MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN

PÚBLICA EN EL PERÚ
abril 9, 2014

¿SE TIENE CORRECTAMENTE IDENTIFICADA LA PROBLEMÁTICA?

La problemática está orientada a la solución de lo expuesto en el Decreto Supremo N°
004-2013-PCM (norma que aprueba la Política Nacional de la Modernización de la
Gestión Pública), específicamente en su ANEXO, bajo el título de “Principales
deficiencias de la gestión pública en el Perú”, ello producto de la pregunta: ¿Cuáles son
los principales problemas de gestión que deben ser resueltos?, interrogante derivada
del “Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores” elaborado por
la Consultora AC Pública para la Secretaría de Gestión Pública en julio de 2012.

Respecto a la metodología utilizada, puede decirse que se trata de una recopilación de

datos que ha sido procesada y analizada, dando origen a la norma bajo análisis. El tema
de su adecuado abordaje será una discusión que tendría que darse a la luz de los
resultados obtenidos a partir de su implementación y ejecución, ya que si bien existen
indicadores que deberían mostrar el avance, estos resultados serán referenciales en la
medida que no se lleguen a articular las políticas adoptadas en los distintos niveles del
Estado.

La problemática señalada está dividida en ocho grandes puntos, siendo algunos

comentados a continuación:

 La ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de

articulación con el sistema de presupuesto público. Se trata básicamente de una
crisis acentuada con los años como consecuencia de no haberse recopilado las
demandas de la población, ni identificadas las brechas, las cuales se pretenden cubrir
con medidas temporales o propuestas establecidas en tiempo de campañas
electorales.
El problema subsiste pese al crecimiento presupuestal que los diversos sectores del
Estado, gobiernos locales y regionales han experimentado, esto denominado un
“crecimiento inercial”, lo que se entiende como un aumento que ocurre cada año casi
de una manera automática y sin algún sustento técnico que obligue a pensar que dichos
recursos serán, no solo usados de la mejor manera, sino tan solo utilizados.

 Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones.

 Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos. Aquí el
problema se centra en la falta de un estudio pormenorizado de cómo lograr
optimizar, formalizar y automatizar los procesos internos a lo largo de la cadena de
valor, la norma en sí identifica como un punto clave la desarticulación de los
principales sistemas administrativos, siendo actualmente muy complejos o colmado
 de procedimientos engorrosos, lo que finalmente deriva en una maraña concebida
por el ciudadano como un Estado ineficiente e incapaz de satisfacer las necesidades
del país.
 Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente. Problema que se
simplifica en su explicación, si llegamos a entender las carencias existentes en la
planificación y la gestión de tecnologías de información. Los recursos son mal usados,
lo que conlleva a una falta de ejecución presupuestal importante o al uso del dinero
en obras innecesarias, bajo pretextos ornamentales o simplemente sin pretexto
alguno.
 Inadecuada política y gestión de recursos humanos. Lo que ocurre en este punto
es que no existe una determinación idónea de los perfiles de los puestos en el aparato
estatal, ni tampoco un estudio claro que aborde la justificación sobre el número de
los mismos, si le sumamos la falta de una política de capacitación, es lógico que
tengamos además de un aparato burocrático inmenso, la casi certeza de un Estado
percibido como un botín.
 Limitada evaluación de resultados e impactos, así como seguimiento y
monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y
actividades. Este problema sugiere que estamos ante la ausencia de información
acerca de las brechas a combatir en materia de gestión y de acercamiento del Estado
con la ciudadanía, lo que se agrava ante la inexistencia de indicadores, cualitativos y
cuantitativos, en los distintos niveles de gestión, lo que termina por encarecer los
costos de transacción y coordinación con el propósito de contar con información
adecuada y de calidad.
 Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el
conocimiento. Es un gran problema del Estado el no contar con sistemas de gestión
de la información y del conocimiento, al parecer no forman parte de las distintas
políticas institucionales y si lo son, estas forman parte de aquellas iniciativas
colmadas de buenas intenciones pero que no llegan a concretarse.
 Débil articulación intergubernamental e intersectorial. El asunto radica en este
punto en la escasa, difícil, costosa y muy poca efectiva coordinación entre las diversas
instituciones e incluso en un nivel intersectorial donde la poca comunicación
ocasiona labores innecesarias o tareas que podrían optimizarse si cada quien se
desarrollase en su plano de especialidad y responsabilidad.
En temas de implementación, como conjunto de ideas, citaré el artículo publicado en la
revista CLAD Reforma y Democracia N° 21, Caracas, Venezuela del año 2001, titulado
“Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones
públicas latinas: Modelo de Estado y cultura institucional”, cuya autoría recae en Carlos
RAMIÓ MATAS, quien deja claro en primer lugar que es habitual encontrar a la
administración pública en medio de una encrucijada que la obliga en algún punto de su
existencia a tomar decisiones importantes, como por ejemplo en el presente caso el
hecho de intentar poner un freno al caos burocrático y enfrentar una necesaria
reingeniería a nivel Estado.

El Estado se ha transformado en un instrumento que busca captar recursos con el

propósito de transformarlos en servicios directos e indirectos para la población, una
reflexión interesante es la que menciona el autor: “La sociedad se ha envalentonado y ha
perdido el miedo a una inmensa maquinaria burocrática que seguía designios difícilmente
comprensibles, y disponía a su antojo de importantes facetas de la vida pública y privada
de los administrados. Los ciudadanos, en su acepción actual, se han convertido en
“propietarios” políticos y económicos de la Administración y le exigen resultados”.
Es por ello que la orientación de la nueva gestión pública se encamina a incrementar su
eficacia y su eficiencia, librando con ello la puesta en peligro de la legitimidad y
estabilidad que todo gobierno debe tener para desarrollar su mandato.

Este proceso no es nuevo, ya que a la fecha se cuentan en buena cantidad los aportes
teóricos y prácticos que buscan modificar los parámetros organizativos y de gestión del
sector público.

La nueva gestión pública agrupa en sí una serie de corrientes y de experiencias de todo

tipo entre genéricas y específicas que tendrían un enfoque neoempresarial, tal como lo
llama RAMIÓ MATAS, enfocando a los ciudadanos como clientes.
¿LAS PROPUESTAS PLANTEADAS POR LA POLÍTICA NACIONAL
ABORDAN/RESUELVEN LA PROBLEMÁTICA IDENTIFICADA?
Respecto a las interrogantes mencionadas en este punto, las propuestas planteadas
abordan ciertamente la problemática identificada dando un marco de acción y una serie
de justificaciones teóricas que puestas en el papel logran impactar positivamente y
permiten realizar, a partir de ello, una proyección optimista respecto a los posibles
resultados de la política de modernización establecida, el siguiente paso en el análisis
es responder si más allá de abordar la problemática esta se resuelve, sobre el particular
una norma relacionada nos muestra un objetivo general y un par de indicadores que
pretenden ser una especie de guía:

Objetivo General Indicador

Orientar, articular e impulsar en todas

las entidades públicas, el proceso de 1. Percepción ciudadana en torno a la
modernización hacia una gestión pública calidad de los servicios brindados por
para resultados que impacte el Estado.
positivamente en el bienestar del 2. Índice de gestión para resultados en el
ciudadano y el desarrollo del país. desarrollo.

Fuente: Resolución Ministerial N° 125-2013-PCM.

Todo intento de modernización del aparato estatal resulta siendo una tarea de
proporciones mayores y para algunos incalculables en términos de presupuesto
requerido, acciones necesarias, recursos humanos e indicadores idóneos para un
correcto monitoreo del camino conducente a la meta final: Lograr un Estado eficiente y
cercano a la ciudadanía. Lo que la norma bajo análisis intenta es mostrar a las diversas
instituciones y organismos involucrados en esta política de modernización, el camino,
el marco general y las justificaciones teóricas de lo que en la práctica se quiere alcanzar,
dependerá de cada quien realizar su parte para que en su conjunto se tenga -en
principio- una percepción de mejora y finalmente un Estado que camine al ritmo que
las sociedades modernas exigen.

Con el propósito de resumir, en principio se puede decir que todo se reduce a un solo
pedido de parte de la ciudadanía, lo que demandan es un Estado moderno al servicio de
las personas, teniendo lo dicho como punto de partida la norma realiza, sustentando
sus argumentos en cada punto, una serie de fundamentos que dan el marco de lo que
quiere lograr esta política de modernización.

Lo primero a considerar es un conjunto de políticas orientadas al ciudadano, lo que pasa

por una legítima preocupación por entender y responder a las necesidades de la
población. Asimismo, la norma trata de un Estado eficiente en el uso racional de los
recursos con los que cuenta, siendo unitario y descentralizado con el propósito de
alcanzar y garantizar los derechos que correspondan a todos por igual. Un Estado
inclusivo que logre asegurar en todos sus niveles y acciones la igualdad en el acceso a
sus servicios y la elección de sus opciones de vida, buscando acortar las brechas
existentes; finalmente, otra característica debe ser la de un gobierno abierto, lo que
implica que este sea transparente y accesible al ciudadano.

En mayo de 2013, se aprueba el Plan de Implementación de la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública 2013-2016 mediante la Resolución Ministerial N°
125-2013-PCM.

El cuadro anterior debe tener estrecha relación con los alcances de la política de
modernización, es decir, con la orientación, articulación e impulso de dicho proceso en
todas las entidades públicas, las que deben apuntar a una gestión pública para
resultados que impacte de forma positiva en el bienestar del ciudadano y el desarrollo
del país, con ese propósito general, es necesario contar con objetivos claros, medibles y
alcanzables, los que también deben relacionarse con el proceso de descentralización el
cual es muy criticable, ya que conforme muestra la experiencia, no se ha logrado los
resultados esperados en temas de gestión, de un uso eficiente de recursos asignados,
siendo polémico en este punto el tema del canon minero y otros puntos clave de
discusión, pero esto último ameritaría un análisis distinto al presente.

No se debe apartar la atención en los indicadores actuales que nos muestran que tan
difícil es la tarea por emprender, estamos hablando del Índice Global de la
Competitividad 2012-2013 elaborado por el Foro Económico Mundial, donde se
muestra un desempeño deficiente en puntos clave como en innovación (puesto 117 de
144), instituciones (105), educación primaria y salud (91), esto tiene como
consecuencia la escasa confianza de la población en el Estado y se refleja en los bajos
niveles de satisfacción ciudadana.

En el libro “La nueva administración Pública” de H. George FREDERICKSON, cuyo título

original es “New Public administration” – The University of Alabama Press (1980), se
pueden extraer interesantes ideas como la consideración de que al tener una población
por satisfacer, es decir, tratándose de personas, estamos ante una serie de fenómenos
sociales que desembocan en una importante variedad de interpretaciones sobre lo que
ocurre y como se aplicaría a los problemas públicos.
Existe un texto denominado “Principios de Administración Pública”, en su reedición de
2007, auspiciado por la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia,
escrito por Omar Guerrero (miembro titular del Seminario de Cultura Mexicana –
Universidad Nacional Autónoma de México), de donde es posible sustraer conceptos
importantes. En principio coincido con el autor cuando menciona que la administración
pública está caracterizada por atributos propiamente estatales, lo que invita a la
reflexión de la imposibilidad de trasladar acciones del ámbito privado al público de
forma casi automática, incluso diversa literatura al respecto señala que aún
experiencias públicas de otras realidades, que han llegado a consolidarse y que han
contribuido en la eficiencia del Estado, deben ser estudiadas y en el mejor de los casos
adaptadas a la propia realidad.
La administración pública, tal como lo expone Marshall DIMOCK, en “The meaning of
scope in public administration”, no es únicamente una máquina inanimada que ejecuta
irreflexivamente el trabajo del gobierno, a ello agrega que si la administración pública
tiene relación con los problemas del gobierno, es que está interesada en conseguir los
fines y objetivos del mismo, entonces “la administración pública es el Estado en
acción, el Estado como constructor”.
A todo lo anterior, he creído conveniente mencionar las Memorias del Seminario
Internacional acerca de la Modernización de la Gestión Pública en el Perú –hacia un
Estado al Servicio del Ciudadano– evento académico auspiciado justamente por la
Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (julio 2012), la
cual contiene un grupo de lecturas bastante interesantes y que guardan, lógicamente,
estrecha vinculación con las temáticas desarrolladas en el presente trabajo.
Con el fin de continuar el análisis, se tomará únicamente el tema central: “Desafíos para
la modernización de la gestión pública” del evento mencionado. Rodrigo EGAÑA, del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), señala que en
primer término y como desafío inicial debemos preguntarnos por el tipo de Estado que
deseamos tener, lo que debe servir como base para superar el segundo desafió
consistente en definir cuáles son los roles que queremos que el Estado cumpla en los
próximos años, entonces la interrogante a plantearse es si el Decreto Supremo 004-
2013-PCM, como marco, cumple con brindar las herramientas para superar los desafíos
mencionados, la respuesta podría ser positiva pero complicada de afirmar
categóricamente, más aún si ante las dimensiones del Estado tenemos hechos
coyunturales que podrían afectar la implementación y la ejecución de las distintas
políticas, cabe mencionar que existe una cantidad bastante importante de actores e
instituciones involucradas, lo que hace tedioso y otorga, hasta cierto punto, un carácter
de dependencia que bien podría arruinar o potenciar los objetivos deseados.

Complicada la tarea de un Estado que busca acortar las brechas socioeconómicas

existentes mediante programas que rocen con el populismo o el asistencialismo dañino,
debiendo considerar además aristas políticas como el accionar de partidos opositores
que busquen movilizar a las masas motivadas por romper el llamado establishment.
Finalmente, como señala Steven LEVITSKY (profesor de la Universidad de Harvard), el
populismo es una señal de la frustración del gobierno y de un considerable grado de
desigualdad que además acentúa el nivel de desconfianza sobre el aparato estatal en su
totalidad.
Queda bien en claro que lo que le importa al ciudadano es que los servicios que brinda
el Estado le lleguen de la mejor manera, tal como lo resalta Carlos OLIVA (viceministro,
en aquel entonces, del Ministerio de Economía y Finanzas), quien añade que para ello
se necesita de una mejorada gestión pública, de la coordinación intersectorial para
alcanzar la articulación de las distintas políticas, y un punto que nos parece clave: Un
plan de mejoramiento continuo con criterios para optimizar la gestión de las finanzas
públicas donde el presupuesto sea percibido como un medio y no como un fin.

MECANISMOS DE EVALUACIÓN
Respecto a definir un mecanismo de evaluación, en primer término es necesario
introducir la importancia del tema, para ello mencionaré la exposición que hubo a fines
de octubre de 2008 “Importancia de la Evaluación en el ciclo de la Política Pública”
realizada por Julio VILLARREAL NAVARRO para el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) de Colombia, institución administrativa que pertenece a la rama
ejecutiva del poder público dependiente de manera directa de la Presidencia de la
República de dicho país; en aquella ponencia se pone de manifiesto el hecho que la
evaluación consiste en una herramienta que mide el desempeño de la gestión pública y
busca garantizar el uso óptimo de los recursos estatales.

Son claves la eficiencia y la efectividad de los instrumentos seleccionados para la

evaluación en base a los objetivos deseados, considerando que de ello depende en gran
medida la calidad de los distintos programas y de las políticas públicas. Por lo dicho,
entendemos entonces la necesidad de monitorear y evaluar de manera
sistemática.
Otro punto clave mencionado es la generación de información que facilite una
retroalimentación para la toma de decisiones que conduzca a un mejoramiento
constante de la gestión pública, la evaluación se puede entender finalmente como
un instrumento que permite dar señales que orienten a la administración pública
hacia el cumplimiento por resultados.
Por lo dicho, queda claro que la evaluación responde a la necesidad, y en realidad al
deber, del Estado en medir la gestión y el desempeño de las distintas instituciones
públicas, lo que busca ocasionar efectos positivos en la formulación y la ejecución
presupuestal de cada sector; asimismo, los resultados sumados al cumplimiento de las
metas de los indicadores tienen también un efecto sobre la asignación de los recursos.

Existe una lectura llamada “La evaluación como herramienta para una gestión pública
orientada a resultados. La práctica de la evaluación en el ámbito público mexicano”,
trabajo monográfico realizado por encargo del CLAD (Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo – 2005) por José MEJÍA LIRA, se trata de un análisis
que expone la experiencia mexicana pero del cual es posible extraer aspectos generales
aplicables a nuestra propia realidad, tal es así que resalta la creación de sistemas de
evaluación de la gestión pública como un componente crítico dentro de cualquier
proceso de reforma, las experiencias más conocidas son las de Gran Bretaña, Nueva
Zelanda y los Estados Unidos, todas bajo la idea del New Government o Neo-
gerencialismo.
El texto mencionado es interesante, en la medida que nos recuerda lo crítico del
problema que acarrea la gestión pública y la capacidad del Estado en realizar una
implementación y movilización de recursos, cabe recordar que el interés de ejecutar un
sistema efectivo de evaluación es tanto administrativo como político (lo que antes no
implicaba una preocupación fundamental).

Un punto clave también es identificar a los agentes interesados en realizar la evaluación

de resultados:

Actores Interés

Buscan información acerca del uso de sus impuestos, de la

efectividad de la administración y de la obediencia de sus
Ciudadanos deseos como electorado.

Interesados en conocer la cantidad y calidad de los bienes y

servicios producidos, el grado de atención de los problemas
enfrentados y si los recursos han sido utilizados
Políticos eficientemente.
 Funcionarios Desean conocer las debilidades y riesgos del sistema de
públicos gestión, la pertinencia de los objetivos y programas.

Pueden conocer con los resultados los efectos de sus

Implementadores esfuerzos y las repercusiones de su actuación.

Fuente: Elaboración propia en base a la lectura: “La evaluación como herramienta para
una gestión pública orientada a resultados. La práctica de la evaluación en el ámbito
público mexicano”. CLAD, 2005. José MEJÍA LIRA.
La evaluación tiene distintos aspectos, uno de ellos es el que se enfoca en la ejecución
del gasto público con el fin de detectar las principales desviaciones del ejercicio del
gasto y el cumplimiento de los aspectos pragmáticos. En esa misma línea, otro aspecto
es el de la evaluación de los diversos programas buscando desbalances financieros
probablemente en los proyectos más importantes o al menos relevantes del Estado, a
su vez el cumplimiento de cuestiones jurídico-administrativas, y en general lo que en
su conjunto influya en la confianza de la ciudadanía en la aplicación y el uso de los
recursos públicos.

Respecto a la interrogante ¿Qué mecanismo de evaluación aplicaría? Cabe

mencionar que para el proceso de modernización resultaría importante la realización
de evaluaciones intermedias, ya que conforme leemos como referencia en la lectura
sugerida en el curso: “Evaluación pragmática de políticas públicas” de Osvaldo
FEINSTEIN, de mayo 2007. Boletín económico de ICE (Información Comercial
Española), éstas suelen utilizarse para aportar elementos de juicio al momento de
decidir sobre la continuación de una política, y ya que estamos en un proceso que
además de complejo debe ser continuo, conviene un monitoreo que permita ajustar
periódicamente la política de modernización respetando el marco general que brinda
el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM pero permitiéndose el Estado aplicar los ajustes
necesarios.