Sentencias Relevantes Comentadas

Sentencias relevantes
comentadas
Coordinación general Coordinación editorial

Felipe Alfredo Fuentes Barrera José Francisco Castellanos Madrazo
Coordinación académica María Teresa Garmendia Magaña
Hugo Alejandro Concha Cantú Jorge Mier y de la Barrera
Arturo Espinosa Silis Agustín Millán Gómez
María Marván Laborde
comentadas
Editorial tepjf
comentadas
Coordinación general
Felipe Alfredo Fuentes Barrera
Coordinación académica
Hugo Alejandro Concha Cantú
Arturo Espinosa Silis
Coordinación editorial
José Francisco Castellanos Madrazo
María Teresa Garmendia Magaña
Jorge Mier y de la Barrera
Agustín Millán Gómez
México, 2020
342.7609 M6
S765r Sentencias relevantes comentadas / Roselia Bustillo Marín [y otros treinta y un] ;
Fuentes Barrera, Felipe A., coordinador general ; Concha Cantú, Hugo
Alejandro, Arturo Espinosa Silis y María Marván Laborde, coordinadores
académicos ; Castellanos Madrazo, José Francisco, María Teresa Garmendia
Magaña, Jorge Mier y de la Barrera y Agustín Millán Gómez, coordinadores
editoriales. -- 1.ª edición. -- Ciudad de México, México : Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación : Universidad Nacional Autónoma de
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020.
1 recurso en línea (458 páginas) : diagramas, ilustraciones.
Incluye referencias bibliográficas.

ISBN 978-607-708-551-5 tepjf
ISBN 978-607-30-3846-1 unam
1. Autoridades electorales - Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-

ración - Jurisprudencia. 2. Derechos políticos - Suspensión de derechos políticos
- Auto de vinculación a proceso. 3. Tribunales electorales - Magistrados electo-
rales - México. 4. Participación ciudadana - Consulta popular - México. 5. Partidos
políticos - Procesos de selección interna de candidatos a cargos de elección popular
- Financiamiento privado. 6. Sistema de representación proporcional - Paridad de
género - México. 7. Organismos públicos locales - México. 8. Instituto Nacional
Electoral - Consejeros electorales - Servicio profesional electoral nacional. 9. Sis-
temas electorales - Candidatura común - México. 10. Tecnologías de la infor-
mación y comunicación - México. I. Bustillo Marín, Roselia, autor. II. Fuentes
Barrera, Felipe A., coordinador general. III. Concha Cantú, Hugo Alejandro,
coordinador académico. IV. Espinosa Silis, Arturo, coordinador académico. V.
Marván Laborde, María, coordinador académico. VI. Castellanos Madrazo, José
Francisco, coordinador editorial. VII. Garmendia Magaña, María Teresa, coordi-
nador editorial. VIII. Mier y de la Barrera, Jorge, coordinador editorial. IX. Millán
Gómez, Agustín, coordinador editorial. X. México. Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Sentencias relevantes comentadas
1.a edición, 2020.
D. R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Carlota Armero 5000, CTM Culhuacán, 04480, Coyoacán, Ciudad de México.
Teléfonos 55-5728-2300 y 55-5728-2400.
www.te.gob.mx
[email protected]
ISBN 978-607-708-551-5 tepjf
Universidad Nacional Autónoma de México,

Instituto de Investigaciones Jurídicas.
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n,
Ciudad de la Investigación en Humanidades,
Ciudad Universitaria, 04510, Coyoacán, Ciudad de México.
www.juridicas.unam.mx
[email protected]
ISBN 978-607-30-3846-1 unam
Edición: Dirección General de Documentación.
Las opiniones expresadas en la presente obra son responsabilidad exclusiva de quien las emite.
Directorios
Coordinación general
Coordinación académica
Coordinación editorial
Instituto de Investigaciones Jurídicas Sala Superior

Universidad Nacional Tribunal Electoral del Poder Judicial
Autónoma de México de la Federación
Dr. Pedro Salazar Ugarte Magistrado José Luis Vargas Valdez
Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas Presidente
Dra. Issa Luna Pla Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera
Secretaria Académica Magistrado Indalfer Infante Gonzales
Lic. Raúl Márquez Romero Magistrado Felipe de la Mata Pizaña
Secretario Técnico Magistrada Janine M. Otálora Malassis
Mtra. Wendy Vanesa Rocha Cacho Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón
Jefa del Departamento de Publicaciones Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso
Índice
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Nota introductoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Derechos político-electorales
Sentencia SUP-JDC-352/2018 y acumulado

Caso el derecho al voto de los presos
sin sentencia condenatoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Roselia Bustillo Marín
Isaías Trejo Sánchez
El derecho al voto de las personas
en prisión preventiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Emilio Buendía Díaz
Autonomía de las autoridades
Sentencia SUP-JE-71/2018
Caso reducción de percepciones
de magistrados electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Isaías Martínez Flores
Índice
La autonomía presupuestal de la jurisdicción

electoral local. Irreductibilidad salarial
de sus integrantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Francisco Antonio Rojas Choza
Democracia directa
Sentencia SUP-JE-97/2019 y acumulados

Caso consulta ciudadana acerca de ampliación
de mandato en Baja California . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Francisco M. Zorrilla Mateos
Una consulta ciudadana que no es consulta popular.
Análisis de la sentencia SUP-JE-97/2019,
SUP-JE-98/2019, SUP-JDC-1336/2019
y SUP-JDC-1337/2019 acumulados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Jacqueline Peschard Mariscal
Vida parlamentaria
Sentencias SUP-JDC-1212/2019
y acumulado y SUP-JDC-1877/2019
Caso Comisión de Justicia de Morena revocó
la convocatoria del Grupo Parlamentario
en el Senado para la elección de sus propuestas
para la Mesa Directiva de ese órgano legislativo,
así como los actos derivados de esa convocatoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Víctor Manuel Rosas Leal
Caso sanción partidista a la senadora
María Lilly del Carmen Téllez por cuestiones
vinculadas con su función parlamentaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Juan Antonio Garza García
Construyendo los límites de la justicia intrapartidista.
Reflexiones acerca de la justicia electoral
y la política parlamentaria a propósito de las sentencias
en los expedientes SUP-JDC-1212/2019,
SUP-JDC-1213/2019 acumulados
y SUP-JDC-1877/2019. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Camilo Emiliano Saavedra Herrera
10
Derechos indígenas
Sentencia SUP-REC-35/2020
Caso mecanismos de democracia directa y participativa . . . . . . . . . . . . . 141
José Alfredo García Solís
Los pueblos indígenas en Ciudad de México
y sus derechos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
María del Carmen Alanis Figueroa
Marisol Vázquez Piñón
Paridad y representación proporcional
Caso interpretación no neutral, en favor
del género femenino, de las reglas de sustitución
de una fórmula de diputaciones locales en caso
de su ausencia definitiva en Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Paulo Abraham Ordaz Quintero
Género y representación proporcional.
SUP-REC-60/2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Violencia política de género
Caso Congreso de Morelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Marcela Talamás Salazar
En el limbo entre el derecho electoral
y el parlamentario. Violencia política en razón
de género contra las legisladoras locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Karolina M. Gilas
Democracia interna de partidos políticos
Sentencia SUP-JDC-12/2020 y acumulados

Caso elección de la dirigencia interina de Morena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Rodrigo Quezada Goncen
11
Índice
El empedrado camino judicial en Morena:

el proceso de elección interna de su dirigencia.
SUP-JDC-12/2020 y acumulados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Designación de consejeros electorales
Sentencias SUP-JDC-134/2020 y SUP-JE-9/2020

Caso inconstitucionalidad de los requisitos
de nacionalidad y no pertenencia al
Servicio Profesional Electoral para ser designado
consejero electoral del Instituto Nacional Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Arturo Castillo Loza
Caso integración del Comité Técnico de Evaluación
para conformar el Instituto Nacional Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Araceli Yhalí Cruz Valle
Ismael Anaya López
Una de cal y otra de arena: dos sentencias diferentes
pero parecidas. El proceso de renovación de cargos
en el Consejo General del Instituto Nacional Electoral
a partir de la interpretación del Tribunal Electoral
(SUP-JDC-134/2020 y SUP-JE-9/2020). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Juan Jesús Garza Onofre
Financiamiento público
Sentencia SUP-RAP-4/2020
Caso personas físicas con actividades
empresariales como sujetos impedidos
para realizar aportaciones a candidatos
y partidos políticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Dilemas en torno a las restricciones de aportaciones
de personas físicas con actividad empresarial
a las campañas electorales. Trascendencia
de la sentencia SUP-RAP-4/2020. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Oswaldo Chacón Rojas
12
Justicia en línea
Sentencia SUP-JE-26/2020
Caso deber de reglamentar e implementar
las notificaciones electrónicas en Oaxaca
por la pandemia ocasionada por la covid-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
Nancy Correa Alfaro
El uso de las tecnologías de la información
y la comunicación ante la contingencia sanitaria
causada por el virus sars-CoV-2 (covid-19)
para salvaguardar los derechos a la salud
y a una justicia pronta y expedita. Caso Oaxaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Rafael Elizondo Gasperín
Candidaturas independientes
Sentencia SUP-JDC-123/2020
Caso posibilidad de que quienes hayan participado
en una candidatura independiente en un proceso
electoral puedan integrar órganos electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Fernando Anselmo España García
Requisitos de elegibilidad para las consejerías
de los ople. El caso de las excandidaturas
independientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
María de Guadalupe Salmorán Villar
Facultades de los tribunales electorales
Sentencia ST-JDC-343/2015
Caso autodeterminación partidista
y postulación de candidaturas comunes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
Claudia Elizabeth Hernández Zapata
Solo los partidos pueden decidir coaliciones
y candidaturas comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
13
Índice
Candidaturas comunes
Sentencia ST-JRC-3/2018
Caso transferencia indebida de votos
en una candidatura común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
Claudia Elizabeth Hernández Zapata
Candidaturas comunes. La correlación entre votos
y curules en el convenio respectivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
Berenice García Huante
Autorías y colaboraciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
14
Presentación
Con el propósito de refrendar los resultados positivos alcanzados en

2019 con el primer Conversatorio de Sentencias Relevantes en Mate-
ria Electoral, y a pesar de la emergencia sanitaria por la pandemia de
la covid-19, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México y el Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación (tepjf) mantuvieron el diálogo abierto y decidido
para analizar sentencias acerca de temas relevantes que convocan e
importan de igual manera a la judicatura y a la academia.
En esta segunda edición, el ejercicio condujo a la selección de 16
sentencias emblemáticas dictadas por la actual integración de la Sala
Superior y de la Sala Regional Toluca del tepjf, a fin de que, en el marco
de un tribunal abierto, especialistas en derecho constitucional, dere-
cho electoral y teoría política las valoraran y criticaran abiertamente.
En el Tribunal estamos convencidos de que, en toda democracia
deliberativa, el trabajo conjunto entre los tribunales constitucionales y
la academia debe ser un puente constante y flexible que permita con-
tribuir públicamente a comprender la realidad que atraviesa el país y la
manera en la que actúan las instituciones encargadas de la defensa de
los derechos humanos y la gobernanza electoral para que los principios
y los valores constitucionales sean una realidad en la vida de las perso-
nas, de manera que logremos construir un país más digno y justo.
Los tribunales constitucionales no pueden permanecer cerrados;
por el contrario, estamos decididos a establecer un vínculo con exper-
15
Presentación
tos y especialistas jurídicos desde el ámbito teórico para que de forma

conjunta se defina de mejor manera cómo debemos acercarnos a los
temas prácticos que implican los casos que se someten a nuestra reso-
lución, siempre guiados por las mejores aportaciones científicas.
La presente obra aborda temas eje de la justicia electoral y permite
establecer argumentos, exponer diversos puntos de vista y proponer
soluciones a futuro en asuntos similares; en suma: la interpretación de
la Constitución mexicana, sus virtudes y deficiencias.
Las sentencias comentadas que hoy presentamos son fruto de un
proceso de análisis para dar a conocer ideas, disidencias y diagnósticos
necesarios para alcanzar una mejor impartición de justicia en el ámbi-
to electoral y las ponemos al alcance de toda persona que desee acer-
carse a la obra y conocerla.
De esa manera cumplimos nuestra obligación de difundir la cultura
jurídica, como una contribución a la libre circulación de las ideas y,
con ello, fortalecemos nuestro régimen democrático.

Magistrado del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación
16
Nota introductoria
El marco jurídico que rige la materia electoral en México, a pesar de

su amplitud, siempre estará en proceso de perfeccionamiento, pues el
desempeño de los actores que participan en el ámbito electoral cons-
tantemente va un paso más adelante que la legislación aplicable, por lo
que las decisiones que adoptan las autoridades jurisdiccionales electo-
rales al resolver los conflictos y las controversias se vuelven fundamen-
tales para definir los criterios de interpretación de las normas jurídicas
y, así, encuadrarlas en la realidad específica de cada caso.
En el sistema jurídico mexicano, probablemente es en la materia
electoral en la que el precedente cobra mayor fuerza por la naturaleza
dinámica de las interacciones políticas. Dicho principio, creado a par-
tir de las resoluciones jurisdiccionales, debe constituir un marco de
referencia para la actuación de las autoridades electorales, los partidos
políticos, las candidaturas, el servicio público y, en general, cualquier
persona que intervenga en el ámbito electoral. En este contexto, el pre-
cedente judicial debería brindar certeza a las partes en los procesos
electorales y dar congruencia al marco jurídico que, en muchas ocasio-
nes, es insuficiente para prever todas las conductas o situaciones que
se pueden presentar en la materia.
El sistema de precedentes judiciales se ha constituido como la prin-
cipal herramienta de adaptación y solución de los conflictos electo-
rales, pero también como la guía que dota de dirección a los ajustes
mayores que se llevan a cabo en una reforma. A partir de los prece-
17
Nota introductoria
dentes electorales se han implementado reformas constitucionales y

legales de suma importancia, como la ampliación de la responsabi-
lidad de los partidos políticos por los actos de sus candidatas o can-
didatos; la procedencia del juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano respecto de actos intrapartidistas, o
la progresividad en la participación política de las mujeres, que ha pa-
sado de las cuotas en la postulación de candidaturas a la paridad y la
obligatoriedad en su cumplimiento, por mencionar algunas. También
ha habido precedentes de suma relevancia que, a pesar de que no han
derivado en una reforma a la legislación electoral, sí constituyen un re-
ferente fundamental que rige la actuación tanto de autoridades electo-
rales como de contendientes en el marco de un proceso electoral.
De esta forma, desde su creación, el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (tepjf) ha contribuido de manera destacada,
a partir de sus sentencias, a la confección del sistema electoral que hoy
tenemos en México.
Sin embargo, el Tribunal Electoral no siempre ha logrado cumplir
con eficacia este relevante objetivo. Cuando, por diferentes razones,
las resoluciones finales no cuentan con consistencia entre ellas —es
decir, cuando asuntos similares no son resueltos de la misma mane-
ra o una sentencia no ofrece criterios y argumentos claros para arribar
a sus conclusiones—, la seguridad que se busca construir con prece-
dentes no se logra. No obstante, es importante que también estos ca-
sos sean estudiados y puestos a disposición tanto de la opinión pública
como de la especializada.
El peso que los precedentes del tepjf tienen en la definición de ca-
da una de las etapas de los procesos electorales y de la vida interna de
los partidos políticos hace necesario que exista un análisis permanen-
te que sea objetivo y, al mismo tiempo, crítico de las decisiones que se
adoptan por la vía jurisdiccional.
Es por lo anterior que, en esta segunda versión del Conversatorio
de Sentencias Relevantes en Materia Electoral, diferentes personas
especialistas en ella, las cuales se desempeñan tanto en la academia
como en la práctica profesional desde el litigio constitucional y elec-
toral, hacen un análisis crítico de 16 sentencias que constituyen una
muestra de los criterios más significativos que ha emitido el tepjf
durante 2019 y 2020, principalmente. Consideramos que el trabajo
18
académico que examina la actividad jurisdiccional es indispensable en

México.
Los órganos jurisdiccionales, en general, carecen de los medios
suficientes para explicar con detalle sus sentencias, a pesar de los es-
fuerzos considerables que se hacen para lograr este objetivo. No solo
la transparencia del trabajo realizado es suficiente, sino que, la mayo-
ría de las veces, hace falta una explicación clara y detallada de aspec-
tos técnicos que son dif íciles de comprender, es decir, hacerlo desde la
pedagogía electoral; es en ese espacio en el que la participación acadé-
mica cobra relevancia. Por ello, celebramos esta iniciativa del tepjf de
abrirse al escrutinio de su quehacer, lo cual resulta fundamental para
el fortalecimiento del conocimiento jurídico mexicano. Queremos ha-
cer una especial mención de la libertad con la que los autores de la pre-
sente obra llevaron a cabo sus análisis, aun cuando en ocasiones esto
implicó una crítica al trabajo del Tribunal.
En las siguientes páginas se abordarán temas que han sido mate-
ria de estudio en las impugnaciones que derivan en sentencias rela-
cionadas con los derechos político-electorales, tales como el derecho
al voto de las personas privadas de la libertad, el derecho a integrar
autoridades electorales de quienes han participado en una elección
con una candidatura independiente y el derecho de participación en
las consultas acerca del presupuesto participativo de las comunidades
indígenas; las figuras de democracia directa, como las consultas ple-
biscitarias; la autonomía de las autoridades electorales desde los pro-
cesos de designación o la remuneración de sus integrantes; la vida
partidista en los procesos de selección de sus dirigencias y en la orga-
nización de los grupos parlamentarios; otros aspectos parlamentarios
relacionados con la participación política de las mujeres desde la re-
presentación proporcional; la violencia política contra las mujeres en
razón de género en los cuerpos legislativos, así como el financiamien-
to a partidos políticos y la justicia en línea como un camino necesario
para un acceso universal a la justicia.
Así, esta obra constituye una contribución más para el enriqueci-
miento de la justicia electoral, de modo que la visión de la judicatura se
complemente con el análisis especializado y crítico. Por esta razón, co-
mo coordinadores de este trabajo, insistimos en que el conocimiento y
el análisis de los precedentes favorecen a una mejor justicia electoral,
19
Nota introductoria
que repercute en el sistema electoral integralmente. Debido a que el

sistema democrático mexicano se encuentra en evolución permanen-
te, el estudio acerca de las sentencias, las razones que llevaron a deci-
dir en un determinado sentido y sus consecuencias se ha convertido en
una rama del conocimiento electoral que necesita ser abordado desde
varias disciplinas, como el derecho, la ciencia política y la sociología.
A partir de esas perspectivas, las autoras y los autores del presente tex-
to nos ofrecen análisis que se complementan entre sí.
María Marván Laborde,

y Arturo Espinosa Silis
20
Derechos
político-electorales
Caso el derecho al voto de los presos
sin sentencia condenatoria
Roselia Bustillo Marín

Isaías Trejo Sánchez*
1) Hechos
La sentencia presentada es la primera resolución jurisdiccional de Mé-

xico en la que se reconoce, de manera plena, el derecho al voto activo
de las personas en prisión preventiva.
Con el objetivo de contextualizar adecuadamente el criterio de la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, es importante describir de manera clara los antecedentes y las
consideraciones del caso concreto.
2) Planteamiento de la demanda
Dos personas que se autoadscribieron como indígenas tsotsiles, re-

cluidas en un centro estatal de reinserción social, controvirtieron la
omisión del Instituto Nacional Electoral (ine) de emitir acciones que
les permitieran votar en las elecciones federales y locales.
Los actores plantearon que, desde su detención hasta la fecha que
presentaron la demanda, se violentaba su derecho a votar, porque go-
* Secretaria y secretario de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, adscritos a la ponencia del magistrado Felipe de la Mata Pizaña.
23
Caso el derecho al voto de los presos sin sentencia condenatoria
zaban de presunción de inocencia al no haber sentencia que los decla-

rara culpables por algún delito.
Los demandantes plantearon una situación de discriminación mul-
tifactorial basada en su origen étnico, al estar procesadas sin haber si-
do sentenciadas y no poder ejercer su ciudadanía.
3) Resolución de la Sala Superior
La Sala Superior determinó que las personas en prisión preventiva tie-

nen derecho a votar porque se encuentran amparadas con la presun-
ción de inocencia.
Conforme a la interpretación evolutiva del derecho al voto y la pre-
sunción de inocencia, la máxima autoridad jurisdiccional en materia
electoral consideró que las personas en prisión que no hayan sido sen-
tenciadas y estén amparadas con la presunción de inocencia tienen de-
recho a votar.
Ese criterio se inscribe en la línea jurisprudencial que protege y sal-
vaguarda una democracia inclusiva, pues busca reintegrar, al cuerpo
de ciudadanos, a personas que históricamente han sido discriminadas
o relegadas de los procesos comiciales, conforme al principio de pro-
gresividad.
Por lo que hace a las razones y fundamentaciones que sustentan la
decisión, es decir, a la parte considerativa de la sentencia, la Sala Supe-
rior estableció lo siguiente.
a) Interpretación evolutiva, extensiva

y progresiva de sus derechos
Conforme al principio de progresividad y no regresividad y properso-

na, el derecho a votar de las personas en prisión preventiva se debe in-
terpretar:
i) En favor de uno de los grupos más discriminados históricamente.

ii) Solo suspenderse cuando exista una sentencia condenatoria.
iii) El voto activo como elemento de sociabilización.
iv) Visibiliza un grupo vulnerable; su voto es la herramienta que les da
voz y una medida de inclusión.
24
v) Reconocer su ciudadanía constituye la evidencia de su condición

perteneciente a una comunidad política, de la que no deben des-
vincularse.
vi) En una democracia moderna no se justifica su “muerte” política.
b) Principio de presunción de inocencia
El principio de presunción de inocencia fue el eje rector para recono-

cer el derecho a votar de las personas en prisión preventiva.
El artículo 20 constitucional establece que toda persona imputada
se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad por
una sentencia definitiva y firme.
La Sala Superior tomó en consideración que la presunción de ino-
cencia, reconocida en 2008 y en la reforma acerca de derechos huma-
nos de 2011, debía interpretarse progresivamente.
De ese contexto, dicho criterio maximiza el principio de presun-
ción de inocencia, porque se reconoce que el derecho al voto activo
constituye una consecuencia lógica y necesaria de respetar y garan-
tizar la presunción de inocencia, y que no existe justificación válida
para restringir ese derecho.
c) La fundamentación en criterios nacionales
Al respecto, la Sala Superior fundamentó su decisión en varias de sus

sentencias en las que garantizó el voto activo de las personas procesa-
das, como son los casos Pedraza, Sánchez y Guevara.1
De igual manera, tomó como base diversos criterios de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación (scjn), en los que se estableció que
la restricción a derechos políticos en el artículo 38, fracción II, de la
Constitución no puede entenderse como una prohibición absoluta, si-
no que se limita e interpreta conforme al principio de presunción de
inocencia y el derecho a votar.
1 Caso Pedraza, SUP-JDC-85/2007 (prelibertad, restitución de derechos políticos); caso

Orozco, SUP-JDC-98/2010 (candidato sujeto a proceso en libertad); caso Sánchez, SUP-
-JDC-157/2010 (candidato con auto de formal prisión), y caso Guevara, SUP-JDC-498/2011
(candidato electo, restitución de derecho al voto pasivo).
25
Caso el derecho al voto de los presos sin sentencia condenatoria
Se puede apreciar que la scjn ha interpretado de forma evolutiva

el derecho a votar de las personas en prisión, por lo que no les desco-
noce ese derecho, sino que considera que hay una imposibilidad ma-
terial para ejercerlo.
d) Estándares internacionales y
de derecho comparado aplicados
En la sentencia se tomaron en consideración estándares internaciona-

les, a fin de garantizar el derecho al voto de los presos, conforme a lo
siguiente:
Corte Interamericana de Derechos Humanos: el ejercicio efectivo
de los derechos políticos es un fin en sí mismo y constituye un medio
fundamental por medio del cual las democracias pueden tutelar otros
derechos humanos.2
Tribunal Europeo de Derechos Humanos: son incompatibles con
la Convención Europea las normas que prevean como pena la pérdida
del derecho al voto mediante resolución judicial.3
Derecho comparado: varios países no solo garantizan el derecho al
voto activo de los procesados, sino, incluso, se le reconoce a los sen-
tenciados, como Canadá, Reino Unido, Estados Unidos de América,
Sudáfrica, Francia, España y otros.
Efectos de la sentencia
Al respecto, la Sala Superior ordenó al ine la implementación, de

manera progresiva, de una etapa de prueba en plenitud de sus atri-
buciones, estableciendo el cómo, el cuándo y el dónde se ejercerá el
derecho a votar.
Resaltó al respecto que, para desarrollar la primera etapa de prueba,
el ine debería tomar en cuenta una muestra representativa de todas las
circunscripciones electorales, varias entidades federativas y diversos
reclusorios, tanto femeniles como varoniles, con perspectiva de géne-
ro e interculturalidad.
2 Caso Norín Catrimán y otros vs. Chile.

3 Hirst vs. United Kingdom.
26
Además de que el ine podría coordinarse con las autoridades pe-

nitenciarias competentes para la implementación de la prueba inicial,
para lo cual debería atender la normativa aplicable al momento de la
ejecución de sus actuaciones.
Implementación del derecho al voto

de las personas en prisión preventiva
Para la etapa de prueba se debería considerar lo siguiente:
i) Identificar la elección para la cual se busca aplicar, ya sea presiden-

cial o para otras elecciones, según las necesidades y posibilidades
administrativas y financieras.
ii) Fijar el mecanismo para la implementación del voto de las perso-
nas en prisión considerando el voto por correspondencia.
iii) El desarrollo de la prueba con muestra representativa abarcando
todas las circunscripciones electorales, varias entidades federati-
vas y diversos reclusorios, femeniles y varoniles, con perspectiva
de género e interculturalidad.
Todo lo anterior, con el objetivo de que en 2024 los reclusos no sen-

tenciados puedan votar.
Conclusión
La sentencia presentada implica un cambio de paradigma en el ejerci-

cio de derecho al voto de las personas en prisión preventiva, porque:
1) Visibiliza y evita la suspensión automática de su participación en la

vida democrática, que ha estado en el olvido estatal y social de sus
derechos y su expresión política.
2) Derriba las barreras que impiden ejercer los derechos para facilitar
su camino de regreso a la comunidad y evitan que su retorno sea
complejo.
3) México se coloca a la vanguardia en derechos humanos.
27
El derecho al voto de las personas
en prisión preventiva
Emilio Buendía Díaz*
Introducción
El 20 de febrero de 2019 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación (tepjf) dictó una resolución en la que instru-
yó al Instituto Nacional Electoral (ine) a iniciar los trabajos necesa-
rios para que, a partir de 2024, todas las personas sujetas a un proceso
penal, privadas de su libertad, pero aún sin sentencia y amparadas en
el principio de presunción de inocencia, tengan garantizado su dere-
cho a votar.
La discusión respecto al derecho al voto de las personas privadas
de la libertad y, específicamente, al voto de las personas en prisión
preventiva (en adelante, vppp) es relevante, primero, porque el reco-
nocimiento de la dignidad humana no puede comprenderse sin las ga-
rantías mínimas para el ejercicio de los derechos políticos.
En segundo lugar, este representa una deuda histórica del Estado
mexicano. México es una de las pocas democracias consolidadas en el
mundo en la que la prisión preventiva genera la pérdida de los dere-
chos político-electorales. Es decir, las restricciones al ejercicio del vo-
to activo en nuestro país son desproporcionadas e injustificadas a la
luz de cualquier estándar internacional, máxime si se considera que
* Agradezco la colaboración de la licenciada Judith Alejandra Nieto Muñoz en la elaboración

del presente texto.
29
El derecho al voto de las personas en prisión preventiva
naciones como Estados Unidos de América, Canadá, Reino Unido, Su-

dáfrica o Francia ya prevén marcos normativos que integran a perso-
nas sentenciadas al ejercicio del derecho al sufragio.
Este ensayo pretende analizar, desde la perspectiva del derecho, la
decisión del Tribunal y dar cuenta de cómo —pese a los retos prácti-
cos a los que, sin duda, habrá de enfrentarse la autoridad encargada de
organizar las elecciones— la inclusión de las personas privadas de la li-
bertad es un paso correcto (aunque insuficiente y, sin duda, tardío) en
la expansión de derechos y el fortalecimiento del sistema democrático.
La primera parte del ensayo abordará la situación de las personas
en prisión en México, lo que nos permitirá conocer cifras generales
acerca de ellas, cuántas se encuentran en prisión preventiva y por qué
se les considera un grupo en condición de vulnerabilidad. Posterior-
mente, se estudiará la importancia del derecho al voto en los sistemas
democráticos de manera que se comprenda la relevancia de garantizar
su acceso a tantos sectores de la población como sea posible. Deriva-
do de ello, se presentarán algunas reflexiones que buscan evidenciar la
necesidad de avanzar en la apertura y aceptación del vppp en México.
En el desarrollo de este apartado teórico se hará referencia, de ma-
nera general, a las personas en prisión en el entendido de que dicho
grupo incluye a quienes se encuentran en prisión preventiva. Esto se
debe a que las razones históricas e ideológicas para justificar su ex-
clusión son básicamente idénticas. Asimismo, los efectos negativos de
dicha decisión en su readaptación son similares, en especial en el caso
mexicano, pues, desafortunadamente, la práctica nacional ha permi-
tido, hasta ahora, muy largos periodos de internamiento sin senten-
cia. Sin embargo, el análisis de la resolución y las implicaciones de su
acatamiento habrán de centrarse en quienes se encuentran en prisión
preventiva.
En la segunda parte se incluye un resumen y un análisis de la senten-
cia: el caso que la originó, el estudio de fondo que realizó el Tribunal,
algunas reflexiones acerca del marco jurídico nacional e internacional
aplicable y los mandatos expresos derivados de la decisión. Posterior-
mente se discuten las implicaciones prácticas de la decisión, sus retos
operativos y otras consideraciones en torno a temas no previstos por
la Sala Superior y que, finalmente, deberán ser resueltos por el ine co-
mo autoridad responsable de ejecutar la resolución.
30
Por último, se presenta una reflexión de las expectativas que pue-

den tenerse respecto al ejercicio del vppp en México, algunas áreas de
oportunidad y conclusiones generales.
La situación de las personas

en prisión en México
Desde 2008 ha habido una serie de reformas en el sistema de justicia

penal mexicano, cuyo objetivo principal ha sido garantizar de mejor
manera los derechos de las personas sujetas a un proceso de esta natu-
raleza. Uno de los problemas más relevantes tenía que ver con el gran
número de personas que se encontraban en prisión sin tener un juicio
ni, por supuesto, una sentencia firme después de años de ser privadas
de su libertad (Carroll, Cohen, Dillon y Skiba 2018, 18).
Según la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh),
[l]a reforma de 2008 al artículo 19 de la Constitución pretendió re-

plantear el carácter excepcional de la prisión preventiva y su aplica-
bilidad cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para el
desarrollo del proceso penal (con la excepción de la prisión preven-
tiva oficiosa en los casos que prevé la Constitución) y a partir de un
juicio de proporcionalidad (cndh 2019, 14).
En 2011 (antes de que la reforma en materia de justicia penal de

2008 iniciara su implementación), cerca de 40 % de las y los prisione-
ros aún estaba en espera de juicio, y
el uso de la detención previa al enjuiciamiento era intencional, pues el

país parecía usar la “detención preventiva” como un mecanismo para
mantener a individuos que formaban parte del crimen organizado en
la cárcel, debido al temor de que fueran absueltos (Carroll, Cohen,
Dillon y Skiba 2018, 19).
Por su parte, la cndh también reconoce que
el uso indiscriminado de la prisión preventiva representa una de las

problemáticas más serias en el sistema penitenciario mexicano. Si
bien la estimación ha tendido a la baja desde 2015 —año en el cual
el número de personas en prisión preventiva alcanzó 41 % de la po-
blación recluida— la cifra continúa siendo preocupante si se pone
31
en contexto con parámetros de la región. En Colombia, y Brasil, por

ejemplo, las personas en prisión preventiva son un 33.6 y 34.2 % de la
población penitenciaria (cndh 2019, 12).
Además de los avances de la reforma de 2008, en 2016 se aprobó

también la Ley Nacional de Ejecución Penal (lnep), que limitó el uso
de la prisión preventiva a un máximo de dos años y que tiene como eje
rector el reconocimiento de la dignidad humana. De hecho, según el
artículo 4 de la lnep, los principios rectores del sistema penitenciario
son la dignidad, la igualdad, la legalidad, el debido proceso, la transpa-
rencia, la confidencialidad, la publicidad, la proporcionalidad y la re-
inserción social (lnep, artículo 4, 2016).
Sin embargo, incluso a un lustro de distancia de dicha aprobación,
las cifras no son alentadoras. El Cuaderno mensual de información
estadística penitenciaria nacional de la Secretaría de Seguridad y Pro-
tección Ciudadana establece que en marzo de 2020 había en Méxi-
co 205,535 personas privadas de su libertad en los reclusorios. De
ellas, 37.2 % de las personas procesadas por delitos del fuero común se
encuentra sin sentencia, y en el fuero federal la misma cifra llega a
39 % (sspc 2020).
Es decir, las reformas constitucionales de gran calado que se han
aprobado en años recientes han tenido un efecto casi nulo en el
número de personas en prisión preventiva, que sigue manteniendo
niveles cercanos a 40 % de la totalidad de personas en reclusión. Ade-
más, un estudio más detallado de los datos revela que “en los estados
donde se implementó de manera más tardía la reforma en materia de
justicia penal se incrementó el uso de esa figura” (Carroll, Cohen, Di-
llon y Skiba 2018, 21).
Por supuesto, estas cifras tienen un enorme impacto en las circuns-
tancias de vida de una población que ya se enfrenta a vulneraciones
diarias a sus derechos. El hacinamiento, la corrupción, los abusos sexua-
les, la violencia de todo tipo y las condiciones insalubres dentro de los
centros penitenciarios (todavía más relevantes en el año que corre, con
la pandemia de la covid-19), entre otras, debería ser razón suficiente
para evaluar la proporcionalidad de las sanciones dirigidas a las perso-
nas que han cometido o que han sido acusadas de cometer un ilícito.
32
Importancia del derecho al voto activo

en un sistema democrático
La posibilidad de elegir libremente a quienes han de representarnos

es una de las ideas fundacionales de la democracia. En conjunto con
la regla de toma de decisiones por mayoría, podríamos afirmar que se
trata de los dos pilares de esta forma de gobierno. Sin embargo, uno
de los primeros dilemas que han de enfrentarse es: ¿quién puede vo-
tar? O más en específico: ¿a quiénes se les reconoce el derecho de ele-
gir a sus representantes?; es decir, ¿quién tiene derecho a ejercer el
voto activo?1
Desde el siglo xix se ha ido fortaleciendo la idea de que el derecho
al voto debe ser universal; es decir, que todas las personas deben te-
ner derecho a ejercerlo. Pese a ello, todavía durante los siglos xx y xxi
prevalecieron restricciones (además de la impuesta a las personas en
prisión y que ocupa la reflexión en este documento) relacionadas con
la propiedad, el nivel de ingreso, la raza, el sexo, la nacionalidad o la
edad.
Este ensayo no pretende argumentar que el derecho al voto debe
ser universal en términos absolutos, pero sí debemos cuestionar la na-
turalidad con la que aceptamos la idea de que es legítimo expulsar del
sistema democrático a quien purga una pena privativa de la libertad o
que se encuentra en prisión entretanto se emite su sentencia por un
delito que la amerite. De hecho, esa posición normaliza una discrimi-
nación contra ciudadanas y ciudadanos que resulta inaceptable en una
democracia.
En la Antigüedad, en Atenas y en Roma, se reconocían la atimia y
la infamia como consecuencias aceptables por la comisión de algún
delito. Estas consistían, básicamente, en perder el derecho al sufragio.
La práctica prevaleció durante la Edad Media, en la que se le conocía
como muerte civil, y distintas versiones e intensidades del castigo se
mantuvieron hasta la fecha.
Pero es necesario detenernos brevemente en la reflexión de por qué
el voto es importante y, a mi juicio, esto se debe fundamentalmente a
1 El derecho al voto pasivo, por el contrario, se refiere a la posibilidad que tiene la ciudadanía de
presentar su candidatura a un cargo de elección popular, pero este no es objeto del ensayo.
33
que tiene una capacidad igualadora entre quienes lo ejercen. El prin-

cipio de “una persona, un voto” no se refiere solo a la posibilidad de
tomar una boleta y sufragar, sino al concepto subyacente de que, al
menos en el brevísimo momento en el que se emite una votación, to-
das esas ciudadanas y ciudadanos se reconocen como pares y tienen la
misma posibilidad de incidir en una decisión pública.
De hecho, la participación política implica que un individuo pue-
de actuar como parte de una comunidad. “Conceder derechos políti-
cos significa compartir el poder y la pulverización de una estructura
de poder que permea en la sociedad” (Montenegro 2019, 14). Incluso,
la posibilidad de votar
es una identificación de la dignidad y un reconocimiento a la perso-

nalidad, mediante la cual la sociedad reconoce a los poseedores de
derechos y los poseedores de derechos se reconocen como parte de la
sociedad. El derecho a votar es la expresión humana de su naturaleza
política (Montenegro 2019, 18-9).
Precisamente porque se reconoce que no hay posibilidad de acce-

der al poder político o, como mínimo, al proceso de toma de decisio-
nes sin derecho al voto, durante las revoluciones americana y francesa
la demanda de apertura de los derechos políticos fue central. “Fueron
grandes momentos históricos que estuvieron marcados por la resisten-
cia a la opresión y el origen de los derechos políticos como derechos
individuales en las sociedades democráticas modernas” (Montene-
gro 2019, 16). Movimientos posteriores, como los independentistas o
revolucionarios en América Latina, Asia o África, o, más recientemen-
te, el llamado civil rights movement de Estados Unidos de América y la
lucha por el sufragio femenino tuvieron, todos, demandas de inclusión
y apertura en el reconocimiento de los derechos políticos.
En suma, en el derecho al voto residen dos conceptos muy podero-
sos: dignidad humana e igualdad. Además, de este derecho se deriva la
posibilidad de tener representación en los órganos políticos. En las de-
mocracias modernas es más común votar por quienes habrán de ocu-
par cargos públicos para tomar decisiones que votar por las políticas
públicas en sí mismas.
34
Reconocimiento del derecho al voto

para las personas en prisión
En décadas recientes, muchos países han revaluado las restricciones

que imponían al ejercicio de los derechos políticos para las personas
en prisión. Se ha ido reconociendo que la medida no solo es despro-
porcionada, sino abiertamente discriminatoria.
Originalmente, la justificación de esta práctica se explicaba me-
diante la teoría del contrato social.
Esencialmente, una vez que una persona comete un crimen, el con-

trato social se rompe y la función y seguridad de la sociedad ha sido
atacada. Entonces, la sociedad tiene un interés en ejercer venganza
en quien rompió la ley. Así, para restaurar la seguridad y el orden, el
perpetrador debe sufrir las consecuencias (Lineberger 2020, 23).
Se trata de una visión punitiva que no se ocupa de atender, en ningún

grado, las causas subyacentes que llevan a una persona a delinquir.
Discutir los derechos y las condiciones de vida de quienes se en-
cuentran en prisión pasa, necesariamente, por un ejercicio de empa-
tía. Primero, es necesario reconocer que las circunstancias que llevan a
alguien a delinquir suelen ser situaciones límite, y que quienes se
enfrentan al sistema penal y a sus consecuencias generalmente son
personas vulnerables o miembros de grupos minoritarios (cndh 2019;
Carroll, Cohen, Dillon y Skiba 2018; Giacomello 2016). Las personas
privadas de la libertad suelen sufrir de condiciones de marginación y
varias capas de desigualdad que se reflejan no solo en el momento en
el que se comete el ilícito sino en el trato general que reciben del siste-
ma, en su acceso a una defensa adecuada, en el conocimiento mínimo
de sus derechos y en la posibilidad de contar con una red de apoyo (fa-
miliar, en su expresión más básica) en el exterior.2
Como ya se ha dicho, las reformas legales recientes en México tu-
vieron el objetivo de redignificar a los destinatarios del sistema de jus-
ticia penal, pero esto forma parte de una corriente generalizada. Por
2 Respecto a esto último, diversos estudios señalan que la situación de las mujeres en prisión es
aún más dramática, pues es común que sufran el abandono familiar como una forma adicio-
nal de castigo social (Giacomello 2016).
35
ello, la readaptación es reconocida internacionalmente como uno de

los objetivos principales del encarcelamiento. Para lograrlo, mantener
el contacto con el exterior y un sentido de pertenencia a la sociedad
son muy importantes.
Diversos estudios han comprobado que
la participación cívica está inequívocamente relacionada con menor

reincidencia y, por lo tanto, el derecho al voto está ligado a las tasas
de rehabilitación. Es decir, no hay beneficio social en el aislamiento de
prisioneros más que como estrategia política de un gobierno populis-
ta punitivista que busca votantes (Montenegro 2019, 20).
Por el contrario, alejar a las personas en prisión del ejercicio de sus

derechos políticos los aliena de la sociedad y, como mínimo, genera in-
diferencia hacia los asuntos públicos. Pero también tiene consecuencias
prácticas: un sistema que no considera a las personas en prisión como
sujetos de derecho no genera ningún incentivo para desarrollar políticas
públicas que busquen atender sus precarias condiciones de vida.
Las contiendas políticas están diseñadas de modo que —en teo-
ría— atender las demandas sociales puede generar una base de votan-
tes cuyos sufragios se traducen en la ocupación de espacios de poder
público. Cuando un sector de la población es sistemáticamente exclui-
do, dif ícilmente habrá legislación que le considere o gasto presupues-
tal dirigido a sus necesidades. La construcción de un derecho civil con
vastas y antiquísimas disposiciones que protegen el derecho a la pro-
piedad, comparado con el reciente desarrollo de normas que luchan
contra la discriminación por género o raza o, más aún, que promueven
la protección del medio ambiente obedece, principalmente, a la dif ícil
traducción de esos intereses en votos potenciales.
De acuerdo con el Informe sobre los derechos humanos de las perso-
nas privadas de la libertad en las Américas,
[e]l hecho de que las personas en custodia del Estado se encuentren

en una situación de especial vulnerabilidad, aunado a la frecuente
falta de políticas públicas al respecto, ha significado frecuentemente
que las condiciones en las que se mantiene a estas personas se carac-
tericen por la violación sistemática de sus derechos humanos (cidh
2011, 2).
36
Por ello, darle derecho al sufragio a las personas en prisión es una

declaración política pero también es un acto de justicia en el sentido
de que se les reconoce su dignidad y su membresía social, lo que cons-
tituye un paso hacia una democracia cada vez más incluyente.
Desarrollo
Marco normativo internacional

y análisis comparado
El reconocimiento del derecho al voto para las personas en prisión

—preventiva o no— en México llega tarde si se le compara con los
avances que se han tenido en diversas democracias europeas, cana-
dienses, estadounidenses o latinoamericanas. A la luz de cualquier es-
tándar, el nuestro es un ejemplo de exclusión que, a la fecha, solo se
ha acercado tímidamente a cuestionar la validez de estas restriccio-
nes cuando las personas privadas de la libertad aún no han sido sen-
tenciadas.
En el mundo hay diversos instrumentos internacionales que reco-
nocen, por un lado, el derecho al voto y, por el otro, a la presunción de
inocencia como fundamentales. La Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789 disponía, en su artículo 9, que cual-
quier hombre se considera inocente hasta no ser declarado culpable.
En concordancia con lo anterior, la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de 1948 establece, en sus artículos 11 y 21, la pre-
sunción de inocencia y el derecho a participar en el gobierno mediante
elecciones y sufragio universal, respectivamente. El Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Políticos (pidcp) de 1966 señala, además,
la dignidad inherente de todo ser humano, especialmente de quienes
se encuentran privados de la libertad (artículo 10), y reitera la impor-
tancia de la presunción de inocencia (artículo 14) y del derecho al vo-
to (artículo 25).
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh) de
1969, incluso, retoma de manera exacta la redacción del artículo 23
del pidcp en lo relativo al derecho al voto, pero introduce entre sus li-
mitantes la condena de un juez competente en un proceso penal.
37
También los Principios básicos para el tratamiento de los reclusos,

proclamados en 1990 por la Asamblea General de la Organización de
las Naciones Unidas y que en 2015 evolucionaron para convertirse
en las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para el tratamiento
de los reclusos o Reglas Nelson Mandela, colocan en primer lugar la
dignidad y el valor inherentes de las personas privadas de la libertad
como seres humanos.
Finalmente, en sus Principios y buenas prácticas sobre la protección
de las personas privadas de libertad en las Américas de 2008, la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos dice, respecto de la pri-
sión preventiva, que esta
como medida cautelar y no punitiva, deberá además obedecer a los

principios de legalidad, presunción de inocencia, necesidad y pro-
porcionalidad, en la medida estrictamente necesaria en una sociedad
democrática.
En contraste, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-

canos (cpeum) señala, en su artículo 38, fracción II, que “los derechos
del ciudadano se suspenden por estar sujeto a un proceso criminal por
delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de
formal prisión” (cpeum, artículo 38, fracción II). No deja de sorpren-
der el contenido de este artículo, que es a todas luces inconvencio-
nal, pero que ha prevalecido incluso a pesar de la reforma de derechos
humanos adoptada en 2011 y que, de hecho, formó parte de la discu-
sión de fondo de la sentencia que habrá de analizarse en breve y que ha
sido motivo de diversas acciones de inconstitucionalidad presentadas
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn).
Con base en la reforma de 2011 y en la adopción del llamado blo-
que de constitucionalidad, en teoría, debieron haberse incorporado a
la máxima jerarquía del sistema jurídico mexicano “aquellas normas
en que se contemplan principios y reglas que universal o regionalmen-
te se han considerado indispensables para el respeto de la dignidad y el
desarrollo humano” (Rodríguez, Arjona y Fajardo 2013, 9).
Pero la construcción de los derechos de las personas en prisión
también ha tenido un intenso desarrollo jurisdiccional. Esto es intere-
sante porque refleja, por un lado, la necesidad que han tenido los des-
tinatarios de la restricción de litigar activamente su acceso al sufragio
38
y, por el otro, la importancia de las cortes y los tribunales en la cons-

trucción de garantías eficaces para un derecho fundamental.
Si bien hay una gran cantidad de casos relevantes relativos al voto
de las personas en prisión,3 uno de los más paradigmáticos y sorpren-
dentemente recientes es el caso Hirst vs. el Reino Unido, que data de
2005, en cuyo marco la Corte Europea de Derechos Humanos decidió
que prohibir el voto a dichas personas vulneraba el derecho a eleccio-
nes libres estipuladas en la Convención e, incluso, impuso un límite
temporal para que el país británico modificara su marco jurídico.
Sin embargo, prevaleció una decisión relativamente flexible y dis-
crecional en el sentido de que
cada país puede decidir qué delitos tienen como consecuencia res-
tricciones en el ejercicio del derecho al voto. Esto significa que los son
los jueces al emitir su sentencia, quienes deciden en última instancia
qué reos pueden o no votar, y en el Reino Unido la discusión se cen-
tró, en si se respetaría el derecho de aquellos presos que hubieran
cometido delitos graves (Cano y Márquez, 2).
Probablemente, debido a su desarrollo prácticamente casuístico, el

panorama internacional del derecho al voto de las personas en prisión
(preventiva o no) es sumamente diverso. Albania, Bosnia, Canadá,
Dinamarca, España, Finlandia, Irlanda, Israel, Japón, Kenia, Polonia,
República Checa, Serbia, Sudáfrica, Ucrania y Zimbabue tienen, en
diversos grados, alguna disposición que lo permite.
Respecto a América Latina, en Costa Rica y Panamá se permite el
voto activo de las personas en prisión y sentenciadas (ine 2019), mien-
tras que Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, República Do-
minicana y Venezuela tienen disposiciones relativas al vppp, algunas
desde 1994 (Egrén 2019).
De hecho, de acuerdo con Paulo Montenegro, México es uno de los
países más retrasados en América Latina al respecto, pues, de aque-
llos que tienen alguna disposición expresa acerca del tema, es el úni-
3 Otros casos relevantes de la Corte Europea de Derechos Humanos son Kulinski y Sabev vs.
Bulgaria, Ramishvilli vs. Georgia, Scoppola vs. Italia. En el contexto interamericano, destacan
el caso Argüelles y otros vs. Argentina. Para Norteamérica el caso de referencia es Sauvé vs.
Canadá. Un resumen de la mayoría de ellos puede consultarse en Montenegro (2019, 63-7).
39
co que, previo a 2019, impedía tanto el derecho al voto de las personas

con sentencia privativa de la libertad como el de las personas en pri-
sión preventiva, independientemente del delito por el que esta se
hubiese ordenado (Montenegro 2019, 52).
El voto de las personas en prisión preventiva

en México. La sentencia de la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación
En México, la situación del voto de las personas en prisión preven-

tiva tuvo una evolución muy significativa en 2019.4 El 1 de junio de
2018, Guadalupe Gómez Hernández y Marcos Ruiz López recurrieron
al tepjf para manifestar que se encontraban recluidos en el Centro de
Readaptación Social El Amate, en Chiapas, sin sentencia. Ambos, ade-
más, se autoadscribieron como pertenecientes a la comunidad indíge-
na tsotsil.5 Debido a que su inocencia no había sido desacreditada, los
actores solicitaban lo siguiente:
1) Que el Tribunal Electoral ejerciera la facultad de atracción por la

presunta omisión del Instituto Nacional Electoral de emitir linea-
mientos que regulen el derecho a votar de las personas que se en-
cuentran recluidas sin haber sido sentenciadas.
2) Que se garantizara su derecho al sufragio en las elecciones federa-
les y locales.
El tepjf declaró improcedente la facultad de atracción porque, has-

ta ese momento, no había ninguna norma que obligara al ine a emitir
lineamientos en la materia, por lo que tampoco se acreditaba omisión
alguna.
4 Este no fue, sin embargo, el primer caso en el que el Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación analizó el derecho al voto de las personas privadas de la libertad. Al
respecto, pueden consultarse los expedientes SUP-JDC-20/2007, SUP-JDC-1635/2007,
SUP-JDC-1635/2007 y SUP-JDC-1642/2007.
5 Lo anterior es relevante porque en la sentencia se explica que la consideración de la parte
actora como grupo vulnerable habrá de “tomarse en cuenta de manera transversal” y que
“deben tomarse en consideración particularidades y obstáculos que tradicionalmente han
generado una situación de discriminación jurídica” (SUP-JDC-0352/2018, 7).
40
Sin embargo, ordenó integrar los expedientes SUP-JDC-352/2018

y SUP-JDC-353/2018. En el estudio del caso se sostuvo que, de una
interpretación sistemática de los artículos constitucionales 1, párra-
fos primeros y segundo; 35, fracción I; 38, fracción II, y 20, apartado
B, fracción I, en relación con los numerales 14, párrafo segundo, y 25,
del pidcp, y 8 y 23 de la cadh, las personas en prisión que no habían
sido sentenciadas tenían derecho a votar porque se encontraban am-
paradas por la presunción de inocencia.6 Asimismo, el Tribunal consi-
deró que los actores se ubicaban en grupos vulnerables conforme a los
criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al estar
privados de su libertad y pertenecer a comunidades indígenas.
El punto central del estudio del caso fue la interpretación de los
artículos 20, apartado B, fracción I; 35, fracción I, y 38, fracción II, de la
cpeum; es decir, las disposiciones que estipulan en el sistema normati-
vo mexicano el principio de presunción de inocencia, el derecho funda-
mental de voto activo y la suspensión de derechos ciudadanos derivada
de la sujeción a proceso por delito que merezca pena corporal.
Además, los razonamientos también abordaron el problema de
desvinculación derivada de la suspensión del derecho a votar, recono-
ciendo que
[e]l desconocimiento del derecho al voto activo de las personas en

prisión preventiva constituye actitudes denigratorias y estigmatizan-
tes que conllevan a la invisibilidad de personas sujetas de derechos
(SUP-JDC-0352/2018, 12).
También se sostuvo que “suspender el voto activo desvincula a las

personas en prisión preventiva de la pertenencia a una comunidad,
6 La votación se ganó por 4 votos contra 3. Votaron en contra y formularon voto particular
los magistrados Felipe Alfredo Fuentes Barrera, Indalfer Infante Gonzales y Reyes Rodríguez
Mondragón. En síntesis, los principales puntos del voto en contra radicaron en lo siguiente:
1. Se debió desechar porque los actores pretendían votar en 2018 y, por lo tanto, ya existía im-
posibilidad jurídica y material para el pronunciamiento. 2. No había acto alguno de aplicación,
por lo que no se podía realizar el estudio de fondo. 3. No se actualizaba omisión alguna del
Instituto Nacional Electoral porque no existía una disposición que le obligara a regular tal si-
tuación. 4. El artículo 38, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos establece una restricción expresa. 5. No se tenía certeza acerca del estado procesal en
la causa de los actores.
41
genera desigualdad en el reconocimiento de derechos políticos de un

grupo en desventaja” (SUP-JDC-0352/2018, 13).
Las y los magistrados recogieron también los criterios más recien-
tes de la scjn que, en resumen, consignan lo siguiente:
1) El derecho al vppp se interpreta de forma evolutiva y conforme a

los principios de derecho al voto y presunción de inocencia.
2) Solo puede suspenderse el derecho al voto cuando existe sentencia.
3) Una persona privada de la libertad tiene una imposibilidad f ísica,
pero no jurídica, de ejercer su derecho al voto.
Por lo tanto, el Tribunal consideró que era responsabilidad de la au-

toridad generar las circunstancias fácticas necesarias para garantizar
el ejercicio de ese derecho. Esto, porque el voto
representa el ejercicio primigenio de la expresión ciudadana que per-

mite elegir y legitimar a quienes pretenda sean sus representantes en
los diferentes cargos de elección popular, y así, exigir la tutela y res-
peto de sus otros derechos fundamentales (SUP-JDC-0352/2018, 27).
También, se incluyeron reflexiones acerca de la no existencia de ra-

zonabilidad en la suspensión del voto a las personas en prisión preven-
tiva, la conceptualización de las personas privadas de su libertad como
grupo en situación de vulnerabilidad y la noción de que su derecho de
votar no puede negarse de manera generalizada. Así, el 20 de febrero
de 2019 se emitió la sentencia que, además de reconocer esos dere-
chos, incluía una serie de obligaciones de ejecución para el ine.
En la sentencia se determinó que el ine deberá implementar, de
forma paulatina y progresiva, un programa antes de 2024 con la fina-
lidad de que, para entonces, las personas en prisión preventiva pudie-
ran ejercer su derecho al voto activo. Para lograrlo, se debía diseñar
una primera etapa de prueba, considerando que:
1) Se debía identificar si el ejercicio del derecho al voto se aplicará so-

lamente a la elección presidencial o a otros comicios.
2) Se debía prever una muestra representativa de las personas en pri-
sión, de forma que abarque todas las circunscripciones y diversos
distritos electorales, tomando en cuenta varios centros de reclu-
42
sión, en distintas entidades federativas, que comprendan una par-

te representativa en cada una de las circunscripciones electorales.
Además, la prueba se desarrollará tanto en centros femeniles como
varoniles, con perspectiva de género e interculturalidad.
3) La finalidad de la primera etapa de prueba es que esta implique una
muestra representativa, plural y heterogénea, de tal manera que la
autoridad electoral tenga posibilidad de valorar la diversidad de
contextos que imperan en cada centro de reclusión.
La decisión representa un avance indiscutible en materia de dere-

chos humanos, pero sus complicaciones prácticas no son menores. De
hecho, buena parte de ellas se derivan de las condiciones de vulnerabi-
lidad propias de las personas privadas de la libertad, pues se relacionan
con su acceso a medios de identificación oficiales, a la consolidación de
su derecho a la identidad, al conocimiento e interés de ejercer sus
derechos políticos y a la confianza que pueden depositar en las auto-
ridades del Estado.
En ese sentido, es indudable la importancia de la resolución para
nuestra democracia, pero hay algunas cuestiones que debemos consi-
derar para su correcta ejecución. Las resoluciones jurisdiccionales en
ocasiones se centran en la litis, resuelven desde una perspectiva ga-
rantista el problema jurídico, pero dejan de lado aspectos que no son
menores y que, sin duda, pueden complejizar el cumplimiento, en este
caso, la certeza acerca de quién está en posibilidad de ejercer su dere-
cho al voto.
En primera instancia, para ejercer legalmente el voto en México es
absolutamente necesario que las personas estén inscritas en el Regis-
tro Federal de Electores del ine y que tengan una credencial para votar
vigente (lgipe, artículo 9, párrafo 1, inciso a, 2014). Esto significa que
el ine debe resolver, primero, si se encuentra en capacidad de desple-
gar una estrategia de empadronamiento y credencialización para las
personas en prisión preventiva.
De no ser así, solo quienes ya se hubiesen dado de alta previamen-
te en el padrón electoral y contaran (no f ísicamente, pero sí al menos
con un registro en la base de datos institucional) con una credencial
para votar vigente podrían acceder al derecho a sufragar. Esto supone
una exclusión por sí misma, pero a ello debe sumarse que, también de
43
conformidad con la lgipe, el trámite requiere el registro de las hue-

llas dactilares, la fotograf ía y la presentación del acta de nacimien-
to de la persona que pretende obtener su credencial (lgipe, artículo
135, 2014). Es decir, aquellas personas en condiciones de alta pobreza
y marginación, sin acceso a los servicios de registro civil en el país, no
pueden obtener una credencial para votar, incluso estando en libertad.
Por otro lado, la ausencia de un registro confiable respecto a la iden-
tidad y el número de personas recluidas en prisión preventiva impide
tener certeza en torno al universo de ciudadanas y ciudadanos que po-
drían, potencialmente, beneficiarse de este ejercicio.
El hecho de que no exista certeza sobre las estadísticas básicas del

sistema penitenciario —como el número de personas privadas de
la libertad o de centros penitenciarios en operación— representa
un obstáculo para precisar la situación de derechos humanos en
la materia, para formular políticas públicas que atiendan problemá-
ticas específicas y para medir el seguimiento y la efectividad de las
mismas (cndh 2019, 17).
Además de las complicaciones registrales (que dependen de la ca-

pacidad del Estado de garantizar el acceso a documentos básicos que
acreditan la nacionalidad, como el acta de nacimiento, así como del
interés y la posibilidad de la ciudadanía de tramitar la credencial pa-
ra votar) se debe sumar un factor subjetivo: las personas en prisión
preventiva oficiosa deben tener suficiente confianza en las autoridades
electorales para solicitar su registro y así ser consideradas dentro de la
prueba piloto que se realizará en 2021.
En los hechos, el ine tendrá que hacer un esfuerzo sin precedentes
en campo para garantizar el vppp y que, en 2021, estas personas puedan
votar para elegir diputaciones federales. Para hacerlo, deberá acercar-
se a dicho grupo a fin de que manifiesten su interés por participar, ten-
drá que hacer verificaciones de identidad mediante la obtención de
datos biométricos y habrá de validar la existencia previa de los regis-
tros de esas personas para conformar un listado nominal que contenga
los nombres de aquellas que podrán votar desde prisión.
Una vez logrado lo anterior, el ine se enfrentará a una gran canti-
dad de desaf íos de ejecución, entre los que destacan la definición de la
modalidad de votación (presencial o postal, pues el voto electrónico en
44
México está legalmente limitado a su ejercicio desde el extranjero), la

delimitación de los cargos por los que sería posible votar, la mejor for-
ma de allegarle información acerca de las plataformas políticas de las
diferentes candidaturas a las personas que se encuentran en prisión y,
sobre todo, el diseño de mecanismos que permitan dotar de certeza el
proceso para evitar que su implementación genere desconfianza entre
la población y los actores políticos.
Afortunadamente, la experiencia con el voto postal para mexica-
nas y mexicanos residentes en el extranjero es un extraordinario pun-
to de partida. Una vez resuelto el proceso de integración de un listado
nominal para estos efectos, el ine podría conformar un paquete postal
con la documentación necesaria para emitir el voto (instructivo, bole-
ta, sobres para introducir la boleta y garantizar la secrecía) y con do-
cumentos informativos respecto de las plataformas políticas y datos
generales de cada candidatura. Así, con la colaboración de las autori-
dades penitenciarias en la recolección de estos paquetes, los votos de
las personas que decidan sufragar desde prisión podrán llegar a una
mesa de escrutinio y, como todos los demás votos postales recibidos,
contarse con efectos vinculantes en una elección.
Conclusiones
Evaluar la viabilidad o pertinencia de la sentencia identificada con el

expediente SUP-JDC-0352/2018 tiene un grado de complejidad adi-
cional en el sentido de que, a la fecha en la que se redactó este ensayo,
aún se encuentra en vías de ejecución. La valoración de sus efectos no
será posible en tanto deban llevarse a la práctica las decisiones que hoy
son meros ejes rectores, y esto no ocurrirá hasta la conclusión del pro-
ceso electoral federal 2020-2021.
Sin embargo, lo que sí puede afirmarse inequívocamente es que el
voto de las personas en prisión preventiva es, todavía, uno de los gran-
des temas pendientes en el sistema democrático mexicano. La exclu-
sión de este grupo por razones de hecho y no de derecho y, peor, como
producto de una práctica casi tradicional e irreflexiva es inadmisible.
Por ello, debe celebrarse la decisión de la Sala Superior, pues sienta
las bases para expandir los derechos político-electorales e ir cerrando
45
brechas de representación que, hasta hace poco, habían sido ignoradas

(casi como una elección consciente) por buena parte de la población.
Pese a ello, la decisión adolece de una perspectiva integral del pro-
blema. Mandatar al ine garantizar el vppp es ignorar que el ejercicio
del voto implica la participación y coordinación de diversas autorida-
des del Estado mexicano. Este derecho político fundamental no puede
articularse en su totalidad sin una política de identidad nacional o sin
un registro civil verdaderamente accesible y confiable. Además, las au-
toridades penitenciarias necesitan trabajar en la construcción y depura-
ción constante de sus bases de datos, de manera que puedan ofrecerle
a la autoridad administrativa electoral, al menos, la certeza del univer-
so de personas que son potenciales destinatarias de las medidas que ha-
brán de adoptarse en el cumplimiento de esta sentencia.
El Instituto Nacional Electoral es, por supuesto, la autoridad res-
ponsable de organizar las elecciones federales y la institución recto-
ra del sistema nacional de elecciones; sin embargo, sus actividades no
pueden comprenderse de forma aislada ni la ejecución de los procesos
electorales depende únicamente de las decisiones de los miembros de
su Consejo General. En este caso en particular, el Instituto tiene un al-
cance limitado sin el acompañamiento necesario para lograr que más
personas se empadronen cuando tienen oportunidad o para identificar
a aquellas que, habiéndose empadronado, actualmente desean ejercer
su derecho al voto desde un centro penitenciario.
Por ello, lo que suceda con la prueba piloto —que habrá de llevarse
a cabo en 2021— dejará lecciones muy valiosas y probablemente pon-
ga de relieve las áreas de oportunidad de las que habrán de hacerse car-
go otras autoridades si efectivamente se quiere lograr que, a partir de
2024, todas las personas en prisión preventiva tengan posibilidad
de votar.
Finalmente, quedará como tema pendiente —ese sí, en el ámbito ju-
risdiccional y legislativo— evaluar la idoneidad y proporcionalidad de
las normas que hoy, inconvencionalmente, impiden el derecho a voto
para personas con sentencia ejecutoriada. Considero que el ensayo ha
mostrado de manera suficiente que no hay argumentos que permitan
sostener su exclusión en la actualidad y que, una vez resueltos los obs-
táculos de carácter práctico, se tratará de una cuestión que demanda,
principalmente, voluntad política.
46
Fuentes consultadas
cadh, Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969, dispo-

nible en https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_
americana_sobre_derechos_humanos.htm (consultada el 14 de
agosto de 2020).
Cano Estévez, Mónica Itzel y Antonio Marquez Aguilar, Caso John Hirst
vs. United Kingdom, derecho de voto de los reclusos/vinculación de
sentencias de tribunales internacionales, ccje, tepjf, disponible
en https://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/Caso_Hirst_vs_UK.pdf
(consultada el 10 de agosto de 2020).
Carroll Emelia, Daniel Cohen, Rosalind Dillon y Matthew Skiba, 2018,
Mexican prison reforms: rights guarantees or parchment gua-
rantees? México, disponible en https://www.law.northwestern.
edu/academics/curricular-offerings/international/itp/projects/
documents/mexico_2018_prison_reforms.pdf (consultada el 15 de
agosto de 2020).
cidh, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2008, Princi-
pios y buenas prácticas sobre la protección de las personas priva-
das de libertad en las Américas, disponible en http://www.oas.org/
es/cidh/mandato/Basicos/PrincipiosPPL.asp (consultada el 14 de
agosto de 2020).
, 2011, Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas
de libertad en las Américas, disponible en https://www.oas.org/es/
cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf (consultada el 14 de agosto de
2020).
cndh, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2019, Estudios
sobre el cumplimiento e impacto de las recomendaciones genera-
les, informes especiales y pronunciamientos de la cndh 2001-2017,
Tomo VII, disponible en https://www.cndh.org.mx/sites/default/
files/documentos/2019-10/Estudio-Recomendaciones-Generales-
Informes-Pronunciamientos-Tomo-VII.pdf (consultada el 15 de
agosto de 2020).
cpeum, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Méxi-
co, disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/
LNEP_090518.pdf (consultada el 14 de agosto de 2020).
47
ddhyc, Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, 1789,

disponible en https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/
files/as/root/bank_mm/espagnol/es_ddhc.pdf (consultada el 14 de
agosto de 2020).
Egrén Moreno, Jorge, 2019, “Derecho a votar en presidio”, El Universal,
28 de febrero de 2019, sección Opinión.
Giacomello, Corina, 2016, Mujeres privadas de la libertad y del dere-
cho al voto. De objetos de normas a sujetos de ciudadanía, México,
tepjf.
ine, Instituto Nacional Electoral, 2019, “Ciudadanía en prisión preventi-
va”, artículo de Dania Ravel, publicado en El Sol de México, disponible
en https://centralelectoral.ine.mx/2019/03/20/ciudadania-prision-
preventiva-articulo-dania-ravel-publicado-sol-mexico/ (consultada
el 28 de agosto de 2019).
lgipe, Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, 2014,
México, disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/LGIPE_130420.pdf (consultada el 28 de agosto de 2020).
Lineberger, Kevin, 2020, “Felon voting: the call for an australian com-
promise”, Mirchell Hamline law journal of public policy and prac-
tice, vol. 41, artículo 4, disponible en https://open.mitchellhamline.
edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1031&context=policypractice
lnep, Ley Nacional de Ejecución Penal, 2016, México, disponible en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LNEP_090518.pdf
Montenegro, Paulo, 2019, The inter-american system of human rights
and the right to vote for convicts: the case of felony disenfranchise-
ment as a social conflicting application and its full impropriety un-
der international human rights law, disponible en https://repository.
gchumanrights.org/bitstream/handle/20.500.11825/1121/Maciel%
20Porto%20Montenegro.pdf?sequence=1&isAllowed=y (consulta-
da el 15 de agosto de 2020).
onu, Organización de las Naciones Unidas, 1948, Declaración Univer-
sal de los Derechos Humanos, disponible en https://www.un.org/
es/universal-declaration-human-rights/#:~:text=Art%C3%
ADculo%201.,los%20unos%20con%20los%20otros (consultada el
14 de agosto de 2020).
48
, 1966, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disponi-

ble en https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/ccpr.
aspx (consultada el 14 de agosto de 2020).
, 1990, Principios básicos para el tratamiento de los reclusos, dis-
ponible en https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/
BasicPrinciplesTreatmentOfPrisoners.aspx (consultada el 14 de
agosto de 2020).
, 2010, Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las re-
clusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres de-
lincuentes (Reglas de Bangkok), disponible en https://www.cndh.
org.mx/sites/default/files/documentos/2019-04/30_Reglas-de-
Bangkok.pdf (consultada el 14 de agosto de 2020).
, 2015, Reglas mínimas de las Naciones Unidas para el tratamien-
to de los reclusos (Reglas Nelson Mandela), disponible en https://
www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/Brochure_
on_the_The_UN_Standard_Minimum_(the_Nelson_Mandela_
Rules-S.pdf (consultada el 14 de agosto de 2020).
Rodríguez Manzo, Graciela, Juan Carlos Arjona Estévez y Zamir Fa-
jardo Morales, 2013, Bloque de constitucionalidad en México,
México, scjn, disponible en https://cdhcm.org.mx/wp-content/
uploads/2015/05/2-Bloque-constitucionalidad.pdf (consultada el
Sentencia SUP-JDC-352/2018 y SUP-JDC-353/2018 acumulado, Actor:
Guadalupe Gómez Hernández y Marcos Ruiz López, Autoridad res-
ponsable: ine, disponible en https://www.te.gob.mx/Informacion_
juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-
JDC-0352-2018.pdf (consultada el 15 de agosto de 2020).
sspc, Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, 2020, Cuader-
no mensual de información estadística penitenciaria nacional, dis-
ponible en http://pyrs.gob.mx/sipot/cgprs_doc/2020/Estadistica/
CuadernoEmarzo2020.pdf (consultada el 10 de agosto de 2020).
Vidaurri Aréchiga, Manuel, 2017, “Aproximación general a la nueva ley
nacional de ejecución penal mexicana”, Revista Electrónica de Estu-
dios Penales y de la Seguridad, México, disponible en https://www.
ejc-reeps.com/Manuel%20Vidaurri.pdf (consultada el 15 de agos-
to de 2020).
49
Autonomía
de las autoridades
Caso reducción de percepciones
de magistrados electorales
Isaías Martínez Flores*
1) Hechos
El 7 de noviembre de 2014, el Tribunal Electoral del Estado de Que-

rétaro inició formalmente funciones como órgano jurisdiccional es-
pecializado en la materia, entre otros aspectos, con competencia para
definir su presupuesto.
Ahora, el Comité Técnico de Remuneraciones de los Servidores Pú-
blicos del Estado de Querétaro, mediante el oficio DO/UO/347/2018,
del 11 de junio de 2018, solicitó al tribunal local que formulara su pro-
puesta respecto al tabulador de percepciones de los servidores públi-
cos de dicha autoridad jurisdiccional.
El 11 de septiembre de ese año, el magistrado presidente del tribu-
nal local dio respuesta al requerimiento, con lo cual informó acerca
de las remuneraciones propuestas para las magistraturas propietarias
para el ejercicio fiscal 2019, en el sentido de que fueran iguales a las
de 2018.
El 27 de septiembre, el Comité Técnico de Remuneraciones celebró
la sexta sesión ordinaria 2018, en la que se aprobaron los tabuladores
salariales para el ejercicio 2019 para los integrantes del tribunal local.
* Secretario de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, adscrito a la ponencia del magistrado Felipe Fuentes Barrera.
53
Caso reducción de percepciones de magistrados electorales
El 1 de octubre, mediante el oficio DO/UO/573/2018, se le comu-

nicó al magistrado presidente del Tribunal Electoral del Estado de
Querétaro que el Comité Técnico de Remuneraciones aprobó los ta-
buladores de remuneraciones del ejercicio fiscal 2019.
La magistrada y los magistrados presentaron el medio de impugna-
ción para controvertir lo siguiente:
1) La sexta reunión ordinaria 2018 del Comité Técnico de Remune-

raciones de los Servidores Públicos del Estado de Querétaro, cele-
brada el 27 de septiembre de 2018, que sustancialmente determinó
reducir las percepciones mensuales brutas de los magistrados re-
currentes para el ejercicio 2019, de $140,506.00 como ingreso
mínimo y máximo a un mínimo de $90,650.00 y un máximo de
$110,154.00.
2) El tabulador de remuneraciones del ejercicio fiscal 2019, aprobado
en la referida sesión ordinaria.
3) El oficio DO/UO/573/2018, signado por el director de organización
de la oficialía mayor del Poder Ejecutivo del Estado, mediante el cual
notificó al presidente del Tribunal Electoral lo acordado por el cita-
do comité.
La magistrada y los magistrados formularon de manera sustancial lo

siguiente:
1) La inconstitucionalidad de los artículos 18, fracción III, 20 y 22 de

la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Que-
rétaro, pues, desde la perspectiva de los recurrentes, se dotaba de
facultades al Comité Técnico de Remuneraciones para fijar arbitra-
riamente el monto de sus percepciones.
2) La inconstitucionalidad de la determinación impugnada, al consi-
derar que transgrede los principios constitucionales de autonomía e
independencia judicial previstos en el artículo 116, fracción IV, in-
ciso c, de la Constitución federal, los cuales conllevan la garantía
54
de irreductibilidad de las percepciones que reciben como magis-

trados durante el tiempo que dure su encargo.
En primer término, se calificaron como fundados los agravios que se

hicieron valer con relación a los artículos 20 y 22 de la Ley para el Ma-
nejo de los Recursos Públicos del Estado de Querétaro, en los que se
adujo que contravenían lo establecido en el artículo 116, fracción IV,
inciso c, de la Constitución federal, el cual prevé la obligación de las
entidades federativas de garantizar la autonomía e independencia de
las autoridades que tengan a su cargo la organización y la calificación
de las elecciones locales.
A juicio de la Sala Superior, el parámetro de control constitucional
reconoce a favor de la autoridad jurisdiccional local un ámbito consti-
tucional de facultades expresas, así como de autonomía funcional, que
comprende, entre otras, la autonomía presupuestaria a fin de determi-
nar por sí misma los recursos que se erogan en una anualidad.
Desde la perspectiva de la Sala, la obligación del tribunal local de
acatar el tabulador acredita la inconstitucionalidad de la norma, pues
con ello se vulnera la autonomía técnica del órgano autónomo para de-
finir su presupuesto, el cual incluye determinar las remuneraciones de
sus servidores públicos.
Esto, porque la Ley para el Manejo de Recursos Públicos del Estado
de Querétaro contiene diversos preceptos que detonan los aspectos
esenciales que dan lugar a la sujeción de los organismos autónomos
ante el Comité Técnico de Remuneraciones. Esto es, las determinacio-
nes que adoptó ese cuerpo colegiado fueron vinculantes para los entes
autónomos a fin de incluirlos en los respectivos anteproyectos de pre-
supuesto que enviaron al Ejecutivo para su inclusión en el Proyecto de
Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado, publicado el 19 de di-
ciembre de 2018.
Conforme a lo anterior, al haberse determinado que el artículo 22
de la Ley para el Manejo de Recursos Públicos del Estado de Querétaro
afectaba la autonomía e independencia del tribunal local, se consideró
procedente su inaplicación al caso concreto.
55
Caso reducción de percepciones de magistrados electorales
En segundo término, la Sala Superior consideró fundado el agravio

en el que la magistrada y los magistrados electorales se inconforma-
ron por la reducción de sus percepciones. Esto, porque les asiste la ga-
rantía de irreductibilidad en sus remuneraciones, de conformidad con
lo previsto en los artículos 116, fracción IV, inciso c, de la Constitu-
ción federal, y 116 de la Ley General de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales, que establecen la prohibición de que los magistrados
que integran los tribunales electorales de las entidades federativas
sean objeto de reducciones en sus percepciones durante el ejercicio
de su encargo. Lo anterior, como una garantía dirigida a salvaguardar
los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial.
Para la Sala Superior, el tabulador salarial aprobado por el Comité,
por medio del cual se determinó reducir las remuneraciones mensuales
brutas de los magistrados recurrentes para el ejercicio 2019, inobser-
vó los principios constitucionales de autonomía e independencia, así
como lo preceptuado por el artículo 116 de la Ley General de Insti-
tuciones y Procedimientos Electorales, dado que se aparta de la regla
consistente en que las remuneraciones de los magistrados electorales
no podrán disminuirse durante el tiempo que dure su encargo.
Conforme a las consideraciones que sustentaron la ejecutoria, se
resolvió inaplicar al caso concreto lo dispuesto por el artículo 22, pá-
rrafo 2, de la Ley para el Manejo de Recursos Públicos del Estado de
Querétaro, así como el oficio DO/UO/573/2018 y el tabulador salarial
aprobado por el Comité Técnico de Remuneraciones.
Finalmente, el máximo órgano jurisdiccional en materia electo-
ral dispuso que, para estos efectos, el Tribunal Electoral del Estado de
Querétaro debería comunicar la propuesta de tabulador al goberna-
dor, al Congreso local y al titular de la oficialía mayor del Poder Ejecu-
tivo local, quedando vinculados el gobernador y el Congreso local para
considerarla en la definición del presupuesto del ejercicio fiscal 2019.
56
La autonomía presupuestal
de la jurisdicción electoral local.
Irreductibilidad salarial
de sus integrantes
Introducción
Garantizar la autonomía e independencia de las autoridades electora-

les ha sido una de las principales demandas de la democracia mexicana
a través de los años. Como referente, cabe revivir la exigencia que sur-
giera en el marco de las mesas de negociación que tuvieron lugar en el
Castillo de Chapultepec en 1996, a partir de la cual se redactó un do-
cumento con 10 puntos fundamentales para la reforma electoral, texto
que se traduciría en una reforma elemental a la legislación electoral. El
primer punto hacía referencia al interés en dotar de autonomía e inde-
pendencia plena al árbitro electoral:
1.- Que se logre la autonomía e independencia plenas del Instituto

Federal Electoral, de tal forma que solamente los consejeros ciuda-
danos tengan voz y voto en los órganos de dirección [...] Que el ife
elabore y administre su propio presupuesto, sin intervención del Poder
Ejecutivo de la Federación; que ese presupuesto se establezca sobre
bases previamente definidas y que sea integrado al Presupuesto Fede-
ral y aprobado por el Congreso, pero sin que ninguno de los dos pueda
modificarlo§ (Woldenberg, Salazar y Becerra, 2011, 392-393).
§ Énfasis añadido.
57
La autonomía presupuestal de la jurisdicción electoral local
Dicho referente sirve como preludio al análisis de la sentencia recaí-

da sobre el juicio electoral, con número de expediente SUP-JE-71/2018,
cuya relevancia radica en formar parte de una línea jurisprudencial en
la que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf)
ha sido consistente en la tutela de la irreductibilidad salarial de quie-
nes integran las jurisdicciones electorales locales, como garantía de su
autonomía frente a los poderes Legislativo y Ejecutivo, en el caso de
quienes ocupaban las magistraturas del Tribunal Electoral del Estado
de Querétaro (teeq).
Además, es relevante por desprender los efectos de actos en los que
se disminuya la percepción salarial de la esfera individual de las magis-
traturas electorales, pues, al tratarse de una garantía que busca la cali-
dad en la impartición de justicia, su tutela trasciende a un beneficio a
favor de la sociedad en su conjunto.
El presente análisis se realizará a partir de una perspectiva descrip-
tiva, desde la cual se sustenta el argumento del ensayo. Este es que go-
biernos y legislaturas locales han buscado someter el funcionamiento
de las autoridades electorales locales a partir de la aprobación de pre-
supuestos que distan de lo que las instituciones solicitan, como parte
de su autonomía presupuestal. Esta es una característica fundamental
de los órganos autónomos, como son los organismos públicos locales
electorales (ople), y hasta los tribunales electorales locales, que desde
la reforma político-electoral no pertenecen a los poderes judiciales de
sus respectivas entidades federativas y que, incluso desde antes de la
reforma citada, dichos intentos de vulneración han sido estudiados
tanto por el tepjf como por la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción (scjn).
En un primer momento se analizará la litis que dio lugar a la sen-
tencia en comento, los agravios de los actores y la resolución de la Sala
Superior para cada uno, analizando el marco convencional, constitu-
cional y legal aplicable al caso, que justificaron con suficiencia la me-
dida. A partir de ahí, se realizará una revisión de la problemática, al
tiempo que se visibilizará disparidad presupuestal y salarial de los tri-
bunales electorales locales de México.
58
Síntesis del caso
En octubre de 2018, quienes integran el teeq, Martín Silva Vázquez,

Gabriela Nieto Castillo y Sergio Arturo Guerrero Olvera, promovie-
ron un juicio para la protección de los derechos político-electorales
(jdc) con la finalidad de controvertir la fijación y reducción de sus
percepciones mensuales brutas para el ejercicio 2019, con relación al
ejercicio previo, así como el tabulador aprobado y el oficio por el que
se les notificó tal circunstancia.
El acto reclamado fue realizado por el Comité Técnico de Remune-
raciones para los Servidores Públicos de los Entes Públicos del Estado
de Querétaro, cuya integración parte de la representación de 3 fun-
cionarios del Poder Ejecutivo, entre ellos quien ocupe la gubernatura
del Estado, que funge en la presidencia del Comité; 4 del Legislativo;
3 del Judicial, 1 por cada organismo constitucional autónomo, y 3 co-
mo representación ciudadana, estos últimos a invitación de la presi-
dencia del Comité (lmrpeq, artículo 20, 2016).
Cabe destacar que, para 2018, quienes integraban el teeq gozaban
de una remuneración bruta de 140,506 pesos, mientras que, a partir de
la reducción aprobada por el Comité, se fijaba una remuneración mí-
nima de 90,650 pesos y máxima de 110,154 pesos, lo que representaba
una reducción de 30 % de un ejercicio a otro.
En específico, los agravios de la magistrada y los magistrados se
centraban en lo siguiente:
1) La inconstitucionalidad del articulado que da vida a un cuerpo co-

legiado facultado para determinar el tabulador salarial de la magis-
trada y los magistrados electorales.
2) La inconstitucionalidad de la reducción efectuada, al violentar los
principios de autonomía e independencia judicial previstos en el
artículo 116, fracción IV, inciso c, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (cpeum), los cuales conllevan la garan-
tía de irreductibilidad salarial durante el periodo de su encargo.
Aunque las personas recurrentes promovieron un jdc a partir de

la presunta vulneración a su esfera particular, el tepjf reencauzó a un
juicio electoral, pues se consideró que dicho acto trasciende al derecho
59
de los actores a integrar autoridades electorales, pues vulnera el prin-

cipio de separación de poderes.
Respecto al primero de los agravios, la Sala Superior consideró fun-
dada la inconstitucionalidad en cuanto a la facultad del Comité pa-
ra determinar el tabulador salarial de quienes integran el teeq, pues
incumple la autonomía e independencia que constitucionalmente les
son otorgadas por el artículo 116, fracción IV, incisos b y c.
Por otro lado, acerca de la violación de la garantía de irreductibi-
lidad salarial, la Sala Superior consideró igualmente fundado el agra-
vio, al haberse afectado el contenido del artículo 116, fracción III, de la
cpeum, que establece la irreductibilidad de los salarios de quienes im-
parten justicia en los estados, durante el tiempo de su encargo.
Por lo anterior, la Sala Superior inaplicó al caso concreto lo dispues-
to por el artículo 22, párrafo 2, de la Ley para el Manejo de Recursos
Públicos del Estado de Querétaro y revocó los actos impugnados, res-
tituyendo al teeq la soberanía para definir y comunicar su propuesta
de tabulador a los poderes Ejecutivo y Legislativo queretanos.
La sentencia reviste particular importancia, pues la Sala Superior
analiza con profundidad, a partir del marco constitucional, convencio-
nal y legal aplicable, los precedentes de la scjn, la línea jurisprudencial
del tepjf, así como desde una perspectiva comparada e internacional.
¿Cómo la intervención de un órgano distinto al teeq en la definición y
reducción de su salario atenta contra la autonomía de la autoridad ju-
risdiccional electoral local? De esta manera, permite ver que estos ac-
tos tienen el potencial de someter las decisiones de los juzgadores en
detrimento de la sociedad en su conjunto, al ponerse en juego el dere-
cho a una tutela judicial efectiva.
Asimismo, su importancia trasciende al establecimiento del juicio
electoral, como una vía a partir de la cual pueden impugnarse actos
o resoluciones vinculados con las percepciones de los integrantes de
las autoridades jurisdiccionales electorales de las entidades federati-
vas, sin que sea necesario agotar la instancia de las salas regionales del
tepjf, al no existir disposición legal que las faculte para hacerlo.
El criterio adoptado por la Sala Superior destaca que si, en un prin-
cipio, en el caso se trataba de la remuneración de la magistrada y los
magistrados, a partir de una lógica en la que su irreductibilidad es una
60
garantía en torno a su función, en beneficio de la sociedad, se observa

que este tipo de asuntos no tienen como vía exclusiva el jdc.
La problemática que yace en la sentencia del SUP-JE-71/2018 tras-
ciende a los efectos de esta y otras sentencias, en las cuales se han
analizado vulneraciones a la autonomía presupuestal de los tribunales
electorales locales, pues si bien en diversas ocasiones la Sala Supe-
rior ha ordenado dotar de suficiencia presupuestal a la jurisdicción
electoral local, no necesariamente consiente que la aprobación del
presupuesto, e incluso los tabuladores salariales, correspondan a lo so-
licitado por el Tribunal (SUP-AG-52/2017 en vinculación con el expe-
diente SUP-JE-64/2017). Esta circunstancia es favorable para que los
poderes del Estado examinen los proyectos de presupuesto y, a la vez,
prevengan excesos en la erogación de recursos por parte de los tribu-
nales locales. Aunque no en todos los casos podría ser así, en su lugar
se evidencia que, a pesar de que la autonomía e independencia de las
autoridades electorales son una legítima demanda histórica, los inten-
tos por vulnerarlas mediante la injerencia de los poderes Ejecutivo y
Legislativo en la autonomía presupuestal de los tribunales electorales
locales continúan sumándose.
Marco aplicable
Como ya se mencionó en la síntesis del caso, la Sala Superior tomó en

consideración la vulneración a los principios de autonomía e indepen-
dencia judicial, los cuales buscan garantizar desde el ámbito personal
de los juzgadores —en específico su remuneración— que no existan
factores de influencia externa que violenten la autonomía e indepen-
dencia con las que deben desempeñar su función.
La naturaleza de los tribunales electorales locales se encuentra es-
pecificada por la cpeum en su artículo 116, fracciones III y IV, incisos
b y c, y es retomado por la Ley General de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales, que establece lo siguiente:
Artículo 105:
1. Las autoridades electorales jurisdiccionales locales son los órganos
jurisdiccionales especializados en materia electoral de cada entidad
federativa, que gozarán de autonomía técnica y de gestión en su fun-
61
cionamiento e independencia en sus decisiones.§ Deberán cumplir sus

funciones bajo los principios de certeza, imparcialidad, objetividad,
legalidad y probidad.
A partir de lo anterior, se considera que la autonomía técnica y

de gestión, así como la independencia judicial, se encuentran garan-
tizadas, entre otras, por la soberanía del teeq para definir su presu-
puesto, incluidos el tabulador y la irreductibilidad salarial, en torno a
las percepciones de la magistrada y los magistrados electorales, siendo
consistente con lo establecido por el artículo 32 de la Constitución del
Estado de Querétaro.
A juicio de la Sala Superior, esto además es armónico con el marco
convencional desarrollado acerca de las garantías judiciales, en espe-
cífico con lo establecido por la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos,
que hacen referencia a la tutela judicial efectiva.
Asimismo, dan cuenta de los principios básicos relativos a la in-
dependencia de la judicatura, aprobados por la Asamblea General de
la Organización de las Naciones Unidas en las resoluciones 40/32 y
40/146 (1985), que establece la vinculación entre el derecho a la tutela
judicial efectiva y la existencia de garantías de independencia de la ju-
dicatura, como aquellas destinadas al nombramiento, la inamovilidad
en el cargo y la no intromisión en el proceso judicial.
Por su parte, aunque no es analizado en la sentencia, es de vincular
la recomendación de la Comisión de Venecia como parte del Informe
sobre la Independencia del Sistema Judicial (2010), que, al referirse a la
independencia de las y los juzgadores, señala lo siguiente:
46. La Comisión de Venecia comparte la opinión acerca de que la remu-

neración de los jueces debe corresponder a la dignidad de su profesión
y que una remuneración satisfactoria es indispensable para proteger a
los jueces contra injerencias externas indebidas [...] El nivel de la re-
muneración debería establecerse teniendo en cuenta las condiciones
sociales del país de que se trate, así como el nivel de remuneración de
los funcionarios de más alto nivel. La remuneración debería basarse
en un baremo general y criterios objetivos y transparentes, y no en una
62
evaluación de la actuación profesional individual del juez. Deberían ex-

cluirse las primas cuya atribución conlleva un elemento discrecional.§
En el mismo sentido, destaca el Estatuto del Juez Iberoamericano

(2017):
Art. 32. Remuneración

Los jueces deben recibir una remuneración suficiente, irreductible y
acorde con la importancia de la función que desempeñan y con las
exigencias y responsabilidades que conlleva.
Lo anterior es congruente con el Informe Garantías para la Inde-

pendencia de las y los Operadores de Justicia, aprobado por la Comi-
sión Interamericana de Derechos Humanos (2013), en el que se detalla
el impacto de la garantía salarial en la independencia funcional de las y
los operadores de justicia a partir del extenso marco convencional ibe-
roamericano.
Resulta relevante notar que la Sala Superior, además, robustece su
análisis por realizar un ejercicio de derecho comparado al visibilizar
cómo en Estados Unidos de América, Argentina, Brasil, Bolivia, Ecua-
dor, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Perú, Puerto Rico y Repúbli-
ca Dominicana igualmente se encuentran garantías de independencia
judicial asociadas a la irreductibilidad salarial, que en no pocos casos
se encuentran establecidas en sus respectivos textos constitucionales.
Por su parte, la scjn ha analizado el tema en diversas ocasiones; sir-
ve de referencia la tesis de la 1a Sala XXXIX/2001, en la que, al estudiar
la legislación de Baja California, la cual permitía la disminución de la
remuneración de los magistrados electorales durante años no electo-
rales, consideró que lo previsto resultaba violatorio de la garantía de
independencia judicial tutelada por los artículos 17 y 116, fracciones
iii y iv, inciso c, de la cpeum.1
1 En la misma línea se encuentran las tesis P./J. 18/2006, de rubro MAGISTRADOS DE LOS
PODERES JUDICIALES LOCALES. SU SEGURIDAD ECONÓMICA ES UN PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL QUE GARANTIZA LA INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDI-
CIAL, y P./J. 70/2006, de rubro TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL PODER JU-
DICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. SU PRESUPUESTO DE EGRESOS ESTÁ
PROTEGIDO POR LA GARANTÍA DE IRREDUCTIBILIDAD, POR LO QUE NO PUEDE,
63
Por último, la línea jurisprudencial del tepjf ha coincidido en la re-

solución de diversos asuntos con similitud al analizado, de lo cual se
destaca la jurisprudencia 24/2016, de rubro MAGISTRADOS SUPER-
NUMERARIOS. EL PAGO DE UNA REMUNERACIÓN CONSTITU-
YE UNA GARANTÍA DE LA INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO
DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL, en la que la Sala Superior
recoge los criterios de la scjn respecto a la protección de la indepen-
dencia judicial, a partir de una remuneración adecuada e irrenunciable
que no puede disminuirse durante el encargo, con el cual se procura que
los juzgadores no se vean afectados por factores que atenten contra la
imparcialidad con la que se debe administrar justicia.
La problemática detrás de la sentencia
La polarización que producen la competencia político-electoral y el

régimen autoritario desde el que ha transitado México ha generado
altos niveles de desconfianza en las autoridades electorales; es por es-
ta razón que se han buscado modelos de administración y justicia elec-
toral que propicien la neutralidad del árbitro (Mirón, 2011, 21). Entre
las características de ese modelo destacan la independencia y la auto-
nomía como punto principal de análisis, pero ¿qué es la autonomía?
En el caso, la definición de autonomía parte de la relación de los tri-
bunales electorales locales con los poderes Ejecutivo y Legislativo, los
institutos políticos y los grupos de presión (Luján, 2010, 141). Lo ante-
rior desdobla la autonomía en dos dimensiones:
1) Intrainstitucional, que está abocada a la coherencia institucional

en el cumplimiento de las funciones y atribuciones dispuestas por
el marco jurídico, y que podemos expresar como “autonomía para”.
2) Extrainstitucional, que está vinculada con la relación de la institu-
ción frente al entorno y que puede ser expresada como “autono-
mía respecto de” (Luján, 2010, 141), en la que la potestad de que
VÁLIDAMENTE, FIJÁRSELE UNO CON MONTO INFERIOR AL APROBADO PARA EL

EJERCICIO ORDINARIO ANUAL ANTERIOR.
64
el órgano defina con autonomía su presupuesto es necesaria para

garantizar el correcto cumplimiento de las distintas dimensiones
presentadas aquí brevemente.
En México, a partir de la revisión de los presupuestos asignados

y publicados en las leyes de egresos de cada entidad federativa, es posi-
ble identificar que existe una gran disparidad entre los presupuestos de
los 32 tribunales electorales locales, por lo que se obtiene la información
que se muestra en el cuadro 1, proponiendo el número de ciudadanos
inscritos en la lista nominal, frente al presupuesto asignado, como base
objetiva para el cálculo del presupuesto.
Cuadro 1. Presupuesto de los tribunales

electorales locales 2020 y listado nominal
Estado Presupuesto 2020A Lista nominal

Ciudad de México 250,949,214 7,577,170
Estado de México 218,385,865 11,968,003
Guerrero 93,071,300 2,471,090
Veracruz 80,597,026 5,751,718
Michoacán 71,247,852 3,428,975
Guanajuato 60,315,726 4,410,230
Chihuahua 55,769,012 2,775,035
Sonora 50,060,267 2,104,809
Nuevo León 46,987,261 3,992,649
Jalisco 44,016,200 5,960,881
Durango 42,083,342 1,275,205
Tamaulipas 40,965,166 2,608,261
Oaxaca 38,469,076 2,883,589
Quintana Roo 36,728,601 1,277,476
Sinaloa 36,029,179 2,158,196
Zacatecas 35,562,288 1,160,539
Coahuila 34,328,723 2,227,413
Chiapas 34,069,614 3,643,892
Yucatán 28,525,758 1,579,675
65
Continuación.
Estado Presupuesto 2020A Lista nominal
Morelos 28,025,000 1,448,189
San Luis Potosí 27,722,932 1,988,826
Querétaro 27,706,299 1,656,931
Tlaxcala 27,578,989 933,902
Hidalgo 26,591,389 2,192,569
Tabasco 25,766,884 1,687,475
Baja California 24,248,823 2,804,702
Campeche 21,116,698 644,181
Puebla 18,924,537 4,526,865
Aguascalientes 15,811,000 967,017
Nayarit 13,500,000 859,413
Colima 11,500,000 536,393
Baja California Sur 11,000,000 535,098
A Las cifras presentadas en el cuadro solo consideran el presupuesto aprobado en un
primer momento al aprobarse los presupuestos de egresos, sin tomar en cuenta si con
posterioridad existieron ampliaciones presupuestales.
Fuente: Elaboración propia con base en los presupuestos de egresos 2020 de cada
entidad federativa y con información del listado nominal con fecha del 27 de marzo
de 2020 (ine).
Conforme a la lógica de correspondencia entre el presupuesto y el

número de electores por entidad federativa, es interesante destacar ca-
sos como el de Jalisco o el de Puebla, cuyos presupuestos no guardan
ninguna correspondencia con el número de electores frente a entida-
des diversas con menor número.
Lo anterior permite ver que, con independencia de si cada uno de los
presupuestos aprobados tiene como base lo solicitado por el tribunal
electoral local, no se ha considerado mecanismo alguno para que la
aprobación presupuestal de los tribunales atienda a elementos objeti-
vos, tal y como es previsto en diversos instrumentos internacionales, en
particular por la Comisión de Venecia, lo cual permitiría erradicar la
discrecionalidad y la arbitrariedad tanto de los poderes locales al apro-
bar los presupuestos como de los propios tribunales al ejercer su au-
tonomía.
66
La celebración de elecciones, como elemento objetivo adicional que

podría servir para justificar mayores presupuestos, tampoco parece
ser útil para visualizar patrones que indiquen que su asignación vaya
más allá de la discrecionalidad del legislador al aprobarlo.
Gráfica 1. Diferencia en los presupuestos

asignados con base en el año anteriorA
60,000,000
40,000,000
20,000,000
Nuevo León
Sinaloa
Tabasco
Zacatecas
AguascalientesB
Baja CaliforniaB
Baja California Sur
Campeche
Ciudad de México
Chiapas
Chihuahua
CoahuilaC
Colima
DurangoB
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
HidalgoC
Jalisco
Michoacán
Morelos
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana RooB
San Luis Potosí
Sonora
TamaulipasB
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
-20,000,000
-40,000,000
-60,000,000
-80,000,000
-100,000,000
Diferencia 2019 Diferencia 2020
A Las cifras presentadas en la gráfica solo consideran el presupuesto aprobado

en un primer momento al aprobarse los presupuestos de egresos, sin tomar
en cuenta si con posterioridad existieron ampliaciones presupuestales. No se
consideró a Nayarit, por no haber celebrado procesos electorales entre 2018
y 2020.
B Entidades con elecciones celebradas en 2019.
C Entidades con elecciones celebradas en 2020.
Fuente: Elaboración propia con base en los presupuestos de egresos de cada entidad
federativa para las anualidades 2018, 2019 y 2020.
67
Tal y como se desprende de la gráfica 1, en la que se expresa la

diferencia en el presupuesto aprobado en las anualidades de 2018 a
2020,2 no se advierten incrementos o decrementos a partir de la ce-
lebración o no de comicios en las entidades federativas. En la misma
lógica, no obstante que solo en Coahuila e Hidalgo se celebran eleccio-
nes en 2020, la aprobación de los presupuestos de los tribunales elec-
torales locales de México tiene movimientos al alza y a la baja, pues en
más de 15 tribunales tuvieron incrementos millonarios, a pesar de no
celebrar elecciones, lo cual, por sí mismo, no tendría que ser negativo;
sin embargo, no se identifican elementos objetivos que justifiquen la
asignación presupuestal.
Ahora bien, en específico la remuneración de quienes integran la
jurisdicción electoral local parece evidenciar aun mayor diferencia en-
tre los tribunales electorales locales, pues los salarios de las magis-
traturas electorales tienen variaciones dif íciles de explicar de manera
objetiva, al no corresponder necesariamente, incluso, con el presu-
puesto asignado en cada caso. Esto podría sugerir que, en no pocos
casos, no se garantizan los medios y las garantías económicas necesa-
rios para el correcto desempeño de magistradas y magistrados elec-
torales en función de los bienes jurídicos que tienen encomendados
tutelar, de conformidad con el marco ya descrito.
Cuadro 2. Remuneración neta de las presidencias

de los tribunales electorales localesA
Órgano jurisdiccional Remuneración bruta
Tribunal Electoral del Estado de Coahuila 236,930
Tribunal Electoral de la Ciudad de México 228,048
Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato 195,611
2 Se partió de 2018 con la premisa de que la mayor parte del país celebró elecciones, lo que ha-
bría justificado un incremento presupuestal. Cabe recordar que, en aquel año, solo Baja Cali-
fornia y Nayarit no fueron a elecciones. En 2019, los únicos estados que celebraron elecciones
organizadas por autoridades locales fueron Aguascalientes, Baja California, Durango, Quin-
tana Roo y Tamaulipas. Finalmente, en 2020, los estados con proceso electoral fueron Hidalgo
y Coahuila.
68
Continuación.
Tribunal Electoral del Estado de México 194,320
Tribunal Electoral del Estado de Puebla 192,102
Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León 175,041
Tribunal Electoral de Tabasco 173,595
Tribunal Electoral de Veracruz 170,171
Tribunal Electoral del Estado de Tamaulipas 157,128
Tribunal Electoral del Estado de Querétaro 156,309
Tribunal Electoral del Estado de Guerrero 152,785
Tribunal Electoral del Estado de Durango 149,996
Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca 147,605
Tribunal Electoral del Estado de Michoacán 147,429
Tribunal Estatal Electoral de Nayarit 139,033
Tribunal Electoral del Estado de Chiapas 135,130
Tribunal Electoral del Estado de Sonora 132,723
Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California 122,706
Tribunal Electoral del Estado de Yucatán 116,931
Tribunal Electoral del Estado de Aguascalientes 115,339
Tribunal Electoral del Estado de Zacatecas 114,051
Tribunal Electoral del Estado de Sinaloa 111,043
Tribunal Electoral del Estado de Jalisco 107,251
Tribunal Electoral del Estado de San Luis Potosí 106,939
Tribunal Estatal Electoral de Baja California Sur 102,483
Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo 101,994
Tribunal Electoral del Estado de Campeche 100,956
Tribunal Electoral de Quintana Roo 81,896
Tribunal Electoral de Tlaxcala 78,668
Tribunal Electoral del Estado de Colima 44,180
69
Continuación.
Tribunal Electoral del Estado de Morelos 29,843
Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua 27,758
A Se consideraron exclusivamente las presidencias, al no existir grandes variaciones

entre quienes integran el Pleno de los distintos tribunales electorales locales, con
el ánimo de tener un criterio homogéneo para todos los casos.
Fuente: Elaboración propia con base en información contenida en los portales de

transparencia de los tribunales electorales locales. Su actualización va del primer
trimestre de 2019 al segundo trimestre de 2020.
A partir de los datos contenidos en el cuadro 2, existen realida-

des muy dispares entre entidades cuyas características podrían ser
similares. Tal es el caso de Coahuila, que es la entidad en la que la re-
muneración de las magistraturas es la más alta del país, frente al caso
de Chihuahua, que se encuentra en el opuesto extremo. Si partimos
de la lógica poblacional, Chihuahua incluso tiene un electorado más
grande que el de Coahuila; no obstante, el salario que aparece publica-
do en el portal del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua representa
poco menos de 12 % de la remuneración bruta asignada para la presi-
dencia del Tribunal Electoral del Estado de Coahuila.
Conclusión
A lo largo de sus 24 años, la Sala Superior se ha convertido en un impor-

tante frente para la defensa de la autonomía e independencia de la ju-
risdicción electoral local, a partir del estudio de casos en que, por parte
de los poderes Legislativo y Ejecutivo, se ha pretendido pasar por alto la
soberanía de los tribunales electorales locales en la definición de sus
presupuestos.
Asimismo, a partir de la remuneración de quienes integran la ju-
risdicción electoral local, se busca someter las decisiones de los juzga-
dores, al delimitar o reducir las percepciones sin considerar que debe
existir una estrecha relación entre las responsabilidades a cargo del
juzgador y el ingreso mínimo que deben recibir, en aras de que, en la
función de las magistradas y los magistrados electorales, las determi-
70
naciones tomadas se encuentren libres de elementos que puedan su-

poner la sujeción a algún otro poder.
Lo anterior está claramente establecido por el orden constitucional
y legal, así como por el marco convencional del que el Estado mexi-
cano es parte. En el caso sirvió para que la Sala Superior considerara
fundados los agravios presentados por la magistrada y los magistrados
del teeq. Todo esto tuvo como resultado la comprobación de que la
existencia de un cuerpo colegiado integrado por representantes de los
distintos poderes careció de competencia para definir y disminuir la
remuneración salarial de los recurrentes, por lo que dicho acto devi-
no inconstitucional. Además, que el estudio de asuntos vinculados con
la remuneración de quienes integran la jurisdicción electoral local no
transita por el análisis de las salas regionales del tepjf, sino que es la
Sala Superior, por medio del juicio electoral, la competente para su co-
nocimiento.
Si bien es cierto que el asunto no destaca por ser novedoso, sí es re-
levante desde una lógica en la que, de manera sistemática, se busca in-
tervenir en la soberanía de la función jurisdiccional electoral a partir
de su presupuesto e, incluso, de la remuneración de quienes la inte-
gran. Esto cobra relevancia en un contexto en el que el tema se encuen-
tra en la discusión pública nacional, en torno a la Ley Reglamentaria
de los artículos 75 y 127 de la cpeum y el establecimiento de límites
a las percepciones de quienes imparten justicia, con base en las que
posea quien ocupe la presidencia de la república, lo que en el ámbito
local se ha replicado en múltiples entidades federativas.
A partir de lo analizado, resulta necesario retomar recomendacio-
nes emanadas de diversos organismos electorales en la búsqueda de
que sea posible reducir la discrecionalidad en la asignación de presu-
puestos y de límites salariales, con el ánimo de que el ejercicio de la
autonomía de los tribunales electorales locales guarde proporción en-
tre sus necesidades reales y el recurso solicitado y, por otro lado, que
la vía presupuestal no continúe siendo un canal por medio del que se
busque agraviar la autonomía e independencia de la jurisdicción elec-
toral local, demanda histórica de la cual se dio cuenta en la introduc-
ción del presente ensayo.
71
Fuentes consultadas
cidh. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Garantías para

la independencia de las y los operadores de justicia. 2013. Wash-
ington: cidh.
cpelsq. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Queréta-
ro. 2020. México: Congreso del Estado de Querétaro.
cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2020.
México: Cámara de Diputados.
cv. Comisión de Venecia. 2010. Informe sobre la Independencia del Sis-
tema Judicial. Estrasburgo: cv.
lgipe. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2020.
lmrpeq. Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de
Querétaro. 2016. México: Congreso del Estado de Querétaro.
Luján, Noemí. 2010. “Herencia Autoritaria y límites en la autonomía de
las instituciones electorales: el caso del ife”, Veredas 7: 129-147.
Mirón, Rosa. 2011. Democracia en clave electoral. La ruta mexicana en
la conformación de los órganos electorales. México: tepjf.
onu. Organización de las Naciones Unidas. 1985. Principios básicos re-
lativos a la independencia de la judicatura. Nueva York: onu.
pje. Poder Judicial Español. 2001. Estatuto del Juez Iberoamericano. Ma-
drid: pje.
Sentencia SUP-AG-52/2017. Compareciente: Presidente del Consejo Ge-
neral del Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes. Disponible
en https://docs.mexico.justia.com/federales/sentencias/tribunal-
electoral/2017-06-02/sup-ag-0052-2017.pdf (consultada el 3 de
agosto de 2020).
SUP-JE-64/2017. Actores: Claudia Eloisa Díaz De León González,
Jorge Ramón Díaz De León Gutiérrez y Héctor Salvador Hernán-
dez Gallegos. Autoridades responsables: Gobernador y Congreso
del Estado de Aguascalientes. Disponible en https://www.te.gob.
mx/EE/SUP/2017/JE/64/SUP_2017_JE_64-686957.pdf (consultada
SUP-JE-71/2018. Actores: Martín Silva Vázquez, Gabriela Nieto
Castillo y Sergio Arturo Guerrero Olvera. Autoridades respon-
sables: Comité Técnico de Remuneraciones para los Servidores
72
Públicos de los Entes Públicos del Estado De Querétaro y otra.

Disponible en https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JE-0071-2018.pdf gateway.
dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 3 de agosto de
2020).
Tesis 1a. XXXIX/2001. MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE JUSTI-
CIA ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. LOS
ARTÍCULOS 57, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA, Y 256 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDI-
CIAL, AMBOS DE DICHA ENTIDAD, QUE PERMITEN LA DIS-
MINUCIÓN DE SU REMUNERACIÓN DURANTE LOS AÑOS
NO ELECTORALES, VIOLAN LA GARANTÍA DE INDEPEN-
DENCIA JUDICIAL TUTELADA POR LOS ARTÍCULOS 17 Y
116, FRACCIONES III Y IV, INCISO C), CONSTITUCIONALES.
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época,
Tomo XIII, 2001 (junio): 242.
P./J. 18/2006. MAGISTRADOS DE LOS PODERES JUDICIALES
LOCALES. SU SEGURIDAD ECONÓMICA ES UN PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL QUE GARANTIZA LA INDEPENDENCIA
Y AUTONOMÍA JUDICIAL. Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Novena Época, Tomo XXIII, 2006 (febrero): 1449.
P./J. 70/2006. TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL PO-
DER JUDICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. SU
PRESUPUESTO DE EGRESOS ESTÁ PROTEGIDO POR LA GA-
RANTÍA DE IRREDUCTIBILIDAD, POR LO QUE NO PUEDE,
VÁLIDAMENTE, FIJÁRSELE UNO CON MONTO INFERIOR
AL APROBADO PARA EL EJERCICIO ORDINARIO ANUAL
ANTERIOR. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, No-
vena Época, Tomo XXIII, 2006 (mayo): 1477.
Woldenberg, José, Salazar, Pedro, y Becerra, Ricardo, 2011. La mecáni-
ca del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas. 4.ª
ed. México: Ediciones Cal y Arena.
73
Democracia
directa
Caso consulta ciudadana
acerca de ampliación de mandato
en Baja California
Francisco M. Zorrilla Mateos*
1) Hechos
El Congreso local de Baja California aprobó el 8 de julio de 2019 el de-

creto por el cual se reforma el artículo octavo transitorio de la Cons-
titución local de esa entidad, a fin de establecer que la gubernatura
electa iniciaría funciones el 1 de noviembre de 2019 y concluiría el 31
de octubre de 2024.
En relación con lo anterior, el Congreso local aprobó realizar una
consulta directa ciudadana para que se conociera el sentir de la ciu-
dadanía respecto a la ampliación de mandato de dos a cinco años de
la gubernatura prevista en el decreto antes referido, y a que el resulta-
do de esa manifestación tuviera consecuencias en el trámite legislativo
correspondiente.
Es decir, de ser aprobado por la ciudadanía un mandato del gober-
nador en funciones por cinco años, el Congreso continuaría con el
procedimiento legislativo, y entonces enviaría la minuta correspon-
diente al Poder Ejecutivo local para su promulgación y publicación. En
caso de no ser aceptado, se interrumpiría el procedimiento legislativo.
la Federación, adscrito a la ponencia del magistrado Felipe Fuentes Barrera.
77
Caso consulta ciudadana acerca de ampliación de mandato...
En contra de la consulta directa ciudadana se presentaron tres medios

de impugnación ante el Tribunal Electoral de Baja California, el cual de-
terminó que no era competente para conocer del asunto, al tratarse de
una controversia de naturaleza distinta a la electoral.
La determinación del Tribunal Electoral local fue controvertida por
algunos ciudadanos y por los partidos Acción Nacional y Movimiento
Ciudadano, al considerar que la controversia sí era de naturaleza elec-
toral, ya que, según ellos, incidía en la duración del periodo de la gu-
bernatura electa, aunado a que la realización de la consulta vulneraba
el derecho político-electoral a votar en elecciones libres, auténticas y
periódicas, así como en consultas populares que deben estar sujetas a
la normativa constitucional federal y estatal.
La Sala Superior centró la litis de las demandas planteadas en determi-

nar si el acuerdo del Congreso local por el que se aprobó realizar una
consulta ciudadana en relación con la reforma a la Constitución local
de Baja California corresponde o no a la materia electoral.
A partir de ello, la Sala Superior resaltó que el acuerdo del Con-
greso local por el cual se acordó realizar dicha consulta se emitió de
acuerdo con el procedimiento legislativo para reformar el artículo oc-
tavo transitorio del decreto 112 de reforma constitucional, el cual se
refiere a la duración del periodo del encargo del gobernador electo que
en ese momento estaba en funciones.
De ahí que la consulta no tendría efectos definitorios directos so-
bre el periodo del encargo del gobernador electo, ya que el resultado
se vería reflejado en si el Congreso terminaba el proceso legislativo,
es decir, si enviaba o no al titular del Poder Ejecutivo local el decreto
correspondiente para su promulgación o publicación.
Ahora bien, la Sala Superior precisó que las disposiciones constitu-
cionales, legales y reglamentarias que les confieren atribuciones a los
órganos jurisdiccionales deben interpretarse de forma estricta, esto es,
que su jurisdicción y competencia deben analizarse conforme al prin-
78
cipio de legalidad que rige la actuación de toda autoridad, en el sentido

de que las autoridades solamente pueden hacer lo que la ley les faculta.
A partir de esa premisa básica, el análisis se concentró en determi-
nar si el acuerdo controvertido correspondía al ámbito electoral o a
alguna de las figuras jurídicas previstas en la Ley de Participación Ciu-
dadana del Estado de Baja California.
En ese sentido, en la sentencia se explicó que el Tribunal Electoral
local tiene atribuciones para conocer de impugnaciones de las eleccio-
nes de diputados, munícipes y gobernador del Estado; de actos y reso-
luciones de la autoridad electoral; de actos y resoluciones que violen
los derechos político-electorales de los ciudadanos a votar y ser vota-
dos, y de afiliación libre y pacífica para tomar parte de los asuntos po-
líticos del Estado, así como los derechos relacionados o inherentes a
aquellos; de la imposición de sanciones derivadas de quejas y denun-
cias instruidas por la autoridad electoral local; y, finalmente, de las im-
pugnaciones en contra de los actos o las resoluciones dictados con
motivo del desarrollo de los instrumentos y mecanismos de participa-
ción ciudadana relativos a la consulta popular, el plebiscito o el refe-
réndum.1
A partir de ello, la Sala Superior determinó que la competencia del
Tribunal Electoral de Baja California está configurada por las diversas
normas aplicables que le autorizan conocer únicamente de los asuntos
que ahí se prevén de manera expresa.2
Por tanto, si bien el Tribunal Electoral local resulta competente para
conocer de las controversias que se presenten durante la preparación,
el desarrollo, la calificación y los resultados de los ejercicios de parti-
cipación ciudadana, tales atribuciones únicamente pueden ejercerse
respecto de aquellos instrumentos previstos en la ley de la materia.
Para que se actualice ese presupuesto competencial, habilitando a
dicho Tribunal para conocer de tal impugnación, es indispensable que
se trate de consultas populares que sean convocadas por el Congreso
1 Artículos 2 de la Ley del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California y 282, 283
y 285 de la Ley Electoral del Estado de Baja California.
2 Constitución Política de Baja California, Ley del Tribunal de Justicia Electoral de Baja Califor-
nia, Ley Electoral del Estado de Baja California y Ley de Participación Ciudadana del Estado
de Baja California.
79
Caso consulta ciudadana acerca de ampliación de mandato...
del Estado y organizadas por el Instituto Electoral de Baja California, y

que, en su caso, tengan como finalidad vincular con la decisión mayo-
ritaria a las autoridades de esa entidad.
Por ello, en el caso de la consulta convocada directamente por el
Congreso de Baja California, materia de la impugnación, se determinó
que, efectivamente, el Tribunal Electoral local carecía de competencia
para ejercer un control de legalidad, en virtud de que esa consulta no
tiene un desarrollo normativo en la ley de la materia ni un contenido
de un proceso electoral, ya que no se advierte que estuviera en juego el
ejercicio de derechos político-electorales.
4) Efectos de la consulta
Los actores refirieron, entre otros agravios, que el tema tenía una
naturaleza electoral debido a que la consulta propuesta se refiere a la
duración o el periodo de funciones de la próxima gubernatura, lo que
genera una violación de los derechos fundamentales en materia elec-
toral.
No obstante, la Sala Superior desestimó esos argumentos, al seña-
lar que el acuerdo parlamentario y la consulta que con él se determinó
realizar no se referían a la consulta popular organizada conforme a lo
establecido por la Constitución y la Ley de Participación Ciudadana,
ambas de Baja California.
En todo caso, se trataba de una determinación del Congreso local
emitida en el procedimiento de reforma al artículo octavo transito-
rio del decreto 112 de reforma a la Constitución local, con la finalidad
de obtener una opinión de las y los habitantes de Baja California me-
diante un ejercicio participativo distinto al previsto en el orden jurídi-
co estatal.
Asimismo, el asunto no tenía relación con la materia electoral, debi-
do a que en esos momentos el proceso comicial ya había concluido y, por
tanto, resultaba claro que ya no formaba parte de este la consulta para
definir si se continuaba o no con el procedimiento legislativo para refor-
mar la norma que establece el periodo de duración del mandato.
En ese sentido, los motivos de inconformidad respecto a las viola-
ciones del derecho a votar, así como la posible vulneración del princi-
80
pio de certeza, alegadas por los inconformes, se tornaban inexistentes

al ser afirmaciones genéricas porque la duración del cargo de la guber-
natura es la indicada en la normativa en ese entonces vigente.
Por ello, la Sala Superior determinó confirmar el acuerdo impugna-
do, emitido por el Tribunal Electoral local, ya que no se trataba de un
asunto respecto del cual resultara competente.
81
Una consulta ciudadana
que no es consulta popular.
Análisis de la sentencia
SUP-JE-97/2019, SUP-JE-98/2019,
SUP-JDC-1336/2019 y
SUP-JDC-1337/2019 acumulados
La consulta popular: un mecanismo

de participación ciudadana
Antes de comenzar el análisis de la sentencia SUP-JE-97/2019 y acu-

mulados que motiva este trabajo, es conveniente abordar algunas con-
sideraciones en torno al significado y los alcances de las consultas
populares o ciudadanas, que constituyen el tema central de las impug-
naciones sometidas a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (tepjf) en contra de la sentencia del Tribunal
de Justicia Electoral de Baja California (tjebc).
La ciencia política ha dedicado buena parte de su capital teórico y
metodológico al estudio de la democracia en sus distintas dimensio-
nes y manifestaciones para explicar de qué manera las reglas del juego
acerca de cómo se arriba al poder y cómo se gobierna descansan sobre
los principios esenciales de dicho régimen político, de los cuales uno
es la participación ciudadana en los asuntos públicos. De hecho, cada
vez más la legitimidad de los regímenes políticos se hace depender de
la capacidad de participación política de su ciudadanía, no solo para
incorporar a una mayor cantidad de ciudadanos en las decisiones de
interés de la comunidad, sino para hacerlo en el mayor número de es-
pacios y esferas del quehacer público (Bobbio, 1986, 22).
El fundamento liberal de la democracia como régimen político con-
temporáneo hizo que esta naciera como representativa, colocando el
83
Una consulta ciudadana que no es consulta popular
sufragio universal como su plataforma mínima esencial; por ello, el

voto es la expresión más visible e institucional de la ciudadanía (Ro-
sanvallon, 2006, 26). Sin embargo, la democracia representativa tiene
ritmos lentos porque la participación electoral es convencional, pues
está ceñida a calendarios específicos y a elegir entre los candidatos
que se presentan a los ciudadanos, y sus efectos son determinar quié-
nes gobiernan o representan al conjunto de la población por un pe-
riodo determinado. El primer escalón del edificio democrático es el
poder electo, pero, a fin de asegurar que este se mantenga fiel a sus
compromisos, el ordenamiento legal de la democracia prevé mecanis-
mos adicionales —como las fórmulas de democracia directa— para
que los ciudadanos manifiesten sus inconformidades con la manera
como ejercen el poder sus gobernantes y representantes, o para pro-
nunciarse acerca de alguna política pública concreta, es decir, para que
puedan ampliar su intervención en la toma de decisiones públicas. Por
eso se afirma que cuando los representantes traicionan el interés pú-
blico, se recurre a formas de democracia directa para darle más poder
a la gente (Gardels y Berggruen, 2019, 51).
Las formas de democracia directa son mecanismos para que los
ciudadanos manifiesten directamente su opinión en torno a temas pú-
blicos de su incumbencia, en el marco de las instituciones de la demo-
cracia representativa.
Es cierto que las figuras de la democracia directa (plebiscito, re-
feréndum, iniciativa popular, consulta popular y revocación de man-
dato) implican una intervención de los ciudadanos en el desempeño
de los poderes y, en ese sentido, permiten ir más allá de la participa-
ción electoral para nombrar a gobernantes y representantes políticos.
Sin embargo, la discusión no está en identificar cuál de las dos formas
de participación —democracia directa o democracia representativa—
implica una intervención más sustantiva o con mayor incidencia de los
ciudadanos sobre el poder público, sino en cómo utilizar los mecanis-
mos de consulta directa a la población para fortalecer la institucionali-
dad democrática en su conjunto (Prud’homme, 2001, 51).
En la medida en que los mecanismos de democracia directa operan
en sistemas predominantemente representativos, es conveniente con-
templarlos no como procedimientos antagónicos, sino complementa-
rios de las estructuras y los procesos políticos existentes; la posibilidad
84
de recurrir a ellos es un incentivo para que ciudadanos y actores polí-

ticos contribuyan a mejorar los procesos de deliberación de la demo-
cracia representativa (Duverger, 1955, 93).
Después de la oleada democratizadora de los últimos 25 años del
siglo xx, en la actualidad, los regímenes democráticos han venido en-
frentando importantes niveles de desafección o insatisfacción ciuda-
dana que ha llevado a hablar del síndrome de la fatiga democrática
(Reybrouck, 2017, 49), y ello ha motivado una creciente demanda de
utilización de fórmulas de apelación directa a la ciudadanía —vía me-
canismos de participación ciudadana— para decidir asuntos de su in-
terés o para corregir algunas de las deficiencias de las democracias
contemporáneas (Altman, 2010, 16).
Las consultas populares en México
A pesar de que existen algunos antecedentes, el debate acerca de las

figuras de democracia directa en México se incorporó a la agenda pú-
blica una vez concluido nuestro proceso de transición a la democra-
cia, que estuvo enfocado básicamente en la construcción de elecciones
que cumplieran los estándares internacionales de ser libres, justas y
competidas. Aunque las formas de democracia directa fueron cobran-
do legitimidad política precisamente por abrir cauces de participación
para los ciudadanos, adicionales a los procesos electorales, su puesta
en práctica ha sido problemática, en buena medida por el tipo de nor-
mativa que las ha regulado.
De hecho, algunas legislaturas locales aprobaron leyes de participa-
ción ciudadana desde 2000 (Veracruz) y 2001 (Baja California, Coahui-
la, Tamaulipas y Zacatecas), y poco a poco se han sumado las del resto
de las entidades federativas, aunque actualmente todavía hay cuatro
estados que carecen de una ley de participación ciudadana (Estado de
México, Puebla, San Luis Potosí y Campeche) (tepjf, 2019). La Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) incorpo-
ró la iniciativa ciudadana y la consulta popular —artículo 35, relativo
a los derechos del ciudadano— apenas en 2012, junto con las candi-
daturas independientes. Su ley reglamentaria, la Ley Federal de Con-
sulta Popular, fue publicada en 2014; sin embargo, a la fecha no se ha
realizado una sola consulta popular en el ámbito federal, justamen-
85
te porque el procedimiento para desarrollarlas tiene varios condicio-

namientos, además de que hay una lista de temas que no pueden ser
objeto de ella, como la restricción de los derechos humanos,1 y, final-
mente, porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) debe
pronunciarse acerca de la constitucionalidad de los temas sometidos
a consulta.2
La figura de la consulta popular ha ganado popularidad en el dis-
curso del actual presidente de la república, por la legitimidad simbó-
lica que tiene convocar a la ciudadanía a expresarse y porque es un
mecanismo que puede emanar del Poder Ejecutivo para movilizar a la
población y obtener el respaldo ciudadano para ciertas políticas o pro-
gramas. A pesar de que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador
ha organizado diversas consultas abiertas a la ciudadanía acerca de sus
grandes proyectos de infraestructura —por ejemplo, la cancelación del
nuevo aeropuerto de la Ciudad de México, la operación de la termoe-
léctrica de Huexca, Morelos, o el tren maya, entre otros—, aquellas se
han realizado al margen de las disposiciones normativas y sin cum-
plir con los requisitos constitucionales y legales establecidos; es decir,
las consultas han sido básicamente ejercicios libres y desregulados de
apelación a la ciudadanía, que buscan cumplir con la promesa de escu-
char a la población respecto de políticas públicas relevantes.
Baja California es un estado pionero en la promoción de los dere-
chos políticos, ya que fue el primero en contar con una credencial pa-
ra votar con fotograf ía, el primero en tener un gobierno de alternancia
en 1989 y uno de los primeros en legislar acerca de mecanismos de
participación ciudadana (2001), los cuales se han ido flexibilizando
y ampliando mediante sucesivas reformas, hasta la más reciente de
20183 (lpcbc, 2018, cap. V).
1 De hecho, la reforma constitucional del 20 de diciembre de 2019, que incorporó en el artículo

35 la figura de la revocación de mandato (fracción IX), amplió la lista de temas que no pueden
ser sometidos a consulta popular, como las obras de infraestructura en ejecución (fracción
VIII, 3o).
2 En 2014 se propusieron algunos temas para consulta popular (número de diputados de repre-
sentación proporcional, por ejemplo), pero la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró
que no se apegaban a las disposiciones constitucionales.
3 La primera Ley de Participación Ciudadana de Baja California contemplaba la posibilidad de
que el gobernador del estado vetara el resultado de la consulta si consideraba que el tema no
86
La relevancia jurídica
y política de la sentencia
La sentencia SUP-JE-97/2019, SUP-JE-98/2019, SUP-JDC-1336/2019

y SUP-JDC-1337/2019 acumulados confirma la determinación de in-
competencia del Tribunal de Justicia Electoral de Baja California pa-
ra conocer y resolver el medio de impugnación en contra del acuerdo
del Congreso del estado de realizar una consulta ciudadana respecto a
la ampliación de dos a cinco años del mandato del gobernador electo.
La incompetencia se sustenta en que la consulta ciudadana no era de
naturaleza electoral.
La sentencia aborda el tema de una consulta ciudadana en relación
con la reforma constitucional del artículo 8 transitorio para ampliar el
mandato del gobernador electo de dos a cinco años, la cual había sido
aprobada en sede legislativa y ratificada por la mayoría de los ayunta-
mientos, pero aún no se enviaba al Ejecutivo local para ser promulgada y
publicada. Si el resultado de la consulta era favorable a la ampliación
de la gubernatura, se concluiría el proceso de reforma constitucional; de
lo contrario, se frenaría.
La sentencia es relevante en primer lugar porque se inscribe en el
momento de transición gubernamental en Baja California, después de
las elecciones del 2 de junio de 2019 y antes de la toma de posesión del
nuevo gobernador el 1 de noviembre. Dichas elecciones modificaron
drásticamente el alineamiento partidario bipartidista que se había im-
plantado en la entidad desde 1989, al dejar en manos de un solo par-
tido, Morena, tanto la gubernatura y la mayoría del Congreso local
como los cinco ayuntamientos del estado. Al abordar el tema de una
consulta directa a la población, aprobada por la XXII Legislatura,
recientemente instalada con mayoría del partido (Morena) del gober-
nador electo, y al tener por objetivo conocer la opinión de los ciu-
dadanos acerca de la reforma constitucional en curso para extender
el mandato gubernamental de dos a cinco años, la sentencia cobró
particular relevancia política, pues era una muestra de que habían
cambiado las coordenadas políticas en la entidad.
era de interés público. Fue reformada en 2012 y posteriormente en 2018 para incorporar el pre-
supuesto participativo en los instrumentos de participación ciudadana. www.ordenjuridico.
gob.mx/Documentos/Estatal/Baja%20California/wo48574.pdf.
87
Es importante también porque en las diferentes fases de la elección

—desde la convocatoria pública, emitida por el Instituto Electoral de
Baja California, hasta la declaración de validez de la elección— se pre-
sentaron controversias motivadas por los intentos de autoridades lo-
cales, como el Tribunal de Justicia Electoral de Baja California, para
ampliar la duración de la gubernatura, por ejemplo, agregando una
adenda a la convocatoria. Sin embargo, la Sala Superior resolvió con-
sistentemente que la normatividad vigente establecía un periodo de
dos años (SUP-JRC-5/2019).
La sentencia es relevante asimismo porque es una expresión de la
estructura federal de nuestro sistema de justicia electoral, el cual per-
mite que actores inconformes con una decisión del poder público en
el ámbito local puedan recurrirla, no solo ante el órgano jurisdiccional
de la respectiva entidad federativa —en este caso, Baja California—,
sino en la segunda instancia del andamiaje jurisdiccional, o sea, en la
Sala Superior del tepjf. Esta estructura a dos niveles contribuye, por
un lado, a que los ciudadanos puedan hacer justiciables sus derechos
políticos en una segunda instancia —la Sala Superior— alejada de las
dinámicas políticas locales y, por otro, a reforzar la función del con-
trol de la legalidad y la constitucionalidad que cumplen los tribunales
electorales.
El hecho de que la sentencia se centrara en delimitar si la mencio-
nada consulta ciudadana correspondía o no a la materia electoral, a fin
de determinar si se confirmaba que el tjebc no era competente para
conocer y resolver las impugnaciones presentadas, implicó que la in-
tervención de la Sala Superior del tepjf solo abarcara una revisión de
forma, sin profundizar en el asunto.
Desde la óptica de la ciencia política, que es la disciplina a partir de
la cual se abordará el análisis de la sentencia en cuestión, al tomar en
cuenta los argumentos jurídicos de la Sala Superior del tepjf, se con-
sidera el contexto político específico en el que ocurre la querella, así
como la correlación de fuerzas existentes en el Estado. Esta perspecti-
va permite explorar no solamente la consistencia de la actuación de la
Sala Superior, sino las consecuencias políticas de la sentencia sobre
la consulta popular relativa a la extensión del mandato del goberna-
dor ya electo.
88
La argumentación central de este trabajo es que la consulta ciuda-

dana, convocada por el Congreso estatal, es de naturaleza equivalen-
te a la consulta popular, que está regulada por la Constitución estatal y
la Ley de Participación Ciudadana de Baja California (lpcbc), porque
ambas son una apelación a los ciudadanos para que acudan a las urnas
a manifestar su opinión acerca de cierto tema de interés público, en es-
te caso, la ampliación de dos a cinco años del mandato del gobernador
electo. Sin embargo, la denominación y el tipo de procedimiento es-
pecífico que determinaron los legisladores locales para su realización
despojó a la consulta ciudadana de su carácter popular y de su respec-
tivo marco regulatorio. En realidad, el Congreso estatal manipuló un
recurso institucional como es la consulta popular, genéricamente ha-
blando, al cambiar su nombre y su forma de realizarse y de financiarse
y al vincular un procedimiento legislativo, obligando con ello a los ór-
ganos jurisdiccionales electorales a fijar la litis en un aspecto de forma
—si la consulta era de materia electoral o no—, sin entrar al fondo para
abordar el asunto respecto del cual se convocaba a la consulta, es decir,
la reforma constitucional para extender el mandato de la gubernatura,
que necesariamente está asociado al proceso electoral.
Si el acuerdo del Congreso local se hubiera planteado convocar a
una consulta popular, habría tenido que cumplir con los requisitos se-
ñalados en el capítulo V de la lpcbc: habría tenido que ser organiza-
da por el Instituto Estatal Electoral de Baja California (ieebc) y habría
tenido que ceñirse al calendario legal para su realización, a las temáti-
cas permitidas y a los niveles de participación (20 %) para tener efec-
tos vinculantes. Pero no fue así; se trató de una consulta organizada y
controlada en todos sus términos por el Congreso de Baja California.
Después de hacer un resumen de la sentencia, para recoger los an-
tecedentes de la consulta ciudadana impugnada, los argumentos de
los actores agraviados y las consideraciones jurídicas puntuales de la
Sala Superior del tepjf para desestimarlos con detalle y ratificar la
incompetencia del tjebc, el presente trabajo busca señalar las conse-
cuencias políticas de la aprobación del Congreso estatal de una con-
sulta ciudadana para legitimar una reforma constitucional que a todas
luces contrariaba tanto las sentencias del tepjf acerca de la duración
del mandato de la gubernatura como los principios constitucionales
que regulan las elecciones democráticas.
89
El contexto político de la sentencia permite identificar que la con-

vocatoria a la consulta ciudadana para completar o no la reforma
constitucional que extendía a cinco años la gubernatura ocurrió en
el periodo de transición gubernamental, es decir, una vez que el go-
bernador había sido declarado vencedor de la contienda y que el pro-
ceso electoral había concluido de forma definitiva. Estos elementos
son importantes porque se trata de comprender por qué una consul-
ta ciudadana que está regulada en la Constitución del estado y en la
lpcbc puede ser discrecionalmente diseñada, por el máximo órgano
de representación política, con objeto de establecer arbitrariamente
sus alcances y su significado. Esto desnaturaliza la figura de participa-
ción ciudadana y la convierte en un instrumento del gobierno en turno
para movilizar a la población a favor de su interés particular de am-
pliar el mandato gubernamental de dos a cinco años.
Las distintas acciones emprendidas por el Congreso estatal durante
la transición gubernamental estuvieron orientadas a reforzar el poder
del gobernador electo, primero buscando ampliar su mandato de dos a
cinco años por la vía de la reforma al artículo 8 transitorio de la Cons-
titución del estado, y después mediante la aprobación de una consulta
ciudadana, diseñada expresamente para asegurar que pudiera ser uti-
lizada sin constreñimientos legales, para avalar la reforma constitu-
cional.
Si bien el propósito último del análisis de sentencias relevantes es
comprender los alcances y las eventuales aportaciones de la actuación
del tepjf, como última instancia de control legal y constitucional en
materia electoral, en este caso se buscan explicar las consecuencias
políticas de la confirmación de la incompetencia del tjebc.
La primera lectura de la sentencia permite afirmar que se trató de
una labor con un nivel bajo de complejidad, por el hecho de que fue su-
ficiente fijar la litis en la incompetencia, que es el primer escalón que
desahogar por cualquier órgano jurisdiccional. Solo si se determinaba
la competencia del tribunal electoral local, podía entrarse al fondo del
asunto. La unanimidad de votos de los magistrados, con un voto razo-
nado, confirma la relativamente baja dificultad que implicó el desaho-
go del caso, que acumuló dos impugnaciones por juicio electoral de los
partidos Acción Nacional (pan) y Movimiento Ciudadano (mc) y dos
por juicio de protección de los derechos ciudadanos de dos particula-
90
res. En este caso, la baja complejidad jurídica contrasta con la relevan-

cia política del caso respecto a un mecanismo creado expresamente
por el Congreso del estado para respaldar con la apelación a los ciu-
dadanos la muy controvertida reforma constitucional para ampliar el
mandato del gobernador electo.
Una sentencia de alcance limitado
El contexto
El 17 de octubre de 2014, a fin de atender la disposición de la Consti-

tución federal de hacer coincidir los calendarios de las elecciones lo-
cales con las federales, el Congreso de Baja California promulgó una
reforma constitucional que estableció en el artículo 8 transitorio que
el gobierno estatal que iniciaría funciones el 1 de noviembre de 2019
concluiría dos años después, es decir, el 31 de octubre de 2021.
Las elecciones de 2019 en el estado no pueden explicarse al margen
de la oleada de Morena en las elecciones presidenciales de 2018, en las
que el candidato López Obrador ganó en todas las entidades federati-
vas, excepto Guanajuato.
Si bien durante 30 años, desde la primera alternancia en la guber-
natura, el pan ganó el gobierno estatal sistemáticamente, el mapa par-
tidario del estado fue bipartidista; la elección del 2 de junio de 2019
alteró drásticamente dicho esquema y Morena se quedó con todo: la
gubernatura, la mayoría del Congreso local (13 de 17 curules de mayo-
ría) y las cinco presidencias municipales. Durante el periodo de tran-
sición gubernamental, y ya con un gobernador electo, el 8 de julio,
la Legislatura XXI saliente, todavía con una mayoría relativa del pan
(12 diputados), aprobó reformar el artículo 8 transitorio de la Cons-
titución de Baja California para extender el mandato gubernamental
a cinco años, hasta 2024. El 29 de julio, una vez que la mayoría de los
ayuntamientos la había aprobado, al concluir el periplo de la reforma
constitucional, el Congreso declaró su incorporación constitucional,
pero el decreto no se envió al gobernador en funciones para su pro-
mulgación y publicación. Este retraso para cumplir con todas las fases
legales para darle vigencia a la reforma impedía que pudiera prosperar
cualquier impugnación acerca de su constitucionalidad.
91
El 1 de agosto se instaló la nueva Legislatura XXII, y ya con el do-

minio de Morena, el 22 de agosto, el Congreso de Baja California apro-
bó realizar una consulta para que los ciudadanos opinaran en torno a
la extensión a cinco años del mandato del gobernador electo. Si ellos se
manifestaban a favor de la reforma, los diputados enviarían el acuerdo
al Ejecutivo para su publicación; si la rechazaban, los diputados frena-
rían el proceso de promulgación.
Se trató de una modalidad de consulta novedosa, pero al margen de
la normatividad establecida en la lpcbc. La organización de la consul-
ta se dejó en manos de una comisión especial del Congreso; se plan-
teó que fuera financiada por medio de aportaciones voluntarias y no
se fijó un porcentaje mínimo de participación para darle efectos vin-
culatorios. Con independencia de cuántos participaran, la decisión de
la mayoría sería retomada por los legisladores. Ese era el cálculo he-
cho justamente por la autoría de los convocantes, los legisladores del
partido dominante.
Los medios de impugnación por parte de dos de los partidos de opo-
sición, pan y mc, no se hicieron esperar y se enviaron a la Sala Superior
del tepjf, pero esta los reencauzó al tjebc para que primero se pronun-
ciara el órgano jurisdiccional local y se cumpliera, así, con el principio
de definitividad. El 30 de septiembre, el tjebc se declaró incompeten-
te para resolver el litigio, porque el asunto no era de naturaleza electoral
y el pan, mc y los particulares impugnaron la resolución ante el tepjf.
Los argumentos de la incompetencia

del Tribunal de Justicia Electoral de Baja
California y los agravios de los actores
Si partimos del principio de que las atribuciones que tiene una auto-
ridad deben estar establecidas en la ley y deben interpretarse de for-
ma estricta, justo porque solo puede hacer aquello que expresamente
le faculta la ley, entenderemos por qué el análisis del caso impugnado
se centró en determinar si se confirmaba la incompetencia del tjebc,
es decir, si la consulta ciudadana impugnada era de naturaleza electo-
ral o no.
El primer asunto por resolver era si la consulta ciudadana corres-
pondía a la consulta popular prevista en la lpcbc, para lo cual era ne-
92
cesario revisar el acuerdo del Congreso local que la había aprobado. El

calendario del procedimiento legislativo es clave para comprender que
el objetivo del Congreso era contar con un respaldo ciudadano para la
reforma constitucional, manteniendo la consulta bajo su control abso-
luto para determinar cómo conducirla, cómo contabilizar los resulta-
dos y hasta cómo diseñar la pregunta que sería sometida a la votación de
los ciudadanos, a fin de que fuera un aval para continuar el proceso
de reforma constitucional.
Los argumentos de la incompetencia del tjebc se centraron prime-
ro en una argumentación procedimental para distinguir entre la con-
sulta ciudadana y la popular, prevista en la lpcbc, ya que si bien ambas
coincidían en el emisor (el Congreso local), el procedimiento poste-
rior era diverso, pues no sería organizada por el ieebc, sino por una
comisión especial del Congreso, haciendo que formara parte de la me-
cánica interna de su trabajo legislativo, en un ejercicio de “autoconfi-
guración”, fundado en la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Baja
California (arts. 59 y 60). Además, sustentó su determinación de que
la consulta no se correspondía con asuntos materialmente electorales,
porque su esencia no se refería a ninguno de los tres rubros de natura-
leza electoral: régimen democrático directo o indirecto, derechos po-
lítico-electorales, o principios y reglas de organización en cada etapa
del proceso electoral.
Para los actores, la resolución del tjebc vulneraba el derecho a vo-
tar, porque el acuerdo no contenía las condiciones mínimas para el
desarrollo de los mecanismos de participación previstas en la lpcbc,
y atropellaba el voto ejercido el 2 de junio que eligió al gobernador pa-
ra el periodo de dos años, fijado en la constitución vigente y en la con-
vocatoria de las elecciones emitida por el Consejo General del ieebc el
28 de diciembre de 2018.
Los actores solicitaron al tepjf que revocara el acuerdo de incom-
petencia del tjebc debido a que el asunto era eminentemente de ca-
rácter electoral, pues estaba orientado a determinar la duración del
mandato gubernamental surgido de la elección del 2 de junio. Aduje-
ron que la consulta iba en contra de la regularidad constitucional y le-
gal, con lo cual contravenía la certeza en materia electoral, y que se
vulneraba el derecho a votar porque el acuerdo para realizar la consul-
ta no contenía las condiciones previstas en la ley para desarrollar me-
93
canismos de participación ciudadana; además, al no ceñirse a la figura

de procedimientos de democracia directa establecidos en la lpcbc, se
incurría en un fraude a la ley, al pretender evadir las reglas de organi-
zación establecidas.
En particular, el pan aducía que había una indebida fundamenta-
ción y motivación para determinar la incompetencia, porque si lo que
se quería era conocer el sentir de la ciudadanía acerca de la duración
de la gubernatura, y el resultado de la consulta sería tomado como
mandatorio, se habrían estado introduciendo elementos ajenos al dic-
tamen de validez de la elección por dos años, emitido el 11 de junio.
Para el pan, el tjebc había soslayado justamente la parte medular
de la demanda, que era el impacto electoral de la consulta.
mc, por su parte, argumentaba que el tjebc violaba principios de
certeza jurídica, al no analizar a fondo la controversia, ya que la ma-
nifestación de voluntad del electorado, expresada en la jornada elec-
toral, había recaído en la persona de Jaime Bonilla como gobernador y
en el tiempo de duración del encargo, es decir, dos años. Se vulneraba
también el derecho de la ciudadanía a tener elecciones libres, debido a
la omisión del Congreso local de enviar al Ejecutivo para su promulga-
ción y publicación el acuerdo de reforma constitucional para extender
el mandato del gobernador electo. Para ello, invocaban a la Constitu-
ción Política del Estado Libre y Soberano de Baja California (cpelsbc),
que define los mecanismos de democracia directa como ejercicios de
sufragio ciudadano, es decir, de naturaleza electoral. “La sentencia del
tjebc es dogmática y carente de motivación, porque el instrumento es
diverso a la norma” (p. 16).
Los actores pidieron al tepjf que revocara el acuerdo de incompe-
tencia del tjebc por cuatros razones:
1) El asunto era eminentemente electoral, porque la finalidad de la

consulta era determinar si el mandato gubernamental puede ser
modificado.
2) La sentencia del tjebc y el acuerdo del Congreso local tienen rela-
ción con el proceso electoral para elegir al gobernador de la entidad.
3) La consulta ciudadana incide en un elemento esencial del proceso
electoral, como es la duración del mandato conforme a las reglas
acordadas, las cuales se pretenden modificar, una vez concluido tal
proceso.
94
4) Se viola el derecho al voto al aprobar una consulta fuera de los pa-

rámetros constitucionales de dicha figura de participación ciuda-
dana (p. 15).
El análisis de la Sala Superior

de la Federación
Una vez fijada la litis en determinar si el acuerdo del Congreso local de

realizar una consulta ciudadana acerca de la multicitada reforma cons-
titucional (artículo 8 transitorio) correspondía o no a la materia elec-
toral, la Sala Superior se propuso desestimar los agravios de los actores
respecto a la incompetencia del tjebc para conocer y resolver en tor-
no a dicho acuerdo, emitido en el procedimiento legislativo.
El análisis del caso abarcó ocho consideraciones puntuales para
desestimar los agravios de los actores:
1) La competencia del tjebc en materia de participación ciudada-

na es la aptitud para intervenir en un asunto concreto. Si no hay
autorización normativa para que conozca del asunto, la única de-
terminación acerca de la que puede pronunciarse es la falta de
competencia.
2) Las figuras de participación ciudadana y su regulación están esta-
blecidas en la cpelsbc y en la lpcbc.
3) El tjebc solo es competente en aquellos asuntos respecto de los
cuales la normatividad aplicable se lo autoriza expresamente y
siempre que se le presente una controversia entre las partes. No
puede conocer de todas las formas de participación ciudadana, si-
no únicamente si la consulta popular recae en una autoridad en
materia electoral y si la organización y el desarrollo del mecanismo
de democracia directa están previstos en la lpcbc.
4) El acuerdo legislativo y la consulta ciudadana no corresponden al
ámbito de participación ciudadana. El acto del Congreso local se
enmarca en el procedimiento legislativo que pretende reformar el
artículo 8 transitorio de la cpelsbc. La consulta no pretende or-
95
ganizarse conforme a la lpcbc, sino que se plantea como parte

del proceso legislativo en comento. El resultado de la consulta ten-
dría efectos solo para el procedimiento legislativo de la reforma
constitucional; es decir, no estaba en juego el ejercicio de derechos
político-electorales, por lo que el tjebc carecía de competencia pa-
ra conocer la impugnación (criterio similar en SUP-AG-129/2018,
SUP-JDC-40/2019 y SUP-JDC-46/2019).
5) El acuerdo del Congreso local de Baja California y la consulta ciu-
dadana no se corresponden con procedimientos que pivotan la
emisión del sufragio, en virtud de que el proceso electoral con-
cluyó el 11 de junio con la declaración de validez de los comi-
cios y de gobierno electo. Si bien se presentaron impugnaciones
respecto a la elegibilidad del candidato ganador y al dictamen de
validez, estas se resolvieron en la Sala Superior del tepjf, por lo
que el proceso electoral ya había concluido de manera definitiva
(SUP-JRC-37/2019 y SUP-JRC-40/2019). Por ello se desestima el
argumento de que se violenta el derecho a votar.
6) El reencauzamiento, ordenado por la Sala Superior para que el
tjebc atendiera primero las impugnaciones, no prejuzgó acerca de
la competencia del tribunal local para conocer el asunto. Carecen
de razón los actores que afirman que, al reencauzar los juicios, se
estuviera ordenando al tjebc resolver la controversia con plenitud
de jurisdicción (SUP-JDC-1204/2019).
7) No hay obligación de reencauzar el asunto a otra autoridad por in-
competencia. Se desestima el argumento del pan y de mc de que
el tjebc se limitó a declarar su incompetencia sin determinar cuál
sería el organismo competente para atender la impugnación. An-
te la improcedencia de la vía por no ser materia electoral, el tjebc
debe limitarse a declarar la incompetencia, porque la legislación
electoral no contempla un trámite competencial cuando es impro-
cedente el medio de impugnación.
8) No hay obligación de valorar las pruebas ofrecidas por los actores
acerca de las sesiones del Congreso local, por no ser materia elec-
toral y porque ese ejercicio no cambiaría la determinación de in-
competencia.
96
En suma, la Sala Superior resolvió por unanimidad, con un voto ra-

zonado, que el tjebc carece de competencia para conocer el asunto
planteado por no ser materia electoral.
El voto razonado
El voto razonado del magistrado Felipe de la Mata Pizaña coincide en

confirmar el acto impugnado, es decir, la incompetencia del tjebc, pe-
ro aborda el asunto central de la consulta, que es la duración de la
gubernatura, recordando que se trataba de una cosa juzgada, en fun-
ción de la normatividad vigente.
La Sala Superior se había pronunciado antes respecto a distintos me-
dios de impugnación relativos a la duración del cargo de gobernador,
desde la emisión de la convocatoria a las elecciones (SUP-JRC-5/2019
y acumulados) hasta su calificación, que confirmó la elegibilidad de
Jaime Bonilla como gobernador por un periodo de dos años, con base
en la legislación vigente (SUP-JRC-37/2019 y SUP-JRC-40/2019). Da-
do que el artículo 99 de la cpeum señala que las sentencias del tepjf
son definitivas e inatacables, la duración de la gubernatura tenía cali-
dad de cosa juzgada. Así, el tjebc debió considerar resuelta en firme
por la Sala Superior la duración del cargo de gobernador.
Respecto a la consulta ciudadana, el magistrado De la Mata consi-
deró que el Congreso estatal creó una fase adicional al procedimien-
to legislativo de reforma constitucional, la cual no está regulada en la
normativa aplicable a las consultas populares y, por lo tanto, no es con-
trolable por los tribunales electorales. En ese sentido, se confirmaba la
incompetencia del tjebc.
Al tratarse de una consulta ad hoc en cuanto a un procedimiento
legislativo —la reforma constitucional en curso—, el asunto corres-
ponde al ámbito del derecho parlamentario, es decir, se relaciona di-
rectamente con la función de creación de leyes y no tiene sustento
en la normativa electoral ni se relaciona con el ejercicio de derechos
político-electorales. “Los tribunales electorales no pueden ejercer con-
trol sobre los procedimientos legislativos porque ninguna norma cons-
titucional o legal se los autoriza” (p. 54).
97
Consideraciones finales
Desde la reforma constitucional de 1996 que creó el tepjf para resol-

ver como última instancia las controversias en materia electoral, año
con año han ido incrementando el número de asuntos y de temas que
ciudadanos, candidatos y partidos políticos someten a los órganos ju-
risdiccionales para garantizar que se respeten los derechos políticos de
los mexicanos y la integridad de los comicios.
Interponer recursos de impugnación ante tribunales electorales se
ha ido convirtiendo en una práctica regular y constante en nuestro
panorama político-electoral, y las sentencias de la Sala Superior del
tepjf han impactado la institucionalidad de nuestro régimen demo-
crático porque han marcado pautas de comportamiento tanto para los
actores políticos y los legisladores como para los órganos de adminis-
tración de las elecciones.
De ahí que sea importante que desde la academia puedan analizarse
las sentencias relevantes que emite dicho órgano jurisdiccional, que es
equivalente a un tribunal constitucional en materia electoral, pues sus
decisiones son definitivas e inatacables y no son revisables por la scjn
(Fuentes y Salazar, 2020).
El asunto que está en el centro de la discusión de la sentencia, ob-
jeto del presente trabajo, es la consulta ciudadana, convocada por el
Congreso de Baja California para conocer la opinión de los ciudada-
nos de dicha entidad respecto a la reforma constitucional para ampliar
el mandato del gobernador recientemente electo, que ya estaba apro-
bada, pero no había sido enviada al Ejecutivo para su promulgación y
publicación.
Las consultas populares han ganado popularidad por ser meca-
nismos de democracia directa que permiten que la población se pro-
nuncie acerca de asuntos de relevancia social para incidir en la toma
de decisiones de los poderes públicos. Aunque en el ámbito federal la
consulta popular se incorporó a la Constitución apenas en 2012 y nun-
ca se ha aplicado, en algunas entidades federativas, como Baja Cali-
fornia, ha estado vigente desde hace cerca de 20 años. No obstante, su
aplicación práctica ha enfrentado limitaciones, en buena medida por
los requisitos legales que deben cumplirse para echarse a andar y para
que los resultados sean vinculantes. A pesar de que el artículo 35 de la
98
cpeum fue reformado en 2019 para incorporar la revocación de man-

dato, lejos de agilizarse los procedimientos para las consultas popula-
res, se han hecho más complejos.
Durante los últimos dos años, el gobierno federal y, en el caso que nos
ocupa, el Congreso de Baja California han echado mano de las consul-
tas ciudadanas, sin apegarse al marco regulatorio establecido, con el
propósito de explotar su carga simbólica, así como para darle al con-
vocante un amplio margen de maniobra respecto a la manera como se
interpretan los resultados.
Las consultas populares plantean una paradoja, ya que en principio
promueven la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos,
pero estos pueden ser propuestos no solo por un grupo de ciudadanos
(2 % de la lista nominal), sino por una fracción del Congreso (33 % en
el ámbito federal y dos terceras partes en Baja California) o por el Eje-
cutivo. Es por ello que a menudo, más que ser formas de participación
de los ciudadanos, se convierten en herramientas de movilización po-
pular a favor de los intereses de las élites políticas en turno (Altman,
2010, 20); dicho de otra manera, es una figura prometedora para la ac-
tivación del derecho político de los ciudadanos de participar en los
asuntos públicos, pero ha sido aprovechada desde el poder como un
mecanismo políticamente controlado, para apoyar decisiones de los
gobiernos o de una corriente política dominante, tal como sucede en
el caso abordado.
La sentencia que analiza este trabajo se enfoca exclusivamente en
analizar la incompetencia del tjebc respecto de la consulta ciudada-
na, convocada por el Congreso de Baja California, acerca de la mul-
ticitada reforma constitucional. Al confirmar la incompetencia del
órgano jurisdiccional local, porque la consulta no se inscribía en la
lpcbc ni era de naturaleza electoral, no se entró al fondo de la con-
troversia. Empero, la importancia de la sentencia está en que ratifica
un principio esencial que señala que la incompetencia de origen de los
órganos jurisdiccionales les impide conocer y analizar la controversia,
porque solo pueden hacer lo que está expresamente en sus ámbitos de
intervención. El principio ha sentado ya jurisprudencia (jurispruden-
cia 12/97).
En el terreno específico de las consultas populares, la competencia
de los tribunales electorales para conocer los juicios que se interpon-
99
gan está en función de que dicho mecanismo de participación ciudada-

na sea de naturaleza electoral, es decir, que aborde alguna violación de
los derechos político-electorales; de no ser así, el tribunal debe dese-
char de plano la demanda por incompetencia.
En el ámbito federal, en el que en fechas recientes el presidente de
la república ha convocado a algunas consultas ciudadanas, fuera del
marco de la regulación del artículo 35 constitucional y de la Ley Fede-
ral de Consulta Popular, las demandas que se han presentado ante el
tepjf han sido desechadas precisamente por no ser de materia electo-
ral (SUP-JDC-1195/2019 y SUP-JDC-40/2019).4
La gran limitación de la sentencia analizada radica en que dejó in-
tocada la pretensión del órgano de representación local de trastocar
la voluntad de los ciudadanos, expresada en la elección de goberna-
dor que ya había sido declarada válida por la máxima autoridad juris-
diccional. Por ello, cobra relevancia el voto razonado del magistrado
De la Mata, el cual, sumándose a la confirmación de incompetencia
del tjebc, pone énfasis en que el periodo de dos años de la guberna-
tura era ya cosa juzgada, porque había quedado firme el resultado de
la elección de gobernador con base en la normatividad vigente y ya no
había posibilidad alguna de controvertir la duración del cargo.
Si bien la incompetencia impidió que los tribunales electorales pu-
dieran analizar el fondo de la controversia acerca de la legalidad de la
consulta ciudadana, la gravedad de la pretensión del Congreso local
de reformar la Constitución una vez realizada la elección de goberna-
dor ameritaba alguna reflexión del tepjf en torno al tema de la con-
sulta. Hay que recordar que la Sala Superior había resuelto medios de
impugnación concretos acerca de la duración de la gubernatura, en
función de la normatividad vigente, por ejemplo, al revocar una sen-
tencia del tjebc que había ampliado la duración de aquella hasta 2024
(SUP-JRC-5/2019) y otra en la que el tribunal local había ampliado la
gubernatura hasta 2025 (SUP-JRC-22/2019).
Las decisiones tanto del Congreso local como del tjebc en cuanto
a la duración de la gubernatura para favorecer al gobernador electo,
respaldado por el partido político que tomó control del estado en 2019
4 Las sentencias se refieren a la consulta para la cancelación del nuevo aeropuerto internacional
de la Ciudad de México y de la operación de la termoeléctrica de Huexca, Morelos.
100
(Morena), dan cuenta de la fragilidad institucional del entramado lo-

cal, pues tal parece que, de inmediato, todos los poderes se alinean
a los intereses del gobierno en turno. Esta circunstancia confirma la
pertinencia del diseño constitucional de nuestra justicia electoral, que
deja la última palabra en manos de una Sala Superior, alejada de las di-
námicas políticas locales.
Al final, la multicitada consulta se llevó a cabo en octubre y el Con-
greso local remitió al Ejecutivo el acuerdo de la controvertida reforma
constitucional para su publicación. Tuvo que ser la scjn la que final-
mente declarara la inconstitucionalidad de la reforma que quisieron
aprobar los poderes locales, la cual fue calificada de “fraude constitu-
cional” por el presidente de la Corte.
Fuentes consultadas
Altman, David, 2010, “Plebiscitos, referendos e iniciativas populares en

América Latina. ¿mecanismos de control político o políticamente
controlados?”, Perfiles Latinoamericanos 35, año 18 (enero-junio),
9-34.
Bobbio, Norberto, 1986, El futuro de la democracia, México, fce.
Catálogo de Legislación, 2019, México, tepjf.
Duverger, Maurice, 1955, Institutions politiques et droit constitutionnel,
París, puf.
Fuentes, Felipe y Pedro Salazar, 2020, Sentencias electorales a debate,
México, tepjf/iij-unam. Disponible en https://archivos.juridicas.
unam.mx/www/bjv/libros/13/6230/32a.pdf.
Gardels, Nathan y Nicolas Berggruen, 2019, Renovating democra-
cy. Governing in the age of globalization and digital capitalism,
Oakland, California, University of California Press.
lpcbc. Ley de Participación Ciudadana de Baja California, cap. V, 2018.
Prud’homme, Jean-François, 2001, “Consulta popular y democracia
directa”, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática 15,
2.a ed.
Reybrouck, David Van, 2017, Contra las elecciones. Cómo salvar la de-
mocracia, Barcelona, Taurus.
101
Rosanvallon, Pierre, 2006, La contre-démocratie. La politique à l’age de

la défiance, París, Seuil.
Jurisprudencia 40/2010. REFERÉNDUM Y PLEBISCITO SON IMPUG-
NABLES MEDIANTE JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE DE-
RECHOS DE LOS CIUDADANOS, Gaceta Jurisprudencia y Tesis
en materia electoral 7, año 3. México, tepjf, 42-4.
Sentencia SUP-JRC-5/2019. Actores: Partido Acción Nacional y otros.
Autoridad responsable: tebc. Disponible en http://portal.te.gob.mx.
SUP-JRC-22/2019. Actores: Partido Acción Nacional y otros. Au-
toridad responsable: tebc. Disponible en http://portal.te.gob.mx.
SUP-JRC-37/2019. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad responsable: tebc. Disponible en http://portal.te.gob.mx.
SUP-JRC-40/2019. Actor: Movimiento Ciudadano. Autoridad res-
ponsable: TEBC. Disponible en http://portal.te.gob.mx.
SUP-JDC-46/2019. Actora: Luz María Flores Guarnero. Autori-
dad responsable: Gobierno federal. Disponible en http://portal.
te.gob.mx.
Tesis XLIX/2016. Actor: Omar Pavel García. Autoridad responsable:
Tribunal del Poder Judicial del Estado de Oaxaca, Gaceta Jurispru-
dencia y Tesis en materia electoral 18, año 9. México, tepjf, 96-7.
102
Vida
parlamentaria
Caso Comisión de Justicia
de Morena revocó la convocatoria
del Grupo Parlamentario en el Senado
para la elección de sus propuestas
para la Mesa Directiva de ese órgano
legislativo, así como los actos
derivados de esa convocatoria
Víctor Manuel Rosas Leal*
1) Hechos
En el marco de la renovación de la Mesa Directiva del Senado, a pe-

tición de los integrantes del grupo parlamentario de Morena, el coor-
dinador de ese grupo dialogó con otros senadores acerca de una
propuesta que se votaría por cédula y que se aprobaría por el Pleno del
Senado por mayoría absoluta.
El 19 de agosto de 2019, previa convocatoria emitida por su coor-
dinación, el grupo parlamentario de Morena realizó el procedimien-
to de votación para determinar la reelección o, en su caso, la selección
de una propuesta a fin de renovar a los integrantes de la Mesa Direc-
tiva del Senado de la República para el segundo año de ejercicio de la
LXIV Legislatura.
A fin de impugnar tal convocatoria, así como los acuerdos tomados
con base en ella, el 22 de agosto de ese año, el senador Martí Batres
Guadarrama presentó un escrito de queja ante la Comisión Nacional
de Honestidad y Justicia de Morena.
El 29 de agosto siguiente, la Comisión de Honestidad emitió una re-
solución en la que determinó que era competente para conocer la queja
la Federación, adscrito a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera.
105
Caso Comisión de Justicia de Morena...
presentada contra la convocatoria emitida por el coordinador del gru-

po parlamentario, fundando su determinación en el artículo 12 del
Estatuto del Grupo Parlamentario, el cual establece que las controver-
sias dentro del referido grupo estarían a lo dispuesto en el Estatuto, la
Declaración de Principios y Programa de Acción, así como en la tesis
de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración, de rubro GRUPOS O FRACCIONES PARLAMENTARIAS O
LEGISLATIVAS. SU REGLAMENTACIÓN INTERNA SE RIGE POR
EL ESTATUTO DEL PARTIDO POLÍTICO EN EL QUE MILITEN
LOS LEGISLADORES.
Al considerar que la convocatoria carecía de fundamentación y mo-
tivación, así como por permitirse la participación de senadoras y se-
nadores del Partido Encuentro Social, lo que vició el procedimiento de
reelección o elección, la Comisión Nacional de Honestidad resolvió lo
siguiente:
1) La invalidez de la convocatoria y la revocación de todos los actos

derivados de la misma.
2) Ordenar la reposición de todo el procedimiento a fin de que, en el
ámbito de sus facultades, de manera fundada y motivada, así como
en cumplimiento irrestricto de los principios éticos y democráti-
cos de Morena, la coordinación del grupo parlamentario convo-
cara a una nueva selección de propuestas para integrar la Mesa
Directiva del Senado.
3) Exhortar a las partes involucradas en el asunto, así como a los de-
más integrantes del grupo parlamentario, a que asumieran una ac-
titud de responsabilidad ética y políticamente correcta, velando
por la unidad y fortaleza del partido.
La senadora Mónica Fernández Balboa (quien resultó electa como

propuesta del grupo parlamentario para presidir la Mesa Directiva) y
el senador Ricardo Monreal Ávila (coordinador del grupo parlamenta-
rio), promovieron sendos medios de impugnación a fin de controvertir
la resolución de la Comisión de Honestidad con la pretensión de que
106
fuera revocada y, por ende, que se mantuviera la validez de la convo-

catoria, así como la propuesta elegida por el Grupo Parlamentario pa-
ra integrar la Mesa Directiva del Senado.
Al respecto, adujeron que la Comisión Nacional de Honestidad ca-
recía de competencia para conocer de la controversia por tratarse de
un aspecto relacionado con el derecho parlamentario, de manera que
la resolución violentaba la autonomía, la independencia y el funciona-
miento del Senado.
Para los actores, el pronunciamiento de la Comisión de Honestidad
acerca de la elección de la Mesa Directiva implicaba una intromisión en
el ámbito organizacional de uno de los Poderes de la Unión y ponía
en riesgo el funcionamiento del Grupo Parlamentario.
Desde su perspectiva, la resolución de la Comisión de Honesti-
dad era contraria al sistema democrático y a la inviolabilidad de los
legisladores en su actividad parlamentaria porque el órgano partidis-
ta invadió esferas y se pronunció respecto de actos en los que no tie-
ne competencia.
En la sentencia, se estableció que la controversia por resolver consis-

tía en determinar si la Comisión de Honestidad tenía o no atribuciones
para conocer de aquellas controversias relacionadas con la selección
de la propuesta del grupo parlamentario de Morena en el Senado para
integrar la Mesa Directiva de esa cámara legislativa.
Se debía analizar si la resolución reclamada de la Comisión de Ho-
nestidad constituía o no una indebida injerencia del partido político en
aspectos que son exclusivos del Senado de la República, aun cuando
en ellos esté involucrado su grupo parlamentario. Asimismo, se tenía
que verificar si la actuación de esa Comisión fue ajustada a los princi-
pios constitucionales que rigen a los partidos políticos, así como aque-
llos relacionados con los actos soberanos del Senado como integrante
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para hacer va-
ler el principio de supremacía constitucional.
Al respecto, la Sala Superior consideró que la Comisión de Hones-
tidad carecía de competencia formal y material para conocer de los
107
Caso Comisión de Justicia de Morena...
actos emitidos por el grupo parlamentario de Morena en el Senado

relacionados con la integración de la Mesa Directiva de aquel órgano
legislativo, ya que estos correspondían al ámbito del derecho parlamen-
tario y no a un asunto interno del partido político, precisamente, por re-
ferirse a la integración y el funcionamiento del órgano legislativo.
Si bien, en términos de la tesis LXXXVI/2016 de la Sala Superior,
de rubro GRUPOS O FRACCIONES PARLAMENTARIAS O LEGIS-
LATIVAS DE UN PARTIDO POLÍTICO. ES CONSTITUCIONAL Y
LEGAL QUE EN LA NORMATIVA INTERNA PARTIDISTA SE RE-
GULEN ASPECTOS SOBRE SU ORGANIZACIÓN Y FUNCIONA-
MIENTO se conserva un vínculo entre los grupos parlamentarios y
sus integrantes con el partido político que los postuló, el cual trascien-
de hacia el desarrollo de las funciones legislativas, ello no implica que
los propios partidos, en todos los supuestos, puedan validar, modifi-
car o revocar los actos o actuaciones de esas fracciones parlamentarias
emitidos con motivo de la función legislativa.
Sin embargo, esa relación no otorgaría derecho a los partidos polí-
ticos para una intromisión en las actividades estrictamente parlamen-
tarias o en las actuaciones de los grupos legislativos que forman parte
de actos complejos propios de la función legislativa. En virtud de lo
anterior, no podrían válidamente, por medio de alguno de sus órganos
partidistas, afectar el procedimiento de decisiones soberanas del órga-
no legislativo.
El procedimiento complejo para integrar o renovar a la Mesa Di-
rectiva del Senado, así como los actos que la conforman, corresponden
al derecho parlamentario por ser una atribución propia del Senado;
de acuerdo con lo anterior, dentro del Senado se deben establecer los
acuerdos y las reglas atinentes, para lo cual los coordinadores de las
distintas fracciones parlamentarias deben promover los entendimien-
tos necesarios.
En el caso que se analizó, en busca de los entendimientos para la con-
formación de la Mesa Directiva, el coordinador del grupo parlamentario
de Morena se reunió con diversas senadoras y senadores, y pactaron que
dicho grupo presentaría una propuesta de integración. En atención a
tal acuerdo, el propio coordinador emitió la correspondiente convocato-
ria a su grupo parlamentario para elegir a las senadurías que serían pro-
puestas.
108
Tales actuaciones correspondían al derecho parlamentario en la

medida que formaron parte del procedimiento de renovación o inte-
gración de un órgano de dirección del Senado y, por tanto, escapaban
del control de la materia electoral y, evidentemente, del de los parti-
dos políticos, ya que no correspondían a sus asuntos internos, sino al
ejercicio de una atribución soberana de las senadurías. Considerar lo
contrario implicaría una indebida injerencia de un partido en asuntos
y atribuciones que corresponden exclusivamente a un poder del Esta-
do, como es el Legislativo.
En ese tenor, carecía de razón la Comisión Nacional de Honestidad
al pretender fundamentar su competencia para conocer de actos del
grupo parlamentario relacionados con la renovación de la Mesa Di-
rectiva del Senado, de acuerdo con los artículos 41 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, 48 de la Ley General de Par-
tidos Políticos (lgpp) y 12 del Estatuto del Grupo Parlamentario.
De la interpretación de tal normativa no se podría concluir que los
partidos políticos, por medio de sus órganos de justicia interna, ejer-
cieran control estatutario o partidista en los actos o actuaciones de
los legisladores en el ámbito de su función pública. Por el contrario, la
lgpp es clara en establecer que la competencia de los órganos jurisdic-
cionales de los partidos políticos se constriñe a la impartición de jus-
ticia interna.
Asimismo, la normativa interna limitaba la competencia de la Co-
misión de Honestidad a los asuntos internos del partido político, au-
nado a la inexistencia de alguna disposición expresa que le permitiera
a la Comisión conocer de aquellos relacionados con los actos de sus
fracciones parlamentarias o legisladores, por lo que, en todo caso, co-
rrespondía a la propia fracción parlamentaria resolver sus conflictos
internos derivados de la función soberana que ejercen sus integrantes.
En consecuencia, al determinarse que la Comisión de Honestidad
carecía de competencia formal y material para resolver respecto de la
validez o invalidez de los actos del grupo parlamentario para selec-
cionar su propuesta de integración de la próxima Mesa Directiva del
Senado, la Sala Superior resolvió revocar lisa y llanamente la resolu-
ción reclamada.
109
Caso sanción partidista a la senadora
María Lilly del Carmen Téllez
por cuestiones vinculadas
con su función parlamentaria
Juan Antonio Garza García*
1) Hechos
El 16 de diciembre de 2019, los integrantes de la Comisión Nacional de

Honestidad y Justicia de Morena (en adelante, la comisión) emitieron
un oficio en el cual requirieron a Ricardo Monreal Ávila, en su calidad
de coordinador del grupo parlamentario de Morena en el Senado de
la República, que realizara las diligencias necesarias para la inmediata
separación de la ciudadana María Lilly del Carmen Téllez García de la
bancada del referido instituto político, por considerar que, además de
que dicha senadora no es protagonista del cambio verdadero (militan-
te afiliada de Morena), resultaba evidente, al parecer de los miembros
de la comisión, que no compartía, respetaba, ni representaba lo esta-
blecido en los documentos básicos del partido.
Disconforme con tal determinación, la actora promovió una demanda

de juicio ciudadano ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del
la Federación, adscrito a la ponencia del magistrado José Luis Vargas Valdez.
111
Caso sanción partidista a la senadora María Lilly del Carmen Téllez...
Poder Judicial de la Federación, solicitando la revocación del ofi-

cio referido y argumentando, esencialmente, que la comisión carece
de competencia formal y material para conocer de asuntos que co-
rresponden al desarrollo de la función parlamentaria, tales como la
emisión de opiniones y de posicionamientos de las legisladoras y los
legisladores en el ejercicio del cargo.
La Sala Superior determinó que el argumento de la actora referente

a la falta de competencia de la comisión era esencialmente fundado y
suficiente para revocar y dejar sin efectos el oficio controvertido, toda
vez que, de acuerdo con la normativa aplicable, la función de la comi-
sión se limita a conocer de los casos en los que se denuncia la vulne-
ración a las normas que rigen la vida interna del partido, siempre que
la competencia para conocer de tales controversias no esté reconoci-
da a otro órgano.
A continuación, se presenta un resumen de los argumentos conte-
nidos en la resolución.
La sentencia analizada comienza por estudiar, en términos gene-
rales, lo referente a la vinculación y exigibilidad partidista a las y los
legisladores integrantes de grupos parlamentarios. En esencia, la re-
solución señala que, si bien un partido sigue manteniendo un víncu-
lo con los legisladores que, en su momento, fueron postulados por tal
instituto político, esta relación no los posibilita a entrometerse en las
actividades estrictamente parlamentarias que compete a las y los le-
gisladores.
En ese sentido, en los términos de la propia sentencia
si bien los partidos políticos ejercen funciones de trascendental im-

portancia en el Estado mexicano, en cuanto son expresión del plura-
lismo político y concurren de manera determinante a la formación
y manifestación de la voluntad popular, una vez que se ha efectua-
do y calificado la elección, así como que las y los representantes han
accedido efectivamente a su función, la participación de aquéllos en
la vertiente representativa del régimen democrático opera bajo la
siguiente lógica:
112
• El derecho a la elección corresponde a los ciudadanos, no a los

partidos políticos;
• Los representantes electos se convierten en titulares de una fun-
ción pública que deben desempeñar en términos de los principios
y reglas constitucionales y legales, sin que jurídicamente puedan
hacerse valer, frente a la función legislativa, intereses particulares
de los partidos políticos;
• Los representantes electos se convierten en servidores públicos de
uno de los poderes del Estado, pero no de los partidos políticos.
Habiendo establecido este marco de referencia, la sentencia señala

que los grupos parlamentarios son las formas de organización que po-
drán adoptar las senadoras y los senadores con igual afiliación de par-
tido, a fin de realizar tareas específicas en el Senado y coadyuvar al
mejor desarrollo del proceso legislativo.
Asimismo, señala que estos deben contar con estatutos —debida-
mente aprobados por la mayoría de sus integrantes— que normen el
funcionamiento del grupo, los cuales, en términos del propio regla-
mento del Senado, deben prever tanto los derechos y las obligaciones
de sus integrantes, así como el régimen disciplinario dentro del grupo.
En este contexto, en el caso de Morena, el Estatuto del Grupo Parla-
mentario establece que la disciplina parlamentaria abarca el conjunto
de actos que sus integrantes realizan con motivo de su función de re-
presentación y, adicionalmente, dispone de un catálogo de sanciones
para imponer a los miembros que cometan conductas contrarias a la
disciplina parlamentaria. En la misma línea, el Estatuto prevé el desa-
rrollo de los procedimientos disciplinarios que podrán ser retomados
por la bancada en aquellos asuntos que correspondan al régimen dis-
ciplinario parlamentario.
Así, será en este ámbito parlamentario en el que deberán sustan-
ciarse los procedimientos sancionadores ante las faltas desarrolladas
por las y los legisladores en el ejercicio de sus funciones y, en su caso,
la consecuente determinación de su responsabilidad e imposición de
sanciones que incidan en la conformación, permanencia o expulsión
de alguno de los integrantes del grupo parlamentario.
Como se había anticipado, en el caso de Morena, la comisión es
el órgano encargado de impartir justicia en el partido y de velar por
la observancia de la aplicación de la normativa que rige la vida inter-
na de dicho instituto político, con excepción de aquellos casos en los
113
Caso sanción partidista a la senadora María Lilly del Carmen Téllez...
que algún otro órgano tenga reconocida competencia para conocer de

las controversias. Ello implica que la comisión conozca, resuelva e, in-
cluso, sancione todos los conflictos y cuestiones que se susciten en los
asuntos de la vida interna del partido por la aplicación de los docu-
mentos y la normativa estatutaria.
Sin embargo, ninguna de las atribuciones que la comisión tiene re-
conocidas legal o estatutariamente faculta a sus integrantes a requerir
a la coordinación de las bancadas del partido la separación de alguna
de las legisladoras o legisladores por cuestiones que se vinculen con el
desarrollo de la función parlamentaria, como son las posiciones soste-
nidas en el ejercicio del cargo.
Así, la propia sentencia determinó que
[l]as facultades que la ley reconoce a los órganos de justicia de los

partidos políticos no involucran el emitir determinaciones sobre la
permanencia de las legisladoras y legisladores integrantes de las ban-
cadas de sus grupos parlamentarios, ni para requerir a la persona que
los coordine la expulsión de alguno de ellas, cuando se trate de con-
ductas o actuaciones desarrolladas y vinculadas con el desempeño de
las funciones legislativas.
En el caso particular, al tratarse de un asunto de disciplina parla-

mentaria —tal y como se mencionó con anterioridad—, corresponde
a la propia bancada determinar si las conductas aducidas por la comi-
sión, o cualquiera que tenga que ver con el desarrollo de las funciones
legislativas de las y los integrantes del grupo, son de la entidad sufi-
ciente para iniciar un procedimiento sancionador, agotado el cual se
pueda imponer, en su caso, alguna de las sanciones dispuestas en el
estatuto del grupo parlamentario.
Por todo lo anterior, resultó fundado el reclamo de la actora en
el sentido de que la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de
Morena no tiene competencia para requerir al coordinador de la ban-
cada efectuar actos para separarla del grupo parlamentario por no
compartir en sus posicionamientos los valores y principios del partido.
Acerca de dicha cuestión, la sentencia señala que
[l]os posicionamientos y posturas que fije la actora en sus funciones

legislativas, y la coincidencia o disidencia respecto de las sosteni-
das por el propio grupo parlamentario del que forma parte, es una
114
cuestión que se encuentra exenta del régimen sancionatorio interno

del partido, y que, en su caso, correspondería sancionar a la propia
bancada, por tratarse de un aspecto que forma parte de la disciplina
parlamentaria vinculada enteramente con el desarrollo de la función
legislativa.
115
Construyendo los límites
de la justicia intrapartidista.
Reflexiones acerca de la justicia electoral
y la política parlamentaria a propósito
de las sentencias en los expedientes
SUP-JDC-1212/2019, SUP-JDC-1213/2019
acumulados y SUP-JDC-1877/2019
Introducción
¿Dónde termina el derecho electoral y comienza el derecho parlamen-

tario? ¿Cuáles son los límites de los órganos de los partidos políticos
a cargo de la resolución de los conflictos internos? ¿Qué jurisdicción
tienen los tribunales electorales respecto de las decisiones de los gru-
pos parlamentarios? ¿Hasta dónde pueden llegar las resoluciones de
esos tribunales en asuntos legislativos que fueron previamente analiza-
dos por los órganos de justicia partidista? El derecho electoral mexica-
no es tan amplio y sofisticado, y las dinámicas políticas tan complejas
y proclives al litigio, que el análisis de esta clase de preguntas no es aje-
no para los tribunales que conforman esta jurisdicción especializada.
En 2007, por ejemplo, la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (tepjf) resolvió un asunto del Con-
greso de Campeche en el que consideró que la remoción del coordi-
nador de una fracción parlamentaria no es impugnable por los medios
de impugnación en materia electoral porque esa cuestión corresponde
al derecho parlamentario.1 En 2013, tras analizar diversos casos, gene-
ró una jurisprudencia en la que estableció que los actos políticos co-
1 https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=XIV/2007&tpoBusqueda=S&sWord=
derecho,parlamentario.
117
Construyendo los límites de la justicia intrapartidista
rrespondientes al derecho parlamentario están excluidos de la tutela

del derecho político-electoral a ser votado.2 Al año siguiente, después
de examinar algunos asuntos, precisó en otra jurisprudencia que la
integración de las comisiones legislativas también está excluida de
la tutela de ese derecho porque corresponde al derecho parlamentario
administrativo.3 Más recientemente, en 2016, validó que las normas
internas de los partidos políticos regulen aspectos de la organización y
funcionamiento de los grupos parlamentarios.4
Ciertamente, los precedentes de la Sala Superior que cristalizaron
en tesis o jurisprudencias tienen la singularidad de haberse inclinado
por delimitar las fronteras del derecho electoral —y la justicia electo-
ral— frente al derecho parlamentario. Además, se originaron en deci-
siones que tomaron integraciones previas de la Sala y ocurrieron en un
contexto político de gobierno sin mayoría. En los tiempos recientes,
sin embargo, ese órgano jurisdiccional —con una integración distinta
y en un contexto político de gobierno unificado y, por tanto, de mucha
mayor concentración de poder—, ha tenido ocasión de resolver litigios
entre actores vinculados al ahora partido mayoritario, en los que gene-
ró criterios que, reconociendo las fronteras del derecho parlamentario
y el derecho electoral, establecen límites a las competencias de los ór-
ganos de justicia partidista y que, en última instancia, implican un re-
conocimiento de la justicia electoral federal para revisar las decisiones
de esos órganos intrapartidistas.
Este ensayo ofrece un análisis socio-jurídico en torno a dos de estos
casos, poniendo atención no solo a las especificidades de las resolucio-
nes de la Sala Superior sino también al contexto en el que ocurrieron
los acontecimientos que desembocaron en esas resoluciones. Am-
bos casos emergieron de disputas dentro del grupo parlamentario de
Morena en la Cámara de Senadores, que trascendieron la arena legisla-
tiva, involucraron pronunciamientos de la Comisión Nacional de Ho-
2 https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=34/2013&tpoBusqueda=S&sWord=
3 https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=44/2014&tpoBusqueda=S&sWord=
4 https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=LXXXVI/2016&tpoBusqueda=
S&sWord=grupos,fracciones,parlamentarias.
118
nestidad y Justicia de ese partido y, por tanto, propiciaron que la Sala

se pronunciara en los alcances de las competencias de ese órgano.
El primero cristalizó en la sentencia de los expedientes SUP-JDC-
-1212/2019 y SUP-JDC-1213/2019 acumulados, la cual revocó la reso-
lución en la que la Comisión invalidó la convocatoria del coordinador
del grupo a la reunión en la que se eligió a la persona que se propuso
para presidir la Mesa Directiva en el segundo año de la actual legislatu-
ra.5 El argumento central fue que la Comisión carece de competencia
para resolver asuntos relacionados con el derecho parlamentario. En
esencia, ese fue también el criterio que adoptó en la resolución del ex-
pediente SUP-JDC-1877/2019, la segunda que aborda el trabajo, que
revocó un oficio de la Comisión que había requerido al coordinador
realizar las diligencias necesarias para separar del grupo parlamentario
a Lilly Téllez, senadora por Sonora y quien llegó al cargo como candi-
data externa de Morena.6
En las páginas siguientes se presentan dos argumentos generales.
El primero plantea los acontecimientos que originaron las sentencias
analizadas que forman parte de procesos políticos de mayor alcan-
ce, caracterizados por la convergencia de prácticas que distorsionan
el funcionamiento de la representación en las instituciones legislati-
vas, generan conflicto y estimulan el litigio tanto en instancias intra-
partidistas como en tribunales electorales. El segundo sostiene que las
sentencias analizadas son producto no solo de consideraciones legales,
sino de motivaciones estratégicas de los integrantes de la Sala Superior
que están moldeadas por las implicaciones políticas de los casos y la
necesidad de construir precedentes que establezcan límites a la activi-
dad de otros actores —en este caso, la Comisión de Honestidad y Jus-
ticia de Morena— y constituyan insumos jurídicos para la resolución
de casos posteriores.
El texto se estructura de la siguiente manera. La primera sección
ofrece un breve recuento de las coordenadas principales de los estu-
dios relacionados con la judicialización y la resolución de conflictos
5 https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/
SUP-JDC-1212-2019.pdf.
119
intrapartidistas, destacando la relevancia de la experiencia mexica-

na para esta agenda de investigación en ciernes. La segunda hace una
descripción de algunas prácticas políticas que, en el caso de Méxi-
co, han alterado el funcionamiento de los órganos legislativos y, a su
vez, alimentado la judicialización de los conflictos electorales y parla-
mentarios. La tercera y cuarta examinan en clave socio-jurídica las sen-
tencias en los expedientes SUP-JDC-1212/2019, SUP-JDC-1213/2019
acumulados y SUP-JDC-1877/2019. El ensayo concluye con una sec-
ción en la que se reseñan los planteamientos del trabajo y en la que se
destaca la importancia de México como estudio de caso para la litera-
tura acerca de judicialización y justicia intrapartidista.
Política intrapartidista
y resolución de conflictos
Una de las conclusiones más relevantes de la investigación relacionada

con los partidos políticos es su universalidad como agrupaciones de
personas que realizan funciones de intermediación. Esto ocurre por
igual en sistemas autoritarios o democráticos, independientemente de
que se ubiquen en América, Asia o Europa (Ware 1996). En los de-
mocráticos son particularmente relevantes porque contribuyen a la
agregación y al filtro de demandas, a la estructuración del voto, al re-
clutamiento de élites, a la toma de decisiones y a la formación de po-
líticas públicas (Malamud 2003). Pese a las múltiples controversias
normativas y empíricas que existen en su conceptualización, desde ha-
ce varias décadas hay consenso en la literatura especializada respecto
de su centralidad para la operación de las democracias contemporá-
neas (White 2006).
En el último cuarto de siglo, después de un largo periodo en el que
la atención académica se concentró precisamente en el papel que los
sistemas de partidos tienen en los sistemas políticos, resurgió la in-
vestigación en torno a los procesos, las estructuras y las dinámicas
internas de este tipo de organizaciones (Ceron 2019). Esta florecien-
te agenda ha destacado la relevancia de los liderazgos y facciones
(Boucek 2009), la selección de candidaturas (Katz 2001; Freidenberg
120
2003; Hazan y Rahat 2010), las instituciones informales (Freidenberg y

Levitsky 2006) y la formación de coaliciones (Giannetti y Benoit 2008),
entre otros temas. Con todo, si hay una enseñanza común en esta li-
teratura es que los partidos no son organizaciones monolíticas cuya
actividad esté orientada en un solo sentido ni articulada en torno a una
sola ideología o un conjunto de intereses compartidos.
La concepción de los partidos como organizaciones complejas y di-
versas tiene como contraparte la idea de que el conflicto es, en mayor
o menor medida, inherente a su existencia. Esto hace al estudio de
sus mecanismos de procesamiento y eventual resolución un aspecto
fundamental para comprender cómo funcionan este tipo de organi-
zaciones en la práctica (Gherghina, Close, y Kopeckỳ 2019). Pese a
su prominencia política y académica, estos mecanismos continúan sin
ser estudiados a profundidad. En todo caso, los trabajos con los que se
cuenta en la actualidad son esencialmente teóricos o estudios de caso
que han arrojado algunas claves que aún están por ser utilizadas para
el examen de otras experiencias (Close y Gherghina 2019).
En esta área de investigación en ciernes, el diseño y funcionamien-
to de los órganos de impartición de justicia intrapartidista es quizá el
tema que mayor atención ha conseguido. Algunos trabajos elaborados
en los últimos años han destacado la cada vez más frecuente confor-
mación de estas instancias cuasijudiciales, así como los sesgos políti-
cos de sus decisiones, originados a su vez en factores contextuales de
correlación de fuerzas al interior y de diseño institucional como el gra-
do de independencia de cada órgano respecto de la dirigencia del par-
tido (Bolleyer, von Nostitz, y Smirnova 2017; Bolleyer, von Nostitz, y
Bormann 2019). El énfasis que estos estudios han puesto en concebir
la creación y la toma de decisiones en esta clase de órganos como una
cuestión no solamente jurídica, sino también política, ha sido uno de
sus aciertos.
Hay, sin embargo, algunos aspectos que estos trabajos han pasado
por alto y que convienen tener en cuenta para fortalecer la compren-
sión del papel de la justicia intrapartidista. El primero y más impor-
tante es el vínculo que su existencia tiene con procesos más amplios
como la juridificación de las relaciones sociales (Blichner y Molander
2008) y, más específicamente, con la judicialización de los conflictos
políticos y la cada vez mayor dependencia en los tribunales para la to-
121
ma de decisiones altamente controversiales (Hirschl 2018). El segundo

es la forma en la que el trabajo de estas instancias internas a los parti-
dos se articula —o no— con el de tribunales con jurisdicción en asun-
tos electorales, aspecto que resulta particularmente complejo cuando
los conflictos surgen no de procesos propiamente electorales, sino que
involucran acontecimientos posteriores a los comicios, como aquellos
que ocurren dentro de los cuerpos legislativos.
Considerar estos aspectos resulta aún más esencial en contextos
nacionales y subnacionales cuyas dinámicas políticas resultan par-
ticularmente proclives al conflicto y la judicialización. La experiencia
mexicana destaca en este sentido por la ya larga trayectoria de su juris-
dicción especializada en materia electoral, la intensa judicialización de
los conflictos internos y externos a los partidos (Eisenstadt 2003; Díaz
Domínguez 2016; Martín Reyes 2012; Gúzman y Martínez 2019), así
como por el surgimiento, desde hace al menos dos décadas, de diná-
micas que revelan un descenso de la cohesión partidista y que se han
manifestado en fenómenos como, por ejemplo, el denominado transfu-
guismo político (Nieto Castillo 2011) o la postulación de candidaturas
externas (Martínez Valdes 2017).
El recuento hecho hasta aquí deja en claro la importancia acadé-
mica de analizar la forma en la que funcionan los órganos intraparti-
distas de resolución de conflictos y, más aún, el modo en que estos se
articulan con los tribunales especializados para resolver asuntos elec-
torales. Lo dicho en las páginas previas también evidencia la idoneidad
de examinar el caso mexicano, pues ello puede no solo alimentar al co-
nocimiento relacionado con las dinámicas políticas y jurídicas nacio-
nales, sino arrojar conclusiones útiles para la investigación en torno a
la justicia intrapartidista y a la jurisdicción electoral. Las secciones si-
guientes se hacen cargo de esta cuestión por medio, primero, de la des-
cripción de algunos rasgos generales de la judicialización de política
parlamentaria y la justicia intrapartidista y, después, de la revisión de
las dos resoluciones recientes de la Sala Superior que se mencionaron
en la introducción.
122
Judicialización y política parlamentaria
El trabajo del Congreso de la Unión se transformó radicalmente a raíz

de que el Partido Revolucionario Institucional (pri) perdió la mayoría
en la Cámara de Diputados en 1997. A partir de entonces, entró en una
dinámica en la que, a diferencia de lo que ocurrió en el periodo de he-
gemonía de ese partido, la mayor parte de las iniciativas presentadas y
aprobadas surgieron de los propios legisladores y del titular del Poder
Ejecutivo. Además, en contraste con lo que originalmente se pensó, los
gobiernos sin mayoría no generaron parálisis sino una producción le-
gislativa abundante, producto de la conformación de coaliciones entre
los partidos en los que se concentraron las preferencias electorales y,
de este modo, la mayor parte de los escaños (Casar 2013; Casar y Mar-
ván Laborde 2014).
Con todo, en esos años surgieron diversas dinámicas que gradual-
mente alteraron el modelo de representación política. Originalmen-
te, consistieron en prácticas dirigidas a expandir la competitividad
electoral como, por ejemplo, la postulación de tránsfugas o de perso-
nas que no militaban en los partidos por los que contendían. A ellas se
sumaron, en años recientes, la postulación de coaliciones sofisticadas
que hicieron más complejo el ejercicio del sufragio, los trabajos de fis-
calización y, en última instancia, generaron un escenario que facilitó el
tránsito de legisladores entre uno y otro grupo parlamentario de ma-
nera inmediata o posterior a la integración de las legislaturas.
Esta práctica, cuyos efectos comenzaron a ser visibles con la elec-
ción de 2012, encontró su punto más álgido en la integración de la
actual legislatura. En la Cámara de Diputados, el tránsito de legislado-
res entre uno y otro partido después de la elección fue decisivo para
que el grupo parlamentario de Morena quedase conformado por más
de la mitad de los legisladores de ese cuerpo legislativo. Como en su
momento lo planteó Murayama (2019), hizo posible en los hechos evi-
tar la aplicación de la cláusula de sobrerrepresentación que contempla
la normativa electoral.
No es muy diferente lo que aconteció en el Senado de la República a
raíz de la última elección. El diagrama 1 ilustra la forma en que las coa-
liciones facilitan el tránsito de legisladores entre partidos postulantes
y grupos parlamentarios. Ahí se aprecia, primero, que la mayor par-
123
te de los senadores de mayoría relativa fueron postulados por coalicio-

nes. Sin embargo, como estas fueron parciales, hubo algunas fórmulas
de Movimiento Ciudadano y Morena que lograron el triunfo sin ha-
ber contendido de manera coaligada. El diagrama revela también que
las transferencias entre postulaciones y cargos comienza a darse des-
de antes de que los legisladores asuman el cargo. El margen con el que
cuentan los partidos para definir la distribución de candidaturas en los
convenios de coalición es fundamental para que esto ocurra. Esto ex-
plica por qué la transformación de votos en escaños supone una dis-
tribución que no siempre es equitativa ente los partidos que integran
las coaliciones.
Diagrama 1. Postulación, asignación y afiliación de los

integrantes del Senado de la República (2018-2020)
Postulación Asignación Afiliación en agosto de 2019
(partidos y coaliciones) (partidos políticos) (grupos parlamentarios)
Fuente: Elaboración propia con información del ine y el Senado de la República.
Con todo, las distorsiones más importantes jurídica y políticamen-

te suceden después de la asignación de escaños que realizan las autori-
dades electorales al aplicar la normativa electoral en combinación con
124
las normas establecidas en los convenios de coalición. Como lo ilus-

tra el mismo diagrama, con posterioridad a la toma de posesión de los
cargos, se observa un grado importante de cambios de afiliación a
los grupos parlamentarios. Este es el caso, por ejemplo, de la senadora
Lilly Téllez, quien se integró al grupo parlamentario del Partido Ac-
ción Nacional (pan) después de un largo conflicto con personajes de
Morena, partido por el que originalmente contendió y a cuyo grupo
parlamentario estuvo afiliada inicialmente.
El traslado de legisladores no solo permite evadir la aplicación de las
normas que establecen límites a la sub- y sobrerrepresentación, tam-
bién implica distorsiones importantes al funcionamiento de la repre-
sentación política. Esta, de suyo, es una cuestión que merece la mayor
atención por los efectos importantes en la operación de los cuerpos le-
gislativos, particularmente en las votaciones, en la integración de co-
misiones y en la conformación de órganos directivos, pero también
por generar contextos fértiles para el conflicto y, por tanto, para la ju-
dicialización de la política parlamentaria ya sea en instancias intrapar-
tidistas, tribunales electorales o ambas.
Ciertamente, la judicialización de la vida parlamentaria tiene un ne-
xo muy importante con las prácticas de los partidos políticos para am-
pliar su competitividad electoral y su fuerza numérica en los órganos
legislativos. Uno de los efectos que generan estas prácticas es un de-
bilitamiento del peso de la ideología y de la agenda política como ejes
articuladores de la actividad política dentro de los grupos parlamen-
tarios. Construir organizaciones políticas que aglutinen a personas
con múltiples orientaciones ideológicas y agendas políticas tiene ven-
tajas no solo en términos electorales sino de deliberación, intercambio
de ideas e información y de producción normativa. Pero el otro lado de
esa moneda es, una vez más, construir escenarios propicios para el
conflicto y el litigio.
La judicialización electoral no es una cuestión que se encuentre cons-
treñida al ámbito parlamentario. De hecho, la mayor parte de los ca-
sos que se promueven en los órganos de justicia electoral no derivan de
conflictos legislativos, sino de acontecimientos que ocurren en el con-
texto de los procesos electorales. La judicialización de la política par-
lamentaria en los tribunales electorales es particularmente relevante
porque implica resolver preguntas cuyas respuestas redefinen, caso por
caso, las fronteras entre el derecho parlamentario y el derecho electo-
125
ral y, de este modo, los alcances de las decisiones de los propios tribu-
nales electorales respecto de los cuerpos legislativos.
No existen datos sistematizados de carácter público con un nivel de
desagregación tal que permitan identificar con toda precisión la canti-
dad de asuntos del tepjf relacionados con conflictos originados en la
actividad parlamentaria o que hayan sido previamente revisados por
instancias intrapartidistas. No obstante, los sistemas de información
con los que cuenta la página de internet del Tribunal hacen posible
hacerse una idea muy general al usar sus herramientas de búsqueda
textual.
La gráfica 1 muestra los resultados obtenidos en la exploración de
dicha página. El primer cuadrante representa la cantidad de asuntos
resueltos por la Sala Superior según la compilación estadística efec-
tuada por el Tribunal. Ahí, se aprecian las dimensiones de la actividad
de ese órgano en la resolución de asuntos de su competencia, así como
la forma en que los ciclos electorales la intensifican; en total, en sus 24
años de existencia, la Sala ha resuelto poco más de 86,000 asuntos. El
segundo cuadrante plasma la trayectoria de la cantidad de sentencias
de la Sala Superior que contienen la frase “grupo parlamentario” que,
en total, asciende a 1,052. Este dato constituye un indicativo que, aun-
que insuficientemente preciso, deja ver que los conflictos relacionados
con estas formas de organización de la actividad legislativa no han si-
do aislados, sino todo lo contrario.
Gráfica 1. Judicialización en la Sala

Superior del tepjf (1996-2020)A
Sentencias "Comisión Nacional
Asuntos resueltos totales Sentencias "grupo parlamentario" de Honestidad y Justicia"
150 300
15,000
Cantidad
100 200
10,000
5,000 50 100
0 0 0
1995 2000 2005 2010 2015 2020 1995 2000 2005 2010 2015 2020 1995 2000 2005 2010 2015 2020
A Asuntos resueltos y sentencias con las frases “grupo parlamentario” y “Comisión

Nacional de Honestidad y Justicia”.
Fuente: Elaboración propia con información del sistema de Consulta de Sentencias

del tepjf.
126
Finalmente, el tercer cuadrante refleja la cantidad de sentencias que

incluyen tanto la frase “Comisión Nacional de Honestidad y Justicia”
como la palabra “Morena”. De nueva cuenta, las cifras revelan que la
incidencia de los litigios en los que se ha visto envuelto ese órgano in-
trapartidista tampoco ha sido menor. La cantidad total de sentencias
identificadas asciende a 544 y, debido a la fecha de creación de Mo-
rena, se acumulan de 2013 a 2020, periodo en el que se ubicaron 68
sentencias en promedio por año, una cifra que habla de la amplia ac-
tividad de ese órgano, así como de la intensidad del litigio que pro-
pician sus determinaciones. Las secciones siguientes analizan dos de
estos litigios, con especial énfasis en la resolución que emitió la Sala
Superior.
El conflicto por la renovación

de la Mesa Directiva del Senado en 2019
El 27 de agosto de 2020, Mónica Fernández Balboa, presidenta en tur-

no del Senado de la República, citó a la sesión en la que se renovaría la
Mesa Directiva que encabeza hace casi un año. Esta se celebrará el 31 de
ese mes, al día siguiente de que el grupo parlamentario de Morena defi-
na formalmente el nombre de la persona que propondrá para ocupar la
presidencia a partir de septiembre de 2020. Todo indica que, a diferencia
de lo que sucedió un año antes, el proceso será terso, aunque probable-
mente ese no será el caso de la Cámara de Diputados. Ahí, para afianzar
la aspiración de presidir la nueva Mesa Directiva, el grupo parlamenta-
rio del Partido del Trabajo incorporó a sus filas a Mauricio Toledo y a
Héctor Serrano, exmilitantes del Partido de la Revolución Democrática
y opositores abiertos a la denominada cuarta transformación (4T).
Las reacciones de los personajes destacados de la cuarta trans-
formación fueron inmediatas. Alfonso Ramírez Cuéllar, presidente
interino de Morena, censuró en Twitter la decisión y calificó a Mau-
ricio Toledo como “uno de los peores enemigos de la 4T”.7 Claudia
Sheinbaum, jefa de gobierno de Ciudad de México, dijo que “el fin no
7 https://twitter.com/aramirezcuellar/status/1299472166271045634.
127
justifica los medios”. Y Martí Batres, senador de la República y expre-

sidente de Morena, planteó que “[s]i esa era la factura que había que
pagar era más digno no tener la Presidencia de la Mesa Directiva”.8
El proceso en la Cámara de Diputados tuvo varios episodios de ten-
sión, particularmente entre aquellos actores políticos que se reivin-
dican como parte de la cuarta transformación, cuyo desenlace fue la
elección de una Mesa Directiva encabezada por Dulce María Sauri, in-
tegrante de la bancada del pri. Con todo, cuando se le ve en perspecti-
va, viene al recuerdo el conflicto alrededor de la elección de Fernández
Balboa como presidenta del Senado.
La disputa surgió de las tensiones que se presentaron tanto al inte-
rior como al exterior del grupo parlamentario de Morena por la defi-
nición de la persona que se propuso para ocupar la presidencia de la
Mesa Directiva. En aquel momento, el presidente en turno, Martí Ba-
tres, buscó el respaldo de esa bancada para continuar en el cargo por
un segundo periodo. Sin embargo, la operación política de Ricardo
Monreal, coordinador del grupo parlamentario, logró que Fernández
Balboa resultara electa. Esto ocurrió en la reunión que se celebró el 19
de agosto, convocada por Monreal, en la que no solo participaron se-
nadores de Morena, sino también del partido Encuentro Social, y en la
que la mayoría se decantó por la senadora. Batres se opuso a esa
decisión en los medios de comunicación y también impugnó la convo-
catoria a la reunión en la que Fernández Balboa fue votada ante la Co-
misión Nacional de Honestidad y Justicia de Morena.
El 29 de agosto, dos días antes de la elección de la nueva Mesa Di-
rectiva por el Pleno del Senado, la Comisión revocó la convocatoria
por considerar que —como Batres había planteado— no fue “debida-
mente fundada y motivada” y, con base en ello, ordenó al coordinador
de la bancada reponer el procedimiento.9 Al día siguiente, Monreal y
Fernández Balboa controvirtieron esa resolución ante la Sala Superior
del tepjf por considerar que vulneraba “los derechos derivados de la
función pública que desempeñan” y la autonomía del Poder Legislativo.
8 https://twitter.com/martibatres/status/1299490501691809793.
9 https://12ce53f9-da2e-2d1c-2aa2-332fe804a76b.filesusr.com/ugd/3ac281_e67778b74df
645c3a462502114eb08e2.pdf.
128
Un día después, el 31 de agosto, Mónica Fernández Balboa asumió

como presidenta de la Mesa Directiva, es decir, antes de que la Sala
Superior resolviera las demandas presentadas por ella y por Ricar-
do Monreal. La resolución llegó dos días más tarde y favoreció a esos
legisladores, pues revocó la resolución de la Comisión Nacional de
Honestidad y Justicia por considerar que ese órgano carece de com-
petencia para resolver asuntos relacionados con el derecho parlamen-
tario.10 ¿Cómo llegó la Sala Superior a esa decisión y cuáles son sus
implicaciones?
El primer aspecto en el que vale la pena detenerse es el corto plazo
en el que se resolvió el asunto. Los actores presentaron la impugnación
el 30 de agosto por medio de la figura de juicio electoral y la senten-
cia fue aprobada tres días después de manera unánime. Ese breve lapso
obedeció no solo a disposiciones legales sino también a la relevancia
misma de un asunto cuya resolución produciría efectos importantes
en el funcionamiento del Senado, concretamente, en la operación de la
Mesa Directiva. Y la premura en la conclusión del análisis del asunto
también explica, en parte, que la manufactura presente algunos aspec-
tos susceptibles de mejora.
El segundo aspecto que merece destacarse se refiere ya no solo a la
oportunidad, sino a las implicaciones de la decisión en términos po-
líticos. Desde esta óptica, dado que Fernández Balboa asumió la
presidencia de la Cámara antes de la conclusión del proceso judicial,
pareciera que la alternativa menos costosa para la Sala Superior fue
tomar una decisión que afianzara lo que ya había ocurrido en los he-
chos, en lugar de alimentar cuestionamientos jurídicos respecto de la
legalidad del proceso interno que efectuó el grupo parlamentario de
Morena para definir la propuesta que finalmente presentó para enca-
bezar la Mesa Directiva.
Esto cobra más sentido aun cuando se tienen en cuenta dos cues-
tiones adicionales. La primera de ellas es la determinación de la Sala
de rencauzar las impugnaciones de Monreal y Fernández Balboa de
juicios electorales (SUP-JE-85/2019 y SUP-JE-86/2019) a juicios para
la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (SUP-
129
-JDC-1212/2019 y SUP-JDC-1213/2019), decisión que ofrece indicios

acerca de la convicción de los integrantes de resolver de fondo el asun-
to y con oportunidad. La segunda deriva de la anterior y se explica
por la complejidad de justificar que los hechos denunciados no supo-
nían, por ejemplo, conflictos por competencias, sino afectaciones a los
derechos político-electorales. Para respaldar esta determinación, la
Sala simplemente optó por señalar que el derecho presumiblemente
afectado fue el derecho a ser votado “en su vertiente de ejercicio del
encargo”, sin precisar dónde y de qué manera ese derecho se encuentre
reconocido dentro del sistema jurídico mexicano.
El tercer aspecto, relacionado estrechamente con el anterior, tiene
que ver con el precedente jurídico que generó para futuros casos, así
como con el mensaje político implícito en él. La Comisión consideró
que la competencia para resolver la impugnación de Martí Batres esta-
ba fundada jurídicamente en los artículos 41 de la Constitución Políti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos y 48 de la Ley General de Partidos
Políticos (lgpp), así como en el Estatuto del Grupo Parlamentario de
Morena en el Senado y el Estatuto, Declaración de Principios y Pro-
grama de Acción del partido a los que hace referencia el Estatuto del
Grupo Parlamentario. Adicionalmente, citó una tesis de la Sala Supe-
rior (tesis LXXXVII/2016) en la que se señala que la reglamentación
interna de los grupos parlamentarios se rige por el estatuto del partido
político en el que militen los legisladores. Dicho de otro modo, la Co-
misión consideró que su competencia para resolver la impugnación no
solo tenía bases en las disposiciones constitucionales, legales e inter-
nas de Morena, sino en los precedentes de la Sala.
De este modo, para resolver el asunto, la Sala tuvo que construir
una argumentación que precisara las razones por las cuales la Comi-
sión carece de la competencia que se atribuyó al resolverlo, incluidas
aquellas relacionadas con los alcances del precedente aludido por esa
instancia intrapartidista. En un esfuerzo por no contradecir ese y otros
precedentes, la Sala optó por reconocer que los instrumentos jurídi-
cos de los partidos efectivamente pueden regular aspectos del derecho
parlamentario. Además, se inclinó por señalar que el problema es, en
este caso, que ni los instrumentos jurídicos internos de Morena ni las
disposiciones definidas en la Constitución y las leyes generales le otor-
gan competencias a la Comisión para tomar decisiones que incidan en
la autonomía parlamentaria.
130
Para decirlo en términos llanos, la resolución planteó que, aunque

los partidos políticos —incluido Morena— pueden regular aspectos
parlamentarios por medio de sus normas internas, esto no quiere de-
cir que los órganos de justicia intrapartidista, en concreto la Comisión
Nacional de Honestidad y Justicia de Morena, tengan la capacidad de
afectar la vida parlamentaria mediante sus decisiones. Esto puede ser
interpretado como un mensaje que emitieron en forma unánime los
integrantes de la Sala Superior para acotar las atribuciones de la Co-
misión y ratificar que ese órgano judicial cuenta con facultades para
revisar y, en su caso, invalidar decisiones que vulneren la autonomía
parlamentaria. De ser cierta esta conjetura, la emisión de un mensaje
como este tendría todavía mayor sentido si se tiene en cuenta el am-
plio litigio que parece estar produciendo la actividad de la Comisión.
Más allá de lo estrictamente vinculado con ese órgano intraparti-
dista, la argumentación contenida en la sentencia parece haberse de-
cantado por ampliar la sofisticación de los precedentes que delimitan
el derecho parlamentario frente al derecho electoral, en lugar de gene-
rar interpretaciones que establezcan con mayor claridad las fronteras
entre una y otra materia. Pareciera que, de alguna manera, la resolu-
ción dijo que efectivamente hay una intersección entre derecho par-
lamentario y electoral que deber ser examinada caso por caso, sobre
todo cuando se trate de decisiones de órganos de resolución de con-
flictos internos de los partidos políticos. Y, como se explicará en la
siguiente sección, eso fue lo que ocurrió en la segunda sentencia que
examina este trabajo.
La fallida expulsión de Lilly Téllez

del grupo parlamentario de Morena
María Lilly del Carmen Téllez García es una periodista originaria de

Hermosillo, Sonora, que se convirtió en figura pública en los años en los
que trabajó como conductora de distintos programas de noticias de
Televisión Azteca. Posteriormente, en el marco del proceso electoral
2017-2018, fungió como coordinadora territorial de Morena en su esta-
do y, gracias a ello, posteriormente fue elegida por Morena como inte-
131
grante de la fórmula que ese partido postuló para el Senado. Aunque

diversos comentaristas vieron en su postulación una anomalía, esta en
realidad fue parte de una estrategia de Morena, análoga a las que otros
partidos había empleado previamente y que, en última instancia, bus-
có ampliar su competitividad electoral al reclutar a figuras públicas.
El éxito sin precedentes que Morena logró en las elecciones de 2018
permitió que algunas de esas figuras públicas accedieran a los car-
gos para los que fueron postuladas. El caso de Lilly Téllez fue uno de
ellos. Prácticamente, desde el inicio de su encargo, tuvo enfrentamien-
tos con personajes de la cuarta transformación a causa de su abierta
oposición a las decisiones del gobierno de Andrés Manuel López Obra-
dor, así como a temas relevantes para algunos sectores de la coalición
gobernante. Ejemplo de ello son las posturas que la senadora expresó
respecto de la interrupción legal del embarazo, el asilo a Evo Morales
o la legalización del cannabis.11
Con el tiempo, el conflicto desembocó en la renuncia de Téllez al
grupo parlamentario de Morena y, después, en su incorporación a la
bancada del pan, un partido que, a juicio de sus dirigentes, comparte
muchas de las convicciones de la legisladora.12 Antes, ocurrió un epi-
sodio en el que la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de Mo-
rena estuvo involucrado y que finalmente alcanzó a la Sala Superior del
tepjf. El 16 de diciembre de 2019, en reacción a las diferencias y
disputas en las que Téllez había estado inmiscuida, la Comisión expidió
el oficio 584-2019 en el que requirió a Ricardo Monreal, en su calidad
de coordinador del grupo parlamentario de Morena, separar a la legis-
ladora de la bancada del partido. La senadora impugnó ese oficio ante
la Sala Superior. Dos días después, Téllez presentó un juicio de pro-
tección de los derechos político-electorales del ciudadano que quedó
registrado en el expediente SUP-JDC-1877/2019.
La demanda planteó que, con la emisión del oficio, la Comisión
vulneró la “autonomía, independencia y funcionamiento del Senado”
y, al mismo tiempo, violó el derecho a la libertad de expresión de la se-
nadora. El proceso jurisdiccional duró poco menos de un mes y, el 15
11 https://www.milenio.com/politica/lilly-tellez-diferencias-criterio-separaron-morena.
12 https://www.milenio.com/politica/lilly-tellez-une-pan-senado-abril-renuncio-morena.
132
de enero de 2020, la Sala Superior resolvió por unanimidad revocar

y, entonces, dejar sin efectos el oficio impugnado, con un argumento
semejante al que planteó en la sentencia examinada en la sección an-
terior: la Comisión carece de competencias para emitir requerimien-
tos como el que planteó al coordinador de la bancada de Morena en el
Senado. Para llegar a esta conclusión fue fundamental el preceden-
te establecido en la primera sentencia; sin embargo, en esta ocasión,
la Sala puso mayor atención al régimen disciplinario interno de los
partidos políticos en general, y al de Morena en específico.
Un primer elemento destacable de la resolución es, precisamente,
que ofreció un análisis jurídico más profundo de este régimen. Ello fue
posible porque ya se contaba con precedentes que resultaban más cla-
ramente aplicables, pero también por las implicaciones políticas del
caso. Dicho de otro modo, la oportunidad de ofrecer un análisis jurídi-
co más detallado no solo tuvo que haber contado con más tiempo pa-
ra emitir la resolución, sino con el hecho de que lo que estaba en juego
no era la integración de la Mesa Directiva, sino la permanencia de una
legisladora en el grupo parlamentario de un partido en el que no mili-
taba y con cuya agenda tenía diferencias.
El análisis de la Sala Superior parte de la revisión de las disposicio-
nes constitucionales que otorgan a los partidos políticos el carácter de
entidades de interés público y confieren derechos a la autodetermina-
ción y autorganización, incluida la resolución de conflictos internos.
Según lo plantea la sentencia, esta última actividad se debe realizar
teniendo en cuenta el interés público implícito en su existencia y con-
siderando las directrices de la lgpp que obligan a que la impartición de
justicia dentro de estas organizaciones sea imparcial e independiente.
Además, por su condición de entidades de interés público, los órganos
internos de los partidos deben garantizar los derechos políticos de sus
afiliados y militantes.13
13 El párrafo 52 de la sentencia resulta particularmente ilustrativo de la argumentación, pues a la

letra señala lo siguiente: “[l]a vida interna de los partidos políticos se regulará conforme lo dis-
puesto en su propia regulación, y los órganos que participan en la organización, conducción
y administración de dichos institutos políticos deberán sujetar el ejercicio de sus atribuciones
al ámbito que delimita los documentos y reglamentos del partido, así como a los parámetros
exigidos por el marco constitucional y legal” (SUP-JDC-1877/2019, página 16).
133
Una vez expresada esta argumentación acerca del régimen disci-

plinario interno de los partidos políticos, la sentencia examina el ca-
so específico de Morena. Con base en una revisión de las disposiciones
internas que regulan a la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia,
se plantea que ese órgano puede conocer, resolver e inclusive sancio-
nar los conflictos que surjan en procesos internos “por la aplicación de
los documentos y la normativa estatutaria” (SUP-JDC-1877/2019, p. 19).
En otras palabras, la Sala reconoce la competencia de la Comisión para
conocer, resolver y sancionar asuntos propios de la vida interna de Mo-
rena, pero no aquellos que correspondan a otros ámbitos.
La conclusión concreta acerca del oficio controvertido se susten-
ta en tales planteamientos. Esta es explicada de manera detallada en el
párrafo 65 de la sentencia:
[S]e estima que la Comisión de Honestidad y Justicia se excedió en el

ejercicio de su facultad relativa a velar por el respeto de los principios
democráticos en el partido, toda vez que el marco constitucional, legal
y estatutario que rigen su actuación limitan el ámbito de su ejercicio a
aspectos vinculados con la vida interna del partido, sin que forme par-
te de esta, los actos inherentes al trabajo legislativo de las legisladoras
y legisladores que conforman el grupo parlamentario del partido en
las cámaras del Congreso de la Unión (SUP-JDC-1877/2019, p. 22).14
La decisión final de revocar el oficio está, en esencia, basada en

esa línea de argumentación que, como se dijo antes, contó con la
anuencia de todos los integrantes de la Sala Superior. Ahora bien, si
se vincula el sentido y las consideraciones de esta resolución con los
de la primera, resulta más claro que puede ser plausible la conjetura
planteada en la sección anterior respecto de la intención de ese órga-
no jurisdiccional de construir precedentes que limiten el alcance de las
decisiones de las instancias intrapartidistas de resolución de conflic-
tos, particularmente, de la Comisión Nacional de Honestidad y Justi-
14 Más adelante, el párrafo 98 abunda en esta conclusión al señalar lo siguiente: “[e]sta Sala Su-
perior ya ha sostenido al respecto, que la interpretación sistemática y funcional de dichas
disposiciones, permite concluir que para la solución de las controversias se atenderán los
principios, programas e ideología del partido, más no que el órgano de justicia partidista sea al
que corresponda formular requerimientos con los que pretenda intervenir en cuestiones que
atañen a la disciplina parlamentaria que puedan incidir en la conformación del grupo, como
sucede en el caso” (SUP-JDC-1877/2019, p. 34).
134
cia de Morena. Este planteamiento es aún más nítido cuando se presta

atención al contenido de los votos concurrentes de la magistrada Janine
M. Otálora Malassis y del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
Ambos votos contienen razonamientos que difieren con los expresados
en la sentencia y que, con mayor énfasis, señalan la incompetencia de
la Comisión para ejercer funciones de disciplina parlamentaria.
Reflexiones finales
La creación y el desempeño de los órganos intrapartidistas de resolución

de conflictos es una nueva agenda de investigación en la que convergen
los estudios acerca de los partidos, las elecciones y la justicia. La litera-
tura en la materia se encuentra aún en proceso de consolidación y, por
esta razón, el análisis de experiencias nacionales es fundamental para
avanzar en la comprensión de las dinámicas que subyacen a la actividad
de esos órganos. El caso mexicano es particularmente relevante en este
sentido por la complejidad que caracteriza a su normativa electoral, las
dinámicas políticas que distorsionan la integración y el funcionamiento
de los órganos legislativos y las dimensiones que ha alcanzado la judicia-
lización de los conflictos electorales y parlamentarios.
Con base en el estudio de dos sentencias recientes del órgano de
mayor jerarquía del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, este trabajo planteó, en primer lugar, que los acontecimientos de
los que surgieron los litigios que cristalizaron en esas sentencias for-
man parte de procesos políticos más amplios. Estos procesos han afec-
tado la política parlamentaria al propiciar conflictos que, a su vez, son
analizados, primero, por instancias intrapartidistas y, después, por ór-
ganos de justicia electoral.
En segundo lugar, el texto argumentó que, una vez que llegan a ins-
tancias propiamente jurisdiccionales, las decisiones están condicio-
nadas por la interpretación de normas jurídicas, pero también por
motivaciones estratégicas de las personas que integran esos órganos. En
el caso específico de las sentencias analizadas, esas motivaciones deri-
varon de consideraciones en torno a las implicaciones políticas de los
casos, así como la posibilidad de generar precedentes que, finalmen-
te, facilitaran la resolución de casos posteriores originados en conflic-
tos semejantes.
135
La sentencia relacionada con la renovación de la Mesa Directiva del

Senado en 2019 es particularmente ilustrativa pues, por un lado, la de-
cisión concreta de la Sala Superior mitigó las consecuencias políticas
que podrían haberse derivado de un pronunciamiento que pusiera en
entredicho la integración de una Mesa Directiva que ya se encontraba
en funciones. En tanto que, por el otro, construyó una interpretación
que definió los alcances de las decisiones de las instancias intraparti-
distas de resolución de conflictos. Esto, como se planteó en la penúlti-
ma sección, consolidó una base en la cual la Sala Superior profundizó
en el análisis de las competencias de ese tipo de órganos.
La principal herencia de estas dos sentencias es, precisamente, ha-
ber construido esas bases. Su eficacia jurídica y política está por verse.
Es muy pronto todavía para saber si esos precedentes tendrán efectos
en las decisiones de las instancias partidistas como la Comisión Na-
cional de Honestidad y Justicia de Morena. Por lo pronto, es claro que
la construcción de límites a la actividad de estas instancias no es algo
que se produzca en una sola sentencia. Y justo por ello es fundamen-
tal continuar estudiando la experiencia mexicana pues, de su análisis,
pueden surgir conclusiones que alimenten la construcción de teorías
útiles para comprender lo que ocurre en otras latitudes.
Fuentes consultadas
Blichner, Lars C., y Anders Molander. 2008. “Mapping juridification”.

European Law Journal 14 (1): 36-54.
Bolleyer, Nicole, Felix-Christopher von Nostitz, y Nils-Christian Bor-
mann. 2019. “Judicial decision-making within political parties: a
political approach”. Party Politics 25 (5): 724-735.
Bolleyer, Nicole, Felix-Christopher von Nostitz, y Valeria Smirnova.
2017. “Conflict regulation in political parties: an account of tribu-
nal decision-making”. Party Politics 23 (6): 834-847.
Boucek, Francoise. 2009. “Rethinking factionalism: typologies,
intra-party dynamics and three faces of factionalism”. Party politics
15 (4): 455-485.
Casar, María Amparo. 2013. “Quince años de gobiernos sin mayoría en
el Congreso mexicano”. Política y Gobierno 20 (2): 219-63.
136
, e Ignacio Marván Laborde. 2014. “Pluralismo y reformas consti-

tucionales en México: 1997-2012”. En Reformar sin mayorías. La
dinámica del cambio constitucional en México: 1997-2012, edita-
do por María Amparo Casar e Ignacio Marván Laborde. México:
Taurus.
Ceron, Andrea. 2019. Leaders, factions and the game of intra-party
politics. Routledge.
Close, Caroline, y Sergiu Gherghina. 2019. “Rethinking intra-party co-
hesion: towards a conceptual and analytical framework”. Party
Politics 25 (5): 652-663.
Díaz Domínguez, Alejandro. 2016. “El tribunal electoral y los gastos de
los partidos políticos en México”. Perfiles latinoamericanos 24 (47):
69-94.
Eisenstadt, Todd A. 2003. Courting democracy in Mexico: party strate-
gies and electoral institutions. Cambridge University Press.
Freidenberg, Flavia. 2003. Selección de candidatos y democracia interna
en los partidos de América Latina. International idea, Institute for
Democracy and Electoral Assistance.
, y Steven Levitsky. 2006. “Informal institutions and party organiza-
tion in Latin America”. Informal institutions and democracy: lessons
from Latin America, 178-200.
Gherghina, Sergiu, Caroline Close, y Petr Kopeckỳ. 2019. The dynamics
and dimensions of intra-party conflict: introduction to the special
issue. SAGE Publications Sage UK: Londres, Inglaterra.
Giannetti, Daniela, y Kenneth Benoit. 2008. Intra-party politics and
coalition governments. Routledge.
Gúzman, Jesús Carlos Morales, y Carlos Ramón Meza Martínez. 2019.
“Entre la protección de derechos políticos y el control judicial: la
judicialización de los procesos internos de partidos políticos en
México”. Alegatos 32 (98): 129-142.
Hazan, Reuven Y., y Gideon Rahat. 2010. Democracy within parties: can-
didate selection methods and their political consequences. Oxford
University Press.
Hirschl, Ran. 2018. “Judicialización de la política”. En Veinte años no es
nada. La Suprema Corte y la justicia constitucional antes y después
de la reforma judicial de 1994, editado por Camilo Saavedra Herre-
ra, 33-67. México: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
137
Katz, Richard S. 2001. “The problem of candidate selection and models

of party democracy”. Party politics 7 (3): 277-296.
Malamud, Andrés. 2003. “Partidos políticos”. En Introducción a la Cien-
cia Política, editado por Jullio Pinto. Buenos Aires: Eudeba.
Martín Reyes, Javier. 2012. “El tribunal de los militantes: el control
judicial de los conflictos intrapartidistas en México (The party
members’ court: judicial control over intraparty disputes in Mexi-
co)”. América Latina Hoy 62 (2012): 131-153.
Martínez Valdes, Gustavo. 2017. “Selección centralizada de candidatos
del Partido de la Revolución Democrática a gobernadores en Méxi-
co (2000-2015)”. Colombia Internacional, núm. 89: 51-79.
Murayama Rendón, Ciro. 2019. “La captura del Congreso por Morena”.
Nexos, septiembre de 2019. https://www.nexos.com.mx/?p=43100.
Nieto Castillo, Santiago. 2011. “El debate judicial constitucional en Mé-
xico respecto al transfuguismo”. Revista de la Facultad de Derecho
de México 61 (255): 437-482.
Ware, Alan. 1996. Partidos políticos y sistemas de partidos. Madrid:
Istmo.
White, John Kenneth. 2006. “Definition of party”. En Handbook of par-
ty politics, editado por Richard S. Katz y William Crotty, 5-15.
Londres: Sage.
138
Derechos
indígenas
Caso mecanismos de democracia
directa y participativa
José Alfredo García Solís*
1) Hechos
La Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México se publicó

en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el 12 de agosto de 2019.
El 16 de noviembre siguiente, el Consejo General del Instituto Electoral
de la Ciudad de México emitió el acuerdo IECM-ACU-CG-079/2019,
por medio del cual aprobó la Convocatoria Única para la Elección
de las Comisiones de Participación Comunitaria 2020 y la Consulta de
Presupuesto Participativo 2020-2021. En ese contexto, del 20 al 22
de noviembre de 2019 se presentaron juicios locales para controvertir
el contenido de esa Convocatoria.
Durante la sustanciación de los medios de impugnación, el 20 de
diciembre posterior, en la citada Gaceta Oficial, se publicó la Ley
de Derechos de los Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indí-
genas Residentes en la Ciudad de México. Más adelante, el 23 de enero
de 2020, el Tribunal Electoral de la Ciudad de México resolvió confir-
mar la Convocatoria cuestionada.
Contra la sentencia local se presentaron diversos juicios para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano, resuel-
la Federación, adscrito a la ponencia de la magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso.
141
Caso mecanismos de democracia directa y participativa
tos el 5 de marzo siguiente por la Sala Regional Ciudad de México, en

el sentido de revocar la resolución local y, en plenitud de jurisdicción,
anular parcialmente la Convocatoria Única respecto de las unidades
territoriales de los pueblos y barrios originarios. En su momento, la
Sala Superior conoció de 18 recursos de reconsideración (rec) inter-
puestos por Salvador Méndez Romero y diversas personas más para
controvertir la sentencia federal dictada por la Sala Regional.
En términos generales, se controvertían dos grandes temas: por un

lado, la prevalencia de las comisiones de participación comunitaria
sobre las autoridades tradicionales de los pueblos y barrios originarios;
por otro lado, la consulta del presupuesto participativo 2020-2021.
Con esta perspectiva, la Sala Superior estimó que por cuestión de mé-
todo y, dado que la línea argumentativa de ambos temas se relaciona-
ba con los supuestos alcances generales de la sentencia previa emitida
por la Sala Regional, la cual partió del estudio de las autoridades tra-
dicionales de los pueblos y barrios originarios de Ciudad de México,
se realizaría de manera conjunta el análisis de los agravios expuestos
en los rec.
En la sesión pública del 13 de marzo de 2020, el proyecto inicial-
mente presentado proponía revocar la sentencia del Tribunal Electo-
ral de la Ciudad de México. Al rechazarse por una mayoría de cinco
votos, se encargó a Mónica Aralí Soto Fregoso, magistrada de la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
la elaboración del engrose de sentencia respectivo.
142
a) Comisiones de participación comunitaria

y autoridades tradicionales de los pueblos
y barrios originarios
En la sentencia aprobada se expuso que la abrogada Ley de Participa-

ción Ciudadana del Distrito Federal contemplaba la figura del consejo
del pueblo, el cual correspondía a un órgano de representación ciuda-
dana en los pueblos originarios que mantuvieran la figura de autoridad
tradicional de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas
tradicionales. Sin embargo, era una figura independiente de la autori-
dad tradicional correspondiente en el pueblo originario, ya que tenía
por objeto mantener una vinculación estrecha con esta última en di-
versos temas, como la propuesta, la elaboración y la ejecución de pla-
nes, programas y acciones para el desarrollo, entre otras funciones.
No obstante, la Ley de Participación Ciudadana expedida y publi-
cada en agosto de 2019 suprimió los consejos de los pueblos y fueron
sustituidos por las comisiones de participación comunitaria, las cua-
les aglomeraron indistintamente a quienes habitan colonias, unidades
habitacionales, pueblos y barrios originarios, implicando una asimila-
ción o integración forzada de los dos últimos, lo que quebrantó sus de-
rechos como grupo vulnerable.
Se consideró que tal situación era una regresión en la participación de
los pueblos y barrios originarios en lo concerniente a los mecanismos
de participación ciudadana previstos en la normativa vigente, pues, al
agruparlos de manera indistinta con una mayoría, se les invisibilizó, lo
cual afectó las medidas de protección que se materializaban en la ley
abrogada mediante el mecanismo de representación denominado con-
sejo de pueblo.
A partir de lo anterior, en la sentencia aprobada por la mayoría se
observó que se podría suscitar una posible colisión de derechos funda-
mentales: por un lado, la protección a la libre determinación que asis-
te a los pueblos y barrios originarios y, por otro lado, el derecho de la
ciudadanía en el contexto de su participación ciudadana mediante los
mecanismos previstos en la Ley vigente.
En ese sentido, se razonó que, al no existir previsión legislativa en
torno a cuál debía prevalecer, no podían ejercerse de forma simultá-
nea, pues el ejercicio de uno llevaba a la restricción del otro, dado que
143
Caso mecanismos de democracia directa y participativa
ambos tenían como ámbito de aplicación y observancia la participa-

ción ciudadana en el contexto de la Ley vigente.
Asimismo, se argumentó que la pugna era el mecanismo o el ór-
gano de representación ciudadana para quienes tenían el carácter de
pueblos y barrios originarios y las demarcaciones comprendidas en
el concepto de unidad territorial, conformadas mayoritariamente por
personas que no tenían esa identidad, sobre todo porque, por regla ge-
neral, estas tienen de manera notoria una población mayor.
De ahí que, al haberse agrupado de forma indistinta en unidades te-
rritoriales a los pueblos y barrios originarios, con demarcaciones terri-
toriales que no tenían esas características, tal situación hizo evidente
la puesta en riesgo de la forma en que los primeros podían ejercer sus
derechos de participación política sin el peligro de ser invisibilizados
por una población mayoritaria.
Lo anterior, debido a que los actos sujetos a los mecanismos de par-
ticipación ciudadana en el contexto de la Ley vigente estarían subordi-
nados a lo que decidiera un órgano representativo desvinculado de los
aspectos sociales y culturales relevantes de los pueblos y barrios origi-
narios, de la propia gestión pública territorial y del resto de los poderes
públicos conformantes de los distintos ámbitos de gobierno. Además,
se consideró que tampoco era posible privar de un mecanismo de par-
ticipación ciudadana a quienes no formaban parte de los pueblos y
barrios originarios, porque en el orden nacional e internacional se
garantiza el derecho de la ciudadanía a participar en los asuntos públi-
cos de su país.
A partir ello se razonó que el vicio de inconstitucionalidad solo
podría depurarse inaplicando de la fracción XXVI del artículo 2 de
la Ley vigente, la porción normativa “pueblos y barrios origina-
rios”, lo que llevó a que, para efectos de dicha Ley, se entendiera por:
“XXVI. Unidad Territorial: Las Colonias, Unidades Habitacionales que
establezca el Instituto Electoral”. En consecuencia, se estimó que las
comisiones de participación comunitaria regirían para aquellas de-
marcaciones distintas de los pueblos y barrios originarios, garantizán-
doles con ello el ejercicio de sus derechos de participación política de
conformidad con las reglas establecidas en la Ley vigente, y, por su
parte, los pueblos y barrios originarios continuarían rigiéndose me-
diante el órgano representativo entonces reconocido ante el Instituto
Electoral de la Ciudad de México.
144
b) Consulta del presupuesto participativo 2020-2021
Otro tema que se abordó fue el derecho a la autoadministración de re-

cursos de los pueblos y las comunidades indígenas. Al respecto, se sos-
tuvo que la falta de mecanismos idóneos que garanticen el acceso, el
uso y la participación efectiva de los pueblos y las comunidades indíge-
nas en la administración de sus recursos, por medio de procedimien-
tos culturalmente adecuados para la toma de decisiones, puede afectar
su derecho al autogobierno, el cual no puede concretarse o materiali-
zarse a menos de que cuenten con derechos mínimos para la supervi-
vencia, la dignidad y el bienestar de sus integrantes.
Por ende, con el propósito de hacer plenamente efectivos los
derechos que gozan dichas comunidades, enmarcados en los princi-
pios de libre determinación y autonomía, reconocidos en el artículo 59
de la Constitución Política de la Ciudad de México, y dar efectividad
a la resolución aprobada por mayoría de votos, se consideró que de-
bía ordenarse al Instituto Electoral de la Ciudad de México ponerse en
contacto con las autoridades de las unidades territoriales que corres-
pondieran a los pueblos y barrios originarios, así como con las comu-
nidades indígenas residentes, a efectos de que, conforme a su propia
normativa interna, determinaran los proyectos a los que debía aplicar-
se el presupuesto participativo en la parte que les correspondiera.
Para lo anterior, las demarcaciones debían indicar a la alcaldía co-
rrespondiente la decisión de sus órganos tradicionales internos acerca
de la aplicación del presupuesto en los proyectos que hubieran defi-
nido, correspondiendo a la alcaldía la ejecución de los programas de
conformidad con la normativa aplicable.
Al tenor de lo antes expuesto, la sentencia de la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación modificó la di-
versa de la Sala Regional Ciudad de México, dejando insubsistentes
en los 48 pueblos y barrios originarios, precisados en el acuerdo
IECM/ACU-CG-028/2020, el proceso de integración de las comisio-
nes de participación comunitaria.
145
Los pueblos indígenas
en Ciudad de México
y sus derechos fundamentales*

Introducción. La población indígena

en Ciudad de México
Cuando se habla de Ciudad de México, se hace referencia a su atrac-

tivo turístico; se identifica cómo la capital del país es concebida co-
mo un espacio progresista de reconocimiento de derechos, donde se
han aprobado leyes de avanzada respecto a los derechos sexuales y re-
productivos (2007), matrimonios igualitarios (2009), entre otros. No
obstante, dif ícilmente se recuerda que es un espacio geográfico donde
conviven múltiples grupos poblacionales, entre ellos, un porcentaje
importante de personas indígenas, tanto originarias como provenien-
tes de otras entidades.
Los derechos de representación y participación política de las per-
sonas pertenecientes a los pueblos y las comunidades originarias de
Ciudad de México fueron reconocidos, por primera vez, con la refor-
ma del 27 de mayo de 2010, por medio de la figura del consejo de los
pueblos. Anteriormente, la Ley de Participación Ciudadana del enton-
ces Distrito Federal no contenía un precepto que reconociera los refe-
ridos derechos.
* Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación iden-
tificada como SUP-REC-35/2020, del 13 de marzo de 2020.
147
Los pueblos indígenas en Ciudad de México y sus derechos fundamentales
De acuerdo con datos de la Encuesta Intercensal del Instituto Na-

cional de Estadística y Geograf ía (Inegi), en promedio 9 % de las per-
sonas en la ciudad se considera indígena, empero, hay alcaldías donde
el porcentaje es mayor, por ejemplo, en Milpa Alta 20 % de las perso-
nas se identifica así, como muestra la figura 1.
Figura 1. Etnicidad en Ciudad de México
Etnicidad
Población que se considera indígena Población de 3 años y más que habla alguna
lengua indígena
8.80% 1.50%
Población que se considera afrodescendiente
0.42%
de los hablantes de lengua
1.80% indígena no hablan español
Fuente: Inegi. Panorama sociodemográfico de Ciudad de México 2015.
Tanto en la Constitución Política de la Ciudad de México, aproba-

da en 2017, como en la Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas en
la Ciudad de México, de 2019, finalmente se reconoce la composición
plurilingüe, pluriétnica y pluricultural sustentada en los habitantes,
los pueblos y barrios originarios históricamente asentados en la ciu-
dad, así como los sistemas normativos indígenas. Lo anterior, en un
contexto en el que se tiene el registro de 154 pueblos y 56 barrios dis-
tribuidos en las 16 alcaldías (Jefatura de Gobierno, 2019).
El capítulo VII de la Constitución Política de la Ciudad de México,
denominado “Ciudad Pluricultural”, contiene tres artículos (57, 58 y
59) en los que se reconocen los derechos de los pueblos y barrios de la
ciudad. El artículo 58 define a los pueblos, los barrios originarios y las
comunidades indígenas residentes como aquellos que descienden de
poblaciones asentadas en el territorio actual de Ciudad de México
desde antes de la colonización y del establecimiento de las fronteras
actuales, y que conservan sus propias instituciones sociales, econó-
micas, culturales y políticas, sistemas normativos propios, tradición
histórica, territorialidad y cosmovisión, o parte de ellas (Constitución
Política de la Ciudad de México, 2020).
En tanto, el artículo 57 refiere que las comunidades indígenas re-
sidentes son una unidad social, económica y cultural de personas que
forman parte de pueblos indígenas de otras regiones del país , que se
148
han asentado en Ciudad de México y que, de forma comunitaria, re-

producen total o parcialmente sus instituciones y tradiciones.
Como lo señalan los criterios internacionales, la Constitución local
reconoce el derecho a la autoadscripción de los pueblos y barrios ori-
ginarios, las comunidades indígenas residentes y de sus integrantes, y
menciona que la consciencia de su identidad colectiva e individual es
el criterio fundamental para determinar a los sujetos que se aplicarán
las disposiciones en la materia.
El artículo 59 habla de los derechos de los pueblos y barrios origi-
narios, así como de las comunidades indígenas residentes, y reconoce
su carácter jurídico, la libre determinación y la autonomía; esta últi-
ma, al ejercerla mediante sus sistemas normativos internos y formas
de organización.
Las formas de organización político administrativas, incluyendo a las

autoridades tradicionales y representantes de los pueblos y barrios
originarios, serán elegidas de acuerdo con sus propios sistemas nor-
mativos y procedimientos, y son reconocidos en el ejercicio de sus
funciones por las autoridades de la Ciudad de México (artículo 59,
numeral 7, apartado B).
Reconocer los sistemas normativos es una de las obligaciones del

Estado mexicano; así lo mandata en el artículo 2 la Constitución Po-
lítica de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) y los tratados inter-
nacionales que ha signado en la materia, entre otros, el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indíge-
nas y Tribales, adoptado por México en 1989 y que entró en vigor en
1991 (oit, 1991). El Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (oit) tiene dos postulados básicos: el derecho de los pue-
blos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida
e instituciones propias, y su derecho a participar de manera efectiva en
las decisiones que les afecta; ambos derechos están contemplados en la
Constitución Política de la Ciudad de México.
Otro tema importante de la Constitución local es la mención acerca
del derecho a la consulta, en el que se refiere:
1. Los pueblos y barrios originarios y comunidades indígenas resi-

dentes deberán ser consultados por las autoridades del Poder Ejecu-
tivo, del Congreso de la Ciudad y de las alcaldías antes de adoptar
medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarles, para
149
salvaguardar sus derechos. Las consultas deberán ser de buena fe de

acuerdo a los estándares internacionales aplicables con la finalidad
de obtener su consentimiento libre, previo e informado.
De los preceptos antes señalados, se puede afirmar que existe un

marco constitucional acorde con los estándares internacionales en
Ciudad de México, que reconoce los derechos de los pueblos y barrios
asentados en este espacio geográfico, ya que se les considera como en-
tes autónomos y con libre determinación; es relevante que se nombran
los sistemas normativos, cuyas autoridades elegidas por dicho método
deben ser reconocidas por las autoridades locales y garantizar su legi-
timidad, así como la necesidad de realizar consultas cuando existan te-
mas que les pueden impactar.
Por otra parte, la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de
México establece la nueva figura de las comisiones de participación
comunitaria, que sustituye a los consejos de los pueblos y a los comités
de ciudadanos. No obstante, no se excluye en la conformación de di-
chos órganos representativos a las personas habitantes de los pueblos
y barrios originarios.
La mencionada ley considera que cada unidad territorial debe ele-
gir un órgano de representación ciudadana, denominado Comisión de
Participación Comunitaria, conformado por 9 personas integrantes (5
de distinto género a las otras 4), elegidas en jornada electiva, por vo-
tación universal, libre, directa y secreta. Dicho órgano tiene carácter
honorifico, no remunerado y quienes lo integran ocupan el cargo por
tres años.
Las comisiones de participación comunitaria son instituciones con
responsabilidades importantes y un peso relevante en cuanto a la to-
ma de decisiones en su ámbito territorial. Se les asignan 21 funciones
referidas en el artículo 84 de la Ley de Participación Ciudadana, las
cuales se identifican a continuación.
I. Representar los intereses colectivos de las personas habitantes

de la unidad territorial, así como conocer, integrar, analizar y promo-
ver las soluciones a las demandas o propuestas de los vecinos de su
ámbito territorial;
II. Instrumentar las decisiones de la Asamblea Ciudadana;
III. Elaborar, y proponer programas y proyectos de desarrollo
comunitario en su ámbito territorial que deberán ser propuestos y
aprobados por la Asamblea Ciudadana;
150
IV. Participar en la elaboración de diagnósticos y propuestas de

desarrollo integral para la unidad territorial, que deberán ser aproba-
dos por la asamblea ciudadana;
V. Participar en la presentación de proyectos en la Consulta Ciu-
dadana de Presupuesto Participativo;
VI. Dar seguimiento a los acuerdos de la Asamblea Ciudadana;
VII. Supervisar el desarrollo, ejecución de obras, servicios o
actividades acordadas por la Asamblea Ciudadana para la unidad
territorial;
VIII. Conocer, evaluar y emitir opinión sobre los programas y ser-
vicios públicos prestados por la administración pública de la Ciudad;
IX. Desarrollar acciones de información, capacitación y educa-
ción cívica para promover la participación ciudadana;
X Promover la organización democrática de las personas habi-
tantes para la resolución de los problemas colectivos;
XI. Proponer, fomentar y coordinar la integración y el desarrollo
de las actividades de las comisiones de apoyo comunitario conforma-
das en la asamblea ciudadana;
XII. Convocar y facilitar el desarrollo de las asambleas ciudada-
nas y las reuniones de trabajo temáticas y por zona;
XIII. Participar en las reuniones de las Comisiones de Seguridad
Ciudadana de la Ciudad;
XIV. Participar en la realización de diversas consultas realizadas
en su ámbito territorial;
XV. Informar a la Asamblea Ciudadana sobre sus actividades y el
cumplimiento de sus acuerdos;
XVI. Recibir información por parte de las autoridades de la admi-
nistración pública de la Ciudad, en términos de las leyes aplicables;
XVII. Establecer acuerdos con otras Comisiones de Participación
Comunitaria para tratar temas de su demarcación, a efecto de inter-
cambiar experiencias y elaborar propuestas de trabajo;
XVIII. Recibir capacitación, asesoría y educación en términos de
la presente Ley;
XIX. Participar de manera colegiada en los instrumentos de pla-
neación de conformidad con la normatividad correspondiente;
XX. Promover la organización y capacitación comunitaria en ma-
teria de gestión integral de riesgos, y
XXI. Las demás que le otorguen la presente ley y ordenamientos
de la Ciudad.
Es imperativo precisar que varias de las funciones antes señaladas

se traslapan con las actividades de las instituciones reconocidas tra-
dicionalmente, por lo que podría existir una duplicidad entre estas o
la construcción de una estructura paralela a los sistemas normativos.
151
Estudio del caso de la sentencia

y sus implicaciones
Antecedentes
De acuerdo con los antecedentes retomados de la sentencia en análisis,

se tiene lo siguiente (tepjf, 2020):
1. Publicación de la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad
de México. El 12 de agosto de 2019 se publicó en la Gaceta Oficial de
la Ciudad de México.
2. Convocatoria. El 16 de noviembre siguiente, el Consejo Gene-
ral del Instituto Electoral de la Ciudad de México (iecm) emitió el
acuerdo por virtud del cual aprobó la Convocatoria Única para la Elec-
ción de las Comisiones de Participación Comunitaria 2020 y la Con-
sulta de Presupuesto Participativo 2020-2021.
3. Juicios locales. Del 20 al 22 de noviembre de 2019, diversos acto-
res acudieron a interponer sendos juicios locales para inconformarse
del contenido de la referida Convocatoria.
4. Publicación de la Ley de Derechos de los Pueblos y Barrios
Originarios y Comunidades Indígenas Residentes en la Ciudad de
México. El 20 de diciembre de 2019 se publicó en la Gaceta Oficial
de la Ciudad de México.
5. Sentencia del Tribunal Electoral de la Ciudad de México (tecm).
El 23 de enero de 2020, el Tribunal local emitió la sentencia en el sen-
tido de confirmar la Convocatoria.
6. Juicios federales. Inconformes con la resolución del Tribunal local,
el 30 de enero siguiente diversos actores presentaron sendas deman-
das de juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano (jdc).
7. Sentencia impugnada. El 5 de marzo de 2019, la Sala Regio-
nal Ciudad de México dictó la sentencia en el sentido de revocar la
resolución del Tribunal local y, en plenitud de jurisdicción, invalidar
parcialmente la Convocatoria Única para la Elección de las Comisio-
nes de Participación Comunitaria 2020 y la Consulta de Presupuesto
Participativo 2020-2021 respecto de las unidades territoriales que co-
rresponden a pueblos y barrios originarios.
152
8. Recursos de reconsideración (rec). En contra de la sentencia an-

terior, del 7 al 12 de marzo de 2020 Salvador Méndez Romero y otros
interpusieron sendos recursos de reconsideración.
9. Turno. El mismo día de su recepción en la Sala Superior, la Pre-
sidencia de este órgano jurisdiccional determinó integrar los expe-
dientes respectivos y turnarlos a la ponencia a cargo de la magistrada
Janine M. Otálora Malassis, para los efectos previstos en los artículos
19 y 68 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral.
10. Terceros interesados. El 11 y 12 de marzo de la presente anua-
lidad, diversos ciudadanos y el Congreso de la Ciudad de México pre-
sentaron escritos a efectos de comparecer con la calidad de terceros
interesados en los recursos de reconsideración SUP-REC-35/2020 y
SUP-REC-37/2020.
11. Amicus curiae. En la misma fecha, Mario Ortega Olivares y
Martha A. Olivares Díaz, como integrantes de la sociedad civil dedica-
dos a la academia, presentaron amicus curiae.
12. Engrose por rechazo del proyecto por la mayoría. En la sesión
pública del 13 de marzo de 2020, el proyecto de sentencia presenta-
do por la magistrada Janine M. Otálora Malassis, en el sentido de re-
vocar la sentencia del Tribunal Electoral de la Ciudad de México, fue
rechazado por una mayoría de 5 votos. La magistrada Mónica Aralí
Soto Fregoso elaboró el engrose.
De los antecedentes antes listados, se desprende que tres meses
después de entrada en vigor la nueva Ley de Participación Ciudadana,
en noviembre de 2019 el Consejo General del Instituto Electoral de la
Ciudad de México emitió el acuerdo IECM/ACU-CG-079/2019 por el
cual aprobó la Convocatoria Única para la Elección de Comisiones de
Participación Comunitaria 2020 y la Consulta de Presupuesto Partici-
pativo 2020-2021 (iecm, 2019).
La Convocatoria Única del iecm para integrar las comisiones de
participación comunitaria fue impugnada ante el Tribunal Electoral
de la Ciudad de México. Las partes actoras, quienes se autoadscribie-
ron como integrantes de los pueblos originarios de Ciudad de México,
presentaron 13 demandas de jdc, así como de la Ley de Participación
Ciudadana, pues consideraron que el Congreso local omitió realizar
una consulta previa a los pueblos originarios antes de la aprobación de
153
la mencionada ley, lo que resultaba contrario a sus derechos a la libre

determinación, a la autonomía y al autogobierno.
Los agravios presentados se dieron en torno al tema de la regula-
ción de las comisiones de participación comunitaria y el presupuesto
participativo. La parte actora señaló que la regulación de estas figuras
les causa perjuicio, ya que:
1) Desconocen el derecho que tienen para designar, diseñar o deter-

minar la estructura interna de sus órganos de representación, así
como sus funciones y facultades.
2) Desconocen los sistemas normativos internos y sus métodos de
elección, esto porque se impone la forma de elección de estas co-
misiones.
3) Desconocen el hecho de que los pueblos ya cuentan con órganos
de representación política y ciudadana, por lo que indican que las
comisiones podrían significar una estructura ya existente.
4) Aseveran que le Ley de Participación es contraria al principio de
no regresividad reconocido en la Constitución federal, debido a
que la Ley de Participación abrogada, además de reconocer a algu-
nos pueblos de Ciudad de México, establecía la obligación de que
ciertos comités ciudadanos —como consejos de los pueblos— de-
bían coordinarse con la autoridad tradicional de cada comunidad,
circunstancia que no se contempló en la nueva legislación.
5) Los artículos respecto a los mecanismos y procedimientos para
consultar, aprobar, determinar y fiscalizar el presupuesto partici-
pativo, así como todos los relacionados con los comités de Ejecu-
ción y Vigilancia, resultan contrarios a los derechos de los pueblos
y barrios originarios, pues se impone una forma de toma de deci-
siones sin haber mediado un proceso de consulta previa con estos,
con el fin de que se determinaran los mecanismos, los procedi-
mientos y las reglas atendiendo los sistemas normativos internos
de cada pueblo.
El Tribunal Electoral de la Ciudad de México, en la sentencia TECD-

-MX-JLDC-1383/2019 y acumulados (tecm, 2019), confirmó la Con-
vocatoria Única del Instituto Electoral de la Ciudad de México, pues
consideró que el agravio resultaba inatendible por dicha instancia, to-
154
da vez que el tecm no podía realizar un control abstracto de constitu-

cionalidad, ya que dicho control está conferido en el ámbito local a la
Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de
México.
Además de lo anterior, la sentencia señaló que la figura de comisio-
nes de participación comunitaria es una autoridad de representación
general, que no trastocaba los sistemas normativos, ya que la existen-
cia dichas comisiones no configuraba la eliminación o modificación de
alguna autoridad tradicional de dichos pueblos y barrios, pues se tra-
taba de autoridades con una naturaleza y funciones distintas, que pue-
den cohabitar en el orden normativo local aplicable (tecm, 2019).
Inconformes con la resolución, el 20 de enero de 2020 diversos
actores presentaron sendos jdc ante la Sala Regional Ciudad de Mé-
xico del tepjf.
Los tres agravios considerados fueron los siguientes:
1) El tribunal responsable no aplicó una perspectiva intercultural,

pues el hecho de que la Convocatoria y la elección de las comisio-
nes estuvieran dirigidas a toda la ciudadanía por igual implica la
vulneración.
2) El tribunal responsable partió de una premisa equivocada al afir-
mar que las comisiones no afectan las funciones de las autoridades
tradicionales, pues en términos de las atribuciones previstas en el
artículo 84 de la Ley de Participación Ciudadana, estas últimas sig-
nifican una representación paralela.
3) La resolución impugnada atentó contra el principio de progresividad.
En marzo del mismo año, la Sala Regional Ciudad de México resolvió

revocar la sentencia del Tribunal Electoral local (SCM-JDC-22/2020
y acumulados) e invalidar parcialmente la Convocatoria Única para
la Elección de las Comisiones de Participación Comunitaria 2020 y la
Consulta de Presupuesto Participativo 2020-2021 respecto de las uni-
dades territoriales que corresponden a los pueblos y barrios origina-
rios, emitida por el Instituto Electoral local (Sala Regional Ciudad de
México, 2020).
Lo anterior, al considerar la Sala Regional que los términos estable-
cidos en la Convocatoria vulneraron los derechos de autonomía y au-
155
togobierno, así como la libre determinación de los pueblos y barrios

originarios de Ciudad de México.
La Sala Regional Ciudad de México hizo un relevante análisis com-
parativo de las atribuciones, tanto de las comisiones como de las
autoridades tradicionales, e identificó que ambas comparten las solu-
ciones a problemas comunitarios; la participación en consultas; la ela-
boración de proyectos y la definición de prioridades de desarrollo; la
formulación, aplicación y evaluación de planes y programas, y la ad-
ministración de espacios comunitarios, entre otras, lo que da cuenta
del análisis exhaustivo y con perspectiva intercultural que realiza di-
cha instancia jurisdiccional.
En la sentencia, ordenó al Consejo General del Instituto Electoral
local:
1) Cancelar la jornada relativa a la elección de las comisiones, así co-

mo la celebración de la consulta, en sus dos modalidades, en las
unidades territoriales que corresponden a los pueblos y barrios
originarios de Ciudad de México.
2) Verificar, conforme a la información que obre en poder de la Secre-
taría de Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indígenas
Residentes del Gobierno de la Ciudad de México o, en su caso, de
la que pueda allegarse el organismo público local electoral directa-
mente en los pueblos y barrios de esta ciudad, y la que estime per-
tinente, cuáles son las autoridades tradicionales representativas en
cada uno de ellos.
3) Establecer contacto con cada una de las autoridades tradicionales
representativas de los mismos, a efectos de determinar conjunta-
mente con ellas:
a) La nueva fecha en que se llevará a cabo la consulta para definir
el destino del presupuesto participativo asignado.
b) La modalidad de participación.
c) La forma de presentar proyectos garantizando el pleno respeto
de sus formas de organización.
d) Las características del órgano representativo de la población
que habite cada unidad territorial correspondiente a algún
pueblo o barrio originario y su forma de designación o elec-
ción. En dicha tarea deberá contar —en caso de que así lo soli-
156
cite el pueblo o barrio originario de que se trate— con el apoyo

de la Secretaría de Pueblos y Barrios Originarios y Comunida-
des Indígenas Residentes del Gobierno de la Ciudad de México.
4) Posteriormente, deberá emitir las convocatorias respectivas a efec-
tos de que en las unidades territoriales que ocupan los pueblos y
barrios originarios se lleve a cabo la consulta antes referida, para lo
cual previamente realizará las gestiones necesarias con las corres-
pondientes autoridades de Ciudad de México, a fin de que pueda
disponerse de los recursos que ya hubieran sido asignados o estén
por asignarse a dicho propósito para los ejercicios fiscales de 2020
y de 2021, de manera que puedan ser utilizados para los fines esta-
blecidos una vez que las personas habitantes de los mismos deter-
minen lo conducente en el ejercicio de sus derechos a la autonomía
y a la libre determinación.
El 6 de marzo de 2020, el Instituto Electoral local aprobó el acuer-

do IECM/ACU/CG/028/2020, mediante el cual da cumplimiento a
la resolución de la Sala Regional Ciudad de México y canceló la jorna-
da electiva única en sus dos modalidades (vía remota y presencial), en
las unidades territoriales que corresponden a los pueblos y barrios ori-
ginarios de la ciudad. Lo anterior, con base en el Marco Geográfico de
Participación Ciudadana 2019 de las 1,815 unidades territoriales apro-
badas; los efectos de la cancelación se restringen a las 48 que coinciden
con pueblos y barrios originarios. Asimismo, se instruyó a los órganos
ejecutivos y técnicos del Instituto Electoral local para dar cumplimien-
to al resto de las acciones ordenadas por la Sala Regional Ciudad de
México (iecm, 2020).
Recapitulando, la determinación de la Sala Regional fue cancelar
la Convocatoria respecto a la totalidad de los pueblos y barrios ori-
ginarios, a efectos de que se llevaran a cabo diversos actos tenden-
tes a identificar qué unidades territoriales se caracterizan por dicha
condición originaria; consultarlos respecto a las formas en que deben
ser electas sus autoridades de participación ciudadana, y la manera en
que deben presentarse y exponerse los proyectos a realizar con el ejer-
cicio del presupuesto participativo que les corresponda. Ello, a partir
de que la anterior Ley de Participación Ciudadana reconoció un dere-
cho a favor de los pueblos y barrios originarios de la ciudad, por lo que,
157
a su consideración, a pesar de que la nueva ley sustituyó los comités

vecinales por las comisiones, la Convocatoria debía armonizar tal cir-
cunstancia a efectos de evitar un retroceso en el derecho reconocido
en la normativa previamente existente.
El análisis de la sentencia se concentró en dos aspectos fundamen-
tales:
1) La prevalencia de las comisiones de participación ciudadana so-

bre las autoridades tradicionales de los pueblos y barrios origina-
rios, previstas en la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad
de México. Lo anterior, en cumplimiento de las constituciones
local y federal, así como de los tratados internacionales, en rela-
ción con los derechos a la libre determinación, al autogobierno y a
la consulta previa.
2) La Consulta de Presupuesto Participativo 2020-2021.
Ante las instancias primigenias, la pretensión original de las par-

tes actoras era revocar la Convocatoria Única para la Elección de las
Comisiones de Participación Comunitaria 2020, emitida por el Insti-
tuto Electoral de la Ciudad de México, y la Consulta de Presupuesto
Participativo 2020-2021. En los rec presentados ante la Sala Superior
del tepjf, la pretensión general se tornó distinta a la original. Ahora las
partes actoras buscaron revocar la sentencia emitida por la Sala Regio-
nal Ciudad de México, a efectos de que las unidades territoriales corres-
pondientes a los pueblos y barrios originarios puedan participar en la
jornada relativa a la elección de las comisiones de participación comuni-
taria y la celebración de la consulta de presupuesto participativo.
La variación de la litis, en estos casos ante la última instancia, fue
válida y surgió como consecuencia del avance en el tiempo, así como
de las determinaciones de la autoridad administrativa electoral, a par-
tir de los efectos de las sentencias de las instancias jurisdiccionales,
local y federal. Lo anterior, si se toma en consideración que la Sala
Regional Ciudad de México implícitamente inaplicó la Ley de Parti-
cipación Ciudadana por considerar que contraviene la Constitución
federal, la Constitución local y los tratados internacionales, lo cual
reflejó también de manera implícita un control de constitucionalidad y
convencionalidad. Se inaplicó la forma en que se elegirán los integran-
158
tes de las comisiones de participación comunitaria y se someterán a

consideración los proyectos para consulta ciudadana del presupues-
to participativo, mecanismos reconocidos en la Ley de Participación
Ciudadana de la Ciudad de México.
Vale la pena retomar la síntesis de agravios que la sentencia de la
Sala Superior sistematizó:
i. La Sala Ciudad de México, de manera indebida, parte de la pre-

misa de que las funciones de las Comisiones de Participación Comu-
nitaria y las que tienen las autoridades tradicionales de los pueblos y
barrios originarios de la Ciudad de México son iguales. Por lo que,
erróneamente se concluye que, de subsistir la elección de las Comi-
siones conforme a la Convocatoria, se impediría a las autoridades
tradicionales ejercer sus atribuciones de acuerdo con su cosmovisión.
ii. El recurrente afirma que, las Comisiones de Participación Co-
munitaria y las autoridades tradicionales son figuras distintas, con
funciones diversas. Por lo cual, ambos órganos pueden coexistir en la
misma unidad territorial y el ejercicio de sus funciones no es mutua-
mente excluyente.
iii. Señala que, no existe una afectación a los pueblos y barrios
originarios, porque la Ley busca la participación activa de toda la
ciudadanía.
iv. La inaplicación de la Ley de Participación Ciudadana de la Ciu-
dad de México impide el ejercicio del sufragio tanto activo como pasi-
vo, violentando el principio de igualdad plasmado en la Constitución
federal, ya que se determinó la limitación del acceso de un derecho
ciudadano generalizado, por el ejercicio de una minoría por su ori-
gen o autodeterminación, restringiendo el acceso a la representación
de su colonia, pueblo o barrio por una indebida interpretación de la
norma.
v. Como refirió el Tribunal local, las Comisiones de Participación
Comunitaria son una figura aplicable a toda la ciudadanía que tutela
la igualdad en el ejercicio de los derechos.
vi. Aplicar a rajatabla y sin distinción a todos los ciudadanos que
habitan un pueblo o barrio originario, un modelo de representación
de autoridad tradicional, resulta aún más discriminatorio, es decir,
conlleva a una diferenciación o exclusión desproporcionada de sus
miembros. La norma inaplicada por la Sala Ciudad de México prevé
un modelo en el que el universo de la población no se sienta excluido
ni vulnerado en sus derechos.
vii. La sentencia del Tribunal local fue recurrida el 30 de enero
de dos 2020, siendo que, hasta el cinco de marzo siguiente, la Sala
Ciudad de México ordenó cancelar en las unidades territoriales co-
rrespondiente a la totalidad de los pueblos y barrios originarios la
Convocatoria, esto es, 10 días antes de la jornada electiva, lo cual
159
vulnera la certeza del proceso de participación ciudadana, cambian-

do las reglas y desincentiva la participación futura.
viii. Se precisa que, la Sala Ciudad de México basa toda su
determinación en la Ley de Derechos de los Pueblos y Barrios Ori-
ginarios y Comunidades Indígenas residentes en la Ciudad, norma
que entró en vigor durante la sustanciación de los juicios, es decir, de
manera posterior a los 90 días que marca la Constitución federal para
la realización de modificaciones fundamentales.
ix. La autoadscripción no resulta suficiente para acreditar el
interés legítimo para promover un juicio de trascendencia tal que
cause una afectación generalizada, ya que la Sala Ciudad de México
debió comprobar la existencia o el registro de los pueblos o barrios
originarios a los que dicen pertenecer los promoventes.
x. De manera indebida, la sentencia recurrida da efectos gene-
rales que rebasan el ámbito territorial de las colonia y pueblos origi-
narios de los demandantes, ya que desde su perspectiva, sólo debía
pronunciarse sobre las elecciones de Comisiones de Participación y
Presupuesto Participativo respecto a las localidades de los deman-
dantes y no extender la cancelación de la jornada electiva a todas las
unidades territoriales que corresponden a la totalidad de pueblos y
barrios originarios. Aunado a que, no se especifica cuáles unidades
territoriales son canceladas.
Candidatas y candidatos a integrantes de la Comisión de Partici-
pación Comunitaria, en sus respectivas unidades territoriales, las que
coinciden con pueblos y barrios originarios.
i. Señalan que la Sala Ciudad de México excedió el ejercicio de sus
facultades al hacer nugatorio el régimen jurídico que establece la Ley
de Participación Ciudadana, lo cual vulnera su derecho político a ser
votados para integrar las Comisiones de Participación Comunitaria.
ii. Estiman que la resolución impugnada aplicó el principio de
interculturalidad sin tomar en consideración que éste implica el reco-
nocimiento de las culturas en un plano de igualdad.
iii. La interpretación que realizó la Sala Ciudad de México tuvo
como consecuencia, a su juicio, que sólo se garantizaran los dere-
chos de los pueblos y barrios indígenas, sin ponderar los derechos
de otros segmentos de la población que concurren en las demarca-
ciones territoriales.
iv. Consideran que la resolución impugnada es contraria al deber
de fundar y motivar establecido en el artículo 16 de la Constitución
federal debido a que la Sala Ciudad de México contrastó la Ley de De-
rechos de los Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indígenas
Residentes en la Ciudad, con la Ley de Participación Ciudadana. La
comparación realizada era innecesaria, de acuerdo con los recurren-
tes, pues ésta se limitó al análisis de una posible invasión de com-
petencias que pudiese resultar entre las autoridades tradiciones de
cada pueblo y las Comisiones de Participación Comunitaria. Lo que
160
estiman innecesario pues el conflicto planteado no era de naturaleza

competencial.
v. Estiman que el fallo impugnado resulta regresivo para la
protección de los derechos humanos, pues la decisión de cancelar
las votaciones en las unidades territoriales donde se encuentran los
pueblos y barrios originarios de la Ciudad de México omitió tomar en
consideración las circunstancias fácticas y jurídicas. Lo anterior, toda
vez que la Sala Ciudad de México no consideró que las Comisio-
nes de Participación Comunitaria no excluyen a las habitantes de los
pueblos y barrios originarios, sino que estos son la nueva figura que
sustituye a los Consejos de los Pueblos y a los Comités de Ciudadanos
que quedaron abrogados con la emisión de la Ley de Participación
Ciudadana.
vi. Sostienen que la resolución controvertida es contraria al
artículo 1o constitucional y al Convenio 169 de la Organización In-
ternacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, ya que el
Instituto Electoral local no estaba obligado a ordenar una consulta
previa a la emisión de la Convocatoria. En ese sentido, argumentan
que, si el mencionado Instituto hubiese realizado una consulta pre-
via, hubiese significado que una autoridad administrativa inaplicara
la normatividad local. Lo que sería contrario a lo establecido en la
Constitución federal, que confieren la facultad de inaplicar normas
exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales.
Personas originarias de los catorce pueblos de Xochimilco, así
como 248 candidatas y candidatos a las Comisiones de Participación
Comunitaria.
i. La Sala Ciudad de México contravino su derecho de audiencia,
toda vez que no fueron emplazados al juicio cuya sentencia recurren.
Al respecto, afirman que, como personas indígenas integrantes de los
catorce pueblos originarios de Xochimilco, aceptaron tácitamente la
Convocatoria Única para participar en los procesos correspondientes.
ii. Quienes se ostentan como candidatos, señalan que la decisión
combatida afecta su derecho a ser votados para integrar las Comisio-
nes de Participación Comunitaria. Aducen que, en su calidad de can-
didatas y candidatos, habían desplegado trabajo, organización y actos
tendentes a promocionar su postulación y que todas estas acciones
quedaron afectadas por la cancelación de la Convocatoria.
iii. Señalan que la resolución de la Sala Ciudad de México les pri-
va del derecho adquirido de ocupar una candidatura y contender para
un espacio en la Comisión de Participación Comunitaria, sin que pa-
ra ello se haya respetado su garantía de audiencia ni las formalidades
esenciales del procedimiento.
iv. Aducen que, la Sala Ciudad de México interpretó de forma
incorrecta los fines de la Comisión de Participación Ciudadana, pues
estos son diferentes a aquellos correspondientes a las autoridades
tradicionales de los pueblos de Xochimilco.
161
v. Quienes presentaron proyectos de presupuesto participativo

señalan que se violentan sus derechos adquiridos a participar en el
proceso correspondiente sin que para ello se atendiera a su derecho
de audiencia y a las formalidades del proceso. Ello pues señalan que
ya habían obtenido un dictamen positivo para que su propuesta fuese
consultada y votada, además de que habían realizado actividades ten-
dentes a obtener el voto a favor de sus proyectos.
Habitante del Pueblo de San Agustín de las Cuevas, hoy Tlalpan
Centro, y otros Integrantes del Consejo del Pueblo de Cuauhtepec.
i. No se incluyó al Pueblo al que pertenece en el listado de pue-
blos y barrios originarios respecto de los cuales se canceló la Convo-
catoria.
ii. La cancelación afectaría todos los trabajos realizados de con-
formidad con la Ley de Participación Ciudadana, retrasando con ello
el ejercicio del presupuesto participativo para la realización de los
proyectos de obras en beneficio de su comunidad.
iii. La naturaleza del asunto requería que se ponderara de manera
razonable la forma en la que debe tener aplicación una perspectiva de
interculturalidad a efecto de salvaguardar los derechos de participación
política de los derechos de los pueblos y comunidades originarias.
iv. A diferencia de lo resuelto por la Sala Regional, no se está ante
un esquema excluyente o que desplace los derechos de los pueblos
y barrios originarios, puesto que, en la ley de la materia se hace un
reconocimiento expreso para que dichos pueblos y barrios puedan
participar activamente en los procesos que de forma general se esta-
blecen para toda la ciudadanía.
v. Asimismo, señalan que la limitación de los efectos de la sen-
tencia a los cuarenta y ocho pueblos que contemplaba la Ley de
Participación Ciudadana del Distrito Federal —ahora abrogada—
omitió tutelar los derechos de aquellos que se autoadscriben como
parte de un pueblo originario, a pesar de que la expansión urbana les
haya hecho perder algunas características para ser identificados con
esa calidad.
Sentido de la sentencia de la Sala Superior
La sentencia confirmó la conclusión a la que arribó la Sala Regional

Ciudad de México y consideró que, efectivamente, se suprimieron los
consejos de los pueblos y fueron sustituidos por las comisiones de par-
ticipación comunitaria, que concentran colonias, unidades habitacio-
nales, pueblos y barrios originarios, lo cual supone una asimilación o
integración forzada que vulnera sus derechos como grupo vulnerable.
162
Lo anterior viola el principio de progresividad en la participación

de los pueblos y barrios originarios, ya que se les invisibiliza y, con ello,
al artículo 2 de la cpeum.
En consecuencia, la Sala Superior declaró infundados los agravios
tendentes a que prevalezca la figura de las comisiones de participación
comunitaria en aquellas demarcaciones o unidades territoriales donde
se encuentran los pueblos o barrios originarios, ya que la supresión de
los consejos de los pueblos constituye una violación al principio cons-
titucional de progresividad en su vertiente de no regresión.
La Sala inaplicó la fracción XXVI del artículo 2 de la Ley de Parti-
cipación Ciudadana de la Ciudad de México, en la porción normati-
va “pueblos y barrios originarios”, de manera que su redacción se lea
establezca el Instituto Electoral”.
Ello tendría como efecto, por una parte, que las comisiones de par-
ticipación comunitaria siguieran rigiendo para aquellas demarcacio-
nes distintas de los pueblos y barrios originarios, garantizando así que
quienes no se encuentren comprendidos en estos últimos puedan ejer-
cer sus derechos de participación política de manera plena, conforme
a las reglas establecidas en la ley vigente.
Por su parte, los pueblos y barrios originarios continuarían
rigiéndose mediante el órgano representativo que actualmente se en-
cuentra reconocido ante el iecm: el consejo de los pueblos.
En cuanto al tema de la consulta del presupuesto participativo, la
Sala Superior consideró que debe armonizarse ese instrumento de
participación ciudadana con el derecho que tienen los pueblos y ba-
rrios originarios para administrar directamente sus recursos, toda vez
que el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas al autogo-
bierno incluye la administración directa de los recursos que le corres-
ponden, a fin de que se les garantice la existencia, dignidad, bienestar
de sus integrantes y desarrollo integral, así como su identidad cultural.
La Sala Superior ha reconocido el derecho de administrar direc-
tamente los recursos a las agencias municipales regidas por sistemas
normativos, pero los pueblos y barrios originarios de Ciudad de Mé-
xico gozan de la misma naturaleza que los pueblos y las comunidades
indígenas. Esto, porque tanto la Constitución local como la Ley de De-
rechos de los Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indígenas
Residentes en la Ciudad de México reconocen como sujetos de dere-
163
chos de pueblos indígenas a los pueblos y barrios originarios de esta

ciudad. Entonces, ese derecho de administrar directamente sus recur-
sos debe reconocerse también para los pueblos y barrios originarios.
Como consecuencia, la Sala Superior, al igual que la Sala Regional
Ciudad de México, ordenó al Instituto Electoral local que se ponga en
contacto con las autoridades de las unidades territoriales que corres-
pondan a los pueblos y barrios originarios, así como con las comuni-
dades indígenas residentes, a efectos de que, conforme a su normativa
interna, determinen los proyectos en que, a su consideración, debe
aplicarse el presupuesto participativo en la parte que les concierne, en
los términos que regulen las leyes e instrumentos jurídicos y guberna-
mentales aplicables a tales fines. Asimismo, deberán indicar a la alcal-
día que pertenezcan la decisión de sus órganos tradicionales internos
acerca de la aplicación del presupuesto en los proyectos que defina
cada uno de ellos, correspondiendo a la alcaldía la ejecución de los
programas.
Los pueblos y barrios originarios de Ciudad de México, por con-
ducto de sus autoridades tradicionales de representación, solamente
tendrían la posibilidad de determinar —conforme a sus a sus normas,
procedimientos y prácticas tradicionales— los planes y programas en
los que se aplicarán los recursos del presupuesto participativo, mas no
disponer de forma directa de este, toda vez que la Ley de Participación
Ciudadana solo les reconoce el carácter de beneficiarios en la aplica-
ción de dicho presupuesto.
Efectos de la sentencia de la Sala Superior
Se confirmaron los primeros dos resolutivos de la sentencia de la Sala

Regional Ciudad de México:
1. Cancelar la jornada relativa a la elección de las Comisiones y la

celebración de la Consulta, en sus dos modalidades, en las Unidades
Territoriales que corresponden a pueblos y barrios originarios de la
Ciudad de México.
2. Verificar, conforme a la información que obre en poder de la
Secretaria de Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indíge-
nas Residentes del Gobierno de la Ciudad de México o, en su caso, de
la que pueda allegarse el Organismo Público Local Electoral directa-
mente en los pueblos y barrios de la ciudad y la que estime pertinente,
164
cuáles son las autoridades tradicionales representativas en cada uno

de ellos.
3. Modifica la sentencia Sala Regional cdmx, para quedar como
sigue: Establecer contacto con cada una de las autoridades tradi-
cionales representativas de los pueblos y barrios originarios, a fin
de que determinen los proyectos de obras y servicios, equipamien-
to e infraestructura urbana, y, en general, cualquier mejora para
sus comunidades, en los que se ejercerá el recurso del Presupuesto
Participativo que les corresponda. En este sentido, para garantizar
el ejercicio de sus derechos de autonomía y libre determinación,
los pueblos y barrios originarios determinarán los planes y programas
que corresponda, conforme a sus normas, reglas y procedimientos
tradicionales, dentro de los noventa días siguientes a que se notifique
la presente, y comunicarlo a la Alcaldía, para los efectos previstos
en la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México.
La sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación, si bien modificó la sentencia emitida por la
Sala Regional Ciudad de México, en esencia, ratificó la inconstitucio-
nalidad, pero inaplicó la fracción XXVI del artículo 2 de la Ley de Par-
ticipación Ciudadana de la Ciudad de México, en la porción normativa
“pueblos y barrios originarios”, de manera que su redacción se lea
establezca el Instituto Electoral”.
Asimismo, la Sala Superior confirmó el mandato de la Sala Regio-
nal a la autoridad administrativa electoral de identificar cuáles son las
autoridades tradicionales representativas de los pueblos y barrios ori-
ginarios así como de las comunidades indígenas residentes. Final-
mente, la Sala Superior estableció un término de 90 días para que los
pueblos y barrios originarios determinaran los planes y programas que
correspondan, conforme a sus normas, reglas y procedimientos tradi-
cionales. Ambas decisiones pueden considerarse un acierto, ya que de-
fienden los derechos de autodeterminación de los pueblos y barrios de
Ciudad de México.
No obstante, si bien la Sala Superior favoreció el reconocimiento
de los derechos a la libre determinación, autogobierno y consulta pre-
via para pueblos y barrios originarios, así como para comunidades re-
sidentes en Ciudad de México, lo cierto es que no tomó en cuenta la
afectación inmediata por los efectos de su sentencia.
165
Esto mismo sucedió con el tiempo que tomó la Sala Regional para
resolver el asunto, tomando en cuenta que el iecm contaba tan solo
con algunos días para la organización de la elección de las comisiones
de participación comunitaria, así como para la consulta de presupues-
to participativo, en un total de 1,815 unidades territoriales, en las cua-
les estaban contemplados los 48 pueblos y barrios originarios.
En aras de tutelar los derechos de las personas pertenecientes a
los pueblos y barrios originarios, lo cual es constitucional y conven-
cionalmente obligatorio, se les dejó fuera y, con ello, se afectaron sus
derechos de participación y representación política en los ejercicios
inmediatos en cuanto a la postulación y participación con candidatu-
ras originarias, así como en la definición de los programas y proyectos
que se deben apoyar en sus demarcaciones, a partir de los ejercicios de
presupuesto participativo.
El voto particular que se agregó a la sentencia hizo una propuesta
modulada, que sin duda era viable en el sentido de que se considerara
lo avanzado de las fases del proceso de las consultas de los presupues-
tos participativos, y se les reconocieran los proyectos y las propuestas
de los pueblos y barrios originarios. La afectación, sin duda, sería me-
nor pero insuficiente para garantizar el ejercicio pleno de los derechos
afectados.
El problema, que desde una perspectiva personal es grave, tiene su
origen en la ausencia de trabajo ordenado, sistemático, previo y opor-
tuno que debieron realizar las autoridades de Ciudad de México. En
principio, se consulta a las personas de los pueblos y barrios origina-
rios, así como de las comunidades indígenas residentes; después, se
identifican las autoridades tradicionales que ellas reconocen; se clasi-
fican las formas de designación o elección de sus autoridades; se ela-
boran y validan los catálogos, y, finalmente, se convoca a las consultas
y elecciones.
Proceder en el sentido opuesto siempre vulnerará los derechos
humanos de las personas pertenecientes a los pueblos y barrios origi-
narios.
Los agravios que se plantearon ante la Sala Superior perfilaron el
interés de las partes actoras de participar en las elecciones de las comi-
siones de participación comunitaria y en los ejercicios de presupuesto
participativo. Si esos fueran los espacios en que consideran estar re-
166
presentados, no debe excluírseles; pero eso lo determinan sus autori-

dades tradicionales reconocidas por ellas y ellos mismos.
Respeto a la autonomía y libre determinación,

una asignatura pendiente en Ciudad de México
Una Ley de Participación Ciudadana

que no reconoce la autonomía y libre determinación
de las poblaciones indígenas
En 2019 se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México la Ley

de Participación Ciudadana, en la que se contempla la figura de comi-
siones de participación comunitaria; no obstante, dicha autoridad asu-
me o asimila a los sistemas normativos reconocidos por los pueblos y
barrios de la ciudad. Por ello, su eliminación representa un atentado
contra las formas de organización que sí están reconocidas por la po-
blación en dichos espacios.
Si bien, como se mencionó anteriormente, en la Constitución Polí-
tica de la Ciudad de México aprobada en 2017 y en la Ley de Derechos
de los Pueblos Indígenas en la Ciudad de México de 2018 se recono-
ce la composición plurilingüe, pluriétnica y pluricultural, esto no pasa
con la Ley de Participación Ciudadana, que mantiene estándares uni-
formes acerca de la participación ciudadana sin respetar la autonomía
y libre determinación de las comunidades indígenas, impone estruc-
turas paralelas a los sistemas normativos y desconoce figuras de leyes
anteriores, como el consejo de los pueblos que se establecía en la Ley
de Participación Ciudadana del Distrito Federal.
Una Ley de Participación Ciudadana acorde con lo establecido en
la Constitución Política de la Ciudad de México debe hacer referen-
cia a las instituciones reconocidas en los pueblos y barrios; incluso
debería mandatar al Instituto Electoral local a realizar, previamente
a cualquier convocatoria a ejercicio de participación ciudadana o de-
mocrático alguno, un catálogo como el que existe en Oaxaca, en el que
por medio de la consulta a los pueblos y barrios se identifican las auto-
ridades que las personas pertenecientes a ellos reconocen.
167
Este tipo de catálogos es importante porque permite conocer no

solo las normas indígenas, sino el conjunto del sistema que incluye
principios, autoridades, instituciones, procedimientos y formas de re-
solver controversias de las comunidades indígenas (Meixueiro y Váz-
quez, en prensa). Por ejemplo, el catálogo elaborado por el Instituto
Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca contempla
los siguientes elementos:
I.- La duración en el cargo de las autoridades reconocidas en los

sistemas normativos indígenas;
II.- El procedimiento de elección de sus autoridades, identifi-
cando de manera clara la forma en que se realiza la votación en la
asamblea general comunitaria;
III.- Fecha y lugar en que se pretenda realizar la elección;
IV.- Los requisitos de elegibilidad para ocupar los cargos a elegir
y los requisitos para la participación ciudadana;
V.- Las instituciones comunitarias que intervienen para conducir
el proceso de elección;
VI.- Los principios generales y valores colectivos en que se funda-
menta su sistema normativo indígena, o en su caso, la documentación
de las tres últimas elecciones; y
VII.- De haberse presentado disenso en la elección anterior,
respecto a alguno de los puntos señalados en los incisos anteriores,
señalar las nuevas reglas consensadas para la elección.
De elaborarse un catálogo similar al de Oaxaca, en Ciudad de Mé-

xico se tendría la posibilidad de conocer las estructuras e instituciones
que se reconocen en los pueblos y barrios, lo que también facilita el
diálogo con las comunidades y su reconocimiento y estudio como es-
tructuras complejas de organización comunitaria.
Además de ello, es muy importante no perder de vista que, previa-
mente a la entrada en vigor de la Ley de Participación Ciudadana, la
dinámica de la representación vecinal y comunitaria en los pueblos y
barrios originarios de la ciudad estaba diferenciada. En las colonias
se elegían comités de vecinos y vecinas, y en los pueblos y barrios, un
consejo del pueblo; dada la característica particular de la existencia de
una autoridad tradicional que obedecía a su dinámica interna, el reco-
nocimiento de estos derechos no puede ser reversible.
La Constitución local reconoce los derechos a la libre determina-
ción, a ser considerados como sujetos colectivos de derecho público, a
168
la libre asociación, a la autonomía en cuanto a sus formas de organiza-

ción, así como al reconocimiento de sus autoridades tradicionales ele-
gidas de conformidad con sus sistemas normativos, las cuales cuentan
con legitimidad; estos mandatos deben considerarse por todas las ins-
tituciones de Ciudad de México.
Ahora bien, es necesario que, en un análisis de casos que contem-
plen derechos de personas indígenas, las y los juzgadores dejen de ver
una sociedad homogénea que debe tener las mismas reglas, en este caso
de participación ciudadana, porque ello atenta contra el reconoci-
miento de poblaciones históricamente discriminadas por diferentes
condiciones, en principio al negárseles el pleno derecho de elegir sus
propias instituciones para tomar decisiones.
Se debe considerar la concepción de igualdad desde autores como
Luigi Ferrajoli, quien señala que si bien las personas son diferentes, no
son desiguales, ya que tienen igual valor y dignidad. La igualdad tie-
ne la finalidad de proteger y valorizar las diferencias y de eliminar, o
cuando menos reducir, las desigualdades. La igualdad formal se garan-
tiza mediante la atribución a todas y todos de los derechos de liber-
tad, en tanto que la igualdad sustancial se garantiza por medio de los
derechos sociales; esto deriva en un modelo normativo integrado de
igualdad, formal y sustancial, fundado sobre la igual dignidad de las
diferencias y, al mismo tiempo, sobre la eliminación de las discrimina-
ciones y de las desigualdades (Ferrajoli, 2010).
Acercarse a los pueblos y barrios
Es fundamental que las consultas que el Instituto Electoral de la Ciu-

dad de México realice a los pueblos y barrios sean el sustento obligado
para la elección de las comisiones, para que estas sean designadas de
acuerdo con sus usos y costumbres.
El iecm debe tomar en consideración la existencia de una dinámica
de representación vecinal y comunitaria, así como de administración
interna en los pueblos y barrios originarios. Si bien este mecanismo no
se previó expresamente en la Ley de Participación, la autoridad admi-
nistrativa, por mandato judicial, se encuentra ya obligada al reconoci-
miento de autoridades tradicionales encargadas de regular las formas
de organización interna de quienes habitan en esas comunidades, cuyo
169
sustento constitucional y convencional está previamente reconocido

en Ciudad de México.
Para la realización de consultas existen diferentes instrumentos
nacionales e internacionales que se deben considerar para poder ga-
rantizar la participación plena, informada y real de las comunidades
indígenas; en el caso de Ciudad de México, de los pueblos y barrios re-
conocidos.
Recomendaciones
1. El Catálogo de Pueblos y Barrios de la Ciudad de México deberá

identificar los elementos más importantes de los sistemas normativos
y que deben ser considerados en la toma de decisiones y espacios de
participación por todas las instituciones.
2. Se debe fomentar el diálogo entre las instituciones electorales,
tanto administrativas como jurisdiccionales, y los pueblos y barrios
de Ciudad de México, lo cual implica intercambiar información y es-
cuchar la perspectiva de las comunidades y pueblos, así como la for-
mación de espacios conjuntos de reflexión.
3. Se propone insistir en las reformas correspondientes a la Ley de
Participación para que considere la participación de barrios y comu-
nidades en términos de las propias instituciones que reconocen como
legítimas.
4. Se debe evitar la creación de instituciones paralelas a los sistemas
normativos, ya que estas solamente debilitan a los ya reconocidos jurí-
dicamente y que son aceptados por parte de las comunidades.
5. La Sala Superior ha reconocido en otras sentencias el derecho de
las agencias municipales de comunidades indígenas a administrar di-
rectamente los recursos; los pueblos y barrios originarios de Ciudad
de México gozan de la misma naturaleza, ya que tanto la Constitución
local como la Ley de Derechos de los Pueblos y Barrios Originarios y
Comunidades Indígenas Residentes en la Ciudad de México las reco-
nocen como sujetos de derechos de pueblos indígenas. Entonces, el
derecho de administrar de forma directa sus recursos debe reconocer-
se también para los pueblos y barrios originarios.
170
6. Si bien la Sala Superior favoreció el reconocimiento de los dere-

chos a la libre determinación, al autogobierno y a la consulta previa
para pueblos y barrios originarios, así como para las comunidades re-
sidentes en Ciudad de México, lo cierto es que no toma en cuenta la
afectación inmediata por los efectos de su sentencia, por lo que es ne-
cesario hacer valoraciones acerca de ello.
Fuentes consultadas
Constitución Política de la Ciudad de México. (2020). Obtenida de

http://www.infodf.org.mx/documentospdf/constitucion_cdmx/
Constitucion_%20Politica_CDMX.pdf.
Ferrajoli, L. (2010). El principio de igualdad y la diferencia de género. En
J. Cruz y R. Vázquez, Debates constitucionales sobre derechos hu-
manos de las mujeres (págs. 15-26). México: scjn.
iecm. (2019). IECM/ACU-CG-079/2019. Obtenida de https://www.
iecm.mx/www/_k/esdeley/IECM-ACU-CG-079-2019.pdf.
. (2020). Acuerdo del Consejo General. IECM/ ACU-CG-028/2020.
Obtenida de http://portal.iedf.org.mx/SCMGPC2016/paginas/
documentos/IECM-ACU-CG-028-2020.pdf.
Inegi. (2015). Encuesta Intercensal 2015. Obtenida el 17 de junio de
2020 de https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/
intercensal/2015/doc/eic_2015_presentacion.pdf
Jefatura de Gobierno. (2019). Instala el Gobierno de la Ciudad de México,
la Comisión Interinstitucional de los pueblos originarios. Obtenida
de https://jefaturadegobierno.cdmx.gob.mx/comunicacion/nota/
instala-el-gobierno-de-la-ciudad-de-mexico-la-comision-
interinstitucional-de-los-pueblos-originarios.
Meixueiro, G. y Vázquez, M. (En prensa). Qué son, cómo funcionan los
sistemas normativos indígenas y por qué son tan diferentes al sis-
tema de partidos políticos. En L. Valdés, Sistemas comparados.
México: Siglo xxi.
oit. (1991). Convenio Núm. 169 de la oit sobre pueblos indígenas
y tribales. Obtenida de https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/
public/—americas/—ro-lima/documents/publication/wcms_
345065.pdf.
171
Sala Regional Ciudad de México. (2020). SCM-JDC-22/2020. Obtenida

de https://www.te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/df/SCM-
JDC-0022-2020.pdf.
tecm. (2019). TECDMX-JLDC1383/2019 y acumulados. Obtenida de
https://www.tecdmx.org.mx/wp-content/uploads/2020/01/
VERSI%C3%93N-DEFINITIVA-SENTENCIA-TECDMX-JLDC-
1383-2019-Y-ACUMULADOS.pdf.
tepjf. (2020). SUP-REC-35/2020 y acumulados. Obtenida de https:
//www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/
ejecutoria/sentencias/SUP-REC-0035-2020.pdf.
172
Paridad
y representación
proporcional
Caso interpretación no neutral,
en favor del género femenino,
de las reglas de sustitución
de una fórmula de diputaciones
locales en caso de su ausencia
definitiva en Guerrero
Paulo Abraham Ordaz Quintero*
1) Hechos
Dos ciudadanos hombres fueron postulados como fórmula de candi-

datos a diputados locales en el segundo lugar de la lista de representa-
ción proporcional del Partido Verde Ecologista de México (pvem) en
el proceso electoral local 2017-2018 para renovar el Congreso del Es-
tado de Guerrero. Las fórmulas de candidaturas del primer y tercer
lugar de la lista del pvem eran mujeres.
Luego de la jornada electoral y de diversos juicios,1 se determinó
que al pvem solo le correspondía una diputación de representación
proporcional. La curul se le otorgó a la fórmula integrada por las can-
didatas mujeres del primer lugar de la lista de representación propor-
cional (como diputada propietaria y suplente, respectivamente). La
fórmula de hombres del segundo lugar de la lista no formaría parte del
Congreso local.
Sin embargo, posteriormente, ambas diputadas locales, propietaria
y suplente, solicitaron licencia de su cargo por tiempo indefinido. Co-
mo tales licencias implicaban una ausencia definitiva de las diputadas,
la Comisión Permanente del Congreso de Guerrero aplicó el artículo
la Federación, adscrito a la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
1 En concreto, el recurso de reconsideración SUP-REC-1041/2018.
175
Caso interpretación no neutral, en favor del género femenino...
47, párrafo 1, fracción II, parte final, de la Constitución local, el cual

señala que
la ausencia definitiva […] de un Diputado de representación propor-

cional, será cubierta por el suplente de la fórmula. Si la vacante se
presenta respecto de la fórmula completa será cubierta por aquella
fórmula de candidatos del mismo partido que siga en el orden de la
lista respectiva.
La Comisión Permanente del Congreso aplicó la disposición an-

terior de la forma que estimó apegada a derecho y, como consecuen-
cia de ese ejercicio, le tomó protesta al candidato hombre ubicado en
el segundo lugar de la lista de representación proporcional del pvem.
Inconformes con ese resultado, distintas legisladoras integrantes
del Congreso promovieron conjuntamente un juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc) federal, a
fin de sostener que la decisión de la Comisión era contraria al princi-
pio de paridad género, pues el lugar ganado por una fórmula de muje-
res se le estaba dando a un hombre.
La Sala Regional Ciudad de México resolvió el caso (SCM-JDC-
-66/2019) en el sentido de dejar sin efectos la toma de protesta al can-
didato hombre y ordenó la toma de protesta de la siguiente fórmula de
candidaturas del género femenino de la lista de representación pro-
porcional del pvem; esto es, la fórmula de candidatas del tercer lugar
de la lista.
Para ello, la Sala Regional tomó distintas decisiones relevantes. Pri-
mero, determinó que debía conocer directamente del caso por medio
de la figura del salto de instancia (per saltum), que implicaba que las
actoras no tenían que agotar un juicio ante el Tribunal Electoral de la
Ciudad de México.
En segundo lugar, la Sala Regional señaló que las actoras tenían in-
terés jurídico para demandar, pues, aunque el resultado del litigio no
las beneficiaría de manera directa e individual, acudían en representa-
ción del género femenino, en defensa de los derechos de las mujeres, lo
cual era acorde con la jurisprudencia de la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En tercer lugar, la Sala Regional Ciudad de México estimó que el ór-
gano legislativo responsable tenía el deber de implementar una acción
176
afirmativa, a fin de respetar el orden de prelación de la lista a partir

de una óptica de género. Tal medida implicaba que la ausencia de una
mujer legisladora debía ser cubierta necesariamente por otra mujer.
Inconforme con esas decisiones, el candidato del segundo lugar de
la lista de representación proporcional —a quien ya habían tomado
protesta como diputado local y, posteriormente, habían removido—
promovió un recurso de reconsideración (rec). También la representa-
ción del pvem promovió un rec con argumentos similares a los del jdc.
El ciudadano recurrente reclamó que no se justificaba el salto de ins-

tancia y que las actoras no tenían interés jurídico, pues no obtendrían
un beneficio personal y directo con la sentencia.
Asimismo, el recurrente se inconformó, pues, desde su óptica, la
Sala Regional demandada indebidamente implementó una acción afir-
mativa en beneficio de las mujeres, ya que:
a) No ponderó adecuadamente la paridad de género frente a los dere-

chos de autorganización de los partidos políticos y a ser votado.
b) No se justificó debidamente la implementación de una acción afir-
mativa adicional, pues no se estableció de manera oportuna ni se
motivó su necesidad ni se implementó a partir de un mecanismo
aplicable de manera general a todos los partidos.
c) No se probó que las candidatas que pidieron licencia lo hicieron de-
rivado de algún contexto de discriminación en contra de la mujer.
La Sala Superior conoció del caso y, en primer término, señaló que no

serían objeto de estudio los planteamientos del recurrente relaciona-
dos con el salto de instancia y el interés jurídico, ya que dichos temas
se consideran de mera legalidad y en el rec solo se analizan problemas
de constitucionalidad.
177
Caso interpretación no neutral, en favor del género femenino...
Posteriormente, la Sala Superior explicó que la medida adoptada

por la Sala Regional Ciudad de México no constituye la implemen-
tación de una acción afirmativa, sino una interpretación para hacer
efectivas las acciones afirmativas preexistentes. Es decir, si bien era in-
correcto indicar que la decisión de la Sala Regional constituía una acción
afirmativa, esa circunstancia era insuficiente para revocar la sentencia
impugnada, pues su conclusión era adecuada y se sostenía a partir de
una interpretación del marco normativo aplicable que hiciera efectiva la
paridad de género.
En la argumentación de la Sala Superior se retomó el contenido de
distintas reglas legales que, en síntesis, hacen alusión a un deber gene-
ral de garantizar la igualdad de oportunidades y la paridad de género
en el acceso a cargos de elección popular.
Enseguida, se retomó la línea jurisprudencial en la que la Sala Supe-
rior ha sostenido que las reglas dispuestas para maximizar la posibili-
dad de que las mujeres accedan a los cargos de elección popular deben
interpretarse y aplicarse procurando el mayor beneficio para las mu-
jeres, aun cuando en su formulación las disposiciones normativas que
incorporen un mandato de postulación paritaria, cuotas de género o
cualquier otra medida no incorporen, de manera expresa, criterios in-
terpretativos específicos.
Un nuevo pronunciamiento que la sentencia SUP-REC-60/2019 in-
corpora y supone un desarrollo de la línea jurisprudencial en la mate-
ria es el referente a que no solo las medidas afirmativas tienen que ser
interpretadas en un sentido que procuren el mayor beneficio para las
mujeres, sino todas aquellas normas que incidan en su aplicación y efi-
cacia, como lo serían las disposiciones que aludían al procedimiento
para cubrir las ausencias definitivas de los diputados y las diputadas
locales en Guerrero.
De esa manera, la optimización del mandato de paridad de género
vincula a todas las autoridades a llevar a cabo una interpretación no
neutral de las normas jurídicas, a fin de dotarlas de eficacia y evi-
tar sesgos o resultados que disminuyan sus efectos o refuercen los
obstáculos y las dificultades que enfrentan las mujeres en el acceso a
cargos de elección popular.
Los efectos y resultados de una lectura aparentemente neutral de
las normas pueden perjudicar o excluir a las personas pertenecientes
178
a los grupos en desventaja y, a su vez, favorecer a los grupos dominan-

tes. Para hacer frente a esa situación, la sentencia señala que las dispo-
siciones aplicables deben ser interpretadas en términos no neutrales, a
fin de que se empiece a hacer frente a la exclusión estructural que en-
frentan las personas pertenecientes a grupos sociales en desventaja y,
con ello, ir avanzando en la creación de estructuras de equidad.
De esa manera, en relación con el problema jurídico relativo a qué
fórmula de candidaturas debía ser llamada a tomar protesta —si la del
segundo lugar de la lista de representación proporcional que era de gé-
nero masculino o la del tercer lugar que era de género femenino—, la
Sala Superior señaló que si una posición por representación propor-
cional le correspondió a una fórmula de género femenino, como ocu-
rría en el caso (la fórmula del primer lugar de la lista) y por alguna
razón no es posible asignarla, entonces la asignación debe recaer en la
siguiente fórmula del género femenino, de acuerdo con el orden de
la lista. De lo contrario, se impediría alcanzar la finalidad perseguida,
esto es, garantizar la efectiva incorporación de las mujeres a los car-
gos electivos.
La Sala Superior concluyó que era innecesario afirmar que se esta-
ba implementado una acción afirmativa, cuando en realidad lo único
que se hacía era llevar a cabo una interpretación no neutral de las re-
glas existentes, sin que fuera necesario realizar la ponderación exigida
por el actor o probar un contexto de discriminación. La interpretación
no neutral era adecuada y, en principio, suficiente por sí misma para
evitar que en futuros casos se tomaran decisiones que obstaculizarían
el objetivo perseguido por las reglas legales dispuestas para favorecer
al género femenino, en casos similares.
De ahí que la Sala Superior dejara subsistente la decisión relativa a
privar de eficacia la toma de protesta del candidato hombre, pero deja-
ra insubsistente la orden dada por la Sala Regional Ciudad de México
para que el Congreso del Estado de Guerrero implementara las medi-
das de no repetición establecidas en la sentencia regional.
179
Género y representación proporcional.
SUP-REC-60/2019
El camino a la paridad en el Legislativo
El camino para lograr la postulación paritaria de candidaturas y, pos-

teriormente, la integración paritaria en los órganos legislativos ha sido
complejo, en especial, porque los actores políticos han mostrado una
conducta permanente por buscar la manera de evitar las cuotas de gé-
nero y las acciones afirmativas, por lo que los criterios jurisprudencia-
les son los que han marcado el camino y establecido la obligatoriedad
para lograr, a punta de sentencias, la paridad en la conformación de
los parlamentos.
En 2002 se implementaron las cuotas de género para la postulación de
los partidos políticos; en ellas, se estableció que dichos institutos de-
bían buscar la forma de lograr una postulación de 70 % de las candi-
daturas de un género y 30 % del otro, aunque no era obligatoria, sino
más bien optativa. Así, en 2003, esta cuota fue capaz de generar 33 %
de candidatas por ambos principios. Si bien las cifras parecían prome-
tedoras, lo que en un comienzo produjo esperanzas terminó con bajas
representaciones al tener como resultado que una de cada cinco legis-
ladoras llegara a ocupar el cargo, es decir, solo 23 % de las postuladas.1
1 Alanis Figueroa, María del Carmen, “Evolución de la paridad: el caso mexicano”, sitio Reformas
políticas en América Latina, consultable en https://reformaspoliticas.org/reformas/genero-y-
politica/maria-del-carmen-alanis-figueroa/evolucion-de-la-paridad-el-caso-mexicano/.
181
Género y representación proporcional
Para las reformas constitucional de 2007 y legales de 2008, la cuota

de género se incrementó de modo tal que la postulación fue de 60 % de
un género y 40 % del otro, además de que se determinó la obligatorie-
dad en la postulación. Con esta nueva cuota, las mujeres alcanzaron
49 % de las candidaturas por el principio de representación propor-
cional y 31 % por el de mayoría relativa. De este universo, las mujeres
resultaron electas en 29 % de las 500 curules de la Cámara de Dipu-
tados.2
Adicionalmente se estableció en la legislación electoral que, a efec-
tos de las listas de representación proporcional —las cuales se confor-
man por 40 candidaturas para la Cámara de Diputados por cada una
de las cinco circunscripciones electorales en las que está dividido el
país—, estas debían formarse por bloques de cinco en cinco integran-
tes y alternarse, de manera que en cada uno deban haber dos personas
de un género y tres del otro.3
Aquí tiene lugar uno de los primeros criterios que han forjado el ca-
mino a la paridad en el Legislativo. Debido a que los partidos políticos
habían acomodado cada bloque de modo que, por lo general, los tres
primeros lugares fueran ocupados por hombres y los dos últimos por
mujeres, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (tepjf) intervino al resolver el SUP-JDC-461/20094 y defi-
nir así los alcances de la regla de alternancia en la conformación de las
listas de representación proporcional, en la cual, en cada bloque, se co-
locaba en forma sucesiva a una mujer seguida de un hombre o vicever-
sa, de manera que en ningún bloque pudieran haber dos personas del
mismo género colocadas de manera consecutiva.5
En las elecciones de 2009, los partidos políticos fueron obligados
por primera vez a cumplir con las cuotas de género establecidas en la
2 Ídem.
3 El artículo 220, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electora-

les señalaba “Las listas de representación proporcional se integrarán por segmentos de cinco
candidaturas. En cada uno de los segmentos de cada lista habrá dos candidaturas de género
distinto, de manera alternada”.
4 Resuelto el 6 de mayo de 2009, consultable en https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/
html/SUP/2009/JDC/SUP-JDC-00461-2009.htm.
5 Este precedente dio pie a la jurisprudencia 29/2013, de rubro REPRESENTACIÓN PROPOR-
CIONAL EN EL CONGRESO DE LA UNIÓN. ALTERNANCIA DE GÉNEROS PARA CON-
FORMAR LAS LISTAS DE CANDIDATOS.
182
legislación electoral, lo cual se refleja en un importante avance en la

conformación del Congreso de la Unión, pues la cantidad de mujeres
pasó de 114 en la legislatura 2006-2009 a 142 en la nueva legislatura
2009-2012.6
A pesar de este primer avance, la resistencia de los partidos fue
notoria: una vez que la candidata ganadora tomara posesión del car-
go como legisladora, se le hacía renunciar a este para que el suplente
hombre ocupara la curul por el periodo que duraba el cargo. A este ti-
po de acciones se les conoció como caso Juanitas.7
Para las elecciones de 2012, tanto los partidos políticos como las
autoridades electorales ya se sabían el caminito. Uno de los obstáculos
para el cumplimiento de las cuotas de género era el artículo 119, párra-
fo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(Cofipe), en el que se estableció una salvedad a la postulación parita-
ria de candidaturas, pues señalaba que “quedan exceptuadas de esta
disposición las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de
un proceso de elección democrático, conforme a los estatutos de cada
partido”.8 Así, los partidos políticos se basaron en este segundo párrafo
a fin de justificar el incumplimiento de las cuotas de género.
De este modo, entre la salvedad del artículo 119, párrafo 2, del Cofi-
pe y las diputadas Juanitas, parecía que las cuotas de género podían ser
fácilmente burladas; sin embargo, las autoridades electorales se asegu-
raron de que el cumplimiento de las cuotas fuera irrestricto por par-
te de los partidos políticos, y en este sentido, fueron claves los juicios
ciudadanos identificados como SUP-JDC-12624/2011 y acumulados,9
6 Vazquez Correa, Lorena, “Paridad y agenda de género en el Congreso de la Unión LXIV Le-
gislatura (2018-2021)”, Mirada Legislativa, número 151, julio 2018.
7 El primer caso que conoció la justicia electoral fue el SUP-JDC-3049/2009 y acumulados, en
el cual una diputada pidió licencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y, debido a
su omisa respuesta, impugnó ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, la cual determinó que sí hubo omisión al no responder a la solicitud de licencia,
y se ordenó que emitiera una respuesta. A este caso le siguieron al menos una decena más, en
los cuales una mujer legisladora pedía licencia y quien asumía el cargo era un hombre.
8 El Consejo General del Instituto Federal Electoral sostuvo que los procedimientos democrá-
ticos son aquellos en los que la elección de las candidaturas se realice de forma directa por la
militancia del partido o por la ciudadanía.
9 Resuelto el 30 de noviembre de 2011, consultable en https://www.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/sup/2011/jdc/sup-jdc-12624-2011.htm.
183
así como los respectivos incidentes que se presentaron en este asunto,

pues en ellos se adoptaron diversas medidas para impedir que hubiera
un fraude a la ley y, con ello, buscar la evasión de la cuota.
En esta sentencia se determinó, por un lado, que los partidos están
obligados a cumplir con las cuotas de género en una proporción
de 60-40, ya que se inaplicó el párrafo segundo del artículo 219 del
Cofipe, señalando que todos los procesos de selección de candidaturas
son democráticos, y, por el otro, a fin de evitar casos como los de 2009,
se obligó a que las fórmulas se registrasen con propietarias y suplen-
tes del mismo género.10
Este precedente impulsó de manera determinante la paridad de gé-
nero, pues no solo logró una conformación mucho más paritaria de la
legislatura 2012-2015, sino que impulsó cambios fundamentales en
la reforma de 2014, ya que a partir de ese momento se determinó la
postulación paritaria de las candidaturas.
A partir de entonces ha habido avances sustantivos hacia la paridad
de género, muchos de ellos originados en criterios jurisdiccionales.
A continuación señalo algunos:
1) Paridad horizontal y vertical en la postulación de planillas para in-

tegrar un ayuntamiento.
2) Ajustes en las listas de representación proporcional a efectos de
garantizar la conformación paritaria de los órganos legislativos.
3) Listas de representación proporcional encabezadas por mujeres.
Derivado de estos criterios adoptados por las autoridades electora-

les, en la legislatura 2012-2015 hubo un incremento en la representati-
vidad de las mujeres en el Congreso de la Unión. Así, en la Cámara de
Diputados se contabilizó a 213 mujeres, es decir, se conformó de 42.6 %
de integrantes de este género, mientras que en el Senado de la República
se tuvo la presencia de 42 de ellas, lo cual, aunque no era significativo, sí
representó el doble de mujeres que en la legislatura anterior.
10 Este criterio originó la jurisprudencia 16/2012, de rubro CUOTA DE GÉNERO. LAS

FÓRMULAS DE CANDIDATOS A DIPUTADOS Y SENADORES POR AMBOS PRINCI-
PIOS DEBEN INTEGRARSE CON PERSONAS DEL MISMO GÉNERO.
184
Respecto a la integración de los órganos legislativos al momento de

la asignación de diputaciones por el principio de representación pro-
porcional, el criterio que ha prevalecido en el Tribunal Electoral es que
se debe armonizar la aplicación del orden de prelación de las listas de
candidaturas registradas ante la autoridad electoral con los principios
de equidad, paridad y alternancia de género, así como con el derecho de
igualdad de oportunidades, según se sostiene desde el SUP-REC-
-112/2013.11
Este asunto implicó que la cuota de género debía trasladarse tam-
bién al momento de la asignación de diputaciones por el principio de
representación proporcional, pues de esta forma se garantiza su efec-
tividad en la integración del órgano legislativo.
El principio de paridad fue incorporado a nuestra Constitución en
2014. El artículo 41 constitucional establece que los partidos políticos
deberán postular paritariamente sus candidaturas para los congresos
federal y locales. Las leyes electorales se encargaron de determinar di-
versas medidas para instrumentalizarla. El proceso de armonización
legislativa culminó en las entidades federativas con las elecciones en
2015, antes de que iniciara el proceso electoral.12
Esta reforma estableció un principio de igualdad sustantiva —es
decir, real— en materia electoral, de manera que su interpretación fue
evolucionando para garantizar que la igualdad de género se diera tan-
to en la postulación de las candidaturas como en la integración de los
órganos de representación, por lo que, a partir de entonces, las autori-
dades electorales debían establecer medidas para aplicar y garantizar
el principio de paridad de manera progresiva.
Atendiendo a esta reforma constitucional y siguiendo su línea ju-
risprudencial, el Tribunal Electoral señaló que la observancia y aplica-
ción del principio de paridad no genera una afectación a los principios
de autodeterminación de los partidos políticos, pues la finalidad de la
11 Resuelto el 30 de noviembre de 2013, consultable en https://www.te.gob.mx/colecciones/

sentencias/html/SUP/2013/REC/SUP-REC-00112-2013.htm.
12 Bonifaz Alfonzo, Leticia, El principio de paridad en las elecciones: aplicaciones, resultados y
retos, Suprema Corte de Justicia de la Nación, pp. 1, consultable en https://www.scjn.gob.mx/
sites/default/files/derechos_humanos/articulosdh/documentos/2016-12/PRINCIPIO%20
DE%20PARIDAD.pdf (consultada el 3 de septiembre de 2020).
185
paridad es lograr un equilibrio en la participación política de hombres

y mujeres. Dicho criterio se sostuvo en el SUP-REC-128/2015.13
En ese sentido, finalmente se adoptó el criterio en el cual se señala
que las autoridades electorales deben instrumentar medidas adiciona-
les para garantizar la paridad de género en la integración de un órgano
colegiado de elección popular, entre las cuales están la modificación
del orden de prelación de las listas, siempre y cuando esto no impli-
que un afectación desproporcionada o innecesaria de otros principios
o derechos involucrados.14
Aun así, los partidos políticos no han cesado en su búsqueda de al-
ternativas para evitar la postulación de mujeres a cargos de elección
popular. Ejemplo de lo anterior es lo ocurrido en Oaxaca cuando, pa-
ra cumplir con la postulación paritaria, dos partidos políticos registra-
ron como candidaturas transgénero a personas que en realidad eran
hombres.15
En Chiapas sucedió otro caso en el que un partido político bus-
có evitar que los escaños obtenidos por el principio de representación
proporcional o las regidurías ganadas por esta misma vía fueran asig-
nadas a sus candidatas, para lo cual provocó una renuncia masiva de
candidatas, muchas de ellas electas, de manera que la autoridad elec-
toral no tuviera más opción que asignar las diputaciones o regidurías
a los hombres. En este caso, fue el Instituto Nacional Electoral el que
intervino al atraer el caso y determinar que si dicho partido no tenía
candidaturas de mujeres a las cuales asignarles la diputación o regidu-
ría se le atribuiría a otro partido que sí tuviera candidaturas de muje-
res en sus listas.16
13 Resuelto el 6 de mayo de 2015, consultable en https://www.te.gob.mx/Informacion_

juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-REC-0128-2015.pdf.
14 Ver jurisprudencia 6/2015, de rubro PARIDAD DE GÉNERO. DEBE OBSERVARSE EN LA
POSTULACIÓN DE CANDIDATURAS PARA LA INTEGRACIÓN DE ÓRGANOS DE RE-
PRESENTACIÓN POPULAR FEDERALES, ESTATAL Y MUNICIPALES.
15 SUP-JDC-304/2018, resuelto el 1 de junio de 2018, consultable en https://www.te.gob.mx/
colecciones/sentencias/html/SUP/2018/JDC/SUP-JDC-00304-2018.htm.
16 Ver el acuerdo INE/CG1307/2018 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral,
consultable en https://repositoriodocumental.ine.mx/pdfjs-flipbook/web/viewer.html?
file=/xmlui/bitstream/handle/123456789/98353/CGex201809-12-rp-unico.pdf?
sequence=1&isAllowed=y.
186
Para entender el caso que es objeto de análisis en este texto es fun-

damental no solo conocer, sino también comprender el camino que se
ha transitado para buscar la igualdad sustantiva de hombres y muje-
res en la vida política y en la conformación del Legislativo, en el cual
ha habido avances importantes para lograr la paridad, pero también
sigue habiendo intentos por burlarla.
Paridad en el Congreso de Guerrero.

El caso del SUP-REC-60/2019 y acumulado
El caso que va a ser objeto de análisis se da a partir de la separación

del cargo de una diputada propietaria y su suplente en el Congreso
de Guerrero, quienes pertenecían al grupo parlamentario del Partido
Verde Ecologista de México (pvem). Como lo marca el artículo 47, pá-
rrafo 1, fracción II, de la Constitución del Estado de Guerrero,17 para
cubrir la diputación vacante se llamó a la siguiente fórmula de legisla-
dores que estaba registrada en la lista de representación proporcional
del partido y se le tomó protesta.
Lo que se hizo fue dar un estricto cumplimiento a la disposi-
ción constitucional, de manera que quien cubriría la vacante sería la
fórmula de diputados que seguía, conforme al orden estricto en la lista
de representación proporcional que en su momento el pvem en Gue-
rrero había registrado ante la autoridad electoral.
Dado que esta era una fórmula conformada por hombres y la que
se retiró en función de la licencia solicitada era una integrada por mu-
jeres, diferentes legisladoras del Congreso de Guerrero promovieron
juicios ciudadanos en los que, en esencia, alegaban que para garantizar
el cumplimiento de la conformación paritaria del Congreso se debía
haber llamado a la siguiente fórmula de mujeres de la lista del parti-
do y no solamente a la fórmula inmediata de acuerdo con el orden es-
tricto de la lista.
17 El texto del artículo, en la parte que corresponde, dice: “Si la vacante se presenta respecto
de la fórmula completa, será cubierta por aquella fórmula de candidatos del mismo partido
que siga en el orden de la lista respectiva”.
187
Debido a que la impugnación se promovió al saltarse la vía local,

quien conoció el asunto en primera instancia fue la Sala Regional Ciu-
dad de México del tepjf. Así, al resolver los juicios promovidos18
determinó que, a manera de acción afirmativa a favor de las muje-
res, se debía ordenar que se tomara protesta a la siguiente fórmula
compuesta por mujeres de la lista de representación proporcional del
partido, pues de este modo se garantizaba el cumplimiento del princi-
pio de paridad de género que se buscó desde la asignación de curules
mediante el principio de representación proporcional.
La Sala Regional Ciudad de México también ordenó medidas de re-
paración, las cuales, por una parte, consistieron en medidas de res-
titución como dejar sin efectos la toma de protesta del diputado que
fue llamado a ocupar la diputación vacante y asignar dicho escaño a
la siguiente fórmula de género femenino de la lista de representación
proporcional, y, por la otra, en medidas de no repetición, las cuales
consistieron en vincular al congreso local para que regule el proce-
dimiento de sustitución de vacantes de diputaciones electas bajo el
principio de representación proporcional, observando el principio de
paridad de género.
Lo resuelto por la Sala Regional Ciudad de México fue impugnado
en segunda instancia por el diputado al que se le tomó posesión en un
primer momento y por el pvem.
Los argumentos expuestos por los recurrentes se centraron en
cuatro puntos medulares:
1) No había justificación para saltarse la instancia local.

2) La falta de interés jurídico de las impugnantes, pues ninguna de
ellas era la diputada propietaria o su suplente que ocupaban el si-
guiente lugar de mujeres en la lista.
3) No se realizó un ejercicio de ponderación entre el principio de pa-
ridad y los principios de certeza jurídica y autorganización de los
partidos políticos.
4) No se justificaba una acción afirmativa, ya que para ello era nece-
sario que se probara que se había dado un caso de discriminación
contra la mujer.
18 SCM-JDC-66/2019 y acumulados, consultable en https://www.te.gob.mx/EE/SCM/2019/

JDC/66/SCM_2019_JDC_66-843977.pdf.
188
Al resolver estos recursos,19 la Sala Superior del tepjf confirmó la

decisión de la Sala Regional Ciudad de México; sin embargo, consideró
que no se trataba de una acción afirmativa, sino más bien era la maxi-
mización de una acción previamente adoptada: la alternancia por gé-
nero en las listas de representación proporcional para procurar una
mejor participación de las mujeres en cargos de elección popular. In-
cluso, señaló diversos precedentes en los que se había adoptado dicho
criterio.
Como parte de la argumentación de la sentencia, se señala que a pe-
sar de que la Constitución local establece que en caso de vacancia de
una fórmula asignada por el principio de representación proporcional
se debe tomar protesta a la fórmula siguiente, esto no puede tomarse
de modo literal ni debe hacerse una lectura neutral por parte del Con-
greso, pues cuando se afecta a grupos vulnerables (en el caso de las
mujeres) o se mantienen estructuras de inequidad (que hace referencia
a las restricciones que enfrentan las personas en muchas áreas de su vi-
da, entre ellas, el acceso al ejercicio de derechos, y que no experimen-
tan aquellas personas pertenecientes a grupos más aventajados), se
debe privilegiar el cumplimiento de la cuota o de la acción afirmativa,
pues solo de esta forma se garantiza una progresividad en la represen-
tación de grupos minoritarios o vulnerables.
Por tanto, aunque la Sala Superior reconoce que por ley (neutral-
mente) la asignación debía hacerse a la segunda fórmula en la lista, no
se puede ignorar que al hacerlo se violen los avances procurados por la
legislación de Guerrero en materia de paridad. Es por ello que se con-
sideró necesario interpretar este tipo de casos a futuro en el sentido de
que si una fórmula ausente le corresponde a mujeres, quien ocupe su
lugar también debe ser una mujer conforme al orden que se establece
en la lista de representación proporcional del partido.
De este modo, la Sala Superior confirmó que quien debía tomar
protesta como nueva legisladora era la siguiente fórmula de mujeres
que estuviera en la lista de representación proporcional, pero que esto
no implicaba una medida afirmativa.
19 Recursos de reconsideración con número de expediente SUP-REC-60/2019 y SUP-

-REC-61/2019. El magistrado ponente de estos asuntos fue Reyes Rodríguez Mondragón.
189
Análisis del caso
Forma
El caso en análisis es un recurso de reconsideración (rec) que se inter-

puso contra una sentencia de la Sala Regional Ciudad de México, en la
cual se determinó que quien debía ocupar la diputación vacante era
la siguiente fórmula de mujeres que estuviera en la lista de representa-
ción proporcional del pvem.
Considero que la primera forma de garantizar el ejercicio de los de-
rechos de la ciudadanía es observando las reglas procesales de los me-
dios de impugnación, por lo que haré un breve comentario acerca de
la procedencia de este recurso.
El rec se encuentra previsto en el artículo 61 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime);20
por medio de él se conocen, en segunda instancia, las impugnaciones
en contra de las sentencias emitidas por las salas regionales en los jui-
cios de inconformidad y, en tercera instancia, asuntos muy específicos,
concretamente cuando se haya estudiado la constitucionalidad de un
precepto y determinado su inaplicación, lo que hace que el recurso de
reconsideración sea de carácter extraordinario.
En el caso, la sentencia de la Sala Regional Ciudad de México no ha-
ce ningún estudio de constitucionalidad, mucho menos inaplica algún
precepto legal por ser contrario a la Constitución, por lo que la justifi-
cación para cumplir con el requisito de procedencia es que la Sala Re-
gional hizo “una interpretación directa del mandato constitucional de
paridad de género establecido en el artículo 41, base I, párrafo segun-
do, de la Constitución general”.
20 Artículo 61.-1. El recurso de reconsideración sólo procederá para impugnar las sentencias de
fondo dictadas por las Salas Regionales en los casos siguientes:
a) En juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra de los resultados de
las elecciones de diputados y senadores, así como las asignaciones por el principio de re-
presentación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo General del
Instituto, siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en este or-
denamiento, y
b) En los demás medios de impugnación de la competencia de las Salas Regionales,
cuando hayan determinado la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria
a la Constitución.
190
Es claro que la Sala Superior ha ido ampliando la procedencia del

rec hasta convertirlo en un medio ordinario para conocer en tercera
instancia todos aquellos asuntos que sean de interés de las magistradas
y los magistrados; en el caso que es objeto de análisis, justifican su pro-
cedencia en la jurisprudencia 26/2012, de rubro RECURSO DE RE-
CONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE SALAS
REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE
PRECEPTOS CONSTITUCIONALES.
Entiendo claramente que el criterio de la Sala Superior ha sido
reiterado y los temas respecto a la procedencia del rec han sido am-
pliamente discutidos prácticamente desde 2008, cuando se comenzó
a ampliar la procedencia de este recurso, por lo que la jurisprudencia
es vasta. Aun así, me parece pertinente comentar este tema, pues con-
sidero que la ampliación de los requisitos de procedencia del recurso
de reconsideración genera efectos no deseados en la justicia electoral,
mismos que enumeraré:
1) Se modifica el texto de la ley de facto, pues la Ley de Medios de Im-

pugnación es clara al señalar cuáles son los supuestos de proce-
dencia del rec y, a pesar de ello, la Sala Superior los ha ampliado
mediante jurisprudencia, algo que el legislador no realizó a pesar
de que ha habido importantes reformas en materia electoral que
impactaron en la lgsmime.
2) La cadena impugnativa se ha vuelto más larga y compleja. Los
tiempos electorales son sumamente breves, con plazos de 3 y 4
días, y al aumentar una instancia que originalmente no estaba pre-
vista en el diseño del sistema de medios de impugnación se genera
incertidumbre, pues en muchos casos, al llegar al último grado ju-
risdiccional, los asuntos están encima del tiempo y pueden volver-
se irreparables.
3) Se han minado las facultades constitucionales de las salas regiona-
les, pues ahora parece que basta con que pongan la palabra Cons-
titución para que la sentencia sea susceptible de revisión en una
siguiente instancia. No debemos olvidar que, constitucionalmente,
las salas regionales son instancias definitivas, cuyas sentencias son
inatacables, salvo en casos específicos; sin embargo, los criterios
191
de la Sala Superior respecto de la procedencia del rec han cam-

biado esto.21
Fondo
Para entender el fondo de este asunto es importante conocer cómo

fue la asignación de curules por el principio de representación
proporcional para integrar el Congreso del Estado de Guerrero, lo cual
se advierte en el SUP-REC-1041/2018 y acumulados,22 en el cual la
Sala Superior realizó en plenitud de jurisdicción la asignación de
diputaciones por medio de dicho principio.
Al ejecutar la fórmula prevista en la legislación electoral local, una
vez realizadas las interpretaciones de los diferentes conceptos de vota-
ción que se manejan, la Sala Superior asignó 9 diputaciones a las can-
didaturas de los hombres y 8 a las de las mujeres.
Cabe señalar que, en esta impugnación, la Sala Superior no se pro-
nunció en torno a una conformación paritaria en el Legislativo local,
pues ello no fue materia de agravio por parte de las y los actores.
En cuanto al fondo del asunto, el punto consistía en interpretar lo
establecido en el artículo 47, párrafo 1, fracción II, de la Constitución
del Estado de Guerrero, que señala que, en caso de que una diputación
se encuentre vacante, se cubrirá por la fórmula de candidatos del mis-
mo partido que siga en el orden de la lista de representación propor-
cional, en armonía con el principio de paridad de género.
Para entender los alcances que se le deben dar al principio de pari-
dad de género es necesario valorarlo no solo a partir de su estableci-
miento en el artículo 41 constitucional, sino también por la evolución
que ha tenido su interpretación en la jurisprudencia del Tribunal Elec-
toral, así como sus alcances y su aplicación. Es importante destacar la
progresividad que se ha buscado a efectos de garantizar la igualdad y
la equidad en la participación política de las mujeres en todos los es-
pacios, particularmente en los ámbitos legislativos y municipales, pues
21 Así lo dispone el artículo 99 constitucional.

22 Resuelto el 31 de agosto de 2018, consultable en https://www.te.gob.mx/Informacion_
juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-REC-1041-2018.pdf.
192
no podemos negar que esta es una asignatura pendiente en los cargos

unipersonales.23
De esta forma, la consecuencia de las acciones afirmativas aplica-
das para conformar el Congreso del Estado de Guerrero era buscar
una integración paritaria; de ahí que resulta lógico que, en seguimien-
to a estas acciones afirmativas, en caso de que alguien deba ocupar la
vacante de una curul que fue electa por el principio de representación
proporcional sea la siguiente persona en la lista del partido, pero siem-
pre cuidando que sean del mismo género de quienes abandonaron la
diputación vacante y su suplencia.
De lo contrario, la acción afirmativa sería inútil, ya que una vez que
se conforma la legislatura y conociendo el historial de los partidos po-
líticos para evadir el cumplimiento de las cuotas de género, sería fácil
que se repitan casos como los de las diputadas Juanitas en 2009.
Entenderlo de otra forma implicaría desconocer los avances en la
igualdad y la equidad de la participación política de las mujeres, los
cuales, desde 2002, se han logrado a golpe de sentencias y median-
te posteriores reformas legislativas que han hecho que México sea un
ejemplo mundial en materia de paridad de género, pues es uno de los
pocos países que tiene congresos —federal y locales— prácticamen-
te paritarios. En Latinoamérica, solo Bolivia y Cuba tienen una mayor
cantidad de mujeres en sus congresos federales que México.
23 Actualmente, en 2020, solo hay 2 mujeres gobernadoras en las 32 entidades federativas que
tiene México, y en la historia solo ha habido 9 gobernadoras o jefas de gobierno: Griselda
Álvarez (Colima), Dulce María Sauri (Yucatán), Beatriz Paredes (Tlaxcala), Amalia García
(Zacatecas), Rosario Robles (Distrito Federal), Ivonne Ortega (Yucatán), Claudia Pavlovich
(Sonora), Martha Erika Alonso (Puebla) y Claudia Sheinbaum (Ciudad de México).
193
Gráfica 1. Presencia de la mujer en los

congresos de Latinoamérica
80
60
53.1
53.2
48.2
47.4
46.7
45.6
44.6
38.9
38.0
35.6
40
31.9
31.6
30.9
30.9
30.0
29.4
26.8
25.0
22.2
22.2
22.6
21.1
21.1
20.0
19.4
18.7
17.5
16.7
15.0
15.0
13.3
20
12.8
13.0
11.1
9.4
2.5
0
Haití
Belice
Antigua y Barbuda
Bahamas
San Vicente y las
Suriname
granadinas
Saint Kitts y Nevis
Paraguay
Brasil
Santa Lucía
Jamaica
Colombia
Guatemala
Barbados
Honduras
Panamá
Chile
Dominicana
Perú
República Dominicana
El Salvador
Trinidad y Tobago
Guyana
Uruguay
Portugal
Ecuador
Argentina
Nicaragua
Costa Rica
Granada
España
México
Cuba
Bolivia (Estado Plurinacional de)
América Latina y el Caribe

Venezuela (República Bolivariana de)
Porcentaje
Fuente: Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe,

https://oig.cepal.org/es/indicadores/poder-legislativo-porcentaje-mujeres
-organo-legislativo-nacional-camara-baja-o-unica.
Conclusiones
El camino hacia la equidad y la igualdad de género en la participación

política de las mujeres en México ha sido largo y sinuoso. Llevamos ca-
si 20 años desde que las primeras cuotas de género se instrumentaron
en la legislación, por lo que el cumplimiento irrestricto de la cuota se
ha logrado a golpe de sentencias.
Los avances para lograr más espacios de las mujeres en los órganos
colegiados de elección popular se han dado a partir de la adopción de
acciones afirmativas derivadas de las sentencias emitidas por los ór-
ganos jurisdiccionales, así como de interpretaciones jurisprudenciales
que han buscado impulsar la participación política femenina al hacer
efectivo el principio de paridad de género; muchas de ellas, posterior-
mente, se han incorporado a la legislación electoral, ya sea en el ámbito
constitucional o en el plano legal —federal y local—.
En este camino hemos visto una constante voluntad de los partidos
políticos por evitar las cuotas de género, para lo cual han buscado eva-
194
dir el cumplimiento de la ley, ya sea a partir de interpretaciones que

desnaturalizan el sentido de dichas cuotas o por medio de conductas
que implican un fraude a la ley, pues lo que buscan con ellas es crear si-
tuaciones a partir de las cuales finjan cumplir con las cuotas, pero que
en la realidad no lo hacen, como fueron los casos de las diputadas Jua-
nitas en 2009 o de las candidaturas trans en 2018.
Es por ello que comparto el criterio que se sostiene en el recurso
de reconsideración 60/2019, pues atiende a esta línea jurisprudencial
en la que se ha buscado interpretar la ley, a partir de criterios progre-
sivos, de manera que favorezca no solo la postulación paritaria de las
candidaturas, sino también la conformación paritaria de los órganos
colegiados de elección popular, como son los legislativos.
Finalmente, a manera de reflexión, el avance de la participación
política de las mujeres durante todos estos años ha sido palpable y re-
al, en los que las cuotas y las acciones afirmativas han sido efectivas,
como se puede advertir en las gráficas 2 y 3.
Gráfica 2. Senado de la República
65
2018-2024
63
86
2012-2018
42
106
2006-2012
22
108
2000-2006
20
0 20 40 60 80 100 120
Mujeres Hombres
Fuente: Elaboración propia con información de Vazquez Correa, Lorena, “Paridad y

agenda de género en el Congreso de la Unión LXIV Legislatura (2018-2021)”,
Mirada Legislativa, número 151, julio 2018.
195
Gráfica 3. Cámara de Diputados
260
2018-2021
240
287
2015-2018
213
315
2012-2015
185
358
2009-2012
142
386
2006-2009
114
385
2003-2006
115
417
2000-2003
83
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Mujeres Hombres
Fuente: Elaboración propia con información de Vazquez Correa, Lorena,

“Paridad y agenda de género en el Congreso de la Unión LXIV Legislatura
(2018-2021)”, Mirada Legislativa, número 151, julio 2018.
Este avance también es palpable en el ámbito local: a la fecha en que

se escribió este texto, 4 congresos locales son paritarios, 15 tienen ma-
yoría de hombres y 13, de mujeres, tal como se expone en la gráfica 4.
196
Gráfica 4. Distribución por sexos en los

congresos locales de México
40
38
37
35
33 33
30
27
25 25 25 25
25
23
22
21 21 21
20 20 20
20 19 19 19 19 19
18 18 18 18
17 17 17
17
16 16
15
15 15 15 15 15 15 15
15 14 14 14 14 14 14
13 13 13 13 13
12 12 12 12 12 12
11 11 11
10 10
10 9
6
5
Mujeres Hombres
Fuente: Elaboración propia con información de laboratorioelectoral.mx.
Es evidente que la paridad no se hubiera logrado si no fuera por los

criterios adoptados desde el Tribunal Electoral; sin embargo, el punto
a valorar es hasta cuándo seguirán siendo necesarias las cuotas de gé-
nero y las acciones afirmativas. Su naturaleza indica que son medidas
temporales, pero la realidad nos deja ver que no estamos cerca de que
pueda haber paridad ni equidad, mucho menos igualdad, si no es por
medio de las cuotas y las acciones afirmativas.
Fuentes consultadas
Freidenberg, Flavia, La representación política de las mujeres en México,

Instituto Nacional Electoral, Universidad Nacional Autónoma de
México, México, 2017.
197
Vazquez Correa, Lorena, “Paridad y agenda de género en el Congreso de

la Unión LXIV Legislatura (2018-2021)”, Mirada Legislativa, núme-
ro 151, julio 2018, consultable en http://bibliodigitalibd.senado.gob.
mx/bitstream/handle/123456789/4053/Paridad%20y%20agenda%20
de%20g%C3%A9nero%20en%20el%20Congreso%20de%20la%20
Uni%C3%B3n%201%20%281%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
, Democracia igualitaria, Criterios jurisprudenciales para la equidad
de género e inclusión de comunidades indígenas, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, 2.a edición, México, 2014.
198
Violencia
política
de género
Caso Congreso de Morelos
Marcela Talamás Salazar*
1) Hechos
En la sesión ordinaria del Congreso del Estado de Morelos que tuvo

lugar el 10 de octubre de 2019, se discutió la posibilidad de remover a
quien en ese momento fungía como vicepresidenta del Congreso local,
por hechos que aparentemente realizó el 2 de octubre de ese año: a)
haber insultado a un diputado e incitado a que las y los asistentes del
Pleno hicieran lo propio, y b) ante la ausencia del presidente de la Mesa
Directiva, actuando como vicepresidenta, pese a su deber de mantener
el orden, haber permitido la entrada de un grupo musical y autoriza-
do el uso del equipo de sonido del recinto legislativo para convertirlo
en un karaoke.
En dicha sesión, el diputado José Casas González realizó las mani-
festaciones1 que dieron origen a este asunto:
* Secretaria de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, adscrita a la ponencia de la magistrada Janine M. Otálora Malassis.
1 La Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos emitió una recomendación res-
pecto a las manifestaciones materia de este asunto. Entre otras cosas, destacó que si bien el
discurso del diputado José Casas González obedecía a estereotipos discriminadores, en esa
misma sesión otras diputadas hicieron comentarios discriminadores respecto a diversos gru-
pos de la población; por ejemplo, la diputada Tania Valentina Rodríguez Ruíz, al hablar de
“retrasados mentales”; la diputada Keila Celene Figueroa Evaristo, por usar la expresión “ta-
nates”, y la diputada Blanca Nieves Sánchez Arano, por utilizar el término “niños” para infan-
tilizar, desvalorizar y discriminar, así como la expresión “enanos políticos”, entre otras.
201
Y no es un tema de género, la Constitución que nos rige, habla de

diputados no de mujeres [...] Mi compañera Rosalinda y Nadia, pues
vienen del gobierno fallido de Graco Ramírez y de la legislatura
anterior. Y lamentablemente usadas, usadas sí, por el tema de género,
porque sus maridos no pudieron ser diputados y las pusieron a uste-
des, las pusieron ustedes para cubrir esa cuota de poder y hoy vienen
a destrozar a este estado y a hacer pedazos, lo digo de frente al pueblo
de Morelos y sea el pueblo quien me juzgue [...] Si decir la verdad
como es, al chile pelón como se dice vulgarmente y le hablo al pueblo,
les duele y les lastima; lo siento compañeras pa´ que se meten en es-
to, desde el momento que ustedes aceptaron una candidatura y estar
aquí sabían las responsabilidades que lleva tener un cargo [...] El día
de hoy, sí les ha lastimado compañeras, no me importa [...] Porque no
se vale escudarse detrás de género cuando sus cochupos no les salen
[...] Pueblo de Morelos lamentablemente así son las cosas, tenemos
que transitar en este Congreso, es lo malo de sacar a las personas de
la cocina y darles una curul, es cuanto.
En razón de lo anterior, la diputada Tania Valentina Rodríguez Ruíz

presentó una demanda ante el Tribunal Electoral del Estado de Mo-
relos por considerar que esos señalamientos del diputado José Casas
González constituían violencia política contra las mujeres.
El Tribunal local se declaró incompetente debido a que la contro-
versia no encuadraba en la materia electoral; así, ordenó remitir el
asunto a la presidencia de la Mesa Directiva del Congreso local para
que determinara lo procedente.
Contra esa determinación, la diputada presentó un juicio de la ciuda-
danía federal y solicitó que fuera la Sala Superior la que resolviera, por
tratarse de un asunto de especial trascendencia. La Sala Superior decla-
ró improcedente el ejercicio de la facultad de atracción al no colmarse
los requisitos de importancia y trascendencia; por ende, remitió el expe-
diente a la Sala Regional Ciudad de México para que resolviera.2
La Sala Regional3 confirmó el acuerdo originalmente impugnado,
lo cual propició que la diputada presentara un recurso de reconsidera-
ción, cuya sentencia se comenta.4
2 SUP-SFA-16/2019.
3 SCM-JDC-1214/2019.
4 Dado que en la sesión pública del 4 de marzo de 2020 el proyecto presentado por la magistra-
da Mónica Aralí Soto Fregoso fue rechazado por la mayoría del Pleno de la Sala Superior, se
turnó el engrose a la ponencia de la magistrada Janine M. Otálora Malassis.
202
En el caso, la recurrente realizó agravios relacionados con la supuesta

indebida consideración de la Sala Regional de no ser competente para
resolver la controversia planteada, además de hacer referencia a los lí-
mites de la inviolabilidad parlamentaria.
En la sentencia se tuvo en cuenta que la diputada ponía a considera-

ción de la Sala Superior manifestaciones realizadas por un diputado
local en ejercicio de sus funciones (lo que hacía aplicable la inmunidad
parlamentaria): fueron dirigidas a una diputada local en ejercicio de
sus funciones y tuvieron lugar en el marco de una sesión del Congre-
so local.
A partir de ello, se consideró que la materia de estudio correspon-
día al derecho parlamentario y que, en tal sentido, no era posible la in-
terferencia externa de un órgano electoral que alterara la inmunidad
parlamentaria. En consecuencia, se determinó que debía ser el órgano
legislativo el que resolviera.
Se consideró que la inmunidad parlamentaria se creó para prote-
ger una institución representativa —sus deliberaciones y decisiones—,
aunque no para salvaguardar de manera absoluta los dichos de las y los
legisladores.
Es decir, una legisladora o legislador no está absolutamente pro-
tegido en su función parlamentaria de ser sujeto de algún tipo o me-
canismo de control, sino únicamente de aquellos mecanismos que
provengan de agentes externos al parlamento. Entre los límites en el
actuar de las y los legisladores se encuentran los procedimientos disci-
plinarios propios del órgano parlamentario.
En la sentencia se especificó que, para determinar si una expresión
emitida por una parlamentaria o parlamentario puede ser sujeta o no
de control, es necesario considerar, al menos, los siguiente elementos:
1) El contexto de la expresión, es decir, si se emitió como parte de un

proceso deliberativo del parlamento.
203
2) Quién es la persona emisora y quién es la receptora, así como las

posibilidades de que se ejerza el derecho de réplica.
3) Si se está frente a algún poder externo que pretenda subyugar la
función y el debate legislativo.
Eso significa que sí son necesarios y legítimos ciertos tipos de con-

troles de las manifestaciones que las y los representantes populares
emiten en el seno del órgano legislativo, lo cual es viable mediante las
medidas de disciplina interna, en las que no opera la inmunidad par-
lamentaria.
A lo anterior se suma que, en calidad de servidoras y servidores pú-
blicos, quienes ejercen un cargo legislativo, deben tener en cuenta su
investidura, así como el amplio alcance y los eventuales efectos que sus
expresiones pueden tener en determinados sectores de la población.
Ello se ve acentuado en ciertos contextos sociales o políticos.
En consecuencia, se consideró que los casos en los que se alega que
ciertas manifestaciones realizadas en el seno legislativo por quien ocu-
pa una curul local constituyen violencia política de género deben ser
resueltos por el congreso respectivo.
Ello contribuye a generar un mecanismo permanente en el órgano
legislativo tendente a evitar la repetición de ese tipo de conductas, así
como el diseño de sanciones y reparaciones estructurales y transfor-
madoras.5 Además, hace partícipe al Congreso de los esfuerzos por
erradicar la violencia política en razón de género.
Finalmente, se especificó que el Congreso debía resolver tomando
en cuenta que, al tratarse de actos en los que se alega que ciertas mani-
festaciones constituyen violencia política de género, es necesario:
5 En síntesis, en la sentencia SUP-REC-594/2019 se señala que las ventajas de esta aproxima-

ción son “a) permitir que el propio órgano legislativo, con conocimiento de las circunstancias,
determine lo procedente; b) se propicia la descentralización de estas discusiones de la arena
electoral; c) se contribuye a generar una consciencia interna de que ese tipo de expresiones no
son propias de un debate legislativo; d) se involucra a las diputadas de Morelos en un proceso
para transformar su realidad; e) se genera mayor efectividad al reducir las posibilidades de li-
tigio ante las autoridades electorales administrativas y judiciales; f ) se brinda la oportunidad
de que la ciudadanía observe los mecanismos que se diseñen en el seno del congreso local pa-
ra sancionar este tipo de conductas”.
204
1) Encontrar soluciones que atiendan el problema estructural que ori-

gina actos de discriminación o violencia en la sede legislativa. Entre
ellas se encuentran acciones públicas que visibilicen lo problemáti-
co de los dichos, así como actos de sensibilización y formación que
abonen al entendimiento de las consecuencias que genera que quie-
nes ejercen un cargo público hagan señalamientos que obedecen a
estereotipos discriminadores.
2) Ordenar medidas de satisfacción simbólicas, como, por ejemplo, el
reconocimiento de responsabilidades y las disculpas públicas.
3) Hacerse cargo del impacto diferenciado que ciertas manifestacio-
nes pueden generar en un contexto determinado y a personas y
grupos en situación de vulnerabilidad, exclusión o invisibilidad.
4) Atender los parámetros nacionales e internacionales de cómo se
deben resolver asuntos con perspectiva de género cuando se detec-
ten relaciones asimétricas de poder.
5) Utilizar el test de los cinco elementos desarrollado por la Sala Su-
perior, así como los criterios que ha generado para determinar si
existe violencia política en razón de género.
6) Diseñar medidas que empoderen a quienes han sido objeto de
manifestaciones discriminatorias o violentas, que transformen el
enfoque de esos discursos y que no conlleven a la revictimización.
7) Tener en cuenta si quien denunció tuvo la posibilidad de ejercer su
derecho de réplica.
8) Hacerse cargo de que la violencia suele normalizarse, invisibilizarse
y manifestarse en ciclos que pueden agravarse, lo cual demanda la
adopción de medidas preventivas y reactivas.
9) Ordenar sanciones administrativas que restituyan y reparen los de-
rechos conculcados. En tal sentido, no se podrán imponer medidas
desproporcionadas que supongan una censura indirecta, generen
efectos intimidatorios o no estén justificadas conforme a los valo-
res de una sociedad democrática.
205
En el limbo entre el derecho electoral
y el parlamentario.
Violencia política en razón de género
contra las legisladoras locales
Karolina M. Gilas
Introducción
En los últimos años, América Latina ha visto un importante incremento

de representación descriptiva de las mujeres en los órganos legislati-
vos nacionales (ipu 2020). México ha sido líder de estos cambios: no
solo ha aprobado la “paridad en todo”, sino que también ha logrado la
integración equilibrada de los congresos estatales y un aumento re-
levante de las mujeres en los órganos municipales (Gilas 2019; Cerva
2014).
Sin embargo, en México, en toda la región, la tendencia progresi-
va de la representación y la participación política de las mujeres está
acompañada de un importante aumento de la violencia política en ra-
zón de género (Albaine 2015; Krook y Restrepo 2016; Freidenberg y Del
Valle 2017; Piscopo 2017). Las mujeres que participan en la política,
especialmente aquellas que compiten por cargos de elección popular
o los ejercen, se enfrentan a diversas manifestaciones de violencia: se
les niega el derecho a ser votadas, se les impide asumir su cargo o ejer-
cerlo libremente, y se les amenaza, intimida, denigra y ofende. No son
poco frecuentes las agresiones f ísicas y sexuales hacia las mujeres po-
líticas o sus colaboradores y familiares (Gilas 2020).
La violencia que enfrentan las mujeres en el ejercicio de la política
se ha vuelto más usual y también más visible. Las mujeres tienen cada
vez mayores conocimientos y sensibilidad para identificar este fenóme-
207
En el limbo entre el derecho electoral y el parlamentario
no en sus diferentes tipos y modalidades, incluyendo las expresiones

cotidianas de machismo y de las estructuras patriarcales persistentes en
la política. Asimismo, cada vez están menos dispuestas a tolerar lo que
por mucho tiempo fue considerado “el costo” de hacer la política, por
lo que deciden hacer públicos los actos de violencia y denunciarlos,
con una frecuencia progresiva, ante las autoridades correspondientes.
Una parte importante de estas denuncias se presenta ante las autori-
dades electorales, y muchas de ellas se someten, en algún momento, al
conocimiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción (tepjf). A pesar de la ausencia de las estadísticas oficiales, la con-
sulta realizada en la página web de la institución evidencia que en los
últimos años se ha presentado un incremento de casos relativos a la
violencia contra las mujeres: de los 270 asuntos resueltos en los últi-
mos cuatro años, 115 son de 2020, 84 de 2019, 68 de 2018, mientras
que únicamente 3 asuntos fueron resueltos entre 2016 y 2017.1
La mayor frecuencia con la que los casos de violencia política en ra-
zón de género se presentan ante el tepjf implica que el órgano tiene
más oportunidades de interpretar las normas y establecer criterios que
pueden favorecer o disminuir la protección de las mujeres. A lo largo
de los últimos años, el Tribunal se ha pronunciado acerca de diversos as-
pectos de este fenómeno, incluyendo su configuración en los contenidos
de propaganda electoral o la posibilidad de declarar la nulidad de una
elección afectada por violencia política en razón de género.
Este artículo analiza una de las decisiones tomadas por la Sala Su-
perior en un caso relativo a la competencia de la justicia electoral para
conocer de violencia sufrida por una diputada local (SUP-
-REC-594/2019). Este asunto es importante debido a dos razones: por
haber contribuido a establecer las fronteras competenciales en los ca-
sos de violencia que afecta a las mujeres en el ejercicio de un cargo de
elección popular y por evidenciar las lagunas existentes en la protec-
ción de las mujeres en el marco legal vigente.
Para el análisis de la sentencia referida, en el siguiente apartado
se explican el contexto y el sentido de la decisión de la Sala Superior.
Posteriormente, se discute la decisión desde la perspectiva de los es-
1 Son los resultados de la búsqueda de las sentencias que contienen la frase “violencia política
en razón de género”, realizada en https://www.te.gob.mx/buscador/ el 22 de agosto de 2020.
208
tudios en torno a la violencia política y en el contexto de las fronteras

entre el derecho electoral y el derecho parlamentario establecidas por
las interpretaciones previas del tepjf, y se analizan las consecuencias
del fallo. Finalmente, se concluye acerca de los aprendizajes que deja
este caso respecto a la situación de la violencia política en razón de gé-
nero y las capacidades del sistema de respuesta a este fenómeno cons-
truido por la legislación vigente.
Lo que pasa en el Congreso

se atiende en el Congreso
¿De qué se trata el caso?
En la sesión del Congreso de Morelos, celebrada el 10 de octubre de

2019, en la que se discutieron los cambios en los órganos de dirección
de este órgano legislativo, hubo comentarios desafortunados entre las
y los diputados pertenecientes a distintos grupos parlamentarios. Uno
de los diputados, José Casas González, al hacer uso de la voz, realizó una
serie de comentarios de corte machista y misógino, cuestionando, en-
tre otras cosas, la independencia y la autonomía de las legisladoras, así
como su falta de capacidad y experiencia para el ejercicio del cargo.2 Su
intervención culminó con la frase “es lo malo de sacar a las personas
de la cocina y darles una curul”.
2 Se transcriben los comentarios con base en la sentencia:

“[…] Y no es un tema de género, la Constitución que nos rige, habla de diputados no de
mujeres […]
[…] Mi compañera Rosalinda y Nadia, pues vienen del gobierno fallido de Graco Ramírez y de
la legislatura anterior. Y lamentablemente usadas, usadas sí, por el tema de género, porque sus
maridos no pudieron ser diputados y las pusieron a ustedes, las pusieron a ustedes para cubrir
esa cuota de poder y hoy vienen a destrozar a este estado y a hacer pedazos, lo digo de frente
al pueblo de Morelos y sea el pueblo quien me juzgue […]
[…] Si decir la verdad como es, al chile pelón como se dice vulgarmente y le hablo al pueblo,
les duele y les lastima; lo siento compañeras pa’ qué se meten en esto, desde el momento que
ustedes aceptaron una candidatura y estar aquí sabían las responsabilidades que lleva tener un
cargo […]
[…] El día de hoy, sí les ha lastimado compañeras, no me importa […]
[…] Porque no se vale escudarse detrás de género cuando sus cochupos no les salen […]
[…] Pueblo de Morelos lamentablemente así son las cosas, tenemos que transitar en este Con-
greso, es lo malo de sacar a las personas de la cocina y darles una curul, es cuanto”.
209
La diputada del Congreso de Morelos, Tania Valentina Rodríguez

Ruíz, promovió una demanda ante el Tribunal Estatal del Estado de
Morelos, en la cual manifestó que las expresiones realizadas por el
diputado Casas constituían violencia política contra las mujeres. El tri-
bunal local, al resolver el juicio, se declaró incompetente, señalando
que el asunto no correspondía al derecho electoral, sino al parlamen-
tario, por lo que remitió la demanda a la Mesa Directiva del Congreso
de Morelos.
Inconforme con esta decisión, la diputada Rodríguez Ruíz presentó
una demanda ante el tepjf, en la cual solicitó que la Sala Superior atra-
jera el asunto. Ante la negativa del ejercicio de la facultad de atracción,
la Sala Regional Ciudad de México conoció de dicha impugnación. En la
sentencia, la Sala Regional confirmó la decisión del tribunal local,
al señalar que, a su juicio, no se trata de un asunto electoral, pues no
advirtió una afectación al ejercicio del cargo de la legisladora (SCM-
-JDC-1214/2019). El argumento central de la sentencia sostiene que las
expresiones fueron realizadas durante una sesión legislativa y, por lo
tanto, pertenecen al ámbito parlamentario y no pueden ser objeto de
análisis por parte de la autoridad electoral. Asimismo, la Sala refirió el
principio de inviolabilidad del discurso parlamentario, reiterada por
los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), y
apuntó que la diputada no queda en estado de indefensión, ya que la
atención a su queja corresponde a los órganos internos del Congreso
local.
En la demanda presentada ante la Sala Regional Ciudad de Méxi-
co, la diputada argumentó también ser víctima de violencia política, al
señalar, entre otras cuestiones, que ella y sus colaboradores fueron des-
pojados de las oficinas que ocupaban en la sede del Congreso, que no
se le convoca a las sesiones de este ni se recibe la documentación oficial
que presenta ante la Mesa Directiva. La Sala Regional consideró que no
podía pronunciarse acerca de estos agravios, ya que no formaban parte
de la demanda inicial presentada ante el tribunal local; sin embar-
go, dictó órdenes de protección, con el objetivo de garantizar que la
diputada Rodríguez Ruíz pueda ejercer su cargo efectiva y libremente.
La decisión de la Sala Regional fue tomada por mayoría de votos,
con un voto en contra de la magistrada Silva Rojas. La magistrada, en
su voto particular, señaló que, en el contexto de violencia política pre-
210
sente en Morelos, la Sala Regional Ciudad de México no adoptó la

perspectiva de género al resolver el caso y no analizó a fondo los argu-
mentos de la diputada. A su juicio, el caso debió ser conocido por la
autoridad electoral, pues es un acto en el que coinciden las competen-
cias del derecho parlamentario y del derecho electoral, al tratarse de
una posible afectación al derecho de ejercicio del cargo. En contra de la
decisión de la Sala Regional, la diputada Rodríguez Ruíz presentó un
recurso de reconsideración ante la Sala Superior del tepjf.
¿Qué decidió la Sala Superior?
Al resolver, por mayoría de votos,3 el recurso SUP-REC-594/2019, la

Sala Superior determinó que la demanda presentada por la diputada
Rodríguez Ruíz no puede ser atendida por la justicia electoral, pues
la materia del caso corresponde al derecho parlamentario, por lo que
“no es posible la interferencia externa de un órgano electoral que alte-
re la inmunidad parlamentaria” (SUP-REC-594/2019, hoja 13). A jui-
cio de la Sala, el hecho de que las expresiones fueran realizadas por un
diputado en ejercicio de sus funciones y en el marco de una sesión del
Congreso implica que están protegidas por la inmunidad y únicamen-
te pueden ser analizadas por los órganos correspondientes del Legis-
lativo.
La mayoría de los integrantes de la Sala Superior retomaron el cri-
terio emitido en la jurisprudencia 34/2013, en la cual se señaló que
se excluyen de la tutela del derecho político-electoral de ser vota-

do, los actos políticos correspondientes al derecho parlamentario,
como los concernientes a la actuación y organización interna de los
órganos legislativos, ya sea por la actividad individual de sus miem-
bros (jurisprudencia 34/2013).
3 En un primer momento, el asunto fue turnado a la ponencia de la magistrada Mónica Soto

Fregoso; sin embargo, como su proyecto fue rechazado por la y los magistrados en la sesión
pública, el engrose se turnó a la ponencia de la magistrada Janine Otálora Malassis. Final-
mente, en la sesión del 4 de marzo de 2020, el proyecto fue aprobado por la mayoría de los
votos, con el voto concurrente del magistrado Rodríguez Mondragón, el voto en contra de la
magistrada Soto Fregoso y el voto concurrente del magistrado De la Mata Pizaña (en ausen-
cia del magistrado Vargas Valdez).
211
Asimismo, la Sala Superior señaló en la sentencia que las expresio-

nes realizadas en el marco de un debate parlamentario están protegi-
das por la inmunidad parlamentaria, y, si bien esta protección no es
absoluta, la legalidad de las opiniones vertidas en su contexto puede
ser analizada, y estas, eventualmente, sancionadas por el Congreso.
Tal es el caso de las expresiones que puedan constituir violencia polí-
tica en razón de género.
Finalmente, la Sala consideró que la infraestructura normativa del
Congreso de Morelos, que prevé los deberes de conducta apropiada y
establece mecanismos para atender las posibles infracciones, es ade-
cuada y suficiente para conocer de las expresiones realizadas por el
diputado Casas, determinar si estas constituyen violencia política en
razón de género y, de ser así, imponer la sanción correspondiente. Ha-
cerse cargo de esta problemática permitirá, según la Sala Superior, que
el Congreso encuentre “soluciones que atiendan el problema estructu-
ral que origina actos de discriminación y/o violencia en la sede legisla-
tiva” (SUP-REC-594/2019, hoja 29).
En el caso, la magistrada Mónica Soto emitió un voto particular4 en
el que sostuvo que las expresiones emitidas por el diputado Casas no
pueden quedar protegidas bajo la inmunidad parlamentaria, porque
“una conducta de este tipo no corresponde propiamente a la función
legislativa” (SUP-REC-594/2019, foja 38). Asimismo, señaló que, a su
juicio, las vías existentes en el Congreso estatal para conocer de las fal-
tas de legisladores no son aplicables en este caso, pues ninguna prevé
como supuesto de procedencia los actos de violencia de género.
¿Las expresiones realizadas por el diputado constituyen

violencia política en razón de género?
La frecuencia cada vez mayor con la que la violencia política en razón

de género está presente en el ámbito público y afecta el ejercicio de los
4 En el caso, el magistrado Rodríguez emitió un voto concurrente, en el cual señaló que una au-
toridad que no es competente para conocer el caso no está autorizada para dictar las órdenes
de protección. Asimismo, el magistrado De la Mata, en su voto concurrente, señaló que los
casos de presuntos actos de violencia de género deben ser conocidos por los órganos corres-
pondientes del Congreso, y no por la autoridad electoral.
212
derechos políticos de las mujeres ha llamado la atención de la acade-

mia, de las organizaciones internacionales y de las activistas (Bardall
2018), las cuales pretenden contribuir a su erradicación. Una de las
preocupaciones principales que comparten quienes analizan la violen-
cia contra las mujeres que ejercen la política es la conceptualización y
la delimitación de este fenómeno, necesarias para la comprensión de
sus causas y las maneras en que se presenta, su identificación, su dis-
tinción de otras formas de violencia, y también su prevención, aten-
ción y sanción.
El análisis de la literatura y de los documentos internacionales
evidencia un amplio consenso respecto a cómo definir la violencia
política en razón de género. La academia tiende a conceptualizarla co-
mo comportamientos dirigidos específicamente contra las mujeres por
ser mujeres, con el propósito de que abandonen la política, ejercien-
do presiones de todo tipo para lograr que renuncien a ser candidatas
o a un cargo político en particular (Krook y Restrepo 2016), o también
como la distribución sexuada de poder y la utilización —consciente
o inconsciente— de cualquier medio que se tenga a disposición para
preservarla (Bardall, Bjarnegård y Piscopo 2019, 7). Los instrumentos
internacionales coinciden con estas perspectivas amplias, como es el
caso de la definición contenida en el artículo 1 de la Declaración sobre
la Eliminación de la Violencia contra la Mujer:
Todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que

tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento f ísico, se-
xual o sicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos,
la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se produ-
cen en la vida pública como en la vida privada.
La legislación mexicana define la violencia política contra las muje-

res en razón de género como
toda acción u omisión, incluida la tolerancia, basada en elementos de

género y ejercida dentro de la esfera pública o privada, que tenga por
objeto o resultado limitar, anular o menoscabar el ejercicio efecti-
vo de los derechos políticos y electorales de una o varias mujeres, el
acceso al pleno ejercicio de las atribuciones inherentes a su cargo,
labor o actividad, el libre desarrollo de la función pública, la toma de
decisiones, la libertad de organización, así como el acceso y ejerci-
213
cio a las prerrogativas, tratándose de precandidaturas, candidaturas,

funciones o cargos públicos del mismo tipo (lgipe, artículo 3, inciso
k, 2020).
La violencia política en razón de género puede adoptar múltiples

formas y modalidades. Puede ser dirigida a las mujeres como colectivo
o de manera individual, y puede ser f ísica (diversas formas de agresio-
nes f ísicas y sexuales), no f ísica (distintas afectaciones sociopsicológi-
cas o económicas) o simbólica (Bardall 2018). La violencia simbólica
son las acciones, omisiones o conductas que deslegitiman a las muje-
res como agentes y sujetos capaces de ejercer la política. Esta moda-
lidad de violencia está particularmente extendida y puede ser dif ícil
de identificar, pues se trata de “actos inconscientes —de comisiones y
omisiones— que sostienen y nutren las desigualdades estructurales
presentes en la vida cotidiana y en las actitudes de las personas” (Bar-
dall 2020, 384).5 Son expresiones y conductas que han sido normaliza-
das durante mucho tiempo y con frecuencia son consideradas válidas
o aceptadas por amplios sectores de la sociedad o, por lo menos, cuen-
tan con la silenciosa complicidad de las partes, incluyendo a las vícti-
mas (Bardall 2020).
La conceptualización de la violencia política en razón de género
realizada por la academia permite evidenciar que las expresiones he-
chas por el diputado Casas durante la sesión del Congreso de More-
los constituyen, sin duda, violencia política en razón de género en la
modalidad de violencia simbólica. Las palabras utilizadas por el dipu-
tado reflejan los estereotipos de género, al asociar a las mujeres con el
ámbito privado y negarles las capacidades y la legitimidad de desem-
peñarse en el ámbito público (“es lo malo de sacar a las personas de
la cocina y darles una curul”). Además, les niegan la independencia
y la autonomía, al insinuar que actúan bajo el control de los varones
(“sus maridos [...] las pusieron a ustedes”) y señalan que la violencia
que sufren —incluso escuchar estas expresiones— es el costo de hacer
la política, de irrumpir en los ámbitos reservados para el dominio
5 Bardall (2020), al apuntar las dificultades de conceptualización y operacionalización de la vio-

lencia simbólica tanto para la academia como para los operadores jurídicos, cuestiona si esta
debe ser reconocida por la legislación como un tipo penal o una conducta sujeta a sanciones,
en tanto no se logren resolver las dificultades de su definición.
214
masculino (“lo siento, compañeras, pa’ qué se meten en esto”; “el día de
hoy, sí les ha lastimado, compañeras, no me importa”).
El análisis de estas expresiones frente a la legislación vigente tam-
poco deja lugar a duda alguna. Los dichos del diputado Casas fueron
realizados en el ámbito público (en la tribuna del Congreso de More-
los), por un colega de trabajo (enunciados de un diputado sobre y hacia
sus compañeras legisladoras), y tuvieron como objetivo anular los de-
rechos políticos de las mujeres, al negarles la legitimidad, la capaci-
dad y la autonomía para el ejercicio del cargo legislativo. Todos estos
elementos están identificados por la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales (lgipe) como constitutivos de violencia
política contra las mujeres en razón de género.
¿A qué autoridad le compete conocer el caso?
A partir de las reformas a la Ley General de Acceso de las Mujeres a

una Vida Libre de Violencia (lgamvlv) y a la legislación electoral,
adoptadas por el Congreso de la Unión en abril de 2020, se estableció
una vía específica para que las autoridades electorales conozcan de los
supuestos casos de violencia política contra las mujeres en razón de
género. La lgamvlv señala, en el artículo 40 bis, que les correspon-
de al Instituto Nacional Electoral y a los organismos públicos locales
electorales sancionar las conductas que constituyan violencia política
contra las mujeres en razón de género. La lgipe señaló que estos ca-
sos deben ser conocidos por las autoridades electorales mediante los
procedimientos especiales sancionadores, lo cual originó una ola de
reformas a las legislaciones estatales6 para adecuarlos a los estándares
previstos por la ley general (Freidenberg y Gilas 2020b).
Si bien la lgipe no incluye, de manera expresa, a las y los legisla-
dores entre los sujetos que son responsables por comisión de las faltas
electorales, sí cuenta con una clara referencia a
las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes

de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales;
6 Morelos adoptó las reformas a las leyes estatales de acceso de las mujeres a una vida libre de
violencia y al código electoral el 8 de junio de 2020.
215
órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cual-

quier otro ente público (lgipe, artículo 442, inciso f, 2020).
Frente a estas disposiciones, pareciera evidente que el caso de las

expresiones realizadas por un diputado que pudiesen constituir violen-
cia política en razón de género debiera ser atendido por las autorida-
des electorales; sin embargo, las tres instancias que conocieron el caso
—el tribunal local, la Sala Regional y la Sala Superior del tepjf— con-
sideraron que este cae en el derecho parlamentario y no en el electoral.
Este caso no es el primero en el cual se pronuncia el tepjf acerca de
los asuntos que quedan en la frontera entre el derecho electoral y al-
guna otra rama del derecho: parlamentario,7 administrativo e, incluso,
fiscal. La paulatina ampliación de las facultades del tepjf —ocurrida
mediante las reformas y las interpretaciones sostenidas por este órga-
no— ha ocasionado que este tipo de problemas se presente con una
frecuencia cada vez mayor.
En los casos en que el Tribunal Electoral se ha pronunciado acerca
de los límites entre el derecho electoral y el parlamentario destacan los
criterios en los que señaló que exceden sus facultades el conocimiento
de las situaciones relacionadas con la designación o remoción de los
coordinadores parlamentarios (tesis XIV/2007; SUP-JDC-480/2018), la
integración de las comisiones legislativas (jurisprudencia 44/2014)
y la integración de los grupos parlamentarios (SUP-JE-27/2017), in-
cluso cuando los cambios en esta afectan el cumplimiento de los
límites constitucionales de sobrerrepresentación (SUP-REC-95/2017
y acumulados). Al mismo tiempo, la Sala Superior consideró que sí
era competente de resolver los asuntos al tratarse de la omisión de
la Cámara de Diputados de realizar el proceso de designación de las
y los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral
(SUP-JDC-12639/2011; Salmorán 2014). También aceptó pronunciar-
se acerca de los derechos de los parlamentarios, en particular del dere-
cho de una diputada de contar con un pronunciamiento de la Cámara
de Diputados respecto a una solicitud de licencia (SUP-JDC-3049/2009
7 La consulta realizada en el buscador de sentencias del tepjf arroja 272 resoluciones que con-
tienen la frase “derecho parlamentario” (búsqueda realizada en el sitio https://www.te.gob.
mx/buscador/ el 30 de agosto de 2020).
216
y su acumulado; Raigosa 2011). Finalmente, el tepjf se ha pronuncia-

do en un sinnúmero de casos acerca de las expresiones y opiniones
emitidas por las y los legisladores en el desempeño de su cargo, en el
ejercicio de sus competencias y funciones como parlamentarios, cuando
se trata de posibles infracciones a las restricciones previstas constitu-
cionalmente al uso indebido de recursos públicos o a la afectación de
la equidad de la contienda (jurisprudencia 10/2009; Gilas 2011 y 2014).
Como se observa, el tepjf ha seguido, predominantemente, una lí-
nea interpretativa que evita involucrar la justicia electoral en los asuntos
propios del Poder Legislativo, en particular los que tienen que ver con su
organización interna. La frontera que implica juzgar el comportamiento
de las y los legisladores se ha cruzado (de forma reiterada) solo en los ca-
sos relacionados con los límites a la propaganda gubernamental y al uso
indebido de recursos públicos, previstos constitucionalmente. Quizá es
la ausencia de una previsión expresa en el ámbito constitucional relati-
va a la sanción de las y los legisladores el factor que disuade al tepjf de
conocer los casos de expresiones que pueden constituir violencia políti-
ca en razón de género.
Otro elemento fundamental del análisis de la competencia del tepjf
tiene que ver con la inviolabilidad parlamentaria y sus limitaciones.
La inviolabilidad hace referencia a la protección especial que se otorga
a las personas que ejercen la función legislativa, para defenderlas de
una persecución por motivos políticos que pudiera impedirles condu-
cirse con autonomía e independencia (Fernández-Miranda y Campoa-
mor 1986). Conforme a los estándares internacionales, la inviolabilidad
no es absoluta, sino que se sujeta a la regulación constitucional y legal.
Usualmente, aplica solo cuando las expresiones son realizadas en el
ejercicio de la función parlamentaria; debe ser interpretada de mane-
ra estricta, para no afectar los derechos fundamentales de terceros, y
no protege
ni las calumnias, ni las injurias, ni conceptos ofensivos contra perso-

nas o instituciones, ni la apología para la comisión de delitos, pues
tales manifestaciones mal pueden contribuir al ejercicio de las fun-
ciones parlamentarias (Fernández 2011, 28).
Las expresiones injuriosas o calumniosas quedan excluidas de la

protección de la inviolabilidad y pueden ser objeto de procedimientos
217
y sanciones de naturaleza diversa en los distintos marcos regulatorios,

que van desde las sanciones impuestas por los órganos legislativos
hasta la instauración de los procedimientos penales (Silva 2011).
Es importante notar que, si bien la inviolabilidad parlamentaria es de
larga tradición en los países democráticos, la tendencia actual es ha-
cia la limitación de su ámbito y su aplicabilidad, e, incluso, la Comisión
de Venecia llegó a señalar que no es necesaria en los sistemas demo-
cráticos, pues estos cuentan con otros mecanismos que garantizan la
libertad de ejercicio de las funciones por las y los integrantes de los
parlamentos (Comisión de Venecia 2014, 30).
Desde esta perspectiva, el tepjf parece haber tomado una postura
conservadora que privilegia el estatus de un parlamentario frente a los
daños a terceros o, como en el caso de la sentencia SUP-REC-549/2019,
de la parte femenina de la ciudadanía del país. Cabe preguntarse si la
inviolabilidad parlamentaria debe proteger las expresiones que cons-
tituyen violencia simbólica contra las mujeres —¿acaso negar la capa-
cidad y legitimidad para el ejercicio de la función legislativa a la mitad
de la población puede considerarse parte del ejercicio de la función le-
gislativa?— y si, ante la ausencia de la regulación específica respecto
a la comisión de violencia política contra las mujeres en razón de gé-
nero, la autoridad jurisdiccional podría haber logrado, mediante una
interpretación menos ortodoxa, un mayor grado de protección de las
mujeres.
¿Cuáles son las consecuencias

de la decisión del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación?
La primera y más evidente consecuencia del criterio adoptado por la

Sala Superior en la SUP-REC-549/2019 es el reforzamiento de la línea
jurisprudencial basada en el respeto a la autonomía de la actuación del
Poder Legislativo. El análisis de las decisiones previas evidencia que el
tepjf tiende a evitar las situaciones en las que la justicia electoral deba
pronunciarse acerca de la organización interna de los órganos legisla-
tivos y prefiere respetar la autonomía que tienen estos para regular el
comportamiento de sus integrantes en el ejercicio directo de las fun-
ciones parlamentarias. Si bien la postura adoptada por el tepjf pue-
218
de ser discutible, responde a una línea interpretativa viable, respaldada

por los criterios de este órgano y de la scjn (aunque esta última no se
ha pronunciado acerca de los contenidos posiblemente injuriosos o
calumniosos en el marco de un debate parlamentario, como señala
Silva [2011]).
La segunda consecuencia de este criterio —la que tiene que ver con
la eficiencia de la protección de los derechos de las legisladoras inte-
grantes del Congreso de Morelos y, por analogía, de otros legislati-
vos estatales y del federal— es de mayor impacto para la protección de
los derechos de las mujeres.
La Sala Superior consideró, en la sentencia en análisis, que la com-
petencia del Congreso para conocer las faltas cometidas por sus
integrantes no afecta la efectividad de estos mecanismos, sino que, por
el contrario, “se genera mayor efectividad al reducir las posibilidades
de litigio ante las autoridades electorales administrativas y judiciales”
(SUP-REC-549/2019, foja 24), y el hecho de trasladar el debate al órga-
no legislativo “contribuye a generar una consciencia interna de que ese
tipo de expresiones no son propias de un debate legislativo, lo que, a
su vez, contribuye a cambiar las prácticas y la cultura institucionales”
(SUP-REC-549/2019, foja 24).
Este argumento tiene que ser considerado falaz, pues no se hace car-
go de las estructuras politizadas y generizadas existentes en los órga-
nos legislativos. Las prácticas y relaciones parlamentarias obedecen, en
un grado importante, a los intereses y las lealtades partidistas, pues las y
los legisladores llegan a sus cargos con respaldo de sus institutos políti-
cos, y su futuro en el parlamento o fuera de este depende, en gran medi-
da, de esos mismos institutos. Existe una amplia literatura que evidencia
cómo estas relaciones se forjan y cómo impactan en el desempeño de
quienes ocupan los escaños (Aarts, Blais y Schmitt 2011). Asimismo,
los congresos mexicanos —y no solo estos— siguen siendo instituciones
fuertemente generizadas, en las que el ejercicio de las funciones por las
mujeres legisladoras sigue siendo afectado en un grado importante por
las estructuras patriarcales (Biroli 2018; Albaine 2017; Kathlene 1994).
Las diputadas se enfrentan a las “prácticas, simulaciones y resistencias
que reproducen formas de hacer política patriarcales, misóginas, vio-
lentas, sexistas, discriminatorias y excluyentes”, las cuales resultan en el
menoscabo de sus derechos y de su capacidad de ejercer efectivamen-
219
te los cargos de representación para los que fueron electas (Freiden-

berg y Gilas 2020).
Es poco razonable asumir que los órganos involucrados en el ejer-
cicio de violencia política en razón de género en contra de las mujeres
que los integran sean capaces de crear procedimientos efectivos para
atender estos casos, imponer sanciones a los perpetradores, proteger
los derechos de las víctimas y producir cambios estructurales que con-
tribuyan a erradicar este fenómeno.
El contexto grave de violencia de género al que se enfrentan las
legisladoras en el Congreso de Morelos ha sido documentado por nu-
merosas notas periodísticas y por las investigaciones académicas (Frei-
denberg y Gilas 2020a), lo que hace que la expresión de la diputada
Rodríguez Ruíz, quien en su demanda ante la Sala Regional señaló que
la autoridad “me pide ir con mi propio verdugo a pedirle justicia”, sea
más que una figura retórica; es una acusación de la ineficiencia de un
sistema que olvidó las situaciones particulares de las legisladoras, de-
jándolas fuera de la protección de las instituciones de justicia.
Conclusiones.
¿Qué nos enseña este caso acerca
de la violencia política en razón de género?
El caso de las expresiones de violencia política en razón de género

realizadas por el diputado Casas en contra de sus compañeras legis-
ladoras durante una sesión del Congreso de Morelos nos enseña tres
cosas importantes acerca del fenómeno de violencia que enfrentan las
mujeres en el ejercicio de la política.
Primero. Nos enseña que la violencia es cotidiana y omnipresente.
A las mujeres todavía les cuesta mucho llegar al poder, y ejercerlo tam-
bién mantiene costos altos. Las mujeres se enfrentan a la violencia no
solamente cuando pretenden ser candidatas y ganar un cargo de elec-
ción popular, sino también cuando llegan a ser electas y pretenden ejer-
cer sus cargos. El estudio realizado por la Unión Inter-Parlamentaria
evidenció que 81.8 % de mujeres legisladoras en el mundo han sido víc-
timas de violencia psicológica; 21.8 %, de violencia sexual; 25.5 %, de
violencia f ísica, y 32.7 %, de violencia económica (Bardall 2018). Los
congresos mexicanos no son ajenos a este fenómeno.
220
Segundo. Nos enseña que los cambios aún no llegan. En los últimos
años se ha registrado un incremento sin precedentes en la incorpora-
ción de las mujeres a los órganos legislativos y otros espacios del po-
der en México. Sin embargo, y en concordancia con lo observado en
otras latitudes, la llegada de las mujeres a estos no es suficiente para
modificar las estructuras generizadas conforme a las cuales operan y
para revertir la discriminación que enfrentan las legisladoras (Krook
y Restrepo 2016; Freidenberg y Del Valle 2017; Piscopo 2017; Cárde-
nas 2018). Las investigaciones demuestran que las mujeres se enfren-
tan a la violencia política, y a muchos otros obstáculos, en el ejercicio
del cargo (Freidenberg y Del Valle 2017), y que estos persisten incluso
cuando ellas conforman la mayoría de la integración de los órganos le-
gislativos, como ocurre precisamente en el caso de Morelos (Freiden-
berg y Gilas 2020b).
Tercero. Nos enseña que las mujeres siguen esperando justicia. La
sentencia en análisis evidencia este problema y también la laguna que
persiste en la atención a los casos de violencia política en razón de gé-
nero, incluso en el contexto de las reformas aprobadas recientemente.
El marco normativo, si bien establece una conceptualización amplia
de la violencia política en razón de género y un mecanismo para que
las autoridades electorales conozcan de estos casos e impongan san-
ciones correspondientes, no abarca uno de los grupos más afectados
por el fenómeno de la violencia: las mujeres que ejercen los cargos de
elección popular.
Cuando las autoridades electorales identifican hechos de violen-
cia que afectan a las mujeres en el ejercicio de un cargo público y los
responsables por su comisión son otros funcionarios públicos, como
presidentes municipales, regidores o legisladores, la imposición de las
sanciones correspondientes pasa a ser responsabilidad de los órganos
políticos: los congresos. Las experiencias que tiene la justicia electoral
mexicana muestran que esta ruta tiende a ser débil (Gilas 2011), y el
hecho de que se trata de instituciones fuertemente generizadas levan-
ta las preocupaciones por su actuación frente a los casos de violencia
política en razón de género. Ante ello, el marco normativo vigente es
insuficiente para garantizar la protección de los derechos de las muje-
res en el ejercicio del cargo.
221
Todo lo anterior evidencia que México está lejos de poder erradi-

car la violencia política contra las mujeres en razón de género. La re-
sistencia a los cambios y al reconocimiento del valor y la legitimidad
iguales para participar en la vida pública de hombres y mujeres se ma-
terializa en numerosos obstáculos que las mujeres siguen enfrentando
cuando pretenden involucrarse en la vida interna de los partidos polí-
ticos, participar como candidatas o ejercer los cargos de elección po-
pular. Para erradicar este fenómeno de violencia política en razón de
género y eliminar dichos obstáculos, necesitamos de un marco norma-
tivo fuerte, de autoridades aliadas que no estén dispuestas a tolerar la
violencia en ninguna de sus modalidades, y de una alianza con las au-
toridades educativas y la sociedad civil que contribuya a cambiar la
cultura política hacia una que reconozca el igual valor de todas las
personas.
Fuentes consultadas
Aarts, Kees, André Blais y Hermann Schmitt, eds. 2011. Political leaders
and democratic elections. Oxford: Oxford University Press.
Alanis Figueroa, María del Carmen. 2017. “Violencia política hacia las
mujeres: Respuesta del Estado ante la falta de una ley en México”.
En Freidenberg y Del Valle 2017, 231-47.
Albaine, Laura. 2017. “Marcos normativos contra el acoso y violencia
política en razón de género en América Latina”. En Freidenberg y
Del Valle 2017, 117-43.
Bardall, Gabrielle. 2015. “Towards a More Complete Understanding of
Election Violence: Introducing a Gender Lens to Electoral Conflict
Research”. Trabajo presentado en el Congreso Europeo de Política y
Género. Uppsala, Suecia, 11-13 de junio.
. 2018. “Violence, politics, and gender”. The Oxford Research Ency-
clopedia of Politics. doi: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.208.
. 2020. “Symbolic Violence as a Form of Violence against Women in
Politics: A Critical Examination”. Revista Mexicana de Ciencias Po-
líticas y Sociales 65 (238): 379-89.
, Elin Bjarnegård y Jennifer M. Piscopo. 2019. “How Is Political Vi-
olence Gendered? Disentangling Motives, Forms, and Impacts”.
Political Studies. doi: 10.1177/0032321719881812.
222
Biroli, Flávia. 2018. “Violence against Women and Reactions to Gender

Equality in Politics”. Politics & Gender 14 (4): 681-5.
Caminotti, Mariana y Flavia Freidenberg. 2016. “Federalismo electoral,
fortaleza de las cuotas de género y representación política de las
mujeres en los ámbitos subnacionales de Argentina y México”. Re-
vista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales 61 (228): 121-41.
Cárdenas Acosta, Georgina. 2018. “Violencia política con elementos de
género en mujeres dedicadas a la política en la Ciudad de México”.
Contraste Regional 6 (12): 71-100.
Cerva Cerna, Daniela. 2014. “Participación política y violencia de géne-
ro en México”. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales 54
(222): 105-24.
Comisión de Venecia. 2014. Report on the scope and lifting of parliamen-
tary immunities. CDL-AD(2014)011-e. Adoptado por la Comisión
de Venecia en la 98 sesión plenaria, 21-22 de marzo.
Fernández-Miranda y Alfonso Campoamor. 1986. “Origen histórico de
la inviolabilidad e inmunidad parlamentarias”. Revista de la Facul-
tad de Derecho de la Universidad Complutense 10: 175-206.
Fernández Segado, Francisco. 2011. “La doctrina constitucional sobre
las prerrogativas parlamentarias en España”. Foro, Nueva Época 14:
13-72.
Freidenberg, Flavia y Gabriela del Valle Pérez. 2017. Cuando hacer polí-
tica te cuesta la vida. Estrategias contra la violencia política hacia
las mujeres en América Latina. México: iij-unam/tecdmx.
Freidenberg, Flavia y Karolina M. Gilas. 2020a. “¡Ellas tienen los esca-
ños, ellos el poder! Representación legislativa de las mujeres en
el Estado de Morelos”. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y
Sociales. En prensa.
. 2020b. “¿Leyes con dientes? Violencia política en razón de género,
exigencia normativa y política multinivel en México”. Investigación
en curso.
Gilas, Karolina M. 2011. “Los informes de labores de los representan-
tes de elección popular. ¿Transparencia o rendición de cuentas?”.
En Estudios comparados en derecho electoral, coord. José Reynoso
Núñez, 97-156. México: iij-unam/tepjf.
. 2014. “Artículo 134 constitucional. Criterios relevantes”. En Líneas
jurisprudenciales en materia electoral, Roselia Bustillo Marín y
Karolina M. Gilas, 129-97. México: Tirant lo Blanch.
223
ipu. Inter-Parliamentary Union. 2016. Sexism, harassment and violence

against women parliamentarians. Geneva: Inter-Parliamentary
Union.
Jurisprudencia 10/2009. GRUPOS PARLAMENTARIOS Y LEGISLA-
DORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. ESTÁN SUJETOS A
LAS PROHIBICIONES QUE RIGEN EN MATERIA DE PROPA-
GANDA GUBERNAMENTAL. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en
materia electoral 4, año 2. México: tepjf, 20-1.
34/2013. DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VO-
TADO. SU TUTELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS
CORRESPONDIENTES AL DERECHO PARLAMENTARIO. Ga-
ceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral 13, año 6. México:
tepjf, 36-8.
44/2014. COMISIONES LEGISLATIVAS. SU INTEGRACIÓN SE
REGULA POR EL DERECHO PARLAMENTARIO. Gaceta Juris-
prudencia y Tesis en materia electoral 15, año 7. México: tepjf, 18-9.
Kathlene, Lyn. 1994. “Power and Influence in State Legislative Policy-
making: The Interaction of Gender and Position in Committee
Hearing Debates”. The American Political Science Review 88 (3):
560-76.
Krook, Mona Lena y Juliana Restrepo Sanin. 2016. “Género y violencia
política en América Latina: Conceptos, debates y soluciones”. Polí-
tica y gobierno 23 (1): 127-62.
lgamvlv. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia. 2020. México: Cámara de Diputados.
Otálora Malassis, Janine. 2017. “Participación y violencia política contra
las mujeres en América Latina: una evolución de marcos y prácti-
cas”. En Freidenberg y Del Valle 2017, 145-56.
Piscopo, Jennifer. 2017. “Los riesgos de ‘sobre-legislar’: Repensando las
respuestas institucionales a la violencia contra las mujeres que ha-
cen política en América Latina”. En Freidenberg y Del Valle 2017,
75-101.
Raigosa Sotelo, Luis. 2011. El derecho electoral y el derecho parlamenta-
rio: los límites de la competencia del tepjf. México: tepjf.
Salmorán Villar, María de Guadalupe. 2014. “Integración de las auto-
ridades electorales: (re)construcción jurisdiccional de un derecho
224
por el tepjf”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado 47 (139):

181-207.
Sentencia SCM-JDC-1214/2019. Actora: Tania Valentina Rodríguez
Ruíz. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Mo-
relos.
SUP-JDC-3049/2009 y su acumulado. Actores: Olga Luz Espinosa
Morales y Carlos Enrique Esquinca Cancino. Autoridades respon-
sables: Cámara de Diputados de la LXI Legislatura del Congreso de
la Unión y otras.
SUP-JDC-12639/2011. Actor: Jaime Fernando Cárdenas Gracia.
Autoridades responsables: Cámara de Diputados del Congreso de
la Unión y otras.
SUP-JDC-480/2018. Actora: Olivia Fernanda Palacios Aguilar.
Autoridad responsable: Comisión Nacional Jurisdiccional del Par-
tido de la Revolución Democrática.
SUP-JE-27/2017. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad responsable: Mesa Directiva del Senado de la República.
SUP-REC-95/2017 y acumulados. Recurrentes: Morena y otros. Au-
toridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Correspondiente a la Tercera Circunscrip-
ción Plurinominal, con sede en Xalapa, Veracruz.
SUP-REC-594/2019. Recurrente: Tania Valentina Rodríguez Ruíz.
Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Cuarta Circuns-
cripción Plurinominal Electoral, con sede en la Ciudad de México.
Silva Meza, Juan. 2011. “Los límites de la inviolabilidad parlamentaria.
A propósito del amparo directo en revisión 27/2009”. En El juicio
de amparo: a 160 años de la primera sentencia, coords. Manuel
González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor, 447-63. México:
iij-unam.
Tesis XIV/2007. JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERE-
CHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. LA
REMOCIÓN DEL COORDINADOR DE UNA FRACCIÓN PAR-
LAMENTARIA NO ES IMPUGNABLE (LEGISLACIÓN DE
CAMPECHE). Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral
1, año 1. México: tepjf, 79-81.
225
Democracia interna
de partidos políticos
Caso elección de la dirigencia
interina de Morena
Rodrigo Quezada Goncen*
1) Hechos
La renovación de los órganos de dirección, conducción y ejecución de

Morena se debió llevar a cabo en 2018, pero, derivado de una reforma
estatutaria, se pospuso para el 20 de noviembre de 2019, motivo por
el cual se llevaron a cabo asambleas distritales, municipales y estatales
para integrar los órganos en esos ámbitos, así como en lo nacional. Sin
embargo, diversos ciudadanos inconformes impugnaron a nivel intra-
partidista la convocatoria, instancia que la confirmó.
Inconformes con tal determinación, se controvirtió ante la Sala Su-
perior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación diver-
sos asuntos que se resolvieron en la sentencia SUP-JDC-1573/2019 y
acumulados. El sentido de dichas resoluciones fue revocar la convo-
catoria y se determinó que Morena debía renovar su dirigencia en un
plazo de 90 días.
La ejecución de la sentencia se encargó al Comité Ejecutivo Nacio-
nal de Morena, órgano que no cumplió lo ordenado, motivo por el cual
el congreso nacional de ese partido, en sesión extraordinaria, decidió
cubrir las vacantes en el aludido Comité mediante nombramientos in-
la Federación, adscrito a la ponencia del magistrado Indalfer Infante Gonzales.
229
Caso elección de la dirigencia interina de Morena
terinos, y se le instruyó cumplir la sentencia antes referida en un plazo

de cuatro meses, tiempo que duraría el interinato. Tal determinación
fue la materia de impugnación ante la Sala Superior en el juicio ciuda-
dano SUP-JDC-12/2020.
La pretensión general en las demandas era revocar la sesión extraordi-

naria del congreso nacional de Morena, llevada a cabo el 26 de enero
de 2020. De los diversos temas tratados, se deben resaltar algunos, co-
mo la falta de quórum, la ausencia de facultades para tomar los acuer-
dos y la indebida forma en que se desarrolló y condujo la sesión.
Al respecto, los actores adujeron que se declaró, indebidamente, la
existencia del quórum estatutario necesario para llevar a cabo el con-
greso nacional extraordinario, toda vez que acudieron tan solo 1,310
delegados congresistas de los 3,000 que integran el congreso nacio-
nal de Morena. También se alegó la ausencia de facultades del congre-
so nacional para decidir la elección de vacantes en el Comité Ejecutivo
Nacional, debido a que todos los actos relacionados deben ser por me-
dio de procedimientos democráticos y con la intervención del órgano
partidario electoral interno, es decir, mediante la Comisión Nacional
de Elecciones.
De igual forma, se expuso que no existía la institución jurídica de
presidente interino y que, ante la ausencia del presidente del Comité
Ejecutivo Nacional, solo puede subsistir la figura de secretario o se-
cretaria general del Comité Ejecutivo Nacional en funciones de presi-
dente. También se alegó que fue indebida la actuación de la Comisión
Nacional de Honestidad y Justicia de Morena, toda vez que en un video
se advierte que al menos dos de sus integrantes se encontraban en una
especie de presídium al lado de la presidenta del Consejo Nacional.
Asimismo, los actores señalaron que no se verificó si los aspiran-
tes eran elegibles, pues existían, por ejemplo, dos personas electas que
eran integrantes del Poder Legislativo federal.
230
Al analizar el problema jurídico de fondo, la Sala Superior determi-

nó que no estaba acreditada la falta de quórum, porque en autos obra-
ba copia certificada del listado de congresistas nacionales en activo, en
el cual se advierte que existe un total de 2,494 integrantes del mencio-
nado órgano. Además, al resolver el juicio ciudadano SUP-JDC-6/2019,
reconoció que, al 19 de agosto de 2018, la lista de congresistas activos
estaba compuesta por un total de 2,498 personas, por lo que no resulta-
ba irracional, desmedida o fraudulenta la disminución de 4 consejeros.
Por ende, si son 2,494 congresistas con derecho a participar, la
mitad corresponde a 1,247, más 1, lo cual da un total de 1,248 con-
gresistas para tener el quórum necesario, instalar el órgano y sesio-
nar válidamente. De ahí que la asistencia de 1,305 congresistas era un
quórum válido.
Por otra parte, se consideró infundado el alegato de la ausencia de
facultades del congreso nacional para decidir la elección de vacantes
en el Comité Ejecutivo Nacional. En principio, se tomó en considera-
ción que en Morena acontecía una situación extraordinaria, consis-
tente en que la renovación de la dirigencia estaba pendiente de llevarse
a cabo y se le había encargado al Comité Ejecutivo Nacional tal situa-
ción, por lo que era necesario tenerlo debidamente integrado.
Además, de la interpretación de diversos artículos del estatuto de
Morena, se concluyó que cuando se generen vacantes en el Comité Eje-
cutivo Nacional le compete al Consejo Nacional hacer las sustitucio-
nes que considere pertinentes en la integración del Comité Ejecutivo
Nacional, a fin de garantizar el debido funcionamiento del órgano. En
consecuencia, el congreso nacional sí puede, válidamente, asumir de
manera directa la facultad de tomar los acuerdos que le correspondan
al Consejo Nacional o al Comité Ejecutivo Nacional, por lo que la elec-
ción de la dirigencia interina fue apegada a derecho.
En otro orden de ideas, se desestimó lo concerniente a que se vo-
tó mediante planillas para cubrir vacantes, porque no existió votación
por planilla, sino que existieron diversas propuestas para cubrir las va-
cantes, las cuales fueron autopropuestas, o bien a petición de otros
congresistas y votadas en lo individual.
231
Caso elección de la dirigencia interina de Morena
También se resolvió que no les asistía razón a los inconformes en

la inexistencia de la institución de presidente interino por dos razo-
nes esenciales:
a) El estatuto de Morena prevé la figura del presidente del Comité

Ejecutivo Nacional, sin establecer las modalidades temporales en
que puede ejercerse el cargo. Por lo tanto, la norma partidista debe
interpretarse en el sentido de que el órgano facultado para desig-
nar a quien ejercerá ese cargo cuenta con la atribución de imponer
la modalidad temporal que corresponda.
b) El estatuto no prevé que, ante la ausencia del presidente del Comi-
té Ejecutivo Nacional, quien ocupe la Secretaría General es quien
debe asumir y ejercer las funciones de la presidencia.
Otro agravio resuelto concierne a que no fue indebida la participa-

ción de la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia, porque estuvo
encargada de una mesa de aclaraciones instalada para atender a aque-
llas personas que consideraran tener derecho a participar como con-
gresistas y no aparecieran en el padrón que se utilizó para el desarrollo
del congreso nacional extraordinario.
Asimismo, se consideró que en la convocatoria a la sesión extraor-
dinaria del congreso nacional, en uno de los puntos del orden del día,
se debían explicar los alcances de la sentencia dictada en el juicio
ciudadano SUP-JDC-1573/2019 a los asistentes.
De la misma forma, se concluyó que no existió una conducción ile-
gal del congreso nacional, porque no se puede supeditar su validez
a la asistencia o inasistencia de las personas que ostenten esos car-
gos. Lo anterior, debido a que es contrario a derecho y a los principios
democráticos someter la validez de las resoluciones o sesiones de un
órgano colegiado a una o varias personas que, por intereses propios,
no concurran con la finalidad de evitar la toma de decisiones o generar
la atrofia del órgano. Por lo tanto, si la secretaria general en funcio-
nes de presidenta del Comité Ejecutivo Nacional de Morena, quien
tuvo conocimiento de la convocatoria, decidió no concurrir a la se-
sión extraordinaria, ello no puede ser sancionado con la nulidad de esa
asamblea y de los acuerdos ahí tomados, máxime que existió quórum
232
estatutario para que se instalara el órgano y los acuerdos fueron toma-

dos en términos estatutarios.
Por otra parte, se consideró infundado que haya existido una in-
debida votación, porque de la revisión del acta de sesión del congre-
so nacional extraordinario solo se advierte que el método de votación
a mano alzada se usó para la elección de la mesa directiva del congre-
so nacional, pero no así en el desahogo de los demás puntos del orden
del día, siendo que en la elección de los integrantes del Comité Ejecu-
tivo Nacional se usó el método de sufragio directo, secreto, mediante
papeletas y el uso de urnas, como lo prevé el estatuto.
Finalmente se concluyó que era infundado que se haya elegido de
forma indebida a dos funcionarios del Poder Legislativo para ocupar
cargos en el Comité Ejecutivo Nacional, pues en la normativa intrapar-
tidista no se advierte la existencia de alguna pauta que prevea la sepa-
ración forzosa del cargo público previamente a la elección de cargos
partidistas, como sí acontece en el caso de las candidaturas a cargos de
elección popular. Además, se debe señalar que en autos obraba copia
de las solicitudes de licencia tanto de Alfonso Ramírez Cuellar como de
Xóchitl Nashielly Zagal Ramírez, ambos diputados federales, de las
cuales se advierte que fue dentro de un breve lapso.
Por lo tanto, se determinó confirmar la validez del congreso nacio-
nal extraordinario y la designación interina de las vacantes generadas
en el Comité Ejecutivo Nacional.
233
El empedrado camino judicial
en Morena: el proceso
de elección interna de su dirigencia.
SUP-JDC-12/2020 y acumulados
Introducción. Historia del conflicto
La asociación política Movimiento Regeneración Nacional obtuvo su

registro como partido político nacional, denominado Morena, a par-
tir del 1 de agosto de 2014.1 De acuerdo con su normativa interna, el
partido tenía que renovar su dirigencia en noviembre de 2019.2 Por tal
motivo, el 17 de agosto del mismo año la secretaria general, en funcio-
nes de presidente nacional, Yeidckol Polevnsky, emitió la convocatoria
para la celebración del III Congreso Nacional Ordinario,3 la cual ten-
dría vigencia a partir del siguiente 20 de agosto.
Para llegar al congreso, también de conformidad con su estatuto y
la convocatoria, en principio se tendrían que celebrar 300 congresos
1 El acuerdo del Instituto Nacional Electoral que le otorgó el registro fue aprobado el 9 de julio
de 2014, pero con efectos constitutivos hasta el 1 de agosto de ese año.
2 Aunque, en realidad, la fecha original de renovación, de acuerdo con su estatuto, era noviem-
bre de 2018, tras los resultados del proceso electoral de julio de 2018 y encontrarse en una
situación inédita al convertirse en un gobierno electo y mayoritario a partir de julio de 2018,
se reformó el Estatuto de Morena, el cual fue aprobado por Acuerdo INE/CG1481/2018 del
Consejo General. En el segundo artículo transitorio de este ordenamiento se determinó la
prórroga de las funciones de los órganos de conducción, dirección y ejecución de Morena por
un año para efectuar su cambio en noviembre de 2019. Ver https://dof.gob.mx/nota_detalle.
php?codigo=5547306&fecha=27/12/2018.
3 Ver https://www.angulo7.com.mx/wp-content/uploads/2019/08/Convocatoria-al-III-Congreso-
Nacional-Ordinario-200819.pdf.
235
El empedrado camino judicial en Morena...
distritales para elegir a los congresistas, los consejeros estatales y los

congresistas nacionales (del 12 al 27 de octubre de 2019); posterior-
mente, los 32 congresos estatales y consejos estatales para la elección
de los presidentes de esos consejos y los integrantes de su comités eje-
cutivos (el 10 de noviembre), así como de la asamblea y el congreso
de mexicanos en el exterior, que también votarían por los congresis-
tas nacionales y consejeros (el 22 de noviembre). Finalmente, el 23 y 24
de noviembre de 2019 se elegirían a los 200 integrantes del Consejo
Nacional, su presidente o presidenta, y 21 personas que integrarían el
Comité Ejecutivo Nacional.
Los contendientes a la dirigencia hicieron públicas sus diferencias
con el camino marcado en los estatutos para dicho proceso, y algu-
nos mencionaron que debía seguirse la vía de las encuestas abiertas
para que simpatizantes y militantes pudieran intervenir. Llamó la aten-
ción que el presidente de la república se manifestara a favor de este
método, “para evitar confrontaciones y pleitos”.
El 12 de octubre del mismo año, Jaime Hernández Ortiz, militante
de Morena, presentó una demanda de juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano (jdc) en contra de la Co-
misión Nacional de Honestidad y Justicia de Morena,4 ante la Sala
Regional de Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación (tepjf), la cual sería turnada a la Sala Superior de acuerdo
con las disposiciones competenciales correspondientes.5
Aun cuando Hernández Ortiz acreditó su derecho a impugnar ese
acuerdo, al sentir que sus derechos políticos habían sido vulnerados
por no tomarse en cuenta su participación en el proceso de renova-
ción de la dirigencia de su partido, la demanda por él hecha puede ser
considerada un acto proselitista, pues se trata de un militante que en
diferentes ocasiones hizo pública su simpatía por uno de los competi-
dores a la dirigencia y sus expresiones en contra de otros y otras con-
tendientes.6
4 La Comisión mencionada es el órgano partidista que confirmó en última instancia la convo-

catoria aludida.
5 Ver los artículos 79, 80 y 83 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Ma-
teria Electoral, por tratarse de un juicio ciudadano promovido contra una resolución de un
órgano jurisdiccional de un partido político nacional.
6 De esa manera, en conferencia de prensa, Jaime Hernández Ortiz declaró: “hoy Morena se
debate entre dos fuerzas: una conservadora y retrograda encabezada por Yeidckol Polevnsky-
236
Esa situación fue ignorada completamente por el Tribunal Electoral

y, al hacerlo, inició una larga intervención en el proceso de selección
de la dirigencia de Morena. Si bien dicha intervención era original-
mente inevitable, la manera como se ha hecho, a partir del contenido
específico de las resoluciones, ha estado alejada de los parámetros le-
gales y conocidos relacionados con la vida interna de los partidos. En
un primer momento, llamó la atención que el tepjf optó por negar la
libertad de las organizaciones partidistas para determinar los procesos
de selección de sus dirigentes.
En la sentencia emitida el 30 de octubre, la Sala Superior ordenó
revocar la convocatoria al III Congreso Nacional de Morena, que el
Comité Ejecutivo Nacional repusiera el procedimiento de elección de
sus órganos de dirección y que el padrón de militantes se actualizara
de conformidad con lo establecido en el estatuto; es decir, con todas
aquellas personas que se afiliaran hasta 30 días antes de la celebración
del congreso para el cambio de dirigencia. Además, el Tribunal men-
cionó que el partido, una vez que llevara a cabo lo ordenado por la
sentencia, podría elegir por el mismo método o por “uno diverso”. Esa
afirmación claramente abría la posibilidad para dejar fuera el cumpli-
miento de lo marcado en los estatutos del partido.
El 18 de enero de 2020, la presidenta del Consejo Nacional de Mo-
rena, Bertha Luján, a petición de consejeros nacionales y estatales,
emitió la convocatoria a la VI Sesión Extraordinaria del Congreso
Nacional, el cual se llevó a cabo el 26 del mismo mes. En dicho en-
cuentro se acordó nombrar una presidencia temporal para el Comité
Ejecutivo Nacional y que este pudiera convocar al proceso de selección
de su dirigencia nacional.
Nuevamente se promovieron juicios para la protección de los dere-
chos político-electorales del ciudadano para controvertir la convoca-
toria y la sesión extraordinaria del congreso nacional. Todos estos se
conjuntaron en el juicio ciudadano SUP-JDC-12/2020 y acumulados,
el cual fue resuelto el 26 de febrero siguiente.
-Bertha Luján y ahora Ramírez Cuellar; otra liberal y democrática encabezada por Alejandro
Rojas Díaz Durán. La primera como hemos visto está llevando al partido al despeñadero. Ro-
jas por su parte ha ido recuperando al partido para las bases, para que sean protagonistas del
cambio verdadero, impulsando el respeto a la legalidad y al estatuto, para que el pueblo sea el
que defina el rumbo del partido” (citada en el informativo TodoEnNoticia, http://todoennoti-
cia.com.mx/occidente-municipios-jalisco/morena-salio-peor-que-los-partidos-que-critico/).
237
En la sentencia de esa fecha, tanto la convocatoria como los acuer-

dos del congreso fueron validados por el Tribunal y se corroboró la
medida para que, por medio de estos mecanismos, se cumpliera con lo
ordenado en la sentencia de octubre anterior; es decir, actualizar el pa-
drón de militantes, credencializarlos y llevar a cabo el proceso de elec-
ción de la dirigencia.
No obstante, a tan solo unos días, en un incidente de la primera
sentencia de 2019, la Sala Superior añadiría que las posiciones más
altas, la Presidencia y la Secretaría General del partido, deberían ser
electas mediante el método de encuesta abierta.
Los meses siguientes operaron en contra del partido y su nueva
dirigencia. La pandemia obstaculizó que el Comité Ejecutivo tran-
sitorio pudiera llevar a cabo las tareas ordenadas. A unos meses, se
presentaron diversos incidentes en contra del no cumplimiento de la
sentencia. El presidente del partido, Alfonso Ramírez Cuéllar, pidió,
por medio de otro recurso, una prórroga para que finalmente se le au-
torizara al instituto político llevar a cabo el cambio de su dirigencia
una vez transcurridas las elecciones de julio de 2021. La justificación
parecía razonable, el proceso electoral ha dado comienzo y los parti-
dos deben preparase para contender en la renovación del Congreso
federal, 15 gubernaturas, 30 congresos locales y 1,900 posiciones en
ayuntamientos.
La Sala Superior volvió a sorprender, aunque en la dirección que ya
había anticipado. Negó la prórroga, ordenó al partido elegir a su nueva
dirigencia mediante una encuesta y mandó al Instituto Nacional Elec-
toral (ine) a realizarla en 45 días para que no se negara la oportunidad
a militantes ni a simpatizantes, pues para participar abrió la puerta a la
autoadscripción de la persona interesada.
No hay forma de explicar con fundamento constitucional, legal o
doctrinal que el órgano jurisdiccional de mayor jerarquía en la mate-
ria electoral explícitamente ordenara el instrumento de encuestas co-
mo método de selección de la dirigencia partidaria.
Mediante las sentencias de los jdc, así como las resoluciones de los
incidentes de inejecución de la sentencia y de prórroga, la Sala Supe-
rior del tepjf volvió a faltar en su papel de garante de la democracia
constitucional; violó el principio de imparcialidad al intervenir en la
contienda partidista; violentó la libertad interna de los partidos en sus
238
procesos de selección de su dirigencia; incumplió el principio de segu-

ridad jurídica al establecer un mecanismo heterodoxo, de poca rigor
democrático para una cuestión electoral, y reiteró una actitud de des-
precio a la autoridad administrativa electoral, el ine, al ordenarle que
llevara a cabo tareas que no están contempladas en sus atribuciones.
Para argumentar esas afirmaciones, en el presente trabajo se desa-
rrolla un análisis de la sentencia del juicio SUP-JDC-1573/2019, del
30 de octubre de 2019; de la sentencia SUP-JDC-12/2020 y acumula-
dos, del 26 de febrero de 2020, y del incidente de inejecución de sen-
tencia del 20 de agosto de 2020.
Octubre de 2019. Primera llamada:

sentencia SUP-JDC-1573/2019
El 30 de octubre de 2019 la Sala Superior resolvió el juicio para la pro-

tección de los derechos político-electorales del ciudadano del expe-
diente SUP-JDC-1573/2019, mediante una sentencia que determinó la
anulación por vicios en el proceso de elección para el cambio de diri-
gencia en Morena.
Entre los distintos agravios que el demandante Jaime Hernández
Ortiz expuso, se encontraba uno en el que argumentó que la convo-
catoria era ilegal en tanto restringía la participación de militantes en
los congresos distritales a aquellos que se hubieran afiliado al partido
hasta el 20 de noviembre de 2017, cuando, de acuerdo con el estatuto,
deberían poder participar quienes se afiliaran hasta 30 días previos a
la celebración de los consejos; es decir, hasta el 12 de septiembre de
2019. La violación radicaba, de acuerdo con el demandante, en que las
disposiciones de la convocatoria se interpretaban por arriba de las del
estatuto. Por tal motivo, se canceló indebidamente el derecho a la libre
afiliación (derecho de asociación) y se impidió contar con un padrón
confiable de militantes.
De acuerdo con la sentencia, los órganos del partido, el Comité Eje-
cutivo Nacional y la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia (ór-
gano emisor de la convocatoria y órgano ratificador) pretendieron
diferenciar la disposición del estatuto como fecha de corte del padrón
239
a una suspensión del proceso de afiliación, establecida en la convoca-

toria. Por lo tanto,
todas las personas que hayan ingresado a Morena, antes de la sus-

pensión del proceso de afiliación (determinado en el Estatuto), deben
formar parte del padrón de protagonistas del cambio verdadero y ten-
drán derecho a participar en el proceso de renovación de dirigencia.7
La confrontación es literal entre ambas disposiciones, ya que mien-

tras la convocatoria establecía en su punto cuarto que la fecha máxima
de afiliación para participar en los congresos distritales, estatales, de
mexicanos en el exterior y nacional era hasta el 20 de noviembre
de 2017, el último párrafo del artículo 24 del Estatuto de Morena
dice que para participar en el congreso distrital el registro se cerraría
por lo menos 30 días antes de su realización.
Cuadro 1
Convocatoria al III Congreso

Estatuto de Morena
Nacional de Morena
CUARTA. DE LA ACREDITACIÓN ARTÍCULO 24
Para participar en los Congresos Distritales, […]
Estatales, de Mexicanos en el Exterior y Para efectos de la participación en el
Nacional, es requisito indispensable estar Congreso Distrital, el registro de afiliados
afiliada o afiliado en el Padrón Nacional de en el Padrón Nacional de Protagonistas del
Protagonistas del Cambio Verdadero regis- Cambio Verdadero se cerrará por lo menos
trado en el sistema SIRENA, hasta el 20 de 30 días antes de su realización.
noviembre de 2017.
Fuente: Elaboración propia.
La razón de esta diferencia se encuentra en que los órganos de Mo-

rena, en uso de su libertad para organizarse y determinar sus propios
procedimientos, interpretaron que, al decir “por lo menos”, el estatu-
to dejaba que fueran estos órganos los que pudieran modificar dicho
plazo. Es de llamar la atención, sin embargo, que se trata de una dife-
rencia temporal considerable entre el 20 de noviembre de 2017 y el 12
de septiembre de 2019, es decir, una diferencia de casi 22 meses.
7 Ver la sentencia SUP-JDC-1573/2019, pp. 20-21.
240
En ese sentido, a juicio de la mayoría de los magistrados, la interpre-

tación llevada a cabo por la Comisión Nacional de Honestidad y Jus-
ticia, órgano encargado de ratificar la convocatoria, fue inexacta, así
como también fue indebido que el Comité Ejecutivo Nacional estable-
ciera como fecha de corte del padrón el 20 de noviembre de 2017, con
el único argumento de que lo hizo en uso de los derechos de autorga-
nización y autodeterminación, sin expresar mayores razones, situa-
ción en la que se requería de una argumentación reforzada si las
razones eran de excepcionalidad.8 A juicio del Tribunal, lo que se
confrontaba en este caso era el derecho de la organización política
para determinar su organización y los procedimientos para llevarlo a
cabo, lo que comúnmente se conoce como democracia interna, con
el derecho de los militantes a participar, con especial atención, en la
afiliación para poder formar parte de las decisiones de los congresos
distritales en todo el país. Para los magistrados, el derecho de asocia-
ción, fundamento de la organización partidaria, reflejado en la mili-
tancia, tendría que haber sido tutelado.9
En opinión de la Sala Superior, la fecha establecida en la convocato-
ria no fue una medida idónea, razonable ni proporcional. No fue idónea
por faltar parámetros objetivos, al establecer un periodo muy largo en
el que se restringió el derecho a muchos militantes que querían afiliar-
se al partido, o bien que militantes con derechos pudieran ejercerlos al
registrarse en tiempo para participar en el congreso. Además, la fecha
establecida con anterioridad a la convocatoria equivalía a darle efectos
retroactivos a la norma. No fue razonable, puesto que no se expusie-
ron las razones o los motivos para establecer dicha fecha que violentó
los derechos de la militancia. No fue proporcional, porque la medida
careció de vinculación con el fin perseguido, el contar con un padrón
confiable.10
8 Ibid., p. 50.
9 Ibid., p. 52.
10 Ibid., p. 53.
241
El partido falló a su obligación11 de integrar un padrón de afiliados

actualizado que diera confiabilidad y certeza, ya que las instancias no
llevaron a cabo las actividades de depuración y actualización de este
a pesar de haber sido un tema ya mencionado en una sentencia ante-
rior. Al ser el padrón el elemento sustancial que permite el adecuado
ejercicio de los derechos de la militancia, su falta de actualización es
de enorme trascendencia, pues generó, en palabras del Tribunal, dos
efectos: primero, impidió la incorporación de todas las personas con
derecho a ello, y, segundo, tampoco logró evitar la participación arbi-
traria de personas ajenas al partido, expulsados o con derechos sus-
pendidos.
Como evidencia de la falta de actualización al padrón, al Tribu-
nal le bastó que el partido consideró que era necesario hacer un corte
del padrón con dos años de anterioridad al inicio del proceso efectivo,
pues de esa forma se puso de manifiesto la desconfianza en el instru-
mento.12
Finalmente, resultó alarmante la parte última de la sentencia, que
deja al partido Morena en libertad para que
pueda optar por el mismo método que se utilizó o bien uno diverso
que considere pertinente, tal y como se determinó por la Sala Supe-
rior al resolver el juicio ciudadano SUP-JDC-1237/2019.13
11 De conformidad con la Ley General de Partidos Políticos, los institutos políticos cuentan, en-
tre otras, con las siguientes obligaciones: “1) Capturar en el Sistema de Verificación del Pa-
drón de Afiliados de los Partidos Políticos, permanentemente, los datos de sus afiliados, la
cual deberá coincidir exactamente con la información que los propios partidos publican en su
página de internet; 2) Actualizar su padrón de afiliados en su página de internet al menos, de
manera trimestral de acuerdo a las obligaciones de los partidos en materia de transparencia;
3) Informar a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos respecto a las bajas
que conforme a sus normas estatutarias resultaron procedentes, en el padrón de afiliados ve-
rificado por la autoridad electoral; 4) Implementar las medidas de seguridad necesarias que
garanticen en todo momento la protección de los datos personales de los registros capturados
en el Sistema; y e) Garantizar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos de acceso, rectifica-
ción, cancelación y oposición de sus datos personales contenidos en los padrones de afiliados”
(cita al pie de página número 15 en la sentencia, ibid., p. 63).
12 Ibidem.
13 Ibid., p. 68.
242
No obstante, la sentencia dio 90 días al partido para cumplir con la

actualización del padrón y la emisión de una nueva convocatoria para
elegir a la dirigencia.
En una supuesta actitud de respeto a la libertad de autorganiza-
ción y autodeterminación que la misma sentencia recién había nega-
do con los argumentos (justificados) de daño al padrón de militantes
y a los derechos de estos para participar en el proceso de selección de
su dirigencia, la Sala Superior abrió una puerta localizada fuera de la
ley, pues los estatutos del partido, invocados en varias ocasiones por
el Tribunal, establecen el procedimiento y los órganos con la respon-
sabilidad de llevar a cabo dicho proceso. Sin explicar más allá de la re-
ferencia a otra sentencia previa ni fundamentar en preceptos legales
definidos o en doctrina que lo sustente, el tepjf “sugirió” la posibilidad
de medios diversos. Esta frase aparentemente abstracta, en realidad, se
refería a lo que postulaban algunos de los aspirantes a la contienda res-
pecto a llevar a cabo una encuesta para seleccionar a la dirigencia.14
Más aún, el Tribunal con esa frase hacía un guiño a lo que el presiden-
te de la república había sugerido en su conferencia matutina del 30 de
agosto de 2019, cuando en relación con la encuesta afirmó: “Que no se
desechara esa posibilidad en la elección de dirigentes, y si se podía ha-
cer una encuesta o dos, tres, para saber quién es quién y elegir así”.15
Enero de 2020. Segunda llamada:

sentencia SUP-JDC-12/2020
Como se mencionó en el apartado inicial, el VI Congreso Nacional

extraordinario de Morena se llevó a cabo el 26 de enero de 2020. De
entre los acuerdos tomados, el más importante fue el nombramiento
de una presidencia y puestos del Comité Ejecutivo Nacional de transi-
ción, para que este organizara nuevamente el proceso interno de elec-
14 Desde septiembre de 2019, Mario Delgado, coordinador de la fracción de Morena en la

Cámara de Diputados, se pronunció por utilizar la encuesta como medio de selección de su
dirigencia. Ver https://www.cuartopoder.mx/nacional/piden-usar-encuestas-para-elegir-
a-dirigente/300395/.
15 Ver https://www.milenio.com/politica/amlo-encuesta-para-elegir-dirigente-nacional.
243
ción de su dirigencia, en acatamiento a lo ordenado por el tepjf en la

sentencia previa comentada. La presidencia de transición recayó en
el diputado Alfonso Ramírez Cuéllar. En el encuentro, la presidenta
del Congreso Nacional, Bertha Luján, criticó a la secretaria general y
contendiente a la Presidencia de no haber llevado a cabo las tareas de
actualización del padrón de militantes y la credencialización corres-
pondiente, también ordenada por la sentencia aludida.
Como era de esperarse, en medio de la contienda por dirigir el par-
tido, de inmediato la convocatoria y el VI Congreso fueron impugna-
dos ante el Tribunal Electoral. La impugnación se promovió a favor
de los intereses de la secretaria general, Yeidckol Polevnsky, que hasta
ese momento pretendía ser la máxima autoridad del partido político.
Su puesto de secretaria general se mantendría de conformidad con el
acuerdo del VI Congreso.
La Sala Superior resolvería el juicio SUP-JDC-12/2020 y 88 juicios
acumulados tan solo un mes después, el 26 de febrero.16 Uno de estos
juicios fue directamente promovido por Polevnsky (SUP-JDC-2/2020).
A pesar de que en la demanda los agravios eran múltiples en contra de
todos los actos realizados en la convocatoria y durante la sesión del
congreso extraordinario, la sentencia confirmó la convocatoria impug-
nada en sus términos originales, así como la sesión extraordinaria del
Congreso Nacional de Morena del 26 de enero y sus acuerdos. Por lo
tanto, a partir de febrero, una nueva presidencia transitoria, de Alfon-
so Ramírez Cuéllar, tenía la misión de cumplir el fallo del octubre de
2019, relacionado con actualizar el padrón de militantes, credenciali-
zarlos y llevar a cabo todos los actos de organización para un nuevo
proceso de elección de su dirigencia.
Cabe resaltar que en la sentencia del SUP-JDC-12/2020 la Sala Su-
perior determinó que
16 La acumulación de los 87 juicios para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano y 1 juicio electoral procedió en virtud de que, como lo dice la sentencia, existió “co-
nexidad en la causa, debido a que se controvierte la convocatoria a sesión extraordinaria de
veintiséis de enero de dos mil veinte del Congreso Nacional de Morena, así como su realiza-
ción y los acuerdos tomados en ella” (sentencia SUP-JDC-12/2020, p. 9).
244
aunque no se modifique el Estatuto o se haya optado en el Congreso

impugnado por no aplicar un método diverso al previsto expresamen-
te para la renovación de su dirigencia, de considerarlo procedente
cuenta con la libertad de optar por cualquiera de los métodos previs-
tos en su Estatuto (aún lo previsto para cargos de elección popular),
a fin de lograr la renovación de su dirigencia dentro de los plazos
previstos en dicho Congreso.17
Tan solo unos días después, en lo que sería una de las primeras re-
soluciones de incidente de inejecución de sentencia y en una sesión
privada, la Sala Superior decidió que la Presidencia y la Secretaría Ge-
neral se deberían elegir mediante el método de encuesta abierta, y que
el resto de los cargos de la dirigencia podrían ser electos con el método
que el partido optara. Una decisión sin mayor fundamento, que de he-
cho contraría la manera en que la sentencia principal había sostenido
el derecho del partido a su autodeterminación.
La Sala Superior, a tan solo unos días de que iniciara el paro de ac-
tividades decretado por el Consejo de Salubridad General18 a raíz de
la pandemia generada por la covid-19, confirmaba al nuevo Comité
Ejecutivo Nacional, pero le imponía un criterio respecto a la determi-
nación de sus procesos internos de organización y elección de sus di-
rigentes. El nuevo presidente Alfonso Ramírez Cuéllar y su equipo no
midieron que, a pesar de la pandemia y la ralentización de actividades,
el tiempo seguía su marcha y la sentencia de 2019 sin cumplirse.
Agosto de 2020. Última llamada:

incidentes de incumplimiento
de sentencia y de prórroga
En el transcurso de los meses posteriores a la sentencia del 26

de febrero, en medio de la pandemia, Morena no dio muestras cla-
17 Ibid., p. 107.
18 Ver los acuerdos del Consejo de Salubridad General del 30 de marzo, del 21 y 30 de abril
y del 20 de mayo de 2020, http://transparencia.cofepris.gob.mx/index.php/es/marco-
juridico/acuerdos/acuerdos-del-consejo-de-salubridad-general. A partir de estos, el Tribunal
Electoral resolvió continuar con las labores jurisdiccionales, aunque con suspensión de sesio-
nes públicas, https://www.te.gob.mx/front3/bulletins/detail/3810/0.
245
ras de avances respecto a lo que el Tribunal Electoral había ordenado

desde octubre de 2019. Las condiciones quizá no lo permitieron.
Para agosto de ese año, diversos militantes habían interpuesto múl-
tiples incidentes de inejecución de la sentencia 1573/2019 y, por su
parte, el presidente Ramírez Cuéllar interpuso un incidente de pró-
rroga. Nuevamente los instrumentos interpuestos volvieron a reflejar
la contienda por la dirigencia. Mientras algunos buscaban que el Tri-
bunal sancionara al partido por no cumplir con lo ordenado casi un
año atrás, la dirigencia temporal y sus aliados solicitaron que su reno-
vación se llevara a cabo 90 días después de las elecciones de julio de
2021, es decir, en octubre de 2021. La justificación a esta prórroga por
parte de Morena fue la imposibilidad de llevar a cabo la organización
y el proceso de cambio de dirigencia debido a la pandemia y una vez
iniciado el proceso electoral más grande en la historia contemporánea
de México. La solicitud implicaba extender por un año más el cumpli-
miento de la sentencia dictada en octubre de 2019.
El 20 de agosto de 2020, la Sala Superior respondió en sesión pri-
vada, no presencial, en formato de videoconferencia, los incidentes de
cumplimiento y la prórroga. De manera inusitada en la resolución
de los incidentes, una mayoría de los magistrados de la Sala Superior
decidió cuatro cosas muy controversiales:
1) Confirmaron que Morena debía llevar a cabo el proceso de renova-

ción de sus dos principales puestos de dirigencia por el método de
la encuesta nacional abierta.
2) Para realizarlo, ordenó al Instituto Nacional Electoral que en un
plazo de 45 días llevara a cabo dicho ejercicio, aun cuando hacer
este tipo de tareas no está entre las facultades del ine.
3) La encuesta será abierta, pues se tendrá que llevar a cabo entre los
militantes y simpatizantes del partido.
4) En la encuesta podrá participar cualquier ciudadano que se au-
toadscriba como militantes o simpatizante, y podrá ser candidato
cualquier militante que cumpla con los requisitos estatutarios, sal-
vo ser consejero nacional.
246
Ahora se pasa a un análisis de estos elementos.

1. Encuesta. La determinación de una encuesta como método de
selección es una decisión discrecional y alejada de cualquier rigor
democrático. Una encuesta abierta selecciona una muestra de población
estadísticamente con un mayor o menor grado de representatividad,
para tomar en cuenta sus opiniones. No existe un criterio que determine
por qué solo un grupo de la población, por muy alto que sea su repre-
sentatividad, va a tomar el lugar de la libertad de votar o participar
de todos y cada uno de los integrantes del universo de población. Si
bien una encuesta puede dar indicios muy certeros de una opinión,
incluso de una tendencia de opinión, entre la población no puede, en
ningún caso, sustituir el derecho de cada individuo. Una encuesta es
un método excluyente de participación, por preciso que este sea, pues-
to que anula derechos individuales de participación política.
Lo que resulta aún más grave con la determinación de ese método
de elección de sus dirigentes es que, en el caso específico, se trata de un
mecanismo identificado con algunos de los competidores en la contien-
da. Mientras que la presidenta del Congreso Nacional, Bertha Luján,
confiaba en el trabajo hecho en la estructura partidista en todo el
país y, por tanto, en el método de selección establecido en el esta-
tuto mediante su estructura, los congresos distritales, otros conten-
dientes más alejados de la estructura partidaria, como Mario Delgado
(coordinador de la bancada de Morena en la Cámara de Diputados)
o Yeidckol Polevnsky (secretaria general del Comité Ejecutivo Nacio-
nal), preferían una encuesta que abriera el abanico de manera indis-
criminada a la militancia, o incluso a la población simpatizante. En un
ejercicio de esa naturaleza se abre la puerta a la movilización de gru-
pos con los que se quiera incidir en el resultado, más aún si no hay un
control de los participantes.
Aun cuando en la sentencia original de 2019 la Sala Superior llegó a
afirmar que “se reconoce que el derecho de auto organización y autode-
terminación es una de las bases fundamentales sobre las que descansa
la existencia del sistema de partidos en el orden jurídico mexicano”, en
agosto de 2020 cambió su criterio. En la resolución de aclaración de
sentencia, la Sala argumentó que ante la especial situación que atra-
viesa el partido político, y sin desconocer lo resuelto en la sesión ex-
traordinaria del 26 de enero de 2020, en el punto quinto, se debía optar
247
por un cumplimiento alternativo de la sentencia, por lo que se deter-

minó que debía usarse el método de encuesta abierta para la elección
de la Presidencia y de la Secretaría General del Comité Ejecutivo Na-
cional. Aun con el cambio claro, la Sala argumentó que no había con-
tradicción alguna.19
2. Organización por el ine. El Instituto Nacional Electoral tiene la
facultad para organizar procesos internos de elección de dirigentes en
los partidos políticos. Aunque la ley de la materia, la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 32, nume-
ral 2, inciso a, expresamente señala que esta actividad se llevará a ca-
bo mediante solicitud de los partidos: “La organización de la elección
de los dirigentes de los partidos políticos, cuando estos lo soliciten y
con cargo a sus prerrogativas, en los términos que establezca la Ley”.
Frente a la determinación del Tribunal Electoral, el presidente del
ine, Lorenzo Córdova, en la sesión del 31 de agosto de 2020 del Con-
sejo General, aseveró que el procedimiento presentaba problemas. Se
refirió a que, en 2014, el Instituto intervino por petición del Partido
de la Revolución Democrática (prd) para organizar sus elecciones de
acuerdo con lo que establecían sus estatutos. Pero insistió en que, en
esta ocasión, sin existir fundamento legal ni basado en los estatutos del
partido, la sentencia del tepjf imponía la obligación de un método que
también carecía de fundamento legal.
El problema para el representante de la autoridad electoral radicaba
en que no se consultó al ine acerca de su capacidad para llevar a cabo
este ejercicio, la oportunidad y los plazos legales, a tan solo unos días
de iniciar un proceso electoral de alta complejidad. Se trataba, en
suma, de “un procedimiento no querido, ni solicitado por el ine”.20
19 Incidente de aclaración de sentencia correspondiente al SUP-JDC-12/2020 y acumulados del

11 de marzo de 2020, p. 18.
20 La grabación de Lorenzo Córdova se publicó en redes sociales con el mensaje: “Esta mañana,
hemos discutido Y aprobado en el @Inemexico los Lineamientos Rectores de La elección de
la Presidencia y Secretaría General Del CEN De Morena a través de Encuesta Nacional Abier-
ta a militantes y simpatizantes, en acatamiento a La sentencia del Tribunal Electoral” (Twitter,
248
En efecto, el 31 de agosto, el Instituto publicaba los Lineamientos

rectores del proceso de elección de la Presidencia y la Secretaría Ge-
neral del partido político nacional Morena, por medio de una encuesta
nacional abierta a sus militantes y simpatizantes que habían sido apro-
bados por el Consejo General en sesión extraordinaria.
Del documento destacan principalmente 5 puntos:
1) Todas las personas que se quieran inscribir para contender por la

Presidencia y la Secretaría General deberán firmar una declaración
en la que se obligan a respetar los lineamientos y la aceptación de
los resultados de la encuesta.
2) A partir de recomendaciones técnicas de órganos demoscópicos,
en caso de haber más de 6 personas registradas, se hará una en-
cuesta pública abierta para detectar el grado de reconocimiento
público y reducir el número a un máximo de 6.
3) La sentencia señala que Morena no tiene un padrón cierto y con-
fiable, por lo que se utilizará un marco muestral del listado nomi-
nal de ciudadanos en territorio nacional y se tomarán en cuenta las
respuestas de las personas que se autoadscriban como militantes a
pregunta expresa.
4) Se organizará un grupo de 5 expertos, con 3 que provengan de em-
presas de encuestas de reconocida trayectoria y 2 que hayan traba-
jado en ejercicios de conteos rápidos.
5) Los resultados se agregarán para obtener los nombres de quienes
obtengan el triunfo.21
3. Militantes y simpatizantes autoadscritos. La sentencia del Tribunal

pasó por alto una distinción importante entre lo que se considera mili-
tantes de un partido político y los simpatizantes de este. Al hacerlo, se
les adjudicó un derecho político a los simpatizantes que no les corres-
pondería. La diferencia radicó en un acto formal de afiliación, en el que
se verificó que cumplen con los requisitos que la normatividad del par-
tido exige, y se les otorgan derechos de participación en los actos inter-
21 Ver los Lineamientos rectores en https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/

handle/123456789/114497/CG2ex202008-31-ap-1-a1.pdf.
249
nos del partido. Como afirma un articulista en el tema, la determinación

del tepjf es inconsistente y carece de justificación, porque la sentencia
principal de octubre de 2019, de la cual se derivó esta resolución de inci-
dentes, en ningún caso contenía bases que establecieran que la elección
de la dirigencia sería abierta a la ciudadanía.22
Como ya se ha mencionado, al Tribunal le bastó el argumento de
la falta de confiabilidad del padrón de militantes para ofrecer certeza
en el ejercicio de los derechos de asociación y filiación partidista. Ar-
gumentó que no es en sí suficiente para cubrir de manera indiscrimi-
nada a todos los simpatizantes del partido y no considerar a todos los
militantes que cumplieron con los requisitos y el procedimiento de afi-
liación.
El último de los componentes de la resolución fue la inclusión de la
figura de la autoadscripción como un mecanismo generador de dere-
chos. Para participar en la encuesta, basta que la persona simplemente
diga que se considera un militante o simpatizante que quiere parti-
cipar. Eso de plano borra la diferencia entre unos y otros y simplifica
el sentido de los mecanismos de afiliación partidista al absurdo; pero
más aún, abre la puerta a cualquier persona, incluso a aquellas que sin
pertenecer al partido quieren influir en la elección de sus principales
dirigentes. El tema de la adscripción a un grupo no es nuevo en ma-
teria judicial. Es un criterio que se toma en cuenta, por ejemplo, para
considerar si una persona, en principio, forma parte de una comuni-
dad indígena, pero solo para que, en un segundo momento, si alguna
autoridad requiera de la participación de los miembros de una comu-
nidad pueda llevar a cabo la plena identificación de esta.
La manera como la Sala Superior incorporó esa figura es despropor-
cional con el objetivo que se quiere alcanzar e irrumpe en la contien-
da partidista, al ser un método que públicamente buscaban algunos de
los contendientes y miembros del partido.
22 Ver el artículo de Rolla Negrete Cárdenas, Michael. 2020. “El Tribunal Electoral y la Renova-
ción de la dirigencia de Morena: ¿Qué es una encuesta abierta?”. El juego de la Corte (agosto).
(https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=12010).
250
Conclusiones: un tribunal político
Las distintas resoluciones emitidas por la Sala Superior del tepjf po-
nen en evidencia una clara intervención de la autoridad jurisdiccional
en la vida interna del partido mayoritario en este momento y a favor
de uno de los grupos contendientes por la dirigencia. En la sentencia
al juicio principal, decidió intervenir en la vida interna del partido de-
clarando que este intentó limitar el derecho de la militancia a parti-
cipar; declaró nula la convocatoria para la elección de la dirigencia, y
ordenó al partido, en un plazo de 90 días, actualizar su padrón de mi-
litantes y reponer el procedimiento de elegir sus órganos de conduc-
ción. En los incidentes de incumplimiento de sentencia derivados del
mismo juicio, estableció que el partido debe llevar a cabo la elección
de su dirigencia por el método de la encuesta abierta a quién se auto-
nombre como militante, y le impuso al Instituto Nacional Electoral, en
tiempos extremadamente cortos, la obligación de realizar el ejercicio.
Se trata de un conjunto de acciones de la Sala Superior que no
muestran deferencia a la organización partidista ni a la autoridad elec-
toral. Establecen, además, precedentes sin ninguna consistencia en re-
soluciones previas. En un caso similar relativo a la dirigencia del prd
en 2017, con múltiples recursos de incumplimiento de la sentencia,
por la falta de renovación del Comité Ejecutivo Nacional, en la víspera
del proceso electoral de 2018, el tepjf se abstuvo de señalar al partido
el método para renovar su dirigencia y le otorgó 90 días.23
Una vez más, los magistrados reinterpretaron el postulado consti-
tucional del artículo 99 que establece lo siguiente:
El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la frac-

ción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad
jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial
de la Federación.
Esto, en el sentido de que el concepto de máxima autoridad juris-

diccional la entienden como la capacidad del órgano supremo para to-
23 Comentado por García Huante, Berenice, “Caso Morena. Renovación de su dirigencia” en la

Revista Voz y Voto. Política y Elecciones, marzo 4, 2020.
251
mar cualquier decisión en materia electoral y no limitado al ámbito

jurisdiccional de resolver, conforme a derecho, los conflictos que sur-
gen en dicho ámbito.
La diferencia no es menor entre entender simplemente máxima au-
toridad y máxima autoridad jurisdiccional. Mientras que en la pri-
mera idea, efectivamente, se alude a una organo sin limitaciones en
su ejercicio y que, por ende, en el ámbito de sus competencias pue-
de ordenar cualquier tipo de reposición de procedimientos o que los
diferentes actores, ciudadanos, candidatos, militantes, asociaciones,
partidos u otras autoridades electorales realicen la actividad que sea
en busca de la reparación del bien jurídico que fue violentado (resolu-
ciones de plena jurisdicción),24 la idea de una máxima autoridad juris-
diccional le da las más amplia de las facultades únicamente en lo que
a su naturaleza se refiere, es decir, a la resolución de medios de im-
pugnación, determinando, en cada caso, que parte de una litis le asis-
te el derecho y, en lo que corresponde, solicitando a quien incumplió
sus obligaciones y competencias que reponga dichos procedimientos
que faltaron a la norma. En esa segunda forma de entender la disposi-
ción constitucional y el ámbito de autoridad del Tribunal Electoral, se
desprendería un tribunal que anula y que ordena, pero que respeta las
competencias que el marco jurídico otorga a cualquier otro de los ac-
tores, sean partidos, o bien otras autoridades.
Como se ha afirmado en otro espacio de análisis, es necesario supe-
rar la interpretación del tepjf respecto a la disposición constitucional
del artículo 99. El significado es claro en cuanto a su limitación compe-
tencial. No existe ninguna otra autoridad que pueda impartir justicia
en última instancia en la materia y, por tanto, que pueda corregir los
fallos del Tribunal; estos deben acoplarse a lo dispuesto en el artícu-
lo 17 y tienen que ser oportunos, completos e imparciales. Las senten-
cias del órgano jurisdiccional deben apegarse tanto en su forma como
en su contenido a lo que estrictamente le corresponde a un órgano ju-
risdiccional: su competencia constitucional.
24 Se entiende como plena jurisdicción a las atribuciones de órganos jurisdiccionales de natu-

raleza administrativa, no solo a anular actos que fueron violatorios o contrarios a las disposi-
ciones legales, sino también a reparar el daño causado, tomando las determinaciones que a su
juicio son necesarias.
252
Es cierto que la cantidad de medios de impugnación que el Tribu-

nal debe resolver (y, en gran medida, la Sala Superior como instancia
última) ha crecido y es muy diversa, pero también es cierto que la Sala
Superior ha excedido su ámbito competencial. Un órgano jurisdiccio-
nal debe resolver los conflictos que se le plantean, estableciendo cuál
de las posiciones que entran en conflicto es la que se apega a derecho.
En ese papel, le corresponde indicar si hubo violaciones a la norma y
detallar cuáles fueron. Lo que no puede hacer el tribunal es sustituir a
la autoridad administrativa. El tribunal debe señalar la falta existente y,
cuando se trate de revocar acuerdos de la autoridad electoral, simple-
mente debe reenviar los asuntos para que esta pueda rehacerlos. Hay
especialistas que, con acierto, indican que esto generaría un problema
infinito de reenvíos entre ambas instituciones. Muchas de las senten-
cias parten de ese error. No solo señalan fallas por parte del ine en sus
acuerdos, sino que, con frecuencia y en casos importantes, la Sala Su-
perior dice lo que se debe hacer, pasando por alto la competencia y las
funciones del Instituto Nacional Electoral.25
Hoy en día, esa interpretación ha llevado a una distorsión estruc-
tural y funcional del sistema electoral mexicano. Estructural, porque
parece que, en el diseño de las instituciones, la autoridad administra-
tiva está subordinada a la jurisdiccional, y eso no es así. En ningún lu-
gar la Constitución señala que todo acto del ine será corregido por
el Tribunal Electoral. De esa manera, imponer facultades al Instituto,
por arriba de lo que marca la ley, es todo un despropósito de enorme
arrogancia jurisprudencial. No cuenta con justificación alguna. El
tepjf no fue creado para innovar en la materia, sino para hacer cum-
plir la Constitución y la ley. Por ello, imponer una encuesta como
método de elección es una tarea que debería discutir y analizar el
Poder Legislativo.
Este hecho le resta autoridad al órgano autónomo y genera pérdida
de recursos de todos los actores.
Funcional, porque tal situación, de considerarse un órgano supe-
rior y no simplemente diferente, genera un fenómeno de hiperlitigio-
25 Ver Concha Cantú, Hugo Alejandro. 2016. “El fenómeno del Partido Verde Ecologísta de
México: el resurgimiento de la política sobre el derecho”, en La (in)Justicia Electoral a Exa-
men. Ciudad de México: iij, cide, p. 26.
253
sidad, ya que todo acto y toda decisión del órgano administrativo es

impugnable, lo que ha causado que la estructura del Tribunal sea enor-
me con asesores y áreas que buscan especializarse en temas de com-
petencia administrativa, que va mucho más allá de lo estrictamente
jurisdiccional.
Por otra parte, los partidos políticos así han entendido esta diná-
mica y la han asumido como su estrategia de negociación. Frente a un
tribunal que no desecha ni sobresee ninguna impugnación, los parti-
dos impugnan hasta asuntos que inicialmente no considerarían con
posibilidades de ganar, pero que a lo largo de este proceso buscan ob-
tener algún beneficio, ya sea por una sentencia incongruente o por-
que, ante el desgaste del proceso, un partido puede preferir negociar
con otro para evitarlo. Se generan largas cadenas impugnativas, en las
que las resoluciones judiciales sustituyen muchas veces la voluntad
popular.
Es necesario fijar criterios jurisprudenciales, o bien llevar a cabo
una reforma a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral, que posibiliten al Tribunal excluir los casos cla-
ramente improcedentes o deficientes. En los casos de revocaciones
de acuerdos de las autoridades electorales, el tepjf debe reenviar los
asuntos a la autoridad administrativa, por regla general, ya que esta
es la que cuenta con toda la estructura y los recursos materiales y hu-
manos para poder preparar los acuerdos y las acciones en los distin-
tos temas electorales. Los reenvíos deben de tener un límite para evitar
abusos o que generen un problema de eficiencia. El Tribunal debe ha-
cerse cargo de los asuntos a detalle cuando el transcurso del tiempo
sea fundamental para la decisión final, o por la gravedad del asunto.26
Las resoluciones que en particular se han analizado en este caso
sientan precedentes muy peligrosos para el sistema electoral en su
conjunto; desconocen el principio de autodeterminación o democra-
cia interna de los partidos sin criterios sistemáticos para dejar bases en
ese sentido. Es cierto que existe una necesidad de avanzar en la regu-
lación de procedimientos internos partidistas, tras años en los que los
partidos políticos han abusado de su capacidad de organización y mu-
26 Ibidem.
254
chas veces han pasado incluso por alto principios democráticos gene-
rales. Una manera intempestiva y sin fundamento para hacerlo puede
descarrilar todo el sistema en lugar de perfeccionarlo.
Como se ha afirmado en otros lugares, tomando en cuenta lo que
se ha avanzado en criterios para evaluar sentencias, el caso que aquí se
analiza muestra resoluciones que carecen de congruencia y de consis-
tencia. Esa falta de elementos alerta acerca de un órgano jurisdiccio-
nal que no está cumpliendo cabalmente con su trabajo argumentativo
y que, por ende, sus decisiones son altamente cuestionables.
De acuerdo con lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(scjn) ha desarrollado,27 la autoridad jurisdiccional, y, en su caso, tam-
bién una autoridad administrativa que resuelve asuntos materialmen-
te judiciales, debe atender al principio de congruencia que se establece
en el artículo 17 de la Constitución, cuando dice que toda resolución
de autoridad debe ser pronta, completa e imparcial. El principio de
congruencia significa entonces tres cosas:
1) La resolución no puede contener más de lo pedido por las partes.

2) La resolución no puede contener menos de lo pedido.
3) La resolución no puede establecer algo distinto de lo pedido.
27 Y así queda justificado cuando se establece: “Este criterio ha sido sostenido por esta Sala Su-
perior, como se advierte de la lectura de la tesis de jurisprudencia identificada con la clave
28/2009, consultable a fojas doscientas a doscientas una, de la Compilación 1997-2010, Juris-
prudencia y tesis en materia electoral, volumen 1, Jurisprudencia, cuyo rubro y texto es:
CONGRUENCIA EXTERNA E INTERNA. SE DEBE CUMPLIR EN TODA SENTENCIA.—
El artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que toda de-
cisión de los órganos encargados de impartir justicia, debe ser pronta, completa e imparcial, y
en los plazos y términos que fijen las leyes. Estas exigencias suponen, entre otros requisitos, la
congruencia que debe caracterizar toda resolución, así como la exposición concreta y precisa
de la fundamentación y motivación correspondiente. La congruencia externa, como princi-
pio rector de toda sentencia, consiste en la plena coincidencia que debe existir entre lo resuel-
to, en un juicio o recurso, con la litis planteada por las partes, en la demanda respectiva y en
el acto o resolución objeto de impugnación, sin omitir o introducir aspectos ajenos a la con-
troversia. La congruencia interna exige que en la sentencia no se contengan consideraciones
contrarias entre sí o con los puntos resolutivos. Por tanto, si el órgano jurisdiccional, al resol-
ver un juicio o recurso electoral, introduce elementos ajenos a la controversia o resuelve más
allá, o deja de resolver sobre lo planteado o decide algo distinto, incurre en el vicio de incon-
gruencia de la sentencia, que la torna contraria a Derecho”, ibid., p. 514.
255
Este principio de congruencia equivale, en su perspectiva interna,

a lo que se puede llamar coherencia entre sus componentes, que bus-
can una relación lógica entre las partes del razonamiento y la solución
de la sentencia, desde una perspectiva técnica entre los agravios, los
considerandos y, finalmente, los resolutivos finales. En su perspectiva
externa, la congruencia significa que la resolución tiene que estar re-
lacionada con el objeto de la litis, sin introducir elementos externos a
la controversia.
El conjunto de resoluciones analizadas, pero particularmente los
incidentes de incumplimiento y el de prórroga, que por si fuera poco,
además, se llevan a cabo en sesiones privadas, rompieron de manera
clara el estándar de congruencia establecido por la scjn. Ir más allá de
lo que un partido tiene establecido en sus reglas, las cuales son nor-
mas validadas por la autoridad, al establecer un método de elección
distinto al estatutario, es faltar a la congruencia. De igual manera, in-
ventar una facultad a la autoridad administrativa es un vicio de la mis-
ma naturaleza.
Por consistencia se deben entender dos cosas. En primer lugar, una
consistencia que significa que las decisiones judiciales deben basar-
se en premisas normativas que no entren en contradicción con nor-
mas válidamente establecidas. Como lo apunta Michael Rolla Negrete
Cárdenas, citando a Manuel Atienza, la resolución de agosto de 2020,
de ninguna manera, puede vincularse con las bases establecidas en la
sentencia que le da origen, la de octubre de 2019, pues dicha senten-
cia no orientó el sentido de la resolución a que se abriera a toda la ciu-
dadanía.28
Finalmente, otro sentido de la consistencia significa la manera co-
mo las sentencias del Tribunal se asemejen entre sí, a efectos de poder
garantizar un mínimo de seguridad jurídica; es decir, que en casos si-
milares con elementos similares, la resolución y la forma de aplicar el
derecho por parte del tepjf sea también similar, e incluso sea predeci-
ble. Uno de los aspectos justamente más importantes en las tareas de
un tribunal de justicia es que va a actuar de modo consistente entre los
distintos casos que llegan a su puerta, para de esa forma poder cons-
28 Ver Rolla Negrete Cárdenas, Michael, op. cit.
256
tituirse como una institución confiable en la manera como entiende e

interpreta el derecho. La diferencia entre resoluciones debe llegar jus-
tamente por las diferencias mismas que los casos presentan, pero no
a cambios de perspectiva del Tribunal en casos similares. Ese tipo de
consistencia entre sentencias del mismo órgano jurisdiccional no exis-
te en el caso analizado.
El caso que ha ocupado en este análisis tiene una fase final que aún
está por verse. En los meses venideros en que la dirigencia se renue-
ve, y más tarde, cuando Morena lleve a cabo las tareas de actualización
de su padrón de militantes, el partido deberá seguir un curso ejemplar,
distinto a lo que han sido los partidos políticos en los últimos años de
la historia del país. Dif ícilmente se puede aspirar a un nuevo juego
democrático con las mismas actitudes. Es momento de aprovechar la
que quizá es la última llamada para cambiar la democracia interna de
los partidos políticos y, sobre todas las cosas, analizar a fondo los cam-
bios que son urgentes en el sistema de justicia electoral.
257
Designación
de consejeros
electorales
Caso inconstitucionalidad
de los requisitos de nacionalidad y no
pertenencia al Servicio Profesional
Electoral para ser designado
consejero electoral del Instituto
Nacional Electoral
Arturo Castillo Loza*
1) Hechos
El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federa-

ción un decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron di-
versas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, entre ellas, el artículo 41 que dispuso la creación del Insti-
tuto Nacional Electoral (ine).
El 3 de abril siguiente, el Pleno de la Cámara de Diputados del Con-
greso de la Unión designó al consejero presidente y a los 10 consejeros
y consejeras electorales que integrarían el Consejo General del ine por
periodos escalonados de tres, seis y nueve años.
El 13 de febrero de 2020 se publicó en la Gaceta Parlamentaria de
la Cámara de Diputados de la LXIV Legislatura el acuerdo de la Jun-
ta de Coordinación Política relativo a la Convocatoria para la elección
de consejeras y consejeros electorales del Consejo General del ine que
sustituirían a los que fueron designados para un periodo de seis años
y concluirían su encargo el 3 de abril de 2020, a saber: la consejera
electoral Pamela San Martín Ríos y Valles y los consejeros electorales
Marco Antonio Baños Martínez, Enrique Andrade González y Benito
Nacif Hernández.
* Secretario de tesis de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, adscrito a la ponencia del magistrado José Luis Vargas Valdez.
261
Caso inconstitucionalidad de los requisitos de nacionalidad y no pertenencia...
En contra de dicho acuerdo, cinco ciudadanos promovieron diver-

sas demandas de juicios para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano.
En sus demandas, los inconformes cuestionaron la constitucionali-

dad y la legalidad del acuerdo de la Junta de Coordinación Política de
la Cámara de Diputados en la base de que los requisitos dispuestos
en la misma —que replicaban los de la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales (lgipe)— los excluían de manera injusti-
ficada del proceso de designación de consejeros electorales. Sus argu-
mentos consistían esencialmente en lo siguiente:
1) El requisito de “ser ciudadano o ciudadana por nacimiento que no

adquiera otra nacionalidad”, previsto en la fracción a, párrafo 1, del
artículo 38 de la lgipe, excluye de manera injustificada a los ciuda-
danos mexicanos por naturalización, creando una categorización
discriminatoria entre mexicanos de primera y de segunda clase.
2) La exigencia de “no ser ni haber sido miembro del Servicio Profe-
sional Electoral, ni ser o haber sido miembro del Servicio Profesio-
nal Electoral Nacional durante el último proceso electoral federal
ordinario”, establecida en el artículo 38, párrafo 1, inciso j, de la
lgipe, no abona a la observancia y consecución de los principios
constitucionales de independencia y profesionalización de la au-
toridad electoral, pues se trata de funcionarias y funcionarios con
capacidad acreditada para el desempeño de la función electoral,
aunado a que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación (tepjf) ya ha decretado la inconstitucionalidad
de dicha exigencia legal en procesos de selección de integrantes de
organismos públicos electorales locales.
3) El requerimiento de “poseer al día de la designación, con antigüedad
mínima de cinco años, título profesional de nivel licenciatura”, dis-
puesto en el inciso d, párrafo 1, del artículo 38 de la lgipe, colo-
ca en desventaja a las personas que no estuvieron en posibilidad de
262
tramitar el título profesional por encontrarse en condiciones eco-

nómicas de desventaja, además de que la antigüedad exigida en la
obtención del grado no es un elemento que acredite, por sí mismo,
la capacidad para desempeñar la función especializada.
A partir de un análisis de proporcionalidad1 de las disposiciones le-

gislativas impugnadas, la Sala Superior del tepjf declaró fundados los
primeros dos agravios e infundado el tercero, por las razones que a
continuación se exponen.
a) Inconstitucionalidad del requisito

de nacionalidad por nacimiento
Resulta excesivo el requisito dispuesto en la fracción a, párrafo 1, del

artículo 38 de la lgipe, consistente en ser mexicano por nacimiento
para ser designado consejera o consejero electoral del ine. Si bien la
norma persigue un fin constitucionalmente válido —acreditar que
la persona designada tiene tal vinculación con México que es razona-
ble esperar que defienda y promueva los principios de su régimen de-
1 Metodología para evaluar la proporcionalidad de una restricción legal a un derecho humano

a partir del análisis de los siguientes elementos:
a) Que la intervención normativa persiga un fin constitucionalmente válido.

b) Que la medida resulte idónea para satisfacer en alguna medida su propósito consti-
tucional.
c) Que no existan medidas alternativas igualmente idóneas para lograr dicho fin, pero me-
nos lesivas para el derecho fundamental.
d) Que el grado de realización del fin perseguido sea mayor al grado de afectación provo-
cado al derecho fundamental por la medida impugnada.
Esta metodología ha sido adoptada tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción en el criterio de rubro TEST DE PROPORCIONALIDAD. METODOLOGÍA PARA
ANALIZAR MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE INTERVENGAN CON UN DERECHO
FUNDAMENTAL como por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación en la tesis CONTROL CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE NORMAS
ELECTORALES. MÉTODO PARA DETERMINAR LA REGULARIDAD DE UNA NORMA
QUE INSTRUMENTA UN DERECHO HUMANO.
263
mocrático y que desempeñe sus funciones con absoluta independencia

de intereses o gobiernos extranjeros— y establece una medida idónea
para tal efecto, no satisface el análisis de necesidad del test de propor-
cionalidad.
Lo anterior, porque existen otras medidas que permiten alcanzar la
finalidad perseguida por el legislador sin excluir a las ciudadanas y ciu-
dadanos mexicanos por naturalización. Los requisitos que impone la
legislación mexicana para obtener la nacionalidad por naturalización
son suficientes para tener por presumiblemente acreditados los la-
zos de lealtad y fidelidad equiparables a los de cualquier mexicano por
nacimiento. Por ello, el requisito legal en análisis resulta discrimina-
torio, pues impide injustificadamente a los ciudadanos mexicanos por
naturalización acceder a un cargo público electoral a partir de las dife-
rentes formas en las que adquirieron su nacionalidad.
En consecuencia, la Sala Superior resolvió inaplicar al caso concre-
to la reserva dispuesta en la fracción a, párrafo 1, del artículo 38 de la
lgipe, en lo tocante a la exigencia de ser ciudadano mexicano por na-
cimiento para ocupar el cargo de consejera o consejero del Consejo
General del ine.
b) Inconstitucionalidad del requisito de no ser

ni haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral
Nacional durante el último proceso electoral federal
La Sala Superior del tepjf estimó que
la restricción en estudio no persigue un fin constitucionalmente

válido pues, lejos de verse afectados los principios rectores de la
función electoral con la designación del personal de carrera de
las autoridades electorales nacional y locales, éstos podrían verse for-
talecidos por la experiencia, trayectoria y permanente capacitación
de los miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional.
Más aun, estimó que tampoco debe considerarse que la medida en

estudio “pudiera tener el fin legítimo de garantizar igualdad de con-
diciones” entre los aspirantes a consejeros provenientes del Servicio
Profesional Electoral y aquellos ajenos a este, pues
264
el procedimiento para la selección y designación de los consejeros

electorales se desarrolla a través de diversos filtros objetivos que ge-
neran condiciones de igualdad en cuanto a las posibilidades de ser
designado, con independencia de si se es miembro del servicio pro-
fesional o no.
Por estas razones, la última instancia electoral consideró que el

requisito establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso j, de la lgipe,
resulta inconstitucional porque limita de manera innecesaria y des-
proporcionada el derecho a integrar las autoridades electorales. Por
ende, procedió a inaplicar la norma al caso concreto.
c) Validez del requisito relativo a contar

con título profesional con una antigüedad
mínima de cinco años
La Sala Superior consideró que, contrario a lo argumentado por los

enjuiciantes, el requisito previsto en el inciso d, párrafo 1, del artícu-
lo 38 de la lgipe, relativo a poseer, al día de la designación como con-
sejera o consejero electoral, título profesional de nivel licenciatura con
antigüedad mínima de cinco años, es acorde con la Constitución y no
transgrede el derecho a integrar la autoridad electoral.
Lo anterior, porque la citada norma persigue un fin constitucional-
mente válido, esto es, garantizar
las cualidades técnicas que debe tener un consejero electoral para

cumplir de manera eficaz con la función que tiene encomendada
[y] cumplir con el principio de profesionalización de los órganos elec-
torales.
Ello, pues el cumplimiento del requisito en cuestión presupone la

adquisición de conocimientos y la experiencia profesional necesaria
para integrar el
órgano máximo de dirección de la autoridad administrativa electoral

nacional con perfiles aptos para el desempeño del puesto, quienes
tendrán como principal competencia la calificación de las elecciones
para la renovación de los Poder Ejecutivo y Legislativos a nivel federal.
265
Asimismo, la Sala Superior señaló que este requisito “no restringe

de manera total el derecho a integrar los órganos de dirección de las
autoridades electorales, sino que únicamente impone una condición
para el ejercicio de tal derecho”.
Por todo lo antes expuesto, y en atención a que las normas en estudio
se retomaban íntegramente en el acuerdo y convocatoria impugnados,
la Sala Superior del tepjf resolvió inaplicar al caso concreto las por-
ciones normativas contenidas en el artículo 38, párrafo 1, incisos a y
j de la lgipe y, en consecuencia, modificar la referida convocatoria,
vinculando al Comité Técnico de Evaluación para que, al momento de
analizar la documentación presentada por cualquier aspirante a con-
sejeras y consejeros electorales, tuviera en cuenta los alcances de las
inaplicaciones realizadas a fin de garantizar el principio de igualdad.
266
Caso integración del Comité Técnico
de Evaluación para conformar
el Instituto Nacional Electoral
Araceli Yhalí Cruz Valle

Ismael Anaya López*
La democracia electoral mexicana es fruto de instituciones. Gracias a

la existencia de órganos altamente especializados en materia electoral,
nuestro país ha transitado de la existencia de un partido político mayo-
ritario en el poder a la alternancia en el ejercicio del mismo.
La transición política en nuestro país se ha hecho por conducto de
las instituciones, es decir, mediante elecciones organizadas, realizadas
y calificadas por una autoridad de rango constitucional de naturaleza
administrativa, con la alta función estatal de coordinarlas: el Instituto
Nacional Electoral (ine). Asimismo, se ha encomendado la resolución
definitiva de las controversias electorales a una autoridad jurisdiccio-
nal con funciones de control constitucional: el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (tepjf).
No es posible entender la naturaleza institucional de la democra-
cia mexicana sin el papel que han desempeñado el ine y el tepjf. Lejos
han quedado esos años en los cuales las contiendas electorales se di-
luían en plantones, conflictos sociales o negociaciones ajenas a la vo-
luntad popular. Hoy, el voto es auténtico y esos dos órganos estatales
son responsables de ello.
* Secretaria de estudio y cuenta y secretario de tesis de la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, adscritos a la ponencia del magistrado Felipe de la Mata
Pizaña.
267
Caso integración del Comité Técnico de Evaluación...
Si nos centramos en el actual ine, observaremos que los distintos

actores políticos le otorgan una importancia fundamental. Es tal el
interés de tener un órgano funcional encargado de organizar las elec-
ciones que, desde su nacimiento, su conformación ha estado prevista
constitucionalmente.
Más aun, tener la certeza de que los integrantes del ine —en
concreto, del Consejo General (cg) como su máximo órgano de direc-
ción— cumplirán los principios rectores de certeza, legalidad, indepen-
dencia, máxima publicidad y objetividad, ha ocasionado la creación de
mecanismos y el involucramiento de otros órganos partícipes a fin
de una adecuada conformación de la autoridad administrativa elec-
toral.
Uno de esos partícipes es el denominado Comité Técnico de Eva-
luación (cte), el cual, de conformidad con lo previsto en el artículo
41, párrafo tercero, base III, apartado A, párrafo quinto, inciso a, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará in-
tegrado por siete personas de reconocido prestigio, de las cuales tres
son nombradas por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de
Diputados (Jucopo), dos por la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (cndh) y dos más por el Instituto Nacional de Transparen-
cia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai).
Sin embargo, la integración del cte no es ajena a controversias.
Justamente, en el juicio electoral cuya sentencia se presenta, fue mo-
tivo de cuestionamiento la idoneidad de una persona designada para
conformar ese órgano auxiliar.
1) Hechos
En 2020, cuatro consejeros del ine concluyeron su encargo. Esto suce-

día en un año previo a las elecciones intermedias de 2021 y en el cual
se renovaría la Cámara de Diputados así como distintos cargos de elec-
ción popular en las entidades federativas.
Sin duda, el complejo escenario político ante las futuras elecciones
hizo que los distintos actores tuvieran su mira puesta en la integración
del Consejo General del ine. La tarea de encontrar a las personas ade-
cuadas que ocuparían las cuatro consejerías vacantes trascendería en
268
la propia conformación del cte, por ser este quien finalmente propo-
ne a la Cámara de Diputados las quintetas de personas que serán con-
sideradas para cada consejería.
En febrero de 2020, la Jucopo emitió la convocatoria para renovar
esas cuatro consejerías y, a la vez, señaló la necesidad de integrar el
cte; uno de los requisitos para conformarlo era no haber sido dirigen-
te partidista en por lo menos los últimos cuatro años anteriores a la
designación.
En su momento, la Jucopo y el Inai designaron a las personas que
integrarían ese órgano auxiliar.
Respecto de la cndh, esta informó que John Mill Ackerman Ro-
se era una de sus propuestas para integrar el cte. Justamente, la de-
signación de esta persona ocasionó que el Partido de la Revolución
Democrática, Movimiento Ciudadano y el Partido Acción Nacional
presentaran demandas ante el tepjf, el cual debió decidir en última
instancia.
Todos estos partidos políticos eran coincidentes al señalar que fue

indebida la designación de John Mill Ackerman Rose como integran-
te del cte. Esto, porque la persona supuestamente incumplía el requi-
sito de no haber sido dirigente partidista en por lo menos los últimos
cuatro años anteriores.
Los quejosos justificaban su argumento en el hecho de que John
Mill Ackerman Rose era dirigente partidista al ser miembro del Insti-
tuto de Formación Política de Morena, con lo cual no se garantizaba
un adecuado funcionamiento del cte ni la imparcialidad para propo-
ner las quintetas por cada una de las consejerías vacantes.
269
Caso integración del Comité Técnico de Evaluación...
a) ¿El Tribunal Electoral era competente

para conocer de la integración
del Comité Técnico de Evaluación?
La competencia se sustentó, esencialmente, en que el procedimiento

de designación de consejerías del Consejo General del ine tenía una
naturaleza compleja o compuesta; es decir, para integrar la máxima
autoridad administrativa electoral se debían realizar distintos actos,
entre los cuales estaba la conformación previa del cte.
Por lo tanto, en consideración del tepjf, si la integración del cte
estaba inmersa en el procedimiento para elegir consejerías del cg del
ine, entonces se actualizaba su competencia para conocer y resolver
el asunto al ser la máxima autoridad jurisdiccional electoral del país.
b) La designación de John Mill Ackerman

Rose fue conforme a derecho
i) El Instituto de Formación Política de Morena

no es un órgano de dirección
En el análisis de la controversia, lo primero que hizo el tepjf fue de-

terminar si el Instituto de Formación Política de Morena era un órgano
de dirección dentro de ese partido político.
Esto resultaba fundamental porque el impedimento para ser inte-
grante del cte era, precisamente, haber pertenecido a un órgano de
dirección de algún partido político. Entonces, si ese Instituto de For-
mación tenía una naturaleza directiva, lo siguiente sería determinar si
John Mill Ackerman Rose pertenecía a este.
En la sentencia, el tepjf consideró que el Instituto de Formación
Política no era un órgano directivo de Morena, ya que su naturaleza
era propiamente educativa y su finalidad era la divulgación de los valo-
res relacionados con la democracia; además, lejos de tener facultades
de mando, en realidad tenía atribuciones de capacitación, formación,
investigación y divulgación.
270
ii) El Instituto de Formación Política de Morena

no estaba instalado al momento de la designación
Aunado a lo anterior, el tepjf concluyó que, para ser integrante del

Instituto de Formación, era indispensable que este estuviera en funcio-
namiento, lo cual no sucedía en el caso. Además, resaltó que ese órga-
no educativo partidista ni siquiera estaba registrado ante el ine.
iii) Los integrantes del Instituto de Formación Política

de Morena no son dirigentes partidistas
En este punto, el tepjf consideró que la normativa de Morena no otor-

gaba facultades de dirección a quienes integran el Instituto de For-
mación porque sus atribuciones están limitadas a la capacitación y
formación sin que puedan incidir en la toma de decisiones.
iv) No se acreditó que

John Mill Ackerman Rose fuera miembro
Finalmente, cabe señalar que en el expediente analizado por el tepjf

no había una constancia que acreditara que John Mill Ackerman Rose
fuera parte del Instituto de Formación Política de Morena y ni siquie-
ra estaba probada su calidad de militante. En consecuencia, era válido
que esta persona integrara el cte.
Conclusiones
Como se observa, el tepjf fue exhaustivo en el estudio del tema. Si

bien pudo ser suficiente la conclusión de que el Instituto de Formación
Política de Morena no era un órgano directivo, lo cierto es que en la
sentencia se resolvieron todas aquellas interrogantes que pudieran su-
poner la falta de objetividad de John Mill Ackerman Rose como inte-
grante del cte.
271
Una de cal y otra de arena:
dos sentencias diferentes pero parecidas.
El proceso de renovación de cargos
en el Consejo General del Instituto
Nacional Electoral a partir
de la interpretación del Tribunal Electoral
(SUP-JDC-134/2020 y SUP-JE-9/2020)
Introducción
No resulta menor la considerable inversión que, de un tiempo para

acá, ha existido en México por robustecer las estructuras que sos-
tienen al campo electoral, como si el gobierno se hubiera propuesto
realizar una importante erogación en la materia para aumentar la can-
tidad de personas involucradas en este ámbito (ocupando cargos, es-
pecializándose, o bien siendo partícipes de las diferentes opciones que
brinda el sistema), y así recubrir la democracia ante los incidentes
que se presenten.
Y es que, a grandes rasgos, se podría pensar que esta eclosión por
la materia electoral es, a todas luces, algo benéfico para la sociedad;
que mientras un mayor número de individuos se ocupen de los dere-
chos políticos, por la buena salud de la democracia y, en términos
generales, por la defensa y correcta organización institucional del
voto, tendremos un mejor Estado de derecho y, por consiguiente, se
podrá desterrar de una vez por todas al fantasma del fraude que conti-
nua e intempestivamente aparece rondando en el imaginario colectivo
y provoca que la desconfianza mine cualquier intento por establecer
esquemas creíbles para el futuro, más allá de un momento político
coyuntural.
Sin lugar a dudas, las particularidades de este peculiar fenóme-
no deberán desmenuzarse con cuidado para poder realizar un ba-
273
Una de cal y otra de arena: dos sentencias diferentes pero parecidas
lance apropiado, pues la vasta estrategia por difundir la actual cultura

democrática va desde una multiplicación de organismos electorales tan-
to de índole administrativa como jurisdiccional a lo largo del país en los
diferentes ámbitos de gobierno (esto, sin olvidar a las correspondientes
fiscalías especializadas en la materia), pasando por la conformación de
un amplio Servicio Profesional Electoral Nacional (spen), hasta llegar
a un fervoroso modelo de comunicación que incluye una innumerable
producción bibliográfica a la par de la incesante impartición de cursos,
clases, diplomados, maestrías, doctorados y demás capacitaciones.
Como si la sola profusión de proyectos bastase para asegurar me-
jores condiciones políticas en el país, parece que en ese afán por querer
abarcar la mayor parte del espectro democrático se ha caído, contradic-
toriamente, en una exagerada tecnificación de los procesos electorales,
erigiéndose, a su vez, una casta de expertos en tales cuestiones, que
antes que velar por su correcta divulgación o de contar con elementos
suficientes para evaluar y medir el impacto de sus labores en toda la
sociedad mexicana, se han empeñado en complejizar hasta el extremo
y llevar la materia por oscuros e intrincados rincones que conducen al
ostracismo y que, además, generan un desentendimiento de las perso-
nas cuyo interés no va más allá de cada elección.
No por nada, el ministro Arturo Zaldivar ha mencionado que el
derecho electoral mexicano resulta un
entramado complejo de normas, que parecen más bien recovecos, en

los que se encuentran reglas de aplicación a escala nacional; compe-
tencias exclusivas a la Federación; competencias concurrentes en las
que los Estados pueden legislar en los términos que dispongan las le-
yes generales, normas transitorias que imponen contenidos mínimos
a dichas leyes generales, así como ámbitos reservados a los Estados
(Zaldivar 2017).
El alto grado de complejidad, de galimatías y de tecnicismos reve-

lados en dicha materia, al mismo tiempo que la sobrerregulación nor-
mativa y su copiosa reformulación (más bien supeditada al método de
prueba y error cada sexenio), evidencian una enorme estructura que,
de manera paradójica, ha decantado en un sinf ín de problemas, cau-
sando un distanciamiento de las instituciones democráticas.
Aunque, en una primera impresión, parecería que el problema del
protagonismo de los juristas en contextos democráticos es una reedi-
274
ción del viejo dilema del filósofo-rey, reelaborándose la disyuntiva que

busca establecer una tajante separación entre legos y doctos, que pre-
gunta: ¿quién debe gobernar? ¿El pueblo o los expertos? ¿La ciuda-
danía o los técnicos? (Broncano 2003, 441 y ss.). La verdad es que las
instituciones erigidas en torno a los derechos políticos-electorales en
México se han tecnificado a costa de la ciudadanía, brindando seguri-
dad y certeza pero a expensas de un costo que implica ir cerrando filas
para contar con los mejores perfiles versados en distintas ramas cien-
tíficas, pues
en efecto, dada la centralidad que ha adquirido el derecho como ve-

hículo de organización social —cualquier decisión y cualquier acto
políticos se tramitan a través de normas jurídicas— nuestra depen-
dencia de los juristas se ha vuelto descomunal, sobre todo porque
además el derecho ha sido configurado por ellos mismos como una
práctica abstrusa y completamente inasequible a la razón común. De
hecho, a veces parece que la política no fuera sino uno de los rostros
del derecho, una prolongación o una forma particular de manifesta-
ción del mismo (Lloredo 2018, 29 y ss.).
De ahí que, antes de diseñar mecanismos y esquemas para la co-

rrecta estructuración de la cultura democrática en México, sería mejor
tener en cuenta que un buen diseño constitucional y legislativo no solo
implica solvencia y resistencia ante las crisis coyunturales sino, y quizá
todavía más importante aún, conlleva una amplia campaña por generar
condiciones de igualdad para que aquellas personas que aspiren a invo-
lucrarse en esta arena puedan hacerlo sin temor a ser discriminados y a
partir del principio de seguridad jurídica.
Las vías que el legislador desarrolla para brindar las oportunidades
correspondientes a los interesados deben apegarse al principio de no
discriminación a fin de que exista un diálogo consecuente entre exper-
tos electorales y ciudadanía.
De eso trata la parte medular de este trabajo: de un par de sen-
tencias emitidas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (tepjf) las cuales, aunque parecieran dife-
rentes en una primera impresión, al final encuentran importantes si-
militudes ya que, en el fondo, comparten una significativa reflexión
respecto de los caminos para acceder a la participación en la arena
electoral, abordando importantes postulados acerca del rol que juegan
275
quienes arbitran a los árbitros en cuestiones electorales, es decir, tratan-

do de responder a la clásica pregunta de ¿quién vigila a los vigilantes?, en
este caso, a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados
(Jucopo) y al Comité Técnico de Evaluación en la elección de consejeras
y consejeros del Consejo General del Instituto Nacional Electoral (ine).
En ese orden de ideas, lo cierto es que el auge por la materia electoral
en México, debido a su creciente tecnificación y especialización, así co-
mo por su incesable escrutinio normativo y profusa regulación, también
se ha visto impactado en la relevancia política y mediática que cobró la
más reciente designación de consejeros electorales del ine (Hernández
González 2020).
El aumento de participantes en el procedimiento1 no solo obedece
a ese referido fenómeno de irradiación por la materia electoral: tam-
bién es probable que responda a los constantes dichos que el presiden-
te Andrés Manuel López Obrador y sus correligionarios han realizado
acerca del ine, ya que al afirmar que este costosísimo organismo es
heredado por el periodo neoliberal, no cabe duda de que el mandata-
rio tiene un peculiar interés en la renovación del Consejo General.
Así, se presenta un análisis de las sentencias SUP-JDC-134/2020 y
SUP-JE-9/2020, cuya relevancia es determinante para comprender el
rol de la jurisdicción electoral y dimensionar su importancia para futu-
ras ocasiones en la estructuración de la democracia en México, sobre
todo, con miras a valorar cuáles son y cómo operan tanto los reque-
rimientos que se imponen para participar en la renovación del Con-
sejo General del ine, como los requisitos que deben cumplir quienes
integran el Comité Técnico a fin de evaluar el proceso recién aludido.
Y es que de ahí, precisamente, que valga la pena analizar este
fenómeno no solo desde una óptica normativa, sino conjugando tam-
bién elementos de la filosof ía política, pues derecho y democracia
dif ícilmente se pueden disociar: en todo caso, se comprenden como
dos fenómenos juntos pero no revueltos. En ese sentido, el argumen-
to principal del estudio se realizará en torno a la función de los tribu-
1 En 2014, para 11 cargos de consejeros del Instituto Nacional Electoral, se registraron 307 as-
pirantes; en 2017, para 3 cargos, hubo un registro de 151 aspirantes. Ahora, para 4 vacantes
en el Consejo General, se registraron 390 aspirantes.
276
nales en el marco de la democracia constitucional al esbozar el perfil

requerido para integrar autoridades electorales.
La estructura general del texto es la siguiente: una vez realizada
la introducción acerca del contexto en el que se presenta el caso des-
de una visión sociopolítica, en un segundo momento se subdividirá
cada sentencia en cinco apartados analizados en lo individual (sínte-
sis, problema principal, dificultades del caso, aportes concretos y efec-
tos positivos y negativos). Por último, y destacando los principales
hallazgos, se presentan las conclusiones.
Desarrollo
SUP-JDC-134/2020 (Caso requisitos aspirantes

al Consejo General del ine)
El rol cada vez más proactivo de la justicia electoral en México, que

funge como eje articulador de distintos procesos, exige un mayor gra-
do de rigurosidad en las construcciones argumentativas de quienes la
integran. Al momento en que los fallos de los magistrados electorales
pueden traducirse en una especie de enmienda al trabajo que el Poder
Legislativo realiza, es primordial insistir en la importancia de las
designaciones de estos puestos, eligiendo personas que puedan colmar
su falta de legitimidad democrática por medio de su trabajo diligen-
te, su congruencia y su solvencia moral. Ya que, si bien parecería estar
medianamente resuelta la añeja discusión acerca de que si los jueces
crean derecho y de que si estos funcionan a manera de legisladores ne-
gativos, lo cierto es que sentencias como la que a continuación se estu-
diará vienen a poner a prueba lo afirmado. Es dif ícil sostener que, en
la actualidad, la cuestión primordial en este tipo de ejercicios radi-
que en ahondar si los jueces crean o no derecho al interpretar y ejer-
cer sus funciones jurisdiccionales, sino en estudiar cómo interpretan
y, una vez aceptada o rechazada su función creacionista, en saber có-
mo sostienen una cierta postura. El dinamismo tanto de la disciplina
jurídica como del sistema político está fuertemente movido por los tri-
bunales. Entonces, más allá de cuál sea la visión compartida acerca de
lo que es el derecho, ahí debe tener lugar el papel de la judicatura co-
277
mo objeto de estudio (como profesión) y como actor que define el de-

recho en sí mismo.
Síntesis de la sentencia
El 13 de febrero de 2020 se publicó en la Gaceta Parlamentaria de la

Cámara de Diputados de la LXIV Legislatura el acuerdo de la Jucopo
que incluyó la Convocatoria para la elección de consejeras y conseje-
ros electorales del Consejo General del ine y el proceso para la inte-
gración del respectivo Comité Técnico de Evaluación.2
Ante dicha convocatoria, diversos actores promovieron distin-
tos juicios para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano, cuestionando la constitucionalidad de tres requisitos que
replicaban lo establecido en la Ley General de Instituciones y Proce-
dimientos Electorales. El ponente fue el magistrado José Luis Vargas
Valdez, quien advirtió la conexidad de la causa, pues se trataba de la
misma autoridad responsable y del mismo acto reclamado, y decretó
su acumulación.
En concreto, los requisitos que los quejosos impugnaron del acuer-
do y algunos de sus respectivos argumentos fueron los siguientes:
1) Contar únicamente con la ciudadanía mexicana por nacimiento.

Por crear una categorización discriminatoria entre mexicanos de
primera y de segunda clase (o sea, entre los mexicanos por natura-
lización).
2) No ser ni haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral.
Por no atender a un propósito útil y oportuno para satisfacer un in-
terés público al limitar exclusivamente a un grupo de ciudadanos
que, antes de atentar contra el principio constitucional de indepen-
dencia de la autoridad electoral, su capacidad se encuentra acredi-
tada para garantizar la profesionalización de dicho órgano.
3) Poseer, al día de la designación, título profesional de nivel licen-
ciatura con una antigüedad mínima de cinco años. Por colocar en
2 Una vez que la consejera Pamela San Martín y los consejeros Marco Antonio Baños, Enrique
Andrade González y Benito Nacif concluyeran su encargo en el Consejo General durante abril
de 2020.
278
desventaja a las personas que no tramitaron el título profesional

universitario y encontrarse en condiciones económicas de desven-
taja, además de que la antigüedad exigida en la obtención del grado
no acredita la capacidad para desempeñar la función especializada.
Así, quienes interpusieron el juicio sostienen que dichos requisitos

deben ser invalidados por exigir el cumplimiento de parámetros des-
proporcionados que los excluyen de manera injustificada del proce-
so, afectando sus derechos a la participación política en igualdad y a
desempeñar trabajos de funciones públicas.
Ante las razones de la autoridad responsable que afirmaba que los
justiciables no acreditaron que se les impida su participación en el
procedimiento y así declarar la improcedencia, los magistrados con-
firmaron el interés jurídico aduciendo que la afectación de los invo-
lucrados era irreparable porque la convocatoria les exigía firmar un
documento en el que manifiesten, bajo protesta de decir verdad, que
cumplen con todos los requisitos para participar en el proceso (cuando
era más que evidente que no cumplían con el requisito contra el que
se inconformaron) .
Después de solventar oportunamente las cuestiones de proceden-
cia, al entrar al fondo del asunto, la mayoría del Pleno de Sala Superior
sostuvo que los requisitos impugnados relativos a la nacionalidad y al
no ser ni haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral duran-
te el último proceso electoral federal eran inconstitucionales por no
superar el test de proporcionalidad y provocar una restricción injusti-
ficada en el acceso a la función pública.
Respecto al primero, en muy resumidas cuentas, se argumentó que
exigir la nacionalidad por nacimiento no satisface el análisis de necesi-
dad del test de proporcionalidad, pues la legislación nacional requiere
elementos suficientes para obtener la nacionalidad por naturalización
que permiten presumiblemente alcanzar la finalidad perseguida por el
legislador (que no es otra que la de acreditar lazos de lealtad, libres de
toda injerencia extranjera, y fidelidad de los mexicanos por nacimien-
to). Habrá que mencionar que el magistrado Indalfer Infante Gonzales
se apartó de dicho criterio por considerar que
por su relevancia e importancia para la nación, es constitucional-

mente válido exigir que solamente los ciudadanos mexicanos por
279
nacimiento participen y sean designados al cargo el de Consejera o

Consejero Electoral del Consejo General del Instituto Nacional Elec-
toral.
Y que, para el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, la medida

no supera el test por no tener un fin legítimo, considerando que
no se debe distinguir la calidad de una persona mexicana en función

de si nació en México o adquirió la nacionalidad por naturalización,
pues es suficiente con que tenga la calidad de persona mexicana sin
distinción.
Acerca del requisito del Servicio Profesional Electoral, todo el Pleno

coincidió en que esta exigencia no aprueba el fin constitucionalmente
válido que impone el test de proporcionalidad por no atender a un
propósito útil y oportuno para satisfacer un interés público, aunado a
que, en anteriores ocasiones, la Sala Superior ya se había pronunciado
acerca de la inconstitucionalidad de dicho requisito al momento de
evaluar el mismo tipo de impugnaciones en los procesos de selección
de integrantes de organismos públicos electorales locales.3
En relación con el requerimiento de la temporalidad del título pro-
fesional, la mayoría del Pleno, a excepción de la magistrada Janine
M. Otálora Malassis, sostuvo su constitucionalidad al aprobar el test
de proporcionalidad a partir de la necesidad de que sean designadas
aquellas personas que cuenten con la preparación necesaria para in-
tegrar el Consejo General del ine y ejercer esas funciones de forma
diligente, pues el cumplimiento de poseer un título con antigüedad
mínima de cinco años se vincula de modo directo con el principio de
profesionalización al que las autoridades electorales están llamadas a
cumplir, sin que se imposibilite el que los ciudadanos puedan formar
parte de ellas.
Así, la sentencia finaliza ordenando la inaplicación al caso concre-
to de las normas controvertidas acerca de la nacionalidad y el servicio
profesional, y exige modificar la convocatoria para el proceso de reno-
vación del Consejo General del ine, así como vincular a la Jucopo y al
Comité Técnico para actuar en los términos de lo precisado en la sen-
tencia.
3 Véanse, por ejemplo, SUP-JDC-489/201, SUP-JDC-163/2017, SUP-JDC-229/2017, SUP-

-JDC-255/2017, SUP-JDC-262/2017 y SUP-JDC-465/201.
280
Problema principal que presenta la sentencia
En definitiva, uno de los mayores obstáculos del caso en particular

se encuentra en identificar los límites entre lo establecido normativa-
mente y la función judicial, armonizando, perfeccionando y perfilando
las reglas que dirigirán los engranes jurídicos de la democracia.
Por eso es de crucial jerarquía que los árbitros electorales cuiden es-
crupulosamente que tal procedimiento (así como los encargados de ve-
lar por el mismo, es decir, el Comité Técnico) tenga un anclaje objetivo
e imparcial, guardando ciertos parámetros de racionalidad para que los
aspirantes a dichos cargos, si bien cumplan con las exigencias que esta-
blecen las normas, al mismo tiempo puedan tener la certeza de que tales
reglas son válidas y se encuentran exentas de vicios constitucionales.
Y quizá valdría la pena advertir que no se trata de quitar candados
sin ningún pudor, aduciendo que el ine es un órgano autónomo de
carácter predominantemente ciudadano y, por tanto, habría que fomen-
tar una política de todo vale en interés de una verdadera democracia
y una auténtica pluralidad (como si fuera necesario desatender las
reglas y echar mano de los principios y su libre interpretación para in-
ducir escenarios en los que realmente se le permita a la ciudadanía
involucrarse en la toma de decisiones político-electorales): nada más
errado. De lo que se trata, como bien mencionó la magistrada Otálora
en su voto particular parcial, es de analizar “si requisitos aparentemente
neutrales pueden generar exclusiones injustificadas y discriminaciones
por resultado”, o sea, de fungir como filtro o mediador de un operador
judicial que fomenta el diálogo y la reflexión entre derecho y demo-
cracia.
Dificultades expresas del caso
1) Identificar, desde la sede judicial, supuestas normas discriminato-

rias que en el desarrollo de la función del Legislativo hayan pasado
desapercibidas, colocando en desventaja a un grupo de individuos
respecto de otros.
2) Armonizar los derechos político-electorales de los afectados con
las reglas preestablecidas por el Poder Legislativo mediante el Tri-
bunal Electoral para la correcta configuración y estructuración del
proceso de renovación del Consejo General del ine.
281
3) Solventar en tiempo y forma las impugnaciones respecto a los pla-

zos establecidos y así evitar un efecto dominó que termine por
causar una parálisis del procedimiento en cuestión.
Aportes concretos y efectos positivos

que pudiera tener esta sentencia
1) Renovar la discusión en torno a la función de la justicia electo-

ral. Dif ícilmente se puede pasar por alto la mermada legitimidad
de la actual integración de la Sala Superior, después de distintos
escándalos tanto políticos4 como jurídicos.5 Para nadie es un se-
creto a voces las dificultades internas que enfrenta este Tribunal.
Sin embargo, antes que cambiar de imagen,6 lo cierto es que ante
un escenario tan intrincado que conjugaba, por un lado, la urgen-
te necesidad por reducir la brecha entre iniciados y ciudadanos y,
por el otro, un intento desde el propio gobierno por reorganizar
profundamente lo construido institucionalmente a lo largo de los
años, parecería que se fraguaba la tormenta perfecta. Que ante la
presión mediática del grupo que respalda al presidente, sería relati-
vamente sencillo echar abajo o distorsionar las reglas del juego elec-
toral.
Sin embargo, el perfeccionamiento de la cultura democrática
en México es una tarea constante que no debe cesar ni un solo
día, que se cimienta sobre reglas pero también sobre quienes las
operan. Por eso, si bien es cierto que los litigios pueden evidenciar
discrepancias e inconformidades respecto a las normas en juego,
también lo es que los tribunales y los medios de impugnación
correspondientes existen, precisamente, para dirimir dichas
controversias. La función jurisdiccional en estas dinámicas es fun-
damental, pues dará respuestas a las interrogantes surgidas y sus
4 Véanse Garza Onofre y Martín Reyes (2019), Zavala (2019), Redacción Expansión (2019),
Redacción Aristegui Noticias (2019), Redacción Reforma (2019) y Redacción Aristegui
Noticias (2020).
5 Véanse Salazar Ugarte (2018), López Ayllón y Martín Reyes (2018) y Garza Onofre y Martín
Reyes (2018).
6 Véase Redacción La Silla Rota (2019).
282
sentencias servirán para clausurar controversias, siempre y cuan-

do —claro está— estas se encuentren bien justificadas y argu-
mentadas. El trabajo manifiesto de esta sentencia puede servir de
ejemplo para renovar el rol que ha tenido esta integración de la Sa-
la Superior del Tribunal Electoral y, de una vez por todas, tener
certeza acerca del trabajo de un verdadero árbitro de la democra-
cia en México.
2) Desterrar el requisito del Servicio Profesional Electoral. No solo por
ya existir múltiples antecedentes en torno a la misma exigencia en
el ámbito local, sino también porque la unanimidad de todo el Ple-
no de la Sala Superior en la discusión devela que este requisito no
tiene razón de ser. Quizá el legislador, en un origen, haya vislumbra-
do algún tipo de problemas relativos a la independencia de criterio
pero, hoy en día, dicha cuestión resulta insostenible, sobre todo por
encontrarse muy en sintonía con lo mencionado en la introducción
de este trabajo y la conformación de un grupo de expertos versados
en las cuestiones técnicas del campo político-electoral, personas que
si bien han ido tecnificando la democracia, resultan fundamentales
para la correcta diligencia de la misma. No cabe duda que un apor-
te concreto de esta sentencia es, de una vez por todas, enmendarle la
plana al Poder Legislativo y señalar los graves vicios de constitucio-
nalidad que resultan de mantener esta clase de normas.
3) Establecer una nítida distinción entre actos de naturaleza parla-
mentaria y electoral. Es de crucial importancia sentar preceden-
tes claros para guiar futuras discusiones en torno a la composición
de órganos electorales desde una sede jurisdiccional. Al momento
en que el Legislativo se empeña en que su trabajo se diferencia de
las labores de los jueces por contar con un respaldo democrático y,
por tanto, sus decisiones son inatacables, queda en evidencia que
la estructuración de las vías para organizar la democracia en Méxi-
co conllevan el diálogo y el trabajo de múltiples actores y poderes
políticos. Si el Tribunal Electoral, en su rol cada vez más proactivo
por el revestimiento de los derechos político-electorales, se toma
en serio su trabajo sin permitir injerencias y presiones externas, la
cultura democrática saldrá fortalecida.
A todas luces, es benéfico que se establezcan límites al trabajo
parlamentario cuando así lo permita la Constitución, así como tam-
283
bién es importante la organización de las vías de defensa necesa-

rias para evitar caminos que lleven a la indefensión de los ciudada-
nos que anhelan ser partícipes de las dinámicas institucionales. Por
eso, la importancia de la independencia judicial es directamente
proporcional al poder de los jueces, “y quizá lo es más en la arena
electoral, en ese ámbito donde la política suele diluirse con el dere-
cho” (Garza Onofre y Martín Reyes 2016).
Efectos negativos que pudiera tener esta sentencia
1) Confundir la acreditación del interés jurídico de los involucra-

dos. Si bien la mayoría aceptó que las exigencias de la convocatoria
constituían un requisito que desembocaba en la afectación de los
derechos de los interesados (por ser un acto de inmediata aplica-
ción), y que no era necesario que la autoridad responsable emitiera
su negativa, las razones vertidas por el magistrado Reyes Rodrí-
guez Mondragón en su voto concurrente develan que, de antema-
no, los afectados se encuentran en una hipótesis que les impide
participar en el proceso de selección por no cumplir alguno de los
requisitos impugnados bajo ninguna circunstancia.
En esta óptica, la mera acreditación en su demanda de la situa-
ción respectiva a su nacionalidad, título universitario o pertenencia
al Servicio Profesional, “por ser un acto posterior a la solicitud de
inscripción que hubieran podido presentar”, resulta suficiente para
actualizar la situación concreta. Quizá, se podrá pensar, que esto
resulta algo menor o algo que no afecta al fondo del asunto, además
de que, al final, a nadie se le negó su petición; sin embargo, esta
mínima confusión en situar al interés jurídico puede desincentivar
y, sobre todo, relegar el rol procesal de los afectados, generando nue-
vas cargas y obstáculos que deben ser probados por ellos mismos.
2) Voto particular respecto al requisito de nacionalidad. No dejan de
sorprender los argumentos vertidos en el voto disidente del ma-
gistrado Indalfer Infante Gonzales respecto a defender la consti-
tucionalidad de la exigencia establecida en la convocatoria para
participar en el procedimiento para la designación del Consejo Ge-
neral, en la que se debe ser ciudadano mexicano por nacimiento.
Como si hiciera caso omiso e ignorara por completo las razones de
284
sus pares, cuando se invoca que “existen cargos que se relacionan

con los intereses o el destino político de la Nación, las áreas es-
tratégicas o prioritarias del Estado, o bien, con la seguridad y de-
fensa nacional”, es evidente que el anacronismo y la contravención
de esas afirmaciones se sustentan en situaciones históricas que,
simplemente, ya no tienen vigor.
3) Usos y abusos del test de ponderación. Ya se ha llamado la atención
acerca de la manera en que dicha herramienta metodológica ha sido
utilizada en la sede judicial de forma errática y muy poco sistemáti-
ca (Martín Reyes 2020), como si su simple manejo encerrara la
respuesta para cualquier tema sin importar su relevancia, propósitos
o materia. Así, cuando el tepjf justifica su uso para determinar la
regularidad de una norma que instrumenta un derecho humano,
pareciera que el test tiene una vocación universal y su empleo no
depende más que de la voluntad del magistrado y de su equipo de
secretarios a quienes corresponde el asunto.
Al momento en que el Tribunal podría tener un conjunto de
reglas o estándares para analizar determinados temas en específico,
desarrollándolos con criterios claros y por medio de precedentes,
es evidente que los enredos conceptuales y argumentativos, tarde
que temprano, saldrán a la luz en la futura construcción de casos
por la alegre aplicación del afamado test de proporcionalidad. Qui-
zá, cuando se vaya a echar mano de esta metodología, sería bue-
no tener más metodología, es decir, justificar de forma más amplia
y rigurosa, haciendo correlación con sentencias anteriores y, sobre
todo, que sea consistente con otros casos.
En términos generales, es posible afirmar que la presente sentencia

satisface a grandes rasgos lo planteado, limitando las atribuciones de
las autoridades responsables y enmendando cuidadosamente las nor-
mas establecidas en el Acuerdo para la renovación de las consejeras y
consejeros del Consejo General del ine, sin ir más allá y construyendo
argumentos cuya validez encuentran sintonía en un sensato equilibrio
entre derecho y democracia.
285
SUP-JE-9/2020 (Caso Ackerman)
El rol proactivo del Tribunal Electoral —al que se hacía alusión en la

introducción del análisis de la sentencia anterior—, como garante y es-
tructurador de la democracia en México, debe ser consistente y con-
gruente. No son muchas las ocasiones en las que en un caso, mediante
una sentencia, estos actores pueden dar un golpe en la mesa y emitir
un claro mensaje acerca de su función como bisagra entre la política y
el derecho. Resulta lamentable, al tiempo que bochornoso, saber que la
presente integración de la Sala Superior, simple y sencillamente, pasará
a la historia por su tibieza e indeterminación de criterios, al actuar,
muchas veces, de manera garantista a conveniencia y, otras tantas, co-
mo un mero tribunal de legalidad, olvidándose de su papel como una
alta corte, defendiendo la autonomía e independencia de sus integran-
tes, más allá de cualquier coyuntura y politiquería.
Y aunque si bien a toro pasado es sencillo emitir juicios y críticas,
lo cierto es que esta sentencia será recordada como algo que pudo ser
y no fue, un criterio que pudo evitar una serie de lamentables pro-
blemas que casi convierten en una absoluta catástrofe la renovación del
Consejo General del ine. No es momento de entrar a estudiar y dejar
constancia acerca de lo sucedido durante y después del desarrollo de
dicho procedimiento, pues tales escándalos rebasan los alcances del
presente trabajo;7 sin embargo, resulta un imperativo mencionar que
mientras las reglas constitucionales se intenten obviar y, peor aún, dis-
torsionar por los operadores del derecho involucrados, dif ícilmente
la legitimidad no solamente del Tribunal Electoral será resarcida, sino
también, tristemente, la de nuestra cultura democrática.
Desde la reforma electoral de 2014, el procedimiento para elegir a los

integrantes del Consejo General del ine cambió radicalmente respecto
al realizado con anterioridad. Como bien se ha dicho, se buscó
7 Sirvan los siguientes textos, simple y sencillamente, para reflexionar acerca de lo sucedido:
Ackerman (2020), Lovera (2020), Redacción Aristegui Noticias (2020), Redacción El Heraldo
(2020) y Sánchez (2020).
286
evitar escenarios de imposición de la mayoría respecto de un órgano

que debe también ser árbitro confiable también para las minorías
[ideando] un diseño constitucional que busca minimizar las posibili-
dades de captura (Xopa 2020).
Por lo general, en anteriores ocasiones, las negociaciones políti-

cas terminaban por definir los perfiles para tales cargos en ocasión de
intereses no del todo transparentes, es decir, primaba una lógica
de cuotas y cuates partidistas.
La inclusión de un Comité de Evaluación para examinar a los as-
pirantes involucrados en dicho procedimiento se contempla como un
gran avance institucional a fin de elevar los estándares de los indivi-
duos que anhelan formar parte del órgano central del ine; esto, sobre
todo, por su eminente carácter técnico, su conformación plural (que
incluye la participación de diferentes organismos: la Jucopo, el Insti-
tuto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección
de Datos Personales y la Comisión Nacional de Derechos Humanos
[cndh]) y, quizá lo más importante, la exigencia de que quienes lleven
a cabo estas funciones sean siete personas de reconocido prestigio.
Vale la pena mencionar que el Comité de Evaluación,
no obstante su corta temporalidad, tiene jerarquía y relevancia cons-

titucional. Se deposita en sus integrantes una relevante función de
selección para la que ejerce atribuciones discrecionales no subordi-
nadas a los órganos políticos (Xopa 2020).
Vale la pena mencionar que quienes integren el Comité de Evalua-

ción, según el considerando XI y el acuerdo segundo, párrafo 1, de la
Convocatoria emitida por la Jucopo, “para garantizar los principios
rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima
publicidad y objetividad en el ejercicio de la función estatal para la or-
ganización de las elecciones”, deberán cumplir los siguientes requisitos:
1) Ser personas de reconocido prestigio.

2) No haber sido postuladas o ejerzan algún cargo de elección popular.
3) No haber desempeñado cargos de dirección en partidos políticos
nacionales o locales, en todos los casos, en los últimos cuatro años
previos a la designación.
287
Inmediatamente después, el Partido de la Revolución Democráti-

ca, Movimiento Ciudadano y el Partido Acción Nacional impugnaron
la designación de John Ackerman (nominado por la cndh) ante la Sala
Superior —por medio de distintas demandas que, al final, fueron
acumuladas en el expediente SUP-JE-9/2020 y finalmente proyectado
en la ponencia del magistrado Felipe de la Mata Pizaña—. Sus princi-
pales alegaciones consistieron en señalar que este ciudadano incum-
plía la exigencia de no haber sido dirigente partidista en por lo menos
los últimos cuatro años anteriores a la designación (al ser miembro del
Instituto de Formación Política del partido Morena) y, por tanto, aun-
que en la normativa aplicable no se señala como requisito negativo
para la designación de integrantes del Comité el no ser militante de
algún partido político, su cercanía con Morena vulneraba los princi-
pios de imparcialidad, independencia y objetividad.
Es bueno tener en cuenta que, a pesar del ambiente de animadversión
y profusa presión política a la que se sometió el proceso de renovación
de los cuatro consejeros electorales vacantes, no es la primera vez que
existen conflictos y discrepancias tanto en el establecimiento de las
reglas para llevar a cabo el procedimiento, como en la selección de los
encargados para evaluar a los aspirantes.8 En todo caso, el componen-
te novedoso sería la extrema politización partidista de lo ocurrido, así
como también la reflexión en torno al rol que se ha adjudicado el tepjf
ante lo ocurrido, ya que dicho caso sería bastante peculiar, e incluso
paradigmático, pues sería la primera vez que el tepjf entraría a estu-
diar y determinar “cuáles son y cómo operan los requisitos de elegi-
bilidad que deben cumplir quienes” forman parte de un nuevo órgano
constitucional, por impactar en “la arquitectura constitucional diseña-
da para la conformación del máximo órgano administrativo en mate-
ria electoral del país”.
De tal manera que, con el voto en contra de los magistrados Indalfer
Infante Gonzales y Reyes Rodríguez Mondragón (aunque el primero en
el sentido del desechamiento porque la cndh llevó a cabo una facultad
discrecional que no puede ser controvertida ni justiciada por el Tribu-
nal Electoral, y el segundo porque el ciudadano contra el que se incon-
8 Para hacer una aproximación general acerca del contexto de procesos pasados, véanse, entre
otras, Melín (2014), Redacción Crónica (2014), Jiménez (2014) y Tejada (2014).
288
forman los actores no es elegible a la luz de los más altos estándares de

imparcialidad que exige la Constitución), la mayoría de los integrantes
de la Sala Superior decidieron confirmar la designación de John Acker-
man como integrante del Comité Técnico de Evaluación para la elec-
ción de consejeras y consejeros del Consejo General del ine, así como
la instalación de dicho Comité.
Así, se estimó que Ackerman cumplía el requisito de no haber
desempeñado cargos de dirección partidista en los últimos cuatro
años previos, pues el Instituto de Formación Política, además de que
no es un órgano de dirección, no existe jurídicamente frente a terceros
(y es que al momento de su designación, ese instituto no estaba debi-
damente registrado ante el ine), así como tampoco se acreditó que di-
cha persona fuera militante de Morena, requisito que exige el partido
para poder ocupar un cargo de dirección, y, por consecuencia, se llegó
a la conclusión de que el acto de designación y la correspondiente
instalación del Comité es conforme a derecho.
Problema principal que presenta la sentencia
Establecer por primera vez límites específicos y criterios claros en los

que el Tribunal Electoral puede ejercer su jurisdicción en relación con la
integración del Comité Técnico de Evaluación en el proceso de desig-
nación de las vacantes en las consejerías del ine.
Y es que si bien es cierto que de la lectura de la sentencia y de los
votos particulares es posible advertir que la Sala Superior se ha pro-
puesto modelar el rol de la justicia electoral ante un nuevo órgano
constitucional —que trasciende la naturaleza parlamentaria y se rela-
ciona de forma directa con la materia político-electoral—, también lo
es que el encuadre y la argumentación vertidas para justificar ese papel
tan proactivo dejan abierta la puerta para futuras dudas e indetermi-
naciones en procesos similares.
No cabe la menor duda de que, desde hace ya varios años, la Sala
Superior ha
ampliado el espectro de tutela del juicio ciudadano, más allá del

núcleo esencial del derecho a ser votado, hasta el extremo de amparar,
mediante este medio de control de constitucionalidad, a los derechos
de acceso y desempeño del cargo público.
289
Sin embargo, el solo hecho de ampliar sus facultades conforme a

derecho no viene a significar que estas se puedan llevar a cabo sin pau-
tas concretas a seguir en el futuro y en línea con su jurisprudencia.
Y quizá en eso falla el voto del magistrado Reyes Rodríguez (quien,
a pesar de compartir la mayoría de sus razones acerca del fondo del
asunto, estas lo hacen estar en minoría), pues sus razonamientos no re-
sultan del todo convincentes, o mejor dicho, no abarcan por completo
la dimensión del asunto controvertido por obviar la urgente necesidad
de delimitar y definir hasta dónde es posible revisar, enmendar la plana
y ordenar las decisiones llevadas a cabo en el ejercicio de una facultad
emanada de la Constitución por el Comité. Al no demarcar los pará-
metros en los que se puede incidir desde la sede judicial una vez que el
asunto se ha impugnado, en definitiva, resulta un escenario peligroso
por la forma en la que los magistrados pueden llegar a extralimitarse
en sus funciones.
Dificultades expresas del caso
1) Justificar la actuación de la jurisdicción electoral en interés de ve-

lar por una mejor democracia constitucional.
2) Establecer lineamientos con arraigo constitucional de hasta dónde
es posible afectar las decisiones tomadas en la sede parlamentaria
en dicho proceso de designación.
3) Equilibrar los derechos de participación política del involucrado
con la correcta construcción de instituciones democráticas que
trascienden una determinada coyuntura política.
4) Elevar la mira más allá de una concepción estrictamente legalista y
salvaguardar los principios constitucionales rectores de la materia
electoral que encierra el procedimiento en cuestión.
Aportes concretos y efectos positivos

que pudiera tener esta sentencia
1) Proyección a futuro del rol que jugará el Tribunal Electoral en el

proceso de designación del Consejo General del ine ante cualquier
impugnación. Dada la naturaleza del ine y el diseño constitucio-
nal que enarbola la elección de sus consejeras y consejeros, sim-
290
ple y sencillamente no se puede desatender el componente político

en el derecho cuando de la organización y estructuración de la de-
mocracia se trata. Por eso, resulta fundamental que las normas en-
tronquen con los valores democráticos y, en igual sentido, se dé
vista a las exigencias ciudadanas, buscando un equilibrio prudente
y tendente a que cualquier afectado por tales reglas puede llevar un
juicio ante la autoridad competente y no caer en la indefensión ni
mucho menos dejar en la incertidumbre a los órganos electorales.
En ese sentido, haciendo un esfuerzo por intentar rescatar algo
benéfico de la presente sentencia y que en el largo plazo pueda ser
útil, tal vez un factor positivo puede ser la cuestión relativa a que la
justicia electoral ya no podrá permanecer indiferente ante dichos
procesos en la construcción de nuestra democracia. Su involucra-
miento será un riesgo necesario que, en gran medida, dependerá
de la integridad y solvencia de las personas que integren la Sala Su-
perior del Tribunal Electoral.
Efectos negativos que pudiera tener esta sentencia
1) Indeterminación por no fijar los límites. Una de las peores conse-

cuencias que podría acarrear este caso es no sentar ningún pre-
cedente para un futuro próximo en el que se presente una situación
similar. Como si se dejara pasar una gran oportunidad, la mayoría
de los magistrados y magistradas electorales decidieron sustentar
un criterio, pero de manera bastante endeble, y a partir de la tibieza
—que no de la solvencia— al pensar más en las secuelas políticas
del fallo que en el anclaje jurídico, porque tratándose del proceso de
designación de los consejeros del ine es evidente que el Tribunal,
simplemente, no podría entrar a valorar aquellas cuestiones que
sean de apreciación discrecional (como algunas de las ideas que vis-
lumbra el magistrado Indalfer Infante en su voto particular en torno
al reconocido prestigio), porque la propia regla constitucional fo-
menta que cada organismo de relevancia constitucional involucrado
en el proceso pueda interpretar ciertos conceptos de textura abier-
ta de forma discrecional y utilizando diferentes métodos para llegar
a una conclusión en torno a su propuesta para la conformación del
Comité.
291
En cambio, lo que sí podría hacer el Tribunal, por su rol como

garante de los principios electorales que enarbolan la democracia,
es cerciorarse de si algunos de los elementos regulados cumplen
con los más altos estándares para generar certeza al integrar del
máximo órgano administrativo en materia electoral del país, (co-
mo, por ejemplo, los impedimentos que, precisamente, sirven para
cerciorarse de la objetividad, imparcialidad e independencia de
aquellos que arbitrarán a los futuros árbitros).
2) Legalismo antes que garantismo. De lo construido en la senten-
cia se advierte que el caso fue resuelto con una visión bastante re-
ducida acerca de la democracia y la Constitución, una concepción
que en diversas ocasiones ha utilizado la Sala Superior para justi-
ficar sus actuaciones a favor de la garantía de derechos y, en otras
tantas, usado como excusa para encubrir decisiones políticas. Y es
que, en efecto, resultaba obvio que Ackerman, por lo menos desde
una lógica formal, cumplía con los requisitos exigidos por la con-
vocatoria, pues no se pudo acreditar que fuese militante del partido
político Morena. Pero en los hechos, su vinculación con dicho
movimiento es tan fuerte y tiene una posición de profunda y no-
toria influencia que al final se consiguió el mismo resultado que la
Constitución busca evitar. Así, como se menciona en la sentencia,
antes que
destacar que las expresiones o la ideología política de un inte-

grante de un cuerpo colegiado no debe ser motivo para que se
encuentre impedido de participar, porque precisamente la natu-
raleza colegiada del Comité de Evaluación supone un contrapeso
a intereses o ideologías políticas de uno de sus integrantes.
De acuerdo con lo anterior, tal vez sería mucho mejor que la

pluralidad ideológica en la conformación de estos organismos no
rebase ciertos términos que rayan en el fanatismo y en la absoluta
irracionalidad y que terminan socavando lo que por años se ha tra-
tado de construir democrática y legalmente (tal como, tristemente,
se pudo observar en el desarrollo del procedimiento).
3) Evitar un mal mayor. Es inevitable que, en una arena como la elec-
toral, toda decisión sea susceptible de afectar intereses, de incor-
diar y de dejar un saldo entre vencedores y vencidos, pero no por
292
capricho o mera arbitrariedad: nada más lejos de la realidad es,

precisamente, el trabajo de los jueces constitucionales que puede
hacer la diferencia, pero no con una sola buena sentencia o un caso
paradigmático en singular, sino mediante la consistencia de sus
criterios, elaborando un cuerpo sólido de precedentes congruen-
tes y con un arraigo social que sirva verdaderamente para la conso-
lidación de las instituciones en una democracia.
Esta sentencia pudo ser todo lo que no fue, el último filtro an-
tes de la catástrofe que, claramente, conllevaba un costo pero que
quizá hubiera generado un ahorro desde diferentes aspectos de
la vida legal e institucional del país. El perfil de las magistradas y
los magistrados electorales debe ser examinado con mucho ma-
yor cuidado; los procedimientos de designación de las máximas
autoridades jurisdiccionales en la materia no pueden ser un mero
acuerdo partidista, sin que se conozcan a fondo y se estudien sus
determinaciones profesionales y sus convicciones personales. La-
mentablemente, los efectos negativos de esta sentencia casi ponen
en entredicho la legitimidad de una institución que, paulatinamen-
te, se ha venido construyendo con el esfuerzo de varias generaciones
de ciudadanos en el país.
Detrás de la presente sentencia se encuentra la exigencia de contar

con magistrados electorales que estén a la altura de los requerimien-
tos democráticos de nuestros tiempos, que son cada vez más comple-
jos y que, sobre todo, han encumbrado (para bien y para mal) a quienes
integran la justicia electoral como uno de los principales ejes articu-
ladores ya no solo de las elecciones, sino de muchos procedimientos
constitucionales relacionados con la garantía y la protección de los de-
rechos.
Conclusiones
Cuando se pensaba que determinadas estructuras en las que se cimien-

ta la democracia en el país habían alcanzado cierta consolidación, y al
momento en que el establecimiento de algunos contenidos mínimos
institucionales resultaban innegables para la madurez política del por-
293
venir, habrá que tener presente que siempre es posible retroceder, que
las azarosas coyunturas pueden llegar a desestabilizar cualquier me-
canismo por más afianzado que supuestamente esté, y que, por decir-
lo de algún modo (y aunque suene más bien trillado), la democracia
se construye día tras día, pero no solo eso, sino que también se debe
incesantemente perfeccionar y, a veces, incluso defender.9
Es por todos conocido que las reglas por sí solas no modifican
las realidades, que su vigor no depende de su enunciación ni mucho
menos su eficacia radica en su mera positivación. En la arena político-
-electoral tales afirmaciones son más que evidentes, pues el com-
ponente funcional del derecho oscila entre quienes ponen en acción
dichos postulados y los encargados de velar por su cumplimiento.
Queda claro que dif ícilmente puede hablarse de reglas perfectas e
incorregibles. Las creaciones jurídicas, como producto humano, siem-
pre podrán ser insuficientes para atajar el entorno en el que se desplie-
gan y su corrección será indispensable para adecuarse a los fenómenos
sociales que emergen de vez en vez. Pero hoy más que nunca resulta
necesario decirlo con todas sus letras: por más que se intente blindar
jurídicamente a la democracia, esta siempre correrá peligro; por más
que se fortalezcan las reglas e instituciones en torno a la misma, no
existirá certeza en su perdurable subsistencia hasta que la brecha entre
operadores y reglas se pueda equilibrar.
Las sentencias en estudio son un magnífico ejemplo de cómo, a
veces, el Tribunal Electoral puede fungir como un órgano garantista y,
en otras ocasiones, como una corte formalista, más de legalidad que
de vocación constitucional. Los hallazgos en el sentido de promover la
corrección de reglas discriminatorias y la ampliación de derechos para
quienes aspiran a estructurar la democracia, claramente son aciertos
que habrá que destacar y difundir de la sentencia SUP-JDC-134/2020.
9 Habrá que recordar que “manipular las reglas electorales no es la única manera para convertir
en una realidad el peligro de la ‘tiranía de la mayoría’; bien es posible que una fuerza política
alcance una posición preeminente sobre las demás en el parlamento, por sus triunfos obte-
nidos con la aplicación de un sistema electoral de tipo proporcional —más af ín con un régi-
men democrático como insiste Bovero— en un contexto de comicios libres y competitivos. El
problema podría no ser de origen —por la falta de legitimidad democrática que implica crear
mayorías ficticias—, sino residir en el tipo de relación que se establezca, por un lado, entre la
mayoría y la(s) minoría(s) parlamentarias y, por otro, entre la primera y el titular del Poder
Ejecutivo”. Véase Salmorán Villar (2019, 74).
294
Mientras que del SUP-JE-9/2020, en relación con la designación de

un integrante del Comité Técnico de Evaluación, los desaciertos se
encuentran a la vista de todos al echar mano del formalismo legalis-
ta para evitar comprometerse en cuestiones políticas. En resumidas
cuentas, lo mismo de siempre: incoherencias, incongruencias e inde-
terminaciones en las sentencias de un Tribunal que no termina por ser
consistente, confundiendo la gimnasia con la magnesia, haciendo de
las virtudes tragedias y viceversa. Es decir, será casi imposible cons-
truir una democracia desde la sede judicial cuando incesantemente se
mezcla una de cal con otra de arena.
Ya se ha insistido en que el debate teórico y la discusión intelectual
de la actividad jurisdiccional no es más que el motor de futuras sen-
tencias y procesos que puedan propulsar, a su vez, otras ideas el día de
mañana. Ideas que revolucionen a la sociedad y también al derecho.
Se parte de la premisa consistente en que el mero hecho de que un fa-
llo sea inapelable no significa que este no sea fallido. El examen de las
decisiones judiciales resulta necesario para entablar un diálogo entre
la academia y la judicatura que, a su vez, fortalezca nuestra democra-
cia, la cual siempre está en riesgo. Ojalá que este trabajo sirva para
tales efectos.
Fuentes consultadas
Ackerman, John. 2020. “ine se ha convertido en un partido de oposición”,

en RT, 18 de febrero.
Broncano, Fernando. 2003. Saber en condiciones. Epistemología para
escépticos y materialistas. Madrid: Antonio Machado Libros.
Garza Onofre, Juan Jesús, y Martín Reyes, Javier (5 de septiembre de
2016. Nexos-El juego de la Suprema Corte). “¿Por qué es importante
la designación de los magistrados del Tribunal Electoral?”, Nexos,
disponible en https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=6024
(consultada el 28 de julio de 2020).
. 2018. “Fallos y fallas del Tribunal Electoral”, Configuraciones, núm.
47, mayo-agosto, pp. 60-71.
. 2019. “La renuncia de la presidenta Otálora: crónica una claudi-
cación anunciada”, Milenio, 25 de enero, sección Nexos.
295
Hernández González, César, (febrero 27 de 2020. Nexos-El juego de la

Suprema Corte). “Designaciones del ine: breve balance históri-
co”, Nexos, disponible en https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/
?p=11101 (consultado el 24 de julio de 2020),
Jiménez, Horacio. 2014. “Izquierda prepara amparo por elección de con-
sejeros en ine”, El Universal, 23 de febrero.
Lloredo, Luis. 2018. Derecho y democracia: juntos, pero no revueltos.
En Democracia: perspectivas morales, políticas y jurídicas, coords.
Guillermo Lariguet, René González de la Vega, Hugo Seleme y
Óscar Pérez de la Fuente, pp. 29-63. Montevideo: B de F, Montevi-
deo, 2018.
López Ayllón, Sergio, y Martín Reyes, Javier. 2018. “El carpetazo del fi-
deicomiso”, Milenio, 5 de septiembre.
Lovera, Sara. “Intimidades de un proceso de selección y una criatura im-
pertinente e inmadura”, Proceso, 21 de julio de 2020.
Martín Reyes, Javier. 2020. Jurisprudencia que crece torcida... La apa-
rición del test de proporcionalidad en las tesis de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. En Justicia y derechos humanos, coords.
Luis Fernando Zepeda, Miguel de J. Neria, Samuel Hiram Ramírez
y Rafael Ibarra, pp. 157-173. Ciudad de México: Tirant.
Melín, Angélica. 2014. “Definen Comité de Evaluación de aspirantes al
ine; acusa pt reparto de cuotas”, MVS Noticias, jueves 20 de febrero.
Redacción. 2014. “Designación de consejeros del ine no fue por cuotas
partidistas: diputados”, Crónica, 21 de febrero.
Redacción. 2019. “Por caro, el tepjf cancela el seminario de un magis-
trado en Alemania”, Expansión, 2 de septiembre.
Redacción. 2019. “tepjf gasta 670 mil pesos en cambio de logotipo para
‘mejorar’ imagen pública”, La Silla Rota, 11 de enero.
Redacción. 2019. “Un magistrado cercano al poder”, Reforma, 28 de oc-
tubre.
Redacción. 2020. “Ackerman acusa a Muñoz Ledo de desconocer irre-
gularidades en el ine”, Reporte Índigo, 20 de julio.
Redacción. 2020. “Ackerman rechaza lista de finalistas a consejeros
del ine; no hubo interferencias: Roldán; me excluyeron: Alcocer”,
Aristegui Noticias, 17 de julio.
Redacción. 2020. “‘Mártires’ y ‘Pípilas’ del Tribunal Electoral en dis-
cusión sobre vehículos blindados”, Aristegui Noticias, 11 de agosto.
296
Salazar Ugarte, Pedro. 2018. “Liso y llano desatino”, El Financiero, 19 de

septiembre.
Salmorán Villar, María de Guadalupe. 2019. Democracia y los rostros de
la autocracia. En Poder, democracia y derechos. Una discusión con
Michelangelo Bovero, coord. María de Guadalupe Salmorán Villar,
pp. 74. Ciudad de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la Universidad Nacional Autónoma de México.
Sánchez, Raymundo. 2020. “Delgado desata la ira bejaranista”, El Heral-
do, 21 de julio de 2020.
Tejeda, Ortiz. 2014. “Nosotros ya no somos los mismos”, La Jornada,
lunes 24 de febrero.
Xopa Roldán, José. 2020. “Consejeros electorales, la Constitución a
prueba”, La Silla Rota, 28 de julio, sección Opinión.
Zaldivar Lelo de Larrea, Arturo. 2017. “#SinVotoNoHayDinero”,
Milenio, 10 de abril, sección Opinión.
Zavala, Juan Ignacio. 2019. “El caso Vargas”, El Financiero, 30 de
octubre, sección Opinión.
297
Financiamiento
público
Caso personas físicas con actividades
empresariales como sujetos impedidos
para realizar aportaciones a
candidatos y partidos políticos
Jorge Mier y de la Barrera*
1) Hechos
Como parte de la organización de los procesos electorales en Coahuila

e Hidalgo, el 22 de enero de 2020 el Consejo General del Instituto Na-
cional Electoral (ine) aprobó el acuerdo 25/2020, por medio del cual
estableció las reglas que normarían diversos aspectos como la con-
tabilidad, la rendición de cuentas y la fiscalización en dichos comi-
cios locales. Sin embargo, en ese acuerdo también fueron regulados los
gastos provenientes de apoyo ciudadano en la precampaña y la campa-
ña, rubro en el cual el ine decidió establecer una prohibición estricta
a los partidos políticos y candidatos que les proscribía recibir aporta-
ciones de personas f ísicas con actividad empresarial.
Lo anterior, según el ine, como parte de un ejercicio de coherencia
con anteriores criterios, en los que había encuadrado a las personas f í-
sicas con actividad empresarial en la definición de personas morales,
lo que las incluía automáticamente en el catálogo de sujetos impedidos
para realizar aportaciones que disponen los artículos 401, numeral 1,
inciso i, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electora-
les (lgipe) y 54 de la Ley General de Partidos Políticos (lgpp).
* Coordinador general de Asesores de la Presidencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación.
301
Caso personas físicas con actividades empresariales...
Ante tal interpretación que restringía el financiamiento privado, un

partido político nacional, Movimiento Ciudadano, decidió interponer
el presente recurso de apelación con el fin de que la Sala Superior re-
vocara dicha regla adoptada por el ine.
El partido político expresó, a grandes rasgos, cinco argumentos, los

cuales serán expuestos a continuación.
En primer lugar, aludió a una extralimitación del ine en el ejercicio
de su facultad reglamentaria, pues, al prohibirles la obtención de apor-
taciones por parte de personas f ísicas con actividad empresarial, su
interpretación ampliaba la restricción en cuanto a las vías de financia-
miento de los partidos políticos, lo que representaba una modificación
de las disposiciones legales y constitucionales vigentes.
En segundo lugar, argumentó que el Consejo General había incu-
rrido en una indebida motivación y fundamentación, ya que en nin-
guno de los instrumentos normativos que citó la autoridad electoral
aparecían las personas f ísicas con actividad empresarial como suje-
tos impedidos. Asimismo, señaló que tampoco se habían especificado
los precedentes que, según el ine, eran aplicables para justificar esa
restricción.
En tercer lugar, afirmó que la restricción vulnera el derecho de los
partidos políticos a recibir financiamiento privado, así como el dere-
cho de la ciudadanía a participar políticamente por medio de sus apor-
taciones a los partidos políticos con los que se identifique.
En el cuarto punto, expresó que esta lectura atentaba contra la li-
bertad de trabajo que consagra el artículo 5 constitucional, toda vez
que, por el solo motivo de su oficio o actividad, los candidatos que es-
tén registrados conforme a dicho régimen fiscal no podrían realizar
aportaciones, ni siquiera para sus propias campañas.
Finalmente, el partido político advirtió que sería imposible en el
plano fáctico verificar el régimen fiscal de cada una de las personas que
aporten recursos durante los procesos electorales.
302
La Sala Superior analizó los dos primeros agravios conjuntamente, por

medio de un examen exhaustivo que buscó determinar si el ine había
respetado los límites de la facultad reglamentaria o, por el contrario, si
su interpretación era inválida al haberse extralimitado, como afirma-
ba el partido político.
Para esos efectos, la Sala Superior reiteró con precisión cuáles son
las restricciones a las que está sujeta toda autoridad en el ejercicio de
su facultad reglamentaria: por un lado, el principio de reserva de ley,
y, por otro, el principio de jerarquía normativa.
Así, el máximo tribunal en materia electoral reconoció que el ine
tenía facultad para aprobar y expedir los reglamentos necesarios para
el debido ejercicio de sus funciones, entre ellas en materia de fiscali-
zación; lo anterior, conforme al artículo 191, párrafo 1, inciso a, de la
lgipe, el cual establece expresamente que el Consejo General podrá
emitir los lineamientos necesarios en materia de fiscalización, conta-
bilidad y registro de operaciones de los partidos políticos.
En cuanto a la racionalidad de la interpretación del ine, la autoridad
jurisdiccional determinó que esta resultaba acorde con el principio de
prevalencia del financiamiento público sobre el privado, consagrado
en el artículo 41, base II, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el cual busca evitar que agentes económicamente
poderosos con intereses ilegales o ilegítimos influyan en el curso de las
campañas electorales en favor de determinado candidato o partido po-
lítico, generando condiciones de inequidad en la contienda.
Además, la Sala Superior recordó que ya había sustentado ante-
riormente en diversos criterios que en el concepto de persona moral
quedaba comprendido el de empresas de carácter mercantil y que es-
te abarcaba, a su vez, a las personas f ísicas con actividad empresarial,
porque su actividad es comercial y con fines de lucro.
Por último, acerca de este tema, la Sala Superior razonó que la in-
terpretación del ine era válida, pues estaba en armonía con la visión
del legislador constitucional que promulgó la reforma electoral de
2014, quien no flexibilizó en ningún momento el principio de preva-
lencia de los recursos públicos, sino que, por el contrario, lo refrendó
en los mismos términos, por lo cual se advirtió que deben observarse
todas las reglas al respecto, manteniendo alejados los factores econó-
303
Caso personas físicas con actividades empresariales...
micos, sociales y políticos de los partidos, con el objeto de evitar la co-

rrupción en la consecución de sus fines.
En razón de todo lo anteriormente expuesto, la máxima autoridad
judicial en materia electoral declaró que el ejercicio de la facultad re-
glamentaria llevado a cabo por el Consejo General del ine, en este caso
concreto, estaba dentro de los límites, por lo que la determinación de-
bía subsistir.
Asimismo, respecto a la omisión del ine de citar los precedentes
aplicables, la Sala Superior consideró que el acuerdo sí tenía sustento
al estar apoyado en los criterios emitidos por el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (tepjf) y era acorde con el esquema
constitucional vigente; en consecuencia, determinó que estaba debida-
mente fundado y motivado. En virtud de esto, los dos primeros agra-
vios fueron declarados infundados.
En relación con el tercer agravio, relativo a una supuesta vulnera-
ción de los derechos de los partidos a ser financiados con recursos pri-
vados, así como el de la ciudadanía a participar activamente con los
institutos políticos con los que se identifique, la Sala lo encontró in-
fundado, pues reiteró que esos derechos no eran absolutos, sino que
tenían límites. Es decir, los partidos políticos pueden recibir financia-
miento de los militantes y simpatizantes, pero no de aquellos imposi-
bilitados por la lgipe y el artículo 54 de la lgpp, por lo que el ine no
había restringido ningún derecho, sino que interpretó adecuadamente
el ordenamiento jurídico vigente.
En referencia al cuarto punto, el cual atañe a una vulneración de la
libertad de trabajo, la autoridad jurisdiccional también lo estimó in-
fundado, toda vez que la restricción de financiamiento a partidos polí-
ticos no posee ningún efecto respecto de las actividades o los trabajos
que desee realizar la ciudadanía, sino que solo hace expresa y efectiva
la prohibición que tienen los partidos políticos de recibir financia-
miento de aquellos grupos que desarrollan una actividad empresarial,
sean personas morales o f ísicas.
Finalmente, fue declarado inoperante el agravio acerca de que no
existen mecanismos para verificar el régimen fiscal de todos los apor-
tantes, porque, de acuerdo con la autoridad judicial, todos los partidos
están en aptitud para diseñar los mecanismos adecuados para el debi-
do cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales.
304
Estudiadas cada una de las cuestiones expuestas por el partido polí-

tico, y al encontrarse infundadas o ser inoperantes, se procedió a con-
firmar el acuerdo impugnado. Con esta decisión, el tepjf consolidó
el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el priva-
do y garantizó la equidad en la contienda, con lo cual se evita que inte-
reses particulares, ilegales o ilegítimos puedan desvirtuar la voluntad
general.
305
Dilemas en torno a las restricciones
de aportaciones de personas físicas
con actividad empresarial
a las campañas electorales.
Trascendencia de la sentencia
SUP-RAP-4/2020
Las reglas de la financiación política

en el sistema electoral mexicano
La sentencia en comento está relacionada con uno de los aspectos más

controversiales de la agenda de los países democráticos: las regulacio-
nes a la financiación político-electoral y, en particular, lo referente a las
restricciones de aportaciones privadas. En los últimos años, diversas
instituciones y agencias internacionales han destinado importantes es-
fuerzos a la realización de estudios comparativos en el mundo a efec-
tos de diagnosticar debidamente el problema, como los desarrollados
por la Organización de Estados Americanos (oea),1 el Instituto Inter-
nacional para la Democracia y Asistencia Electoral (idea)2 o la Fun-
dación Internacional para Sistemas Electorales (ifes),3 pero no hay
un consenso teórico ni político respecto a un modelo de financiación
político-electoral por seguir.
Las reglas de financiamiento, esto es, la regulación del flujo de re-
cursos económicos hacia la actividad política, son consecuencia de la
1 Observando los sistemas de financiamiento político-electoral: un manual para las misiones de

observación electoral de la oea (oea 2020).
2 Political finance regulations around the world. An overview of the International idea database
(International idea 2020).
3 Political finance regulation: the global experience (ifes 2019).
307
Dilemas en torno a las restricciones de aportaciones...
multiplicidad de los riesgos en que la corrupción puede llegar a la po-

lítica, mediante la forma en que los políticos financian sus gastos elec-
torales. Lo anterior ha conducido a que la mayor parte de los países
prohíban y regulen cuidadosamente ciertas formas de financiamiento.
Estas medidas se expresan por medio de la restricción o prohibición
del uso de ciertas fuentes de financiamiento —también llamadas regu-
laciones negativas— y la provisión o el estímulo del uso de otras fuen-
tes de financiamiento —denominadas regulaciones positivas—, o bien
una combinación de estas. Las regulaciones positivas se expresan en
tres formas: el financiamiento público, el financiamiento privado y el
financiamiento mixto, que permite el uso de los dos tipos de financia-
miento electoral.4
Se suele otorgar financiamiento público electoral cuando se buscan
fundamentalmente cuatro cosas:
1) Reducir la dependencia de los candidatos con respecto a los gran-

des donantes.
2) Nivelar la competencia electoral.
3) Promover la transparencia en el financiamiento del gasto electoral.
4) Incentivar gastos en áreas de interés público.
El financiamiento privado, es decir, aquel que no proviene de las ar-

cas públicas, está permitido en todos los países, aunque siempre suje-
to a reglas. Se suele regular para evitar dos situaciones: presiones de
los donantes hacia los candidatos para que las políticas públicas favo-
rezcan sus intereses particulares, a veces en desmedro del bien común,
y presión por parte de los candidatos y partidos políticos para que los
individuos realicen donaciones a su favor, ya sea extorsionándolos u
ofreciéndoles prebendas públicas.
Respecto de las regulaciones negativas al financiamiento privado,
cabe señalar que en la base de datos de idea podemos identificar que
al menos en 72 % de los países estudiados existen prohibiciones y lími-
4 De un universo de 116 países analizados en el estudio comparativo de idea, 68 % de ellos

cuenta con disposiciones para el financiamiento público directo a los partidos políticos.
Ningún país tiene exclusivamente financiamiento público electoral; esto es, los países que
contemplan ese tipo de financiamiento lo acompañan de la posibilidad de allegarse de apor-
taciones privadas. En consecuencia, la mayor parte de los países se adscribe al modelo de fi-
nanciamiento mixto (International idea 2012).
308
tes a las aportaciones o donaciones realizadas a los partidos políticos

y candidatos. Generalmente se encuentra regulado por medio de lími-
tes o restricciones en diferentes grados de aportes a distintas personas
f ísicas y morales, principalmente aportaciones de intereses extranje-
ros, fuentes anónimas y recursos del Estado (de este último, sin incluir
el suministro de financiamiento público regulado).
En México se ha optado por un modelo de financiamiento mixto
que privilegia los fondos públicos y establece prohibiciones y limita-
ciones a las aportaciones privadas. Dicho esquema emanó de la refor-
ma de 1996, en la cual se garantizó que el financiamiento público a
los partidos políticos fuese preeminente sobre el privado y que se re-
partiera de forma equitativa por la autoridad electoral administrativa
—en ese entonces Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional
Electoral (ine)— entre los partidos, de acuerdo con la regla del 30-70.
Es decir, 30 % del financiamiento se distribuye en partes iguales,
y 70 %, según los resultados electorales obtenidos en la elección de
diputados inmediata anterior (cpeum, artículo 41, base II, 2020; lgpp,
artículo 50.1, 2020), mientras que la financiación privada está sujeta a
restricciones y topes, y todo el sistema está supeditado a controles ex-
haustivos realizados por un organismo autónomo, técnico y especia-
lizado, como es el ine. Este modelo ha cumplido con sus objetivos en
la medida en que ha facilitado el fortalecimiento de un sistema de par-
tidos plural, en el que diversas fuerzas políticas acceden a importan-
tes recursos económicos y conforme a marcadas restricciones de gasto
que les ha permitido competir en situaciones de igualdad, si bien no
deja de generar inquietudes.
La regulación del financiamiento público está prevista desde la
Constitución al señalar en el artículo 41 que
la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de

manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y
señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios
partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los re-
cursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.5
5 El monto del financiamiento público anual para el sostenimiento de las actividades ordina-
rias permanentes se determina multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el
309
Esta disposición, que privilegia el financiamiento público sobre el

de carácter privado, busca disminuir la influencia de grupos de interés
en el financiamiento de campañas y la toma de decisiones de los par-
tidos, de los políticos y de los gobiernos electos en dichos procesos, y
constituye el eje central de la sólida argumentación vertida por la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en
la sentencia SUP-RAP-4/2020, motivo de este artículo, en específico el
caso de las restricciones a las aportaciones de personas fisicas con ac-
tividad empresarial, las cuales, si bien no están expresamente estable-
cidas en la Constitución y en la ley, las acredita de manera acertada la
Sala Superior a partir de una interpretación sistemática del marco nor-
mativo del modelo de financiación político-electoral en México.
Las restricciones a las aportaciones a personas f ísicas con actividad
empresarial no son comunes en las democracias, pero en algunos paí-
ses como México sí se encuentran presentes. El sistema electoral mexi-
cano solo permite aportaciones privadas cuando son de los militantes
y cuotas voluntarias de los propios candidatos a sus campañas; de sim-
patizantes; autofinanciamiento, y rendimientos por fondos bancarios
(lgpp, artículo 53, 2020; rf, artículo 95, numeral 2, 2020).
Las aportaciones de afiliados y simpatizantes están sujetas a un ri-
guroso control: los partidos tienen la obligación de amparar con re-
cibos foliados los ingresos en efectivo y en especie que reciban, así
como llevar un control de folios de los recibos impresos y expedidos.
El control y registro de los ingresos refiere que los partidos tendrán
una cuenta bancaria principal para depositarlos, registrarlos contable-
mente y sustentarlos con los comprobantes fehacientes, que identifi-
quen al aportante conforme a normas de información financiera que
garanticen la transparencia de todas sus operaciones.6
padrón electoral, a la fecha de corte de julio de cada año, por 65 % del salario mínimo diario
vigente para Ciudad de México. En cada renovación del Poder Ejecutivo y de ambas cámaras,
se asigna un monto equivalente a 50 % del financiamiento público para actividades ordinarias
permanentes que les correspondan en ese año (lgpp 2020).
6 El 21 de agosto de 2020, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emitió los dic-
támenes de fiscalización a las organizaciones ciudadanas que presentaron sus solicitudes pa-
ra constituirse en partidos políticos nacionales. En dichos dictámenes, el Consejo General
aprobó por mayoría de votos un nuevo criterio, mediante el cual, con la finalidad de verificar
el origen lícito de las aportaciones en especie realizadas por simpatizantes, se requirieron al
Servicio de Administración Tributaria los Comprobantes Fiscales Digitales por Internet de las
310
Se trata de un ejercicio necesario para legitimar las contiendas elec-

torales, ya que los electores tienen derecho a que esas aportaciones se
reporten públicamente, con los nombres de donantes y los montos,
para que puedan saber quiénes son los grandes donadores y con qué
propósito aportaron esas altas cifras de dinero a partidos y candidatos.
Esa información debe cargarse de manera concurrente a las campañas
en el sistema de contabilidad en línea del ine.
La última reforma constitucional de 2014 contempló modificacio-
nes a las reglas en materia de financiamiento para fortalecer el mo-
delo frente a la presumible existencia de un mercado de financiación
informal e ilegal en las campañas, derivado de la sensación que deja-
ron las acciones u omisiones de la autoridad electoral en los partidos
opositores, sobre todo en relación con las investigaciones de los casos
de las tarjetas Monex o Soriana, pero se mantuvo la fórmula que bus-
ca que prevalezca el financiamiento público sobre el privado, aunque
estableció modificaciones a esta modalidad. A efectos de fomentar la
transparencia, se quitó la barrera a los topes generales de aportacio-
nes privadas, las cuales casi nunca son reportadas por los partidos. La
reforma elimina el tope máximo anual de 10 % de financiamiento pri-
vado para permitirles mayores ingresos. Así, las aportaciones de can-
didatos y de simpatizantes durante los procesos electorales, destinadas
a utilizarse en las campañas, no pueden superar 10 % del tope de gasto
para la elección presidencial inmediata anterior (lgpp, artículo 56.2,
inciso b, 2020).
Se introdujo una fórmula de topes máximos anuales por cada ti-
po de aportación que recibirán los partidos políticos, a diferencia de
la legislación electoral anterior, que señalaba claramente un tope al di-
empresas en las que los aportantes realizaron las respectivas adquisiciones, y a la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores, los movimientos bancarios de todas las cuentas de los apor-
tantes, por lo que determinó sancionar aquellos casos en que la aportación en especie no tu-
viera un Comprobante Fiscal Digital por Internet proporcionado por la empresa al aportante,
así como cuando en las cuentas no existieran movimientos que demostraran una erogación
similar al monto que implicara la aportación en especie. Por ejemplo, en el caso de una sim-
patizante que diera en especie a una organización un salón para celebrar su asamblea (cuyo
costo fuera de 5,000 pesos), debería identificarse en el Servicio de Administración Tributaria
un Comprobante Fiscal Digital por Internet de la empresa dueña del salón para el aportante y
un movimiento bancario (disposición en efectivo, pago con tarjeta o transferencia bancaria
por un monto de 5,000 pesos); de lo contrario, la aportación en especie se consideraría ile-
gítima.
311
nero privado que podría ingresar a los partidos equivalente a 10 % del

financiamiento público total. La ley vigente solo pone un límite a las
aportaciones que en lo individual pueden hacer los simpatizantes a
su partido, pero no lo señala para la totalidad de ellos. El único acota-
miento que sería aplicable, en este caso, es el principio general que ri-
ge el financiamiento de los partidos políticos, que es la preponderancia
del dinero público sobre el privado.
Con estas restricciones, en el modelo mexicano se busca garantizar
que las actividades de los partidos se financien preferentemente con
fondos públicos y que las aportaciones privadas solo tengan mínima
significación en las campañas electorales.
La controversia en la sentencia SUP-RAP-4/2020.

La falta de disposición expresa a la prohibición
de aportaciones de personas físicas con actividad
empresarial
El problema de fondo que se presentó a la Sala Superior se deriva de

que no todo el marco regulatorio de la financiación y la fiscalización
electoral se encuentra establecido en la Constitución y en la ley, pues
hay aspectos que la autoridad electoral debe precisar en determinacio-
nes basadas en sus facultades reglamentarias, a efectos de poder dotar
de la debida certidumbre a todos los actores políticos. Así, el pasa-
do 22 de enero de 2020, el Consejo General del ine aprobó el acuerdo
por el que se determinan las reglas para la contabilidad, la rendición
de cuentas y la fiscalización, así como los gastos que se consideran de
apoyo ciudadano y precampaña correspondientes a los procesos elec-
torales locales ordinarios 2019-2020, en Coahuila e Hidalgo, y los pro-
cesos extraordinarios que se pudieran derivar de ellos.
En su acuerdo, la autoridad electoral razonó que resultaba necesa-
rio establecer normas aplicables a todos los partidos políticos, tanto
locales como nacionales con registro o acreditación local, con la finali-
dad de determinar los gastos que se considerarían de precampañas, así
como los medios para el registro y la clasificación de ingresos y gastos
respecto de las precampañas correspondientes a los procesos electo-
rales locales 2019-2020.
312
En dicho acuerdo, el Consejo General señaló que el artículo 121

del Reglamento de Fiscalización dispone la prohibición para los suje-
tos obligados (partidos políticos, candidatos, candidaturas indepen-
dientes, etcétera) de recibir aportaciones o donativos, en dinero o en
especie, préstamos, donaciones, condonaciones de deuda, bonificacio-
nes, descuentos, prestación de servicios o entrega de bienes a título
gratuito o en comodato, entre otros, de los siguientes sujetos:
1) Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial, así como dependencias,

entidades u organismos autónomos o de administración federales,
locales o municipales.
2) Partidos políticos, personas f ísicas o morales extranjeras, personas
que vivan o trabajen fuera del país y personas no identificadas.
3) Organizaciones gremiales, sindicatos y corporativos.
4) Ministros de culto o asociaciones religiosas.
5) Empresas mexicanas de carácter mercantil y personas morales.
El Consejo General refirió que, para ser coherentes con los criterios
adoptados por la autoridad electoral, también existía la prohibición de
recibir aportaciones de personas f ísicas con actividades empresaria-
les, en el entendido de que en múltiples antecedentes se ha establecido
que este tipo de persona encuadraba en el concepto de empresa mexi-
cana con actividad mercantil y, por ende, en la prohibición prevista en
el artículo 401, numeral 1, inciso i, de la Ley General de Instituciones
y Procedimientos Electorales (lgipe), toda vez que su actividad es co-
mercial con fines de lucro.
En contra de dicha determinación, el partido político nacional
Movimiento Ciudadano (mc) interpuso un recurso de apelación
ante el Consejo General del ine, por lo que se integró el expediente
SUP-RAP-4/2020, el cual fue turnado a la ponencia del magistrado Jo-
sé Luis Vargas Valdez.
Como se verá a continuación, el razonamiento llevado a cabo por
la instancia jurisdiccional es suficientemente amplio y pertinente, ya
que realiza un ejercicio de interpretación conforme, es decir, no su-
prime un mandato normativo, sino que elabora un ejercicio de análisis
en torno a todo el sistema normativo que rigen las aportaciones pri-
vadas, sus alcances, sus restricciones y lo que significan en el modelo
313
de financiación político-electoral establecido en nuestra Constitución,

con lo cual resulta correcta la interpretación realizada por el juzgador.
Específicamente, el agravio hecho valer por el partido político en su
recurso de apelación (rap) fue que el Consejo General excedió su fa-
cultad reglamentaria al ampliar la restricción a los partidos políticos
para recibir aportaciones en dinero, o en especie, e incluir a las perso-
nas f ísicas con actividad empresarial, aun cuando estas no se encuen-
tran en el catálogo determinado en las leyes generales de Instituciones
y Procedimientos Electorales y de Partidos Políticos ni en el Regla-
mento de Fiscalización del ine.
Movimiento Ciudadano agregó que el Consejo General fundó y
motivó indebidamente el acuerdo controvertido, toda vez que las dis-
posiciones legales y reglamentarias que citó en su determinación no
prevén a las personas f ísicas con actividad empresarial en el catálogo
de sujetos impedidos para realizar aportaciones a los actores políticos,
ni se identificaron los precedentes que, a decir de la autoridad, resul-
taban aplicables para sostener la restricción. Esto atenta contra los de-
rechos tanto de los partidos políticos a recibir recursos privados de
parte de sus simpatizantes como de la ciudadanía que está registrada
conforme a ese régimen, pues le impide apoyar al partido de su prefe-
rencia por la actividad que desempeña. En este sentido, refiere que el
hecho de que las personas f ísicas con actividad empresarial desarro-
llen movimientos comerciales no conlleva asemejarlas o equipararlas
a una empresa mexicana de carácter mercantil de las reguladas por el
Código de Comercio, dado que, en el primero de los casos, el patrimo-
nio deriva del reflejo de un trabajo o una actividad económica.
Finalmente, mc señaló que incluir a las personas f ísicas con acti-
vidad empresarial en la prohibición de aportar recursos implicaría la
actualización de situaciones de inequidad en las contiendas a desarro-
llarse en 2020, como el hecho de que los candidatos que estén registrados
conforme a ese régimen no puedan realizar aportaciones propias a
sus campañas o precampañas, y la imposibilidad de que los partidos
políticos puedan verificar el régimen fiscal de cada una de las personas
que aporten recursos durante los procesos electorales.
314
Los argumentos de la Sala Superior

para confirmar las restricciones
La Sala Superior declaró infundados los reclamos del partido actor,

pues, a su juicio, al haber contemplado en el acuerdo controvertido a
las personas f ísicas con actividad empresarial como parte de los su-
jetos cuyas aportaciones se encuentran restringidas para los partidos
políticos y las candidaturas independientes, el Consejo General del ine
complementó el esquema legal, dando efectividad al principio cons-

titucional de prevalencia de recursos públicos sobre los privados, que
debe observarse en todas las contiendas para la renovación de las
autoridades del Estado mexicano.§
Validación de las facultades reglamentarias

del Instituto Nacional Electoral
en materia de financiación
La Sala Superior consideró que el Consejo General tiene competen-

cia para emitir los lineamientos en materia de fiscalización que re-
quiera para agotar efectivamente la función que tiene encomendada
por el texto fundamental, que es la de verificar la licitud y el regis-
tro contable de los ingresos y egresos de los actores políticos durante
los procesos electorales y fuera de ellos. Lo anterior no implica que el
Consejo General esté facultado para emitir reglamentación en mate-
ria de fiscalización que atente contra las disposiciones legales y cons-
titucionales sobre las cuales descansa la propia actividad revisora de la
autoridad electoral, como son los principios de prevalencia de recur-
sos públicos acerca del financiamiento privado, el respeto a los topes
impuestos en los ordenamientos legales, y la prohibición para recibir
aportaciones o recursos derivados de actividades ilícitas, entre otros.
Por ello, de acuerdo con la Sala Superior, sí se encuentra ajustada
al orden jurídico la determinación de la autoridad fiscalizadora de in-
cluir la prohibición para los partidos políticos y candidatos de recibir
315
aportaciones de las personas f ísicas con actividad empresarial, pues

con ello, mediante el válido ejercicio de su atribución reglamentaria,
pretendió tutelar y dar coherencia al sistema de revisión de ingresos
de los partidos políticos con el principio constitucional de prevalen-
cia de los recursos públicos sobre los de origen privado, que debe im-
perar en las contiendas comiciales de todas las autoridades del Estado
mexicano.
En la sentencia se razona que
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, Base II de la

Constitución Política, el legislador ordinario tiene el mandato de
garantizar que el financiamiento público de los partidos políticos
prevalezca sobre el de origen privado. Dicho principio de prevalen-
cia —también conocido como preeminencia— se establece como una
medida de control constitucional a efecto de restringir la injerencia
de los actores privados en las decisiones o acciones de los partidos
políticos.7
A juicio de la Sala Superior, en consonancia con dicho principio, y a

fin de impedir cualquier tipo de injerencia de intereses particulares en
las actividades de los partidos políticos, el legislador ordinario previó
un catálogo de sujetos impedidos para realizar aportaciones a los par-
tidos, el cual fue retomado por la autoridad electoral en el texto del
acuerdo controvertido, en el que se encuentran las personas morales.
Equiparación de personas físicas con actividad

empresarial con empresas mercantiles
A partir de la reforma de 2014, el legislador dispuso en el artículo 54

de la Ley General de Partidos Políticos (lgpp) que no podrán realizar
aportaciones a los partidos ni a los aspirantes, precandidatos o candi-
datos a cargos de elección popular, en dinero o en especie, por sí o por
7 Respecto a ese tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en su jurispru-

dencia de rubro FINANCIAMIENTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE PREEMINENCIA DE
ESTE TIPO DE FINANCIAMIENTO SOBRE EL PRIVADO, ES APLICABLE TANTO EN
EL ÁMBITO FEDERAL COMO EN EL ESTATAL que la razón fundamental de establecer
tal principio se sustenta en la preocupación social de que intereses ilegales o ilegítimos, por
medio del dinero, puedan influir en la vida de los partidos y en el curso de las campañas elec-
torales (jurisprudencia P./J.12/2010).
316
interposita persona y en ninguna circunstancia, entre otros sujetos,

las personas morales. Sin embargo, la Sala Superior ya ha sustenta-
do que en el concepto de personas morales también están comprendi-
das las empresas mexicanas de carácter mercantil, y que ello abarca, a
su vez, a las personas f ísicas con actividad empresarial, esencialmente
por tres razones:
1) Resulta conforme con el principio constitucional de prevalencia

del financiamiento público sobre el privado. La Sala Superior in-
fiere que las empresas de carácter mercantil tienen fines de lucro
y, por ende, presumiblemente aspiran a erigirse como entes con
un poder económico considerable en la sociedad; por tanto, las
disposiciones legales o, en este caso, de tipo reglamentario, que
prevén que determinados entes que ostentan o ejercen alguna cla-
se de poder —como el económico— están impedidos para hacer
aportaciones a los partidos políticos, son acordes con el postulado
constitucional del que se trata.
2) No existe evidencia de que el legislador haya tenido la intención de
permitir que las empresas mexicanas de carácter mercantil —en
cuyo concepto encuadran las personas f ísicas con actividad em-
presarial— hagan aportaciones a los partidos políticos. De la
exposición de motivos que sustentó la reforma electoral de 2014
se advierte que la intención del constituyente y del legislador fue
preservar, y no flexibilizar el principio de prevalencia del financia-
miento público sobre el privado, así como mantener alejados de
los partidos los factores económicos, sociales y políticos de poder,
a efectos de evitar en la mayor medida la corrupción en cuanto a
la consecución de sus fines. Por ello, concluyen que en el concepto
de personas morales contenido en el artículo 54 de la lgpp se en-
cuentran incluidas las empresas mexicanas de carácter mercantil.
3) Existe al menos una disposición expresa que revela la intención
del legislador de prohibir que las empresas mexicanas de carácter
mercantil hagan aportaciones para cuestiones político-electorales.
En el vigente artículo 401 de la lgipe se establece que no podrán
realizar aportaciones a los aspirantes o candidatos independientes
a cargos de elección popular, entre otras, las empresas mexicanas
de carácter mercantil, sin que pudiera excluirse de ello a los par-
317
tidos políticos, toda vez que sería contradictorio que se prohibie-

ra respecto de aquellos y, al mismo tiempo, se permitiera a estos
últimos.
En esa tesitura, la Sala Superior justifica que el artículo 54 de la

lgpp se interprete en el sentido de que las empresas mexicanas de
carácter mercantil se encuentran entre los entes que tienen prohibi-
do hacer aportaciones a favor de los partidos políticos, y, por ende, se
estima que la actuación del Consejo General fue apegada a derecho al
incluir a las personas f ísicas con actividades empresariales en tales su-
puestos.
Equiparación de personas físicas

con fines empresariales con personas morales
con fines mercantiles
Para la Sala Superior, las personas f ísicas con actividades empresaria-

les encuadran en el concepto de empresa mexicana de carácter mer-
cantil, toda vez que su actividad es comercial y con fines de lucro, tal y
como se puede advertir de la sola revisión de los ordenamientos mer-
cantiles que regulan su actividad. La Sala basa su razonamiento en el
hecho de que en el artículo tercero, fracción I, del Código de Comer-
cio se considera comerciantes, entre otras, a las personas que, tenien-
do capacidad legal para ejercer el comercio, hacen de él su ocupación
ordinaria, y a las sociedades constituidas con arreglo a las leyes mer-
cantiles (cc, artículo 3, fracción I, 2019).
Por su parte, en el artículo 16 del Código Fiscal de la Federación se
señala que es considerada empresa la persona f ísica o moral que reali-
ce actividades comerciales, industriales, agrícolas, ganaderas, de pesca
y silvícolas, ya sea directamente, mediante fideicomiso o por conducto
de terceros (cff, artículo 16, 2019).
Es decir, a partir de la lectura de tales preceptos, la Sala Superior
considera que se puede advertir que el calificativo de empresa mexica-
na de carácter mercantil puede referirse indistintamente tanto a una
persona f ísica con actividad empresarial como a una persona moral, ya
que la actividad empresarial hace alusión a la participación de indivi-
duos en materia de comercio. En otras palabras, para considerar em-
318
presa a un ente jurídico, es irrelevante que este sea una persona f ísica
o moral —así como las particularidades de cada patrimonio—, pues lo
verdaderamente importante es que, de conformidad con la normativi-
dad aplicable, realice una actividad comercial o relacionada con ella,
con fines de lucro, tal y como reiteradamente ha sostenido este órgano
jurisdiccional.
Con base en ello, la Sala Superior considera razonable que
como lo sostuvo la autoridad electoral, las personas f ísicas con acti-

vidades empresariales se encuentran impedidas para realizar aporta-
ciones a los partidos políticos, precandidatos y candidatos durante el
desarrollo de los procesos electorales locales ordinarios 2019-2020,
en Coahuila e Hidalgo, así como en los extraordinarios que deriven
de los mismos pues, de forma ordinaria realizan como actividad sus-
tancial actos de naturaleza empresarial y, por ende, actos de comercio
con fines lucrativos. Lo anterior, a efecto de impedir cualquier tipo de
injerencia de intereses particulares en las actividades de los partidos
políticos, porque como ya se dijo, y como lo sostuvo la propia autori-
dad en el acuerdo controvertido, la capacidad económica de determi-
nados sujetos podría traer una influencia desmesurada y excesiva en
las decisiones de dichos institutos, contrario al adecuado desarrollo
de un Estado Democrático.
La constitucionalidad de las restricciones

a las aportaciones privadas
La Sala Superior también calificó infundado el agravio relativo a que

la referida restricción vulnera el derecho de los partidos políticos a re-
cibir financiamiento de carácter privado y el derecho de la ciudadanía
a la participación política, por medio de aportaciones a los institutos
políticos con los cuales se identifique, porque tales derechos no son
absolutos, sino que están sujetos a las limitantes del financiamiento
privado diseñadas en el marco constitucional y legal.
De la misma forma, si bien el derecho humano de la participación
política incluye la oportunidad de incidir de distintas maneras en la
dirección de los asuntos públicos por medio de los partidos políticos
—como sería mediante las aportaciones de simpatizantes a estos—,
para la Sala Superior ese derecho también debe ejercerse consideran-
do las modalidades, las restricciones y los límites que el legislador ha
319
diseñado a fin de atender a los principios constitucionales de equidad,

imparcialidad y prevalencia del financiamiento público sobre el privado.
Con base en el mismo argumento, la Sala Superior consideró in-
fundado el agravio relativo a que la citada prohibición implica una
vulneración del derecho de libertad de trabajo, dispuesto en el artículo
5 constitucional. Esto es así porque, de forma contraria a lo que sos-
tiene el partido político, la restricción impuesta a los partidos no tiene
efecto alguno respecto de las actividades o el trabajo al que desee dedi-
carse la ciudadanía, sino que simplemente hace expresa la prohibición
legal que tienen los partidos y actores políticos de recibir aportacio-
nes, en dinero o especie, de las personas f ísicas con actividad empre-
sarial con el objetivo de que dichos institutos políticos pudieran verse
supeditados o presionados a intereses de grupos que detentan poder
económico, de acuerdo con la finalidad establecida por el texto funda-
mental.
La posibilidad material de identificar a personas

físicas con actividades empresariales
La Sala Superior calificó de inoperante el agravio que hizo valer Movi-

miento Ciudadano respecto a que no existen mecanismos para verificar
que los aportantes no estén registrados en el régimen fiscal como per-
sonas f ísicas con actividades empresariales, pues los partidos políticos
están en aptitud de diseñar los mecanismos que consideren adecuados
para el debido cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y
legales, sin que la ausencia de esas herramientas pueda eximirlos de
responsabilidad. En su razonamiento, la Sala Superior considera que
los partidos políticos tienen la obligación de
conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su con-

ducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático;
rechazar toda clase de apoyo económico de cualquier persona que la
ley le prohíba recibir financiamiento y actuar y conducirse sin ligas de
dependencia o subordinación.
Llama la atencion, sin embargo, que en dicho razonamiento la Sala

evita entrar al análisis de cuáles podrían o deberían ser esos mecanis-
mos de verificación y de por qué resultan materialmente posibles, y
se limita a reiterar la obligación partidista inexcusable de generarlos.
320
Restricciones a las aportaciones de personas

físicas con fines de lucro y equidad electoral
La Sala Superior consideró que la restricción de las fuentes de finan-

ciamiento privado no afecta las condiciones de equidad en la contien-
da, toda vez que este tipo de financiamiento, en el caso de los partidos
políticos, es complementario al establecido como público y se asig-
na con base en dos criterios: un monto es repartido igualitariamen-
te entre todas las fuerzas y otro se otorga conforme a los resultados
obtenidos en el proceso electoral anterior, a partir de las fórmulas es-
tablecidas legalmente; esto garantiza que todas las fuerzas políticas
cuenten con condiciones de equidad.
El razonamiento de la Sala Superior es que el hecho de que los par-
tidos y candidatos no puedan acceder a los fondos y las aportaciones
de personas f ísicas con fines empresariales a las contiendas electora-
les no produce inequidad, porque esta se genera con el acceso propor-
cional al financiamiento público y con las restricciones a los fondos
privados por igual para todos los participantes. De ello se desprende
que, contrariamente, si se eliminara esta restricción, se podría afectar
la equidad en las contiendas, puesto que el candidato que se relacio-
nara con más personas f ísicas con actividades empresariales conten-
dería con ventaja.
Sin duda, aquí nos encontramos el razonamiento más controver-
sial y polémico de la sentencia SUP-RAP-4/2020 por diversos moti-
vos; primeramente, porque hace falta mayor evidencia empírica que
soporte que el modelo garantiza equidad financiera en la participación
política. De entrada, el principio de proporcionalidad genera que los
contendientes participen con montos diferenciados de fondos públicos.
La Sala Superior ha reconocido que ciertos actores políticos, como
los candidatos independientes, participan con montos inferiores de fi-
nanciamiento público; de ahí que considere que, en su caso, la valora-
ción acerca de los límites a las aportaciones privadas debe hacerse de
manera diferenciada respecto a los candidadatos de partidos políticos,
para no afectar las condiciones de equidad en la competencia. En se-
gundo lugar, porque suponiendo, sin conceder, que se permitieran las
aportaciones de personas f ísicas con fines de lucro, estas también es-
tarían sujetas a los topes individuales y generales establecidos para las
321
aportaciones privadas en la normatividad, por lo que uno pensaría que

el riesgo de inequidad estaría mitigado. Y, finalmente, porque en este
punto la Sala Superior no profundizó en el caso de la posible afecta-
ción que pudiera generar esta restricción en el autofinanciamiento de
aspirantes a candidaturas independientes o precandidaturas de parti-
dos, toda vez que se trata de actividades que en su totalidad se realizan
con financiamiento privado, y en este las aportaciones realizadas por
los mismos precandidatos o aspirantes resulta relevante.
Conclusiones
La sentencia constituye un acierto en el sentido de que la Sala Supe-

rior hizo una interpretación conforme, un razonamiento integral del
modelo establecido por el legislador mexicano para regular el financia-
miento de la política electoral, a fin de poder pronunciarse respecto a
un caso particular que no estaba expresamente previsto. Por supuesto,
persiste el reto de precisar con mayor detalle el límite de cuándo se ac-
túa como persona f ísica con actividad empresarial y cuándo como un
particular (precandidato, por ejemplo), sobre todo cuando el recurso
de la actividad comercial procede de las cuentas que el particular tiene
para sus actividades comerciales y se convierte en parte de su patrimo-
nio personal. Sin embargo, eso no resta mérito a la sentencia, que tie-
ne el acierto de evitar que por medio de interpretaciones formalistas
se abra la oportunidad de vulnerar el principio de equidad en las con-
tiendas y se trastoque la fórmula de restricciones al capital empresa-
rial en las campañas.
Destacan la coherencia en el desarrollo argumentativo, el sólido
razonamiento en torno al principio constitucional de prevalencia de
recursos públicos en las actividades político-electorales, y la impor-
tancia de blindar la vida pública de recursos que pudieran comprome-
ter el servicio público por encima de formalidades. Su gran aportación
no solo se encuentra en dotar de certeza a los actores políticos in-
teresados en participar en los procesos electorales, sino también en
generar elementos para fortalecer el modelo de financiación política
vigente en México.
322
Curiosamente, quizá en su fortaleza también se encuentre su prin-

cipal dilema. La sentencia contribuye a solidificar el modelo previsto
por el legislador, y con ello dota de certidumbre a los actores polí-
ticos, pero no abre la posibilidad de analizar si ese es el modelo que
resulta pertinente para garantizar contiendas efectivamente equitati-
vas y transparentes en el contexto mexicano.
Como se ha señalado, no existe un modelo de financiamiento que
sea predominante en el mundo. De acuerdo con el estudio comparati-
vo acerca del Diagnóstico del modelo de fiscalización electoral mexi-
cano (Chacón 2013), de los 49 países identificados con financiamiento
mixto, en 26 predomina el financiamiento privado, mientras que en 23
prevalece el público (véase el anexo 7 del estudio). La falta de consenso
normativo es consecuencia de la falta de consenso doctrinal, pues se
mantiene vigente la discusión en torno a qué tipo de financiamiento
debe prevalecer sobre el otro, debido a las limitaciones y oportunida-
des que ofrece cada uno (Zovatto 2003).
En los países con financiamiento mixto donde se privilegian los
fondos de carácter público sobre los privados, como en México, se sue-
le argumentar que dicha fórmula favorece la generación de condicio-
nes equitativas en la competencia y otorga a los partidos y candidatos
un grado relativo de autonomía financiera (Schefold 1995, 395). Sin
embargo, hay opiniones críticas que consideran que ese modelo es al-
tamente paternalista; reduce o anula responsabilidad a los dirigentes;
burocratiza y fortalece la rigidez de las cúpulas y las aísla respecto a la
organización de los militantes; desincentiva a los órganos locales del
partido; no induce una estricta gestión del gasto; fomenta un exage-
rado multipartidismo; distrae fondos que debieran usarse para otros
fines, y desafortunadamente no ataja la corrupción, sino que incluso
la propicia.
Quienes argumentan a favor de aperturar el financiamiento privado
señalan que, en primer lugar, este es consecuente con la concepción de
un partido político como asociación privada fundada en la libertad
de expresión, ofreciendo mayor libertad y obligando a los dirigentes a
un contacto permanente con militantes, adherentes y simpatizantes.
No obstante, hay quienes señalan que el financiamiento privado pro-
picia todos los efectos de una relación perversa entre políticos y em-
presarios: el corporativismo, el clientelismo, el tráfico de influencias y
las ventajas turbias.
323
El punto es que, aun cuando los argumentos a favor de las regula-

ciones restrictivas a los fondos privados sean válidos, si estas resultan
imposibles de hacerse respetar en la práctica, no debemos descartar la
posibilidad de discutir su replanteamiento en aras de un modelo más
permisivo pero que incentive una mayor transparencia y cumplimien-
to de las reglas. México cuenta con uno de los modelos con más gran-
des restricciones a las aportaciones privadas del mundo. Como ya se
advirtió, la prohibición de aportaciones de personas morales y f ísicas
con fines de lucro, contenida en la normatividad mexicana, no se en-
cuentra entre las más comunes en el mundo; la principal razón de esto
es justamente la dificultad para hacer cumplir dichas reglas. Entre más
restrictivas son las reglas de financiamiento, más complicado es ha-
cerlas valer. En el caso particular mexicano persiste la opinión gene-
ralizada de que gran parte de las aportaciones no son reportadas por
los partidos, y la autoridad tiene muchas complicaciones para acredi-
tar esas omisiones. Si bien las aportaciones de personas morales y f ísi-
cas con fines de lucro están prohibidas, nadie en su sano juicio podría
afirmar que los empresarios dedicados a la industria de la construc-
ción o de proveedurías de servicios no participan financieramente en
las campañas. En consecuencia, al mantener excesivas prohibiciones
y restricciones, el modelo mexicano desincentiva que esos recursos se
transparenten, por lo que suelen manejarse a escondidas, y solo son
conocidos públicamente cuando los “arreglos informales” fallan y se
filtran videos o evidencias de ellos.
El establecimiento de amplias restricciones a la financión privada
parece ser un fenómeno predominantemente europeo, ya que la mi-
tad de los países de Europa aplica dichos límites, mientras que me-
nos de un tercio lo hace en cualquier otra región. Esto tiene que ver
con que la mayoría de los países europeos tienen sistemas parlamen-
tarios o semipresidenciales de gobierno, en los que se vota por listas
de partidos, debido a lo cual no necesitan campañas de mucho tiempo
de duración, pues sus actores políticos están permanentemente en la
arena pública; de ahí que sus campañas duren tres semanas en prome-
dio. Entre menos dure la campaña, menos posibilidades habrá de que
se genere un mercado de financiamiento ilegal; a esto se debe que se
generen condiciones para que haya reglas más restricciones. Pero este
no es el caso de sistemas presidencialistas como el mexicano, que, al
324
contar con campañas largas que buscan posicionar a los candidatos,

provocan mayores incentivos para la demanda de recursos, y en esos
contextos las restricciones a las aportaciones privadas son más com-
plicadas de acreditar.
Desde esa perspectiva, los actores políticos deberían estar más
dispuestos a discutir la viabilidad del modelo de financiación político-
-electoral vigente en México, y quizá en la sentencia SUP-RAP-4/2020
se perdió la oportunidad de propiciar una reflexión más integral en tor-
no a su futuro; no obstante, no cabe duda de la pertinencia del tema,
pues a pesar de los incuestionables beneficios que el modelo vigente ha
arrojado para la consolidación democrática en nuestro país, la realidad
nos demuestra que los avances no han logrado mitigar los retos y cues-
tionamientos de la ciudadanía y de los actores políticos al marco regu-
latorio de financiación, como observamos en la discusión derivada de
los recientes videoescándalos relacionados con supuestas aportacio-
nes ilegales a campañas pasadas. De tal suerte, tarde o temprano ten-
drá que iniciarse una discusión seria acerca del tema, y en ese análisis
no deberá perderse de vista que la adopción de los modelos de finan-
ciación político-electoral dependen de las tradiciones constitucionales
y el contexto de cada país, y que el objetivo primario es alcanzar con-
diciones más efectivas de equidad en la competencia electoral, pero
también de transparencia, por lo que la discusión deberá abordarse sin
tabúes ni prejuicios teóricos.
Fuentes consultadas
cc. Código de Comercio. 2019. México: Cámara de Diputados.

cff. Código Fiscal de la Federación. 2019. México: Cámara de Diputados.
Chacón, Oswaldo. 2013. “Diagnóstico del modelo de fiscalización elec-
toral mexicano”. Revista Mexicana de Derecho Electoral 4: 275-
301. [Disponible en https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/
derechoelectoral/article/view/10040 (consultada el 29 de agosto de
2019)].
ifes. International Foundation for Electoral Systems. 2019. Political fi-
nance regulation: The global experience. Disponible en https://
325
www.ifes.org/publications/political-finance-regulation-global-
experience (consultada el 29 de agosto de 2020).
International idea. International Institute for Democracy and Electo-
ral Assistance. 2020. Political finance regulations around the world.
An overview of the International idea database. Disponible en
http://www.idea.int/publications/politicalfinanceregulations/
loader.cfm?csModule=security/getfile&pageid=52121 (consultada
Jurisprudencia P./J.12/2010. FINANCIAMIENTO PÚBLICO. EL PRIN-
CIPIO DE PREEMINENCIA DE ESTE TIPO DE FINANCIA-
MIENTO SOBRE EL PRIVADO, ES APLICABLE TANTO EN EL
ÁMBITO FEDERAL COMO EN EL ESTATAL. Semanario Judi-
cial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, t. XXXI (febrero):
2319. [Disponible en https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/paginas/Detalle
GeneralV2.aspx?Clase=DetalleTesisBL&ID=165250&Semanario=0
(consultada el 29 de agosto de 2020)].
lgpp. Ley General de Partidos Políticos. 2020. México: Cámara de
Diputados.
oea. Organización de los Estados Americanos. 2020. Observando los
sistemas de financiamiento político-electoral: un manual para las
misiones de observación electoral de la oea. Disponible en http://
www.oas.org/es/sap/deco/publicaciones.asp (consultada el 29 de
agosto de 2020).
rf. Reglamento de Fiscalización. 2020. México: ine.
Schefold, Dian. 1995. Financiamiento de los partidos políticos: análisis
comparado de los sistemas europeos. En Partidos políticos en la de-
mocracia, J. Thesing y W. Hofmeister, 395. Buenos Aires: Konrad
Adenauer Stiftung A. C./Ciedla.
Sentencia SUP-RAP-4/2020. Actor: Movimiento Ciudadano. Autori-
dad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-0004-2020.pdf
Zovatto, Daniel. 2003. América Latina. En Dinero y contienda político-
-electoral. Reto de la democracia, coords. Manuel Carrillo, Alonso
Lujambio y Carlos Navarro, 53-54. México: fce.
326
Justicia
en línea
Caso deber de reglamentar
e implementar las notificaciones
electrónicas en Oaxaca por la pandemia
ocasionada por la covid-19
Nancy Correa Alfaro*
1) Hechos
Una regidora del ayuntamiento de San Jacinto Amilpas, Oaxaca, pro-

movió en marzo de 2020 un juicio ciudadano ante el Tribunal Electoral
del Estado de Oaxaca (en adelante, tribunal local) contra los integran-
tes de este municipio con base en tres argumentos: obstaculización en
el desempeño de su cargo, la omisión de pagarle dietas y violencia po-
lítica en razón de género.
A efectos de comunicar los actos relativos al proceso, la regidora
solicitó que se le practicaran las notificaciones a la cuenta de correo
electrónico que especificó en su demanda.
La magistrada a la que le fue turnado el asunto no autorizó la cuenta
de correo electrónico para recibir las notificaciones, dado que el tribu-
nal local no podía realizarlas por esa vía al no existir un mecanismo de
confirmación electrónica avanzada.
La actora impugnó esta decisión ante la Sala Regional del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) correspondiente
a la tercera circunscripción plurinominal electoral, con sede en Xala-
pa, Veracruz.
* Secretaria de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, adscrita a la ponencia del magistrado Felipe de la Mata Pizaña.
329
Caso deber de reglamentar e implementar las notificaciones electrónicas...
La Sala Regional Xalapa sometió a consulta de la Sala Superior del

tepjf la competencia para conocer del asunto y remitió las constan-
cias a esa instancia.
La demanda firmada por el representante legal de la actora planteaba

que el tribunal local había sido omiso en emitir la regulación de las no-
tificaciones electrónicas, lo cual resultaba imperativo en un contexto
de emergencia sanitaria derivado de la pandemia desatada por el virus
sars-CoV-2 (covid-19), por lo que no podía dilatarse más su imple-
mentación.
Entonces, reclamó que se emitiera la normativa necesaria para que
le pudieran ser notificadas las actuaciones y determinaciones que re-
cayeran a su juicio ciudadano local por la vía electrónica.
a) Justificación de su resolución no presencial
El Pleno de la Sala Superior resolvió el asunto en abril de 2020 por me-

dio de una sesión no presencial, ya que, como parte de las medidas que
adoptó para contener la crisis sanitaria por la covid-19, suspendió las
sesiones presenciales sin paralizar la actividad jurisdiccional.
Así, se consideró que este asunto era de aquellos de urgente reso-
lución al implicar el pronunciamiento acerca de si debían o no imple-
mentarse las notificaciones electrónicas en Oaxaca, ya que lo que se
resolviera impactaba en un derecho de imposible reparación, como es
el de la salud de las personas.
b) Competencia de la Sala Superior
Se determinó que el asunto sí era competencia de la Sala Superior del

tepjf, ya que el fondo de la controversia se relacionaba con la posible
330
emisión de una norma general que no estaba vinculada en forma di-

recta y específica con una determinada elección, por lo cual debía ser
de su conocimiento al no existir una previsión normativa que otorgara
competencia a las salas regionales.
c) Vencimiento de formalidades para

privilegiar la resolución de fondo
Se reconoció la personería del autorizado legal de la regidora para pre-

sentar la demanda en su nombre, aun cuando no acompañó algún do-
cumento para respaldar esa representación, pues se determinó que la
autorización para oír y recibir notificaciones en la instancia local le
permitía también presentar las acciones necesarias para su defensa
ulterior, de acuerdo con la Ley del Sistema de Medios de Impugna-
ción en Materia Electoral y de Participación Ciudadana para el Esta-
do de Oaxaca.
Así, se prefirió dar una interpretación y alcance amplio a esta nor-
ma local para tener por reconocida la personería del autorizado a fin
de promover el medio de impugnación federal.
d) Estudio de fondo
La Sala Superior declaró fundada la omisión del tribunal local en re-

gular las notificaciones electrónicas, pues desde que se promulgó la
Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de
Participación Ciudadana para el Estado de Oaxaca, en agosto de 2012,
se contemplaban este tipo de notificaciones.
Es decir, habían pasado casi ocho años sin que el tribunal local emi-
tiera las reglas para su implementación, lo cual constituía un plazo
más que razonable para que hubiera tomado alguna acción al respecto.
En consecuencia, se consideró que esta omisión actualizaba una
violación constitucional en perjuicio de la actora y de los justiciables,
ya que el país atravesaba una situación de emergencia sanitaria que
obligaba a las autoridades a implementar medidas para mitigar la pro-
pagación del virus.
En efecto, la Constitución federal y la normativa internacional re-
conocen que el derecho a la protección de la salud obliga a todas las
331
Caso deber de reglamentar e implementar las notificaciones electrónicas...
autoridades a tomar medidas tanto positivas (de hacer) como negati-

vas (de no hacer o evitar el daño a este derecho).
Por esa razón es que las autoridades en México adoptaron diversas
acciones para contener la propagación de la covid-19 y destaca como
ejemplo que la Sala Superior acordó privilegiar las notificaciones elec-
trónicas y por estrados sobre las personales, aunado a otras medidas
como el trabajo por la vía remota del personal jurisdiccional.
Otro de los derechos involucrados es el de acceso a la justicia, que
exige no paralizar esta función esencial del Estado, sobre todo en aque-
llos casos que pudieran ser de imposible reparación, lo cual ocurría en
este asunto pues involucraba la posible violencia política de género.
Entonces, se precisa que la situación inédita y extraordinaria que
desató la pandemia exigió la armonización de ambos derechos, sin
que uno desplazara al otro de forma absoluta.
La sentencia considera que la omisión del tribunal local de adop-
tar una reglamentación de las notificaciones electrónicas constituía un
riesgo a la salud del personal jurisdiccional y de los justiciables en ge-
neral.
Ahora, se destacó que para la implementación de este tipo de no-
tificaciones se requería la regulación respectiva, porque también era
necesario dotarlas de mecanismos de verificación y autenticidad que
garantizaran la seguridad y certeza jurídica que debe revestir cualquier
tipo de notificación.
De igual forma, se desestimó que la falta de recursos presupuesta-
rios justificara la ausencia de su implementación, pues en el contexto
de la pandemia mundial por la covid-19 sería más costoso poner en
riesgo la vida y, en su caso, la salud de las personas.
Además, la notificación por la vía electrónica es una medida inscri-
ta entre el amplio cúmulo de acciones justificadas para salvaguardar el
derecho a la salud y garantizar el acceso a la justicia, de modo que no
puede aludirse como un obstáculo la falta de recursos, toda vez que la
tutela y garantía de ambos derechos son obligaciones para las autori-
dades y no meras pautas de actuación.
Sin embargo, a fin de hacer operativa y no más gravosa su imple-
mentación por parte del tribunal local, la Sala Superior ordenó que
emitiera la regulación respectiva que funcionara durante la pandemia
o por el tiempo que estimara pertinente.
332
De esa forma, se consideró que una omisión legal como la analiza-

da provoca, en ciertos momentos, una violación constitucional a los
derechos humanos.
El criterio de este asunto revela la eficacia directa de los derechos
humanos, como es el de la salud y el acceso a la justicia de las personas,
en el que la falta de recursos no puede impedir su garantía.
333
El uso de las tecnologías
de la información y la comunicación
ante la contingencia sanitaria causada
por el virus sars-CoV-2 (covid-19)
para salvaguardar los derechos a la salud
y a una justicia pronta y expedita.
Caso Oaxaca
Rafael Elizondo Gasperín*
Introducción
La relevancia de esta ejecutoria estriba en la determinación que se

adopta al considerar que se omitió regular las notificaciones electró-
nicas de las actuaciones judiciales que realiza el Tribunal Electoral del
Estado de Oaxaca, no obstante encontrarse contemplada en la norma-
tividad local la posibilidad de realizarlas por esa vía.
Lo anterior, al considerar el contexto actual en el que se encuen-
tra México por la contingencia sanitaria a causa del virus sars-CoV-2,
causante de la covid-19, pues se estimó que se encuentran en riesgo
tanto los justiciables como el personal de dicho órgano jurisdiccional
local, en virtud de que una de las principales medidas que se deben ga-
rantizar e implementar es, precisamente, evitar los desplazamientos
humanos mientras dure la contingencia.
En este contexto, mediante una interpretación sistemática y fun-
cional del marco normativo aplicable, las circunstancias particulares
de hecho y de derecho, la ponderación de diversas medidas y acuerdos
adoptados por el Estado mexicano y los diversos órganos que integran
el Poder Judicial de la Federación, como el propio Tribunal Electoral
* Con la colaboración de Melquiades Marcos García López, Ana Lizette Sanjuan Enciso,
Eduardo Hernández Romero y Josue Eduardo Maldonado Gallardo.
335
El uso de las tecnologías de la información y la comunicación ante la contingencia sanitaria...
del Poder Judicial de la Federación (tepjf), se arribó a la convicción de

que el órgano jurisdiccional responsable debía garantizar tanto el ac-
ceso a la justicia como el derecho a la salud de las personas, aun en los
casos que se consideren urgentes.
Destacando, a modo de conclusión, que las notificaciones electró-
nicas son de gran importancia en las presentes circunstancias, pues
permiten desahogar las actuaciones judiciales de manera expedita y
remota sin poner en riesgo a quienes participan y actúan en las comu-
nicaciones procesales en un medio de impugnación o a quienes se les
practican.
Por todo lo anterior, la Sala Superior del tepjf estimó fundada la
omisión alegada de regular las notificaciones electrónicas y ordenó al
tribunal local emitir a la brevedad los lineamientos correspondientes.
La estructura del presente documento está compuesta por un apar-
tado descriptivo de la sentencia analizada; el problema principal que
presenta y pretende resolver, señalando expresamente cada uno de los
apartados, elementos, etapas, circunstancias o características particu-
lares del caso; el marco jurídico aplicable; los efectos jurídicos de la de-
terminación adoptada así como los aportes concretos realizados en ese
tema; los efectos positivos o negativos que estima esta sentencia, y las
conclusiones a las que se arriba, en las que podremos contestar, entre
otras, las interrogantes siguientes:
1) ¿Cuál fue el acto destacadamente impugnado?

2) ¿Cuántos actos se controvierten y cuántos se estudian?
3) ¿Los actos impugnados eran definitivos y se impugnaron en tiempo
y forma?
4) ¿Es válido ordenar a las autoridades electorales locales la regulación
e implementación de las notificaciones electrónicas ante una
emergencia sanitaria?
5) ¿La sentencia emitida resultó eficaz para dirimir la controversia
planteada y restituir el derecho violado a la promovente?
6) ¿El objetivo principal de la sentencia se cumplió cabalmente por la
responsable?
7) ¿Es posible garantizar los derechos a la salud, a la vida y al acceso a
la justicia mediante la implementación de manera provisional y ex-
traordinaria de notificaciones electrónicas por medio de mecanis-
336
mos de validación alternativos simples, ante la falta de la emisión

de un certificado digital y la normativa correspondiente?
La sentencia que se comenta versa en torno al juicio electoral con nú-

mero de expediente SUP-JE-026/2020, promovido por el autorizado
de la actora para impugnar el acuerdo dictado por la magistrada in-
tegrante del tribunal local, quien fungía como instructora en el jui-
cio ciudadano local JDC/38/2020 que, entre otros aspectos, se adujo
la existencia de violencia política contra la mujer por razón de género.
En el acuerdo impugnado, el cual es catalogado como de trámite, se
determinó, entre otras cuestiones, la radicación de la demanda de jui-
cio ciudadano local, así como no tener por autorizada la cuenta de co-
rreo electrónico señalada por la actora para recibir notificaciones.
Inicialmente, la demanda fue presentada ante la Sala Regional
Xalapa del tepjf, la cual integró el juicio ciudadano con número de ex-
pediente SX-JDC-107/2020 y consultó a la Sala Superior si tenía com-
petencia para conocer de dicha impugnación.
La Sala Superior radicó el expediente SUP-JDC-194/2020 y, me-
diante acuerdo plenario, asumió su competencia y lo rencauzó a juicio
electoral con número de expediente SUP-JE-26/2020 dado que la con-
troversia se relacionaba con una omisión que, en el fondo, pudiera dar
lugar a la emisión de una norma general acerca de la operatividad de
las notificaciones electrónicas y en atención a la contingencia sanitaria
que atraviesa el país por el virus sars-CoV-2.
La Sala Superior enfatizó que el asunto se presentaba en un contex-
to de violencia política contra la mujer en razón de género y de emer-
gencia sanitaria surgida con motivo de la pandemia originada por el
virus sars-CoV-2.
De ahí que la Sala Superior determinara que era de urgente resolu-
ción, pues encuadraba en lo dispuesto en lo previsto en el punto IV del
acuerdo general 2/2020 por el que se autoriza la resolución no presen-
cial de los medios de impugnación.
Al analizar si se cumplían los requisitos de procedencia del medio
de impugnación, estos se tuvieron por satisfechos, destacando lo pre-
337
cisado en lo referente a la legitimación y personería, así como a la de-

finitividad.
En lo que respecta al primero de dichos requisitos, se precisó que la
actora había comparecido por conducto de su autorizado para promo-
ver el juicio ciudadano local, a quien el tribunal local le reconocía di-
cha calidad y que, en términos del artículo 26 de la Ley del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral y de Participación Ciu-
dadana para el Estado de Oaxaca (lsmimepc),1 el autorizado estaba
facultado para promover recursos y cualquier otro acto que resultara
necesario para la defensa del autorizante.
Asimismo, se consideró que, de conformidad con lo previsto en el
artículo 17, tercer párrafo, de la Constitución federal, las autoridades
deben privilegiar la solución del conflicto por encima de los formalis-
mos procedimentales, siempre y cuando con ello no se afecte el debi-
do proceso u otros derechos en los juicios.
También se tomó en consideración que era necesario aplicar una
perspectiva de género, al estar involucradas en el juicio de origen cues-
tiones de violencia política contra la mujer en razón de género, por lo
que debía salvaguardarse la integridad de la actora y flexibilizarse los
requisitos procedimentales para que se le reconociera la personería al
autorizado por la actora.
Al referirse al segundo de los requisitos mencionados, se estimó
que no existía otro medio de impugnación para controvertir la deter-
minación impugnada.
La litis en dicho asunto se centró en determinar si el tribunal local
había sido omiso en regular lo relativo a las notificaciones electróni-
cas. Para resolver la controversia, la Sala Superior tomó en cuenta los
siguientes aspectos.
1 “Artículo 26. […]

4. El actor o recurrente y el tercero interesado podrán autorizar para oír notificaciones
en su nombre, a cualquier persona con capacidad legal, quien quedará facultada para inter-
poner los recursos que procedan, ofrecer y rendir pruebas, alegar en las audiencias, solicitar
su suspensión o diferimiento, realizar cualquier acto que resulte ser necesario para la defen-
sa de los derechos del autorizante, pero no podrá substituir o delegar dichas facultades en un
tercero”.
338
Marco jurídico aplicable
En la ejecutoria, se señaló que en el artículo 17 de la Constitución

federal está establecido el derecho humano de acceder a una justicia
expedita impartida por los tribunales de manera pronta, completa,
imparcial y de forma gratuita. En tanto que en sus artículos 3, fracción
V, y 6, párrafo tercero, se encuentra garantizado el derecho humano de
acceso a las tecnologías de la información y comunicación.
En lo que respecta a la Constitución local, precisó que esta estable-
ce en su artículo 3, párrafo séptimo, que el Estado garantizará y fomen-
tará el derecho al acceso a las tecnologías de la información.
A partir de lo anterior, estimó que ambos ordenamientos garantizan
el derecho a la justicia expedita y de acceso a las tecnologías de la infor-
mación, lo que obliga a las autoridades a utilizar estas herramientas para
lograr que los juicios se desarrollen con la prontitud requerida.
Para tal efecto tomó en consideración lo previsto en la lsmimepc,
la cual establece en el artículo 9, numeral 3, que las partes pueden so-
licitar la notificación electrónica de las actuaciones judiciales y, para
ello, el tribunal local debe proveer un certificado de firma electrónica
avanzada; asimismo, las partes proporcionarán una dirección de co-
rreo electrónico que cuente con mecanismos de confirmación de los
envíos de las notificaciones.
Igualmente, consideró que los artículos 26 y 93 de la referida ley lo-
cal señalan que las notificaciones se pueden realizar por correo elec-
trónico según se requiera para la eficacia de la resolución, y el artículo
29, en su último párrafo, indica que este tipo de notificaciones surten
efectos a partir de que se tenga constancia de su recepción o que se
cuente con el acuse de recibo correspondiente.
Asimismo, la Sala Superior también ponderó que a partir de la re-
forma legal de 2008, en el ámbito federal, la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime) contempla
una disposición similar referente a las notificaciones electrónicas y en
el Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (ritepjf) se detalla todo lo relativo acerca del expediente
electrónico y la firma electrónica como mecanismos que producen los
mismos efectos que una firma autógrafa, así como el que en la Ley de
Amparo se incorporó el uso de tecnologías en la tramitación de dicho
339
juicio mediante la firma electrónica y la integración de un expedien-

te electrónico.
Resaltando que, por esa razón, las autoridades jurisdiccionales fe-
derales consideraron necesario emitir el acuerdo general conjunto
1/2013 entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Consejo de
la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-
deración para regular la firma electrónica certificada y el expediente
electrónico.
Asimismo, se resaltó que la Sala Superior había emitido el acuerdo
general 1/2018 por el que adecuó el procedimiento para la notificación
por correo electrónico y el diverso acuerdo general 3/2020 en el que se
implementó la firma electrónica certificada en los acuerdos, resolucio-
nes y sentencias que se dicten.
Con lo cual se demostró que, si bien en el ámbito federal había una
disposición legal prevista respecto de las notificaciones electrónicas
y el acceso a un expediente judicial, para su ejecución, era necesario
que las autoridades detallaran o regularan el modo de operación de ta-
les mecanismos electrónicos de notificación y de acceso al expediente
electrónico para brindar seguridad jurídica y certeza en los justiciables
respecto a su funcionamiento.
Contingencia sanitaria
La Sala Superior refirió los antecedentes y la gravedad de la pande-

mia por el virus sars-CoV-2 que se ha expandido y afectado al país, ya
que pone en riesgo la salud de la población en general en razón de su
fácil propagación y peligro.
Asimismo, destacó las diversas acciones adoptadas por el Estado
mexicano para contener el virus, entre ellas, las implementadas por el
Poder Judicial de la Federación como la suspensión de las actividades
jurisdiccionales, privilegiando el trabajo a distancia al hacer uso de las
herramientas tecnológicas que fuesen necesarias.
De igual manera precisó que, en ese contexto, el tepjf implemen-
tó, entre otras medidas, la firma electrónica de acuerdos, resoluciones
y sentencias que se dicten en los medios de impugnación en materia
electoral, la realización de sesiones virtuales y privilegiar las notifica-
ciones electrónicas y por estrados encima de las personales.
340
El derecho a la salud
La Sala Superior señaló las implicaciones al derecho a la salud, previsto

en el artículo 4 constitucional, para que las autoridades aseguraran la
asistencia médica y así evitar el daño a la salud, además de destacar
la dimensión individual y social de la misma.
Al respecto, estimó que, en la faceta social o colectiva del derecho a
la salud, necesariamente deben considerarse aquellos factores sociales
que la pueden poner en riesgo, como son las pandemias.
Asimismo, tomó en consideración que, en el ámbito internacional,
este derecho está protegido en distintos instrumentos obligatorios pa-
ra el Estado mexicano.
En este contexto, se estimó que la protección del derecho a la salud
entraña obligaciones para todas las autoridades del país, acorde con
lo que dispone el artículo 1 constitucional, por lo que deben velar por
evitar amenazas al mismo, ya que de él depende uno de los derechos
más básicos de todos, que es el de la vida.
Con base en lo anterior, se consideró fundada la omisión del tribu-
nal local de regular las notificaciones electrónicas de sus actuaciones
judiciales que le den operatividad, pues esta resultaba violatoria del
derecho humano a la salud al haber puesto en riesgo a la promovente,
al personal jurisdiccional y a los justiciables en general.
Al respecto, consideró que no basta que la lsmimepc establezca los
medios electrónicos de notificación desde 2012, sino que debe exis-
tir un manual o regulación específica que detalle la forma en que ope-
rarán dichos mecanismos y garantice la autenticidad e integridad de
las actuaciones en los asuntos de la competencia del tribunal local,
máxime que este cuenta con facultades para emitir acuerdos genera-
les y lineamientos que sean necesarios para el adecuado ejercicio de
sus atribuciones.
En ese sentido, recalcó que, debido a la situación inédita y ex-
traordinaria que se presenta en el mundo con motivo de la pandemia
ocasionada por el virus sars-CoV-2, es deber de los órganos jurisdic-
cionales adoptar medidas especiales que, sin detener el funcionamien-
to, permitan garantizar el acceso a la justicia y la protección de la salud
de las personas en general.
341
Por tanto, consideró que la falta de recursos presupuestales no pue-

de ser obstáculo para implementar las notificaciones electrónicas, pues
en esta situación son de gran importancia ya que permiten desahogar
las actuaciones judiciales de manera expedita y remota sin poner en
riesgo a quienes participan y actúan en las comunicaciones procesales
dentro de un medio de impugnación.
En consecuencia, la Sala Superior, por mayoría de votos, ordenó al
tribunal local lo siguiente:
1) Expedir la reglamentación que implemente las notificaciones elec-

trónicas de sus acuerdos, resoluciones y sentencias hasta que se
contenga la pandemia del virus sars-CoV-2 o lo que determine el
tribunal local.
2) Preguntar a la promovente si era su voluntad recibir todas las noti-
ficaciones vía electrónica de las determinaciones dictadas en el jui-
cio local.
3) Informar su cumplimiento en el plazo de 24 horas remitiendo la in-
formación que lo compruebe.
Por el contrario, la minoría, en su voto particular, puso énfasis

en que la omisión controvertida era un motivo de agravio y no el acto
impugnado que pudiera dar lugar a vincular a la autoridad local a emi-
tir una norma general, pues la pretensión principal de la parte actora
era revocar la negativa del acuerdo para que se le autorizara la práctica
de notificaciones durante el trámite y sustanciación del medio de im-
pugnación en el correo electrónico que proporcionó.
Asimismo, estimó que no se actualizaba la competencia de la Sala
Superior, sino la de la Sala Regional Xalapa, pues la pretensión indivi-
dual no implicaba necesariamente la emisión de una norma de carác-
ter general y que en el fondo estaba relacionada con la obstrucción en
el desempeño de un cargo en el ámbito municipal.
Finalmente, estimaron que el rencauzamiento a juicio electoral era
improcedente e innecesario, ya que el autorizado de la actora carecía
de legitimación procesal activa para instar el medio de impugnación y,
por tanto, debía desecharse de plano ante la falta de un documento que
acreditara fehacientemente la representación legal.
342
A fin de dar cumplimiento a la sentencia de la Sala Superior, el tri-

bunal local emitió el acuerdo 7/2020 que regula la implementación de
las notificaciones electrónicas de los acuerdos, resoluciones y senten-
cias emitidas por ese órgano jurisdiccional durante la contingencia por
la pandemia del virus sars-CoV-2, precisando que, en cuanto el tribu-
nal local reanudara con normalidad sus actividades, proveería en un
plazo prudente un certificado de firma electrónica avanzada y un co-
rreo institucional para el adecuado funcionamiento de las notificacio-
nes electrónicas de manera permanente.
Por su parte, el magistrado instructor en el juicio ciudadano local
emitió un acuerdo en el que, entre otras cuestiones, requirió a la ac-
tora para que expresara su voluntad de recibir todas las notificaciones
vía electrónica.
Inconforme con el cumplimento de la referida sentencia, la inci-
dentista presentó un escrito a la Sala Superior en el que manifestó que
el tribunal local no había cumplido con recabar su voluntad para reci-
bir notificaciones electrónicas y, por tanto, tampoco le había notifica-
do por esa vía los acuerdos y la resolución de su juicio local.
Al respecto, la Sala Superior estimó que carecía de razón la inci-
dentista, ya que la ejecutoria se cumplió con las acciones del tribunal
local antes precisadas.
Sin embargo, con el fin de asegurar que la actora recibiera las no-
tificaciones de las resoluciones y los acuerdos que habían recaído a su
juicio local por vía electrónica, ordenó al tribunal local se practicaran
las mismas en el correo electrónico que precisó en su demanda ante
dicha instancia.
Comentarios
El uso de las nuevas tecnologías ha cambiado sustancialmente la for-

ma en la que la sociedad lleva a cabo sus actividades cotidianas como
específicas, lo cual ha tenido impacto en los ámbitos público y privado,
quienes han tenido la necesidad de adaptarse a esta evolución.
En ese sentido, el uso de las tecnologías de la información y la co-
municación (tic) en la actividad jurisdiccional ha sido no solo un re-
343
clamo de la sociedad, sino una necesidad de los tribunales para lograr

una justicia pronta, fácil, eficiente y expedita.
Es por ello que, en diversos ámbitos de la actividad jurisdiccional, se
han implementado las tic para dar lugar al llamado juicio en línea, el
cual es una realidad hoy en día. Ejemplo de ello son las materias admi-
nistrativa federal y de amparo, en las cuales ya se ha legislado, reglamen-
tado e implementado dicha modalidad en línea.
Los beneficios obtenidos con el uso de las tic son muy diversos,
como el que sea innecesario acudir f ísicamente a los tribunales para
presentar demandas y promociones, la reducción de los tiempos de
tramitación y resolución, el ahorro de tiempos y traslados, el ahorro
de papel, la facilidad para consultar acuerdos y resoluciones, reduc-
ción de la corrupción, entre otros.
Desafortunadamente, existen diversas materias y ámbitos en los
cuales el uso de las tic no ha sido objeto de legislación, reglamenta-
ción y, mucho menos, de implementación. Tal es el caso de la mate-
ria electoral, en la cual, tanto en el ámbito federal como en el local, no
existe legislación respecto al juicio en línea.
El uso de las tic en la materia electoral, en el mejor de los casos, ha
sido dispuesto por el legislador federal o local, según sea el caso, úni-
camente a lo concerniente a las notificaciones, en las que se ha previs-
to la posibilidad de efectuarlas vía correo electrónico.
En el ámbito local, 18 entidades federativas prevén en su legis-
lación, de forma expresa, que las notificaciones que se adopten por
el órgano jurisdiccional se podrán realizar por correo electrónico, a
saber: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chiapas,
Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Durango, Guanajua-
to, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Veracruz y
Zacatecas.
En las entidades federativas de Chihuahua, Ciudad de México,
Colima, Guanajuato, Hidalgo, Estado de México, Oaxaca, Querétaro,
Sonora, Veracruz y Zacatecas se establece que el órgano jurisdiccional
debe proveer, a los justiciables que así lo soliciten, un certificado de fir-
ma electrónica avanzada.
Por su parte, las legislaciones de Campeche, Estado de México y
San Luis Potosí contemplan que las notificaciones que se ordenen po-
drán hacerse por algún medio de transmisión y reproducción elec-
344
trónica, mientras que las de Jalisco, Nayarit, Quintana Roo y Yucatán

prevén que las notificaciones se podrán practicar por algún medio de
comunicación que se considere idóneo y expedito.
Finalmente, las entidades federativas que no contemplan las notifi-
caciones electrónicas en su legislación electoral son Michoacán, Mo-
relos, Nuevo León, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala.
Si bien es alentador que 65 % de las entidades haya incluido en su
legislación la notificación por medios electrónicos, es importante des-
tacar que la mayoría no las ha regulado e implementado, tal y como se
evidenció en la sentencia en comento para el caso de Oaxaca.
Cuadro 1. Notificaciones electrónicas

en las legislaciones estatales
Correo Medio Algún Sin

Entidad federativa
electrónico electrónico medio idóneo regulación
Aguascalientes X
Baja California X
Baja California Sur X
Campeche X
Chiapas X
Chihuahua X
Ciudad de México X
Coahuila X
Colima X
Durango X
Guanajuato X
Guerrero X
Hidalgo X
Jalisco X
Estado de México X
Michoacán X
Morelos X
Nayarit X
Nuevo León X
345
Continuación.
Correo Medio Algún Sin
Entidad federativa
electrónico electrónico medio idóneo regulación
Oaxaca X
Puebla X
Querétaro X
Quintana Roo X
San Luis Potosí X
Sinaloa X
Sonora X
Tabasco X
Tamaulipas X
Tlaxcala X
Veracruz X
Yucatán X
Zacatecas X
Fuente: Elaboración propia con base en las legislaciones de las entidades federativas.
En el ámbito federal, como se aduce en la sentencia que se comenta,

la implementación de las tic en la actividad jurisdiccional del tepjf
fue concebida desde la reforma electoral de 2008 al modificarse los ar-
tículos 9, párrafo 4; 26, párrafo 3, y 29, párrafo 5 de la lgsmime, en los
cuales se dispuso que quienes fueran parte en los medios de impugna-
ción debían:
1) Tener una cuenta de correo electrónico con mecanismos de confir-

mación y envío.
2) Solicitar, expresamente, ser notificadas por correo electrónico.
Dicha previsión fue regulada tanto en el ritepjf como en diversos

acuerdos generales para hacer posible la implementación de las no-
tificaciones electrónicas y, posteriormente, aprovechando la infraes-
tructura tecnológica creada, como el certificado de firma electrónica
avanzada, se empezaron a realizar en el Tribunal Electoral diversos
trámites y procedimientos de manera electrónica a fin de facilitar
el ejercicio pronto y expedito de la función jurisdiccional (Elizondo
2014, 1-14).
346
En ese contexto, la sentencia en estudio adquiere especial relevan-

cia dado que, si bien existía en la legislación electoral de Oaxaca la
previsión de poder efectuar las notificaciones por correo electrónico,
con lo cual se buscaba maximizar el derecho humano a una justicia
pronta y expedita, lo cierto es que, por omisión del tribunal local de
regular e implementar las notificaciones electrónicas, se había nega-
do a los justiciables el derecho de acceso a las tecnologías de la infor-
mación.
Derecho al que, hasta antes del surgimiento de la emergencia sani-
taria ocasionada por el virus sars-CoV-2, no se le daba una especial
importancia por los órganos jurisdiccionales, pues la forma ordinaria
en que se impartía la justicia electoral era en cierto modo aceptada,
consentida o tolerada por los justiciables.
Sin embargo, por las recomendaciones derivadas de la emergencia
sanitaria en las que se recomienda evitar en la medida de lo posible el
contacto f ísico con otras personas (Jornada Nacional de Sana Distan-
cia), implicó un cambio radical en la sociedad en la forma de comunicar-
nos y de llevar a cabo nuestras actividades ordinarias.
Así, por ejemplo, el uso de las videoconferencias para comunicar-
nos de manera grupal, mediante diferentes plataformas digitales, se
potencializó en distintos ámbitos, entre los cuales se incluyó el juris-
diccional.
El distanciamiento social y f ísico de las personas ha sido una de las
medidas necesarias para poder evitar la propagación de la pandemia y
garantizar el derecho a la salud, pero sobre todo, a la vida. De ahí que
el Poder Judicial de la Federación haya adoptado diversas medidas al
respecto.2
2 En torno a la situación sanitaria que vive el país con motivo de la pandemia generada por el
virus sars-CoV-2, causante de la covid-19, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emitieron
los siguientes acuerdos.
Suprema Corte de Justicia de la Nación:
• Acuerdo general número 3/2020, por el que se suspenden actividades jurisdiccio-
nales.
• Acuerdo general número 4/2020, por el que se regula la celebración de sus sesiones
a distancia mediante el uso de herramientas informáticas.
• Acuerdo general número 5/2020, por el que se regula la celebración de las sesio-
nes de las salas de este alto tribunal a distancia, mediante el uso de herramientas
informáticas.
347
En ese sentido, la Sala Superior, de manera destacada, advierte el

contexto de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus sars-CoV-2
que se está dando no solo en el país, sino en el mundo, el cual, aunado al
de violencia política en razón de género que se plantea en la demanda, la
llevó a flexibilizar los requisitos de procedencia del medio de impugna-
ción planteado con el objeto de salvaguardar los derechos a una justicia
pronta y expedita y de acceso a las tic, pero sobre todo, el derecho hu-
mano a la salud y a la vida, que adquiere una especial relevancia y aten-
ción inmediata debido a la pandemia.
De ahí que fuera congruente la consideración de que la falta de re-
gulación de las notificaciones electrónicas pone en peligro al personal
que labora en el tribunal local y a los justiciables en general de sufrir
• Acuerdos generales números 6/2020, 7/2020, 12/2020, 13/2020, por los que se pro-
rroga la suspensión de actividades jurisdiccionales y se habilitan los días que resul-
ten necesarios para las actuaciones jurisdiccionales que se precisan.
• Acuerdo general número 8/2020, por el que se regula la integración de los expe-
dientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y en acciones de
inconstitucionalidad, así como el uso del sistema electrónico de este alto tribunal
para la promoción, trámite, consulta, resolución y notificaciones por vía electróni-
ca en los expedientes respectivos.
• Acuerdo general número 9/2020, por el que se regula la integración de los expe-
dientes impreso y electrónico en los asuntos de la competencia de este alto tribu-
nal, así como el uso del sistema electrónico de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación para la promoción, trámite, consulta, resolución y notificaciones por vía
electrónica en los expedientes respectivos.
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación:
• Acuerdo general número 2/2020, por el que se autoriza la resolución no presen-
cial de los medios de impugnación, con motivo de la pandemia originada por el vi-
rus covid-19.
• Acuerdo general número 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica cer-
tificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y senten-
cias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los
medios de impugnación en materia electoral.
• Acuerdo general número 4/2020, por el que se emiten los lineamientos aplicables
para la resolución de los medios de impugnación a través del sistema de videocon-
ferencias.
• Acuerdo general número 5/2020, por el que se aprueban los lineamientos para la
implementación y el desarrollo del juicio en línea en materia electoral, respecto
de los recursos de reconsideración y de revisión del procedimiento especial san-
cionador.
• Acuerdo general número 6/2020, por el que se precisan criterios adicionales al di-
verso acuerdo 4/2020 a fin de discutir y resolver de forma no presencial asuntos de
la competencia del Tribunal Electoral en el actual contexto de esta etapa de la pan-
demia generada por el virus sars-CoV-2.
348
un daño personal y directo en su salud por no tomar las medidas nece-

sarias que eviten el contacto f ísico.
Y es que uno de los beneficios que se obtienen con el uso de las tic
es precisamente el que no haya la necesidad de tener un contacto f ísi-
co para enviar y recibir las comunicaciones procesales que se den con
motivo de la sustanciación y resolución de un medio de impugnación.
En ese sentido, sería conveniente que el criterio contenido en la
sentencia respecto a la flexibilización de los requisitos de proceden-
cia en las condiciones mencionadas pueda ser tomado en cuenta para
poder admitir las demandas que durante la contingencia sanitaria
se presenten por correo electrónico convencional (Hotmail, Gmail,
Yahoo, entre otros) y no desecharlas aduciendo que deben presentarse
por escrito y con la firma autógrafa, pues existen diversas formas para
cerciorarse de la autenticidad de la demanda, así como de la identidad
y voluntad de la persona que los suscribe.3
Ello, en razón de que la presentación escrita de las demandas, sin
duda, también pone en peligro la salud y la vida de los promoventes y
del personal que labora en los órganos jurisdiccionales.
Otro aspecto que debe resaltarse de la sentencia en estudio es, pre-
cisamente, la consideración de que, al tratarse de una situación inédita
y extraordinaria, era necesario adoptar medidas especiales que permi-
tieran garantizar el acceso del derecho a la justicia, pero también al de
la salud, el cual, como se enfatizó, requiere especial apremio.
En ese tenor es que no se obligó al tribunal local a regular las
notificaciones electrónicas en los términos y alcances contenidos en el
artículo 9, numeral 3, de la lsmimepc, sino a que emitiera una regula-
ción especial para atender la contingencia sanitaria, en la que la cues-
tión presupuestal no sería impedimento para su implementación.
De haberse obligado al tribunal local a regular las notificaciones elec-
trónicas en términos de lo dispuesto en la lsmimepc, se habría hecho
nugatorio el derecho de acceso a la justicia y a la salud de la actora, dado
que se trata de una medida ordinaria cuya regulación e implementación
era presupuestal y técnicamente imposible en el corto plazo.
3 Al resolver el expediente SUP-JDC-1660/2020, la Sala Superior desechó la demanda presen-

tada vía correo electrónico dado que no se presentó f ísicamente y con firma autógrafa.
349
Por lo que parte de la relevancia de dicha ejecutoria estriba precisa-

mente en la formación de un criterio jurisdiccional de la Sala Superior
en el sentido de que una situación extraordinaria debe ser igualmente
atendida con medidas extraordinarias o especiales y no con medidas
ordinarias o permanentes.
En el caso concreto, la medida especial implementada por el tribu-
nal local mediante el acuerdo general 7/2020 permitió el uso de cuen-
tas comunes de correo electrónico y sin la necesidad de contar con un
certificado de firma electrónica avanzada mientras dure la contingen-
cia sanitaria.4
Otro aspecto que debe destacarse de dicha sentencia es que las
ponderaciones que en ella se realizaron en torno al uso de las tic pa-
ra garantizar el derecho a una justicia pronta y expedita, así como al
derecho a la salud y a la vida derivado de la contingencia sanitaria, sin
duda, sirvieron de base para que la Sala Superior emitiera el acuerdo
general 5/2020, por el que se aprobaron los lineamientos para la im-
plementación y el desarrollo del juicio en línea en materia electoral
respecto de los recursos de reconsideración y de revisión del procedi-
miento especial sancionador.
Implementación del juicio en línea que se llevó a cabo pese a no
contar con un marco normativo expreso que así lo dispusiera, aten-
diendo a la necesidad y al reclamo social de contar con un juicio de es-
ta naturaleza,5 el cual se maximizó en razón de la emergencia sanitaria
derivada de la pandemia originada por el virus sars-CoV-2.
Si bien el análisis del acuerdo general mencionado merece un es-
tudio particular,6 ello no es objeto de esta investigación, aunque sí
debe destacarse que dicho acuerdo, en cierta medida, contradice el cri-
terio jurisdiccional contenido en la sentencia en comento, en el senti-
4 De igual manera, varios tribunales locales implementaron diversas medidas especiales con el
uso de las tecnologías de la información y la comunicación a fin de hacer frente a la contin-
gencia sanitaria derivada del virus sars-CoV-2, causante de la covid-19, entre las cuales des-
tacan la implementación de la recepción de demandas por correo electrónico común. Tal es el
caso de los tribunales electorales de Campeche, Coahuila, Hidalgo y Nayarit, por mencionar
algunos.
5 Para una explicación detallada en torno a la urgencia de los juicios electorales en la materia,
véanse Elizondo (2020b) y Cámara de Diputados (2020, 1-8).
6 Para ahondar acerca de la eficiencia y profundidad del juicio en línea, véase Elizondo (2020a).
350
do de que una situación extraordinaria igualmente debe atenderse con

una medida de esa misma naturaleza.
Ello, en razón de que la implementación del juicio en línea es una
medida ordinaria y permanente con la cual se busca hacer frente a la
situación de emergencia sanitaria existente, a fin de garantizar el de-
recho a la salud de un sector de los justiciables y no de la generalidad,
dado que su implementación únicamente se previó con respecto del
recurso de revisión del procedimiento especial sancionador y del re-
curso de reconsideración.
Por otra parte, existen ciertos aspectos técnicos de la sentencia que
no se comparten del todo y en los cuales se debe hacer una breve re-
flexión.
Tanto de la demanda del juicio electoral como en la propia sentencia,
se puede advertir claramente que el acto impugnado se compone, en
realidad, de dos elementos perfectamente identificados e identifica-
bles, que son los siguientes:
1) El acuerdo de radicación emitido por la magistrada instructora del

juicio local, mediante el cual determinó, entre otras cuestiones, te-
ner por no autorizado o reconocido el correo electrónico señalado
para efectuar las notificaciones, ya que el tribunal local no contaba
con un mecanismo de confirmación electrónica avanzada.
2) La omisión del tribunal local de emitir la regulación respectiva a
las notificaciones electrónicas.
De lo cual es posible colegir que son dos diferentes actos los que
se controvierten y dos diferentes autoridades responsables: uno es el
acuerdo de radicación, atribuido a la magistrada instructora y, el otro,
es la omisión de regular las notificaciones electrónicas, imputada al
tribunal electoral local.
Así las cosas, el acuerdo de radicación por el que niega la notifica-
ción electrónica solicitada constituye el acto principal base de la acción
que violenta la esfera jurídica de la enjuiciante, por lo que se acude a la
justicia electoral federal para que se dirima la controversia planteada.
No obstante, la sentencia en comento solo se abocó al estudio del
segundo acto, es decir, de la omisión de regulación de notificacio-
nes electrónicas imputable al tribunal local, omitiendo por comple-
to el análisis, referencia o estudio respecto del acto principal base de
351
la acción, que es el acuerdo de radicación emitido por la magistra-

da instructora, aspecto con el que de alguna manera concuerdan los
magistrados que disintieron de la decisión tomada por la mayoría y
suscriben el voto particular que al efecto emitieron.
En ese sentido, en la sentencia nada se dice, estudia y, mucho me-
nos, desvirtúa el hecho de que dicho acuerdo de radicación base de la
acción está fechado el 11 de marzo de 2020 y la demanda se presentó
hasta el día 18 siguiente, es decir, de no encontrarse y acreditarse ple-
namente justificación legal alguna para ello, podría considerarse que
la demanda fue presentada fuera del plazo de 4 días para la interposi-
ción del medio de impugnación federal que intentó.
Tampoco analiza la posibilidad de que dicho acuerdo de radica-
ción no fuera un acto definitivo y firme, en tanto se trataba de un acto
procedimental dentro del contencioso electoral, que solo puede ser
controvertido mediante la sentencia definitiva o que ponga fin al pro-
cedimiento, puesto que se trataba de un acto individual de la magis-
trada instructora que podía ser modificado por el Pleno del tribunal
local, o bien que se tratara de una cuestión distinta a las ordinarias en
cuanto a la sustanciación del medio de impugnación correspondiente,
pues implícitamente la negación de la notificación electrónica aludida
implicaba una omisión de regulación al respecto, rasgo que, en su ca-
so, le competía de manera colegiada al referido Pleno decidir, en tér-
minos de lo dispuesto en las jurisprudencias 11/99, de rubro MEDIOS
DE IMPUGNACIÓN. LAS RESOLUCIONES O ACTUACIONES
QUE IMPLIQUEN UNA MODIFICACIÓN EN LA SUSTANCIA-
CIÓN DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO, SON COMPETENCIA
DE LA SALA SUPERIOR Y NO DEL MAGISTRADO INSTRUCTOR
y 1/2004, de rubro ACTOS PROCEDIMENTALES EN EL CONTEN-
CIOSO ELECTORAL. SOLO PUEDEN SER COMBATIDOS EN EL
JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL, A TRA-
VÉS DE LA IMPUGNACIÓN A LA SENTENCIA DEFINITIVA O
RESOLUCIÓN QUE PONGA FIN AL PROCEDIMIENTO.
De esta manera, la Sala Superior omite completamente pronun-
ciarse, resolver y determinar jurídicamente respecto del acuerdo de
radicación emitido por la magistrada instructora por el que negó la
notificación electrónica solicitada, por lo que deja firme dicha negati-
va, pues la misma, clara, manifiesta o destacadamente no se revoca o
352
modifica, de ahí que, paradójicamente, pueda estimarse, continúe sur-

tiendo plenamente sus efectos.
Otro de los aspectos de la sentencia que merece una reflexión es
el hecho de que no se trate de una ejecutoria orientadora, es decir,
que fije al tribunal local los parámetros mínimos necesarios que debía
observar al momento de regular las notificaciones electrónicas, entre
ellos, que se debía garantizar el principio de certeza y de seguridad ju-
rídica al establecerse mecanismos de confirmación del envío y recep-
ción de las notificaciones electrónicas.
Ello, en razón de que el tribunal local, al cumplir con la ejecutoria
y dictar el acuerdo general 7/2020, dispuso que las notificaciones se
tendrían por efectuadas y se considerarían válidas una vez que el ór-
gano jurisdiccional contara con la constancia de envío, sin prever para
la validez algún mecanismo simple de confirmación de recepción de la
notificación, tal como la llamada telefónica o la videoconferencia, lo
cual, se estima, es contrario a los principios de certeza y seguridad
jurídica.
Conclusiones
Del análisis de las consideraciones contenidas en la resolución de la

sentencia del juicio electoral SUP-JE-026/2020 pueden obtenerse las
siguientes conclusiones:
1. Debe fomentarse el uso de las tic en la impartición de justicia
puesto que ofrece múltiples beneficios para los órganos jurisdicciona-
les y los justiciables, los cuales, a raíz de la pandemia originada por el
virus sars-CoV-2, han adquirido especial relevancia, pues es median-
te dichas tecnologías que se ha permitido continuar con la impartición
de justicia y, al mismo tiempo, garantizado el derecho a la salud y a la
vida de las personas.
2. En el ámbito jurisdiccional electoral existe un gran atraso en la
regulación e implementación de las tic, el cual debe revertirse, puesto
que no se puede perder de vista que existe una necesidad y un reclamo
social de evolucionar hacia la existencia de un juicio electoral en línea,
en forma similar a las materias administrativa y de amparo.
353
3. Ante la contingencia sanitaria existente debe existir una respon-

sabilidad social por parte de los órganos jurisdiccionales locales en los
medios de impugnación que les son planteados, los cuales deben ser
resueltos tomando en consideración, en todo momento, que existe la
necesidad de evitar el contacto f ísico entre las personas y garantizar el
derecho a la salud y a la vida.
En ese sentido, el criterio asumido en la sentencia de flexibilizar
el cumplimiento de los requisitos de procedencia, a efectos de salva-
guardar el derecho a la salud, adquiere una relevancia trascendental y,
por tal motivo, no solo es deseable, sino que debe ser obligatorio para
los tribunales electorales el que admitan las demandas que se les pre-
senten vía correo electrónico, flexibilizando el requisito de la presenta-
ción fisca y de la firma autógrafa, ya que existen diversas formas en las
que se puede autenticar la identidad y voluntad de los promoventes.
Máxime que, para presentar los medios de impugnación, en mu-
chas ocasiones, se requiere el traslado de las personas de una entidad
federativa a otra, como son los casos en los que las salas regionales son
las responsables.
4. La sentencia establece un criterio jurisdiccional en el sentido de
que una situación extraordinaria, como la emergencia sanitaria, debe
ser atendida por una medida de la misma naturaleza y no necesaria-
mente por disposiciones ordinarias que no protejan a la generalidad.
5. Por su propia naturaleza jurídica, la finalidad principal de todos
los medios de impugnación en materia electoral, como resultado del
control constitucional, convencional y legal que realiza el tepjf acer-
ca de actos y resoluciones, es la restitución del derecho presuntamen-
te vulnerado.
De ahí que resulte prioritario y sumamente importante vigilar en
todo momento que el principal objetivo restablecedor del orden ju-
rídico y de la plena vigencia de los derechos violentados se cumpla
eficazmente en cada una de las resoluciones que diriman las contro-
versias planteadas vía la jurisdicción electoral federal ante el tepjf,
máxime si sus efectos pudieran extenderse más allá de las partes, como
cuando se resuelven aspectos que tienen que ver con acuerdos o nor-
mas emitidas por las autoridades electorales que buscan tener efectos
generales.
354
Por ende, si bien resulta válido ordenar a las autoridades electorales

locales la regulación e implementación de las notificaciones electró-
nicas ante una emergencia sanitaria, también lo es que deben esta-
blecerse parámetros claros, objetivos y sustentables que garanticen su
vigencia, cabal cumplimiento y eficacia, pues no se cumplen los obje-
tivos restitutorios de los derechos violados con la sola emisión de los
instrumentos normativos.
Fuentes consultadas
Acuerdo de Sala SUP-JDC-194/2020. Actora: Gisela Lilia Pérez García.

Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0194-2020-
Acuerdo1.pdf (consultada el 16 de agosto de 2020).
SX-JDC-107/2020. Actora: Gisela Lilia Pérez García. Autoridad
responsable: Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca. Disponi-
ble en https://www.te.gob.mx/EE/SX/2020/JDC/107/SX_2020_
JDC_107-905989.pdf (consultada el 16 de agosto de 2020).
Acuerdo General 7/2020, emitido por el Pleno del Tribunal Electoral
del Estado de Oaxaca, dictado el veintitrés de abril de dos mil vein-
te, por el que se regula la implementación de notificaciones elec-
trónicas de los acuerdos, resoluciones y sentencias emitidas por
este órgano jurisdiccional durante la contingencia por la pande-
mia del covid-19. Disponible en https://twitter.com/TEEOax/
status/1253435978187866115 (consultada el 20 de agosto de 2020).
Cámara de Diputados. 2020. Proposición con punto de acuerdo de ur-
gente y obvia resolución por el que respetuosamente se exhorta al
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con motivo
de la pandemia de covid-19, modifique y armonice su reglamen-
tación interna a efecto de realizar las acciones conducentes que ga-
ranticen la presentación de demandas, recursos, promociones de
manera electrónica con el uso de la firel y de su sistema de justicia
en línea. Disponible en http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/
Documentos/2020/04/asun_4031031_20200414_1586910244.pdf
355
Chávez Ramírez, Juan Ángel. 2012. El modelo del sistema de justicia en

línea y su expansión a otros ámbitos de la jurisdicción. En El dere-
cho mexicano contemporáneo retos y dilemas. Estudios en homenaje
a César Esquinca Muñoa, Cienfuegos Salgado, David y Boanerges
Guinto López, Jesús. 2012. México: Fundación Académica Guerre-
rense.
cpelso. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.
2019. México: Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.
csg. Consejo de Salubridad General. 2020. Acuerdo por el que se
declara como emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, a
la epidemia de enfermedad generada por el virus sars-CoV-2
(covid-19). Disponible en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.
php?codigo=5590745&fecha=30/03/2020 (consultada el 10 de
agosto de 2020).
Elizondo Gasperín, Rafael. 2014. “Notificaciones electrónicas en materia
electoral. La necesidad de legislar sobre el juicio electoral virtual”.
Disponible en http://www.electorum.com.mx/sites/default/files/
archivos_publicaciones/Juicio%20electoral%20virtual..pdf (consul-
tada el 17 de agosto de 2020).
. 2020a. “La eficacia y oportunidad del juicio en línea electoral”. De-
recho en Acción. cide. Disponible en http://derechoenaccion.cide.
edu/3240-2/ (consultada el 17 de agosto de 2020).
. 2020b. “La urgencia de los juicios electorales en línea”. Voz y Voto.
Disponible en https://vozyvoto.com.mx/LeerBlog/38La-urgencia-
de-los-juicios-electorales-en-linea (consultada el 17 de agosto de
2020).
Jurisprudencia 11/99. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. LAS RESOLU-
CIONES O ACTUACIONES QUE IMPLIQUEN UNA MODIFI-
CACIÓN EN LA SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ORDINARIO, SON COMPETENCIA DE LA SALA SUPERIOR
Y NO DEL MAGISTRADO INSTRUCTOR. Disponible en https://
www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=11/99&tpo
Busqueda=S&sWord=11/99 (consultada el 16 de agosto de 2020).
1/2004. ACTOS PROCEDIMENTALES EN EL CONTENCIOSO
ELECTORAL. SOLO PUEDEN SER COMBATIDOS EN EL JUI-
356
CIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL, A TRA-

VÉS DE LA IMPUGNACIÓN A LA SENTENCIA DEFINITIVA O
RESOLUCIÓN QUE PONGA FIN AL PROCEDIMIENTO. Dispo-
nible en https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=1/
2004&tpoBusqueda=S&sWord=1/2004 (consultada el 16 de agos-
to de 2020).
9/2010. COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SU-
PERIOR CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES DE ACTOS
DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ELECTORA-
LES ESTATALES, RELATIVOS A LA EMISIÓN O APLICACIÓN
DE NORMAS GENERALES. Disponible en https://www.te.gob.
mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=9/2010&tpoBusqueda=S&s
Word=9/2010 (consultada el 16 de agosto de 2020).
la. Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2018. México:
Cámara de Diputados.
lgsmime. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Mate-
ria Electoral. 2020. México: Cámara de Diputados.
lsmimepc. Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Elec-
toral y de Participación Ciudadana para el Estado de Oaxaca. 2020.
México: Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.
Pons y García, José Vladimir. 2013. “Consideraciones en el juicio en
línea”. Perfiles de las Ciencias Sociales, año I, vol. 1, no. 1, julio-
-diciembre 2013, México. ujat. Disponible en http://revistas.ujat.
mx/index.php/perfiles/article/view/284/213 (consultada el 5 de
agosto de 2020).
ritepjf. Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación. 2019. México: Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación.
scjn. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2013. Acuerdo general
conjunto número 1/2013, de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y
del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la firma electrónica
certificada del Poder Judicial de la Federación (firel) y al ex-
pediente electrónico. Disponible en https://www.pjf.gob.mx/
Docs/Acuerdo%20General%20Conjunto1-2013%20(FIREL)%20
Version%20Aprobada.pdf (consultada el 7 de agosto de 2020).
357
. 2020. Acuerdo general número 3/2020, de diecisiete de marzo de

dos mil veinte, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, por el que se suspenden actividades jurisdiccionales y, por
ende, se declaran inhábiles los días que comprenden del dieciocho
de marzo al diecinueve de abril de dos mil veinte, y se habilitan los
días que resulten necesarios para proveer sobre la admisión y sus-
pensión de controversias constitucionales urgentes. Disponible en
https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/acuerdos_generales/
documento/2020-03/3-2020%20%28COVID-19%29%20FIRMA.
pdf (consultada el 11 de agosto de 2020).
. 2020. Acuerdo general número 4/2020, de trece de abril de dos
mil veinte, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, por el que se regula la celebración de sus sesiones a distan-
cia mediante el uso de herramientas informáticas. Disponible en
https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/acuerdos_generales/
documento/2020-04/4-2020%20%28SESIONES%20A%20
DISTANCIA%29%20FIRMA.pdf (consultada el 11 de agosto de
2020).
. 2020. Acuerdo general número 5/2020, de trece de abril de dos mil
veinte, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por
el que se regula la celebración de las sesiones de las salas de este
alto tribunal a distancia, mediante el uso de herramientas infor-
máticas. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/default/
files/acuerdos_generales/documento/2020-04/5-2020%20%28
SESIONES%20A%20DISTANCIA%20SALAS%29%20FIRMA.pdf
. 2020. Acuerdo general número 6/2020, de trece de abril de dos mil
veinte, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por
el que se prorroga la suspensión de actividades jurisdiccionales y,
por ende, se declaran inhábiles los días del periodo comprendido
del veinte de abril al cinco de mayo de dos mil veinte, y se habili-
tan los días que resulten necesarios para proveer sobre la admisión
y suspensión de controversias constitucionales urgentes, así como
para la celebración a distancia de las sesiones del pleno y de las salas
de este alto tribunal. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/
default/files/acuerdos_generales/documento/2020-04/6-2020%20
358
%28PR%C3%93RROGA%20SUSP.%20ACT.%20JURISD.%29%20
FIRMA.pdf (consultada el 11 de agosto de 2020).
. 2020. Acuerdo general número 7/2020, de veintisiete de abril de dos
mil veinte, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
por el que se prorroga la suspensión de actividades jurisdiccionales
y, por ende, se declaran inhábiles los días del periodo comprendi-
do del seis al treinta y uno de mayo de dos mil veinte, y se habilitan
los días que resulten necesarios para las actuaciones jurisdicciona-
les que se precisan. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/
%28PR%C3%93RROGA%20SUSP.%20ACT.%20JURISD.%20
AL%2031%20MAYO%202020%29%20FIRMA.pdf (consultada el
. 2020. Acuerdo general número 8/2020, de veintiuno de mayo de
ción, por el que se regula la integración de los expedientes impre-
so y electrónico en controversias constitucionales y en acciones de
inconstitucionalidad, así como el uso del sistema electrónico
de este alto tribunal para la promoción, trámite, consulta, resolución
y notificaciones por vía electrónica en los expedientes respectivos.
Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/
acuerdos_generales/documento/2020-05/8-2020%20%28EXP.%20
IMPRESO%20Y%20ELECTR%C3%93NICO%20EN%20CC%20
Y%20AI%20Y%20NOTIFICACIONES%29%20FIRMA.pdf (con-
sultada el 11 de agosto de 2020).
. 2020. Acuerdo general número 9/2020, de veintiséis de mayo de
ción, por el que se regula la integración de los expedientes impreso
y electrónico en los asuntos de la competencia de este alto tribunal,
salvo en controversias constitucionales y en acciones de inconsti-
tucionalidad, así como el uso del sistema electrónico de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación para la promoción, trámite, con-
sulta, resolución y notificaciones por vía electrónica en los expe-
dientes respectivos. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/
%28TR A MITAC I%C3%93N%20ELEC .%20A SUN TOS%20
359
COMP.%20SCJN%2C%20SALVO%20CC%20Y%20AI%29%20
FIRMA.pdf (consultada el 11 de agosto de 2020).
. 2020. Acuerdo general número 12/2020, de veintinueve de junio de
ción, por el que se prorroga la suspensión de plazos en los asuntos
de la competencia de este alto tribunal durante el periodo com-
prendido del uno al quince de julio de dos mil veinte, y se habilitan
los días que resulten necesarios para las actuaciones jurisdiccionales
que se precisan. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/
%28PR%C3%93RROGA%20SUSP.%20ACT.%20JURISD.%20AL%
2015%20JULIO%202020%29%20FIRMA.pdf (consultada el 11 de
agosto de 2020).
. 2020. Acuerdo general número 13/2020, de trece de julio de dos
mil veinte, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, por el que se cancela el periodo de receso que conforme a
lo previsto en el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación tendría lugar del dieciséis de julio al dos de agos-
to de dos mil veinte y, para este periodo, se prorroga la suspen-
sión de plazos en los asuntos de su competencia y se habilitan los
días que resulten necesarios para las actuaciones jurisdiccionales
que se precisan. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/
default/files/acuerdos_generales/documento/2020-07/13-2020%
20%28PR%C3%93RROGA%20SUSP.%20ACT.%20JURISD.%20
AL%2002%20AGOSTO%202020%29%20FIRMA.pdf (consultada el
Sentencia SUP-JDC-1660/2020. Actor: Kyri Rebeca Vences Solís. Auto-
ridad responsable: Comisión de Vinculación con los Organismos Pú-
blicos Locales del Instituto Nacional Electoral. Disponible en https://
www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/
ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-1660-2020.pdf (consultada el 15
de agosto de 2020).
SUP-JE-26/2020. Actor: Gisela Lilia Pérez García, por conducto de
Pedro Miguel Barrita López. Autoridad responsable: Tribunal Elec-
toral del Estado de Oaxaca. Disponible en https://www.te.gob.mx/
Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/
SUP-JE-0026-2020.pdf (consultada el 7 de agosto de 2020).
360
SUP-JE-26/2020. Incidente de inejecución. Actor: Gisela Lilia Pé-

rez García, por conducto de Pedro Miguel Barrita López. Autoridad
responsable: Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca. Disponible
en https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_
publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JE-0026-2020-Inc1.pdf (consul-
tada el 16 de agosto de 2020).
tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2018.
Acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación número 1/2018, de veintisiete de
febrero de dos mil dieciocho, por el que se adecua el procedimiento
para la notificación por correo electrónico aprobado por Acuerdo
general número 3/2010, para transitar al uso de las notificaciones
electrónicas. Disponible en https://www.te.gob.mx/media/
files/3f0d85732bf3c02.pdf (consultada el 7 de agosto de 2020).
. 2020. Acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación número 2/2020, por el que se auto-
riza la resolución no presencial de los medios de impugnación, con
motivo de la pandemia originada por el virus covid-19. Disponi-
ble en https://www.te.gob.mx/media/files/57806537c3a755b5d28d
37d0e5a1e9fb0.pdf (consultada el 8 de agosto de 2020).
Poder Judicial de la Federación número 3/2020, por el que se imple-
menta la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Fede-
ración en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con
motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios
de impugnación en materia electoral. Disponible en http://dof.gob.
mx/nota_detalle.php?codigo=5591422&fecha=09/04/2020 (con-
Poder Judicial de la Federación número 4/2020, por el que se emi-
ten los lineamientos aplicables para la resolución de los medios de
impugnación a través del sistema de videoconferencias. Disponible
en https://www.te.gob.mx/media/pdf/1f47c16ef136d8e.pdf (con-
. 2020. Acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación número 5/2020, por el que se
361
aprueban los Lineamientos para la implementación y el desarrollo

del juicio en línea en materia electoral, respecto de los recursos de
reconsideración y de revisión del procedimiento especial sanciona-
dor. Disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=55
94792&fecha=10/06/2020 (consultada el 8 de agosto de 2020).
Poder Judicial de la Federación número 6/2020, por el que se pre-
cisan criterios adicionales al diverso acuerdo 4/2020 a fin de discu-
tir y resolver de forma no presencial asuntos de la competencia del
Tribunal Electoral en el actual contexto de esta etapa de la pande-
mia generada por el virus sars-CoV-2. Disponible en https://www.
te.gob.mx/media/files/734c17eb1d2982aa88a945a3acb947620.pdf
Vázquez Azuara, Carlos Antonio. 2016. El amparo en línea. México:
Universidad de Xalapa. Disponible en https://ux.edu.mx/wp
-content/uploads/1-LIBRO-EL-AMPARO-EN-LINEA-1-ilovepdf
-compressed-2-1.pdf (consultada el 25 de agosto de 2020).
362
Candidaturas
independientes
Caso posibilidad de que quienes
hayan participado en una candidatura
independiente en un proceso electoral
puedan integrar órganos electorales
Fernando Anselmo España García*
1) Hechos
En noviembre de 2019, el Consejo General del Instituto Nacional Elec-

toral aprobó la convocatoria para que se inscribieran quienes tuvieran
interés en participar en el proceso para la selección y designación de
consejeras y consejeros en diversos organismos públicos electorales.
Con motivo de lo anterior, Hugo Dante Lucio García presentó su
solicitud de registro para participar en el proceso, en específico pa-
ra ocupar una vacante en el organismo público local de Nuevo León.
Sin embargo, en enero de 2020, la Comisión de Vinculación con
los Organismos Públicos Locales del Instituto Nacional Electoral le
comunicó al actor que no podría continuar con el procedimiento de
designación para conformar el referido órgano administrativo electoral
local, ya que incumplía con el requisito previsto en el artículo 100, pá-
rrafo 2, inciso g, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales. Lo anterior, al haber sido registrado como candidato por
la vía independiente para una diputación local por Nuevo León en el
proceso electoral 2017-2018.
la Federación, adscrito a la ponencia de la magistrada Janine M. Otálora Malassis.
365
Caso posibilidad de que quienes hayan participado en una candidatura...
Inconforme con esa determinación, el actor promovió un juicio

para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano
ante la Sala Regional Monterrey. Al advertir que la materia de la con-
troversia versaba en torno a la integración de un organismo público lo-
cal electoral, sometió el asunto a consideración de la Sala Superior a
fin de que determinara cuál era el órgano competente para resolver el
medio de impugnación.
La Sala Superior asumió competencia para conocer del juicio.
En su demanda, el ciudadano impugnaba la decisión de negarle la

posibilidad de continuar en el proceso para la selección y designación
de una consejería en el organismo público local de Nuevo León, con
motivo de su registro como candidato por la vía independiente para
una diputación.
A juicio del actor, la restricción relativa a que para ser consejero
electoral local se requiere no haber sido registrado como candidato ni
haber desempeñado cargo alguno de elección popular en los cuatro
años anteriores a la designación1 se debió interpretar de manera ar-
mónica con el derecho humano de tener acceso a los cargos públicos.
Además, señaló que, en su caso, la restricción tenía que obedecer a
criterios objetivos y razonables, por lo que se debió tomar en conside-
ración que, si bien fue candidato en un proceso electoral, lo fue por la
vía independiente.
También solicitó la inaplicación de dicho requisito al considerar
que resultaba contrario al bloque constitucional y convencional de los
derechos humanos.
Lo anterior lo hizo valer con la finalidad de que se revocara el acuer-
do impugnado y, en consecuencia, le fuera permitido seguir partici-
pando en el proceso de selección y designación al que se inscribió.
1 Artículo 100, párrafo 2, inciso g, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
366
A partir del marco jurídico aplicable fue posible concluir lo siguiente:
1) Los requisitos establecidos en la ley para la designación en una

consejería electoral tienen como finalidad garantizar la indepen-
dencia e imparcialidad de quienes ocupan una consejería, en tan-
to que los órganos electorales desempeñan una función toral en la
actividad estatal. De ahí que deba garantizarse que se cumple con
los principios rectores del proceso electoral, esto es, certeza, lega-
lidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
2) Resulta válido que se establezcan requisitos para el nombramiento
para desempeñar determinados empleos o comisiones del servi-
cio público, pues con ello se garantiza que quien ocupe un cargo
electoral tenga el perfil y las calidades necesarias que permitan dar
cumplimiento a sus funciones. Sin embargo, las restricciones no
pueden ser irracionales ni desproporcionadas, ni pueden hacer
nugatorio el derecho a participar de cualquier empleo o comisión,
por lo que los límites deben estar previstos expresamente en ley, y
su interpretación deberá hacerse en forma estricta, armónica
y conciliable con los demás derechos y principios que rigen la ma-
teria electoral.
3) En una elección popular se puede participar mediante candidatu-
ras postuladas por partidos políticos o por la vía independiente.
En el caso de las primeras, se es afiliado, adherente, militante y, en
algunas ocasiones, simpatizante del partido político, pero en to-
dos los casos se exige a quien participa el compromiso de cumplir
con los principios y la doctrina del partido, así como de acatar la
normativa interna, lo que a su vez trae aparejado el apoyo de quie-
nes integran el partido y los recursos públicos con los que cuenta
el instituto político. En cambio, las candidaturas por la vía inde-
pendiente son formuladas por ciudadanas o ciudadanos en lo in-
dividual, al margen y sin mediación de los partidos políticos, en la
cual estos deben generar las condiciones que la ley exige para cum-
plir con los requisitos y obtener su registro.
Con base en esas premisas, se consideró que le asistía la razón al

actor, por lo que el requisito relativo a no haber sido registrado como
367
Caso posibilidad de que quienes hayan participado en una candidatura...
candidato en los cuatro años anteriores a la designación debía armoni-

zarse con otros derechos y fines, ya que la naturaleza de las candidatu-
ras independientes no tiene relación alguna con los partidos políticos
ni con otras candidaturas independientes.
Incluso, se advirtió que era posible inferir que ese requisito no po-
nía en riesgo la función electoral, en virtud de que, en los requisitos
para ocupar una magistratura electoral local, sí se exceptuó a las can-
didaturas independientes de la prohibición de no haber sido registra-
das a una candidatura.2
En ese sentido, se determinó que la interpretación sistemática y
teleológica de las distintas normas aplicables llevaba a concluir que los
requisitos buscan proteger el valor de imparcialidad e independencia en
la integración de los órganos tanto administrativos como jurisdicciona-
les, evitando la injerencia, en sus decisiones, de partidos políticos.
El riesgo de parcialidad no existe en el caso de las candidaturas
independientes, que gozan precisamente de independencia, lo cual
las distingue de las candidaturas partidistas, ya que las primeras no
guardan un vínculo de dependencia con algún partido político, pues
tienen como finalidad abrir cauces a la participación ciudadana sin
condicionarla a la pertenencia a un partido político.
En ese sentido, se consideró que no era posible darle una lectura
formalista al requisito, sino que, con base en el principio propersona,
se debía optar por la interpretación que redujera en menor medida
la incidencia en el derecho de acceder a cargos públicos. Es decir, la
Sala Superior optó por una interpretación conforme, pues se sostuvo
que, si la autoridad puede elegir entre varias opciones de interpreta-
ción posible de una disposición que establece una restricción al ejer-
cicio de un derecho humano determinado, está obligada a optar por la
que reduzca, en menor escala, la esencia de tal derecho.
En consecuencia, se concluyó que, de acuerdo con esa interpreta-
ción sistemática y teleológica, se debe considerar que cuando la norma
se refiere a “no haber sido registrado como candidato”, debe entenderse
que se refiere exclusivamente a las candidaturas postuladas por los
partidos políticos y no a las independientes.
Dicha interpretación no rompe con los valores que se buscaron
proteger ni para las candidaturas independientes ni para las conseje-
2 Artículo 115, párrafo 1, inciso j, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
368
rías de los órganos electorales, debido a que ambos principios pueden

coexistir sin la vulneración del sistema en su conjunto.
Por ende, se revocó el acuerdo impugnado en lo que fue materia
de impugnación y se ordenó a la autoridad responsable que citara con
oportunidad al actor para que realizara lo más pronto posible el exa-
men de conocimientos, conforme a lo dispuesto en la convocatoria.
369
Requisitos de elegibilidad
para las consejerías de los ople.
El caso de las excandidaturas
independientes
Introducción
La vigencia de la democracia depende, entre otras cosas, del correcto

desarrollo de los comicios y de su gestión por parte de las instituciones
públicas. En México, como en el resto de América Latina, la creación
de órganos especializados, imparciales, independientes y autónomos
ha sido una de las apuestas más importantes del proceso de transición
democrática (Córdova y Astudillo 2010, 120).
De acuerdo con la Constitución federal, todas las autoridades elec-
torales, nacional y locales, deben actuar conforme a los principios de
certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad; para
lograrlo, además de las garantías institucionales que rijan su composi-
ción y funcionamiento, las personas que ejercen las funciones electo-
rales deben poseer el perfil y las cualidades idóneas para desempeñar
el cargo.
Como sabemos, la reforma constitucional y legal de 2014 modificó
radicalmente el sistema de designación y competencias de los organis-
mos públicos locales electorales (ople), denominados anteriormen-
te institutos electorales locales. Desde entonces, compete al Instituto
Nacional Electoral (ine) —y no más a los congresos estatales según
sus propias reglas— designar a todas las consejeras y los consejeros
que integran los ople, mediante un procedimiento competitivo, rigu-
roso y complejo de observancia general en todo el país. De esta mane-
371
Requisitos de elegibilidad para las consejerías de los ople
ra se puso fin al viejo esquema de nombramiento directo por parte de

los actores partidistas. Asimismo, por primera vez en la historia elec-
toral moderna de México se homologaron los requisitos de elegibili-
dad, con lo cual se eliminaron las variaciones y discrepancias de las 32
legislaciones locales.
A la luz del nuevo marco normativo, el Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federación (tepjf) ha sometido a examen de cons-
titucionalidad varias de las exigencias que el Poder Legislativo federal
dispuso para acceder al cargo. En una de sus sentencias más recientes,
la Sala Superior del Tribunal ha avalado, por ejemplo, que las excandi-
daturas independientes puedan contender por un lugar en los ople, al
interpretar uno de los supuestos previstos en la Ley General de Insti-
tuciones y Procedimientos Electorales (lgipe).
Se trata de la primera resolución en este sentido, y, por lo mismo,
no ha formado algún criterio interpretativo que vincule al Tribunal
Electoral, salvo el de la congruencia que debería orientar las decisio-
nes de las magistraturas. Pero justamente por ser una decisión precur-
sora en el tema, es necesario comprender su trascendencia a la luz de
otras sentencias relacionadas con las condiciones de elegibilidad para
fungir como consejera o consejero de los ople.
El juicio ciudadano SUP-JDC-123/2020
El 4 de marzo de 2020, la Sala Superior del tepjf, al resolver el SUP-

-JDC-123/2020, decidió revocar parcialmente un acuerdo del ine1 con
el fin de asegurar la participación del ciudadano Hugo Dante Lucio
García en la siguiente etapa del proceso de selección y designación de
una consejería vacante en el ople de Nuevo León, a pesar de haber si-
do registrado como candidato independiente para competir por una
diputación en dicha entidad durante el proceso electoral 2007-2008.
En ese asunto, la Sala Superior se pronunció acerca de la constitu-
cionalidad del requisito de elegibilidad para ser consejero electoral de
los ople, consistente en “no haber sido candidato ni haber desempe-
1 Acuerdo INE/CVOPL/002/2020.
372
ñado cargo alguno de elección popular en los cuatro años anteriores a

la designación”, establecido en el artículo 100, párrafo 2, inciso g, de la
lgipe. La Sala Superior interpretó que dicho supuesto no se actualiza-
ba en este caso, ya que la restricción se refiere exclusivamente a las can-
didaturas postuladas por los partidos políticos. Por lo tanto, el tepjf
dedujo que la Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos
Locales2 —órgano del ine encargado de verificar el cumplimiento de
los requisitos legales correspondientes— excluyó indebidamente al
ciudadano Lucio García de la lista de participantes elegibles. En con-
secuencia, la Sala Superior ordenó a la Comisión de Vinculación reali-
zar a la brevedad el examen de conocimientos al promovente, que era
la etapa sucesiva del proceso de integración del ople de Nuevo León,
conforme a la convocatoria y en los términos establecidos en la ley
electoral.
Las razones de la decisión
De conformidad con una interpretación reiterada por el Tribunal Elec-

toral,3 la posibilidad de participar en los procesos de selección y desig-
nación de los ople está amparada por el derecho ciudadano a “poder
ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio públi-
co”, reconocido en la Constitución federal (artículo 35, fracción VI),
pero delega al legislador ordinario la definición de los alcances y las
limitaciones a tal derecho, mediante el establecimiento en leyes de las
condiciones necesarias para su ejercicio y las incompatibilidades pa-
ra acceder al cargo.
El Poder Legislativo puede establecer los requisitos a fin de que
quienes aspiran a ser consejeros o consejeras locales tengan las cuali-
dades idóneas para dar cumplimiento a los principios constitucionales
que rigen la función electoral, a condición, sin embargo, de “no restrin-
2 La Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos Locales tiene a su cargo el desarrollo,
la vigilancia y la conducción de los procesos de selección y designación de las consejerías elec-
torales de los ople. Es un órgano colegiado conformado por cuatro consejeras y consejeros de-
signados por mayoría de al menos ocho votos del Consejo General del ine (artículo 10, numeral
1, del Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral).
3 Jurisprudencia 11/2010.
373
gir de forma irracional, desproporcionada o hacer nugatorio el derecho

humano de participación política de ser nombrado para cualquier em-
pleo o comisión del servicio público” (SUP-JDC-123/2020, 16).
De acuerdo con la Sala Superior, a partir de una interpretación te-
leológica y sistemática de la Constitución federal, las leyes generales
en la materia y las constituciones y legislaciones locales, puede de-
ducirse que el requisito de “no haber sido registrado como candidato
o candidata a un cargo de elección popular” busca garantizar la im-
parcialidad e independencia de las consejeras y los consejeros de los
ople; en particular, se pretende evitar cualquier injerencia de los par-
tidos políticos en el funcionamiento y las decisiones de los organismos
electorales locales. Por lo anterior, debe entenderse que el requisito es-
tablecido en el artículo 100, párrafo 2, inciso g, de la lgipe se refiere
únicamente a las candidaturas partidistas y no a quienes se presenta-
ron por la vía independiente.
A juicio de los magistrados, existen diferencias sustanciales en-
tre las candidaturas independientes y las de los partidos políticos. Las
primeras pueden ser definidas como aquellas personas que no per-
tenecen o no están afiliadas a un partido político y aspiran a un car-
go de elección popular; se trata siempre de postulaciones individuales
de la ciudadanía (aunque sujetas a determinados requisitos legales) al
margen y sin mediación de los partidos. En cambio, las candidaturas
presentadas por los partidos, por lo general, son afiliadas, adheren-
tes o militantes de dichas organizaciones. Incluso cuando las instan-
cias partidistas prevén la postulación de “candidaturas externas” —es
decir, personas no afiliadas o simpatizantes del partido—, reclaman
a quienes son elegidos precandidatos cumplir con los principios y la
doctrina del partido, así como acatar la normativa interna (estatutos,
códigos, reglamentos y plataformas) durante los comicios. Y no solo
en caso de resultar electos: a algunos se les exige pertenecer al gru-
po parlamentario del partido que los postula, con el fin de garantizar
la continuidad ideológica de la organización en los cargos de elección
popular (SUP-JDC-123/2020, 19).4
4 Para un mayor entendimiento de las diferencias entre las candidaturas de partido y las inde-
pendientes, consúltese el SUP-JDC-1300/2015.
374
La Sala Superior determinó que las características distintivas de las

candidaturas independientes permiten suponer que no representan
riesgo alguno para los principios de imparcialidad e independencia, da-
do que están desvinculadas o son ajenas a las organizaciones partidis-
tas. Para confirmar esta interpretación, la Sala refirió el contenido del
artículo 115, párrafo 1, inciso j, de la lgipe,5 el cual permite de mane-
ra expresa ser magistrados electorales a quienes hayan sido registrados
anteriormente como candidatos por la vía independiente en las entida-
des federativas.
Si bien uno de los principios generales del derecho ordena que
“donde la ley no distingue, al juzgador no le es dable distinguir”, la Sa-
la Superior argumentó que el artículo 1 constitucional obliga a todas
las autoridades mexicanas —incluidas las magistraturas electorales—
a observar el principio propersona en sus decisiones. Dicho principio
constitucional exige que, cuando se trate de normas que contengan
restricciones a un derecho, el juzgador opte por aquella interpreta-
ción que reduzca en menor medida la esencia del mismo derecho. De
acuerdo con los magistrados de la Sala Superior, la interpretación pro-
puesta en esta sentencia es la más favorable para los derechos políticos
de los individuos (SUP-JDC-123/2020, 30).
Comentarios a la sentencia
Como hemos visto, el orden constitucional federal faculta al Poder Le-

gislativo para determinar las condiciones que acrediten la idoneidad de
los aspirantes al cargo de consejero electoral local.6 Con excepción
de la proveniencia o residencia efectiva, los requisitos para ser conse-
jero o consejera de un ople están establecidos en una norma ordinaria
(el artículo 100 de la lgipe).
5 lgipe, artículo 115, párrafo 1, inciso j: “Para ser Magistrado Electoral se requieren los si-
guientes requisitos: [...] j) No haber sido registrado como candidato, con excepción de los
candidatos independientes, a cargo alguno de elección popular en los últimos cuatro años
inmediatos anteriores a la designación”.
6 cpeum, artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso c, apartado 2: “Los consejeros elec-
torales estatales deberán ser originarios de la entidad federativa correspondiente o contar
con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a su designación, y cum-
plir con los requisitos y el perfil que acredite su idoneidad para el cargo que establezca la ley”.
375
Sin embargo, en este y otros asuntos, la Sala Superior ha sido en-

fática en que la libertad configurativa del Poder Legislativo no es ili-
mitada. De acuerdo con normas vinculantes al Estado mexicano,7 los
legisladores deben garantizar el acceso de la ciudadanía a las funcio-
nes públicas en igualdad de condiciones y abstenerse de imponer res-
tricciones indebidas a su ejercicio. Las exigencias que se impongan al
ejercicio de los derechos político-electorales no deben ser discrimina-
torias; tienen que basarse en criterios objetivos y razonables, así como
atender a un propósito útil y oportuno que las torne necesarias para
satisfacer un interés público imperativo (SUP-JDC-249/2017 y acumu-
lado, 7-10).
En su escrito de demanda, el actor solicitaba la inaplicación del re-
quisito previsto en el artículo 100, párrafo 2, inciso g, de la lgipe, por
considerarlo una limitación excesiva del derecho de acceso a algún car-
go público. No obstante, en este caso la Sala Superior no cuestionó la
constitucionalidad del requisito impugnado a partir de tales paráme-
tros, sino que armonizó el sentido de dicho precepto con el contenido
de la Constitución federal, es decir, realizó un ejercicio de interpreta-
ción conforme.
Los magistrados definieron los alcances del precepto legal a partir
de las razones que indujeron al Poder Legislativo federal a excluir de la
posibilidad de integrar los ople a quien hubiese sido registrado en el
pasado en alguna “candidatura de elección popular”, concluyendo que
dicha regla se refería exclusivamente a las candidaturas postuladas por
los partidos políticos.
Como señalan los magistrados en su sentencia, una de las ansiadas
promesas de la reforma de 2014 era evitar las injerencias de las guber-
naturas locales y las dirigencias partidistas, tanto en la conformación
como en la toma de decisiones de las autoridades electorales estatales.
Recordemos que, con el modelo anterior, la designación de los inte-
grantes de los ople quedaba en manos de las organizaciones parti-
distas, por medio de los grupos o las fracciones parlamentarias, con
base en lo dispuesto por la respectiva constitución y legislación lo-
cal. En ese sentido, coincido en que el requisito al que se refiere el ar-
7 De conformidad con los artículos 25 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Po-
líticos (iccpr), junto con los artículos 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (Pacto de San José).
376
tículo 100, párrafo 2, inciso g, de la lgipe se dirige especialmente a los

partidos políticos. Cuando dicha regla fue formulada,8 se buscó evitar
que quienes ocupan el órgano de dirección de los institutos electora-
les respondan a alguna bandera partidista que mine la imparcialidad
de sus decisiones y su independencia respecto del mundo de la políti-
ca.9 Esto es especialmente relevante si consideramos que, además de
las aptitudes técnicas y profesionales requeridas para ejercer el car-
go, los consejeros deben tener la capacidad de establecer un diálogo
cotidiano con cada uno de los partidos representados en la mesa del
consejo, en aras de maximizar los consensos con los protagonistas de
la contienda electoral.
Concuerdo con que la interpretación del artículo 100, párrafo 2,
inciso g, de la lgipe es la más favorable a los derechos de participa-
ción política ciudadana, por cuanto amplía el universo de personas
que pueden aspirar al cargo, pero mantengo mis reservas respecto
a que existan diferencias sustantivas entre las candidaturas indepen-
dientes y las presentadas por los partidos. Conviene preguntarse, por
ejemplo, si realmente podemos excluir a priori que las candidaturas
independientes intenten ejercer algún tipo de presión política sobre
los ople. Si traemos a la memoria el desenvolvimiento del primer can-
didato independiente a la presidencia —habilitado para participar, por
cierto, gracias a una controvertida sentencia del Tribunal Electoral—
en los últimos comicios,10 podríamos pensar que el comportamien-
to de quienes participan por esta vía en la arena política no tiene por
qué ser mejor o diferente a las viejas prácticas de los partidos. Asu-
mo que esta última es una valoración fuera del alcance de los magis-
trados, pero más vale ser cautos y no extender demasiado las virtudes
8 No se pierda de vista que los requisitos de elegibilidad para ser consejero del ople fueron
retomados casi sin variaciones del desaparecido Código Federal de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales que regulaba la integración del Instituto Federal Electoral (artículo 112).
9 No obstante, Nicolás Loza e Irma Méndez, a partir de un sofisticado índice de evaluación de
desempeño de los ople en 2015, llegan a la conclusión de que, con base en la normatividad ac-
tual, no se ha avanzado mucho en la independencia de los órganos electorales locales (Loza y
Méndez 2016). En principio, el esquema de designación actual para integrar los ople permite
que una gran diversidad de personas independientes, con distintas trayectorias y conocedoras
de la materia, puedan aspirar al cargo; no obstante, las normas vigentes no pueden excluir por
sí solas y totalmente que ciudadanos afines a los partidos participen en los procesos de desig-
nación a cargo del ine (Bórquez y Cruz 2016, 174).
10 Acerca de este punto, consúltese María Marván (2019).
377
de dicha modalidad de participación ciudadana. Por último, me pre-

gunto si la distinción trazada por la Sala Superior entre candidatu-
ras independientes y partidistas será relevante cuando alguien intente
aspirar a ser consejero electoral, pero haya ejercido algún cargo de
elección popular por vía independiente en la temporalidad estableci-
da en la ley electoral.
Ahora bien, desde mi perspectiva, para comprender la importancia
de la sentencia en comento resulta insuficiente hacer una lectura ais-
lada de ella. Con excepción de las decisiones verdaderamente paradig-
máticas, ya sea porque transforman el sentido de las normas o porque
se convierten en fuentes creadoras de derecho —especialmente rele-
vantes en aquellos sistemas jurídicos fundados en un robusto acervo de
precedentes—, estimo que una mejor manera de observar la labor
de cualquier órgano jurisdiccional es dar seguimiento a los criterios
interpretativos (tanto procesales como sustanciales) que los jueces lo-
gran establecer a lo largo del tiempo, antes que simplemente obtener
conclusiones de casos concretos. Por lo mismo, a continuación refie-
ro algunas otras resoluciones igualmente relevantes respecto a los re-
quisitos de elegibilidad para formar parte de los consejos generales de
los ople, que, en ese sentido, condicionan el ejercicio de sus derechos
político-electorales.
El derecho a integrar las autoridades electorales
Desde 2008, la ciudadanía puede acudir al Tribunal Electoral para im-

pugnar cualquier acto relacionado con el proceso de elección, desig-
nación o renovación de los institutos electorales locales; a partir de
entonces, la ley procesal en la materia reconoce la procedencia del jui-
cio ciudadano para conocer de las posibles afectaciones al “derecho
para integrar las autoridades electorales de las entidades federativas”.11
Con base en un criterio jurisprudencial emitido por ella,12 la Sala Su-
perior ha adoptado un papel prominente en la definición y los alcan-
11 Artículo 79, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral.
12 Jurisprudencia 3/2009.
378
ces de ese derecho ciudadano. Desde su reconocimiento, el tepjf ha

intervenido en los procesos de integración de los organismos electo-
rales locales, pero también de los del Consejo General del ine, con lo
cual delimita a golpe de sentencias las normas legales y constituciona-
les que regulan tales procedimientos y establece interpretaciones que,
en ocasiones, prevalecen respecto a lo dispuesto en las leyes electora-
les (Salmorán 2014).
Acerca de la inconstitucionalidad de los requisitos

legales para ser consejero electoral
En varias ocasiones la Sala Superior se ha pronunciado por la consti-

tucionalidad, e incluso inconvencionalidad, de los requisitos para ser
consejero electoral de los ople. En otros asuntos, el Tribunal Electoral
ha considerado contrarias a la Constitución federal la exigencia de po-
seer la ciudadanía mexicana por nacimiento13 y la prohibición de no
ser o no haber sido miembro del servicio profesional electoral nacio-
nal,14 previstas en los incisos a y j, respectivamente, del numeral 1 del
artículo 38 de la lgipe.
Por un lado, la Sala Superior ha precisado que el requisito consis-
tente en “no ser, ni haber sido miembro del servicio profesional elec-
toral nacional durante el último proceso electoral” es una restricción
desproporcionada del derecho a integrar las autoridades electorales
locales, ya que no persigue una finalidad legítima, objetiva o razonable
(SUP-JDC-249/2017 y acumulado, 12). De acuerdo con los magistra-
dos electorales, puede presumirse que quienes pertenecen al servicio
profesional cuentan con la experiencia y el conocimiento de las insti-
tuciones y el marco jurídico aplicable. La designación de una perso-
na proveniente del servicio profesional como consejero electoral de
un ople, lejos de obstaculizar o poner en riesgo la función electoral,
podría fortalecer los principios constitucionales que deben regirla
(SUP-JDC-249/2017 y acumulado, 14).15
13 SUP-JDC-1078/2020 y acumulados; SUP-JDC-421/2018.

14 SUP-JDC-249/2017 y acumulado; SUP-RAP-691/2017.
15 Tesis I/2018.
379
Recordemos que el servicio profesional electoral nacional es un

cuerpo de funcionarios creado desde 1992 con el propósito de asegurar
el correcto desempeño de la función electoral a cargo del (ahora) ine
y de los 32 organismos públicos locales. Para fungir como servidor
público de dicho sistema, las personas deben acreditar una serie de
requisitos, exámenes y entrevistas que las cualifica con las capacida-
des, habilidades y características suficientes para elevar la profesio-
nalización y asegurar la especialización de los órganos electorales. En
ese sentido, puede decirse que la decisión del tepjf es compatible con
dos de las motivaciones que impulsaron la nacionalización del servicio
civil de carrera en materia electoral: en primer lugar, recuperar la ex-
periencia acumulada en el ámbito federal y extenderla a las entidades
federativas, y, en segundo, evitar los errores que en el pasado suscita-
ron cuestionamientos y suspicacias acerca de los resultados electora-
les (SUP-JDC-249/2017 y acumulado, 16).
Por otra parte, el Tribunal ha sostenido que requerir la nacionali-
dad mexicana por nacimiento para integrar las consejerías electora-
les de los ople persigue un fin constitucional válido: el de proteger la
soberanía y la seguridad nacional, y es también un medio idóneo para
lograrlo. A juicio de la Sala Superior, subsisten dos presunciones a fa-
vor de las personas mexicanas por nacimiento: la primera, que poseen
algún tipo de arraigo, interés o vínculo con el Estado y, por ende, pue-
den defender y promover los principios que sostienen el régimen
democrático del país, y, la segunda, que carecen de cualquier injeren-
cia, sumisión o compromiso con las “potencias extranjeras” que con-
dicionen el desempeño de la función electoral a cargo de los ople. A
pesar de las innegables reivindicaciones de patriotismo hacia quienes
nacen en territorio mexicano o tienen alguna relación de parentesco
“originario”, la Sala Superior llegó a la conclusión de que exigir la nacio-
nalidad por nacimiento para ser consejero electoral no es una medida
necesaria. La lealtad y fidelidad hacia México y la carencia de cualquier
influencia extranjera —señalan— también pueden observarse en los
demás requisitos legales exigidos para ocupar las vacantes de los ople
y, sobre todo, en los filtros y las evaluaciones a las que son sometidos
quienes desean ser naturalizados mexicanos (SUP-JDC-1078/2020,
380
52-56).16 Con excepción del magistrado Indalfer Infante Gonzales

—para quien la regla impugnada no es inconstitucional—,17 la mayo-
ría consideró que la exclusión de los mexicanos por naturalización de
los procesos de selección y designación de consejeros y consejeras
de los ople constituye una medida discriminatoria, basada en una dis-
tinción injustificada, que atenta contra el derecho de acceso a la fun-
ción pública electoral.
Recientemente la Sala Superior aplicó ambos criterios de interpre-
tación —el de la nacionalidad y el del servicio profesional electoral— al
proceso de selección del más alto órgano de dirección del árbitro elec-
toral nacional. En una decisión sin precedentes, y por idénticas razo-
nes, los magistrados inaplicaron los requisitos del artículo 38, párrafo
1, incisos a y j, de la lgipe en el último proceso de renovación par-
cial del Consejo General del ine, incluyendo el del Comité Técnico de
Evaluación, instancia que, como sabemos, está encargada de examinar,
seleccionar y someter a consideración de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión los perfiles mejor evaluados de entre las perso-
nas que aspiran a ser consejeros o consejeras del ine.18
Aunque sin reconocerlo explícitamente, el Tribunal Electoral reto-
mó el criterio interpretativo de aquella polémica resolución, en la que,
por primera vez en la historia de ese máximo órgano jurisdiccional, la
Sala Superior se autoproclamó competente para conocer, mediante el
juicio ciudadano, del proceso de selección de la Consejería General del
entonces Instituto Federal Electoral.19 Se trata de un supuesto proce-
sal —conviene recordarlo— que no está expresamente reconocido ni
en la Constitución federal ni en la legislación aplicable, pero que ha
16 Desde mi perspectiva, el trato diferenciado entre dos clases de mexicanos —por naturali-
zación y nacimiento— que tolera nuestro ordenamiento jurídico para acceder a numerosos
cargos públicos no es más que un producto de reminiscencias históricas vinculadas con una
ideología fuertemente nacionalista, que no encuentra una justificación válida y, por lo mismo,
es contraria al derecho de no discriminación. Respecto a este punto, consúltese el voto concu-
rrente del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón en el SUP-JDC-1078/2020.
17 Invito a leer el voto particular del magistrado, recogido en la sentencia SUP-JDC-1078/2020.
18 SUP-JDC-134/2020 y acumulados.
19 Me refiero al SUP-JDC-12639/2011. En este asunto, la Sala Superior conoció de la omisión
de la Cámara de Diputados para presentar la lista de aspirantes y realizar el procedimiento de
designación de las tres plazas vacantes para ocupar los cargos de consejeros electorales en el
Instituto Federal Electoral.
381
permitido al Tribunal Electoral intervenir en los actos y las omisiones

del Poder Legislativo federal vinculados con la renovación de los con-
sejeros del ine. Antes de 2011, la Sala Superior había negado la admi-
sión del juicio ciudadano para impugnar la conformación del árbitro
electoral; no obstante, al conocer del SUP-JDC-12639/2011, cambió
rotundamente de parecer y afirmó que se trataba de un acto admi-
nistrativo electoral relacionado con el cumplimiento de los principios
consagrados en la Constitución federal que le correspondía a ella mis-
ma tutelar. Sin aquel otro precedente, la base jurídica de la jurisdicción
del Tribunal Electoral en esta materia sería simplemente incompren-
sible. Prescindir de los precedentes que el Tribunal emite tampoco pa-
rece ser la mejor estrategia para ejercer la función jurisdiccional, sobre
todo si se trata de decisiones innovadoras para las que no hay compe-
tencias preestablecidas por las normas jurídicas.
A la luz de las sentencias esbozadas en este texto, es evidente que el
SUP-JDC-123/2020 no es un caso excepcional. Antes bien, la Sala Su-
perior se ha mostrado propensa a cuestionar la validez de los requi-
sitos para acceder al cargo de consejero electoral, tanto en el ámbito
local como en el nacional, que fueron establecidos por el Congreso de
la Unión mediante la reforma electoral de 2014, aunque, como hemos
visto, dicha tendencia puede ser rastreada previamente, desde la intro-
ducción del derecho a integrar las autoridades electorales locales y la
vía para hacerlo valer, cuando su designación aún estaba en manos de
los congresos de los estados (Salmorán 2014).
Reflexiones finales
De la independencia e imparcialidad de quienes integran los ople de-

pende no solo el funcionamiento de estos, sino también la legitimidad
de las elecciones en las entidades federativas. Queda claro que, para el
Poder Legislativo federal, las cualidades y aptitudes exigidas a los con-
sejeros de los ople condicionan directamente el ejercicio de las fun-
ciones electorales, empezando por las de organizar, realizar y declarar
los resultados de los comicios. En principio, se espera que los requi-
sitos para acceder al cargo establecidos en la lgipe actúen como una
especie de filtro que garantice que los consejeros electorales se con-
382
duzcan con profesionalismo y vocación de servicio, y no por intereses

o sesgos políticos.
En última instancia, la razón de contar con perfiles especializados,
y alejados de la política, es generar entre la ciudadanía la convicción de
que sus derechos serán respetados, que los procesos electorales serán
conducidos con pulcritud e imparcialidad, y que podrán confiar en los
resultados (Favela 2014, 303). Por eso, el Poder Legislativo descartó la
posibilidad a quien haya competido por algún cargo de elección popu-
lar (en los últimos cuatro años anteriores a la designación) de aspirar
a ser consejero o consejera en los organismos electorales locales. Pe-
ro, como hemos visto, de acuerdo con el Tribunal Electoral, dicha regla
está orientada fundamentalmente a las candidaturas postuladas por
los partidos, y no a las personas que optan por la vía independiente.
Es recomendable que el Poder Legislativo modifique los requisitos
para ser consejero o consejera electoral en atención a los criterios es-
tablecidos por el tepjf en sus resoluciones; ello evitaría, o al menos
aminoraría, el número de impugnaciones —en contra, no solo de la
decisión final, sino también de las diferentes fases del proceso— por
parte de quienes aspiran a integrar los ople, y que en más de una oca-
sión ha atrasado o dificultado los procesos de designación a cargo del
ine. De conformidad con el principio de certeza que debería distinguir
al derecho, es imprescindible que los requisitos de elegibilidad para ser
consejero sean iguales y aplicables para toda la ciudadanía. En los úl-
timos años, los magistrados del Tribunal Electoral han hecho diversos
esfuerzos para extender los efectos de sus sentencias a todas las per-
sonas que aspiran a una vacante, y no solo a quienes accionan el jui-
cio ciudadano, al determinar que una disposición inconstitucional no
debe aplicarse en cierto procedimiento de integración de un órgano
electoral.20 Sin embargo, sería aún mejor eliminar los requisitos con
demostrados vicios de inconstitucionalidad y, de esta manera, evitar
la creación de un régimen de excepciones a favor de quienes tienen la
posibilidad de recurrir ante el tepjf, al ver afectados sus derechos por
la aplicación de normas contrarias a la Constitución así consideradas
por el Tribunal.
20 Un ejemplo es el SUP-JDC-1078/2020.
383
Fuentes consultadas
Acuerdo INE/CVOPL/002/2020. Acuerdo de la Comisión de Vincula-

ción con los Organismos Públicos Locales del Instituto Nacional
Electoral por el que se aprueba el listado con los nombres de las
y los aspirantes que cumplen con los requisitos legales en el mar-
co del proceso de selección y designación de la consejera o conse-
jero presidente del organismo público local de Durango y de las
consejeras o consejeros electorales de los organismos públicos lo-
cales de Campeche, Chiapas, Michoacán, Morelos, Nuevo León y
Sonora, y de la consejera electoral del organismo público local de
San Luis Potosí. Disponible en: https://www.ine.mx/wp-content/
uploads/2020/01/UTVOPL-2020-Acuerdo-Cumplen.pdf.
Astudillo, César. 2018. El derecho electoral en el federalismo mexica-
no. México: Secretaría de Cultura, Instituto Nacional de Estudios
Históricos de las Revoluciones de México, Secretaría de Goberna-
ción, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Universidad Nacional
Autónoma de México. Disponible en: https://archivos.juridicas.
unam.mx/www/bjv/libros/12/5660/16.pdf.
Bórquez Estrada, Zelandia y Cruz Hernández, Bulmaro. 2016. “Mo-
delo del Instituto Nacional Electoral de designación de conseje-
ros electorales locales ¿avance o retroceso?”. Justicia Electoral 17
(enero-junio): 161-195. Disponible en: https://www.te.gob.mx/
publicaciones/sites/default/files//archivos_libros/Justicia%20
Electoral%2017.pdf.
Cofipe. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2008. México: Congreso de la Unión.
México: Congreso de la Unión.
Favela Herrera, Adriana. 2014. “Retos del Instituto Nacional Electoral en
la designación de los consejeros electorales de los organismos pú-
blicos locales electorales”. Revista Mexicana de Derecho Electoral 6
(julio-diciembre): 291-317. Disponible en: https://revistas.juridicas.
unam.mx/index.php/derecho-electoral/article/view/10079.
iccpr. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 1976.
eua: onu.
384
Jurisprudencia 3/2009. COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA

SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN CONOCER DE LAS IMPUG-
NACIONES RELACIONADAS CON LA INTEGRACIÓN DE
LAS AUTORIDADES ELECTORALES DE LAS ENTIDADES FE-
DERATIVAS (Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 2, Nú-
mero 4, 2009: 13-15).
11/2010. INTEGRACIÓN DE AUTORIDADES ELECTORALES.
ALCANCES DEL CONCEPTO PARA SU PROTECCIÓN CONS-
TITUCIONAL Y LEGAL (Gaceta Jurisprudencia y Tesis en mate-
ria electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Año 3, Número 6, 2010: 27-28).
México: Congreso de la Unión.
lgsmime. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Mate-
ria Electoral. 1996. México: Congreso de la Unión.
Loza, Nicolás y Méndez, Irma. 2016. “Integración y desempeño de los
órganos públicos locales electorales en las elecciones subnaciona-
les de 2015 en México”, Revista Mexicana de Derecho Electoral 10
(julio-diciembre): 143-174. Disponible en: https://revistas.juridicas.
unam.mx/index.php/derecho-electoral/article/view/11124.
Marván Laborde, María. 2019. El Bronco, candidato por virtud de una
sentencia. En Memoria del I Conversatorio de Sentencias Relevantes
en Materia Electoral, coords. Felipe Alfredo Fuentes Barrera y Pe-
dro Salazar Ugarte, 79-100. México: Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Instituto de Investigaciones Jurídicas-
-Universidad Nacional Autónoma de México. Disponible en: https://
biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/6230-sentencias-
electorales-a-debate#176769.
Pacto de San José. Convención Americana sobre los Derechos Huma-
nos. 1969. Costa Rica: oea.
Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Nacional
Electoral. 2020. México: ine.
Salmorán Villar, María de Guadalupe. 2012. “Derecho a integrar las au-
toridades electorales”, Líneas jurisprudenciales. México, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en: http://
www.te.gob.mx/ccje/Archivos/Autoridades_electorales.pdf.
385
. 2014. “Integración de las autoridades electorales: (re)construcción

jurisdiccional de un derecho por el tepjf”, Boletín Mexicano de De-
recho Comparado XLVII, 139 (enero-abril): 181-207. Disponible en:
https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/
article/view/4863.
Soto Acosta, Leticia Catalina. 2014. “Sistema nacional electoral. El gran
reto”, Revista Mexicana de Derecho Electoral 6 (julio-diciembre):
319-337. Disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.
php/derecho-electoral/article/view/10080.
SUP-JDC-12639/2011. Actor: Jaime Fernando Cárdenas Gracia. Autori-
dades responsables: Cámara de Diputados del Congreso de la Unión
y otras. Disponible en: https://www.te.gob.mx/Informacion_
juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/
SUP-JDC-12639-2011.pdf.
SUP-JDC-1300/2015. Actor: Víctor Hugo Medina Elías. Autoridad
responsable: Junta de Coordinación Política de la Cámara de Se-
nadores del Congreso de la Unión. Disponible en: https://www.
te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/
sentencias/SUP-JDC-1300-2015.pdf.
SUP-JDC-249/2017 y SUP-JDC-250/2017, acumulado. Actores: Raúl
Villegas Alarcón y Benjamín Colín Martínez. Autoridad respon-
sable: Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos Lo-
cales del Instituto Nacional Electoral. Disponible en: https://
www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2017/JDC/
SUP-JDC-00249-2017.htm.
SUP-JDC-123/2020. Actor: Hugo Dante Lucio García. Autoridad res-
ponsable: Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos
Locales del Instituto Nacional Electoral.
SUP-JDC-134/2020, SUP-JDC-140/2020, SUP-JDC-146/2020, SUP-
-JDC-147/2020, SUP-JDC-148/2020 y SUP-JDC-153/2020, acu-
mulados. Actores: Jorge David Aljovín Navarro y otros. Autori-
dad responsable: Junta de Coordinación Política de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión. Disponible en: https://
www.scjn.gob.mx/sites/default/files/sentencias_salas_tepjf/
documento/2020-03/SUP-JDC-134-2020.pdf.
SUP-JDC-421/2018. Actor: Francisco Antonio Rojas Choza. Autori-
dad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electo-
386
ral. Disponible en: https://www.te.gob.mx/EE/SUP/2018/JDC/421/

SUP_2018_JDC_421-800128.pdf.
SUP-JDC-1078/2020, SUP-JDC-1190/2020 y SUP-RAP-38/2020, acu-
mulados. Actores: Jorge David Aljovín Navarro y otros. Autori-
dad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
Disponible en: https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-1078-2020.pdf.
SUP-RAP-691/2017. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Auto-
ridad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electo-
ral. Disponible en: https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/
html/SUP/2017/RAP/SUP-RAP-00691-2017.htm.
Tesis I/2018. DERECHO A INTEGRAR AUTORIDADES ELECTO-
RALES LOCALES. LA RESTRICCIÓN RELATIVA A NO SER
NI HABER SIDO MIEMBRO DEL SERVICIO PROFESIONAL
ELECTORAL NACIONAL, DURANTE EL ÚLTIMO PROCESO
ELECTORAL, ES INCONSTITUCIONAL (Pendiente de publica-
ción en la Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación).
387
Facultades
de los tribunales
electorales
Caso autodeterminación partidista
y postulación de candidaturas
comunes
Claudia Elizabeth Hernández Zapata*
1) Hechos
En el marco del proceso de renovación de integrantes de los ayun-

tamientos en Michoacán, celebrado en 2015, un ciudadano (en ade-
lante, denominado actor o promovente) manifestó su interés por ser
candidato a la presidencia municipal del ayuntamiento de Álvaro
Obregón, ubicado en dicha entidad federativa y abanderado por el Par-
tido de la Revolución Democrática (prd).
En un primer momento, el promovente relató que el secretario ge-
neral y el delegado, ambos del Comité Ejecutivo Estatal del prd en Mi-
choacán, le comunicaron que había sido designado como candidato al
referido cargo de elección popular, por lo que, posteriormente, el Co-
mité Ejecutivo Municipal de tal instituto político en Álvaro Obregón
aprobó la propuesta para la planilla de unidad para contender en el
citado proceso electoral, debido a que en esa planilla se encontraba
el actor postulado al cargo de presidente municipal.
Después, dicho instituto político presentaría ante el Consejo Ge-
neral del Instituto Electoral de Michoacán las solicitudes de registro
de las planillas de candidatos, en las que se designaría a Arcadio Ortiz
* Secretaria de estudio y cuenta de la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, adscrita a la ponencia del magistrado Juan Carlos Silva Adaya.
391
Caso autodeterminación partidista...
Ávila, es decir, un ciudadano diverso al actor, como candidato a la pre-

sidencia municipal de Álvaro Obregón, en Michoacán.
Como consecuencia de lo anterior, el Consejo General del Instituto
Electoral de Michoacán emitiría el acuerdo CG-108/2015, por el que
se declararía la procedencia del registro de la planilla propuesta para el
ayuntamiento de Álvaro Obregón, sin que se incluyera al promovente.
El actor presentó un juicio ciudadano ante la Sala Regional Toluca,
en la vía de salto de instancia, para controvertir la exclusión de su re-
gistro como candidato al aludido cargo de elección popular.
2) Planteamientos de la demanda
El actor cuestionó la indebida designación de Arcadio Ortiz Ávila co-

mo candidato a munícipe por el prd, con el argumento de que él había
sido designado por tal partido para ocupar esa candidatura sin que se
le notificara alguna decisión diversa de este.
Asimismo, alegó que la autoridad administrativa electoral debió vi-
gilar que el partido político cumpliera con lo establecido en su norma-
tiva interna, en la que se establece el deber de cubrir sus candidaturas
conforme a sus procesos internos de selección de candidatos.
3) Resolución de la Sala Regional Toluca
Pronunciamiento en torno al salto de instancia
En principio, se precisó que el actor estaba cuestionando dos actos:

a) la designación de candidatos realizada por el prd, y b) el registro
de candidatos a cargo de la autoridad administrativa electoral en Mi-
choacán como consecuencia de la designación partidista.
Respecto del acto emitido por el prd, se argumentó que el promo-
vente debió agotar el recurso de inconformidad previsto en el Regla-
mento General de Elecciones y Consultas de ese instituto político. En
lo concerniente a la determinación de la autoridad administrativa elec-
toral, se razonó que debía ser analizada por el Tribunal de Michoacán;
sin embargo, se arribó a la conclusión de que el agotamiento de las
392
citadas instancias podría ocasionar un daño a los derechos sustanciales

del promovente, atendiendo al tiempo que tomaría su resolución, dado
lo avanzado del proceso electoral, ya que, en ese momento, estaba
transcurriendo el periodo de campaña electoral.
Por tanto, al justificarse el salto de las instancias intrapartidaria y
local, se consideró procedente realizar el estudio de la controversia.
Consideraciones de fondo
Se resolvió que los agravios eran infundados en virtud de que el pro-

movente ya ostentaba la calidad de candidato registrado a la presi-
dencia municipal de Álvaro Obregón, en Michoacán, debido a que fue
postulado por los partidos del Trabajo (pt) y Encuentro Social (pes),
los cuales acordaron ir en candidatura común, por lo que, consecuen-
temente, ya no era procedente que un partido distinto, que no formó
parte del acuerdo de candidatura común, lo postulara también.
El estudio de la problemática se inició con el reconocimiento del
derecho de los partidos políticos a participar en las elecciones inter-
nas, teniendo siempre como eje rector el derecho de autodetermina-
ción y autoorganización, de acuerdo con los programas, los principios
y las ideas que postulan.
Se argumentó que el principio de autoorganización y autodetermi-
nación de los partidos políticos debía entenderse como el derecho de
gobernarse internamente en los términos que más se ajustaran a su
ideología e intereses políticos, respetando los principios de orden de-
mocrático. Es decir, dicho principio confería una facultad autonormati-
va que les permite a los partidos establecer su propio régimen regulador
de organización en su estructura con la intención de formarse una iden-
tidad partidaria para hacer posible la participación de la ciudadanía en
las cuestiones públicas y políticas, con acceso al poder público.
Respecto a ese tema, se concluyó que la libertad de decisión política
y el derecho a la autoorganización partidaria deberán ser considerados
por las autoridades electorales competentes al momento de resolver
las impugnaciones relativas a ese tipo de asuntos.
En una segunda línea argumentativa, se analizó la normativa
aplicable en la celebración de las candidaturas comunes entre los par-
tidos políticos en Michoacán. De ello se desprendió que los partidos
cuentan con la posibilidad de registrar a un mismo candidato de for-
393
Caso autodeterminación partidista...
ma común, sin que medie coalición, siempre y cuando, al tratarse de

los ayuntamientos, haya coincidencia en la totalidad de la integración
de la planilla. Asimismo, se analizó el impacto de la citada figura en el
ejercicio de los recursos y las prerrogativas de los partidos.
Se afirmó que, para la existencia de la candidatura común, era nece-
saria la manifestación por escrito del acuerdo de voluntades entre dos
o más partidos para postular a un mismo candidato, ya que en ese do-
cumento se establecerían las reglas conforme a las cuales se realizaría
la postulación en común, la cual debía ser acorde con sus ideologías e
intereses políticos. Asimismo, se determinó que la candidatura común
no se sustentaba en la simple aceptación del candidato respecto de la
postulación al cargo, sino que dependía enteramente de la voluntad de
los partidos políticos.
Por tanto, se concluyó que la postulación del ciudadano Arca-
dio Ortiz Ávila como candidato a la presidencia municipal de Álvaro
Obregón, en Michoacán, realizada por el prd, no fue indebida, sino
que fue el resultado del ejercicio de libre autodeterminación de ese
instituto político, acorde con su ideología e intereses políticos, al deci-
dir libremente no participar en candidatura común con el pt y el pes.
De igual manera, se razonó que no hubo una vulneración del de-
recho fundamental del actor a ser votado, ya que este se encontraba a
salvo porque finalmente fue registrado como candidato al referido car-
go de elección, al ser postulado por el pt y el pes.
Por último, se consideró que no existió un actuar indebido de la au-
toridad administrativa electoral respecto a no haber verificado que la
designación realizada por el prd estuviera apegada a sus normas inter-
nas. Con relación a esto, se razonó, por una parte, que la postulación
del actor, por conducto del prd, no era posible, ya que dicho instituto
político no celebró un convenio de candidatura común con los otros
dos partidos y, por otra, que la revisión efectuada por la aludida auto-
ridad electoral local de la documentación que presentan los partidos
políticos, como son las solicitudes de registro de candidatos, corres-
ponde a una revisión de gabinete de orden formal, acerca de determi-
nados requisitos, sin que vaya más allá.
Con base en lo anterior, se resolvió confirmar la designación rea-
lizada por el prd y su eventual registro ante el Instituto Electoral de
Michoacán.
394
Solo los partidos pueden decidir
coaliciones y candidaturas comunes
Introducción
Este análisis es un comentario crítico a la sentencia de un juicio para

la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc),
resuelto por la Sala Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación (tepjf), sustanciado por el magistrado Juan Carlos Silva
Adaya (ST-JDC-343/2015). Vale la pena advertir que la crítica a la sen-
tencia no proviene de un desacuerdo respecto a la resolución final o
las consecuencias específicas de esta. Se aprovechará la sentencia para
hacer una reflexión de carácter más general en torno a algunas de las
tensiones a las que se enfrenta la justicia electoral cuando se ve en la
necesidad de resolver asuntos relacionados con la vida interna de los
partidos políticos.
En la primera parte del artículo se expondrán, de manera sintética
y meramente descriptiva, las peculiaridades del caso de análisis: natu-
raleza del quejoso, agravios señalados, análisis y resolución de la auto-
ridad jurisdiccional. En este apartado se agregará información que se
considera relevante acerca del resultado de la elección y lo sucedido
en el ejercicio del cargo del elegido presidente municipal, quien fue-
ra el quejoso.
En el segundo apartado se abordarán las tensiones que pueden existir
en la resolución de controversias entre militantes y sus partidos. Los
jueces tienen la dif ícil tarea de mantener un “sano” equilibrio entre el
395
Solo los partidos pueden decidir coaliciones y candidaturas comunes
derecho de los partidos políticos a la libre autodeterminación y el de

los militantes a la protección de sus derechos, dos derechos en ten-
sión que necesitan ser protegidos. El derecho de autodeterminación de
los partidos políticos implica, necesariamente, su derecho a escoger a
quiénes propondrán como sus candidatos. En México la ley no esta-
blece una forma única de seleccionar candidatos, pero sí obliga a los
partidos a notificar a la autoridad cuál será el método de selección, y,
una vez aceptado este proceso, están obligados a cumplir con las reglas
que ellos mismos se dieron. En este apartado se hablará del derecho de
los partidos políticos a decidir acerca de sus coaliciones y la presenta-
ción o no de candidaturas comunes, que en última instancia es una de
las especificidades de la libertad de los partidos a decidir a quién pre-
sentan en sus candidaturas. En este proceso de selección de candidatos
son los partidos políticos los que están obligados a presentar las candi-
daturas a la autoridad electoral.
Cuando alguien tenía la expectativa de ser candidato y no lo es, suele
usarse el jdc para alegar su derecho a serlo; el argumento más co-
mún es una violación de su derecho al sufragio en la forma pasiva, es
decir, su derecho a ser votado. Para entender mejor cuando hay una
violación del derecho al sufragio pasivo, tomaremos en cuenta las li-
mitaciones propias de este, ya que no es estrictamente un derecho uni-
versal en el mismo sentido en que podemos considerar el derecho de
asociación o la libertad de expresión.
En la tercera parte se hará una reflexión específica acerca de la po-
sibilidad o no de considerar esta una queja frívola para tomar una pos-
tura crítica respecto al papel del tepjf. Es un hecho que la disposición
del Tribunal de darle trámite a todas las quejas ha generado un cons-
tante proceso de ampliación de sus facultades. Una parte de la comple-
jidad del sistema electoral mexicano y de su hiperlitigiosidad se debe a
esta actitud del Tribunal, lo cual ha provocado también tensiones en-
tre el Poder Legislativo y el Poder Judicial, ya que el primero siente que
el segundo ha invadido sus facultades.
396
Presentación del caso
En el caso que nos ocupa, ST-JDC-343/2015, Juan José Arreygue Núñez

acude a buscar la protección de la justicia debido a que el Partido de la
Revolución Democrática (prd) no lo registró como candidato a la pre-
sidencia municipal de Álvaro Obregón, Michoacán. Su inconformidad
surge porque el 17 de febrero de 2015 el respectivo Comité Ejecutivo
Municipal aprobó la propuesta de su candidatura, la cual incluía la pla-
nilla correspondiente. El 25 de marzo el presidente interino del citado
Comité comunicó esta decisión al Comité Ejecutivo Estatal.
No obstante, el 9 de abril de 2015 el prd presentó ante el Conse-
jo General (cg) del Instituto Electoral de Michoacán las solicitudes de
registro de las planillas de candidatos para los ayuntamientos, y para
el caso de Álvaro Obregón registró al C. Arcadio Ortiz Ávila. En la se-
sión del cg del 19 de abril se declaró procedente la solicitud del prd.
Valga aclarar que en la misma sesión y mediante el mismo acuerdo1 se
aprobaron todas las candidaturas de todos los partidos para todas las
presidencias municipales que habrían de competirse en Michoacán en
las elecciones de 2015.
El 28 de abril el actor presentó la demanda de jdc, ya que consideró
que el prd había violado su derecho a ser votado; para reforzar su de-
manda, argumentó que el Comité Estatal del prd no debió haber cam-
biado la decisión del Comité Municipal; que al hacerlo, le fue negado
por parte del partido su derecho de audiencia, con lo que se le dejó en
una posición de indefensión, y que, en última instancia, el cg había fa-
llado al no vigilar que las estructuras internas del prd cumplieran con
lo establecido para sus procesos internos de selección de candidatos:
el actor considera que se designó indebidamente a Arcadio Ortiz

Ávila como candidato a presidente municipal en el ayuntamiento re-
ferido, porque previamente él había sido designado y la modificación
se realizó sin que se le hubiera respetado su garantía de audiencia; por
ende, se considera que el registro tampoco debió ser validado por la
autoridad electoral (ST-JDC-343/2015: 14).
1 Acuerdo CG-108/2015.
397
Alegó que esto era una violación de su derecho al sufragio pasivo.

Es importante resaltar que tanto el Partido del Trabajo (pt) como
el Partido Encuentro Social (pes) presentaron en candidatura común
a la presidencia municipal de Álvaro Obregón al quejoso Juan Carlos
Arreygue Núñez. El cg del Instituto Electoral michoacano validó su
candidatura en el mismo acto que las candidaturas presentadas por el
prd. Este no era afiliado a ninguno de los tres partidos; es decir, sin te-
ner militancia previa, los partidos lo invitaron como candidato, cues-
tión que está permitida por la ley y que suele ser una práctica frecuente
de los partidos políticos; en la jerga electoral mexicana se hace referen-
cia a estas candidaturas como “ciudadanas”.
Con base en lo anterior, el tepjf declaró infundado el agravio, ya
que no se podía alegar que el derecho de Arreygue Núñez a ser votado
hubiese sido violado cuando era reconocido por la autoridad electoral
como candidato para la elección y el municipio que él deseaba; la dife-
rencia era que lo postulaban dos partidos distintos al prd, al cual pre-
tendía exigirle que mantuviese su decisión previa de postularlo como
candidato y, con ello, forzarlo a presentar una candidatura común.
A juzgar por los resultados electorales, fue un candidato muy fuer-
te, con independencia del apoyo del partido del sol azteca. Arreygue
obtuvo 42.70 % de los votos (42.38 % del pt más 0.32 % del pes) y con
ello fue elegido presidente municipal de Álvaro Obregón, Michoacán.
El candidato del Partido Revolucionario Internacional-Partido Verde
Ecologista de México, su más cercano competidor, obtuvo 33.56 %, y el
prd, que participó sin alianza o candidatura común, solo obtuvo 10.56
por ciento.2
Para la reflexión que se abordará posteriormente en este texto acer-
ca de las limitantes del derecho a ser votado, es importante hacer del
conocimiento del lector que, de acuerdo con notas de prensa consulta-
das, Juan Carlos Arreygue Núñez, cuando se desempeñaba como pre-
sidente municipal, fue “acusado de ser el responsable de la muerte de
10 personas entre ellas tres menores de edad, que posteriormente fue-
ron calcinadas y abandonadas en el municipio vecino de Cuitzeo”.3 Se-
2 https://www.iem.org.mx/prep2015/tsuma_c3.htm. Consultada el 2 de abril de 2020.

3 https://expansion.mx/nacional/2016/08/04/perfil-el-es-el-alcalde-acusado-de-calcinar-a-
10-personas-en-michoacan. Consultada el 2 de abril de 2020.
398
gún el periódico El Universal, fue sentenciado a 270 años de cárcel por

el multihomicidio del 29 de julio de 2016.4 La nota de la revista Expan-
sión también hace referencia a un acelerado enriquecimiento del en-
tonces presidente municipal; si bien se establece que era reconocido
como ganadero en la región, la nota dice que hubo un incremento des-
proporcional en las cabezas de su ganado y alega la adquisición recien-
te de dos gasolineras. Excede a esta investigación indagar la veracidad
de los hechos referidos en la nota de prensa, pero sí es importante des-
tacar que fue juzgado por la justicia y se le encontró culpable por la
muerte y el calcinamiento de esas 10 personas; hoy compurga una sen-
tencia de 270 años de cárcel junto con cuatro policías municipales que
estaban bajo su mando, a quienes se les acusa de ser sus cómplices.
Estos lamentables acontecimientos abren una serie de interrogan-
tes que propician algunas reflexiones importantes para la vida electo-
ral mexicana. El proceso de selección de candidaturas en el caso que
nos ocupa comenzó en febrero de 2015, a escasos cuatro meses de la
desaparición de los 43 estudiantes de la escuela normal rural de Ayot-
zinapa. Ya en ese momento se tenían dudas fundadas, cuando no prue-
bas contundentes, de si José Luis Abarca, el presidente municipal de
Iguala, y su cónyuge tenían nexos con el crimen organizado presente
en la zona y habían sido partícipes de los hechos delictivos en comento.
Abarca llegó a la presidencia municipal apoyado por el prd en calidad
de candidato “ciudadano”. Es relevante incluir estos datos en el análi-
sis de la sentencia porque pueden darnos indicios de las razones por
las que el Comité Ejecutivo Estatal del prd no respetó la decisión del
Comité Ejecutivo Municipal y nominó como candidato a la presidencia
municipal a una persona diferente. Es un hecho que este último no pro-
testó ante la justicia contra la decisión del Comité Ejecutivo Estatal.
4 https://www.eluniversal.com.mx/estados/en-morelia-dictan-270-anos-de-prision-ex-
alcalde-por-multihomicidio. Consultada el 2 de abril de 2020.
399
A propósito de las tensiones entre derechos
La tensión que existe entre el reconocido derecho de los partidos polí-

ticos a la autodeterminación y la autorregulación con la protección de
derechos de los militantes ha sido objeto de estudio tanto de la ciencia
jurídica como de la ciencia política. En su origen, en el siglo xix, los par-
tidos eran asociaciones de ciudadanos, agrupaciones de autoorgani-
zación de la sociedad para la mejor defensa de sus intereses, protegidas
por el derecho de asociación; su organización y su funcionamiento de-
pendían, en todo caso, del derecho privado. Esto cambió de manera ra-
dical en la segunda mitad del siglo pasado; no solo sucedió en América
Latina; quizá los casos más emblemáticos sean los de Alemania e Italia
después de la Segunda Guerra Mundial. Los partidos políticos fueron
reconocidos en las constituciones como instituciones políticas indis-
pensables para la democracia, y se desarrollaron disposiciones legales
para normar su existencia y actuación. Su protección también impuso
la aprobación de normas que determinaran cuáles conductas eran acep-
tables y cuáles no. Gran parte de los países de América Latina han
aprobado reglas para obligar a ciertas prácticas consideradas democrá-
ticas, porque parten del supuesto de que mientras más democrática-
mente actúan los partidos en sus decisiones internas, mejor es la calidad
de la democracia en el respectivo país; a pesar de que no existe una prue-
ba empírica que compruebe esto, se acepta como verdad evidente en
casi toda América Latina (Freidenberg, 2019: 660).
La inclusión de los partidos políticos en los marcos normativos tra-
jo consigo la obligación de los estados de darles acceso a financiamien-
to público y algunas otras prerrogativas que permitieran garantizar su
existencia y una auténtica competencia, al menos entre dos partidos.5
En México el cambio se dio en el contexto del proceso de transición a la
democracia; con la reforma de 1977 se incorporaron los partidos
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum),
se les definió como entidades de interés público (es decir, son personas
jurídicas de derecho público) y se garantizó que todos tuvieran como
5 Después de la Segunda Guerra Mundial, Alemania e Italia aprobaron el financiamiento públi-

co a los partidos. En América Latina sucedió lo mismo en prácticamente todos los países en
los que hubo procesos de transición a la democracia.
400
prerrogativas acceso al financiamiento público y a los medios de co-

municación (art. 41).
La regulación de los partidos políticos acerca de su existencia, su
reconocimiento legal, su organización y cómo toman las decisiones
internas ha sido progresiva desde 1977 hasta 2014, año en que las
normas legales que regulan a los partidos dejaron de pertenecer al or-
denamiento de instituciones y procesos electorales,6 y se aprobó un
ordenamiento legal autónomo: la Ley General de Partidos Políticos. Es
preciso reconocer que a mayor regulación, menores serán los márge-
nes de libertad en las actuaciones internas de los partidos; es decir, ha
habido una disminución importante en el derecho a la autodetermina-
ción y autorregulación de los partidos políticos. En esta materia, como
en muchas otras áreas del derecho electoral, la legislación ha evolucio-
nado para adaptarse a decisiones previas del tepjf.
La reforma electoral de 1996 creó el juicio para la protección de los
derechos político-electorales al definir las facultades del Tribunal en la
Constitución (art. 99, fracción V). Con esta misma reforma se aprobó
la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral (lgsmime), y en ella, las especificaciones del mencionado
juicio que permite a cualquier persona impugnar los actos o las resolu-
ciones que afecten sus derechos constitucionales a votar, a ser votada
y de asociación política (artículo 80 de la lgsmime) (Fix, 2005: 78).
Este vehículo, en principio pensado para proteger a los ciudadanos de
las decisiones de la autoridad,7 rápidamente empezó a ser utilizado
por los militantes de los partidos políticos que se sentían agraviados por
decisiones internas de las cúpulas de sus propios partidos. No sin dis-
cusión, el tepjf dio cabida a estas demandas, lo que propició de facto
6 La Ley Federal de Organismos Políticos y Procesos Electorales (1977), el Código Federal Elec-
toral (1986) y el Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales (1990 y 2008); todos
tenían un apartado referente a los partidos políticos, el cual fue cada vez más voluminoso.
En la Ley Federal de Organismos Políticos y Procesos Electorales, eran parte del Título Pri-
mero, capítulos III a IX, con 54 artículos en total (19-73); en el Código Federal de Institucio-
nes y Procesos Electorales de 2008, el Libro Segundo estaba dedicado a los partidos políticos
y constaba de 81 artículos (22-103), y la Ley General de Partidos Políticos aprobada en 2014
consta de 97 artículos.
7 Se trataba de generar un medio de defensa cuando el Instituto Nacional Electoral le negaba a una
persona la credencial de elector o cuando, por alguna razón, no aparecía su nombre en el listado
nominal y, por tanto, a pesar de tener la credencial, no podía votar el día de las elecciones.
401
la ampliación de sus facultades y, más tarde, la aprobación de la juris-

prudencia 3/2003:8
El juicio para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano sí resulta jurídicamente procedente contra actos o reso-
luciones definitivas de los partidos políticos que sean susceptibles de
vulnerar irreparablemente los derechos político-electorales de sus
militantes o de otros ciudadanos vinculados directamente con ellos,
cuando no existan medios específicos para conseguir la restitución
oportuna y directa de esos derechos, a través de la impugnación de
algún acto o resolución concretos de una autoridad electoral.
Posteriormente, con la reforma de 2007, se recoge esta jurispru-

dencia para elevarla a un rango constitucional en el nuevo texto del
artículo 99. La nueva redacción de este artículo obliga, por un lado,
a los partidos a crear una instancia interna encargada de solucionar
las controversias de la militancia, y, por otro, a los militantes que se
sienten agraviados a recurrir primero a dicha instancia antes de acu-
dir al tepjf. La redacción de este artículo deja al desnudo la tensión
existente entre el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Los legislado-
res aceptaron que los jueces electorales ya habían legitimado su fa-
cultad de revisar las decisiones de las cúpulas partidarias; al agregar
que los militantes tenían la obligación de primero recurrir al órgano
interno del partido creado expresamente para ello, intentaron prote-
ger constitucionalmente su derecho a la autodeterminación. En térmi-
nos coloquiales, generaron una previsión para tener los mecanismos
suficientes para obligar a “lavar la ropa sucia en casa”.9
8 Hoy no vigente en virtud de un acuerdo general.

9 En este caso se aceptó que la Sala Toluca resolviera per saltum (sin la obligación de agotar
la instancia interna del partido y el tribunal local), porque los tiempos en campaña pueden
resultar determinantes en la protección del derecho a votar o ser votado.
402
Cuadro 1. Comparación del artículo 99 de la cpeum
Texto publicado en el Diario Oficial de la Texto publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 22 de agosto de 1996 Federación el 13 de noviembre de 2007
Art 99 [...] Art 99 [...]
Al Tribunal Electoral le corresponde resolver Al Tribunal Electoral le corresponde resolver
en forma definitiva e inatacable en los en forma definitiva e inatacable en los
términos de esta Constitución y según lo términos de esta Constitución y según lo
disponga la ley, sobre: disponga la ley, sobre:
V. Las impugnaciones de los actos y reso- V. Las impugnaciones de los actos y reso-
luciones que violen los derechos políticos luciones que violen los derechos políticos
electorales de los ciudadanos de votar, ser electorales de los ciudadanos de votar, ser
votado y de afiliación libre y pacífica para votado y de afiliación libre y pacífica para
tomar parte en los asuntos políticos del país tomar parte en los asuntos políticos del país
en los términos que señalen esta Constitu- en los términos que señalen esta Constitu-
ción y las leyes [...] ción y las leyes [...] Para que un ciudadano
pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal
por violaciones a sus derechos por el partido
político al que se encuentre afiliado, deberá
haber agotado previamente las instancias
de solución de conflictos previstas en sus
normas internas, la ley establecerá las
reglas y plazos aplicables [...]§
Fuente: Espinoza (2014: 12).
De acuerdo con Espinoza Toledo (2014: 23-24), son cuatro las hi-
pótesis principales por las que interviene el tepjf en decisiones inter-
nas de los partidos:
1) Cuando los estatutos violentan derechos políticos. 2) Cuando

se vulneran las garantías de los militantes. 3) Cuando las resolucio-
nes de los órganos partidistas de justicia no se apegan a derecho. 4)
Cuando los militantes no acatan normas aplicadas por los órganos
internos de justicia.
Las inconformidades con el proceso de nombramiento de candi-

datos claramente caerían en el segundo supuesto. Normalmente se
reclama que las reglas para los procesos de selección interna no son
democráticas, y que las decisiones se tomaron sin apego a las reglas
previamente aprobadas; de ahí deriva que quienes consideran que tie-
nen el derecho a que el partido presente su candidatura en un determi-
403
nado proceso electoral y no se hayan visto favorecidos por la decisión

del partido argumenten en tribunales que el partido viola su derecho a
ser votados. Hasta 2012, los partidos políticos en México tenían el mo-
nopolio de la presentación de candidaturas, pero la libertad de invitar
a personas no afiliadas a competir por un cargo de elección popular.
En este caso en particular, un ciudadano, no militante, aportó do-
cumentos que no fueron controvertidos por el partido, en los que hizo
constar que el Comité Ejecutivo Municipal lo había designado candi-
dato a la presidencia municipal de Álvaro Obregón. Posteriormente, el
Comité Ejecutivo Estatal, sin habérselo hecho saber con anticipación,
no lo registró frente a la autoridad electoral, es decir, desconoció el
compromiso de la instancia municipal.
Ya hemos establecido que Arreygue, el quejoso, fue registrado
por otros dos partidos como candidato, cuestión que avaló la autori-
dad electoral. Con base en ello, resulta evidente que el prd no estaba
violando su derecho a ser votado. El Tribunal Electoral constató lo
anterior por medio del informe circunstanciado presentado por el
partido; huelga decir que el agraviado se cuidó de no hacer esto del
conocimiento del juez.
El prd argumentó en su informe circunstanciado que él no regis-
tró a Arreygue como candidato, porque el ciudadano había tomado la
determinación de ser postulado por el pt y el pes, y el prd no había
convenido presentar una candidatura en común ni había propiciado
una alianza con dichos partidos. El partido argumentó, con razón, que
el quejoso no es la persona facultada para realizar alianzas políticas o
electorales; de acuerdo con los estatutos del partido, solamente el Co-
mité Ejecutivo Estatal está facultado para ello. Aducen, además, que la
libertad de decidir con quién hacen alianzas o presentan candidaturas
comunes es parte irrenunciable de su derecho a la autodeterminación
y que no existe norma alguna que obligue al partido político a realizar
o convenir una candidatura común (ST-JDC-343/2015: 24-25).
A partir de los alegatos del prd, el magistrado Silva Adaya estable-
ció que los requisitos para presentar candidaturas en común son los
siguientes:
1. La existencia de la manifestación de la voluntad de los partidos

políticos para presentar candidaturas comunes, acorde con reglas
previstas en un convenio y/o acuerdo;
404
2. Los partidos que pretenden registrar candidatos en común, no de-

ben formar coalición en la demarcación electoral donde aquél será
electo;
3. Las candidaturas comunes deberán coincidir en la totalidad de la
integración del ayuntamiento, y
4. Presentar la documentación correspondiente, entre la que se
encuentra aquella con la que se acredite la aceptación de la can-
didatura en relación con cada uno de los partidos postulantes
(ST-JDC-343/2015: 24).
Las candidaturas comunes están permitidas desde la cpeum hasta

los ordenamientos locales y los acuerdos y lineamientos tomados por
el Consejo General para esta elección en particular. Cuando los par-
tidos políticos deciden presentar una candidatura común, están obli-
gados a presentar un convenio o acuerdo por escrito a la autoridad
administrativa. En el caso en comento, no había tal manifestación.
No hay duda alguna de que el principio de autodeterminación y
autoorganización de los partidos políticos deja en ellos y solo en ellos
la decisión de presentar una candidatura común o de formar una alian-
za electoral.
Para el registro de candidaturas comunes y en orden de prelación,

el primer requisito sine qua non es la aceptación de los partidos po-
líticos [...]. La voluntad del candidato sólo se requiere para cerrar el
círculo en la presentación común de la candidatura, no para activarlo
(ST-JDC-343/2015: 22-23).
El Tribunal arriba, así, a la única conclusión lógica; ni los militantes

ni, mucho menos, un (pretendido) candidato externo pueden obligar a
dos o más partidos políticos a postularlo por medio de una candidatu-
ra común si los órganos de decisión de ambos partidos no han decidi-
do previamente seguir ese curso de acción.
Respecto a la violación del derecho a ser votado, habría que enten-
der que tanto el sufragio activo como el pasivo aceptan ciertas restric-
ciones o exigen el cumplimiento de algunas condicionantes sin que
esto necesariamente se considere violatorio de los derechos fundamen-
tales o antidemocrático (Fix, 2005). Se acepta como válido que las res-
tricciones al voto pasivo sean mayores que las que el derecho impone
al voto activo, y este último también tiene limitantes jurídica y políti-
camente aceptadas; es indispensable entender cuáles son sus límites,
405
para poder dimensionar cuándo estamos hablando de una violación de

un derecho y cuándo simplemente la o el ciudadano no cumple los re-
quisitos para poder ostentar una candidatura a un puesto de elección
popular. Si bien es claro que todos los derechos tienen limitaciones,
en el caso del derecho a ser votado, derecho al sufragio pasivo, esto es
todavía más claro; en este sentido se puede afirmar que no es un de-
recho universal que pueda ser reclamado por cualquier persona, en
cualquier momento o en cualquier lugar, como sí lo son la libertad
de expresión, la libertad de asociación o, en su caso, la libertad de
tránsito.
Por medio del derecho comparado podemos constatar que no hay
legislación electoral en el mundo que no imponga ciertas restricciones
al derecho a ser votado. Para poder ejercer el derecho pasivo al voto,
como mínimo hay que poseer el derecho al voto activo. Normalmente
se añade el requisito de tener cierta clase de ciudadanía; por ejemplo,
es común negar a los extranjeros naturalizados el derecho a ser vota-
dos. En algunos países, para ciertos puestos se requiere ciudadanía de
origen; es el caso de México para la mayoría de los puestos de elección
popular. La edad requerida para ser elegido suele variar de acuerdo
con el puesto al que la persona quiere postularse; una revisión de las
legislaciones latinoamericanas arroja que para ser candidato a la asam-
blea popular se requiere menos edad que para buscar un puesto en el
Senado o la Presidencia. Otra restricción común es exigir la vincula-
ción con la entidad en el caso de las gubernaturas, el distrito electoral
o el municipio en cuestión.10 Algunas legislaciones latinoamericanas
todavía exigen cierto grado de instrucción para determinados pues-
tos; poseer determinados medios económicos; no ser ministro de culto
o estado seglar, o la obligación de estar afiliado a un partido políti-
co. También hay requisitos negativos, es decir, ciertas condiciones que
pueden hacerlo a uno inelegible; por ejemplo, estar condenado a pe-
nas privativas de la libertad; ocupar otros cargos de elección popular,
y tener parentesco o pertenecer a las fuerzas armadas o de seguridad
(Aragón y Matía, 2019).
En el caso de América Latina, solo México y El Salvador agregan
el requisito de tener una vida honesta. La cpeum exige a todos los
10 A veces se pide pertenencia por nacimiento o bien por estar domiciliado cierto número de
años en la demarcación geográfica por la que se quiere competir.
406
mexicanos tener un modo honesto de vivir (art. 34). De acuerdo con

Aragón y Matía, este requisito no parece razonable porque genera in-
seguridad jurídica, entre otras cosas, debido a que es de dif ícil proban-
za, y, en todo caso, tampoco se establece sobre quién recae la carga de
la prueba; parece ser una cuestión que se reduce a la apreciación de un
tercero (Aragón y Matía, 2019: 242).
Este condicionamiento merece una especial reflexión en torno al
caso analizado, por los hechos que sucedieron cuando el quejoso es-
tuvo en el cargo. No se parte de una postura crítica respecto a la ac-
tuación del partido ni, mucho menos, al proceder de los jueces en este
asunto en particular; solo se presentan algunas preguntas que pueden
propiciar la reflexión acerca de la responsabilidad que tienen las diri-
gencias de los partidos cuando dan su aval a un candidato. ¿Tienen o
no la obligación de cerciorarse de que los candidatos que presentan
tienen un modo honesto de vivir? ¿Qué significa esto? ¿Cómo puede
implementarse, sin violar la presunción de inocencia, el derecho a un
debido proceso o cualquier otro derecho fundamental?
Estas preguntas han cobrado relevancia en el México del siglo xxi
por el crecimiento de la presencia del crimen organizado, especial-
mente en comunidades rurales. Siguiendo el mismo tren de razona-
miento, habría que delimitar la responsabilidad de los jueces para
aceptar como válida la negativa de un partido a otorgar una candidatu-
ra por estos motivos. ¿Tenía el prd indicios de una posible conexión de
Arreygue con el crimen organizado? De ser así, ¿podía haber hecho al-
go en términos jurídicos más allá de negarle la candidatura? ¿Qué tipo
de escrutinio podría obligar a los partidos políticos cuando le dan su
respaldo a un candidato? Es innegable que el prd pagó un costo políti-
co importante por haber apoyado la candidatura de José Luis Abarca a
la presidencia municipal, pero la pregunta es más compleja y se mue-
ve en el pantanoso terreno de lo contrafáctico: si hubiesen detenido a
Abarca por conocer de sus nexos con el crimen organizado, ¿estarían
vivos esos 43 estudiantes? Es importante reconocer la complejidad del
tema, y por lo mismo es dable suponer que para el prd era más sencillo
negarle la candidatura sin mayor argumentación que tratar de justifi-
car que tenía “sospechas fundadas” de ciertas conductas que permitie-
ran demostrar que el personaje en cuestión no tenía un modo honesto
de vivir. Quizá, entonces, habría que preguntarse si tiene algún sentido
mantener en la Constitución esa disposición decimonónica.
407
¿Hay excesos en las actuaciones

de la Federación?
Llama la atención la decisión de Juan José Arreygue Núñez de impugnar

la determinación del prd si su propósito de ser candidato había queda-
do satisfecho. Posiblemente pensó que tendría mayor fortaleza si con-
taba con el respaldo del prd. Lo que ahora interesa es preguntarse si
cuando el tepjf se percató de este hecho tenía la posibilidad de sobre-
seer el caso por haberse quedado sin materia; ¿se puede considerar que
esta era una queja frívola?
El magistrado Silva Adaya resuelve el fondo del caso para estable-
cer que los únicos actores facultados para impulsar una candidatura en
común son los partidos políticos, y no así quienes tienen pretensiones
de ser los postulados. Introduce con ello un elemento de mayor clari-
dad a los alcances del derecho a la autodeterminación de los partidos
políticos para tomar sus decisiones al momento de postular candida-
turas. Sin embargo, en este caso la decisión de la sentencia parece ser
la única consecuencia lógica que puede derivarse de la lectura sistemá-
tica de las normas electorales vigentes.
No existe crítica alguna respecto a la argumentación y el resulta-
do de esta sentencia en particular; se trata de abordar dos preocupa-
ciones de más largo aliento. En primer lugar, la actitud tan proactiva
del Tribunal Electoral ha tenido dos consecuencias importantes: ha si-
do un factor esencial en el incremento cuantitativo y cualitativo de la
normatividad electoral, lo cual, a su vez, ha propiciado una cierta ten-
sión entre el Poder Legislativo y el Poder Judicial; aquel resiente una
verdadera usurpación de facultades por parte de este. En segundo lu-
gar, a partir de lo anterior habrá que reflexionar en torno a la resisten-
cia de los magistrados del Tribunal Electoral de reconocer la frivolidad
de un buen número de quejas; su disposición de dar trámite a todas las
impugnaciones puede ser un factor importante que ha dificultado su
consolidación.
El magistrado ponente cita en la sentencia partes importantes de la
exposición de motivos de la reforma constitucional de 2007. Si bien la
mención es extensa, refleja claramente la tensión existente entre el Po-
der Legislativo, y en última instancia los partidos políticos, y el tepjf,
408
el Poder Judicial. Dos fueron las principales causas de molestia de los

legisladores en ese proceso, y por ello las reformas introducidas tenían
el propósito de acotar la facultad de interpretación del Tribunal. Una
de ellas fue la anulación de las elecciones; la molestia surgió, de ma-
nera directa, después de la invalidación de la elección de gobernador
de Tabasco en 2000, fecha en la que el Tribunal inventó la denominada
“causal abstracta”. A fin de contener al Tribunal, el Constituyente Per-
manente estableció en el artículo 41 de la cpeum que para anular una
elección debía haber una causal expresa en la ley electoral; esto mere-
ce otro análisis que rebasa los alcances de este artículo.
La otra causa de molestia fueron las decisiones del Tribunal me-
diante las cuales ampliaron, de manera indubitable e incontenible, la
facultad de intervenir directamente en las decisiones de los partidos.
La modificación anteriormente analizada en el artículo 99 constitucio-
nal buscó amarrar las manos al Tribunal para fortalecer el derecho de
autodeterminación de los partidos políticos.
Al respecto cabe destacar que en el dictamen de la Cámara de Sena-

dores, relativa al proceso que dio origen la reforma constitucional
de dos mil siete, en la que se incorporó el párrafo tercero de la base
I del artículo 41 constitucional, se observa el alcance o finalidad del
concepto de respeto a la autodeterminación, con relación a los proce-
dimientos internos de los partidos políticos, tal como se advierte de
la parte destacada de dicho documento, el cual es del tenor siguiente:
“La adición de un tercer párrafo en la Base I del mismo artículo
41, para delimitar la intervención de las autoridades electorales en la
vida interna de los partidos políticos a lo que señalen la Constitución
y la ley, se considera de aprobar en virtud del propósito general que
anima la reforma en el sentido de consolidar un sistema de partidos
políticos que cuente con un marco legal definido.
Al respecto, la iniciativa propone la siguiente redacción:
“Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los
asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen
esta Constitución y la ley.”
Las Comisiones Unidas consideran que es de aprobarse por lo si-
guiente: la extrema judicialización de los asuntos internos de los par-
tidos políticos es un fenómeno negativo para la democracia mexicana;
son varias las causas de tal fenómeno, pero quizá la más importante
sea la continuada práctica de la autoridad jurisdiccional federal de
realizar la interpretación de las normas constitucionales y legales en
materia de vida interna de partidos, situación que ha derivado en la
indebida práctica de sustituir la ley dictada por el Poder Legislativo
409
a través de sentencias emitidas por las salas del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación, que dan lugar a una compleja
y vasta jurisprudencia en la materia, que a su vez retroalimenta la
judicialización de la política a extremos cada vez mayores. Ésa no fue
la intención ni el espíritu de la reforma electoral de 1996, que instauró
el Tribunal Electoral y definió sus facultades y competencias.
La propuesta en comento dará lugar a la reforma de la ley se-
cundaria, a fin de perfeccionar la obligación de los partidos políticos
de contar, en sus propias normas y en sus prácticas cotidianas, con
órganos internos para la protección eficaz y expedita de los derechos
de sus afiliados, sin dilaciones ni subterfugios que hagan nugatorio
el ejercicio de los derechos de los militantes (ST-JDC-343-2015:
19-20).§
La justicia electoral en México es producto del proceso de tran-

sición a la democracia. Hasta 1986, las inconformidades con la actua-
ción de la autoridad eran resueltas por la autoridad (Comisión Federal
Electoral) o por la Cámara de Diputados. Huelga decir que las oposi-
ciones y los ciudadanos en realidad estaban indefensos. Anteceden-
tes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación fueron
un tribunal administrativo11 dependiente del Poder Ejecutivo y el Tri-
bunal Federal Electoral (Trife).12 La reforma político-electoral de 1996
creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que,
como su nombre indica, incorpora el órgano jurisdiccional al Poder
Judicial de la Federación. Esta reforma, además, facultó a la scjn para
determinar la constitucionalidad de las leyes electorales mediante la
acción de inconstitucionalidad. Esta misma reforma estableció el siste-
ma de medios de impugnación que dio lugar a la Ley General del Sis-
tema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la cual tiene
como objetivo asegurar los principios de constitucionalidad y legali-
dad de las resoluciones de la autoridad electoral (Nava, 2017: 519). No
hay duda de que la existencia de un sistema fuerte de justicia ha sido
un elemento clave en la construcción de una democracia electoral; la
pregunta que requiere hilar más fino es: ¿hay un abuso por parte de los
justiciables de los medios de impugnación?
11 Tribunal de lo Contencioso Electoral (1987-1990).
12 1990-1996.
410
Por medio de las reformas legales y constitucionales que han ido

modelando nuestro sistema electoral, se ha optado por un diseño insti-
tucional de un tribunal que pudiéramos definir como fuerte y poderoso:
Tiene facultades equivalentes a las de un tribunal constitucional

especializado en materia electoral, pues tiene la última palabra en
esa materia y es también el órgano responsable de salvaguardar los
derechos políticos de los ciudadanos [...] sus decisiones no son re-
visables por la Suprema Corte de Justicia y en algunos casos tienen
carácter general [...] los magistrados que la integran [la Sala Superior
del tepjf] tienen la responsabilidad de ser los garantes últimos del
sistema electoral —y, por ende, de la democracia— en México (López
y Salazar, 2016: x).
La justicia electoral y su jurisprudencia han tenido en México un

papel protagónico en la evolución del muy complejo derecho electoral
mexicano; los jueces electorales han sido partícipes activos de la de-
finición y la constante redefinición de los derechos de participación
política de las y los mexicanos (Fix, 2005; Nava, 2017; Orozco, 2019;
Salazar, 2011). La dinámica jurisprudencial, generada a partir de la in-
terpretación de los textos normativos por los tribunales electorales, ha
precedido, en muchas ocasiones, reformas constitucionales y legales.
Ante vacíos legales reales o imaginarios, los jueces han expandido su
ámbito de cobertura;13 en palabras de Orozco,
se advierte cierta sobrerreglamentación de la materia, en ocasiones

compleja y farragosa, todo lo cuál dificulta la comprensión del res-
pectivo régimen contencioso electoral, incluso para el especialista
(Orozco, b 2016: 1194).
Con el afán de garantizar los derechos de los mexicanos a elecciones

libres, competidas y auténticas, han creado múltiples restricciones y
nuevas obligaciones, lo mismo a la autoridad administrativa, a los par-
tidos políticos, a los candidatos, a los medios de comunicación y a la
13 Por solo citar tres ejemplos, la anulación de la elección de Tabasco (en 2000), por lo que en ese
momento se llamó causal abstracta; la serie de requisitos que se han impuesto a los partidos
políticos para que puedan incluir menores de edad en sus promocionales, y, por supuesto, el
caso que nos ocupa: la facultad de revisar las decisiones acerca de la vida interna de los parti-
dos políticos.
411
ciudadanía en general. En no pocas ocasiones, en nombre de los prin-

cipios constitucionales, han generado situaciones de incertidumbre
legal al establecer sanciones por conductas que no se encontraban ex-
plícitamente tipificadas con anterioridad (Marván, 2019).
Se le atribuye a Charles Evans Hughes (1862-1948), quien fuera
presidente de la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos de Amé-
rica, la frase “Vivimos bajo una Constitución, pero la Constitución es
lo que los jueces dicen que es”. En el caso de la justicia electoral, esto
es particularmente cierto en México; los jueces electorales han sido
proclives a aceptar casi cualquier impugnación que hace cualquier ac-
tor del ámbito electoral. A pesar de que la ley tiene previsiones para
el desechamiento de las quejas frívolas, rara vez se atreven a hacerlo.
Esto ha generado una espiral impugnativa dif ícil de contener y que,
desde la perspectiva de algunos estudiosos, puede provocar perjuicios
importantes en la democracia mexicana.
Si bien es dif ícil afirmar que un juez se ha excedido en la protección
de los derechos político-electorales de las y los ciudadanos, también es
menester reconocer que en materia electoral los jueces no toman en
cuenta que los quejosos han aprendido a utilizar a la autoridad ju-
risdiccional como un instrumento más en la lucha por el poder polí-
tico: inventan faltas que no están previamente tipificadas; invocan los
principios constitucionales para alegar la falta de legitimidad de
ciertas acciones o actitudes porque saben que no pueden argumentar
acerca de su legalidad; utilizan los medios de impugnación como parte
de una estrategia general que intenta estorbar a sus contrincantes en la
lucha por el poder; conocen de la magnánima disposición de los jueces
para aceptar las quejas; tienen incentivos para inventar faltas porque
no existen consecuencias negativas para quienes caen en este tipo de
conductas. Ningún juez en México se ha planteado seriamente sancio-
nar a los quejosos por la utilización abusiva de los medios de impug-
nación en materia electoral.
Mucho se ha escrito ya en torno a las consecuencias que ha tenido
en México la no aceptación de la derrota y los dividendos políticos que
puede dejar el uso del argumento del fraude. A pesar de que las leyes
exigen que los quejosos presenten pruebas, estos conf ían en que la au-
toridad admitirá las quejas aun cuando no se cumpla con este requi-
412
sito. Hay ejemplos concretos en los que candidatos y partidos buscan

ganar en tribunales lo que no pudieron ganar en las urnas; también es
plausible demostrar que el argumento del fraude resulta un discurso
políticamente redituable mediante el cual los candidatos derrotados
justifican frente a sus votantes y clientelas que no fueron ellos quienes
perdieron, sino que el triunfo les fue arrebatado injustamente. Los jue-
ces no han querido reconocer que las impugnaciones son parte de un
cálculo racional de los actores para obtener ventajas indebidas.
Dif ícilmente los jueces desechan quejas por frívolas; pareciera
que temen ser acusados por los actores políticos de fallar en la pro-
curación de la justicia y de no garantizar a la ciudadanía sus derechos
político-electorales. Mediciones internacionales revelan que en Mé-
xico ha incrementado en la última década la desconfianza hacia los
partidos políticos y las autoridades electorales. Es momento de pre-
guntarse si la hiperlitigiosidad mexicana, especialmente después de la
reforma de 2007, puede estar jugando un papel muy importante en es-
te proceso, en particular porque la consecuencia última es una pérdida
de legitimidad de la democracia como único medio de acceso al poder.
Fuentes consultadas
Aragón, M. y Matía, F. J. (2019). “Derecho electoral: Sufragio activo y

pasivo”, en Nohlen, Valdés y Zovatto (Compiladores). (2019). De-
recho electoral latinoamericano. Un enfoque comparativo. Fondo
de Cultura Económica, unam, iij-unam, ine, idea Internacional,
México.
Espinoza, R. (2014). Protección de los derechos de los afiliados a partidos
políticos. tepjf, México.
Fix Fierro, H. (2005). Los derechos políticos de los mexicanos. Un ensayo
de sistematización. Colección Cuadernos de divulgación sobre as-
pectos doctrinarios de la justicia electoral #8. tepjf, México.
Freidenberg, F. (2019). “Democracia interna en los partidos políticos”,
en Nohlen, Valdés y Zovatto (Compiladores). (2019). Derecho elec-
toral latinoamericano. Un enfoque comparativo. Fondo de Cultu-
ra Económica, unam, iij-unam, ine, idea Internacional, México.
413
López Ayllón, S. y Salazar, P. (2016). “Presentación”, en Concha, H. y

López, S. La (in)justicia electoral a examen. unam, iij, cide,
México.
Marván, M. (2019). “No hubo quien dijera el emperador va desnudo”, en
De la Mata, F., Gómez, M. y Loza, N. Justicia electoral y derechos
humanos. Incidencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. tepjf, México.
Nava, S. (2017). “La evolución de la justicia electoral en México”, en Ugal-
de, L. C. y Hernández, S. (Coordinadores). (2017). Fortalezas y de-
bilidades del sistema electoral mexicano. Integralia. tepjf (versión
electrónica), México. https://www.te.gob.mx/publicaciones/sites/
default/files//archivos_libros/Fortalezas%20y%20debilidades%20
del%20sistema%20electoral%20mexicano.%20Perspectiva%20
federal%20y%20local.pdf. Consultada el 15 de abril de 2020.
Orozco, J. de J. (a 2019). “Lo contencioso electoral/la calificación elec-
toral”, en Nohlen, Valdés y Zovatto (Compiladores). (2019). De-
recho electoral latinoamericano. Un enfoque comparativo. Fondo
de Cultura Económica, unam, iij-unam, ine, idea Internacional,
México.
. (b 2016). “Comentario al artículo 99” en Derechos del pueblo mexi-
cano. México. México a través de sus constituciones. Cámara de Di-
putados, Senado de la República, scjn, tepjf, ine, cndh, unam,
iij, M. A. Porrúa, México.
Salazar, U. P. (2011). Garantismo espurio. Fontamara, México.
Ugalde, L. C. y Hernández S. (Coordinadores). (2017). Fortalezas y de-
bilidades del sistema electoral mexicano. Integralia. tepjf (versión
electrónica), México. https://www.te.gob.mx/publicaciones/sites/
default/files//archivos_libros/Fortalezas%20y%20debilidades%20
del%20sistema%20electoral%20mexicano.%20Perspectiva%20
federal%20y%20local.pdf. Consultada el 15 de abril de 2020.
414
Candidaturas
comunes
Caso transferencia indebida
de votos en una candidatura común
Claudia Elizabeth Hernández Zapata*
1) Hechos
En el marco del proceso electoral local 2017-2018 en el Estado de Mé-

xico, los partidos Revolucionario Institucional (pri), Verde Ecologista
de México (pvem) y Nueva Alianza convinieron formar una candida-
tura común para postular candidatas y candidatos a diputados locales
por el principio de mayoría relativa en 15 distritos.
Inconformes, los partidos Acción Nacional (pan), Morena y del
Trabajo (pt) impugnaron, ante el Tribunal Electoral del Estado de Mé-
xico, el registro de la candidatura común sobre la base de que el Insti-
tuto Electoral local se limitó a revisar el cumplimiento de los requisitos
previstos en el artículo 77, incisos e y g, del Código Electoral del Esta-
do de México, de forma cuantitativa y no cualitativa, por lo que aceptó
un convenio que constituye un fraude a la ley, en el que se pactó reali-
zar una distribución de votos desproporcionada entre el pri y los par-
tidos pvem y Nueva Alianza.
* Secretaria de estudio y cuenta de la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, adscrita a la ponencia del magistrado Juan Carlos Silva Adaya.
417
Caso transferencia indebida de votos en una candidatura común
Al respecto, el Tribunal local resolvió que los agravios eran ino-

perantes, porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya había
analizado en la legislación electoral de varios estados de la república
mexicana, incluido el Estado de México, el tema relativo a la transfe-
rencia de votos en los convenios de candidaturas comunes, así como
el supuesto fraude a la ley, en las acciones de inconstitucionalidad
54/2017 y acumuladas; 50/2016 y acumuladas; 103/2015, y 59/2014, lo
cual, además, adquirió el carácter de jurisprudencia.
En contra de esa determinación, Morena y el pt impugnaron la re-
solución local ante la Sala Regional Toluca.
Los partidos actores consideraron que el Tribunal local comprendió

indebidamente la litis, realizó un análisis deficiente de los argumen-
tos planteados y omitió llevar a cabo el control de constitucionalidad y
convencionalidad solicitado.
Sustancialmente, porque no se planteó la inconstitucionalidad de
lo dispuesto en el artículo 77 del Código local, sino que el cuestiona-
miento iba dirigido a controvertir los porcentajes que los partidos pri,
pvem y Nueva Alianza pretendieron llevar a cabo en el convenio de
candidatura común, es decir, la controversia versó acerca de la distor-
sión o falta de correlación entre la distribución de los votos y las can-
didaturas asignadas en el convenio.
3) Resolución de la Sala Regional Toluca
En primer lugar, la Sala Regional Toluca determinó que no era proce-

dente que un órgano jurisdiccional local realice, de nueva cuenta, un
análisis de constitucionalidad de una norma ―por medio de un ejerci-
cio de ponderación― al momento de su aplicación si ya existe un aná-
lisis y un pronunciamiento por parte de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación (scjn).
En ese sentido, sostuvo que basta con que la Suprema Corte realice
un análisis de constitucionalidad y determine la validez de un precepto
418
legal para que los demás operadores jurídicos atiendan esa decisión,
sobre todo si se trata de consideraciones que integraron jurispru-
dencia. Lo anterior, a efectos de evitar múltiples y, quizá, contrarios
estudios de constitucionalidad acerca de un mismo tema.
La Sala precisó que las consideraciones de la scjn que motivan los
resolutivos de las sentencias aprobadas, cuando menos, por mayoría
de ocho votos, respecto de acciones de inconstitucionalidad, constitu-
yen jurisprudencia obligatoria para todos los órganos jurisdiccionales,
tanto federales como locales, sin importar su materia.
Por ello, en el presente caso jurídicamente no era posible que el Tri-
bunal local realizara un nuevo análisis de constitucionalidad del tema
de candidaturas comunes, aun tratándose de la aplicación directa de
lo dispuesto en el artículo 77, inciso e, del Código Electoral del Estado
de México, al ser un tema resuelto por la scjn en la acción de incons-
titucionalidad 50/2016 y acumuladas.
Sin embargo, señaló que lo apuntado no impedía la posibilidad de
que los partidos políticos pudieran impugnar, de ser el caso, la indebi-
da aplicación de una norma que ha sido declarada constitucional, co-
mo puede ser el registro de un convenio de candidatura común por el
incumplimiento de algún requisito legal, es decir, por vicios propios.
Con esas consideraciones, la Sala Regional Toluca no compartió la
resolución del Tribunal local, en tanto que no se encontraba en el su-
puesto de tener que realizar, de nueva cuenta, un análisis de consti-
tucionalidad y convencionalidad, sino que debió analizar si la forma
en que se distribuyen los votos en el convenio de candidatura común
guardaba congruencia con la preceptiva constitucional y legal.
En consecuencia, declaró fundado el agravio consistente en que el
Tribunal Electoral del Estado de México comprendió indebidamente la
litis y, en plenitud de jurisdicción, la Sala Regional analizó si el Institu-
to Electoral del Estado de México omitió considerar que el ejercicio de
derecho constitucional a la autodeterminación por los partidos políti-
cos nacionales o locales no tiene un carácter absoluto o incondiciona-
do, sino que está sujeto a la observancia de otros derechos y principios
que derivan del sistema jurídico nacional.
La franca desproporción entre los efectos que genera un conjunto
de votos si se le compara con los que derivan de otro conglomerado de
419
Caso transferencia indebida de votos en una candidatura común
votos, en ninguna circunstancia, puede considerarse como congruen-

te o consonante con las reglas del sistema nacional electoral. Además,
señaló que la autonomía de la voluntad partidistas no puede vulnerar
los derechos humanos, los cuales son indisponibles e irrenunciables y
tampoco puede subvertir ciertos principios constitucionales, como el
carácter representativo, democrático y auténtico del Estado nacional,
mucho menos avasallar el contenido de normas de orden público y ob-
servancia general. Es decir, la Sala Regional precisó que no se pueden
generar o realizar interpretaciones artificiosas que den lugar a repre-
sentaciones ficticias, lo cual ocurre cuando un conjunto de votos da
lugar a una mayor representación en relación con otros que pertene-
cen al mismo sistema.
Los partidos integrantes de la candidatura común convinieron lo si-
guiente:
1) La postulación de candidatos y candidatas a diputados locales por

el principio de mayoría relativa sería en 15 distritos electorales.
2) De las 15 candidaturas (100 %), 13 le corresponden al pri (86.66 %
del total de candidaturas); 1 al pvem (6.66 % del total de candida-
turas) y 1 a Nueva Alianza (6.66 % del total de candidaturas).
3) Del total de votos válidos emitidos en los 15 distritos (100 %), 40 %
correspondería al pri, 30 % al pvem, y 30 % a Nueva Alianza.
Por lo tanto, en el caso del pri, 40 % de los votos equivalía a 13 can-

didaturas, lo que significó que, por cada 10 % de la votación, le corres-
ponderían aproximadamente 3 candidaturas, en tanto que, tratándose
del pvem y Nueva Alianza, 30 % de los votos equivalía a una candidatu-
ra, lo que se traduce en que por cada 10 % de la votación les correspon-
dería un tercio de 1 candidatura, respectivamente.
De lo anterior, era evidente que no existía una relación lógica entre
la distribución de votos y su equivalencia en candidaturas entre el pri,
por una parte, y el pvem y Nueva Alianza, por otra. Es decir, la diferen-
cia entre 40 y 30 % tan solo es de 10 %, por lo que si una candidatura
equivalía a 6.66 %, lo lógico era que la diferencia de candidaturas entre
el primer partido y los segundos fuera de una candidatura; sin embar-
go, ello no aconteció en la especie.
420
En consecuencia, la Sala Regional Toluca revocó la resolución im-

pugnada, así como el acuerdo de registro de la candidatura común, y
dejó a salvo los derechos de los partidos políticos asociados para que,
en caso de seguir siendo su voluntad asociarse, modifiquen el convenio
de candidatura común, en la parte estrictamente necesaria, para que
exista una correspondencia lógica entre la distribución de los votos y
la designación de candidaturas.
421
Candidaturas comunes.
La correlación entre votos y curules
en el convenio respectivo
Introducción
Las candidaturas comunes y las coaliciones en México son alianzas po-

líticas temporales que se forman durante los procesos electorales con la
finalidad de que dos o más partidos políticos se unan para postular a las
mismas candidaturas a determinados cargos de elección popular. Sin
embargo, cada una de estas figuras tienen características y efectos ju-
rídicos diferentes, por lo que dependerá del fin político-electoral que
tengan los institutos políticos para que determinen la forma de su parti-
cipación en un proceso electoral.
Ambas formas de alianza política, además de satisfacer requisitos
legales para su conformación y registro, deben respetar determinados
derechos y principios constitucionales que buscan proteger nuestro
régimen democrático y nuestro sistema electoral con la finalidad de
que lo pactado en sus respectivos convenios resulte válido.
En la sentencia dictada por la Sala Regional del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (tepjf), correspondiente a la quinta
circunscripción plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México,
en el juicio de revisión constitucional electoral ST-JRC-3/2018 y su
acumulado ST-JRC-4/2018, se fijó un criterio importante respecto a la
validez jurídica de lo pactado por los institutos políticos en un conve-
nio de candidatura común.
423
Dicho criterio hace referencia a la correlación que debe existir entre

el porcentaje de votación y el de curules que le corresponderán a cada
partido político, lo cual si bien no se encuentra previsto expresamente
en la ley aplicable como requisito de validez de la candidatura común,
lo cierto es que su implementación por la Sala Regional Toluca derivó
de una interpretación sistemática y funcional de la normativa electo-
ral, así como de la aplicación de los principios constitucionales, de ahí
que resulte importante analizar los argumentos y fundamentos jurídi-
cos de la Sala Regional.
Para analizar dicho criterio, una vez que se fije el contexto y el re-
sumen de la sentencia en estudio, será necesario precisar la regulación
y los criterios sustentados por la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción (scjn) y la Sala Superior del tepjf en relación con las candidatu-
ras comunes y las coaliciones, pues resulta necesario tener claras las
diferencias entre ambos tipos de alianza, ya que ello nos permitirá en-
tender los principios que son aplicables a ambas figuras y el por qué en
los convenios de candidatura común debe existir una proporción lógi-
ca entre la votación (voluntad ciudadana) y las curules (representación
de esa voluntad en los cargos de elección popular), como se determinó
en la sentencia, lo cual no se exige en las coaliciones electorales.
Contexto y resumen de la sentencia
En el proceso electoral de 2018 en el Estado de México, el Instituto

Electoral del Estado de México (ieem) aprobó el convenio de candida-
tura común celebrado entre los partidos políticos Revolucionario Ins-
titucional (pri), Verde Ecologista de México (pvem) y Nueva Alianza
para postular candidatas y candidatos a las diputaciones locales por el
principio de mayoría relativa en 15 de los 45 distritos electorales que
componen la entidad federativa.
El referido convenio fue impugnado ante el Tribunal Electoral del
Estado de México (teem) por otros dos partidos, al considerar que su
aprobación constituía un fraude a la ley, pues su objeto era la transfe-
rencia o distribución de votos desproporcionada entre sus integrantes,
toda vez que el partido con mayor representación cedió sus votos a los
otros dos con menor representación. En opinión de los quejosos, eso
424
se traducía en una distorsión del voto popular, lo cual se vería reflejado

en la integración del Congreso del Estado de México, aunado a que
desde su perspectiva no se encontraba permitido celebrar coaliciones
y candidaturas comunes en un mismo proceso electoral.
El teem confirmó el convenio al estimar, por una parte, que la scjn
—en diversas acciones de inconstitucionalidad— ha sostenido que son
constitucionales las leyes que permiten pactar en el convenio la dis-
tribución de la votación obtenida por la candidatura común, pues ello
no constituye transferencia de votos ni fraude a la ley, aunado a que no
vulneran el derecho de los ciudadanos al sufragio; en consecuencia,
válidamente pueden convenir acerca del modo en que se distribuirán
los votos obtenidos entre cada uno de ellos a efectos de la conserva-
ción del registro, el otorgamiento del financiamiento público y todas
aquellas prerrogativas que establezca la propia normativa (acciones de
inconstitucionalidad 54/2017 y acumuladas, 50/2016 y acumuladas,
103/2015 y 59/2014).
Por otra parte, en lo relativo a la permisión de celebrar coaliciones y
candidaturas comunes en una misma elección, el teem determinó que
era cosa juzgada, pues dicha permisión ya había sido avalada por la Sa-
la Regional en otro juicio.
La sentencia del teem se impugnó, lo que dio origen a los juicios
de revisión constitucional electoral cuya sentencia ahora se comenta.
La Sala Regional Toluca resolvió acumular los juicios y revocar la
sentencia del teem, así como el acuerdo del ieem por el que se aprobó
el convenio de candidatura común, y dejó a salvo los derechos de los
tres partidos políticos que lo integraban para que, en el plazo de cinco
días y en caso de seguir siendo su voluntad celebrar la candidatura co-
mún, modificaran el convenio en la parte estrictamente necesaria pa-
ra que exista una correspondencia lógica entre la distribución de los
votos y la designación de candidaturas de acuerdo a lo establecido en
la sentencia.
Las consideraciones principales que sustentan la sentencia en estu-
dio son las siguientes:
1. Respecto a la permisión de coexistir en un mismo proceso elec-
toral un convenio de candidatura común y uno de coalición, la Sala
Regional Toluca consideró que de las constancias que integraban los
expedientes no era posible advertir que, al momento de la presenta-
425
ción de los medios de impugnación, el ieem hubiese resuelto en tor-

no a alguna solicitud de registro de un convenio de coalición celebrado
por los partidos integrantes del convenio de candidatura común. Au-
nado a esto, la Sala Regional, en la sentencia recaída en el expediente
ST-JRC-13/2017, ya había determinado que la combinación de ambas
figuras resultaba constitucionalmente válida.
2. En cuanto a la distribución de votos entre los partidos políticos es-
tablecida en el convenio de candidatura común, se señaló que jurídica-
mente no era posible realizar un nuevo análisis de constitucionalidad de
lo dispuesto en el artículo 77, inciso e, del Código Electoral del Estado
de México, en virtud de que ello ya fue resuelto por la scjn (acción de
inconstitucionalidad 50/2016 y acumuladas). En efecto, el alto tribunal
sostuvo que es constitucionalmente válido establecer en el convenio la
forma en que se asignarán los votos a cada uno de los partidos políticos
que postulan la candidatura común, criterio que constituye jurispruden-
cia que es obligatoria para las autoridades electorales.
Sin embargo, la Sala Regional Toluca consideró que el agravio de-
bió ser analizado por el teem, no en el sentido de determinar si era po-
sible establecer la distribución del porcentaje de votos en el convenio
de candidatura común, sino respecto a si la forma en que se distribu-
yen los votos guardaba congruencia con la normativa constitucional
y legal, es decir, el agravio iba dirigido a controvertir si los porcenta-
jes que los partidos se habían asignado en el convenio tenían un efecto
distorsionante en cuanto a representación (curules) y el valor que
materialmente se reconoce a cada voto, por lo que, al no haberlo he-
cho, se faltó al principio de exhaustividad. Así, en plenitud de jurisdic-
ción, es decir, sustituyendo al tribunal local, la Sala Regional realizó el
análisis correspondiente.
3. La Sala Regional Toluca consideró fundado el agravio, pues la
distribución del porcentaje de votos no tenía una proporción lógica
con el número de candidaturas que le correspondían a cada partido
político, es decir, no había una correlación o proporción razonable en-
tre votos y curules, lo cual contravenía los principios de representativi-
dad e igualdad del voto y, expresamente, generaba una mayoría ficticia
prohibida (artículo 9, primer párrafo, del ceem).
En efecto, en el caso no existía esa proporción entre votos y curu-
les, ya que se postularían candidaturas en 15 distritos uninominales
426
(100 %). Sin embargo, de los tres partidos que integraban la candida-
tura común, a uno de ellos se le asignó 40 % de la votación y 13 candi-
daturas (equivalente a 86.6 % de curules), mientras que, a cada uno de
los otros dos institutos políticos, 30 % de los votos y 1 candidatura (ca-
da una equivalente a 6.6 % de curules).
Esto es, el partido que conforme al propio convenio postula la ma-
yoría de los candidatos (13) conserva solo 40 % de los votos, mientras
que los otros dos institutos políticos que postulan la minoría (un can-
didato por partido) obtienen de manera acumulada 60 % de los votos
de la candidatura común.
La Sala Regional Toluca, en una interpretación conforme a las reglas
constitucionales que rigen el efecto del voto en el sistema de partidos
políticos en nuestro país, consideró que debe existir una correlación
entre las candidaturas propuestas y la distribución de los votos obteni-
dos para lograr una representatividad efectiva de los partidos que con-
forman el convenio de candidatura común.
Régimen de candidaturas comunes

y coaliciones en México
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum)

(cpeum, artículo 40, 2020) establece como forma de organización
política una República representativa, democrática, laica y federal.
Asimismo, prevé la renovación periódica de los poderes Ejecutivo y
Legislativo mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.
Por otra parte, en nuestro régimen democrático, la forma de acce-
der a los cargos de elección popular es por medio de las candidaturas
independientes o de los partidos políticos, los cuales son la principal
fuente de postulación de candidaturas.
Los partidos políticos se definen como entidades de interés público
que tienen entre sus principales fines promover la participación del
pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los ór-
ganos de representación política, y, como organizaciones ciudada-
nas, hacer posible su acceso al ejercicio del poder público mediante el
sufragio universal, libre, secreto y directo (cpeum, artículo 41, frac-
ción I, 2020).
427
Dichos institutos políticos pueden participar en las elecciones al

postular candidaturas a cargos de elección popular, ya sea de forma in-
dividual o por medio de alianzas electorales.
Maurice Duverger sostiene que las alianzas entre partidos tienen
grados y formas muy variables. Algunas son ef ímeras y desorganiza-
das: simples coaliciones provisionales para beneficiarse de ventajas
electorales a fin de echar abajo a un gobierno o para sostenerlo ocasio-
nalmente. Otras son durables y están provistas de un sólido armazón
que las hace parecerse a veces a un superpartido (Duverger 2010, 349).
De ahí que, dependiendo de los fines políticos y electorales que ten-
gan los partidos políticos integrantes de esas alianzas, en nuestro país
pueden adoptar la figura de coaliciones o candidaturas comunes. Sin
embargo, siempre deberán realizarse dentro del marco constitucio-
nal y legal, interpretando su contenido de tal forma que no se vulnere
nuestro sistema democrático representativo.
Lo anterior, ya que las reglas del juego tienen el significado y el va-
lor de condiciones (en sentido lógico) de la democracia: si tales reglas
son violadas o aplicadas incorrectamente, entonces el juego no puede
llamarse democrático. En una extrema síntesis, se puede decir que la
democracia es las reglas que la componen (Bovero 2010, 319).
Al respecto, conviene tener presente que en el concepto mínimo de
democracia que señala Bobbio, esta debe estar caracterizada por un
conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establezcan quié-
nes están autorizados para tomar las decisiones colectivas y con qué
procedimientos; por lo que respecta a los sujetos llamados a tomar
decisiones colectivas, un régimen democrático se caracteriza por la
atribución de este poder (que en cuanto es autorizado por la ley fun-
damental se vuelve un derecho: el derecho de votar) a un número muy
elevado de miembros del grupo, y que, para aquellos que están llama-
dos a decidir o a elegir a las personas que deberán decidir, se planteen
alternativas reales y estén en condiciones de seleccionar entre una u
otra opción. Con el objeto de que se realice esta condición es necesario
que, a quienes deciden, les sean garantizados los derechos de libertad
de opinión, de expresión de la propia opinión, de reunión, de asocia-
ción, etcétera (Bobbio 1986, 15).
428
En el sistema electoral mexicano, efectivamente, se precisan reglas

y se protegen derechos; respecto de los partidos, precisamente para
cumplir con una de sus finalidades —en concreto, hacer posible que
la ciudadanía acceda al poder público—, se regulan las alianzas elec-
torales.
En ese sentido, la coalición y la candidatura común son alianzas de
carácter temporal que se forman en los procesos electorales para pos-
tular a una misma candidatura a un determinado cargo de elección po-
pular; estas se encuentran reguladas expresamente en la cpeum y en
las leyes, de las cuales podemos advertir que cada una tiene requisitos
de creación y efectos jurídicos diversos.
La regulación de las coaliciones es competencia del Congreso de la
Unión, de conformidad con lo establecido en el artículo segundo tran-
sitorio, fracción I, del Decreto por el que se reforman, adicionan y dero-
gan diversas disposiciones de la cpeum, en materia política-electoral, en
el cual también se señala que, en el primer proceso en el que participen
los partidos políticos (de reciente registro), estos no podrán coaligarse,
medida que también se plasmó en el ámbito legal (lgpp, artículo
85, numeral 4). Cabe resaltar que dicha prohibición se amplió a las
candidaturas comunes a partir de la interpretación sustentada por la
scjn (acción de inconstitucionalidad 17/2014).
Por lo que respecta a las candidaturas comunes, es facultad de
las entidades federativas establecer en sus constituciones y leyes loca-
les otras formas de participación o asociación de los partidos políticos
con el fin de postular candidatos (lgpp, artículo 85, numeral 5).
Por lo que, tratándose de candidaturas comunes o de otro tipo de
alianzas electorales, existe libertad de configuración legislativa para
que los congresos locales legislen en torno a la participación de los par-
tidos en los comicios locales (gobernador, diputados locales y ayunta-
mientos), lo cual no implica que tal facultad legislativa sea absoluta y
que, inclusive, pudiera ir en contra de normas del pacto federal.
La scjn definió los elementos que son propios de la candidatura
común y de la coalición. El alto tribunal señaló que tratándose de can-
didaturas comunes únicamente se pacta la postulación del mismo
candidato, pero cada partido político mantiene su individualidad;
en cambio, en la coalición la reunión de los partidos equivale a que
429
participan como si fuera uno solo, lo que influye, por ejemplo, en las
prerrogativas que les son propias (acción de inconstitucionalidad
103/2015).1
Asimismo, se señaló que
el hecho de que los partidos políticos compitan por medio de una

candidatura común, en cuyo convenio se acuerde que aparecerán con
emblema común y el color o los colores con los que participen, pero
sobre todo que en dicho convenio se establecerá la forma en que se
asignarán los votos de cada uno de los partidos que postulan la candi-
datura común, no resulta inconstitucional, ya que se entiende que se
respeta la decisión del elector, quien no vota por un partido identifi-
cado individualmente, sino por la candidatura común, y se encuentra
en posibilidad de saber que su voto, en todo caso, tendrá efectos con-
forme a la ley y al convenio que hubiesen celebrado los partidos po-
líticos postulantes, lo que desde luego garantiza certeza, objetividad
y autenticidad en el proceso electoral, pero sobre todo, implica res-
peto al voto de los ciudadanos, ya que la forma en la que los partidos
en candidatura común, aparecen en la boleta, les demuestra que
votan por un candidato que no sólo es postulado por un instituto
político; por tanto, se respeta la decisión ciudadana.2
El convenio de coalición puede celebrarse por dos o más partidos

políticos; sin embargo, no está permitido realizar más de una coali-
ción en un mismo proceso electoral federal o local, pues estas deben
ser uniformes, es decir, ningún partido puede participar en más de una
coalición y estas no podrán ser diferentes, en lo que hace a los parti-
dos que las integran, por tipo de elección. De igual forma, no podrán
distribuir o transferirse votos mediante el convenio de coalición, pues
cada uno de ellos aparecerá con su propio emblema en la boleta elec-
toral, según la elección de que se trate. En este caso, los sufragios se
sumarán para el candidato de la coalición y contarán para cada uno
de los partidos políticos para todos los efectos establecidos en la ley.
Otra característica es que deberán ir en una misma plataforma electo-
ral (lgpp, artículos 87 a 89).
1 Véase también acción de inconstitucionalidad 17/2014.

2 Dicho criterio también se ha sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las
acciones de inconstitucionalidad 59/2014, 17/2015 y su acumulada, 45/2015 y sus acumula-
das, 92/2015 y sus acumuladas, 103/2015 y 54/2017 y sus acumuladas.
430
Asimismo, en la legislación referida se establece que los partidos

políticos podrán formar coaliciones totales (100 % de las candidatu-
ras), parciales (50 % de las candidaturas) y flexibles (25 % de las can-
didaturas).
De todo lo anterior, podemos resumir las características de cada
una de estas alianzas electorales de la siguiente forma:
1) La candidatura común:
a) Puede ser regulada como forma de participación política por
los congresos locales, es decir, estos cuentan con libertad de
configuración legislativa.
b) Puede postular un solo candidato común, es decir, no es nece-
sario postular 25, 50 o 100 % de las candidaturas, como sucede
en las coaliciones.
c) Conserva su plataforma electoral, por lo que no es necesario
hacer una en común.
d) Puede aparecer en la boleta con un solo emblema.
e) Se puede pactar en el convenio la distribución del porcentaje
de los votos.
f ) Cada partido político conserva su individualidad para el acceso
a prerrogativas.
2) Las coaliciones:
a) Su regulación es facultad exclusiva del Congreso de la Unión.
b) No pueden postular una sola candidatura, deben ser por lo me-
nos 25 % de estas en un mismo proceso electoral (recordando
que hay coaliciones totales parciales y flexibles).
c) Participan como si fueran un solo partido político en una mis-
ma plataforma electoral.
d) Cada partido aparece con su emblema en la boleta electoral.
e) No pueden pactar en el convenio de coalición la distribución
del porcentaje de votos, pues estos contarán para el candida-
to y para cada partido político en los términos que establece la
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
f ) En las coaliciones totales, 30 % de la división de prerrogativas
que se reparte de forma igualitaria entre los partidos políticos
participa como si fuera un solo instituto político; en los de-
más tipos de coalición, se accede a las prerrogativas mante-
niendo la individualidad.
431
De acuerdo con nuestro marco constitucional y legal, en ambas fi-

guras jurídicas —candidatura común y coalición— convergen diferen-
tes principios y derechos, por lo que al analizar su validez jurídica debe
procurarse el respeto y la convivencia armónica de estos, privilegiando
el pleno ejercicio de los derechos político-electorales, así como la pro-
tección al régimen democrático representativo y la igualdad del voto.
Entre esos derechos político-electorales encontramos los de aso-
ciación, votar y ser votados, que no son absolutos, pues están sujetos
a una característica de rango constitucional conforme a la cual su par-
ticipación en los procesos electorales debe ser acorde a lo que dispon-
ga la ley ordinaria, ya sea federal o local, y compete al legislador prever
en la ley la forma en que se organizarán los ciudadanos en materia po-
lítica, de acuerdo con los criterios de razonabilidad, es decir, de mane-
ra tal que no hagan nugatorio el ejercicio de estos derechos en materia
político-electoral e impidiendo la consecución de los fines que persi-
guen los partidos políticos.
Por otra parte, es importante considerar que nuestro sistema elec-
toral es mixto, ya que se compone de los principios de mayoría rela-
tiva y representación proporcional, conforme a los que se distribuyen
los escaños a partir de la votación recibida, ya sea porque el candidato
ganador obtuvo la mayoría de los votos, o bien porque los candidatos
que no ganaron obtuvieron un porcentaje de votación que les permi-
te tener representación en los órganos colegiados de elección popular,
como son los poderes legislativos.
Por tanto, al analizar la validez de este tipo de alianzas electorales,
que atienden al sistema de mayoría (ya que la postulación de las can-
didaturas en este tipo de alianzas es de mayoría relativa), además de
verificar que se cumplan con los principios rectores en materia elec-
toral (certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad, independencia y
máxima publicidad), también debe velarse por el principio de repre-
sentatividad, entendido en el sentido de que los partidos políticos que
obtuvieron una mayor cantidad de votos sean los que obtengan la ma-
yor cantidad de curules.
El principio de mayoría no tiene la tarea de otorgarle (todo) el po-
der a la mayoría, sino que desempeña solamente la función de un cri-
terio muy general, con base en el cual se considera electo al candidato
que obtenga el mayor número de votos (Bovero 2012, 324).
432
Por otra parte, a las coaliciones les resulta aplicable el principio de

uniformidad, el cual se previó en la reforma constitucional de 2014, en
el que se estableció que la ley secundaria regularía un sistema unifor-
me de coaliciones.3
Este principio de uniformidad consiste en que los partidos políticos
están impedidos de participar en más de una coalición en un mismo
proceso electoral (federal o local), es decir, no podrán celebrarse coali-
ciones diferentes respecto de sus integrantes, por tipo de elección (ju-
risprudencia 2/2019).
Esa uniformidad busca, principalmente, evitar que las coaliciones
sean utilizadas en contra del régimen democrático al celebrarse única-
mente para beneficiarse de la votación, sin estar basadas en una unión
ideológica de distintas fuerzas políticas con fines comunes; aunado a
ello, se puede generar confusión en el electorado al momento de emitir
su sufragio al no poder distinguir cuáles partidos integran una coali-
ción y otra, ya que en la boleta aparecen los emblemas por separado,
y terminar anulando así su voto al marcar los emblemas de institutos
políticos no coaligados, aunque no fuera esa su voluntad.
Dicho principio de uniformidad es aplicable a las candidaturas co-
munes cuando los partidos que las suscriben celebren un convenio de
coalición en un mismo proceso electoral. Por lo que si un grupo de par-
tidos forma una coalición podrá suscribir convenios de candidatura co-
mún siempre y cuando equivalgan a menos de 25 % de las candidaturas
(SUP-JRC-23/2018 y SUP-JRC-66/2018).
Lo anterior, no obstante que las legislaciones general y locales no
establezcan la necesidad del cumplimiento de la regla de uniformidad
en el caso de la coexistencia de coaliciones y candidaturas comunes,
ya que esta deriva del cumplimiento de principios constitucionales, los
cuales no son normas aplicables en términos absolutos, sino que son
mandatos de optimización cuya aplicación y modulación se presenta
de forma diferenciada en cada caso.
De lo anterior, es posible advertir cuál es la regulación y caracterís-
ticas de estas dos formas de alianzas electorales, que constituyen un
derecho de los partidos políticos, el cual está sujeto a determinadas re-
3 Dicho principio también está previsto en el artículo 87, numeral 9, de la Ley General de Par-
tidos Políticos.
433
glas y principios con la finalidad de que no provoquen la distorsión de

nuestro sistema electoral.
Finalmente, las alianzas responden a una serie de condiciones
coyunturales que son útiles tanto para un sistema de partidos que se
cierra a nuevas fuerzas políticas como para los partidos que las in-
tegran. Sin embargo, las alianzas también permiten que los partidos
ejerzan un derecho inherente a los sistemas de partidos y electoral,
pues posibilitan que las fuerzas obtengan incentivos intrapartidarios
que, vistos individualmente, les reportan la obtención de cargos de re-
presentación popular (Mora 2011, 29).
Reflexiones sobre el criterio sustentado

en la sentencia
Como quedó señalado, la sentencia en estudio estableció un criterio im-

portante en el tema de las candidaturas comunes y la forma en que se
pacta la distribución de la votación y de los escaños que corresponde-
rán a cada partido integrante de dicha alianza en el convenio respecti-
vo. Concretamente, se sostiene que en esa distribución debe existir una
proporción lógica entre la votación (voluntad ciudadana) y las curules
(representación de esa voluntad en los cargos de elección popular).
Lo anterior es acorde al tipo de sistema electoral con el que conta-
mos, en el cual, como se mencionó, operan los principios de mayoría
relativa y de representación proporcional, que se traduce en que debe
existir una cierta correlación entre votos y escaños, es decir, que la vo-
tación que obtengan los partidos políticos se vea reflejada en las curu-
les obtenidas, en este caso, por mayoría relativa, dada la forma de su
participación en el proceso electoral por medio de una alianza de par-
tidos políticos.
Por lo que, tratándose de una candidatura común, cuando en la bo-
leta electoral los emblemas de los partidos políticos no aparecen por
separado sino se conjuntan en uno solo, se permite pactar en el con-
venio la distribución del porcentaje de la votación. Asimismo, en di-
cho instrumento jurídico se establece el número de candidaturas por
mayoría relativa que se otorgarán a cada partido político que integre la
candidatura común.
434
Si bien es constitucional pactar esa distribución, lo cierto es que la

misma no puede ser arbitraria y fuera de los principios constituciona-
les y las características del sufragio, pues las fuerzas políticas que más
votos obtengan también deberán tener un mayor número de curules
en los órganos legislativos, es decir, que exista una correlación razona-
ble entre el porcentaje de sufragios obtenidos y el de curules, tal y co-
mo lo sostuvo la Sala Regional Toluca.
Sin embargo, este criterio nos lleva a reflexionar respecto a que, en
nuestro sistema de mayoría relativa, no necesariamente (o no siempre)
el porcentaje de votos que obtiene un partido político se ve reflejado
en el de curules que obtiene, es decir, no hay una correlación entre vo-
tos y curules.
Lo anterior sucede en el caso de las coaliciones, en las cuales la pos-
tulación de candidaturas de mayoría relativa que corresponderán a cada
partido político se pacta en el convenio de coalición. Sin embargo, en
ocasiones se les otorga una cantidad determinada de candidaturas a
los partidos integrantes de la coalición y, al momento de los resulta-
dos de la elección, advertimos que el porcentaje de votación que obtu-
vo cada partido en lo individual —lo que se puede inferir debido a que
en las boletas los emblemas de los partidos coaligados aparecen por
separado— es mucho menor al porcentaje de curules que se le asigna-
ron en el convenio, es decir, no es acorde con el número de candida-
turas que ganaron por mayoría relativa al ir en coalición con los votos
que obtuvieron.
En efecto, en los convenios de coalición se pacta el número de can-
didaturas de mayoría relativa que corresponderán a cada instituto po-
lítico que la integran, cuya proporción de curules no siempre es acorde
a su verdadera representatividad y fuerza electoral, pues hay ocasiones
que ni siquiera alcanzan 3 % de la votación válida emitida para conser-
var su registro como partido político, y aun así se les otorga un por-
centaje de curules evidentemente mayor al de la votación, lo cual hace
evidente que, en estos casos, tratándose de coaliciones, no existe una
correlación lógica entre votos y curules como sí lo exigió la Sala Regio-
nal Toluca para las candidaturas comunes.
En los procesos electorales locales de 2017-2018 se presentaron ca-
sos en los que alguna fuerza política, pese a no haber alcanzado el
umbral mínimo de votación, obtuvo diputaciones por el principio de
435
mayoría relativa; ello, derivado de la forma en que los partidos partici-

paron en los distintos procesos electorales, es decir, al haber celebra-
do coaliciones y acordar en los respectivos convenios la postulación de
un determinado número de candidaturas para cada partido político in-
tegrante de la misma, lo cual originó que aquellos institutos políticos
que no alcanzaron el porcentaje mínimo de votación para conservar
su registro obtuvieron porcentajes más altos de representación en las
curules electas por el principio de mayoría relativa, al haberlas conse-
guido de acuerdo a dichos convenios.4
Lo anterior hace evidente que nuestro sistema de mayoría aparen-
temente no es riguroso, es decir, no necesariamente gana más curules
el partido que más votos haya obtenido, sino que se dan distorsiones
al mismo cuando los electos no son aquellos candidatos que han con-
seguido un número mayor de votos respecto de sus competidores, si-
no que son designados por la forma en que decidieron participar en el
proceso electoral que fue por medio de una coalición.
Cabe destacar que lo anterior no se encuentra expresamente prohi-
bido en la legislación, ya que esta permite pactar en los convenios de
coalición el número de candidaturas que corresponderán a cada partido
político. Ello es así, pues, como se mencionó, al momento de celebrar-
se no se puede determinar el porcentaje de votación que obtendrá cada
partido en lo individual, lo cual sí puede establecerse en un convenio
de candidatura común al aparecer con un solo emblema en la boleta
electoral.
Ahora bien, si partimos de la base de que nuestro sistema electo-
ral busca que cada partido demuestre el genuino valor porcentual de
su fuerza, es decir, que el respaldo de la voluntad popular expresada en
las urnas se vea reflejado en el mismo grado de representatividad en la
integración de los órganos legislativos —sobre todo, al tratarse de coa-
liciones, ya que es incierto el porcentaje de votación que obtendrá ca-
da partido político, pues este se conoce hasta la etapa de resultados
electorales—, resulta evidente que algunas reglas deberían ajustarse en
la legislación electoral, o bien mediante una interpretación de los tri-
4 Es el caso del partido político nacional Encuentro Social, que perdió su registro en las eleccio-
nes federales de 2018 por no alcanzar 3 % de la votación válida emitida, pero obtuvo un por-
centaje más alto (5 %) de curules en la Cámara de Diputados.
436
bunales electorales competentes, para evitar este tipo de distorsiones

a nuestro sistema electoral.
En efecto, al momento de registrar el convenio de coalición, podría
exigirse que, por lo menos, las candidaturas asignadas a un determina-
do partido político se concedan atendiendo al porcentaje de votación
que obtuvo el instituto político en la última elección de diputados, ya
sea federal o local.
Lo anteriormente señalado, en todo caso, nos permite tener una di-
ferencia más entre candidaturas comunes y coaliciones, en la que si
bien en las primeras se puede pactar un porcentaje de votación —lo
cual beneficiaría a los partidos políticos pequeños, es decir, aquellos
de baja representación, para pactar por lo menos un porcentaje míni-
mo que les permita mantener su registro—, lo cierto es que también
dicho porcentaje tendrá que ser acorde con el número de candidatu-
ras de mayoría relativa que le son asignadas en el convenio de candi-
datura común.
En el caso de las coaliciones, no podrán pactar ese porcentaje da-
da la forma en que aparecen sus emblemas en la boleta electoral; sin
embargo, sí podrán pactar una proporción mayor de candidaturas de
mayoría relativa en el convenio de coalición, por lo que, en todo ca-
so, este tipo de alianza electoral convendrá a aquellos partidos que no
estén buscando conservar su registro, sino tener curules en un porcen-
taje mayor a su representación.
Por otra parte, en la sentencia de la Sala Regional Toluca, concre-
tamente en la parte de sus efectos además de revocar la sentencia del
teem, así como el acuerdo del ieem por el que se aprobó el convenio
de candidatura común, se dejaron a salvo los derechos de los tres par-
tidos políticos que lo integraban para que, en caso de seguir siendo su
voluntad celebrar la candidatura común, modificaran el convenio a fin
de que existiera una correspondencia lógica entre la distribución de
los votos y la designación de candidaturas de acuerdo con lo estable-
cido en la sentencia.
En este caso, debemos tener presente que existe otro criterio de
la Sala Superior que permite a los institutos políticos —mediante un
convenio de coalición— postular a militantes de otro partido coaliga-
do como candidatos a cargos de elección popular, siempre que la ley
y su normativa interna lo permitan, ya que se trata de un mecanismo
437
que hace posible el acceso de aquellos al poder público (jurispruden-

cia 29/2015).
Incluso, hay quienes señalan que lo anterior se encuentra permiti-
do en la Ley General de Partidos Políticos (lgpp) (artículo 87, numeral
6), al señalar que ningún partido podrá registrar a un candidato de otra
institución política, salvo en aquellos casos en los que exista coalición.
Ello representa un criterio cuestionable, pues el hecho de que los
partidos políticos postulen candidatos de otro partido porque van en
coalición no se traduce en la permisión de que estos hagan un fraude
a la ley al señalar que determinadas curules corresponden a cierto
partido y este decida postular como candidato a un militante de otro
instituto político de la coalición, por ejemplo, que la candidatura co-
rresponda al pvem y este decida postular en la misma a un militante
del pri, con el argumento de que van en coalición.
Si bien la propia lgpp establece que en el convenio se tendrá que
señalar el partido político al que pertenece originalmente cada uno
de los candidatos registrados por la coalición y la precisión del gru-
po parlamentario o partido en el que quedarían comprendidos en caso
de resultar electos, lo cierto es que ello podría vulnerar los límites de
la sobre- y subrepresentación en los órganos legislativos al tener más
militantes de un partido, aunque hayan llegado como candidatos de
otro instituto político, pues recordemos que en la normativa interna
de los partidos se encuentra la obligación de sus militantes de velar
por los principios y las normas internas del ente político al que perte-
necen.
Lo anterior puede generar que se vulneren los límites de sobre- y
subrepresentación al integrar el órgano legislativo, pues los candidatos
electos, aun cuando señalen en el convenio de coalición al grupo par-
lamentario al que pertenecerán en caso de ganar, posteriormente pue-
den renunciar a este e irse al grupo parlamentario del partido al que
realmente pertenecen.
Menciono este criterio, pues surge la interrogante, en relación con
la sentencia en estudio, respecto a si también resulta aplicable en los
convenios de candidatura común, y en el caso concreto, si para cum-
plir con dicha sentencia los partidos políticos modificaran sus por-
centajes de votos y curules con el fin de hacerlos proporcionales; sin
embargo, para que el pri siguiera conservando la mayoría de candida-
438
turas, en el convenio se debió establecer que corresponden al pvem y

Nueva Alianza, aunque, en realidad, los candidatos postulados por es-
tos dos últimos fueran militantes del primer partido mencionado.
Finalmente, es importante destacar que la sentencia en estudio fue
impugnada ante la Sala Superior; sin embargo, el medio de impug-
nación fue desechado por un cambio de situación jurídica debido a
que los partidos decidieron ya no continuar con la candidatura común
(SUP-REC-73/2018 y acumulado).
En conclusión, el criterio sostenido por la Sala Regional Toluca es
acorde con nuestro sistema electoral y sus principios constitucionales,
el cual también podría aplicarse a las coaliciones. Si tal situación se re-
pite en futuros procesos electorales sería plausible que la Sala Superior
mantuviera el criterio sustentado por la Sala Regional Toluca.
Fuentes consultadas
Acción de inconstitucionalidad 17/2014. Promovente: partido político

Movimiento Ciudadano. Disponible en http://www.teemmx.org.
mx/docs/marco_normativo/acciones_de_inconstitucionalidad/
Acc_de_inc_17-2014.pdf.
17/2015 y su acumulada. Promoventes: partidos de la Revo-
lución Democrática y Acción Nacional. Disponible en http://
www.teemmx.org.mx/docs/marco_normativo/acciones_de_
inconstitucionalidad/Acc_de_inc_17-2015Acum.pdf.
92/2015 y sus acumuladas. Promoventes: Partido de la Revolu-
ción Democrática, Morena, Partido Acción Nacional. Disponi-
ble en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5424695
&fecha=08/02/2016.
103/2015. Promovente: Partido de la Revolución Democrática. Dis-
ponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/compila/
inconst/306inconst_09feb16.doc.
50/2016 y acumuladas. Promoventes: partido político nacional En-
cuentro Social, Partido de la Revolución Democrática Morena, di-
versos diputados integrantes de la LIX Legislatura del Estado de
México y Partido Acción Nacional. Disponible en https://www.dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5460758&fecha=11/11/2016.
439
54/2017 y acumuladas. Promoventes: Morena, partido Nueva

Alianza, procurador general de la República y Comisión Nacional
de los Derechos Humanos. Disponible en https://www.dof.gob.mx/
nota_detalle.php?codigo=5507701&fecha=13/12/2017.
Bobbio, Norberto. 1986. El futuro de la democracia. México. fce. Tra-
ducción de José F. Fernández Santillán. 14-16.
Bovero, Michelangelo. 2012. “¿Elecciones sin democracia? ¿Democracia
sin elecciones? Sobre las formas de participación política”. México.
tepjf. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, cuarta época, volumen 1, número 10,
julio-diciembre, 317-351.
ceem. Código Electoral del Estado de México. 2018.
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposi-
ciones de la cpeum, en materia política-electoral. Publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014.
Duverger, Maurice. 2010. Los partidos políticos. México: fce, 21.a reim-
presión.
Jurisprudencia 29/2015. CANDIDATOS A CARGOS DE ELECCIÓN
POPULAR. PUEDEN SER POSTULADOS POR UN PARTIDO
POLÍTICO DIVERSO AL QUE SE ENCUENTRAN AFILIADOS,
CUANDO EXISTA CONVENIO DE COALICIÓN. Gaceta Juris-
prudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, año 8, número 17, 2015, páginas 13 y 14.
2/2019. COALICIONES. EL MANDATO DE UNIFORMIDAD
IMPLICA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS POSTULEN DE
MANERA CONJUNTA LA TOTALIDAD DE CANDIDATURAS
COMPRENDIDAS EN SU ACUERDO. Gaceta Jurisprudencia y
Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, año 12, número 23, 2019, páginas 14 y 15.
lgpp. Ley General de Partidos Políticos. 2020.
Mora Velázquez, Salvador. 2011. “Las alianzas electorales en México:
una práctica política”. México. Revista Legislativa de Estudios So-
ciales y de Opinión Pública, vol. 4, número 7, enero-junio, 9-31.
Sentencia ST-JRC-3/2018 y su acumulado ST-JRC-4/2018. Actores: Mo-
rena y Partido del Trabajo. Autoridad responsable: Tribunal Elec-
toral del Estado de México. Disponible en https://www.te.gob.mx/
buscador/ (consultada el 10 de febrero de 2020).
440

Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Morelos. Disponible
en https://www.te.gob.mx/buscador/ (consultada el 20 de febrero
de 2020).
Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible
en https://www.te.gob.mx/buscador/ (consultada el 20 de febrero
de 2020).
SUP-REC-73/2018 y su acumulado SUP-REC-81/2018. Actores:
Partido Verde Ecologista de México y Nueva Alianza. Autoridad
responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación correspondiente a la quinta circunscripción
plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible
en https://www.te.gob.mx/buscador/ (consultada el 30 de marzo de
2020).
441
Autorías y colaboraciones
Se ha desempeñado como magistrada presidenta del Tribunal Electo-

ral del Poder Judicial de la Federación (2006-2016); secretaria ejecutiva
y directora de Capacitación Electoral y Educación Cívica del entonces
Instituto Federal Electoral (1998-2005); representante de México ante
la Comisión Interamericana de Mujeres/Mecanismo de Seguimiento
de la Convención de Belém do Pará-Organización de los Estados Ame-
ricanos (20013-2017); representante de México ante la Comisión Eu-
ropea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia)
(2008-2016); directora fundadora del Centro de Estudios Mexicanos
de la Universidad Nacional Autónoma de México-Boston (abril de
2018-febrero 2019); investigadora invitada de la Escuela de Derecho
de la Universidad de Harvard (junio 2017-febrero 2019), e integran-
te de la Iniciativa de Integridad Electoral de la Fundación Kofi Annan.
También ha sido presidenta y socia fundadora de 12624 Consulto-
ras, catedrática en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Autónoma de México y su especialización se enfoca en derechos hu-
manos, Estado de derecho, democracia, derecho electoral, acceso a la
justicia, género y violencia política.
Asimismo, ha participado en la coordinación técnica-jurídica de la
estrategia de cabildeo y acompañamiento desde el colectivo Red de
443
Mujeres en Plural y en la elaboración de dictámenes, redacción de tex-

tos constitucionales y legales en materia de paridad de género y vio-
lencia política contra las mujeres en razón de género. Dichas reformas
fueron aprobadas por unanimidad y publicadas el 6 de junio de 2019 y
el 13 de abril de 2020, respectivamente.
De manera permanente, participa en foros internacionales e imparte
conferencias y cursos en las áreas de especialización.
Emilio Buendía Díaz
Es licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de

México, con especialidad en Poder Legislativo. Cursó el “Seminario
Eduardo García Maynez” en el Instituto Tecnológico Autónomo de
México y el “US Constitucional and Electoral Law Seminar” en The
Washington Center. Tiene la especialidad en Justicia Electoral impar-
tida por el Centro de Capacitación Judicial Electoral (ahora Escuela
Judicial Electoral) del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración y la maestría en Democracia y Derechos Humanos por la Facul-
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Se ha desempeñado como secretario auxiliar, secretario de estudio
y cuenta adjunto y secretario de tesis en el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Entre sus publicaciones, se encuentra el estudio “Partidos políti-
cos y género. Un binomio fundamental para la igualdad política” en la
Revista de la Facultad de Derecho de México.
Actualmente es jefe de oficina de la Presidencia del Consejo Gene-
ral del Instituto Nacional Electoral.
Es licenciado en Derecho por la Universidad Latinoamericana, maestro

en Estudios de la Unión Europea y Derechos Humanos por la Univer-
sidad Pontificia de Salamanca (España) y doctor en Derecho Constitu-
cional por la Universidad de Salamanca (España).
444
Como servidor público, se ha desempeñado como asesor parlamen-

tario en materia de Derechos Humanos y Justicia en el Senado de la
República, director general de Seguimiento Legislativo en la entonces
Procuraduría General de la República y, desde 2016, funge como se-
cretario de estudio y cuenta en el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación.
Es doctor en Teoría Política por la Universidad Autónoma de Madrid,

maestro en Estudios Amerindios por la Casa de América y especialis-
ta en Derechos Humanos por la Universidad Complutense de Madrid
y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estu-
dios Políticos y Constitucionales de Madrid.
Ha publicado obras como Teoría de los derechos de los pueblos indí-
genas. Problemas y límites de los paradigmas políticos, editada en 2005
por el Instituto de Investigaciones Jurídicas, entre otras.
Es catedrático de Derecho Electoral y Teoría Política en la Univer-
sidad Autónoma de Chiapas.
Ha sido presidente de la Comisión de Fiscalización Electoral de
Chiapas (2005-2011) y coordinador del Estudio diagnóstico sobre fisca-
lización electoral del proceso electoral 2012 del entonces Instituto Fe-
deral Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo México.
Es miembro del Consejo Editorial de la Revista Mexicana de Dere-
cho Electoral del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Ha sido ponen-
te en foros nacionales e internacionales relacionados con la materia
electoral. Entre sus publicaciones destacan Dinero del crimen organi-
zado y fiscalización electoral (Ediciones Fontamara, 2011), Políticos
incumplidos y la esperanza del control democrático (Ediciones Fonta-
mara, 2009) e Informe de labores de funcionarios públicos y la garantía
de equidad en las contiendas (Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, 2012), entre otras.
Actualmente es consejero presidente del Instituto de Elecciones y
Participación Ciudadana de Chiapas.
445
Es investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Uni-

versidad Nacional Autónoma de México desde 1994 y profesor de
diversas materias relacionadas con el derecho constitucional en el Ins-
tituto Tecnológico Autónomo de México, en la Facultad de Derecho y
en el Posgrado de Arquitectura, ambos de la Universidad Nacional Au-
tónoma de México.
Es coautor de varias obras, como Ocho propuestas para fortalecer el
Poder Judicial de la Federación y completar su transformación, publi-
cada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas, y Diagnóstico sobre
la administración de justicia en las entidades federativas. Un estudio
institucional sobre justicia local en México, editada por el Instituto de
Investigaciones Jurídicas y el National Center for State Courts.
Ha coeditado los libros La (in)justicia electoral a examen, editado por
el Instituto de Investigaciones Jurídicas, y Sociología del derecho. Cultu-
ras y sistemas jurídicos comparados. Globalización y derecho, justicia y
profesión jurídica, publicado por la Universidad Nacional Autónoma de
México. También es director y fundador de la revista Reforma Judicial,
del Instituto de Investigaciones Jurídicas.
Se ha desempeñado como consultor de la Organización de los Es-
tados Americanos para la “Auditoría al sistema de voto automatizado”,
implementado en las elecciones municipales de República Dominicana
el 16 de febrero de 2020; investigador seleccionado por el World Justice
Program para realizar la investigación “Capacidades institucionales de
la procuración de justicia en México para el combate anticorrupción”;
especialista para desarrollar el trabajo “Indicadores para la medición
de la justicia electoral”, en el Instituto Internacional para la Democra-
cia y Asistencia Electoral; especialista en justicia electoral en la Misión
de Observación Electoral de la Organización de los Estados America-
nos en la primera vuelta de la elección presidencial de Colombia en
2018; director ejecutivo de Capacitación Electoral y Educación Cívi-
ca, así como encargado de la Secretaría Ejecutiva (2008), del entonces
Instituto Federal Electoral (2005-2010); consultor externo del Banco
Mundial para el proyecto “Reforma judicial en México” (2002-2005);
coordinador de la Unidad de Investigación Empírica del Instituto de
Investigaciones Jurídicas, y coordinador de diversos programas de ca-
446
pacitación judicial en tribunales de justicia del país, como el otrora

Distrito Federal, Guanajuato, Zacatecas y Tabasco.
Rafael Elizondo Gasperín
Es egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional

Autónoma de México; cuenta con la especialización de posgrado en
Problemas Constitucionales de la Gobernabilidad por la Universidad
Carlos III de Madrid y maestría en Formación Docente en el Instituto
Nacional de Estudios Superiores en Educación por Competencias.
Se ha desempeñado como ministerio público titular en la Procura-
duría General de Justicia del Estado de Veracruz, jefe del Departamen-
to de Diagnóstico Político en la Secretaría de Gobernación; secretario
general de la Dirección General de Prevención y Tratamiento de Me-
nores de la Secretaría de Gobernación; ministerio público federal en la
Dirección General de Constitucionalidad de la Procuraduría General
de la República, especializado en el área de Acciones de Inconstitucio-
nalidad y Controversias Constitucionales. También ha sido especialis-
ta invitado en misiones de observación electoral de la Organización de
los Estados Americanos.
Fue designado magistrado suplente del Tribunal Electoral del Dis-
trito Federal y, en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración, se desempeñó como secretario de estudio y cuenta en la Sala
Regional Toluca; investigador especializado en el entonces Centro de
Capacitación Judicial Electoral; secretario de estudio y cuenta en la Sa-
la Superior; coordinador de Asuntos Jurídicos; visitador judicial elec-
toral; integrante de la Comisión Sustanciadora; subsecretario general
de Acuerdos, y coordinador de Recursos Humanos y Enlace Adminis-
trativo.
Es un académico especializado en derecho electoral y autor de di-
versos artículos técnicos en la materia, así como del libro Violencia
política contra la mujer. Una realidad en México, editado por Porrúa.
Actualmente es director general de Electorum Consultores, firma
de especialistas en temas político-electorales.
447
Es licenciado en Derecho por la Universidad Panamericana y ha cursado

diversas especialidades, incluyendo una en materia de justicia electoral
en el entonces Centro de Capacitación Electoral del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación y una maestría en Derecho por la
Universidad Nacional Autónoma de México.
En el ámbito de la enseñanza, imparte clases de Derecho Procesal
Constitucional y Teoría Constitucional en la Facultad de Derecho de
la Universidad Panamericana; en el módulo Modelos de Justicia Elec-
toral, como parte del “Diplomado en elecciones, representación políti-
ca y gobernanza electoral” del Instituto de Investigaciones Jurídicas, y
la materia de Justicia Electoral en diferentes diplomados del Instituto
Tecnológico Autónomo de México.
Se desempeña como director de Strategia Electoral, S. C., que se
reconoce por ser un laboratorio de reflexión permanente en temas
electorales y un espacio en el que se propicia la generación de infor-
mación, capacitación, asesoría y consultoría. Además, ha sido secreta-
rio auxiliar y secretario de estudio y cuenta en el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, con un vasto conocimiento acerca de
su estructura y trascendencia.
Desde 2017 ha sido coordinador en el “Seminario permanente de
justicia electoral” e integrante del jurado del Concurso de Ensayo
Político del Instituto Electoral del Estado de Sinaloa, así como dic-
taminador en la revista Estudios en Derecho a la Información del
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Au-
tónoma de México.
Estudió la licenciatura en Derecho en la Universidad Nacional Autó-

noma de México; tiene especialización judicial de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación extensión Veracruz, maestría en Derecho de
Amparo en el Instituto de Ciencias Jurídicas de Estudios Superiores y
maestría en Derecho Constitucional y Amparo en la Universidad del
Valle de Toluca, donde se tituló con la tesis Derecho a la intimidad.
448
Necesidad de regulación constitucional, así como doctorado en Dere-

cho Constitucional por la Universidad Tepantlato.
Ingresó al Poder Judicial de la Federación en abril de 1991 como se-
cretario del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal y del Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Civil, ambos del Séptimo Circuito.
Fue nombrado como juez de Distrito en noviembre de 1997, por
medio de concurso interno de oposición; juez primero de Distrito en
Tabasco; juez décimo y décimo segundo de Distrito, ambos en Mate-
ria Civil en el entonces Distrito Federal; magistrado de Circuito, nom-
brado el 18 de septiembre de 2000 al resultar vencedor en el Quinto
Concurso Interno de Oposición para la Designación de Magistrados
de Circuito y ratificado el 23 de agosto de 2006.
Se desempeñó como magistrado presidente del Decimocuarto Tri-
bunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. A
propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Senado de
la República lo eligió magistrado de la Sala Superior del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación, función que cumple desde el
4 de noviembre de 2016. De 2019 a 2020 cumplió con el cargo de ma-
gistrado presidente de este órgano jurisdiccional.
Académicamente, ha impartido las materias Garantías Constitucio-
nales, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Xalapa; Garan-
tías Constitucionales y Derechos Humanos, en la Facultad de Derecho
de la Universidad de Guadalajara, y Procesos Constitucionales en De-
recho Comparado y Estado Constitucional y Sistemas de Justicia en la
Universidad Autónoma del Estado de México.
Ha impartido los cursos “Amparo” y “Derecho civil y procesal civil”
en el Instituto de la Judicatura Federal extensión Tabasco.
Cuenta con licenciatura en Derecho con mención honorífica de la Fa-

cultad Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; es-
pecialidad en justicia electoral, impartida por el entonces Centro de
Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Ju-
dicial de la Federación; especialidad en justicia constitucional por la
Universidad de Castilla-La Mancha, y un máster en Argumentación
Jurídica, impartido por la Universidad de Alicante, también en España.
449
Su experiencia en materia de justicia electoral es muy amplia, pues

durante 17 años ocupó diversos cargos en la Sala Superior del Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federación, institución en la que
incluso se desempeñó como secretaria general de acuerdos, de octu-
bre de 2018 a diciembre de 2019. Actualmente es socia de una consul-
tora en la materia.
Asimismo, es integrante de la carrera judicial electoral desde el 8
de septiembre de 2009 a la fecha. También es profesora de la mate-
ria de Derecho Electoral en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autónoma de México, desde agosto de 2016, y forma parte
del claustro de profesores de la Escuela Judicial Electoral del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación; imparte diversos cursos y
seminarios en materia electoral, así como participación escrita en dis-
tintos artículos publicados en revistas especializadas.
Cuenta además con diferentes publicaciones en materia electoral.
Es licenciada en Derecho por la Universidad Iberoamericana, maestra

en Derecho Constitucional y Administrativo por la Universidad Na-
cional Autónoma de México y doctora en Derecho Parlamentario por
la Universidad Autónoma del Estado de México; cuenta con el máster
in Science in Regulation por la London School of Economics and Po-
litical Science.
Es directora general de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación, donde forma parte desde 2019 y se encarga de
dar trámite a las solicitudes de acceso a la información y protección
de datos personales, así como de vigilar el cumplimiento de sus obli-
gaciones y coordinar la organización, conservación, administración y
preservación homogénea de los archivos.
Cuenta con amplia experiencia profesional en la Administración
pública federal, ya que ha desempeñado funciones en diversos cargos
en las secretarías de Gobernación, Salud, Comunicaciones y Trans-
portes, así como de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
450
En el ámbito académico, ha impartido la materia de Derecho Cons-

titucional y de Cabildeo y Prácticas Parlamentarias, en la Facultad de
Derecho de la Barra Nacional de Abogados y la Universidad Iberoame-
ricana, respectivamente.
Cuenta con licenciatura en Derecho por la Facultad Libre de Derecho

de Monterrey y máster en Argumentación Jurídica por la Universi-
dad de Alicante, así como máster en Estudios Avanzados en Derechos
Humanos y doctorado en Estudios Avanzados en Derechos Humanos,
sobresaliente cum laude, por el Instituto de Derechos Humanos Barto-
lomé de las Casas de la Universidad Carlos III de Madrid.
Ha impartido clases en seminarios de la Universidad Carlos III de
Madrid; ha sido profesor titular de las materias Sociología Jurídica;
Argumentación Jurídica, y Derecho Internacional de los Derechos Hu-
manos en la Facultad Libre de Derecho de Monterrey; ha sido profesor
titular de Seminario de Investigación en la Universidad Iberoameri-
cana de Torreón y profesor de Derecho Procesal Internacional en la
maestría en Derecho Procesal Constitucional de la Facultad de Dere-
cho y Criminología de la Universidad Autónoma de Nuevo León.
Es autor de los libros Historia alternativa de la abogacía (Editorial
Fontamara) y Entre abogados te veas. Aproximación multidisciplinar
en torno al ejercicio de la abogacía (Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas).
También ha escrito diversos artículos, ensayos y ponencias relacio-
nados con temas del derecho, la justicia electoral, la ética y la defensa
de los derechos humanos.
Karolina M. Gilas
Es doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional Autóno-

ma de México y maestra en Ciencias Políticas por la Universidad de
Szczecin, en Polonia. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores,
nivel I (2019-2022). Profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y So-
451
ciales y del programa de posgrado en Ciencias Políticas y Sociales de la

Universidad Nacional Autónoma de México. Fue investigadora en el en-
tonces Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación, durante seis años, y asesora en la
Coordinación General de Asesores de la Presidencia del Tribunal.
Se ha desempeñado como parte del Equipo de Investigación del
Observatorio de Reformas Políticas de América Latina del Instituto de
Investigaciones Jurídicas y la Organización de los Estados Americanos;
del Comité Asesor Externo del Centro de Estudios Comparados de la
Universidad Nacional del Rosario (Argentina) y del Consejo Asesor
del Proyecto de Reformas Políticas en América Latina. Es miembro
de la RedDePolitólogas-#NoSinMujeres. Ha sido secretaria de vincu-
lación y comunicación de la Junta Directiva de la Sociedad Mexicana
de Estudios Electorales y es miembro de diversas asociaciones de
ciencia política, como la International Political Science Association y
la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política.
Además, ha publicado 9 libros, 23 capítulos de libros y 14 artículos
en revistas académicas de México, Brasil y Colombia acerca de repre-
sentación política de las mujeres, libertad de expresión, sistemas y
derecho electorales. Es experta en el desarrollo e implementación de
programas académicos en modalidad virtual. Fue coordinadora aca-
démica de 8 programas virtuales y presenciales en el entonces Cen-
tro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación y otros de la Sociedad Mexicana de Estudios
Electorales.
Es profesora-investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurídicas

en las áreas de Derecho a la Información y Derecho Electoral; también
ha sido investigadora en el Centro Universitario de Ciencias Sociales y
Humanidades de la Universidad de Guadalajara, en la New School for
Social Research y en el Instituto de Investigaciones Sociales de la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México.
Entre otras funciones, ha sido consejera en el entonces Instituto
Federal Electoral y comisionada presidenta del Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública.
452
Además, desde 2015 se desempeña como coordinadora del área de

Derecho Electoral del Instituto de Investigaciones Jurídicas; ha sido
observadora electoral de la Organización de los Estados Americanos
en las elecciones regionales y municipales de Perú en 2014; participó
como invitada en el grupo organizador de la Alianza para un Gobier-
no Abierto, convocado por Barack Obama, expresidente de Estados
Unidos de América; estuvo en el grupo redactor de la Ley Modelo de
Acceso a la Información y Guía de Implementación de la Organización
de los Estados Americanos; fue consejera local en Jalisco del Instituto
Nacional Electoral; fue presidenta del Consejo Rector de Transparen-
cia Mexicana, y ha formado parte de los comités editoriales de diver-
sos organismos académicos y electorales.
En cuanto a su preparación académica, se graduó con mención
honorífica de la licenciatura en Sociología por la Universidad Nacional
Autónoma de México y cuenta tanto con maestría como con doctora-
do de Sociología por la New School for Social Research.
Es licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo

de México y maestro en Administración Pública por la Universidad
Anáhuac.
Cuenta con diplomados en “Responsabilidades de los servidores
públicos, en “Telecomunicaciones” y en “Demoscopia y revolución
digital” impartidos por diversas instituciones nacionales y extran-
jeras, así como la especialidad en justicia constitucional, interpreta-
ción y aplicación de la Constitución, impartida por la Universidad de
Castilla-La Mancha.
Entre los diversos cargos que ha desempeñado, se encuentran la de
titular de la Unidad de Proyectos Estratégicos Sistémicos en la enton-
ces Procuraduría General de la República, titular del Órgano Interno
de Control en la Secretaría de la Función Pública y director general de
Recursos Financieros del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-
deración.
Actualmente es coordinador general de Asesores de la Presidencia
del Tribunal Electoral.
453
Es licenciado en Economía por la Universidad Autónoma Metro-

politana.
Fue director general de Enlace con los poderes Legislativo y Judi-
cial del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información
y Protección de Datos.
Además, ha desempeñado diversas actividades relacionadas con el
derecho de acceso a la información en el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, como coordinador de Información, Docu-
mentación y Transparencia y director general de Transparencia, Acceso
a la Información y Protección de Datos Personales.
Actualmente está a cargo de la Dirección General de Documenta-
ción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Cuenta con licenciatura en Sociología y maestría en Ciencia Política

por la Universidad Nacional Autónoma de México, así como doctorado
en Ciencias Sociales por El Colegio de Michoacán.
Es profesora titular B de tiempo completo en la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México y
ha impartido diversos cursos relacionados con procesos políticos, ins-
tituciones políticas comparadas, transparencia, rendición de cuentas y
protección da datos personales, sistema electoral mexicano y sociolo-
gía política.
Se desempeñó como consejera electoral del Consejo General del en-
tonces Instituto Federal Electoral; miembro del Alto Consejo para la
Transparencia de los Programas Sociales del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo México; comisionada presidenta del Institu-
to Federal de Acceso a la Información Pública; presidenta del Comité de
Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, y aseso-
ra de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Cien-
cia y la Cultura para elaboración de Ley de Transparencia de Cuba.
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel II; de la
Academia Mexicana de Ciencias, y titular del Seminario de Cultura
454
Mexicana de la Secretaría de Educación Pública; recibió la condeco-

ración de la Orden de la Legión de Honor en grado de Caballero del
Gobierno de la República Francesa.
Además, ha participado en diversas publicaciones relacionadas con
temas electorales y políticos.
Es licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad del

Valle de México campus Aguascalientes y maestro en Análisis Político
por la Universidad de Guanajuato.
Se ha desempeñado en distintos cargos en autoridades electorales
administrativas, así como en la sociedad civil.
Actualmente se desempeña como consejero electoral del Instituto
Estatal Electoral de Aguascalientes.
Adicionalmente, ha participado en medios de comunicación im-
presos y digitales, como Animal Político, Nexos, Newsweek Aguasca-
lientes, Biopolítica y La Jornada Aguascalientes.
Es miembro de la Sociedad Mexicana de Estudios Electorales y de
la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política.
Ha sido observador electoral en procesos electorales tanto en Mé-
xico como en Venezuela. Cuenta con distintas publicaciones en mate-
ria electoral y diversas publicaciones en materia de justicia electoral.
Es licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública y maes-

tro en Estudios Políticos y Sociales por la Universidad Nacional Autó-
noma de México, así como doctor en Gobierno por la London School
of Economics and Political Science.
Es investigador titular A de tiempo completo en el Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas y docente en la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, e integran-
te del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I.
455
Fue investigador jurisprudencial en el Centro de Estudios Cons-

titucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y profesor
asociado C de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales. Previamente, fue asesor en la Coordinación de Derechos Hu-
manos y Asesoría de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, así como en la Presidencia y la Secretaría Ejecutiva del en-
tonces Instituto Federal Electoral.
Se especializa en investigación sobre instituciones y procesos
judiciales; democracia y elecciones, y conflictos urbanos. Ha sido ga-
lardonado con el Premio a la Mejor Tesis de Licenciatura del Instituto
Electoral del Distrito Federal (2004) y el X Premio Iberoamericano de
Ciencias Sociales del Instituto de Investigaciones Sociales de la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México (2019). También desarrolla
proyectos acerca de cambio constitucional, reformas electorales y pre-
cedente judicial, y da clases de derecho constitucional e instituciones
judiciales.
Entre sus publicaciones se encuentran Veinte años no es nada. La
Suprema Corte y la justicia constitucional antes y después de la refor-
ma judicial de 1994; Jueces, control constitucional y litigios por usos de
suelo, publicado por el Centro de Investigación y Docencia Económi-
cas; “Tumulto de sentencias. Una exploración cuantitativa del litigio
urbano en México”, en La ciudad y sus reglas. Ensayos sobre las prácti-
cas jurídicas que sí importan, editada por la Universidad Nacional Au-
tónoma de México y la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento
Territorial de la Ciudad de México, entre otras. Además, fue colabora-
dor en la creación del manual Instrumentos para mejorar la transpa-
rencia, la integridad y la rendición de cuentas de los poderes judiciales
en América Latina, publicado por Transparencia Mexicana y el Insti-
tuto del Banco Mundial.
Es integrante y coordinadora de la Comisión de Igualdad y Equidad de

Género del Instituto de Investigaciones Jurídicas; cuenta con licencia-
tura en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y
con doctorado en Teoría Política por la Università degli Studi di Tori-
no, en Italia.
456
Se ha desempeñado como colaboradora en la Cátedra Extraordina-

ria Benito Juárez de la Universidad Nacional Autónoma de México y
del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional; asesora nivel
A del consejero electoral Lorenzo Córdova Vianello en el otrora Ins-
tituto Federal Electoral; investigadora asociada C del Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas, y miembro del Comité Editorial del Instituto
Nacional Electoral.
Ha impartido clases como profesora de Derecho en el Istituto Ta-
rello per la Filosofia del Diritto-Università degli Studi di Genova; en
el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey cam-
pus Santa Fe, y en las facultades de Derecho y de Ciencias Políticas y
Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Entre las obras publicadas en las que ha participado, se encuentran
Manual del sistema de protección de los derechos político-electorales
en México, editado por Porrúa-Universidad Nacional Autónoma de Mé-
xico, y La república laica y sus libertades. Las reformas a los artículos
24 y 40 constitucionales, publicada por la Universidad Nacional Autó-
noma de México. Además, ha coordinado el libro Poder, democracia y
derechos. Una discusión con Michelangelo Bovero, del Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas.
Entre los artículos publicados, se encuentran “La inaplicación de las
normas electorales por el tepjf (2007-2011)”, en Justicia Electoral. Re-
vista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; “Integra-
ción de las autoridades electorales: (re)construcción jurisdiccional de
un derecho por el tepjf”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
y “Ecuador y Venezuela: ¿un nuevo constitucionalismo latinoamericano
o nuevas autocracias plebiscitarias?”, publicado en Diritto & Questioni
Pubbliche.
Es licenciada en Ciencia Política y Administración Pública por la Fa-

cultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional
Autónoma de México; cuenta con el diplomado en “Metodología de
la investigación social” en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y la
maestría en Políticas Públicas y Género en la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales sede México.
457
Se ha especializado en fomentar la participación política de las

mujeres tanto en partidos políticos como en sistemas normativos
indígenas.
Ha publicado diferentes artículos acerca de los obstáculos que en-
frentan las mujeres al incorporarse a la esfera política y los espacios de
toma de decisiones.
Sus líneas de investigación son: participación política de las muje-
res, igualdad de género, gobiernos locales, igualdad sustantiva, políti-
cas públicas con perspectiva de género y opinión pública.
Fundadora del Observatorio de Participación Política de las Muje-
res de Oaxaca, de la Red de Síndicas de Oaxaca y de la Red de Mujeres
Munícipes de Oaxaca. Integrante de la red de defensoras de Guerrero,
Morelos y Oaxaca.
Además, se ha desempeñado como directora de proyectos electo-
rales en el Instituto Electoral del Distrito Federal; directora de Comu-
nicación y Medios en la empresa Parametría; secretaria técnica de la
Comisión de Género e investigadora en el Instituto Estatal Electoral y
de Participación Ciudadana de Oaxaca.
458
fue editada en diciembre de 2020
por la Dirección General de Documentación
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Carlota Armero 5000, CTM Culhuacán, 04480,
Coyoacán, Ciudad de México.
Esta obra contiene los artículos de las sentencias enmarcadas en el diálogo iniciado en 2019 entre
el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (iij-unam)
y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) con el fin de tender puentes de
retroalimentación que enriquezcan la visión judicial del Tribunal y fortalezcan sus sentencias.
Se han incluido algunas de las resoluciones relevantes aprobadas por el Tribunal en años re-
cientes, estas se sometieron a la más rigurosa crítica de académicas y académicos sobresalientes
y con amplia experiencia en la materia. Es un ejercicio de tribunal abierto que el propio tepjf ha
promovido como parte de sus ejes de trabajo institucional.
Los aspectos tratados son de indudable actualidad y trascendencia: voto de personas pri-
vadas de la libertad; facultad de los órganos partidistas para conocer conflictos de los grupos
parlamentarios (caso Lilly Téllez); en materia presupuestal: participación de pueblos indígenas en
la consulta del presupuesto participativo en Ciudad de México y del presupuesto de tribunales
locales e irreductibilidad de salarios de magistrados; medidas afirmativas de alternancia en caso
de vacantes de diputaciones por el principio de representación proporcional; violencia política en
razón de género en congresos locales; vida de los partidos políticos, específicamente, el proceso
de elección interna de la dirigencia nacional de Morena y las aportaciones de personas físicas con
actividad empresarial a partidos políticos.
En el libro también se aborda la inaplicación de los requisitos de nacionalidad y pertenencia al
Servicio Profesional Electoral Nacional, establecidos en la convocatoria para la elección de con-
sejeras y consejeros electorales y la integración del Comité Técnico de Evaluación, se destaca el
caso de John Mill Ackerman como parte de este. En relación con las candidaturas, se revisan la
asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional cuando existen con-
venios de candidaturas comunes; las candidaturas independientes que buscan ser designadas
como consejeras y consejeros electorales, y el ejercicio de la autodeterminación de los partidos
políticos para registrar candidaturas en común, sin que necesariamente medie una coalición elec-
toral entre ellos.
La obra recoge el diálogo abierto y fructífero entre la academia y la judicatura electoral federal,
con el que se enriquecen el conocimiento y la comprensión del impacto de la justicia en la solución
de los conﬂictos electorales, en la garantía de los derechos y en la defensa de la gobernanza demo-
crática; nos hace reflexionar en la importancia del análisis intelectual, crítico y constructivo de las
resoluciones emblemáticas del Tribunal.
Con el ejercicio plasmado en estas páginas, el tepjf confirma que los tribunales constitucio-
nales no pueden permanecer cerrados, sino que es indispensable fomentar un diálogo desde
el ámbito teórico con especialistas en materia jurídica. Este diálogo es de enorme utilidad para
reducir la incertidumbre que la interpretación judicial genera y para justificar públicamente, de
mejor manera, el cómo y el porqué de las decisiones.
Con esta publicación, el tepjf y el iij-unam cumplen con una parte sustancial de su misión
institucional: promover y difundir la cultura jurídica democrática.

Sentencias Relevantes Comentadas

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Sentencias Relevantes Comentadas

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Sentencias Relevantes Comentadas

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Sentencias relevantes

Coordinación general Coordinación editorial

Incluye referencias bibliográficas.

1. Autoridades electorales - Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-

Sentencias relevantes comentadas

1.a edición, 2020.

D. R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Universidad Nacional Autónoma de México,

Edición: Dirección General de Documentación.

Instituto de Investigaciones Jurídicas Sala Superior

Sentencia SUP-JDC-352/2018 y acumulado

Autonomía de las autoridades

La autonomía presupuestal de la jurisdicción

Sentencia SUP-JE-97/2019 y acumulados

Paridad y representación proporcional

Violencia política de género

Democracia interna de partidos políticos

Sentencia SUP-JDC-12/2020 y acumulados

El empedrado camino judicial en Morena:

Designación de consejeros electorales

Sentencias SUP-JDC-134/2020 y SUP-JE-9/2020

Facultades de los tribunales electorales

Autorías y colaboraciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

Con el propósito de refrendar los resultados positivos alcanzados en

tos y especialistas jurídicos desde el ámbito teórico para que de forma

Felipe Alfredo Fuentes Barrera

El marco jurídico que rige la materia electoral en México, a pesar de

dentes electorales se han implementado reformas constitucionales y

académico que examina la actividad jurisdiccional es indispensable en

que repercute en el sistema electoral integralmente. Debido a que el

María Marván Laborde,

Roselia Bustillo Marín

La sentencia presentada es la primera resolución jurisdiccional de Mé-

Dos personas que se autoadscribieron como indígenas tsotsiles, re-

zaban de presunción de inocencia al no haber sentencia que los decla-

3) Resolución de la Sala Superior

La Sala Superior determinó que las personas en prisión preventiva tie-

a) Interpretación evolutiva, extensiva

Conforme al principio de progresividad y no regresividad y properso-

i) En favor de uno de los grupos más discriminados históricamente.

v) Reconocer su ciudadanía constituye la evidencia de su condición

b) Principio de presunción de inocencia

El principio de presunción de inocencia fue el eje rector para recono-

c) La fundamentación en criterios nacionales

Al respecto, la Sala Superior fundamentó su decisión en varias de sus

1 Caso Pedraza, SUP-JDC-85/2007 (prelibertad, restitución de derechos políticos); caso

Se puede apreciar que la scjn ha interpretado de forma evolutiva

En la sentencia se tomaron en consideración estándares internaciona-

Al respecto, la Sala Superior ordenó al ine la implementación, de

2 Caso Norín Catrimán y otros vs. Chile.

Además de que el ine podría coordinarse con las autoridades pe-

Implementación del derecho al voto

Para la etapa de prueba se debería considerar lo siguiente:

i) Identificar la elección para la cual se busca aplicar, ya sea presiden-

Todo lo anterior, con el objetivo de que en 2024 los reclusos no sen-

La sentencia presentada implica un cambio de paradigma en el ejerci-

1) Visibiliza y evita la suspensión automática de su participación en la

Emilio Buendía Díaz*

El 20 de febrero de 2019 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder