Sentencia C-030/12

 
 
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Exigencias en deberes del
servidor público en el servicio y en el trato no vulneran los principios de
tipicidad, legalidad y debido proceso disciplinario
 
Los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 o Código
Disciplinario Único, consagran para todos los servidores públicos: un deber
general afirmativo relativo al cumplimiento del servicio que le haya sido
encomendado con las exigencias de diligencia, eficiencia e imparcialidad; un
deber general negativo referido a la abstención de cualquier clase de acto u
omisión que origine la suspensión o perturbación injustificada de un servicio
esencial o el abuso indebido del cargo o de las funciones encomendadas, y
una obligación de carácter general de comportarse con respeto,
imparcialidad y rectitud en las relaciones interpersonales por razón del
servicio público que le haya sido encomendado, deberes y obligaciones que
constituyen un desarrollo de las normas constitucionales que son el
fundamento de la responsabilidad disciplinaria, sobre los que la Corte
encuentra que las expresiones demandadas son fiel desarrollo de mandatos
constitucionales y son deberes y obligaciones generales y básicos que están
consagrados en la Carta Política o constituyen un desarrollo de postulados
de la administración pública y de la responsabilidad disciplinaria; que se
encuentran en plena armonía con las finalidades constitucionales propias del
derecho disciplinario; que no vulneran en sentido alguno los principios de
tipicidad y legalidad rectores del derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 Superior, y que no es cierto que estas expresiones constituyan
tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados respecto de los cuales el
operador disciplinario no pueda llevar a cabo una remisión normativa o
realizar una interpretación sistemática.
 
PRINCIPIOS DE DILIGENCIA EFICIENCIA E
IMPARCIALIDAD EN LA FUNCION PUBLICA
 
 FALTAS GRAVISIMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-
Exigencia de mayor rigurosidad en el cumplimiento de los principios de
legalidad y tipicidad
 
FALTAS GRAVISIMAS EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-
Expresiones que incumplan presupuestos de legalidad y tipicidad de la
conducta sancionable por vaguedad e indeterminación resultan
inconstitucionales
 
FALTA GRAVISIMA EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-
Cumplimiento parcial de presupuestos de los principios de tipicidad y
legalidad disciplinaria/FALTA GRAVISIMA EN CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Expresiones buen nombre y prestigio no
permiten una configuración adecuada del tipo disciplinario y por tanto
vulneran los principios de tipicidad y legalidad
 
El artículo 48 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único determina
las faltas gravísimas, y en su numeral 45 prevé como falta gravísima el
ejercer actividades o recibir beneficios de “negocios incompatibles con el
buen nombre y prestigio de la institución” a la que pertenece el servidor
público, precisando la Corte que si bien la figura de los tipos disciplinarios
en blanco o abiertos, o los conceptos indeterminados, en materia
disciplinaria son admisibles constitucionalmente, siempre y cuando exista la
posibilidad de realizar una remisión normativa, una interpretación
sistemática o una determinación del alcance normativo del precepto
disciplinario, de manera que el tipo se complemente a partir de otras
disposiciones cuya violación o incumplimiento configura la falta disciplinaria
de que se trate. En el caso específico de las expresiones acusadas cumplen
parcialmente con los presupuestos básicos de la conducta típica disciplinaria
en razón a la vaguedad e indeterminación de algunas de las expresiones
demandadas, que no permiten determinar con claridad y exactitud la falta
disciplinaria gravísima a sancionar, a través de las técnicas de remisión
normativa o de interpretación sistemática propias de los tipos disciplinarios
en blanco o abiertos, o mediante la determinación del alcance normativo de
los conceptos jurídicos indeterminados. Es así como dada la textura abierta o
en blanco de las expresiones relativas a ejercer actividades o recibir
beneficios de “negocios incompatibles con … la institución” a la que
pertenece el servidor público, encuentra la Sala que el alcance normativo de
estas expresiones si bien es constitucional, debe necesariamente delimitarse
en su aplicación a partir de la remisión normativa, la interpretación
sistemática o la determinación con fundamento en la Constitución, la ley o el
reglamento, con lo que se garantizan los principios de tipicidad y legalidad,
por lo que se declarará su exequibilidad; no así con las expresiones “el buen
nombre y prestigio de” la institución, contenidas igualmente en el numeral 45
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que no se encuentran en armonía con
los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria y afectan
garantías fundamentales del debido proceso del sujeto disciplinado, ya que
constituyen expresiones vagas y ambiguas e indeterminadas, respecto de las
cuales no es posible llevar a cabo la labor de remisión normativa, de
interpretación sistemática o de determinación del alcance normativo de las
mismas, lo que conduce a su inexequibilidad
 
PRINCIPIO PRO LEGISLATORE-Aplicación
 
DERECHO DISCIPLINARIO-Objeto
 
SERVIDOR PUBLICO-Objetivo principal
 
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto
 
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-
Justificación/POTESTAD SANCIONADORA EN EL AMBITO
DISCIPLINARIO-Concreción
 
La potestad sancionadora de la administración se justifica en cuanto se
orienta a permitir la consecución de los fines del Estado, a través de
“otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una
sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen
un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores
públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como
principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)”. En
el ámbito específico del derecho disciplinario, la potestad sancionadora de la
administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes
públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento
constitucional se encuentra en múltiples normas de orden superior, tales
como los artículos 1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la
Carta Política.
 
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ACTUACION DEL ESTADO-
Responsabilidad de servidores públicos
  
POTESTAD DISCIPLINARIA-Finalidad
 
La finalidad de la potestad disciplinaria es asegurar el cumplimiento de los
principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad.
 
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO
DISCIPLINARIO-Finalidad
 
El derecho disciplinario puede concebirse como la forma jurídica de regular
el servicio público, entendido éste como la organización política y de servicio,
y el comportamiento disciplinario del servidor público, estableciendo los
derechos, deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades, así como las sanciones y procedimientos, respecto de
quienes ocupan cargos públicos. El derecho disciplinario constituye un
derecho-deber que comprende el conjunto de normas, sustanciales y
procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo. Su finalidad, en consecuencia, es la de
salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los
servidores públicos, y es precisamente allí, en la realización del citado fin, en
donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la
cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores
públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos
previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten
aplicables
 
DERECHO DISCIPLINARIO-Carácter autónomo e independiente
 
DERECHO DISCIPLINARIO-Integración
 
Respecto de los componentes del derecho disciplinario, éste se encuentra
integrado por todas aquellas normas sustantivas y adjetivas que exigen de los
servidores públicos y de ciertos particulares, un específico comportamiento
en el ejercicio de las funciones públicas, como la disciplina, la obediencia, la
diligencia, el cuidado, la corrección y el comportamiento ético en el
desempeño de las funciones asignadas y encomendadas a los servidores
públicos, con el fin de asegurar la debida prestación y buena marcha de la
función administrativa, en desarrollo de los principios constitucionales
contenidos en el artículo 209 Superior. Por tanto, las infracciones al
cumplimiento de dichos deberes, obligaciones, mandatos y prohibiciones
constitucionales y legales para el adecuado e idóneo desempeño de la función
pública, deben ser sancionadas disciplinariamente.
 
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a
principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido
proceso/PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN
DERECHO DISCIPLINARIO-Carácter flexible y menos riguroso que
en derecho penal
 
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho administrativo
sancionador, se encuentra, igual que el derecho penal, sujeto a los principios
constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de ley, principios rectores
del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, pero que no
obstante lo anterior, tales principios consagrados en la Carta Política
adquieren matices de flexibilidad y menor rigurosidad para el caso del
derecho sancionador disciplinario.
 
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales
 
El debido proceso en materia administrativa implica entonces la garantía de
los siguientes principios: (i)[del] principio de legalidad de la falta y de la
sanción disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de
defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la
prueba, (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de
inocencia, (vi) del principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in
idem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la
reformatio in pejes.
 
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-
Finalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Doble garantía
 
El principio de legalidad reconocido en varias disposiciones constitucionales
exige que la conducta a sancionar, las sanciones, los criterios para su
determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar
expresa y claramente definidos por la ley con carácter previo a la aplicación
e imposición de estas medidas. De ahí que la jurisprudencia constitucional ha
expresado, en relación con este principio, que comprende una doble garantía,
“[L]a primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual
es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores que permitan predecir
con suficiente grado de certeza aquellas conductas infractoras del correcto
funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su
realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y
existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los
poderes sancionatorios en manos de la Administración”. Respecto de las
finalidades de este principio, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que éste (i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a
imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento
directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno
o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del
Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los
ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad
judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas
ante el poder punitivo y sancionador del Estado.
 
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Determinación mediante remisión a normas
reglamentarias
 
El principio de reserva de ley que se manifiesta en la obligación del Estado
de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos
jurídicos a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la
misma, es un principio que no implica que para su determinación la ley no
pueda remitirse a otras normas reglamentarias. Así, en el ámbito
disciplinario, la consagración de los comportamientos reprochables
disciplinariamente o faltas disciplinarias, así como las sanciones, los
criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición,
corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a
la ley, tanto en sentido formal como material, de manera que las conductas
que prevean los deberes o faltas disciplinarias deben estar estipuladas
previamente en una norma legal, y para la determinación y aplicación de la
norma disciplinaria en cada caso en concreto, la ley debe remitir al conjunto
de funciones o de deberes específicos que se le asignen a los servidores
públicos, que se encuentran consignadas en normas jurídicas de inferior
jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la
ley misma.
 
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-
Exigencias/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Contenidos/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Reduce la facultad discrecional en el
ejercicio del poder sancionatorio
 
El principio de tipicidad en materia disciplinaria exige que la norma
creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa
e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido
material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. La
jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que el principio de tipicidad se
compone de dos aspectos, (i) que exista una ley previa que determine la
conducta objeto de sanción; y (ii) la precisión que se emplee en ésta para
determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de
imponerse; aspecto éste que se orienta a reducir al máximo la facultad
discrecional de la administración en el ejercicio del poder sancionatorio que
le es propio.
 
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-
Aspectos que deben regularse en la norma sancionatoria
 
Son varios los aspectos normativos que debe regular de manera clara y
expresa la norma sancionatoria: (i) el grado de culpabilidad del agente (si
actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad de su conducta (si por su
naturaleza debe ser calificada como leve, grave o gravísima); y (iii) la
graduación de la respectiva sanción (mínima, media o máxima según la
intensidad del comportamiento). Si el precepto que contiene la conducta
jurídicamente reprochable no permite definir tales aspectos, el mismo resulta
contrario al principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, resulta
inconstitucional.
 
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-
Menor rigurosidad y mayor flexibilidad que en derecho penal
 
La naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados,
la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los
efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la
tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad,
siendo, la razón fundamental de esta característica del derecho disciplinario
originada en la naturaleza misma de las normas disciplinarias, toda vez que
éstas suelen carecer de completud y autonomía, ya que es necesario remitirse
a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los
deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes
servidores públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público
a los que pertenezcan.
 
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto/TIPO
DISCIPLINARIO EN BLANCO-Configuración por remisión a normas
complementarias/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Efectos en
adecuación típica de conductas disciplinarias/TIPO DISCIPLINARIO
EN BLANCO-Requisitos para el cumplimiento de principios de
legalidad y tipicidad, y sean admisibles constitucionalmente
 
Si bien en el derecho disciplinario la regla general es que la aplicación de sus
normas generales se lleve a cabo a partir de una interpretación sistemática y
de una remisión a aquellas otras normas que contienen la prescripción de las
funciones, deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo
o función cuyo ejercicio se le ha encomendado a los servidores públicos, y
cuyo incumplimiento genera una falta disciplinaria. Esta forma de definir la
tipicidad de la conducta a través de la remisión a normas complementarias,
comporta un método. conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de
las normas o tipos en blanco, que consiste precisamente en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén
la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser
complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. La
jurisprudencia constitucional ha admitido la existencia de tipos en blanco en
materia disciplinaria, sin que ello vulnere los principios de tipicidad y de
legalidad, siempre y cuando sea posible llevar a cabo la correspondiente
remisión normativa o interpretación sistemática que le permita al operador
jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta
reprochable y de la sanción correspondiente.
 
 PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y
DERECHO PENAL-Diferencias
 
TIPO ABIERTO EN DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto
jurídico/TIPICIDAD EN TIPO ABIERTO DISCIPLINARIO-
Determinación
 
El tipo abierto en derecho disciplinario hace referencia a aquellas
infracciones que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado
detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un
complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se
consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los
servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se
determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la
orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que
el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria
 
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO EN DERECHO
DISCIPLINARIO-Concepto/CONCEPTO JURIDICO
INDETERMINADO EN DERECHO DISCIPLINARIO-
Determinabilidad como requisito de validez constitucional
 
La categoría de conceptos jurídicos indeterminados se refiere a aquellos
conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o
restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los
particulares o las autoridades públicas. La jurisprudencia constitucional ha
precisado, que los conceptos jurídicos indeterminados, lejos de permitir al
operador jurídico interpretar y decidir libremente en su aplicación, se
encuentran sujetos a una única solución en el asunto en concreto de que se
trate, en cuanto el mismo ordenamiento jurídico a través de los distintos
métodos de interpretación, le impone al mismo dicha decisión, y estos
conceptos a pesar de la indeterminación deben ser precisados al momento de
su aplicación de manera armónica y sistemática con el ordenamiento
jurídico, las normas constitucionales y legales, y de acuerdo con las
disposiciones que regulan la institución jurídica en concreto a la cual se
refieren. La jurisprudencia constitucional ha admitido expresamente que en
materia disciplinaria es válido el uso de conceptos jurídicos indeterminados,
siempre y cuando la forma típica tenga un carácter determinable al momento
de su aplicación, para lo cual es necesario que en el ordenamiento jurídico,
en la Constitución, la ley o el reglamento se encuentren los criterios objetivos
que permitan complementar o concretar las hipótesis normativas de manera
razonable y proporcionada, de lo contrario vulnerarían el principio de
legalidad al permitir la aplicación discrecional de estos conceptos por parte
de las autoridades administrativas.
 
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Reglas jurisprudenciales
 
 
 
Referencia: expediente D-8608
 
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 34 numerales 2 y 6 (parciales), y
artículo 48 numeral 45 (parcial) de la Ley
734 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”.
 
Actor: Silvio San Martín Quiñones Ramos
 
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
 
 
Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil doce (2012)
 
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en
el Decreto Ley 0267 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
 
I. ANTECEDENTES
 
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de
la Constitución, el ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad de los artículos 34 numerales 2 y 6 (parciales) y artículo 48
numeral 45 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
 
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
 
II. NORMA DEMANDADA
 
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el
Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002:
 
“LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002
<Rige a partir de los tres (3) meses de su sanción>
Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
 
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
 
CAPITULO SEGUNDO.
DEBERES.
 
ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público:
(…)
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea
encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la
suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que
implique abuso indebido del cargo o función.
(…)
6. Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga
relación por razón del servicio.
(…)
 
LIBRO II.
PARTE ESPECIAL.
T I T U L O U N I C O.
LA DESCRIPCION DE LAS FALTAS DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR.
CAPITULO I.
FALTAS GRAVÍSIMAS.
 
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…)
45. Ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con el
buen nombre y prestigio de la institución a la que pertenece.
(…) “
 
(Se resaltan las expresiones demandadas) 
 
III. LA DEMANDA
 
El actor considera que las expresiones demandadas son violatorias de los
principios fundamentales contenidos en los numerales 1 (respecto a la
dignidad humana) y 6 (relaciones especiales de sujeción de los servidores
públicos), el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad –art.16
CP-, el principio de legalidad contenido en el artículo 29 superior, por las
siguientes razones:
 
Menciona las bases constitucionales y jurisprudenciales del respecto a la
dignidad humana, de las relaciones especiales de sujeción de los servidores
públicos, del derecho al libre desarrollo de la personalidad, y del principio de
legalidad en materia disciplinaria, para concluir que todas las normas
demandadas “constituyen tipos sancionatorios en blanco, los cuales no
pueden figurar en la ley, puesto que afectan el derecho al debido proceso del
investigado, dado que la tipificación de la conducta quedará en cabeza de los
Operadores Disciplinarios, convirtiéndose en legisladores”.
 
En este sentido, afirma que “las normas de tipo sancionatorio deben estar
plenamente tipificadas de manera que el destinatario de la misma de
antemano conozca las actuaciones que no puede realizar, pues los valores
que se protegen con estos artículos deben tener un desarrollo expreso legal,
ya que de lo contrario son conductas en blanco que no cuentan con
parámetros objetivos de medición, lo cual no se ajusta a los principios del
derecho sancionatorio propios de un Estado de derecho social y
democrático”.
 
Por lo anterior, sostiene que no es posible definir, medir, cualificar o
cuantificar términos tales como “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, y que
no es posible identificar, determinar u ubicar “cualquier acto u omisión”,
cuando la ley se refiere de manera indeterminada a cualquier acto u omisión,
lo cual quedaría en manos del operador disciplinario, y que expresiones tales
como “servicio esencial”, “abuso indebido”, “respeto, imparcialidad y
rectitud”, “beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y
prestigio de la institución”, incorporan valores sujetivos que vulneran el
principio de dignidad humana, las relaciones especiales de sujeción como
servidor público, el libre desarrollo de la personalidad y el derecho
fundamental al debido proceso, por desconocimiento del principio de
legalidad, “pues la forma como fueron consagrados en la Ley Disciplinaria,
convierten al Operador Disciplinario en legislador, pues de acuerdo a su
arbitrio, le da los valores, calidades o alcances que a bien le conviene
(tipificando a posteriori), contrariando la necesidad de la existencia previa
de la consagración de la falta disciplinaria”.
 
Para fundamentar lo anterior, se refiere a distintos pronunciamientos de esta
Corporación, como las sentencias C-570 de 2004, C-373 de 2000, C-098 de
2003, C-819 de 2006, C-097 de 2007, de conformidad con la cual concluye
que los términos de “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto
u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido”, “respeto, imparcialidad y
rectitud”, “beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y
prestigio de la institución”, demandados, incorporan valores sujetivos
indeterminados que vulneran los principios constitucionales contenidos en los
artículos 1º, 6º, 16 y 29 de la Constitución Política.
 
En síntesis el actor considera que todos los tipos sancionatorios demandados
son tipos en blanco, que en su concepto no pueden figurar en la ley, puesto
que afectan el derecho al debido proceso del investigado, ya que la
tipificación de la conducta quedará en cabeza de los operadores disciplinarios,
convirtiéndose en legisladores.
 
IV. INTERVENCIONES
 
1. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
 
El Departamento Administrativo de la Función Pública intervino para solicitar
a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo frente a los
apartes demandados de la ley 734 de 2002, por ausencia material de cargos, en
cuanto los planteados por el actor no reúnen los requisitos de especificidad,
claridad y certeza exigibles en esta clase de actuaciones; o en su defecto,
solicita que se denieguen las suplicas de la demanda por carecer las
alegaciones de la parte actora de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles.
 
Para sustentar lo anterior, afirma que el actor trae a colación la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, pero no define en qué forma se transgreden los
principios constitucionales contenidos en los artículos 6 y 16 de la Carta
Política, de manera que no existe un concepto de violación que contenga un
análisis o apreciación concreta de la forma como las disposiciones atacadas
vulneran la Carta.
 
Igualmente, señala que la jurisprudencia de la Corte en sentencias tales como
la C-393 de 2006, C-507 de 2006, C-107 de 2004 y C-948 de 2002, ha
aceptado la existencia y legitimidad constitucional de tipos en blanco, también
en materia disciplinaria, y que de cualquier forma, no es cierto que las
conductas enjuiciadas por el actor tengan la característica de tipos en blanco
que carecen de parámetros de medición que no se ajustan a los principios del
derecho sancionatorio, pues la jurisprudencia de la Corte da via libre para su
utilización en el derecho disciplinario, sin que se viole el principio de
legalidad, como lo sostiene el actor.
 
Menciona que la jurisprudencia constitucional también se ha manifestado en
relación con la complejidad de comportamientos que se pueden derivar del
ejercicio de la función pública y la imposibilidad de contar con catálogos que
tipifiquen todas las conductas que se generen como consecuencia del mismo.
Igualmente, puso de relieve que la Ley 734 de 2002 no se debe valorar ni
observar como un catálogo aislado de normas, sino que debe interpretarse y
articularse armónica y sistemáticamente en su conjunto, en concordancia con
los postulados señalados en la Constitución Política, junto con otros
ordenamientos que la complementan.
 
Finalmente, señala que no es cierto que el operador disciplinario tenga libre
albedrío para interpretar soberanamente las disposiciones que se acusan,
determinarlas, medirlas, definirlas, cualificarlas, ni mucho menos convertirse
en legislador, pues está sometido a unos límites, tales como el imperio de la
ley, la jurisprudencia y la doctrina por remisión constitucional, las normas de
reenvío, los principios de la ley 734 de 2002 (artículos 1 al 20) y al mismo
espíritu de la Carta Política (artículos 1, 6, 16 y 29) entre otros, así como a las
finalidades del estatuto disciplinario.
 
2. Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana
 
La Universidad Javeriana intervino en el proceso de la referencia para solicitar
a la Corte que declare exequibles los numerales 2 y 6 del artículo 34 y el
numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por considerar que no son
violatorias de la dignidad humana, ni del libre desarrollo de la personalidad, ni
del principio de legalidad.
 
2.1 En este sentido, considera que las disposiciones demandadas no
desconocen el principio de dignidad humana del artículo 1º de la Constitución,
por cuanto en primer lugar, en el artículo 8 de la misma Ley 734 de 2002 el
Legislador hace un llamado al respeto de la dignidad humana de los servidores
públicos.
 
Igualmente, advierte que las expresiones acusadas no admiten una valoración
subjetiva por parte del operador disciplinario, y que por el contrario, se trata
de expresiones con una clara precisión conceptual, que están relacionadas con
la función administrativa en cabeza del Estado, y con el artículo 209 de la
Carta, el cual indica que la función administrativa se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, que integran unos principios directrices para el
funcionario y unos patrones objetivos de su deber. Igualmente, menciona que
el artículo 34 Superior dispone que la función administrativa está al servicio
de los intereses generales. Así, todo servidor público está al servicio del
Estado y de la comunidad, y debe ejercer funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley o el reglamento, estando su responsabilidad y la manera
de hacerla efectiva determinadas por la ley.
 
De esta forma, encuentra que los términos conceptuales demandados no son
más que exigencias a quienes voluntariamente deciden convertirse en
funcionarios al servicio de la administración pública, quienes quedan
obligados a cumplir con el rol y calidades propias que corresponden a quien
desempeñe estas funciones.
 
2.2 De otra parte, considera igualmente que las disposiciones demandadas no
son violatorias del principio de sujeción especial previsto en el artículo 6º de
la Constitución. Al respecto, encuentra que no son de recibo los argumentos
del demandante ya que la textura abierta de los predicados normativos no
implica un desconocimiento de la sujeción especial que guarda el servidor
público con el Estado, y por ende las especiales circunstancias que determinan
su eventual juzgamiento, pues en todo caso la interpretación de las conductas
descritas siempre se guiará por los presupuestos y principios comunes a todos
los procedimientos que constituyen manifestaciones concretas del ius puniendi
del Estado, que garantizan el respeto de los derechos fundamentales del
disciplinable.
 
Por tanto, concluye que “siendo la relación de sujeción especial que mantiene
el administrado con el Estado el marco límite de su responsabilidad como
servidor público, resulta entonces claro que la interpretación de las normas
disciplinarias no tiene otro faro sino el del correcto funcionamiento de la
administración pública, que son cimiento de esta sujeción especial que
corresponde al servidor público. En este sentido el operador disciplinario
ante la textura abierta y amplia de los términos siempre tendrá como
parámetro interpretativo la transparencia de la gestión pública”.
 
2.3 Igualmente, señala que las normas demandadas no son violatorias del
derecho al libre desarrollo de la personalidad del artículo 16 de la Carta
Superior, por cuanto las normas impugnadas no hacen nada contrario que
regular razonablemente los fines y derroteros básicos del Estatuto
Disciplinario, por lo que no desconocen el libre desarrollo de la personalidad,
ya que es el administrado quien decide de forma deliberada y sin presiones
ingresar al servicio público y, por ende, debe estar dispuesto a asumir las
cargas y obligaciones que de éste se derivan. De esta manera, no es posible
que una persona pretenda ejercer una función pública desconociendo los
deberes específicos inherentes al cargo y los deberes generales inherentes de
toda función pública, la cual se debe cumplir en beneficio de la comunidad y
del interés general, que se extiende y sobrepone al interés individual y
preferencias del empleado oficial.
 
2.4 Finalmente, sostiene que las normas demandadas no desconocen el
derecho al debido proceso del artículo 29 de la Constitución, por la aparente
vulneración del principio de legalidad, ya que la jurisprudencia constitucional
reconoce que es cierto que el principio de legalidad, como parte esencial del
derecho al debido proceso, debe existir en el derecho disciplinario, y que este
principio no reviste la misma intensidad en materia disciplinaria que en
materia penal. De esta manera, menciona que la jurisprudencia constitucional
reconoce que en el ámbito disciplinario pueden existir normas que consagren
“tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados” con el fin de alcanzar
la eficiencia en la administración, sin que esto implique una trasgresión por
parte de los operadores de la disposición normativa.  Señala que cuando la
Corte se refiere a conceptos con un grado de indeterminación de tal magnitud
que puedan vulnerar los derechos de las personas, alude, a casos extremos
como “decoro y buen gusto”, “buenas costumbres” o aquellos referentes a
ámbitos de la vida privada.
 
En consecuencia, concluye que en relación con los términos demandados no
existe una vulneración de los derechos de los funcionarios, “pues los términos
empleados están dentro de lo que la corte ha denominado una
“indeterminación aceptable constitucionalmente”. En efecto, conceptos como
“diligencia”, “eficiencia”, “imparcialidad”, “respeto” o “rectitud” atienden a
los fines y principios rectores de la administración pública consagrados en el
artículo 209 de la Constitución Política. En consecuencia, colige que no existe
una vulneración al derecho al debido proceso, ni al principio de legalidad, sino
que por el contrario, las normas demandadas se adecúan a los principios que
deben regir la actuación de aquellos que conforman la administración pública.
 
3. Intervención Universidad de Ibagué
 
La Universidad de Ibagué intervino en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte que declare exequibles los numerales 2 y 6 del artículo 34
y el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por considerar que no
son violatorias de la dignidad humana, ni del libre desarrollo de la
personalidad, ni del principio de legalidad.
 
3.1 En punto al tema, reseña la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
relación con el principio de legalidad en materia disciplinaria, para afirmar
que (i) la descripción legal de la conducta proscrita se constituye en un
elemento de garantía del presunto infractor, (ii) que tiene una importancia en
el ámbito del debido proceso sancionatorio, y (iii) que tiene matices
diferenciables en el escenario del derecho disciplinario o en el marco del
proceso penal. Por tanto, sostiene que el Legislador puede describir la
conducta sancionable bien sea con “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos
indeterminados”, pero que resulta también indispensable verificar las
condiciones que deben reunirse en estas hipótesis para superar el análisis de
constitucionalidad a la luz del principio de legalidad y con el fin de no
permitir un ejercicio puramente discrecional del aplicador de la norma.
 
En este sentido, la universidad presenta las siguientes consideraciones: “a) Si
bien en la descripción típica de las conductas disciplinables es pasible la
utilización de tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, la
tendencia que se acentúa desde 1994 implica una menor aceptación de
descripciones en dichas condiciones.
b) En uno y otro caso, el riesgo que entraña la vaguedad de la descripción
consiste en el incremento disfuncional del margen interpretativo de la
autoridad disciplinaria.
c) Tratándose de los tipos abiertos, su utilización resulta admisible “en la
necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública
(C.P. art. 209”, en tanto “permiten actualizar y configurar las conductas
típicas a partir de la interpretación sistemática de diferentes normas jurídicas
que se imponen a los servidores públicos, de modo que pueda cumplirse con
la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del
cumplimiento de los fines y funciones del Estado”
d) En lo que hace referencia al empleo de “conceptos jurídicos
indeterminados”, su aplicación debe ser determinable por el operador
jurídico, sin que dicha concreción dependa de su discrecionalidad, sino de la
aplicación de ciertos parámetros de valor o experiencia incorporados al
ordenamiento jurídico.”
 
3.2 Con base en lo anterior, concluye que las expresiones demandadas de los
numerales 2 y 6º del artículo 34 de la ley 734 de 2002 son exequibles, ya que
los términos “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u
omisión”, “servicio esencial” y “abuso indebido” constituyen conceptos
jurídicos indeterminados que pueden ser objeto de determinación con
referencia a otras disposiciones legales, en cuanto ilustran precisamente la
buena marcha de la gestión pública y la garantía del cumplimiento de los fines
y funciones del Estado.
 
De otra parte, solicita la declaración de inexequibilidad parcial del numeral 45
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, de las expresiones “negocios
incompatibles con el buen nombre y el prestigio de la institución”, “en cuanto
implican un grado de indeterminación tal que no es factible que el operador
disciplinario concrete la inteligencia de su contenido sin hacer uso de un alto
grado de discrecionalidad que pugna con la regla de legalidad de la
descripción típica.”
 
4. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
 
En su intervención, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, defiende la
constitucionalidad de las expresiones demandadas, con fundamento en los
siguientes argumentos:
 
4.1 Considera que estas normas al consagrar que los servidores públicos deben
cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que se les
encomiende y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión,
o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso
indebido del cargo o función, y que deben tratar con respeto, imparcialidad y
rectitud a las personas con quienes tengan relación por razón del servicio, lo
cual no impone al servidor público obligaciones irracionales o contrarias al
ordenamiento constitucional que resulten violatorias de la dignidad humana,
de la sujeción especial de los servidores públicos o del libre desarrollo de la
personalidad.
 
Encuentra que de manera contraria a lo que esgrime el actor, estas expresiones
están en armonía con la dignidad humana, la sujeción de los servidores
públicos a la Constitución y a la ley, y el libre desarrollo de la personalidad, y
que estos conceptos tales como obrar con respeto, imparcialidad y rectitud,
son objetivos y verificables.
 
4.2 Estima que no sucede lo mismo en relación con la obligación del servidor
público de obrar de una manera determinada con respecto al buen nombre y
prestigio de la institución a la que pertenece, pues, de una parte, el buen
nombre y prestigio de la entidad no tiene el mismo amparo jurídico de orden
superior que se observa en lo concerniente a la dignidad de la persona humana
y el respeto que ella merece, por lo cual la obligación que se impone al
servidor público en este aspecto en el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734
de 2002, no parece tener respaldo constitucional.
 
En cuanto al principio de legalidad, considera que las regulaciones en materia
de obligaciones de los funcionarios y del derecho disciplinario no pueden
tener el mismo grado de descripción típica, ni la misma exactitud de la
descriptiva de los delitos penales, dada la amplitud variada de formas como se
pueden infringir aquellas, y que no resulta tampoco válido la utilización del
concepto de normas en blanco, ya que la norma en blanco en materia
disciplinaria “no conlleva la ausencia de elementos tipificantes de la conducta
sancionable, en la medida que ella no puede configurarse sin referencia a las
obligaciones precisamente descritas y determinadas en la asignación de
funciones de los servidores y de las precisas atribuciones de los cargos
públicos.”
 
En este sentido, afirma que los conceptos jurídicos indeterminados, no
implican la ausencia de elementos mínimos tipificantes o elementos
integrantes de la conducta que deben observar los servidores del Estado en el
desempeño de sus funciones. De esta manera, las normas en blanco, deben
complementarse con otras existentes en el ordenamiento jurídico. Por tanto,
concluye que las normas acusadas, no infringen el principio de legalidad, pues
las conductas erigidas como sancionables, pueden determinarse con las
obligaciones asignadas y los deberes de los cargos o funciones de los
servidores públicos, y no dejan espacio al libre albedrío del titular de la
función disciplinaria para erigir como objeto sancionable la conducta que no
constituya transgresión de los deberes de los servidores públicos y derechos
de los administrados.
 
Reitera sin embargo, que el buen nombre y prestigio de la entidad en la cual se
preste la función no es un bien jurídico tutelado, cuyo desconocimiento pueda
conllevar a la configuración de una conducta sancionable disciplinariamente
por parte del empleado o funcionario público.
 
4.3 Con base en lo anterior, concluye que no son de recibo los argumentos de
la demanda en cuanto a que todas las normas acusadas desconozcan el
principio de legalidad, ya que esas expresiones se enmarcan en los principios
de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución,
salvo la expresión del artículo 48, frente a la cual pide inexequibilidad.
 
5. Intervención de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario
 
La Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario considera que
las normas demandadas que contemplan exigencias para los servidores
públicos, como las de tratar a los demás con respeto, imparcialidad y rectitud,
laborar con diligencia, eficiencia e imparcialidad, así como abstenerse de
acciones u omisiones que causen la suspensión o perturbación de un servicio
esencial y no abusar de su cargo, se ajustan plenamente a la Carta Política, por
las siguientes razones:
 
(i) El artículo 209 de la Carta, señala los criterios a los que debe sujetarse la
actuación de la administración pública, y lo que hace el Código Disciplinario
Único, en gran parte es reproducir la disposición constitucional, pues
desarrolla claramente los principios de respeto, imparcialidad y rectitud, que
se desprenden de los contenidos del artículo 209 Superior.
(ii) La normatividad demandada, contrario a lo que argumenta el actor, se
erige bajo las denominadas relaciones de sujeción especial de los servidores
públicos, las cuales permiten el establecimiento de cargas específicas para
quienes se encuentran sujetos a este mandato especial, en virtud del cual se
pueden imponer cargas y deberes especiales al servidor público, que no se
imponen a los particulares.
(iii) Por tanto, las normas demandadas, simplemente consagran deberes que
pretenden que la prestación del servicio público se ciña a lo previsto en los
preceptos de la Constitución Política, por lo que en nada contrarían la Carta
Política.
 
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
 
En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto
5212 del 7 de septiembre de  2011, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad
de las expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo
34 y numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, con base en los
siguientes argumentos:
 
(i) Considera que el problema jurídico a resolver es si las expresiones
demandadas vulneran los artículos 1, 6, 16 y 29 de la Constitución Política, al
ser tipos sancionatorios en blanco, que afectan el principio de legalidad y de
contera el debido proceso.
 
(ii) Para resolver el problema planteado, menciona que el principio de
legalidad y de debido proceso son pilares fundamentales de la Constitución
que la jurisprudencia constitucional  ha desarrollado de manera amplia y
reiterada, según la cual existen diferencias importantes entre su aplicación en
el ámbito disciplinario y el penal, razón por la cual ha admitido los tipos
abiertos o en blanco en asuntos disciplinarios y el otorgamiento de un mayor
margen para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas
disciplinarias en los procedimientos sancionatorios.  En este sentido, señala
que el concepto jurídico de tipos abiertos, “alude a aquellas infracciones
disciplinarias que, ante la imposibilidad del legislador de contar con un
listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas,
remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones
en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten
aplicables a los servidores públicos”. Así mismo, afirma que “la tipicidad en
las infracciones disciplinarias se determina, pues, por la lectura sistemática
de la norma que establece la función, la orden o la prohibición, y de la norma
que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones,
órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”.
 
Sostiene igualmente que la admisibilidad de tipos abiertos en el derecho
disciplinario corresponde también, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte, a la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función
pública, en armonía con el artículo 209 Superior. Por tanto, exigir una
descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos
susceptibles de sanción, conduciría en la práctica, a tener que transcribir todo
el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los
servidores públicos en las distintas normas jurídicas. De otra parte, advierte
que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la particular aplicación
del principio de legalidad en materia disciplinaria no implica la permisión de
conductas arbitrarias por parte del operador disciplinario al momento de
imponer sanciones.
 
(iii) Para la Vista Fiscal, el actor se limita entonces a realizar un análisis
global de las disposiciones demandadas, sin detenerse a efectuar
consideraciones particulares sobre las mismas, desconociendo que la
existencia de tipos disciplinarios abiertos o en blanco no puede considerarse
en sí misma inconstitucional.
 
(iv) Manifiesta que el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los
términos “diligencia, eficiencia e imparcialidad” no hacen otra cosa que
reiterar lo previsto en el artículo 209 Superior sobre el cumplimiento de la
función administrativa. Precisa que estas conductas pueden ser determinadas
en un ejercicio de integración normativa, con la regla concreta contenida en la
Carta, en la ley o el reglamento, que el servidor público está obligado a
cumplir en el ejercicio de sus funciones o tareas. Así mismo, a su juicio las
expresiones “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial” y “abuso
indebido” no se pueden considerar de manera aislada, como lo hace el actor,
sino que estas expresiones pueden precisarse al determinar la tarea propia del
servidor público, de conformidad con la Constitución, la ley y el reglamento.
 
(v) En el mismo sentido, encuentra que el numeral 6 del artículo 34, el cual
alude al deber de tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas
con quienes se tenga relación por razón del servicio, corresponde a los
presupuestos mínimos de la conducta de una persona, en especial si se trata de
un servidor público, y que su alcance se puede determinar a partir de lo
previsto en la Constitución, la ley y el reglamento, respecto de las tareas
propias del servidor público en cada caso.
 
(vi) Finalmente, en relación con el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de
2002, el Ministerio Público solicita, en primer término, una integración
normativa con el resto del numeral por carecer de sentido la expresión aislada.
A este respecto, afirma que el derecho disciplinario tiene como objetivo la
conducta del servidor público en el cumplimiento de sus funciones o tareas
propias de su condición. Por tanto, sostiene que este numeral al referirse a
actividades o negocios, que sin ser ilícitos, ni estar incluidos dentro del
régimen de inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, sean
incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la que
pertenece el servidor público, parece que se refiere a conductas que no se
desprenden del ejercicio de la función pública encomendada, o a aquellas que
no tienen alguna relación con dicho ejercicio.
 
En consecuencia, conceptúa que “al no existir una norma que defina con
claridad actividades o negocios, que sin ser ilícitos ni estar incluidos dentro
del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones del servidor
público, resultan, en todo caso, incompatibles con el buen nombre y con el
prestigio de la institución a la cual éste pertenece, no se vislumbra de qué
manera puede integrarse el tipo disciplinario abierto con otra norma que lo
precise, en un caso concreto”.
  
De esta manera, estima que las expresiones demandadas conceden al operador
disciplinario un panorama de acción demasiado amplio e indeterminado, que
puede implicar que las decisiones a tomar se alejen del fin del derecho
disciplinario, esto es, de investigar exclusivamente las trasgresiones a las
conductas que incumplan los deberes funcionales, para fustigar al disciplinado
sobre situaciones y comportamientos que solo le conciernen al individuo por
el ejercicio de una determinada actividad legal, ajena al desempeño de sus
funciones.
 
Por estas razones, la Vista Fiscal concluye que “la falta gravísima
contemplada en el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, no
parece tener relación con la vulneración de los deberes funcionales, como
fundamento de la imputación disciplinaria. Por el contrario, consagrar esta
clase de conductas como faltas disciplinarias, parece desconocer el objetivo
del derecho disciplinario, pues dada la amplitud de los conceptos contenidos
en el numeral sub examine, se permite que el investigador se adentre en
situaciones que no conciernen en estrito sentido al deber funcional y que no
trascienden a la esfera de lo público, por no existir vínculo entre la conducta
y los deberes asignados.” Por consiguiente solicita la declaración de
inexequibilidad del numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002.
 
 
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
 
1. Competencia de la Corte
 
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de normas contenidas en
una Ley, en este caso, de la Ley 734 de 2002.
 
2. Asunto bajo revisión
 
2.1 El libelo argumenta que las expresiones “diligencia, eficiencia e
imparcialidad”, “cualquier acto u omisión” “servicio esencial” y“abuso
indebido” contenidas en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002;
las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud” contenida en el numeral 6
del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y la expresión “negocios incompatibles
con el buen nombre y prestigio de la institución” contenida en el numeral 45
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; son violatorias del principio de
dignidad humana –art. 1º Superior-, de la relación especial de sujeción de los
servidores públicos –art. 6 C.P.-, del derecho al libre desarrollo de la
personalidad –art. 16 C.P-, y del principio de legalidad –art. 29 Superior-, en
cuanto constituyen tipos en blanco o abiertos que no se ajustan a los requisitos
del principio de tipicidad y de legalidad y, por tanto del derecho al debido
proceso, propios del derecho sancionatorio en el marco de un Estado Social de
Derecho.
 
2.2 En las intervenciones, el Departamento Administrativo de la Función
Pública solicitó a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo
frente a las expresiones demandadas de los artículos 34 y 48 de la Ley 734 de
2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.
 
Por su parte, las Universidades Javeriana, de Ibagué, el Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia
coincidieron en solicitar a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de
las expresiones contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734
de 2002, por considerar que no son violatorias de la dignidad humana, ni del
libre desarrollo de la personalidad, ni del principio de legalidad, ya que estas
expresiones tienen una clara relación con la función administrativa y los
criterios orientadores de la misma, fijados por el artículo 209 de la Carta, y
que la textura abierta de estas expresiones no implica la violación de la
dignidad humana, de la sujeción especial del servidor público con el Estado,
del libre desarrollo de la personalidad, ni del principio de tipicidad y de
legalidad, ya que este último no tiene la misma intensidad en materia
disciplinaria que en materia penal, y la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la validez de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados
en materia disciplinaria.
 
La Universidad de Ibagué y la Academia Colombiana de Jurisprudencia
coincidieron igualmente en solicitar a la Corte la declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en el numeral 45
del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por encontrar que estas expresiones
implican un grado de indeterminación que no es susceptible de ser concretado
por el operador jurídico, y que dichas exigencias no tienen respaldo
constitucional, lo cual posibilita la discrecionalidad y arbitrariedad,
contrariando el principio de tipicidad y de legalidad.
 
2.3 El Ministerio Público solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad de
las expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34
de la ley 734 de 2002, argumentando que estos términos y expresiones (i) no
hacen sino reiterar y desarrollar lo consagrado en el artículo 209 de la
Constitución Política, el cual fija los criterios y principios que rigen la función
pública; (ii) que en materia disciplinaria es plausible la existencia de términos
abiertos o en blanco, y (iii) que estas expresiones deben interpretarse
sistemáticamente con las normas jurídicas que fijan las funciones y
obligaciones de los servidores públicos.
 
De otra parte, la Vista Fiscal conceptuó respecto de la inexequibilidad del
numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, en razón a que (i) el objeto
del derecho disciplinario debe ser la conducta del servidor público en el
cumplimiento de sus funciones o tareas propias de su condición; (ii) que este
numeral al referirse a actividades o negocios, que sin ser ilícitos, ni estar
incluidos dentro del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o
prohibiciones, sean incompatibles con el buen nombre y prestigio de la
institución a la que pertenece el servidor público, tiene por objeto conductas
que no se relacionan directamente con el ejercicio de los deberes del servidor
público; (iii) que existe una indeterminación de la expresión que no permite
realizar la integración del tipo disciplinario con otras normas jurídicas que se
refieran a la función del servidor público; y (iv) que por tanto, esta norma
concede al operador disciplinario un margen de interpretación demasiado
amplio que puede degenerar en decisiones arbitrarias.
 
3. Problema Jurídico y esquema de resolución
 
3.1 La demanda pretende elevar cargos de constitucionalidad en relación con
la vulneración de los artículos 1º, 6º 16 y 29 de la Constitución Política. No
obstante, la Sala evidencia que los argumentos esgrimidos en el libelo se
refieren todos a la vulneración de los principios de tipicidad y de legalidad,
rectores del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, de lo cual
deriva el demandante la vulneración de los demás derechos fundamentales
invocados. De esta manera, concluye la Sala que la acusación se reduce a un
único y verdadero cargo de constitucionalidad, relativo a la violación de los
principios de tipicidad y legalidad, y por tanto del debido proceso, contenido
en el artículo 29 Superior. Por esta razón, se delimitará el examen
constitucional al cargo por violación de los principios de tipicidad y legalidad.
 
De esta manera, el problema jurídico que la Sala debe analizar, es si las
expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 y
en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vulneran el artículo 29
de la Constitución Política, al constituir tipos sancionatorios en blanco que
desconocen los principios de tipicidad y de legalidad en materia disciplinaria, 
y con ello el derecho al debido proceso.
 
3.2 Para resolver este problema jurídico, la Sala abordará (i) el tema del
derecho disciplinario y la potestad sancionadora del Estado en este ámbito; (ii)
los principios de legalidad y tipicidad como principios rectores del debido
proceso en materia disciplinaria y el problema de los tipos en blanco o
abiertos, y de los conceptos jurídicos indeterminados; para posteriormente (iii)
analizar la constitucionalidad de las expresiones demandadas.
 
4. La potestad sancionadora del Estado en el ámbito del derecho
disciplinario.
 
4.1 Esta Corporación se ha referido de manera reiterada a la potestad
sancionadora en el derecho disciplinario, el cual hace parte del ius
puniendi del Estado, conjuntamente con el derecho penal, el derecho
contravencional y el derecho correccional[1]. El ámbito disciplinario hace parte
del denominado derecho administrativo sancionador y se refiere a “un poder
de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el
incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a
los administrados y aún a las mismas autoridades públicas[2]”[3].
 
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que la potestad
sancionadora de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir
la consecución de los fines del Estado, a través de “otorgarle a las
autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo
ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado
comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de
preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la
organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)” [4]
 
Así, la potestad sancionadora es una característica esencial de la
administración y una función que es necesaria para el adecuado cumplimiento
de los fines de nivel superior.[5]
 
4.2 En el ámbito específico del derecho disciplinario, la potestad sancionadora
de la administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes
públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento
constitucional se encuentra en múltiples normas de orden superior, tales como
los artículos 1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta
Política.
 
Así, los artículos 6 ° y 123 de la Carta Política, consagran que todos los
servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El artículo 92 Superior prevé
que cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación
de las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades
públicas. Por su parte, el artículo 122 Superior establece que no habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y que el
servidor público no puede entrar a ejercer el cargo sin prestar juramento de
cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le
incumben. Los artículos 124 y 150-2 de la Carta le atribuyen al Legislador la
competencia para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva. Esta facultad otorgada al Legislador es ejercida
mediante la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de
estatutos especiales autorizados por la propia Constitución Política. El artículo
125 Superior prevé que el retiro de los servidores públicos se hará, entre otras
causas, por violación del régimen disciplinario. El artículo 209 Superior
dispone que  la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de moralidad,
igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y que las
autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado y que la administración tendrá un control interno
conforme a la ley. Y finalmente, el artículo 277 numerales 5 y 6, disponen que
el Procurador General de la Nación ejercerá, entre otras funciones, el velar por
el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y ejercer
vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, como también ejercer preferentemente el poder disciplinario,
adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones
respectivas conforme a la ley.[6]
 
Con fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia de esta Corte ha
sostenido que la finalidad de la potestad disciplinaria es “asegurar el
cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública,
como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)”[7], que por tanto la responsabilidad
disciplinaria tiene un claro fundamento constitucional, el derecho disciplinario
reviste un carácter autónomo e independiente[8], y que constituye una
modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio del ius
puniendi del Estado. [9]
 
En cuanto al objetivo del derecho disciplinario, la jurisprudencia
constitucional ha destacado que es el de controlar y vigilar el buen desempeño
de los servidores públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la
regulación de su comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o
función, “…fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran,
limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando
prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser
desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta
disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos
constituidos para aplicarlas[10]”[11] (Resalta la Sala)
 
Así mismo, la Corte ha expresado que la finalidad del derecho disciplinario
“es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la
eficiencia de los servidores públicos[12]. Es precisamente allí, en la
realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la
responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes
funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen
funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y
los reglamentos que resulten aplicables[13]”[14]. (Resalta la Sala)
 
En este orden de ideas, esta Corporación ha insistido en que el derecho
disciplinario encuentra entonces su justificación constitucional en el logro de
los objetivos constitucionales y legales de la función pública, en razón a que
“todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo
principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la
comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución,
la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier
funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de
responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su
desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también
cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones (C.P. art. 6° y 123)[15]” [16] (Resalta la Sala)
 
4.3 De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la relación de
conexidad normativa que debe existir entre las normas positivas de carácter
disciplinario y el quebrantamiento fáctico del deber funcional, el cual se haya
relacionado con la falta de diligencia, cuidado y corrección en el desempeño
de las funciones asignadas a los servidores del Estado, y que por tanto, solo el
quebrantamiento de los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones
relacionados con la función pública, pueden conducir a la aplicación de la
consecuencia jurídica prevista por las normas disciplinarias, esto es, puede
constituir infracción disciplinaria respecto de un deber funcional.[17]
 
4.4 Respecto de los componentes del derecho disciplinario, la jurisprudencia
constitucional ha explicado que éste se encuentra integrado por todas aquellas
normas sustantivas y adjetivas que exigen de los servidores públicos y de
ciertos particulares, un específico comportamiento en el ejercicio de las
funciones públicas, como la disciplina, la obediencia, la diligencia, el cuidado,
la corrección y el comportamiento ético en el desempeño de las funciones
asignadas y encomendadas a los servidores públicos, con el fin de asegurar la
debida prestación y buena marcha de la función administrativa, en desarrollo
de los principios constitucionales contenidos en el artículo 209 Superior. Por
tanto, las infracciones al cumplimiento de dichos deberes, obligaciones,
mandatos y prohibiciones constitucionales y legales para el adecuado e idóneo
desempeño de la función pública, deben ser sancionadas disciplinariamente.[18]
 
Así las cosas y de conformidad con las reglas jurisprudenciales desarrolladas
por esta Corporación, el sistema normativo que configura el derecho
disciplinario se refiere a (i) las conductas o hechos (positivos o negativos) que
pueden configurar falta juzgable disciplinariamente, por la violación de los
deberes, obligaciones, mandatos, inhabilidades o incompatibilidades, a que
están sujetos los funcionarios y empleados públicos; (ii) a las sanciones, de
conformidad con la entidad de la falta y sus circunstancias; y (iii) al
procedimiento disciplinario.[19]
 
Por consiguiente, el derecho disciplinario puede concebirse entonces como la
forma jurídica de regular el servicio público, entendido éste como la
organización política y de servicio, y el comportamiento disciplinario del
servidor público, estableciendo los derechos, deberes, obligaciones, mandatos,
prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así como las sanciones y
procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos públicos. Así, según lo ha
definido la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario constituye
un derecho-deber que “comprende el conjunto de normas, sustanciales y
procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo”[20].
 
4.5 Finalmente, la Corte ha expresado que el derecho disciplinario como parte
del derecho punitivo del Estado, se caracteriza, en primer término, por su
cercanía al derecho penal, en cuanto debe someterse a los mismos principios
que informan éste último[21]. En segundo término, el derecho disciplinario
reviste características propias y específicas que ameritan un tratamiento
diferencial, entre otras razones, al carácter flexible y menos riguroso que tiene
la aplicación de los principios de legalidad y tipicidad en el ámbito del
derecho administrativo[22].
 
En este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el
derecho administrativo sancionador, se encuentra, igual que el derecho penal,
sujeto a los principios constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de ley,
principios rectores del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior,
pero que no obstante lo anterior, tales principios consagrados en la Carta
Política adquieren matices de flexibilidad y menor rigurosidad para el caso del
derecho sancionador disciplinario.  
 
5.  Los principios de tipicidad y legalidad rectores del debido proceso –
art. 29 Superior- en materia disciplinaria y el problema de los tipos en
blanco o abiertos y los conceptos jurídicos indeterminados
 
5.1 En el derecho disciplinario sancionador cobran vigencia los principios
rectores del debido proceso, en especial los de legalidad, tipicidad, reserva de
ley y proporcionalidad, como una forma de control a la potestad sancionadora
del Estado en el área de la función pública, y como garantía del respeto a los
derechos fundamentales del sujeto investigado. En efecto, todas las
autoridades estatales titulares de la potestad sancionadora, por expresa
disposición constitucional, se encuentran obligadas a garantizar y respetar el
derecho fundamental del debido proceso.[23]
 
El debido proceso en materia administrativa implica entonces la garantía de
los siguientes principios: “(i)[del] principio de legalidad de la falta y de la
sanción disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de
defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la
prueba, (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de
inocencia, (vi) del principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in
idem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de
la reformatio in pejus”.[24]
 
5.2 En lo que concierne al principio de legalidad, éste exige que la conducta
que se va sancionar, así como las sanciones, los criterios para su
determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar
expresa y claramente definidos por la ley, y ello con carácter previo a la
aplicación e imposición de estas medidas. De conformidad con este principio,
no es posible adelantar válidamente un proceso, bien sea penal, disciplinario o
de naturaleza sancionadora, si el precepto -praeceptum legis-  y su
correspondiente consecuencia jurídica -sanctio legis- no se encuentran
previamente definidos de manera clara y expresa en la ley.[25]
 
En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha expresado
que comprende una doble garantía, “[L]a primera, de orden material y de
alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos
jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado
de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto
funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su
realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y
existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los
poderes sancionatorios en manos de la Administración[26]”[27].
 
Ahora bien, en el ámbito del derecho disciplinario, el principio de legalidad se
encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. Así, el artículo
29 Superior consagra que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa. Los artículos 122 y 123 de la Carta
Política establecen que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones
se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el
reglamento, y que en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en la ley o reglamento”. El artículo 124 que le asigna al
Legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de
responsabilidad al que se someten los servidores del Estado, disponiendo
que “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva”.
 
La jurisprudencia constitucional ha destacado el carácter garantista que
conlleva la positivización constitucional del principio de legalidad en el
ámbito del derecho disciplinario, en cuanto “el sujeto disciplinado tiene
derecho a conocer anticipadamente cuáles son las conductas prohibidas y las
sanciones que se derivan de su infracción. Al igual que puede exigir que su
juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al acto que se
le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del
comportamiento antijurídico (C.P. art. 29).” [28]
 
Respecto a las finalidades que persigue el principio de legalidad, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que éste (i) otorga certidumbre
normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto
predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible
transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser
una competencia privativa del Legislador[29]; (iii) constituye una salvaguarda
de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual;
(v) controla la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la
igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del
Estado.[30]
 
5.3 Otro principio rector del debido proceso y que se encuentra en intrínseca
conexión con el principio de legalidad es el principio de reserva de ley, el cual
se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de
determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o
al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo
reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece
que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que
se le imputa. Sin embargo, este principio no implica que para su
determinación la ley no pueda remitirse a otras normas reglamentarias. [31]
 
En este sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que en el
ámbito disciplinario, la consagración de los comportamientos reprochables
disciplinariamente o faltas disciplinarias, así como las sanciones, los criterios
para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición,
corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la
ley, tanto en sentido formal como material[32], de manera que las conductas
que prevean los deberes o faltas disciplinarias deben estar estipuladas
previamente en una norma legal. Así mismo, ha estipulado que no obstante lo
anterior, para la determinación y aplicación de la norma disciplinaria en cada
caso en concreto, la ley debe remitir al conjunto de funciones o de deberes
específicos que se le asignen a los servidores públicos, las cuales se
encuentran consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley,
siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la ley misma.[33]
 
5.4 Adicionalmente, en el derecho disciplinario resulta exigible el principio
de tipicidad, el cual hace parte igualmente de la garantía del debido proceso
disciplinario. De acuerdo con este principio, “la norma creadora de las
infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e
inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido
material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras”. [34]
 
En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha precisado
que hace parte esencial del principio ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’,
de manera que se exige que “la abstracta descripción que tipifica el
legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que
permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en
principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión
subjetiva y arbitraria”[35]. Así mismo, ha expresado que con base en este
principio “el legislador no solo esta obligado a describir las conductas que
califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a
hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus
destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos,
es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de
sus propios actos o actuaciones.”[36]
 
De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que el principio de
tipicidad se compone de dos aspectos, (i) que “exista una ley previa que
determine la conducta objeto de sanción” y (ii) “la precisión que se emplee
en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción
que ha de imponerse”. [37]  Este último aspecto, se encuentra orientado a
reducir al máximo la facultad discrecional de la administración en el ejercicio
del poder sancionatorio que le es propio.[38]
 
De conformidad con la doctrina y la jurisprudencia constitucional, el concepto
de precisión mencionado, ligado analíticamente al principio de tipicidad,
implica que son varios los aspectos normativos que debe regular de manera
clara y expresa la norma sancionatoria: (i) el grado de culpabilidad del agente
(si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad de su conducta (si por
su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o gravísima); y (iii) la
graduación de la respectiva sanción (mínima, media o máxima según la
intensidad del comportamiento). Si el precepto que contiene la conducta
jurídicamente reprochable no permite definir tales aspectos, el mismo resulta
contrario al principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, resulta
inconstitucional.[39]
 
No obstante y como ya se mencionó, si bien el principio de tipicidad es
plenamente exigible en el derecho disciplinario, éste se aplica con una mayor
flexibilidad y menor rigurosidad en este ámbito. Lo anterior, por cuanto “la
naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la
teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los
efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la
tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad” [40].
Para la Corte, la razón fundamental de esta característica del derecho
disciplinario se origina en la naturaleza misma de las normas disciplinarias,
toda vez que éstas suelen carecer de completud y autonomía, ya que es
necesario remitirse a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en
concreto los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los
diferentes servidores públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del
poder público a los que pertenezcan. [41]
 
De esta forma, esta Corporación ha aclarado que en el derecho disciplinario la
regla general es que la aplicación de sus normas generales se lleve a cabo a
partir de una interpretación sistemática y de una remisión a aquellas otras
normas que contienen la prescripción de las funciones, deberes, obligaciones o
prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo ejercicio se le ha
encomendado a los servidores públicos, y cuyo incumplimiento genera una
falta disciplinaria.[42] Esta forma de definir la tipicidad de la conducta a través
de la remisión a normas complementarias, comporta un método conocido por
la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que
consiste precisamente “en descripciones incompletas de las conductas
sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente,
pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las
cuales remiten las primeras”[43].
 
En consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha encontrado que las
principales diferencias existentes entre la tipicidad en el derecho penal y en el
derecho disciplinario se refieren a (i) la precisión con la cual deben estar
definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud de que
goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de
las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios.[44]
 
5.5 En relación con la primera de las diferencias mencionadas, esta
Corporación ha admitido la validez, desde el punto de vista constitucional, de
que las normas que fijen deberes o faltas disciplinarias constituyan “tipos
abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”.
 
(i) El concepto jurídico de “tipos abiertos” hace referencia a “aquellas
infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar
con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas,
remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones
en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten
aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria[45]”[46]
 
En relación con la diferencia entre la aplicación del principio de legalidad
respecto de la determinación de las conductas en los tipos legales del
ordenamiento penal, y en los del ordenamiento disciplinario, que admite la
existencia de tipos abiertos, la jurisprudencia de esta corporación ha
expresado:
 
“Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del
derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de
faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia
de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es
detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de
valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad
de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública
y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se
señalan[47]:
 
“La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones
que establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera
detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo,
conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento
penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en
la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios
de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-
institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar
con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el
Convenio Europeo de Derechos Humanos.”  [48] (Resalta la Sala)
 
En otra oportunidad sostuvo la Corte:
 
“Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se
pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los
servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo
cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos
abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en
cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de
configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de
incriminación que ha sido denominado “numerus apertus”, en virtud del
cual no se señalan específicamente cuáles comportamientos requieren para
su tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-
…””  [49] (Negrillas fuera de texto)
 
En consecuencia, el concepto jurídico de tipos abiertos en materia
disciplinaria, hace referencia a una regulación genérica con una textura
normativa abierta, que por tanto requiere de un complemento normativo para
su interpretación y aplicación, y en consecuencia remite, para su
determinación en concreto, a aquellas normas que consagren en concreto los
deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones para los diferentes servidores
públicos.
 
Respecto de los llamados tipos en blanco, ha considerado la Corte que se
ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los
casos en que el correspondiente reenvío normativo permita al operador
jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta
reprochable y de la sanción correspondiente.[50] Así, en principio es válido el
establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de
determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la
imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable conduzca
a la violación del principio de tipicidad.[51]
 
Así mismo, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, que las razones
constitucionales que justifican la validez de los tipos en blanco o abiertos en el
derecho disciplinario, se encuentra en la necesidad de salvaguardar el
principio de eficiencia de la función pública, consagrado en el artículo 209
Superior. En este sentido, esta Corporación ha reconocido que “se justifica
este menor requerimiento de precisión en la definición del tipo disciplinario
por el hecho que de asumir una posición estricta frente a la aplicación del
principio de tipicidad en este campo llevaría simplemente a transcribir,
dentro de la descripción del tipo disciplinario, las normas que consagran los
deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos”[52], y
que “exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los
comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener
que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se
imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas,
traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente,
ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que
mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la
gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y
funciones del Estado”[53]” [54]  
(ii) Por otra parte, la categoría de “conceptos jurídicos indeterminados” se
refiere a “aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el
legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las
obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas”[55]. No
obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado, que los
conceptos jurídicos indeterminados, lejos de permitir al operador jurídico
interpretar y decidir libremente en su aplicación, se encuentran sujetos a una
única solución en el asunto en concreto de que se trate, en cuanto “el mismo
ordenamiento jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le
impone al mismo dicha decisión” [56], y estos conceptos a pesar de la
indeterminación deben ser precisados al momento de su aplicación de manera
armónica y sistemática con el ordenamiento jurídico, las normas
constitucionales y legales, y de acuerdo con las disposiciones que regulan la
institución jurídica en concreto a la cual se refieren[57].
 
Por tanto, la jurisprudencia constitucional ha admitido expresamente que en
materia disciplinaria es válido el uso de conceptos jurídicos indeterminados,
siempre y cuando la forma típica tenga un carácter determinable al momento
de su aplicación, para lo cual es necesario que en el ordenamiento jurídico, en
la Constitución, la ley o el reglamento se encuentren los criterios objetivos
que permitan complementar o concretar las hipótesis normativas de manera
razonable y proporcionada, de lo contrario vulnerarían el principio de
legalidad al permitir la aplicación discrecional de estos conceptos por parte de
las autoridades administrativas.[58]
 
Acerca de este tema, esta Corporación ha expresado que “el uso de los
conceptos indeterminados es admisible en una infracción administrativa y
no desconoce el principio de igualdad, pero siempre y cuando dichos
conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible
concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios
técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con
suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y
sancionados.  Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no
puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos
desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento
prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades
administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin
referentes normativos precisos”.[59] (Resalta la Sala)
 
5.6 La segunda de las diferencias del derecho disciplinario respecto del
derecho penal, que se mencionara anteriormente y que se deriva de la
admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos
indeterminados en materia disciplinaria, hace referencia a la amplitud
hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de
interpretar y aplicar la norma disciplinaria.
 
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el investigador
disciplinario dispone de un campo más amplio para determinar si la conducta
investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales
correspondientes. En este mismo sentido, esta Corte ha señalado en múltiples
oportunidades que en materia disciplinaria el fallador goza de una mayor
amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas
reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias
deben ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura
sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes,
mandatos y prohibiciones. [60]
 
5.7 En conclusión, para la Corte no cabe duda alguna de que en el ámbito
disciplinario los principios de legalidad y tipicidad actúan con menor
rigurosidad que en el derecho penal, pues se admiten bajo determinadas
condiciones el uso de tipos abiertos y de conceptos jurídicos indeterminados, a
la vez que se le atribuye al juzgador disciplinario una mayor amplitud para
adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables. Sin
embargo, en aras de preservar estos principios, esta Corporación ha sostenido
que para el Legislador constituye un imperativo constitucional fijar en la ley
disciplinaria, como mínimo, (i) los presupuestos básicos de la conducta típica
que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos
determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco o un concepto
jurídico indeterminado, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede
precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas
mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se
adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las
exigencias mínimas del debido proceso[61].
 
En reciente jurisprudencia[62] la Corte hizo un recuento de fallos en donde ha
protegido el principio de legalidad vulnerado por conceptos, términos o
expresiones que constituyen tipos en blanco o conceptos jurídicos
indeterminados que hacen parte de normas sancionatorias disciplinarias,
respecto de las cuales no resultaba posible su complementación normativa,
interpretación sistemática o determinación a través de otras normas de orden
constitucional, legal o reglamentario, que estipulan los deberes, obligaciones,
mandatos o prohibiciones a servidores públicos, dependiendo del cargo o
función desempeñada.[63]
 
6. Análisis de constitucionalidad de las expresiones demandadas
 
6.1 Constitucionalidad de las expresiones contenidas en los numerales 2 y
6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002
 
6.1.1 La Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único regula lo
concerniente al régimen disciplinario de los servidores públicos. El artículo 34
ahora demandado, se encuentra contenido en el capitulo segundo de dicha
normativa, que se refiere a los deberes de todo servidor público. El numeral
segundo del artículo 34 dispone que todo servidor público (i) debe cumplir
con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” el servicio que le sea
encomendado; (ii) así mismo dispone que todo servidor público debe
abstenerse de “cualquier acto u omisión” que cause la suspensión o
perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que implique “abuso
indebido” del cargo o función.
 
Este numeral consagra entonces, en primer lugar, un deber general afirmativo
para todos los servidores públicos, relativo al cumplimiento del servicio que le
haya sido encomendado, con las exigencias de diligencia, eficiencia e
imparcialidad. En segundo lugar, la norma prevé un deber general negativo
para todos los servidores públicos, referido a la abstención de cualquier clase
de acto u omisión que origine la suspensión o perturbación injustificada de un
servicio esencial o el abuso indebido del cargo o de las funciones
encomendadas.
 
De otra parte, el numeral 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002 dispone que
todos los servidores públicos deben tratar con “respeto, imparcialidad y
rectitud” a las personas con que tengan relación por razón del servicio. Por
tanto, esta norma prevé una obligación de carácter general para todos los
servidores públicos de comportarse con respeto, imparcialidad y rectitud en
las relaciones interpersonales por razón del servicio público que le haya sido
encomendado.
 
Las expresiones “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u
omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido” contenidas en el numeral 2
y las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud” contenidas en el
numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 son las que el demandante
considera que constituyen tipos en blanco que vulneran el principio de
tipicidad, legalidad y debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior,
por cuanto en su concepto no están claramente determinadas por el Legislador
y deja en manos del superior disciplinario la tipificación de la conducta 
señalada como falta disciplinaria.
 
6.1.2 Frente a dicha acusación, la Sala debe entrar a determinar si las
expresiones demandadas consagradas por el Legislador en los numerales 2 y 6
del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, constituyen tipos disciplinarios en
blanco o conceptos jurídicos indeterminados que se ajustan o no  a la
Constitución y a los principios de tipicidad y legalidad en materia
disciplinaria, así como a la jurisprudencia de esta Corte en la materia.
 
6.1.3 Con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa de esta
sentencia sobre los fundamentos constitucionales del derecho disciplinario y
los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria, la Sala
considera que no son de recibo los argumentos expuestos por el actor sobre la
presunta inconstitucionalidad de las expresiones demandadas contenidas en
los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, por las siguientes
razones:
 
6.1.3.1 En primer lugar, es claro para la Sala que las expresiones acusadas
contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002
consagran deberes generales de todo servidor público, en cuanto (i) debe
cumplir con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” el servicio que le sea
encomendado; (ii) debe abstenerse de “cualquier acto u omisión” que cause
la suspensión o perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que
implique “abuso indebido” del cargo o función; y (iii) debe tratar
con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas con que tenga relación
por razón del servicio. De esta manera, se evidencia que estos deberes y
obligaciones de los servidores públicos constituyen un desarrollo de las
normas constitucionales que son el fundamento de la responsabilidad
disciplinaria, tales como los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y
209 de la Carta Política.
 
En efecto, los artículos 6 ° y 123 de la Carta Política, consagran que todos los
servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así mismo, los artículos 122 y
123 Superiores establecen que no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en la ley o reglamento y por tanto, de conformidad con
estos artículos los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se
someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el
reglamento, de manera que no puede el servidor público entrar a ejercer el
cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y
desempeñar los deberes que le incumben, con diligencia, corrección,
eficiencia, eficacia e imparcialidad, entre otros principios rectores de la
función pública.
 
Por su parte, los artículos 124 y 150-2 de la Carta le atribuyen al Legislador la
competencia para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva. Esta facultad otorgada al Legislador es ejercida
mediante la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de
estatutos especiales autorizados por la propia Constitución Política.
 
Así mismo, el artículo 125 Superior prevé que el retiro de los servidores
públicos se hará, entre otras causas, por violación del régimen disciplinario; y
el artículo 209 Superior dispone que  la función administrativa se encuentra al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, y que las autoridades deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la
administración tendrá un control interno conforme a la ley.
 
De la recordación de estos cánones constitucionales y teniendo en cuenta los
principios de diligencia, eficiencia e imparcialidad que rigen la función
pública (arts. 122 y 209 CP), es fácil concluir que las expresiones demandadas
son fiel desarrollo de dichos mandatos constitucionales. En este sentido, esta
Corporación encuentra que los deberes contenidos en el artículo 34 de la Ley
734 de 2002 relativos a actuar con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” en
el cumplimiento de las funciones del servicio que le sea encomendado; de
abstenerse de realizar cualquier acto u omitir uno que origine la suspensión o
perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que implique “abuso
indebido” del cargo o función; así como el deber de tratar con “respeto,
imparcialidad y rectitud” a las personas en el ejercicio de su cargo o función;
son deberes y obligaciones generales y básicos que están consagrados en la
Carta Política –artículos 6, 122, 123 y 209 C.P.- o constituyen un desarrollo
de los postulados superiores que son fundamento de la administración pública
y de la responsabilidad disciplinaria –arts. 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2
y 209 de la Carta Política.-, y que son obligaciones que de suyo pertenecen a
la naturaleza propia de la administración pública y del buen desarrollo del
servicio público. Lo anterior, en cuanto las funciones públicas deben ser
desarrolladas por el servidor público de conformidad con la Constitución, la
ley y el reglamento, y por tanto, de manera idónea, correcta, eficiente, eficaz,
diligente e imparcial, cumplimiento que deberá valorarse y determinarse en
cada caso de conformidad con la naturaleza y características propias del cargo
o función pública encomendada.
 
Así mismo, esta Corte advierte que existe pleno sustento constitucional para el
mandato según el cual los funcionarios públicos deben actuar a partir de
máximas y exigencias básicas de respeto y rectitud respecto de las personas
con las que tienen trato personal en razón de su cargo o función pública que
desarrollan, y en todo caso, deben actuar con sujeción al principio de
imparcialidad en todas las actuaciones que le hayan sido encomendadas, con
el fin de asegurar que sus actuaciones no vulneren los derechos
fundamentales, ni el principio de igualdad de los ciudadanos y administrados.
Finalmente, la Sala constata total respaldo constitucional en los mandatos
superiores mencionados, para la prohibición relativa a que los funcionarios y
servidores públicos se abstengan de cualquier acto u omisión que impida el
normal desarrollo de servicios esenciales o constituya abuso indebido de su
cargo o función.
 
En síntesis, se concluye que los deberes de diligencia, eficiencia e
imparcialidad, que deben caracterizar a todo servidor público en el desempeño
de sus funciones, el deber de abstenerse de cualquier acto u omisión que cause
la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial o que
implique abuso indebido del cargo o función, así como el deber de tratar con
respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga relación por
razón del servicio; encuentran pleno respaldo en las normas Constitucionales
citadas, así como en la jurisprudencia de esta Corte, y que la consagración de
estos deberes constituye un claro desarrollo de las normas constitucionales
que fungen como pilares de la responsabilidad disciplinaria. Igualmente, la
Corte concluye que estos mandatos, deberes u obligaciones generales del
estatuto disciplinario, para efectos de su valoración o aplicación en concreto,
se deben complementar o interpretar sistemáticamente con la Constitución,
con la ley y el reglamento, que determinen las funciones, deberes,
obligaciones, y prohibiciones relativas al cargo o función encomendada al
servidor público de que se trate. 
 
6.1.3.2 En segundo lugar y en armonía con lo expuesto, esta Corporación
observa que las disposiciones bajo examen que consagran deberes básicos de
todo servidor público, se encuentran en plena armonía con las finalidades
constitucionales propias del derecho disciplinario, a las que se ha hecho
mención en esta sentencia, las cuales se refieren a (a) asegurar el
cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública,
como son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, contenidos en el articulo 209 Superior; (b)
controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el
ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento
en lo referente al ejercicio de su cargo o función, en razón de lo cual debe fijar
los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus
derechos y funciones, así como consagrando mandatos y prohibiciones; (c)
salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los
servidores públicos en el ejercicio de las funciones propias de su cargo.
 
Lo anterior, en razón a que el objetivo principal de todo servidor público es el
de servir al Estado y a la comunidad en estricta sujeción a lo dispuesto en la
Constitución, en la ley y el reglamento, de manera que los deberes y
obligaciones consagrados en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734
de 2002, se armonizan perfectamente con las finalidades constitucionales de la
administración publica y del régimen disciplinario, y se avienen plenamente
con los objetivos superiores contenidos en la Carta Política, en desarrollo de
los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 Superiores.
 
6.1.3.3 En tercer lugar, la Sala encuentra que la expresiones demandadas
contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 no
vulneran en sentido alguno los principios de tipicidad y legalidad rectores del
derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, como se
pasa a exponer a continuación:
 
(i) En primer lugar, la Sala sintetiza aquí las normas constitucionales y las
reglas jurisprudenciales respecto del principio de tipicidad y legalidad en
materia disciplinaria, que fueran expuestas de forma detallada en los apartes
preliminares de esta sentencia:
 
(a) El  derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, razón
por la cual se le aplican los principios del derecho penal y rectores del debido
proceso, tales como el principio de legalidad y tipicidad, de conformidad con
el artículo 29 Superior. No obstante lo anterior, estos principios tienen una
aplicación más flexible y menos rigurosa en el ámbito disciplinario, dada la
naturaleza propia del mismo.
 
(b) El principio de legalidad, es esencial al derecho disciplinario e implica
la salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las
garantías del debido proceso, al permitir conocer previamente las conductas
prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria.
Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad
judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el
poder punitivo y sancionatorio del Estado.
 
(c) El principio de tipicidad es igualmente esencial en materia sancionatoria
disciplinaria e implica que las faltas disciplinarias no sólo deben estar
descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar
predeterminada.
 
(d) Tanto el principio de legalidad como el de tipicidad son pilares
fundamentales de la Constitución y del derecho sancionatorio disciplinario,
aunque la jurisprudencia constitucional  ha admitido la existencia de
diferencias importantes entre su aplicación en el ámbito disciplinario y el
penal, razón por la cual ha validado la existencia de los tipos abiertos o en
blanco, o de conceptos jurídicos indeterminados, en asuntos disciplinarios,
con el fin de salvaguardar la eficiencia en la función administrativa, así como
de permitir un mayor margen de los operadores jurídicos disciplinarios en el
proceso de adelantar la adecuación típica de las conductas disciplinarias.
 
(e) El concepto jurídico de tipos abiertos, hace relación a aquellas infracciones
disciplinarias que, ante la imposibilidad del Legislador de contar con un
listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten
a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que
se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los
servidores públicos.  En consecuencia, la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se regula por una remisión normativa o interpretación
sistemática, esto es, por la complementación o lectura armónica entre la
norma que establece la función, la orden o la prohibición, y la norma que de
manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes
o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.
 
De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha admitido la existencia
de tipos en blanco en materia disciplinaria, sin que ello vulnere los principios
de tipicidad y de legalidad, siempre y cuando sea posible llevar a cabo la
correspondiente remisión normativa o interpretación sistemática que le
permita al operador disciplinario establecer y determinar inequívocamente el
alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente.
 
(f) En relación con el empleo de “conceptos jurídicos indeterminados”, la
jurisprudencia de la Corte ha aceptado la validez constitucional de su uso en
materia disciplinaria, precisando que se trata de conceptos de valor o de
experiencia utilizados por el Legislador, que limitan o restringen el alcance de
los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las
autoridades públicas, conceptos que sin embargo deben ser determinables por
el operador jurídico al momento de su aplicación, de manera armónica y
sistemática con los criterios objetivos contenidos en las normas
constitucionales y legales, y de acuerdo con las disposiciones que regulan la
institución jurídica en concreto a la cual se refieren, con el fin de evitar
cualquier discrecionalidad o arbitrariedad.
 
(g) En este sentido, concluye la Corte que la jurisprudencia
constitucional[64] ha aceptado amplia y reiteradamente la existencia y
legitimidad constitucional de tipos en blanco o abiertos en materia
disciplinaria, así como la utilización de conceptos jurídicos indeterminados,
sin que con ello se viole el principio de tipicidad o de legalidad del debido
proceso consagrado en el artículo 29 Superior. Lo anterior, con el fin de
salvaguardar el principio de eficiencia en la función pública y los fines del
Estado, siempre y cuando para la valoración y aplicación de la norma sea
posible la realización de una remisión o interpretación sistemática que
complemente los tipos en blanco, o sea posible la determinación por parte del
operador jurídico de los conceptos jurídicos indeterminados, y por tanto se
eviten los peligros que se derivan de un amplio margen interpretativo de la
autoridad disciplinaria.
 
(ii) De conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas, la Sala
concluye que en el caso de las expresiones acusadas por el actor contenidas en
los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, no es cierto que
estas expresiones constituyan tipos en blanco o conceptos jurídicos
indeterminados respecto de los cuales el operador disciplinario no pueda
llevar a cabo una remisión normativa o realizar una interpretación sistemática,
o que no se puedan determinar al carecer de parámetros de valoración
objetiva, y en consecuencia encuentra que no debe prosperar el cargo por
vulneración de los principios de tipicidad y legalidad del derecho
sancionatorio.
 
A la anterior conclusión arriba la Corte, teniendo en cuenta, en primer lugar,
que como quedó expuesto ampliamente, la jurisprudencia de la Corte ha
aceptado la validez constitucional de la utilización de tipos en blanco o
abiertos, o de conceptos jurídicos indeterminados en el derecho disciplinario,
sin que con ello se viole el principio de tipicidad y de legalidad, siempre y
cuando se pueda llevar a cabo una remisión normativa que los complemente o
realizar una interpretación sistemática con otros preceptos normativos, o
puedan ser conceptos determinables. En efecto, las expresiones acusadas en
esta oportunidad, contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley
734 de 2002, prevén obligaciones y prohibiciones generales que al momento
de ser aplicadas deben ser valoradas e interpretadas por el operador
disciplinario de manera sistemática con otras normas que prevean los deberes,
obligaciones y funciones de los servidores públicos, en la Constitución, en la
ley o en el reglamento. En este sentido, es claro para la Sala que las
disposiciones demandadas se deben valorar, interpretar y complementar,
sistemática y armónicamente tanto con los postulados constitucionales
contenidos en los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209
Superiores, con el resto de disposiciones disciplinarias contenidas en la Ley
734 de 2002, y con otras disposiciones legales y reglamentarias que en
concreto regulen los deberes y funciones de los servidores públicos.
 
Así, es de reiterar que el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los
términos “diligencia, eficiencia e imparcialidad” no hacen otra cosa que
reiterar lo previsto en el artículo 209 Superior sobre el cumplimiento de la
función administrativa. Estas expresiones deben ser valoradas e interpretadas
de conformidad con la técnica de remisión normativa o de interpretación
sistemática con las normas que contengan la regla concreta en la Carta
Política, en la ley o en el reglamento, que el servidor público está obligado a
cumplir en el ejercicio de sus funciones o tareas.
 
Así mismo, a juicio de la Corte, las expresiones “cualquier acto u omisión”,
“servicio esencial” y “abuso indebido” no son expresiones que carezcan de la
posibilidad de ser interpretadas objetivamente por la autoridad disciplinaria,
pues la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado ampliamente sobre
estos conceptos jurídicos relativos a la clase de actos de los servidores
públicos; igualmente se ha pronunciado en relación con el concepto de
servicio esencial; y también se ha pronunciado respecto del concepto de abuso
indebido del cargo o función pública encomendada al servidor público.
Adicionalmente, estas expresiones deben valorarse, interpretarse y
determinarse en cada caso en concreto, de conformidad con las tareas y
funciones propias del servidor público, de acuerdo con la Constitución, la ley
y el reglamento.
 
Lo mismo puede predicarse respecto del numeral 6 del artículo 34 de la Ley
734 de 2002, que alude al deber de tratar con “respeto, imparcialidad y
rectitud” a las personas con las cuales se tenga relación por razón del servicio,
en cuanto estas exigencias corresponden a los presupuestos mínimos de la
conducta de una persona, en especial si se trata de un servidor público, y su
alcance se puede determinar a partir de lo previsto en la Constitución, la ley y
el reglamento, respecto de las tareas propias del servidor público en cada caso.
 
En segundo lugar y en armonía con lo expuesto, encuentra la Sala que no es
cierto que las expresiones acusadas admitan una valoración subjetiva por parte
del operador disciplinario, sino que muy por el contrario, se trata de
expresiones con una clara precisión conceptual, que están relacionadas
directamente con la naturaleza, finalidades y características propias de la
función administrativa en cabeza del Estado. Así, como se expuso en
preliminares, estas expresiones constituyen un claro y directo desarrollo de las
finalidades de la función pública previstas en la Carta Política –arts. 6, 122,
123 y 209, entre otros-, en los cuales se indica que la función pública se debe
desarrollar con sujeción a la Constitución y a la ley, y con fundamento en los
principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, los cuales constituyen unos principios directrices para el
funcionario y unos patrones objetivos de su deber. Así mismo, a juicio de la
Sala estas expresiones lejos de contradecir la especial sujeción de los
servidores públicos a la Constitución y a la ley contenida en el artículo 6
Superior, constituyen un desarrollo de este principio, así como de los artículos
122 y 123 que disponen que los servidores públicos están al servicio de los
intereses generales, del Estado y de la comunidad, y debe ejercer sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el reglamento,
estando por tanto determinados por la ley su responsabilidad disciplinaria y la
manera de hacerla efectiva.
 
Por tanto, en criterio de esta Corporación carece de validez la acusación de
que el operador disciplinario tiene libre albedrío para interpretar
soberanamente las disposiciones que se acusan, determinarlas, medirlas,
definirlas, cualificarlas, y mucho menos convertirse en legislador, pues como
ha quedado expuesto, la autoridad administrativa se encuentra sometida a
unos límites, tales como el imperio de la Constitución y de la ley, los
reglamentos, la jurisprudencia constitucional, y las normas de reenvío, entre
otros, así como a las finalidades del estatuto disciplinario.
 
Por consiguiente, se concluye que las normas acusadas, no infringen los
principios de tipicidad y de  legalidad del derecho disciplinario sancionador,
pues los deberes consagrados, (a) constituyen un claro desarrollo de las
normas constitucionales fundamento del derecho disciplinario; (b) pueden
valorarse, interpretarse y determinarse con fundamento en la Constitución, en
la ley y en el reglamento, y en las obligaciones asignadas y los deberes de los
cargos o funciones de los servidores públicos;  y (c) no dejan espacio al libre
albedrío del titular de la función disciplinaria para determinar como
incumplimientos de estos deberes la conducta que no constituya transgresión
de los deberes de los servidores públicos y derechos de los administrados.
 
(v) A modo de síntesis, puede afirmarse que las expresiones demandadas no
desconocen los principios de legalidad y tipicidad rectores del derecho al
debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, ya que (a) la
jurisprudencia constitucional ha reconocido la validez en el ámbito
disciplinario de normas que consagren “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos
indeterminados” con el fin de alcanzar la eficiencia en la administración, sin
que esto implique una transgresión de los principios de tipicidad o legalidad,
ni implique dejar la aplicación de la disposición normativa a la
discrecionalidad por parte de los operadores, ya que debe ser posible su
complementación o determinación con base en la Constitución, la ley y el
reglamento, en donde se fijen los deberes, obligaciones o prohibiciones del
servicio público.
(b) Las expresiones demandadas de los numerales 2 y 6º del artículo 34 de la
ley 734 de 2002 referidas a los términos “diligencia, eficiencia e
imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial” y “abuso
indebido”, encuentran sustento directo en la Constitución, especialmente en
los artículos 6, 122, 123 y 209 Superiores, que señalan los criterios a los que
debe sujetarse la actuación de la administración pública, y por tanto, lo que
hacen estas disposiciones del Código Disciplinario Único, en gran parte es
reproducir estas disposiciones constitucionales, pues desarrollan claramente
los principios de respeto, imparcialidad y rectitud, que se desprenden de los
contenidos del artículo 209 Superior. Y por otra parte, estas disposiciones
pueden ser objeto de determinación con referencia a otras disposiciones
legales y reglamentarias, en cuanto ilustran precisamente la buena marcha de
la gestión pública y la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del
Estado.
(c) El alcance normativo de estos conceptos ha sido desarrollado ampliamente
por la jurisprudencia constitucional, en cuanto ha hecho referencia a las
exigencias de diligencia, eficiencia e imparcialidad de los servidores públicos
en el desempeño de las labores asignadas, a las categorías jurídicas de acto u
omisión por parte de los servidores públicos, así como al concepto de servicio
esencial, todos los cuales han tenido un amplio desarrollo jurisprudencial y
resultan armónicos con otras disposiciones, lo cual excluye la posibilidad de
una interpretación discrecional del operador disciplinario, ya que todas ellas
se refieren a principios jurídicos que hacen relación a normas constitucionales
o legales.
(d) Estas exigencias encuentran no solo fundamento directo en las
disposiciones constitucionales sino que además son razonables y
proporcionadas, y no se evidencia que impongan al servidor público
obligaciones irracionales o contrarias al ordenamiento constitucional que
resulten violatorias de la tipicidad y legalidad, sino que muy por el contrario,
imponen deberes en plena armonía con la Constitución Política. Por tanto, las
normas demandadas, simplemente consagran deberes que pretenden que la
prestación del servicio público se ciña a lo previsto en las normas de la
Constitución Política, por lo que en nada contrarían la Carta Política.
 
(vi) En este sentido, la Sala coincide con las intervenciones presentadas dentro
del presente proceso de constitucionalidad por el Departamento
Administrativo de la Función Pública, las Universidades Javeriana, de Ibagué,
del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, en cuanto coincidieron en solicitar a esta Corporación la
declaratoria de exequibilidad de las expresiones contenidas en los numerales 2
y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, por considerar que no son violatorias
del principio de tipicidad y legalidad, ya que estas expresiones tienen una
clara relación con la función pública y los criterios de la misma, fijados por la
Constitución Política.
 
Así mismo, la Corte coincide con el concepto vertido por el Ministerio
Público, en cuanto solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las
expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de
la ley 734 de 2002, al encontrar que estos términos y expresiones (i) no hacen
sino reiterar y desarrollar lo consagrado en el artículo 209 de la Constitución
Política, el cual fija los criterios y principios que rigen la función pública; (ii)
que en materia disciplinaria es plausible la existencia de términos abiertos o
en blanco, y (iii) que estas expresiones deben interpretarse sistemáticamente
con las normas jurídicas que fijan las funciones y obligaciones de los
servidores públicos.
 
6.2 Inconstitucionalidad parcial de la expresión acusada del numeral 45
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002
 
6.2.1 Por su parte, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 se ubica en el Libro II
del Código Disciplinario Único que consagra la parte especial del régimen
disciplinario, la cual contiene un título único relativo a la descripción de las
faltas disciplinarias en particular. Así el capítulo I regula lo concerniente a las
faltas gravísimas y en el artículo 48 se consagran dichas faltas. De esta
manera, el numeral 45 del artículo 48 prevé que son faltas gravísimas ejercer
actividades o recibir beneficios de “negocios incompatibles con el buen
nombre y prestigio de la institución” a la que pertenece el servidor público.
 
En este sentido, la norma ahora demandada estipula como falta gravísima el
que el servidor público lleve a cabo actividades o reciba beneficios de
negocios que sean incompatibles con el buen nombre o con el prestigio de la
institución pública a la que pertenece el servidor público.  El actor considera
que estas expresiones violan el principio de tipicidad y legalidad en razón a
que permiten que el operador disciplinario la tipifique de manera discrecional.
 
6.2.2 La Corte deberá entrar a determinar si la expresión “negocios
incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución” constituye un
tipo en blanco o abierto o un concepto jurídico indeterminado que vulnera el
principio de tipicidad y de legalidad, y que permite la interpretación
discrecional del operador disciplinario.
 
6.2.3 La Sala empieza por reiterar que en el ámbito disciplinario las garantías
constitucionales de los principios de legalidad y tipicidad imponen al
Legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables disciplinariamente. Así mismo, la
Corte insiste en que la figura de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o
los conceptos indeterminados, en materia disciplinaria son admisibles
constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad de realizar una
remisión normativa, una interpretación sistemática o una determinación del
alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que el tipo se
complemente a partir de otras disposiciones cuya violación o incumplimiento
configura la falta disciplinaria de que se trate. En ese sentido, la falta no puede
configurarse sin que previamente exista en el ordenamiento jurídico otras
disposiciones que puedan ser objeto de violación o incumplimiento. Cuando
estas exigencias no se cumplen, porque la norma en cuestión no determina con
claridad la conducta reprochada, o porque no fija los criterios para su
determinación o porque resulta tan excesivamente general y ambigua que no
permite especificar y concretar los comportamientos prohibidos, la norma en
cuestión debe ser declarada inconstitucional, y por ende, retirada del
ordenamiento jurídico.
 
Especial mención merece el mayor nivel de exigencia en relación con el
cumplimiento de los principios de tipicidad y de legalidad, cuando se trata de
la consagración de una falta disciplinaria gravísima, ya que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que dada la entidad de la afectación que conllevan
estas faltas para el desarrollo de las funciones públicas, así como las graves
consecuencias que se derivan de las mismas, las cuales se encuentran
asociadas generalmente con la destitución, es exigible un mayor grado de
rigurosidad en la tipificación por parte del Legislador.
 
En ese orden de ideas, es claro para esta Sala que las faltas disciplinarias,
máxime cuando se trata de faltas gravísimas, no pueden quedar al arbitrio o
libre interpretación del investigador disciplinario, sino que deben estar
tipificadas de tal manera que el operador jurídico deba atenerse estrictamente
a los criterios señalados por el Legislador, así como a las normas
constitucionales, legales y reglamentarias que las complementen y que
contengan los presupuestos normativos reguladores del ejercicio de la función
disciplinaria, así como a los preceptos que consagren los deberes, funciones,
obligaciones o prohibiciones en concreto para el cargo o función pública
encomendada.
 
Por tanto, en este caso se debe establecer si la norma acusada contiene los
elementos mínimos exigidos al Legislador que permitan  que  la actuación del
investigador disciplinario  esté claramente delimitada, y en este caso en
particular, si la conducta que constituye la falta disciplinaria gravísima puede
identificarse sin vaguedad, generalidad o indeterminación. 
 
La Sala evidencia que en este caso, las expresiones acusadas cumplen
parcialmente con los presupuestos básicos de la conducta típica disciplinaria
en razón a la vaguedad e indeterminación de algunas de las expresiones
demandadas, que no permiten determinar con claridad y exactitud la falta
disciplinaria gravísima a sancionar, a través de las técnicas de remisión
normativa o de interpretación sistemática propias de los tipos disciplinarios en
blanco o abiertos, o mediante la determinación del alcance normativo de los
conceptos jurídicos indeterminados, como se pasa a exponer a continuación:
 
(i) En primer lugar, esta Corporación encuentra que las expresiones “negocios
incompatibles con…la institución”, tal y como está redactada y dada su
textura abierta, da lugar a una infinidad de posibles interpretaciones que abren
la puerta a la discrecionalidad interpretativa por parte del operador jurídico, y
pueden llegar a vulnerar los principios de tipicidad y legalidad, afectando el
derecho al debido proceso del disciplinado. Por tanto, estas expresiones,
deben necesariamente complementarse, al momento de su aplicación, con
aquellas disposiciones que consagren actuaciones violatorias de la
Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización, celebración o
ejecución de los negocios de que trata la norma, o con aquellas disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las finalidades,
postulados o presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y
correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate. Estas normas
complementarias son perfectamente determinables -vgr. en los reglamentos
internos, en el estatuto de contratación pública, en los regímenes de
incompatibilidades, etc.-. Así las cosas, la Sala advierte que estas expresiones
deben necesariamente interpretarse sistemáticamente, en cada caso, haciendo
una remisión o una complementación con (a) aquellas  disposiciones que
consagren actuaciones violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento,
relativas a la realización, celebración o ejecución de los negocios de que trata
la norma; o (b) con aquellas disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o presupuestos
normativos que informen el normal, adecuado y correcto funcionamiento de la
institución pública de que se trate. Por consiguiente, la Corte encuentra que
estas expresiones resultan acordes con los postulados constitucionales de
tipicidad y legalidad en la configuración de la falta disciplinaria, no obstante
lo cual, deben interpretarse sistemáticamente haciendo uso de las técnicas de
remisión normativa o complementación, con las normas constitucionales,
legales o reglamentarias respectivas.   
 
A la anterior conclusión arriba esta Sala teniendo en cuenta que (a) las normas
constitucionales contenidas en los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-
2 y 209 Superiores, como se mencionó en detalle en apartes preliminares,
constituyen el fundamento constitucional de la responsabilidad disciplinaria.
Especial relevancia cobran para el estudio del presente caso, los preceptos
constitucionales contenidos en el artículo 6º Superior, que impone la sujeción
de todos los servidores públicos a la Constitución y a la ley, consagrando que
los servidores públicos son responsables por infringirlas así como por la
extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 122 de la Carta
Política que estipula que no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en la ley o reglamento; el artículo 123 de la Constitución Política, el
cual dispone que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma
prevista en la Constitución, la ley y el reglamento; el artículo 124 que estipula
que la ley determinará la responsabilidad de lo servidores públicos y la forma
de hacerla efectiva; y el artículo 209 Superior que establece que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
 
(b) Con fundamento en las normas constitucionales citadas y dada la textura
abierta o en blanco de las expresiones sub examine, relativas a ejercer
actividades o recibir beneficios de “negocios incompatibles con … la
institución” a la que pertenece el servidor público, encuentra la Sala que el
alcance normativo de estas expresiones si bien es constitucional, debe
necesariamente delimitarse en su aplicación a partir de la remisión normativa,
la interpretación sistemática o la determinación con fundamento en la
Constitución, la ley o el reglamento. Lo anterior, implica que las expresiones
negocios incompatibles con la institución deben configurar conductas
contrarias o violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, o
comportamientos que vulneren los presupuestos constitucionales, legales o
reglamentarios del cargo o servicio público encomendado al servidor público,
para que pueda configurase, en cada caso, la falta disciplinaria de ejercer
actividades o recibir beneficios de negocios que tengan el carácter de
incompatibles con la institución pública a la que pertenece el servidor público,
esto es, negocios que conlleven actuaciones violatorias de la Constitución, la
ley o el reglamento. En este orden de ideas, la incompatibilidad con la
institución de los negocios que realice el servidor público, solo puede
generarse en la comisión de conductas o actuaciones que sean contrarias o
violatorias de la Constitución, a la ley o al reglamento, a los cuales se
encuentra sujeto el servidor público, o a las finalidades, postulados o
presupuestos constitucionales, legales o reglamentarios de la institución
pública.
 
Con esta interpretación sistemática de la norma, se garantizan los principios
de tipicidad y legalidad, en cuanto se logra configurar adecuadamente en cada
caso en concreto el tipo disciplinario, se garantiza la existencia de conexidad
entre la norma y las conductas que tengan relación y conexión directa con el
servicio público, y se restringe el margen interpretativo de la autoridad
disciplinaria, en cuanto al momento de la aplicación el operador disciplinario
debe necesariamente establecer un nexo entre la norma y la aplicación de la
Constitución, de la ley o del régimen disciplinario específico de la institución
de que se trate. Sólo así la intervención disciplinaria se ubica en el ámbito de
lo público, en cuanto los negocios incompatibles con la institución deben
necesariamente referirse a conductas que tengan trascendencia pública y
capacidad de afectación de la función pública.
 
(c) En consecuencia, la Sala procederá a declarar la exequibilidad de las
expresiones  “los negocios incompatibles con” y “la institución”, contenidos
en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, aclarando al efecto,
que las actuaciones a que se refiere la norma deben constituir conductas
contrarias a la Constitución, a la ley o al reglamento, o a las finalidades,
postulados y presupuestos constitucionales, legales o reglamentarios de la
función encomendada a la institución pública de que se trate. Esta
interpretación sistemática de la norma, cumple el propósito de proteger el
principio pro legislatore y los principios de tipicidad y legalidad, ya que
garantiza la correcta configuración del tipo disciplinario en su aplicación.
 
(ii) Otra cosa ocurre respecto de las expresiones “el buen nombre y prestigio
de” la institución, contenidas igualmente en el numeral 45 del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002. Procede la Corte a analizar si éstas se encuentran en
armonía con los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria
establecidos en el artículo 29 de la Carta Política.
 
Sobre este particular, la Sala encuentra que estas expresiones sí vulneran de
manera clara las exigencias constitucionales de tipicidad y legalidad en
materia disciplinaria, y por tanto afectan las garantías fundamentales del
debido proceso del sujeto disciplinado, ya que la norma termina estableciendo
como falta gravísima el ejercer actividades o recibir beneficios de negocios
incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución, constituyendo
estos últimos términos expresiones vagas y ambiguas, respecto de las cuales
no es posible llevar a cabo la labor de remisión normativa, de interpretación
sistemática o de determinación del alcance normativo de las mismas, como sí
es posible respecto de los términos negocios
incompatibles e institución, como quedó demostrado en el aparte anterior.
 
En efecto, las expresiones el buen nombre y prestigio, referidas a la institución
pública de que se trate en cada caso en concreto, no permiten llevar a cabo la
remisión normativa, la interpretación sistemática o la determinación del
alcance normativo de estas expresiones, como sí es posible respecto de los
términos “negocios incompatibles con la institución”. Es así como los
vocablos “buen nombre y prestigio” referidos a la institución pública, no
permiten la configuración adecuada del tipo disciplinario por parte del
operador disciplinario, ya que constituyen conceptos subjetivos que no
posibilitan la concreción objetiva, taxativa y específica del tipo de conductas
que dan lugar a la afectación de la institución, determinación que queda
entonces delegada a la interpretación subjetiva y discrecional de la autoridad
disciplinaria, dando lugar a la arbitrariedad, en desmedro del debido proceso
del disciplinado.
 
Así las cosas, dada la textura extremadamente abierta y no determinable de
estas expresiones, el precepto legal acusado quedaría a la libre apreciación
subjetiva del funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, ante la ausencia
de criterios y pautas objetivos que permitan determinar cuáles son y en qué
consisten las conductas que afectarían el buen nombre o prestigio de la
institución a la que pertenezca el servidor público.
 
Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que en este caso se
trata de la tipificación de una falta disciplinaria gravísima, que como lo ha
reconocido esta Corporación, deben constituir aquellos comportamientos
esencialmente graves derivados del incumplimiento de los deberes funcionales
de los servidores públicos[65], de la violación de la Constitución, de la ley y
reglamento. 
 
En relación con la inconstitucionalidad de este tipo de expresiones, la Corte ha
tenido la oportunidad de pronunciarse al estudiar términos análogos a los que
ahora se estudian, tales como “que empañe o afecte el decoro,  la dignidad, la
imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución”[66], para
concluir que se trata de conceptos jurídicos vagos e indeterminados, respecto
de los cuales no es posible la configuración del tipo o determinación del
alcance jurídico de los mismos, y por consiguiente resultan lesivos de los
principios de tipicidad y de legalidad en materia disciplinaria.  
 
En consecuencia, a juicio de esta Sala las expresiones usadas por el Legislador
en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que erigen en falta
disciplinaria el ejercer actividades o recibir beneficios de negocios
incompatibles con “el buen nombre y prestigio de” la institución a la que
pertenece el servidor público, no se adecuan a ninguna de las técnicas de
remisión normativa, de interpretación sistemática o de determinación del
alcance normativo, a que se ha hecho mención en esta providencia, en cuanto
no remite a otros complementos normativos, ni responde a parámetros de
valor o de la experiencia que hayan sido incorporados al ordenamiento
jurídico con algún nivel de objetividad.
 
Por el contrario, en criterio de esta Corte y como lo ha mencionado su
jurisprudencia en casos análogos, se trata de expresiones subjetivas, vagas,
imprecisas e indeterminadas que como tales admiten multiplicidad de
contenidos, dependen de las concepciones individuales, convicciones y
opiniones personales, de los cánones morales y éticos del intérprete respecto
de lo que para él significa “el buen nombre y prestigio” de una institución
pública, y que por lo demás, no se refieren a una afectación real del deber
funcional como presupuesto de legitimación del injusto disciplinario.[67]  En
este sentido, este tipo de expresiones no solo representan una violación del
principio de legalidad en materia sancionatoria en la dimensión de necesidad
de ley previa, estricta y precisa, sino que adicionalmente implican una
afectación del principio de lesividad o ilicitud sustancial, o de la capacidad de
afectación de la función pública, en cuanto no es posible determinar de
manera objetiva el tipo de actuación que constituya afectación del buen
nombre o prestigio de una institución, sino que tal determinación queda
discrecionalmente en manos del operador disciplinario. Lo anterior, conduce a
una vulneración del principio de reserva legal en cuanto es el intérprete y no el
legislador quien termina determinando el contenido de la hipótesis normativa.
[68]

 
En cuanto a la afectación del principio de lesividad de la función pública, es
de resaltar que las expresiones “el buen nombre y prestigio” de la institución a
la que pertenezca el servidor público, dado su grado de indeterminación,
permiten que se sancionen conductas que no tienen relación intrínseca o
conexidad directa con el servicio público y por tanto carecen de la idoneidad
para afectar la eficacia, eficiencia y la corrección de la función de una
institución pública.
 
Todo lo expuesto, implica un desconocimiento por parte del legislador, de los
límites constitucionales fijados por los principios de tipicidad y legalidad en
materia disciplinaria, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política,
que deben guiar el ejercicio de la potestad de configuración  en materia
disciplinaria, lo que conduce inevitablemente a su inexequibilidad y así lo
declarará la Corte en la parte resolutiva de esta sentencia.
(iii) En este sentido, la Corte coincide parcialmente con las intervenciones que
solicitaron la inexequibilidad de las expresiones acusadas contenidas en el
numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pero solo en relación con la
inexequibilidad de las expresiones “el buen nombre y prestigio” que son las
que la Sala considera que implican un grado de indeterminación tal que no es
susceptible de ser concretado por el operador jurídico, que no tiene respaldo
constitucional y que da lugar a la discrecionalidad de la autoridad
administrativa, lo cual contraría el principio de tipicidad y de legalidad.
 
Así mismo, la Corte comparte parcialmente el concepto vertido por
el Ministerio Público en cuanto solicitó a la Corte la declaratoria
de inexequibilidad del numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, pero
solo en lo que atañe a las expresiones “el buen nombre y prestigio”, que son
las expresiones respecto de las cuales la Sala encuentra que se aplican los
argumentos presentados por la Vista Fiscal, relativos a que (a) el objeto del
derecho disciplinario debe ser la conducta del servidor público en el
cumplimiento de sus funciones o tareas propias de su condición; (ii) que tiene
por objeto conductas que no tienen relación directa con el ejercicio de los
deberes del servidor público; (b) que existe una indeterminación de la
expresión que no permite realizar la integración del tipo disciplinario con
otras normas jurídicas que se refieran a la función del servidor público; y (c)
que por tanto, estas expresiones conceden al operador disciplinario un margen
de interpretación demasiado amplio que puede degenerar en decisiones
arbitrarias.
 
(iv) En consecuencia, la Corte procederá a declarar exequibles las
expresiones “negocios incompatibles” y “la institución” contenidas en el
numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, e inexequibles las
expresiones “el buen nombre y prestigio de” contenidas en el mismo numeral,
por violación de los principios de tipicidad y legalidad consagrados en el
artículo 29 Superior. Expulsadas las anteriores expresiones de los preceptos
examinados, el tenor del numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002
quedará: “45. Ejercer actividades o recibir beneficios de negocios
incompatibles con la institución a la que pertenece”
 
6.3 Conclusiones
 
Con fundamento en todo lo expuesto, esta Sala concluye que (i) las
expresiones demandadas “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, “cualquier
acto u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido” contenidas en el
numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y (ii) las
expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud” contenidas en el numeral 6
del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; son exequibles en cuanto no vulneran el
principio de tipicidad, de legalidad y de debido proceso en materia
disciplinaria, de conformidad con el artículo 29 Superior, y así lo declarará en
la parte resolutiva de esta sentencia.
 
En segundo lugar, la Corte concluye (i) que las expresiones “negocios
incompatibles con” y “la institución” contenidas en el numeral 45 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002, son exequibles; y (ii) que la expresión “el buen
nombre y prestigio de” contenida en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley
734 de 2002 es inexequible por vulneración del principio de tipicidad,
legalidad y debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, y en
consecuencia así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia. 
 
 
VII.    DECISIÓN
 
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
 
 
RESUELVE
 
 
PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio
esencial”, “abuso indebido” contenidas en el numeral 2 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002; y las expresiones “respeto, imparcialidad y
rectitud” contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
 
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “negocios
incompatibles con” y “la institución” contenidas en el numeral 45 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002; e INEXEQUIBLE la expresión “el buen nombre y
prestigio de” contenida en el mismo numeral.
 
 
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional
 
  
 
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
 
 
 
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
 
 
 
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
 
 
 
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
 
 
 
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
 
 
 
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
 
 
 
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
 
 
 
 HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
 
 
 
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
 
 
 
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General

ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-030/12
 
 
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD DE NORMAS DEL CODIGO
DISCIPLINARIO RELACIONADAS CON DEBERES DEL
SERVIDOR PUBLICO-No aplica de manera rigurosa pasos del juicio
de constitucionalidad e introduce cambios sin sustentación (Aclaración
de voto)
 
Si bien comparto que las expresiones acusadas de los numerales 2 y 6 del
artículo 34 de la Ley 734 de 2002 constituyen un desarrollo armónico de la
Carta Política y no vulneran los principios de tipicidad y legalidad rectores
del debido proceso, al igual que la sentencia recoge de manera juiciosa la
jurisprudencia constitucional en materia disciplinaria y señala con claridad
los elementos y pasos del juicio desarrollado para examinar disposiciones
que consagran tipos disciplinarios, no hace una aplicación rigurosa de esos
pasos e introduce cambios importantes en dicho análisis que requerían una
mayor sustentación.
 
NORMA DEL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO SOBRE
DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO-Lenguaje general, abierto,
confuso e indeterminado da lugar a interpretaciones arbitrarias en
materia disciplinaria (Aclaración de voto)
 
Dado el lenguaje general y abierto empleado por el legislador para
consagrar deberes y el hecho de que tales textos servirán para determinar la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el riesgo de
interpretaciones arbitrarias es mayor.
 
 
 
Referencia: Expediente D-8608
 
 
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 34 numerales 2 y 6 (parciales), y
artículo 48 numeral 45 (parcial) de la Ley
734 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”.
 
Actor: Silvio San Martín Quiñones Ramos
 
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
 
 
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me
llevaron a aclarar el voto en la presente sentencia. Si bien comparto con la
mayoría que en este caso las expresiones acusadas de los numerales 2 y 6 del
artículo 34 de la Ley 734 de 2002 constituyen desarrollo armónico de los
artículos 6, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Carta Política y no vulneran
los principios de tipicidad y legalidad rectores del debido proceso, consideré
necesario hacer algunas precisiones sobre la línea argumental seguida en la
sentencia.
 
Si bien la sentencia recoge de manera juiciosa la jurisprudencia constitucional
en materia disciplinaria y señala con claridad los elementos y pasos del juicio
desarrollado para examinar disposiciones que consagran tipos disciplinarios,
no hace una aplicación rigurosa de esos pasos e introduce cambios
importantes en dicho análisis que en mi opinión requerían una mayor
sustentación.
 
En primer lugar, era necesario distinguir el contenido de las normas
demandadas, dado que el artículo 36 no consagra tipos disciplinarios, sino
deberes de los servidores públicos, en esa medida era necesario definir por qué
era posible aplicar el mismo juicio de constitucionalidad desarrollado hasta
ahora por la Corte para examinar tipos disciplinarios. Si bien la consagración
de tales deberes es relevante para interpretar en cada caso concreto si se ha
configurado una falta disciplinaria, en estricto sentido el tipo disciplinario se
encuentra consagrado en una norma diferente.
 
En segundo lugar, el test no incluía, hasta ahora, el criterio según el cual las
expresiones demandadas constituían un desarrollo armónico de las finalidades
constitucionales del derecho disciplinario. La sentencia se limita a afirmar que
las disposiciones cuestionadas reproducen o desarrollan lo dispuesto en la
Constitución en materia disciplinaria, pero no aclara por qué en este caso la
reproducción del texto constitucional en el texto legal satisface tales
principios, especialmente porque en el pasado esta Corte ha declarado
inexequibles normas que aparentemente se limitan a reproducir el texto
constitucional, pero en el contexto normativo en que se hace tal reproducción,
resulta inconstitucional.[69]
 
La sentencia también introduce al test desarrollado hasta ahora para examinar
tipos disciplinarios, criterios adicionales tales como el que apunten a la buena
marcha de la gestión pública o se trate de exigencias razonables y
proporcionadas. En mi opinión, estos criterios requerían un mayor desarrollo
para señalar cuáles son los límites del legislador al hacer uso de su margen de
configuración y establecer deberes de los servidores públicos.
 
Dado el lenguaje general y abierto empleado por el legislador en este caso
para consagrar estos deberes y el hecho de que tales textos servirán para
determinar la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el riesgo
de interpretaciones arbitrarias es mayor.
 
Una lectura cuidadosa de las expresiones acusadas del artículo 34 revela el
empleo de un lenguaje excesivamente indeterminado y, en algunos casos,
confusos que podría dar lugar a interpretaciones arbitrarias. Por ejemplo, el
texto demandado habla del deber de los servidores públicos de abstenerse de
cualquier acto que implique un “abuso indebido”, lo que en estricto sentido
implicaría que los servidores públicos no tienen que abstenerse de ciertos
“abusos” debidos o aceptables, lo que resulta un contrasentido.
 
Tampoco hay claridad, ni en el texto legal ni en la jurisprudencia sobre qué se
entiende por “diligencia”, “eficiencia”, e “imparcialidad”, si bien es posible
acudir al sentido común de tales expresiones, la jurisprudencia constitucional,
a diferencia de lo que dice la sentencia, no ha provisto definiciones claras y
precisas e inequívocas de estas nociones, incluso a pesar de que forman parte
del texto constitucional en tanto principios de la función administrativa. Esta
era una oportunidad propicia para avanzar en esa precisión, a fin de reducir las
posibilidades de arbitrariedades.
 
Fecha ut supra,
 
 
 
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada