Gobernabilidad, Desarrollo y Democracia
Gobernabilidad, Desarrollo y Democracia
Gobernabilidad, Desarrollo y Democracia
Introducción
El presente artículo busca vincular estos términos, dándoles un enfoque de derechos que
plantee una mirada desde los actores, los ciudadanos. En tanto la acción gubernamental
es ejercicio de poder institucional, requiere ubicar claramente las capacidades que debe
desarrollar para ejecutar las políticas que le permitan satisfacer las necesidades de la
población. Con el riesgo de ser esquemáticos o reduccionistas, este artículo intenta
aclarar mínimamente estos conceptos de gobernabilidad, desarrollo, derechos humanos,
democracia y políticas públicas, y vincularlos de manera armónica. Si bien la teoría
muchas veces explica, otras justifica y otras ayuda a entender la realidad, creemos que
también puede ayudar a dar luces para transformarla. Hemos asumido ese riesgo.
2
Kauffman, Kraay y Lobatón, 2000, citado por Prats, Joan Oriol (2003) “El concepto y el análisis de la
gobernabilidad”, Revista de Instituciones y Desarrollo No. 14-15, diciembre 2003.
ayuda a financiar3. El desarrollo es entendido como el resultado de una adecuada
asignación de recursos, lo cual se logra a través de un correcto funcionamiento del
mercado4.
3. Alcances de la gobernabilidad
Es por ello que este documento propone una definición de gobernabilidad aportada por
Joan Prats, y que proporciona un marco para dialogar sobre dicha conexión. Según este
autor, la gobernabilidad consiste en la capacidad de un sistema sociopolítico para
gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma
parte. De ese modo, la gobernabilidad se derivaría del alineamiento efectivo entre las
necesidades y las capacidades de un sistema sociopolítico, es decir, de sus capacidades
para autoreforzarse8.
8
Prats, Joan Oriol, op. cit. Cabe precisar que el término autoreforzarse viene de la palabra inglesa “self-
enforcement” que puede traducirse como un “auto-exigirse el cumplimiento”.
9
Según Prats, los actores estratégicos son aquellos con poder de veto de sobre una determinada política. Los recursos
de poder pueden proceder del control de determinados cargos o funciones públicas (ejército, legislativo, presidencia,
política económico-financiera, sistema judicial, gobiernos estadales o municipales claves) o del control de factores de
producción (capital, trabajo, materias primas, tecnología), o del control de la información y las ideas (medios de
comunicación social principalmente), o de la posibilidad de producir movilizaciones sociales desestabilizadoras
(grupos de interés), o de la pretendida autoridad moral (iglesias).
Por ello, las políticas públicas y su análisis resultan claves para comprender el nivel de
gobernabilidad de un sistema sociopolítico, en la medida que a través de ella se debe
lograr el alineamiento entre necesidades y capacidades.
Ahora bien, ¿cuáles son las “necesidades” a las que se refiere el análisis de la
gobernabilidad? Aquí debemos distinguir entre la finalidad del sistema político y las
necesidades específicas que derivan de aquel y que expresan las demandas concretas de
la población sobre diversos aspectos de su bienestar.
Por lo tanto, un enfoque de derechos humanos en las políticas públicas tiene su razón
principalmente en que a través de éste es posible reafirmar que el ser humano es fin de
cualquier política o decisión estatal, y por ende, la eficiencia económica, el crecimiento
o el aumento de la riqueza son medios pero no fines. Además de comprender
obligaciones jurídicas, el enfoque de los derechos humanos implica “un principio ético
por el cual los Estados deben garantizar el respeto efectivo de los derechos humanos a
través de las políticas públicas”11.
La obligación de que toda política pública debe tener un enfoque de derechos humanos
no vincula únicamente al Estado, sino también al sector privado, aunque ciertamente es
el Estado quien tiene un mayor deber de cautelar los intereses de todos los ciudadanos y
responder ante eventuales violaciones de sus libertades.
10
Prats, Joan Oriol, op. cit.
11
Bernales, Enrique (2004) “Las políticas públicas desde la perspectiva de los derechos humanos”, El enfoque de los
derechos humanos en las políticas públicas. Lima: Comisión Andina de Juristas, p. 65.
5. El enfoque de las políticas públicas: la relación entre desarrollo y derechos
humanos
Si tenemos claro que el Estado tiene como fin el logro del desarrollo individual y social
de manera sostenible, es preciso conocer tanto el enfoque de desarrollo que el Estado
maneja, así como la forma en que este enfoque se materializa en la actuación
gubernamental.
Si empezamos por este último elemento, podríamos decir que las políticas públicas son
un conjunto de acciones planeadas y ejecutadas, adoptadas por el Estado, encaminadas a
mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más
vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo.
En ese sentido, las políticas públicas materializan los modelos de desarrollo, en tanto su
diseño e implementación responde (o debería responder) a determinado enfoque del
mismo. Pérez Murcia identifica dos formas de hacer políticas públicas: la que asume al
individuo como un medio para el desarrollo y la que asume al individuo como el fin del
desarrollo12.
12
Pérez Murcia, Luis Eduardo (2004) “Seguimiento y evaluación de políticas públicas en perspectiva de derechos
humanos: la experiencia de la Defensoría del Pueblo de Colombia, El enfoque de los derechos humanos en las
políticas públicas. Lima: Comisión Andina de Juristas, p. 297.
13
Ibid, p. 297.
14
Al respecto, existen algunos estudios que demuestran cómo el crecimiento no ha conducido precisamente al
desarrollo. Vid. Thorp, Rosemary et al. (2000) An economic history of twentieth-century Latin America Hampshire:
Palgrave.
los seres humanos y se preocupa más de los bienes y servicios necesarios para cubrir
estas condiciones.15
Por el contrario, existe un enfoque que asume al individuo como fin del desarrollo,
propuesto por Amartya Sen. Este autor se aleja de las visiones más estrictas del
desarrollo, como su identificación con el crecimiento del producto nacional bruto, con el
aumento de las rentas personales, con la industrialización, con los avances tecnológicos
o con la modernización social.
Apunta Sen que la diferencia entre la perspectiva que concentra su atención exclusiva
en la riqueza económica y la perspectiva que concentra su atención en la vida que
podemos llevar, es una importante cuestión en la conceptualización del desarrollo.
Considera este autor que “si tenemos razones para querer más riqueza, hemos de
preguntarnos: ¿cuáles son esas razones, cómo actúan, de qué dependen y qué cosas
podemos “hacer” con más riqueza? En realidad, generalmente tenemos excelentes
razones para querer poseer más renta o más riqueza, y no es porque la renta y la riqueza
sean deseables en sí mismas, sino porque, por norma, son admirables medios de uso
general para tener más libertad con la que poder llevar el tipo de vida que tenemos
razones para valorar”16.
Por ello, este autor sugiere identificar los fines y los medios del desarrollo para
comprender mejor el proceso de desarrollo, porque “no es suficiente fijarse como
objetivo básico la maximización de la renta o de la riqueza que, como señaló
Aristóteles, no es más que un instrumento para conseguir otro fin”17.
En ese sentido, Sen plantea que el desarrollo debe concebirse fundamentalmente como
el proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos, razón
por la cual su evaluación ha de inspirarse en esta consideración. La expansión de la
libertad es 1) el fin primordial y 2) el medio principal del desarrollo, a los cuales Sen los
denomina “papel constitutivo” y “papel instrumental” del desarrollo, respectivamente.
18
Libertades instrumentales
Las libertades políticas comprenden: las oportunidades que tienen los individuos para
decidir quién los debe gobernar y con qué principios, la posibilidad de investigar y
criticar a las autoridades, la libertad de expresión política.
Las oportunidades sociales comprenden: los sistemas de educación, sanidad, los cuales
influyen en la libertad del individuo para vivir mejor.
La seguridad protectora comprende una red de protección que impida que la población
afectada caiga en la mayor de las miserias y en la inanición y la muerte.
Esta concepción del desarrollo como libertad implica un cambio radical en la manera
cómo evaluamos el impacto de las políticas públicas. Para mostrar cómo el
reconocimiento de la libertad como fin primordial puede alterar el análisis del
desarrollo. Sen coloca, entre otros, el siguiente ejemplo:
Otro de los enfoques que hace énfasis en la relación entre desarrollo y derechos
humanos, es el propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
En su informe sobre desarrollo humano del año 2000, expone ampliamente en qué
consiste tal relación, señalando que “la promoción del desarrollo humano y la
realización de los derechos comparten, de muchas maneras, una motivación común, y
19
Vid. Sen, Amartya, op.cit., p.p. 57 a 59, donde desarrolla detalladamente estas libertades.
20
Sen, Amartya, op. cit. p. 55.
reflejan el compromiso fundamental de promover la libertad, el bienestar y la dignidad
de los individuos en todas las sociedades”21.
Un segundo enfoque tiene una base más bien en las luchas y debates sociales,
culturales y políticos en los distintos hemisferios. Este enfoque se relaciona más con las
reivindicaciones y avances que la sociedad civil va logrando en su actuación. Los
movimientos de mujeres, de personas con discapacidad, de jóvenes, indígenas, y GLBT,
son la medida del desarrollo. Sin embargo, el cuestionamiento a la sociedad civil en su
tránsito de agencias y centros de desarrollo al movimientismo24, y de espacios de
compromiso social a agencias de empleo, ha generado su descrédito como instrumento
de desarrollo.
En este esquema, muchas de las respuestas se encuentran en evitar las salidas técnicas y
verticales, para más bien centrar las soluciones en los procesos políticos, que ponen en
el centro de la discusión a los actores y el ejercicio de sus derechos, y no a su mera
formalización en normas, mecanismos o resultados.
Un problema adicional que plantea este modelo es establecer cuáles son las necesidades
que el Estado tiene como prioritarias y definirán la agenda gubernamental que se
traducirá en políticas públicas.
Algunos regímenes pueden optar por establecer de manera vertical las necesidades de su
población. De hecho, es así como ha venido funcionando en la democracia
representativa moderna. La delegación producida a través del voto para que el
gobernante establezca las necesidades y por ende, las políticas públicas destinadas a
lograr el desarrollo de las personas, ha sido el gran paradigma de las democracias
modernas26.
Esta idea de democracia resulta circular, empieza y acaba en unos ciudadanos capaces
tanto de escoger racionalmente entre candidaturas políticas con ofertas en competencia,
de hacer vigilancia ciudadana de su actuación, y decidir si deben ser reelectos o no27.
Sin embargo, surgen dudas sobre la racionalidad y capacidad de las personas para
establecer correctamente sus necesidades; también surgen dudas sobre la eficacia de la
vigilancia ciudadana; y, por tanto, la valoración de la reelección no resulta sino el
colofón de un efecto puramente mediático publicitario.
Se ha dicho que “la historia del gobierno democrático (...) es la historia de los diversos
procedimientos diseñados para institucionalizar y regular la deliberación pública” 28. En
efecto, en las ágoras griegas se discutían las decisiones de la polis. Los griegos
gobernaban su ciudad-estado mediante la técnica general del discurso crítico, que ellos
llamaron dialéctica.
26
Vid. Ball, Alan R. (1993) Modern Politics & Government. London: McMillan.
27
Fox, C. y H. Miller. (1995) Postmodern Public Administration, Londres: SAGE.
28
Majone, Giandomenico. (1997) Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México:
Fondo de Cultura Económica, p. 37.
“la dialéctica es un método de argumentación que no se
caracteriza tanto por la forma de razonamiento (aunque la discusión
mediante preguntas y respuestas llegó a considerarse como su forma
paradigmática) como por la naturaleza de sus premisas y el contexto
social de sus aplicaciones. (...) El punto de partida de un argumento
dialéctico no es un conjunto de supuestos abstractos, sino de puntos de
vista ya existentes en la comunidad; su conclusión no es una prueba
formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discusión; y
mientras que las disciplinas científicas son formas especializadas del
conocimiento sólo el alcance de los expertos, todos pueden utilizar la
dialéctica porque -como dijera Aristóteles- todos tenemos ocasión de
criticar o defender un argumento”29.
Los check and balances establecidos a través del bicameralismo y de los Shadow
Cabinets (United Kingdom) buscan el diálogo y el control a través del debate
parlamentario, las experiencias de presupuesto participativo en Porto Alegre (Brasil) o
los Consejos Ciudadanos en Rubí, Barcelona (España) 30 permiten debatir las decisiones
comunales, y la experiencia de Cogestión de Limatambo en Cusco, refleja la búsqueda
por lograr eficacia en las políticas públicas a través del diálogo entre aquellos que
tradicionalmente deciden las políticas y los que resultan beneficiados.
El link necesario entre las necesidades y las capacidades del Estado se puede lograr a
través de los procedimientos de diálogo que se establezcan con los ciudadanos. Este
modelo participativo de las políticas públicas permite no sólo mayor legitimidad de las
políticas, sino además, facilita el accountability del sector público, a través de los
mecanismos de participación de los ciudadanos.
29
Majone, Giandomenico. op.cit. p. 40.
30
Cfr. Font, Joan. (2001) Ciudadanos y Decisiones Públicas. Barcelona: Ariel p. 13.
31
Cfr. Putnam, Robert et al. (1993) Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton:
Princeton University Press.
32
Más aún, un enfoque de políticas públicas basada en derechos y actores, no sólo se centra en la exigibilidad de
derechos del ciudadano al Estado, sino que observa además la relación de respeto y responsabilidades entre los
propios ciudadanos. Como bien observa el IDS “Tradicionalmente, los asuntos como la violencia doméstica no han
sido considerados como una preocupación del Estado. Hoy en día estamos comprendiendo que la ciudadanía social
supone el respeto por los derechos de unos y otros.” Institute of Development Studies. op.cit. p. 3.
tanto como para la búsqueda de consensos en el establecimiento de estas necesidades
prioritarias para la agenda gubernamental. Asimismo, la participación no constituye
sólo un mecanismo, sino un derecho de entrada para el ejercicio de otros derechos33.
Como bien afirma el profesor Majone, “...las decisiones importantes de políticas son
algo más que simples esfuerzos por actuar de la mejor manera posible en la situación
inmediata que afronta el elaborador de políticas. Tales decisiones se toman luego de una
deliberación cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes que por sus
consecuencias inmediatas”35.
De acuerdo con Aguilar, “no es posible gobernar hoy sin la búsqueda incesante por
acercar la eficiencia pública y el consenso político, aunque una y otra vez se frustre el
intento por la naturaleza política plural de la sociedad y por las restricciones que
comporta la vida asociada”36.
Ante esta situación, continúa Subirats38, nos queda rechazar la solución autoritaria.
Pues como hemos visto puede no sólo ser paternalista sino que además se pone
demasiado énfasis en la eficiencia y los aspectos “decisionales”3 9 del sistema, más que
33
Vid. Egredem, Egresados por la Democracia (2001) La Democracia como Diálogo de Todos, Documento de
Trabajo; también GRUPAL, Grupo de Trabajo para la Participación, viene trabajando en esta perspectiva en el Perú
incorporando críticamente el discurso del IDS; Alza Barco, Carlos. op.cit.
34
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2004) La democracia en América Latina. Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos, p. 23.
35
Majone, Giandomenico, op.cit. p. 52
36
Aguilar, Luis. “Introducción” en Majone, Giandomenico, op.cit. p. 33.
37
Font, Joan (coord.). (2001) Ciudadanos y decisiones públicas, Ariel Ciencia Política, Barcelona, p. 34.
38
Font, Joan, op.cit. p. 36.
39
Una limitación del decisionismo “es su preocupación exclusiva por los resultados y su falta de interés por los
procesos que los producen. (...) los procesos sociales rara vez tienen sólo un valor instrumental para quienes
participan en ellos. En la mayoría de las áreas de actividad social, ´los procesos y las reglas que constituyen la
empresa y definen los papeles de sus participantes importan independientemente de cualquier ´estado final´
(Laurence, 1972:83)” Majone, Giandomenico, op.cit., p. 53-54.
en los fines de desarrollo humano y en la “eficacia” de la acción estatal. También
tendríamos que superar la solución técnica o independiente.
40
Vid. Parodi Trece, Carlos. (2003) Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima:
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Adelman, Irma y Cynthia Morris, (1973) Economic
Development and Equity in Developing Countries, San Francisco: Stanford University. Wise, Carol, “State Policy
and Social Conflict in Peru”, en Cameron, Maxwell y Philip Mauceri (eds.). (1997) The Peruvian Labyrinth,
Pennsylvania: The Pennsylvania University Press, p.70-106.
terminan en el mero activismo y no en la determinación de intereses legítimos de su
comunidad41.
A pesar de todo esto, nuestra opción es por la participación. Ella permite generar
mejores condiciones para que ese diálogo se produzca efectivamente. Sin embargo,
queda claro que tanto gobierno como ciudadanos deben actuar también en la búsqueda
de mecanismos que permitan que ese diálogo sea más fluido, eficiente y legítimo, y de
ese modo, permita determinar las necesidades de la población, haciendo viable la
disminución de riesgos existentes y minimizando los problemas señalados en el párrafo
anterior42.
7. Reflexiones finales
41
Vid. Veneklasen, Lisa y Valerie Miller. (2002) A New Weave of Power, People & Politics. Washington, D.C.:
World Neighbors.
42
Cfr. Font, Joan. Op.cit. p.39. Además, como señala Majone, el “debate sin regulación conduce con facilidad a la
discusión interminable e incluso a la violencia. Un organismo deliberante que carece de organización puede padecer
diversas perturbaciones, tales como el obstruccionismo.” Majone, Giandomenico. op.cit. p. 37.