Dirección Técnico Normativa

Opinión

Expediente N° 88444
T.D. 20022978

OPINIÓN Nº 096-2021/DTN

Entidad: Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional –

Provías Nacional

Asunto: Suspensión del plazo de ejecución contractual y prestaciones

adicionales de obra

Referencia: Formulario S/N de fecha 7.SEP.2021 – Consultas sobre

la Normativa de Contrataciones del Estado.

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo del Proyecto Especial de

Infraestructura de Transporte Nacional – Provías Nacional, señor Luis César Palacios
García formula varias consultas sobre la suspensión del plazo de ejecución contractual y
las prestaciones adicionales en el marco de los contratos de ejecución de obras.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas en términos genéricos y
vinculadas entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal n) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobada a través de la Ley N°30225 y modificada por el Decreto Legislativo N°1444;
así como por el numeral 3 del acápite II del Anexo N°2 de su Reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº344-2018-EF y sus modificatorias.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Para efectos de la presente opinión se entenderá por:

• “Ley” a la aprobada mediante la Ley N° 30225 y modificada por el Decreto

Legislativo N° 1444, vigente a partir del 30 de enero de 2019.

• “Reglamento” al aprobado mediante el Decreto Supremo N° 344-2018-EF.

Dicho lo anterior, corresponde señalar que las consultas formuladas son las
siguientes:

2.1. “Si el contratista debe elaborar un expediente de prestación adicional, ¿los costos
que se generan para su elaboración, deben considerarse como costos necesarios
Firmado digitalmente por
CHOCANO DAVIS Christian César
FAU 20419026809 soft
Motivo: Doy V° B°
Fecha: 13.10.2021 17:06:59 -05:00
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para viabilizar la suspensión?, tal como lo establece el artículo 178.1 del

Reglamento de la Ley de Contrataciones con el Estado”.

2.1.1. De manera previa, debe señalarse que el artículo 34 de la Ley establece los
supuestos en los que es posible modificar el contrato, siendo estos: (i) la ejecución
de prestaciones adicionales, (ii) la reducción de prestaciones, (iii) la autorización
de ampliaciones de plazo, y (iv) otros contemplados en la Ley y el reglamento.

Así, con relación a las prestaciones adicionales en los contratos de ejecución de

obra, el numeral 34.4 del artículo 34 del Reglamento establece que,
excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de la contratación, la
Entidad puede ordenarlas y pagarlas directamente hasta por el quince por ciento
(15%) del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos
vinculados.

En relación con ello, y siempre en el marco de los contratos de ejecución de obra,

el artículo 205 del Reglamento dispone que sólo procede la ejecución de
prestaciones adicionales de obra cuando previamente se cuente con la certificación
de crédito presupuestario o previsión presupuestal —obtenidas según las reglas
previstas en la normatividad del Sistema Nacional de Presupuesto Público— y con
la resolución del Titular de la Entidad o del servidor del siguiente nivel de decisión
a quien se hubiera delegado esta atribución. Asimismo, el referido artículo establece
el procedimiento que debe realizarse para la procedencia y aprobación de
prestaciones adicionales de obra.

Sobre el referido procedimiento (para la procedencia y aprobación de prestaciones

adicionales de obra), debe mencionarse que este inicia con la anotación de la
necesidad de ejecutar una prestación adicional de obra en el cuaderno de obra —
sea por el contratista, su residente, o por el inspector o supervisor, según
corresponda—, acto seguido, en un plazo máximo de cinco (5) días contados a partir
del día siguiente de realizada la anotación, el inspector o supervisor, según
corresponda, ratifica a la Entidad la anotación realizada, adjuntando un informe
técnico que sustente su posición respecto a la necesidad de ejecutar la prestación
adicional1.

Al respecto, es importante traer a colación el numeral 205.4 del artículo 205 del
Reglamento, el cual establece: “El contratista presenta el expediente técnico del
adicional de obra, dentro de los quince (15) días siguientes a la anotación en el
cuaderno de obra, siempre que el inspector o supervisor, según corresponda, haya
ratificado la necesidad de ejecutar la prestación adicional. De ser el caso, el
inspector o supervisor remite a la Entidad la conformidad sobre el expediente
técnico de obra formulado por el contratista en el plazo de diez (10) días de
presentado este último” (el énfasis es agregado). Asimismo, el numeral 205.16
establece que “En los casos en los que el contratista, para la elaboración del
expediente técnico del adicional de obra, requiera realizar ensayos especializados
de alta complejidad y/o la participación de algún especialista que no esté

1
Asimismo, se requiere el detalle o sustento de la deficiencia del expediente técnico de obra o del riesgo
que haya generado la necesidad de ejecutar la prestación adicional.
 3

contemplado en la relación de su personal clave, corresponde incluir su costo en

los gastos generales propios del adicional”.

Finalmente, en el caso que el inspector o supervisor emita la conformidad sobre el

expediente técnico del adicional presentado por el contratista, la Entidad en un
plazo de doce (12) días hábiles emite y notifica al contratista la resolución mediante
la que se pronuncia sobre la procedencia de la ejecución de la prestación adicional
de obra2.

2.1.2. De lo señalado hasta este punto, queda claro que la elaboración del expediente
técnico del adicional de obra es una condición indispensable para que pueda ser
posible la ejecución de la prestación adicional de obra, dado que dicho expediente
técnico contiene el conjunto de documentos de ingeniería en los que se describen
sus características técnicas. En definitiva, resulta materialmente imposible aprobar
y ejecutar una prestación adicional de obra sin contar con expediente técnico.

Por otro lado, corresponde indicar que la normativa de contrataciones del Estado le
ha conferido a la Entidad el poder de ordenar la ejecución de prestaciones
adicionales de obra, situación que, desde la perspectiva del contratista, implica el
deber de ejecutar dichas prestaciones cuando la Entidad así lo dispone. Al respecto,
como ya se indicó, no es posible aprobar ni ejecutar las prestaciones adicionales de
obra sin que se cuente con un expediente técnico que defina sus características
técnicas; en tal contexto, el artículo 205 del Reglamento, en un desarrollo específico
del artículo 34 de la Ley que otorga a la Entidad la potestad de ordenar prestaciones
adicionales de obra, dispone que el contratista debe encargarse también de
elaborar el expediente técnico del adicional de obra.

Así, se advierte que la elaboración del expediente técnico del adicional de obra se
constituye como un deber ineludible del contratista3, el cual tiene que ser cumplido
dentro del plazo de 15 días calendario, que se computan desde el día siguiente de
realizada la anotación en el cuaderno de obra sobre la necesidad del adicional de
obra, siempre que el inspector o supervisor haya ratificado la necesidad de su
ejecución. Cabe precisar que el deber del contratista de elaborar el expediente
técnico del adicional de obra, responde a la potestad de la Entidad de ordenar
prestaciones adicionales, al tratarse de un mandato imperativo de la normativa de
contrataciones del Estado no puede ser modificado por las partes, ni tampoco el
plazo para cumplirlo; en tal sentido, las implicancias de elaborar el expediente
técnico del adicional de obra son asumidas por el contratista, como parte del deber
que la propia normativa le atribuye a este, debiendo tenerse en consideración que si
para la elaboración del expediente técnico del adicional se requiere realizar ensayos
especializados de alta complejidad o la participación de algún especialista que no
está contemplado en la relación de su personal clave, corresponde incluir su costo

2
De conformidad con lo previsto en el numeral 205.7 del artículo 205 del Reglamento, “A efectos de
aprobar la ejecución del adicional de obra la Entidad cuenta con el informe de viabilidad presupuestal
y la opinión favorable sobre la solución técnica propuesta en el expediente técnico presentado por el
contratista. Para emitir una opinión técnica sobre la solución técnica propuesta, la Entidad solicita el
pronunciamiento del proyectista, de no contarse con dicho pronunciamiento o siendo negativo este, el
órgano de la entidad responsable de la aprobación de los estudios emite la opinión correspondiente”.
3
En concordancia con los criterios vertidos en las Opiniones N° 045-2021/DTN y N° 051-2021/DTN.
 4

en los gastos generales propios del adicional, de conformidad con lo establecido en

el numeral 205.16 del artículo 205 del Reglamento.

2.1.3. Por otra parte, en relación con el plazo de ejecución contractual debe indicarse que
el numeral 142.7 del artículo 142 del Reglamento establece la posibilidad de que
cuando se produzcan eventos no atribuibles a las partes que originen la paralización
de la ejecución de las prestaciones, estas pueden acordar por escrito la suspensión
del plazo de ejecución contractual, hasta que dicho evento culmine, sin que dicha
situación suponga el reconocimiento de mayores gastos generales ni costos directos,
según corresponda al objeto de la contratación, salvo aquellos que resulten
necesarios para viabilizar la suspensión (directamente relacionados con lo
necesario para viabilizar la suspensión del contrato de obra).

Al respecto, —y en relación con lo indicado en la consulta planteada— el numeral

178.1 del artículo 178 del Reglamento señala que “Cuando se produzca la
suspensión del contrato de obra según lo previsto en el numeral 142.7 del artículo
142, corresponde también la suspensión del contrato de supervisión. Esta
disposición también se aplica en caso la suspensión de la ejecución de la obra se
produzca como consecuencia del sometimiento a arbitraje de una controversia”.

De lo expuesto hasta este punto, se advierte que la ejecución de prestaciones

adicionales de obra es distinta a la figura de la suspensión del contrato de obra. La
elaboración del expediente técnico del adicional de obra es un deber ineludible del
contratista que se origina como consecuencia de la anotación en el cuaderno de obra
de la necesidad de ejecutar una prestación adicional de obra y la ratificación de
dicha necesidad por parte del inspector o supervisor de la obra. Por otro lado, la
suspensión del plazo de ejecución de obra, en el marco de lo previsto en el numeral
142.7 del artículo 142 del Reglamento, sólo es posible cuando se producen eventos
no atribuibles a las partes que originen la paralización de la ejecución contractual
y sólo hasta que dicho evento culmine, sin que ello suponga el reconocimiento de
mayores gastos generales ni costos directos, salvo aquellos que están directamente
relacionados con lo necesario para viabilizar la suspensión del contrato de obra.

De lo expuesto queda claro que la elaboración del expediente técnico de la

prestación adicional de obra es un deber ineludible del contratista establecido por
la normativa de contrataciones del Estado que responde a la potestad de la Entidad
de ordenar prestaciones adicionales de obra, en consecuencia, los costos de la
elaboración de dicho expediente técnico son asumidos por el contratista —
considerando la salvedad prevista en el numeral 205.16 del artículo 205 del
Reglamento— y no pueden ser considerados como costos para viabilizar una
suspensión del plazo del contrato de obra de acuerdo con lo establecido en el
artículo 178 del Reglamento.

2.2. “En relación a la pregunta anterior, en caso si la respuesta es negativa. ¿los

costos en los que incurra el Contratista (a través de su personal clave) por la
elaboración del expediente técnico del adicional de obra, pueden ser incluidos en
los gastos generales propios del adicional que permita resarcir al Contratista?,
teniendo en cuenta el artículo 2 de la Ley de Contrataciones con el Estado
(Principio de Equidad); y el artículo 205.16 del reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, establece que solo por casos cuando la elaboración
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del expediente técnico de obra, requiera pruebas o ensayos especializados o la

participación de especialistas que no estén contemplados en el personal clave del
contratista, entonces deberá incluir sus costos en los gastos generales del
adicional en cuestión” (Sic.).

Como se indicó al absolver la consulta anterior, la elaboración del expediente

técnico de la prestación adicional de obra es un deber ineludible del contratista
establecido por la normativa de contrataciones del Estado que responde a la potestad
de la Entidad de ordenar prestaciones adicionales de obra, en consecuencia, las
implicancias de elaborar el expediente técnico del adicional de obra son asumidas
por el contratista. Sólo en el caso que para la elaboración del expediente técnico del
adicional se requiera realizar ensayos especializados de alta complejidad o la
participación de algún especialista que no esté contemplado en la relación del
personal clave del contratista, tales costos se incluirán en los gastos generales
propios del adicional, de conformidad con lo previsto en el numeral 205.16 del
artículo 205 del Reglamento.

2.3. “¿Los costos que se generen por la revisión y trámite del adicional por parte del
Supervisor de obra, pueden ser considerados en los costos propios de la
suspensión o se deberá generar un adicional al servicio de Supervisión?”

2.3.1. De manera preliminar, es pertinente reiterar que el OSCE carece de competencia

para pronunciarse sobre situaciones particulares como definir si cierto tipo de costos
corresponden a un determinado concepto; asimismo cabe indicar que el artículo 186
del Reglamento establece que durante toda la ejecución de la obra, debe contarse,
de modo permanente y directo, con un inspector o un supervisor, según
corresponda. Al respecto, el inspector es un profesional, funcionario o servidor de
la Entidad, expresamente designado por esta, mientras que el supervisor es una
persona natural o jurídica especialmente contratada para dicho fin.

En relación con ello, el artículo 187 del Reglamento establece que “La Entidad
controla los trabajos efectuados por el contratista a través del inspector o
supervisor, según corresponda, quien es el responsable de velar directa y
permanentemente por la correcta ejecución técnica, económica y administrativa de
la obra y del cumplimiento del contrato, además de la debida y oportuna
administración de riesgos durante todo el plazo de la obra, debiendo absolver las
consultas que formule el contratista (…)”.

Como se advierte, en virtud de lo establecido en el Reglamento, el supervisor es el

representante técnico de la Entidad en la obra, teniendo el deber de cumplir de velar
directa y permanentemente por su correcta ejecución técnica, económica y
administrativa y del cumplimiento del contrato.

2.3.2. Por otra parte, como se indicó al absolver la primera consulta, la elaboración del
expediente técnico del adicional de obra es una condición indispensable para que
pueda ser posible la ejecución de la prestación adicional de obra. La ejecución y
aprobación de prestaciones adicionales de obra resulta materialmente imposible sin
contar con el expediente técnico.
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Ahora bien, de conformidad con lo previsto en el numeral 205.4 del artículo 205
del Reglamento —ya citado—, el contratista presenta el expediente técnico del
adicional y dentro del plazo de diez (10) días de su presentación, el inspector o
supervisor, según corresponda, debe remitir a la Entidad la conformidad sobre
dicho expediente.

Como es de verse, el Reglamento establece funciones y deberes que tienen que ser
cumplidos por la persona que ejerza el cargo de inspector o supervisor de la obra.
El inspector por su designación4 o el supervisor por su contrato, tienen la
obligación de cumplir —además de las obligaciones de naturaleza contractual, en
el caso del supervisor— con los deberes establecidos en las disposiciones
contenidas en la normativa de contrataciones del Estado, entre otros, la remisión de
su conformidad respecto de los expedientes técnicos de las prestaciones adicionales
de obra que pudieran necesitarse durante la ejecución de la obra.

2.3.3. En este punto, es importante citar el Anexo N° 01 del Reglamento que define la
“Prestación adicional de supervisión de obra” como: “Aquella no considerada en el
contrato original, que resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento
a la finalidad de la contratación, que puede provenir de: i) deficiencias u omisiones
en los términos de referencia de supervisión de obra; ii) prestaciones adicionales
de obra; y, iii) variaciones en el plazo de obra o en el ritmo de trabajo de obra
distintas a las prestaciones adicionales de obra”.

Así, toda vez que el Reglamento ha establecido el deber del supervisor de la obra
de remitir su conformidad respecto de los expedientes técnicos de las prestaciones
adicionales de obra que pudieran necesitarse durante la ejecución de la obra, se
advierte que dicha situación no calificaría como una prestación adicional de
supervisión de obra. Sin embargo, esta evaluación deberá ser realizada por la propia
Entidad en el marco de sus responsabilidades relacionadas con la administración
del contrato y en concordancia con las disposiciones contenidas en este.

Así, la normativa de contrataciones del Estado ha establecido como una obligación

del supervisor de la obra, que remita a la Entidad la conformidad sobre los
expedientes técnicos de las prestaciones adicionales de obra cuya ejecución pueda
ser necesaria durante esta, siendo necesario que, en cumplimiento de sus funciones
—previstas en el artículo 187 del Reglamento— realice y asuma todas las acciones
y evaluaciones técnicas que sean necesarias para tales efectos. El deber del
supervisor de la obra previsto en el numeral 205.4 del artículo 205 del Reglamento
no calificaría, en consecuencia, como prestación adicional de supervisión de obra.

3. CONCLUSIONES

3.1. La elaboración del expediente técnico de la prestación adicional de obra es un deber

ineludible del contratista establecido por la normativa de contrataciones del Estado
que responde a la potestad de la Entidad de ordenar prestaciones adicionales de
obra; los costos de la elaboración de dicho expediente técnico son asumidos por el
contratista —salvo los supuestos expresamente previstos en el numeral 205.16 del

4
Como ya se ha señalado, el inspector de obra es una persona que labora en la Entidad y que es designada
por esta; si bien no cuenta con un contrato, sus funciones, deberes y atribuciones emanan de lo
establecido en la normativa de contrataciones del Estado.
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artículo 205 del Reglamento— y no podrían ser considerados como costos para
viabilizar una suspensión del plazo del contrato de obra de acuerdo con lo
establecido en el artículo 178 del Reglamento.

3.2. La elaboración del expediente técnico de la prestación adicional de obra es un deber

ineludible del contratista establecido por la normativa de contrataciones del Estado
que responde a la potestad de la Entidad de ordenar prestaciones adicionales de
obra, en consecuencia, las implicancias de elaborar el expediente técnico del
adicional de obra son asumidas por el contratista. Sólo en el caso que para la
elaboración del expediente técnico del adicional se requiera realizar ensayos
especializados de alta complejidad o la participación de algún especialista que no
esté contemplado en la relación del personal clave del contratista, tales costos se
incluirán en los gastos generales propios del adicional, de conformidad con lo
previsto en el numeral 205.16 del artículo 205 del Reglamento.

3.3. La normativa de contrataciones del Estado ha establecido como una obligación del
supervisor de la obra, que remita a la Entidad la conformidad sobre los expedientes
técnicos de las prestaciones adicionales de obra cuya ejecución pueda ser necesaria
durante la obra, siendo necesario que, en cumplimiento de sus funciones —previstas
en el artículo 187 del Reglamento— realice y asuma todas las acciones y
evaluaciones técnicas que sean necesarias para tales efectos. El deber del supervisor
de la obra previsto en el numeral 205.4 del artículo 205 del Reglamento no
calificaría, en consecuencia, como prestación adicional de supervisión de obra.

Jesús María, 13 de octubre de 2021

Firmado digitalmente por SEMINARIO

ZAVALA Patricia Mercedes FAU
20419026809 soft
Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 13.10.2021 17:41:26 -05:00

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
JDS