió la sentencia del presente asunto no se
había definido si el tributo a cargo de la actora por el período 2014 estaría limitado,
conforme al artículo
6.º de la Ley 44 de 1990, o si correspondería al determinado oficialmente.
Particularmente, puso de presente que la legalidad de los actos oficiales que liquidaron
el impuesto del período 2014 penden de un pronunciamiento de segunda instancia, así
que la comparación que tendría que hacerse al aplicarse el artículo 6.º de la Ley 44
de
1990 desatendería la validez que aún conservan estos actos
administrativos.

A la luz de esos hechos expuestos, concluyó que no se vulneró el límite de

cuantificación del tributo previsto en el artículo 6.° de la Ley 44 de 1990, porque el
tributo determinado por la Administración en la liquidación oficial del año
inmediatamente anterior (2014) equivalió a la cifra de $1.202.480.366, en tanto que el
liquidado en los actos demandados fue de $1.216.040.180, representando un
incremento de apenas el 1.3 %; es decir, no se superó el doble del impuesto del
periodo anterior. La sentencia definitiva que se emita en el juicio de legalidad contra
los actos oficiales que determinaron el IPU del período
2014 incidirá en la presente discusión, pero solo hasta que se dirima la segunda
instancia, de tal forma que, hasta entonces, el tributo del año gravable 2015 no supera
el doble del impuesto.

Recurso de apelación

La demandante apeló la sentencia del tribunal con el objeto de que se revocara y se

accediera a las pretensiones de la demanda (ff. 268 a 270). A esos efectos, señaló que
el fallo apelado no tuvo en cuenta que el impuesto del año 2014 fue determinado de

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forma ilegal por contravenir el límite previsto en el artículo 6.° de la Ley 44 de 1990 y,
por ende, no podía servir de parámetro de comparación para verificar si el impuesto del
año gravable 2015 se excedió de lo legalmente permitido. También consideró que, el
hecho de que no se hubiera proferido sentencia definitiva en relación con el impuesto
determinado por el año gravable 2014, esto no convalidaba la actuación de
la

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Administración, máxime cuando en primera instancia se había declarado la nulidad de

la liquidación oficial del impuesto del año gravable 2014.

Alegatos de conclusión

La demandante reprodujo, en esencia, los argumentos de la apelación (ff. 283 a

288). El municipio de Chía y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1- La Sala decide sobre la legalidad de los actos enjuiciados, teniendo en cuenta los
cargos de apelación formulados por la demandante, en calidad de apelante única,
contra la sentencia de primer grado, que negó las pretensiones de la demanda. En esos
términos, corresponde estudiar si, la cuota tributaria del impuesto predial del año
gravable
2015 estará limitada, de acuerdo con el artículo 6.° de la Ley 44 de 1990. A su turno,
de ser procedente, se analizará si procede la devolución de las sumas pretendidas en
el escrito de demanda.

1.1- A efectos de dirimir la presente controversia, la Sala reiterará y acogerá lo decidido

en la sentencia del 05 de noviembre de 2020 (exp. 23014, CP: Stella Jeanntte Carvajal
Basto), en el juicio seguido por las mismas partes procesales y respecto de los actos
que liquidaron oficialmente el IPU del período gravable 2014, por idéntico inmueble
ubicado en el municipio de Chía.

1.2- Para el caso discutido, la base gravable del impuesto predial unificado corresponde
al avalúo catastral o el autoavalúo, según sea el caso (art. 3.º Ley 44 de 1990), pero tal
elemento de la cuantificación debe acudir a disposiciones normativas que, aunque
inciden fiscalmente, no son propiamente regulaciones de naturaleza tributaria. Al
respecto, a partir de las directrices sobre el reajuste de los avalúos, así como la
necesidad de formar, actualizar y conformar los catastros, la Ley 14 de 1983, entre
otras disposiciones, señaló que las autoridades catastrales, entre ellas, el IGAC,
estarían a cargo de los procesos de formación, actualización de la formación,
conservación y de los demás procedimientos que propendieran por incorporar al censo
catastral la información de los predios públicos y privados y sus condiciones, físicas,
jurídicas, fiscales y económicas.

Con ese propósito, el IGAC expidió la Resolución 2555 de 1988 que posteriormente
vino a ser actualizada —derogada— mediante la Resolución 070 de 2011 (esta a su
vez, modificada por la Resolución 1055 de 2012), disposiciones que regulan los
procedimientos relacionados con la formación, actualización de la formación,
conservación y revisión, junto con otra serie de procedimientos que contribuyen a
mitigar las disparidades de tipo jurídico, físico y económico que sufren los inmuebles y
que, en algunos casos, incidirá en el ámbito fiscal. De acuerdo con las disposiciones
vigentes para la época de los hechos de la demanda, uno de los procedimientos que
puede activar la renovación de la información que se incluye en la ficha catastral de un
inmueble, es el relativo a la autoestimación de los avalúos catastrales, conforme a los
artículos 141 y siguientes de la Resolución 070 de 2011, en concordancia con el
artículo 183 del Decreto Ley 1333 de 1986 (que codifica la Ley 14 de 1983). A solicitud
de parte, el propietario o poseedor podrá autoestimar el avalúo de su predio o de las

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A.

de cada anualidad, sin que tal estimación pueda ser inferior al avalúo vigente, de tal
suerte que este tipo de procedimiento esencialmente es para incrementar el avalúo
formado por la respectiva autoridad catastral y no para disminuirlo.

Con miras a que la autoridad catastral acepte esa autoestimación del avalúo, el
solicitante deberá soportar tal cuantificación en pruebas que corroboren el valor real del
inmueble, así como la sustentación de los cambios físicos, de valorización o de cambios
de uso que haya sufrido y que se proyecte como un aumento en el avalúo (art. 144
Resolución 070 de 2011). Cumplido el trámite y tras la revisión pertinente, la autoridad
podrá aceptar esa autoestimación, la cual se incorporará en la información catastral del
inmueble como avalúo catastral con fecha de 31 de diciembre del respectivo año.

El anterior trámite se entiende inserto dentro del período de conservación catastral que
opera al día uno después de culminada la fase de formación o actualización de la
formación, y que, en aras de mantener la información necesaria de los cambios sobre
los predios, podrá inscribirse o renovarse toda aquella información útil al catastro,
sin necesidad de incurrir en los costos que amerita los procedimientos de formación y
actualización. Tales cambios que ameritan ser informados en la etapa de conservación,
atienden a las mutaciones que están clasificadas en cinco categorías (primera,
segunda, tercera, cuarta y quinta, art. 115 ibidem).

Ahora bien, dado que los procesos de formación, actualización de la formación y la

información que debe inscribirse en el catastro en la fase de conservación derivará en
cambios que pueden incidir fiscalmente, el artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 previó una
limitación a la cuota tributaria del impuesto predial unificado, producto del nuevo avalúo
catastral resultante, consistente en que no podrá superar el doble del impuesto
determinado en el año inmediatamente anterior. De ahí que el incremento que
experimentará la cuota tributaria producto de un nuevo avalúo será gradual, atendiendo
al hecho de que en cada anualidad se deberá corroborar que la cuota no exceda del
doble del impuesto obtenido en el período anterior hasta lograr cuantificarse
completamente con el nuevo avalúo.

Cabe registrar que el primer inciso del mencionado artículo 6.º señala como momento
de partida del nuevo avalúo resultante la entrada en vigor del proceso de formación
catastral; sin embargo, su Decreto Reglamentario 2388 de 1991 supera dicha
imprecisión al remitir al proceso de formación indicado en los artículos 5.º y 175 de la
Ley 14 de 1983 y del Decreto Ley 1333 de 1986, respectivamente, ambas normas
referidas tanto a la formación como a la actualización de la formación, de tal forma que
las previsiones de la Ley 44 de 1990 no pueden interpretarse de manera restringida a la
fase en la cual la autoridad catastral hace la formación, sino en relación con todos los
procedimientos regulados en la Resolución 070 de 2011, incluida la actualización, la
conservación y la revisión, entre otras, puesto que todas ellas pretenden eliminar las
disparidades en la información jurídica, física, económica y fiscal de los predios y la
correcta fijación del avalúo catastral.

Igualmente, debe indicarse que la limitación prevista en el inciso primero del artículo 6.º
ídem se exceptúa en su inciso segundo, al prever que no se aplicará para los predios
que por primera vez se incorporen al censo catastral —dado que no hay forma de
comparar para efectos de la limitación—, así como tampoco para los terrenos
urbanizables no urbanizados, urbanizados no edificados, ni cuando el nuevo avalúo sea
producto de la valuación de las construcciones o edificaciones de un lote que antes
figuraba como vacío. Este último caso, atañe a aspectos de mutación de tercera
clase (art. 115 de la

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A.

Resolución 070 de 2011, modificado por la Resolución 1055 de 2012). Ahora bien,
respecto de la clasificación de predios urbanizados no edificados, debe recalcarse que,
a la luz del artículo 21 del Acuerdo municipal 52 de 2013, estos corresponden a los no
construidos que cuentan con algún tipo de obra de urbanismo o, cuendo menos del 30
% del área del lote se encuentra construida.

Por lo demás, se insiste en que el artículo 6.º de la Ley 44 de 1990 trae una previsión
para cuando el aumento de la cuota tributaria surge como consecuencia de una
variación en el avalúo catastral que corresponde a la base gravable del IPU, pues para
casos en los que el aumento del tributo está precedido de un cambio en la tarifa, otra
será la disposición que regula el tratamiento del impuesto predial y que no es objeto del
presente debate. Asimismo, resulta oportuno mencionar que el artículo 155 del Decreto
Ley 1421 de 1993, del distrito de Bogotá, trae una disposición similar a la analizada; no
obstante, se diferencia en que el límite a la cuantificación únicamente se activará si el
impuesto resultante supera el doble del monto establecido en el período anterior, en
cuyo caso el impuesto determinado con el nuevo avalúo corresponderá al 100 % del
liquidado en el año gravable anterior.

2- En el caso controvertido, la sociedad Fiduciaria Colpatria S. A., en calidad de vocera

del PA FC —Hospital Universitario Clínica San Rafael—, anterior propietario del predio,
el 27 de junio de 2013 (ff. 35 a 38), solicitó al IGAC la aceptación de la autoestimación
del avalúo del predio identificado con matrícula inmobiliaria 50N-333035, ubicado en el
municipio de Chía, conforme a los artículos 141 y siguientes de la Resolución 070
de
2011. A fin de sustentar dicha proposición, acompañó con su solicitud el avalúo
comercial efectuado por la empresa Valorizaciones Empresariales Ltda., a partir del
cual se decía que el inmueble estaba valuado en la suma de $79.795.558.896.78,
de los cuales
$8.965.923.843.12 correspondía a la valuación de las construcciones y el resto
correspondía al valor catastral del terreno (ff. 39 a 78). En ese mismo año, el inmueble
fue adquirido por la demandante (f. 85).

2.1- El IGAC, mediante la Resolución nro. 25-175-0665-2013, del 29 de noviembre

de
2013 (ff. 79 a 81), aceptó la autoestimación del avalúo, pero en el valor
de
$74.312.179.000, de tal forma que ordenó la inscripción del nuevo avalúo catastral,
previa advertencia de que tendría efectos fiscales a partir del uno de enero de
2014. En consecuencia, el predio pasó de tener un avalúo catastral de
$5.158.973.000 a
$74.312.179.000 (ff. 79 a 81).

2.2- El municipio de Chía, por el IPU del período 2013, había determinado una deuda
por el monto de $65.689.637 (f. 25).

2.3- En relación con el inmueble sobre el que recae el debate, a través de la Liquidación
Oficial nro. 2014065968, el municipio demandado determinó el IPU del período 2014 en
la suma de $1.202.480.366, acto administrativo que, tras la interposición del recurso de
reconsideración, fue confirmado por la Resolución nro. 2216, de 14 de julio de 2014
(ff.
201 y 202). Contra estos actos, la actora promovió demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, por considerar que se vulneraba el límite cuantificación
del tributo previsto en el artículo 6.° de la Ley 44 de 1990 (ff. 201 a 229).

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A.

2.4- A su turno, el municipio demandado también liquidó el IPU del período 2015, en el
acto administrativo nro. 2015096781, del 29 de mayo de 2015, por un monto
de
$1.188.920.552 (sin aplicar descuentos ni incluir la sobretasa ambiental, f. 19), acto que
fue confirmado en reconsideración por la Resolución nro. 2532, del 03 de agosto de
2015

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A.

(ff. 20 a 24).

2.5- La demanda contra los actos de liquidación del impuesto predial del año 2014 fue
decidida de forma definitiva a través de la sentencia del 05 de noviembre de 2020
(exp.
23014, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). En ese fallo, la Sala dio la razón a la
demandante y confirmó la nulidad de los actos de liquidación del impuesto por el año
gravable 2014. A esos efectos, consideró que el predio de la actora no podía
considerarse como urbanizado no edificado, en tanto que presentaba una construcción
de 12.207 metros cuadrados que impedía que quedara incurso en la excepción al límite
de cuantificación del impuesto predial, de modo que el tributo a cargo no podía ser
superior al doble del liquidado en el año 2013. Tal consideración representó confirmar
la inaplicación por ilegalidad de los incisos 6.° y 7.° del artículo 21 del Acuerdo
Municipal 52 de 2013, de acuerdo con lo decidido por el tribunal de primera instancia
(art. 148 del CPACA), pues esta disposición categorizaba los predios urbanizados no
edificados como aquellos con menos del 30 % del área total construida. Sobre ese
particular, esta corporación precisó lo siguiente:

(…) Es decir, conforme con las citadas normas, la clasificación de un predio como urbanizado no
edificado, para efectos del impuesto predial, no depende de un porcentaje de construcción, por
ende, se concluye que le asiste razón al tribunal al inaplicar de oficio, para el caso concreto, el
inciso sexto del artículo 21 del Acuerdo 52 de 2013, según el cual, se consideran terrenos
urbanizados no edificados los «predios no construidos que cuentan con algún tipo de obra de
urbanismo, o cuando menos del 30% del área total del lote se encuentra construida». Porcentaje
que se replica en el inciso séptimo de la citada norma.

Reitera la Sala que, el hecho que el artículo 21 del Acuerdo 52 de 2013 no se haya sometido a
control de legalidad, no impide que se aplique la excepción de ilegalidad como medio de control
(art. 148
CPACA), porque dicho mecanismo se previó como un medio de control accesorio, para que el juez
administrativo, de encontrarlo procedente, a solicitud de parte o incluso, de oficio, inaplique, con
efectos inter partes, un acto administrativo que resulte lesivo al orden jurídico superior.

3- De acuerdo con lo anterior, el impuesto por el año gravable 2014 quedó determinado
en $131.379.274, por lo que, siguiendo el mismo criterio jurídico de la sentencia del 05
de noviembre de 2020 (exp. 23014, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) para el año
gravable 2015, el tributo a liquidar no podría superar el doble de ese monto, en virtud
de la limitación del artículo 6.° de la Ley 44 de 1990. Sin embargo, se aprecia que en
los actos demandados la Administración tributaria lo cuantificó en $1.188.920.552 (sin
aplicar descuentos ni incluir la sobretasa ambiental, f. 19) y, nuevamente, reprodujo el
argumento de que el predio calificaba como urbanizado no edificado.

Según el criterio fijado por la Sección Cuarta en las sentencias del 04 de abril de 1997
(exp. 8126, CP: Consuelo Sarria Olcos), y del 18 de marzo de 2010 (exp. 16971, CP:
Martha Teresa Briceño de Valencia [E]), el cual se reiteró en la precitada sentencia del
expediente 23014, aunque legalmente no existe una definición de predios «urbanizados
no edificados», lo cierto es que «la locución, dada la claridad de su tenor literal,
rechaza cualquier hipótesis de construcción o edificación», de manera que «la
clasificación de un predio como urbanizado no edificado, para efectos del impuesto
predial, no depende de un porcentaje de construcción» (sentencia del 05 de noviembre
de 2020, exp. 23014, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Así, con fundamento en el artículo 148 del CPACA, esta Judicatura también inaplicará
los incisos 6.° y 7.° del artículo 21 del Acuerdo Municipal 52 de 2013, en acogimiento a
los razomientos que esta corporación hizo de cara a la ilegalidad del condicionamiento

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de porcentaje de construcción que dichos artículos efectúan a fin de que los
predios

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califiquen como urbanizados no edificados. Por lo demás, debe indicarse que las
condiciones físicas, jurídicas y económicas del predio analizado en el expediente 23014
se mantuvieron al momento de expedirse los actos demandados en el presente litigio
(siguió teniendo una construcción de 12.207 metros cuadrados, la misma que había por
los años 2013 y 2014), de ahí que la extensión de los análisis sean compatibles para
resolver esta controversia.

Debido a que el fallo mencionado incidió en disminuir el impuesto de predial a cargo de

la actora por el año gravable 2014, este impuesto será el baremo para fijar el límite del
impuesto predial del período 2015, por lo cual, la sentencia definitiva ratifica la
improcedencia del municipio de Chía de establecer el impuesto excediendo el doble del
determinado en el año gravable anterior (que correspondió a $131.379.274, según el
fallo del expediente 23014), así que para el año gravable 2015 el tope será la
cifra de
$262.759.000 (aproximado al múltiplo de mil más cercano), el doble del impuesto
predial del año 2014, y no la cifra de $1.188.920.552 que se señala en los actos
demandados.

En todo caso, en esta ocasión la Sala debe recalcar que el límite previsto en el
artículo
6.º de la Ley 44 de 1990 está restringido al impuesto predial unificado resultante, de
modo que para hallar ese tributo en la liquidación oficial no podrá considerarse la
sobretasa ambiental con destino a la Corporación Autónoma Regional (arts. 1.º del
Dcto. 1339 de
1994; 4.º de la Ley 44 de 1990, y 31 del Acuerdo 52 de 2013), aun cuando este tributo
se liquide sobre el avalúo catastral que también constituye la base gravable del
impuesto predial. Prospera el cargo de apelación.

4- En definitiva, la Sala reliquidara el impuesto predial unificado del período 2015, por el
inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50N-333, así:

Concepto Factura nro. Liquidación C.

2015096781 E.
Avalúo catastral $74.312.179.000 $74.312.179.000
Tarifa 16 ‰ 16 ‰
Impuesto Predial Unificado año gravable 2015 $1.188.920.552
IPU 2015 limitado (200 % del IPU 2014, art. 6.° Ley 44/1990) $262.759.000
Descuentos (pro pronto pago) $297.230.138 $0
Sobretasa CorpoRegional $27.119.268 $27.119.268
Total saldo a pagar $918.810.042 $ 289.878.000

La Sala aclara que no se liquida el descuento por pronto pago determinado en el acto
de liquidación oficial, correspondiente al 25 % del impuesto arrojado, en razón a que no
está acreditado el pago del impuesto fijado por el municipio dentro las fechas
establecidas para acceder al descuento. Ello conlleva a que, al no haberse realizado
dicho pago, el cumplimiento de la obligación fijada en esta providencia se realizará por
fuera de las fechas establecidas para acceder al descuento. Por lo demás, tampoco se
variará el monto liquidado por sobretasa con destino a la Corporación Regional, debido
a que ello no fue objeto de discusión por parte de la actora.

5- Por otra parte, se negará la solicitud de restituir los valores que se hubieren pagado
en exceso por concepto del impuesto predial por el año 2015, en la medida que, de un
lado, tal pago no está acreditado y, de otro, la devolución del eventual pago en exceso
deberá solicitarse ante la Administración con fundamento en este fallo, siguiendo el

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procedimiento fijado para esos efectos por la normativa local y en el Estatuto Tributario.

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6- En atención a lo definido, se revocará el fallo apelado para disponer la inaplicación

por ilegalidad de los incisos 6.º y 7.º del artículo 21 del Acuerdo municipal 52 de 2013 y,
subsiguientemente, la nulidad parcial de los actos demandados, en tanto que subsiste
la obligación de pagar el tributo, pero en la proporción determinada en la parte
considerativa de la presente providencia. A título de restablecimiento del derecho, se
fijará como impuesto a cargo de la actora por el año gravable 2015, el establecido en la
liquidación inserta en este fallo y se negarán las demás pretensiones.

7- Finalmente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en la medida en que no se

encuentra demostrada su causación (ordinal 8.º del artículo 365 del CGP).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
ley,

FALLA

1. Revocar los ordinales primero y segundo de la parte resolutiva de la

sentencia apelada. En su lugar, se dispone:

Primero. Inaplicar por ilegalidad, con efectos inter partes, los incisos 6.º y 7.º del Acuerdo
municipal 52 de 2013, conforme a los análisis de la providencia de segunda instancia.
Asimismo, declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro. 2015096781 y la
Resolución nro. 2532, del 03 de agosto de 2015.

A título de restablecimiento del derecho, fijar como IPU del período gravable 2015, a cargo
de la demandante, el establecido en la liquidación inserta en la sentencia de segundo grado.

Segundo. Negar las demás

pretensiones.

2. Sin condena en costas en esta instancia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL
Presidente de la Sala BASTO

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

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