Red 2021

Facilitación del comercio,
infraestructura y cadenas
globales de valor
Facilitación del comercio,
infraestructura y
cadenas globales de valor
Título:
Caminos para la integración: facilitación del comercio,
infraestructura y cadenas globales de valor
Depósito Legal: DC2021001585

ISBN: 978-980-422-252-8
Editor: CAF
[email protected]
Las ideas y los planteamientos contenidos en la presente

edición son de exclusiva responsabilidad de sus autores
y no comprometen la posición oficial de CAF.
Diseño gráfico: Estudio Bilder / Buenos Aires
Fotografía de portada: Carlos Grillo
Esta y otras publicaciones se encuentran

disponibles en scioteca.caf.com
Copyright © 2021 Corporación Andina de Fomento. Esta obra está licenciada bajo
la Licencia Creative Commoms Atribución-No-Comercial-SinDerivar 4.0 Internacional.
Para ver una copia de esta licencia, visita http://creativecommons.org/by-nc-nd/4.0/
Prólogo
América Latina necesita revertir la tendencia observada de las últimas décadas de un débil crecimiento de
la productividad. Este es un requisito fundamental para la recuperación en la etapa de la pospandemia y
para que la región comience a recorrer un camino de convergencia a los niveles de ingreso per cápita de
países más avanzados. La apertura comercial y una mayor inserción internacional de las empresas en el
comercio de bienes y servicios pueden convertirse en instrumentos muy útiles para alcanzar este objetivo,
al permitir la expansión de la producción más allá de los límites de los mercados domésticos, generando
economías de escala y mayor especialización o diversificación en nuevos productos, impactando posi-
tivamente en la productividad. Estos beneficios se ven fortalecidos por las oportunidades que la misma
apertura proporciona para integrarse en cadenas globales de valor, que además impulsan la transmisión
de tecnologías y conocimientos y facilitan el acceso a insumos críticos para permitir la diversificación pro-
ductiva y la especialización.
La mayoría de los países de la región han estado involucrados en los últimos 30 años en políticas de apertura
comercial implementadas en forma unilateral, multilateral y en el contexto de acuerdos comerciales alcanzados
dentro de la región y con socios extrarregionales. Si bien estas políticas han supuesto aumentos en el comercio
e inversiones, su magnitud ha sido más bien modesta. De hecho, la participación de América Latina en las expor-
taciones globales no se ha modificado sustancialmente y el impacto sobre el crecimiento no se condice con las
expectativas que se habían generado.
Una razón detrás de esta situación radica en que las medidas de apertura mencionadas no implicaron aumentos
significativos y sostenidos en el intercambio intrarregional. En contraste, cuando se observan los altos niveles de
participación en el comercio global de otras regiones, como el Este y Sudeste de Asia, Europa o América del Norte,
el componente regional de dichos flujos es un aspecto crítico.
Aun teniendo en cuenta diversos factores, como el menor tamaño de sus economías, que harían esperar que
América Latina presente menores niveles de intercambio intrarregional, los países de la región comercian
poco entre sí. La cercanía geográfica no parece haber tenido un impacto significativo en términos de menores
costos de comercio, hecho que sí se ve en otras regiones y bloques económicos y que impulsa el intercambio
entre economías vecinas. Ante estas circunstancias, cabe preguntarse cuáles han sido las causas de este
pobre desempeño.
El presente reporte trata de responder a esta pregunta, explorando la hipótesis de que la baja inserción interna-
cional de las empresas en América Latina se debe en parte al escaso aprovechamiento del espacio regional como
complemento de una estrategia de expansión global de las exportaciones. Esta hipótesis pone, por lo tanto, el foco
en la retroalimentación y los beneficios entre la apertura regional y global, o lo que se ha dado en llamar regiona-
lismo abierto.
Un mensaje central que surge de la discusión a lo largo de todo el informe es que América Latina ha avanzado
sustancialmente en la reducción de aranceles y barreras no arancelarias, tanto a través de estrategias uni-
laterales como de negociaciones regionales y extrarregionales. Pero, para aprovechar estas reducciones en
costos del comercio vía aranceles y barreras no arancelarias se debe actuar en otras dos áreas importantes
de la integración. En primer lugar, hay que trabajar en la disminución de los costos aduaneros y de frontera,
además de procurar mejoras sustantivas en la infraestructura de transporte que faciliten la integración física
entre los países. Esta infraestructura de conexión vale para el transporte de mercancías, pero también para
otros bienes, como la energía, donde la ventaja de la cercanía geográfica desempeña un rol central en la
facilitación del intercambio. En segundo lugar, adoptar regulaciones domésticas y regionales (por ejemplo,
normas de origen o incentivos a la inversión externa directa de tipo vertical) que promuevan la integración pro-
ductiva entre las economías, estimulando la participación de las empresas en cadenas globales de valor que,
como muestra la evidencia para la Unión Europea, América del Norte y el Este y Sudeste de Asia, tienen un
componente regional importante. Ambos tipos de medidas favorecen el intercambio de insumos y productos
intermedios, lo que, a su vez, fomenta la especialización y las ganancias en productividad.
Esta agenda de medidas asociadas con la facilitación del comercio, la inversión en infraestructura y la integración
productiva son iniciativas menos sujetas a controversias políticas o ideológicas. Por lo tanto, la viabilidad de su
concreción es alta y permite establecer un camino pragmático hacia una mayor integración de las economías tanto
a nivel regional como global.
Con este reporte, CAF-banco de desarrollo de América Latina- busca apoyar a los países en el diseño e imple-
mentación de esta agenda que destaca a la integración y la apertura comercial como un instrumento efectivo para
alcanzar el objetivo de una mayor prosperidad compartida en la región.
Sergio Díaz-Granados
Presidente Ejecutivo de CAF
Reconocimientos
La elaboración del Reporte de Economía y Desarrollo (RED) es responsabilidad de la Vicepresidencia de

Conocimiento. La edición de contenidos de esta entrega estuvo a cargo de Lian Allub y Pablo Sanguinetti, con la
asesoría académica de Pablo Fajgelbaum y Marcel Vaillant.
La redacción de los capítulos estuvo bajo la responsabilidad de:
Capítulo 1 Pablo Sanguinetti
Capítulo 2 Pedro Moncarz y Marcel Vaillant
Capítulo 3 Marcel Vaillant
Capítulo 4 Lian Allub y Federico Juncosa
Capítulo 5 Diego Barril y Walter Cont
Capítulo 6 Lian Allub y Álvaro Lalanne
Lian Allub coordinó el proyecto, con la asistencia de Matías Italia. Ana Gerez fue la responsable de las correcciones
de estilo y editorial.
Los capítulos se beneficiaron de documentos de investigación elaborados específicamente para esta publi-
cación por Joan Batalla-Bejerano, José Belmar Ahonzo, Osmar Bolivar Rosales, Irene Brambilla, el Centro
Nacional de Consultoría (CNC) de Colombia, la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas
(FIEL), Manuel Flores, Diego Gentile Passaro, Andrea González, Juan Carlos Hallak, Carlos Eduardo Hernández,
Álvaro Lalanne, Pedro Moncarz, Emanuel Ornelas, Jordi Paniagua, Gabriel Scattolo, Andrés Tacsir, Patricia Tovar,
Elisa Trujillo-Baute, Marcel Vaillant y Sebastián Villano.
Los autores agradecen los valiosos aportes y comentarios que recibieron de Fernando Álvarez, Guillermo
Alves, James Anderson, José Barbero, Juan Blyde, Lucila Berniell, Fernando Branger, Pablo Brassiolo, Lorenzo
Caliendo, Eduardo Chomali, Christian Daude, Dolores de la Mata, Bernardo Díaz de Astarloa, Klaus Desmet,
Rafael Dix-Carneiro, Gilles Duranton, Juan Carlos Elorza, Marcela Eslava, Ricardo Estrada, Gustavo Fajardo,
Rafael Farromeque, David Kohn, Maurice Kugler, Mónica López, Sebastián López Azumendi, Oscar Mitnik,
Fernando Navajas, Marcelo Olarreaga, Guido Porto, Luis Quintero, Juan Ríos, Esteban Rossi-Hansberg, Ricardo
Rozemberg, Ana María San Juan, Gabriel Sánchez, Carlos Santiso, Harvey Scorcia, Ernesto Schargrodsky,
Daniel Schteingart, Ernesto Stein, Feodora Teti, Martín Trombetta, Héctor Varela y Christian Volpe Martinicus.
Los asistentes de investigación fueron Ivana Benzaquen, Agustín Carbó, Augusto Caro, Matías Garibotti, Matías
Italia y Federico Pena.
1
Índice general
La integración regional
y la inserción internacional
de América Latina —— 17
¿Por qué importa el contexto regional para

la integración global? —— 23
Breve diagnóstico del comercio de bienes
y servicios —— 26
Indicadores de inserción en el comercio
internacional —— 26
Composición de las exportaciones —— 30
Evolución del comercio regional —— 32
Las implicancias del COVID y los procesos de
digitalización para el comercio regional —— 38
Costos del comercio —— 42
Aranceles y medidas no arancelarias —— 46
Costos aduaneros, logísticos y de transporte —— 50
Una agenda de políticas para fortalecer
la integración comercial regional y global —— 51
Aranceles y barreras no tarifarias —— 52
Facilitación del comercio y digitalización de
los servicios de comercio exterior —— 53
Infraestructura de transporte y logística para
el comercio y el desarrollo —— 56
Oportunidades y desafíos para la integración
energética —— 58
Integración productiva: la participación en cadenas
globales de valor —— 59
Los condicionantes institucionales para sostener
las políticas de integración —— 62
Los impactos distributivos de la apertura
comercial —— 63
Las capacidades estatales para apuntalar las políticas
de inserción internacional —— 65
Apéndice —— 70
2
El impacto de los costos
3
Facilitación del comercio
del comercio —— 83 de bienes y servicios —— 115
El modelo gravitatorio estructural Facilitación del comercio y política

de comercio —— 86 comercial —— 118
De la teoría a los datos: estimación del MGEC —— 91 Conceptos y definiciones sobre facilitación
Implicancias para América Latina y comparación del comercio —— 118
internacional —— 98 Indicadores de facilitación del comercio asociados
¿Cuánto explican las políticas comerciales con el comercio de bienes —— 122
el comercio bilateral en la región? —— 98 Servicios y divergencias regulatorias —— 131
¿Comercia poco América Latina? —— 103 Iniciativas de facilitación del comercio:
Apéndice —— 108 casos e impactos —— 136
Instrumentos y casos —— 136
Evaluaciones de impacto y lecciones
de los casos —— 141
Rol de los acuerdos —— 145
Impactos de la tecnología en los procesos
de facilitación del comercio —— 147
Apéndice —— 154
4
El rol de la infraestructura
5
Desafíos de la integración
de transporte —— 161 energética —— 231
Marco conceptual —— 165 Beneficios y condicionantes de la integración —— 235

Los costos del comercio y la infraestructura Caracterización del sector eléctrico y de los flujos
de transporte —— 165 de energía eléctrica en la región —— 238
Infraestructura de transporte, comercio Indicadores seleccionados del sector eléctrico —— 240
y desarrollo —— 167 Intercambios de energía eléctrica:
Diagnóstico y caracterización —— 169 datos agregados —— 243
La infraestructura de transporte y los flujos comerciales Intercambios de energía eléctrica: apertura por origen
globales y regionales en América Latina —— 170 y destino en América del Sur —— 245
Percepción empresarial sobre la infraestructura Determinantes del comercio bilateral de
de transporte —— 172 electricidad e impactos sobre el desarrollo —— 250
Los altos costos del transporte intrarregional —— 174 América del Sur: determinantes del comercio
Puertos y aeropuertos: nodos de integración regional de electricidad —— 251
y global —— 175 América Central: interconexión regional y desarrollo
La infraestructura de transporte terrestre y el acceso de la región —— 255
a mercados —— 182 Desafíos políticos, normativos y regulatorios
Nuevas herramientas para el análisis de proyectos de la integración —— 259
en el sector transporte —— 192 Los «escalones» de la regulación para apoyar
Modelos espaciales cuantitativos —— 195 procesos de integración —— 259
Análisis de la infraestructura de transporte en Retos institucionales y regulatorios en
América Latina: nuevas herramientas para viejas América Latina —— 262
preguntas —— 206 Apéndice —— 268
Políticas públicas para mejorar la gestión de las
inversiones en infraestructura de transporte —— 209
La inversión en infraestructura de transporte
en la región —— 210
El mantenimiento de la infraestructura y el rol
de la conservación preventiva —— 211
Corredores logísticos —— 214
El rol de los acuerdos supranacionales en
la integración física —— 217
6
Participación en
cadenas de valor —— 273
Marco conceptual: caracterización de las cadenas

de valor y su impacto en la productividad y
el comercio —— 276
Las distintas formas que toman las cadenas
de valor —— 278
Participación en cadenas productivas y su impacto
en el desarrollo —— 280
Integración productiva en América Latina —— 282
Integración en cadenas domésticas, regionales
y extrarregionales —— 283
Posición de los países latinoamericanos según
el tipo de cadena de valor —— 287
Integración y especialización: la longitud de
las cadenas —— 290
Composición de las exportaciones por tipo de bien
y participación en cadenas de valor —— 292
Participación de los servicios en las exportaciones
de bienes —— 295
Políticas para promover la integración
productiva —— 297
El rol de las reglas de origen —— 298
La inversión extranjera directa y su rol para
la integración productiva —— 300
Regímenes especiales para fomentar importaciones
para exportar —— 304
Políticas relacionadas con el comercio
de servicios —— 306
Bibliografía —— 313
Índice de cuadros
Cuadro 1.1 Apertura comercial de América Latina por país (en porcentaje del PIB) —— 29
Cuadro 1.2 Participación por sector en exportaciones totales de América Latina (en porcentaje) —— 31
Cuadro 1.3 Evolución de la participación de exportaciones intrarregionales en el total de exportaciones de bienes
y servicios, por regiones o bloques comerciales (en porcentaje) —— 34
Cuadro 1.4 Evolución de la participación de exportaciones intrarregionales en el total de exportaciones de bienes
y servicios, por sectores y regiones o bloques comerciales (en porcentaje) —— 35
Cuadro 1.5 Tarifas internas y externas por bloques comerciales (en porcentaje), 2017 —— 47
Cuadro 1.6 Componentes del sistema aduanero y logístico del comercio internacional —— 51
Cuadro A 1.1 Acuerdos comerciales contemplados en el Reporte —— 70
Cuadro A 1.2 Referencia de código ISO3 de los países contemplados América Latina —— 71
Cuadro A 1.3 Evolución de la exportaciones intrarregionales y totales (promedio 1995-1999 = 100) —— 72
Gráfico A 1.2 Promedio de tarifas aplicadas por sector (en porcentaje), 2014-2018 —— 73
Cuadro A 1.4 Tarifas promedio aplicadas entre regiones por sector (en porcentaje), 2017 —— 74
Cuadro A 1.5 Uso de medidas no arancelarias: porcentaje sobre el total de medidas por región o bloque, 2018
(o último año disponible) —— 75
Cuadro 2.1 Evolución global del comercio por grandes regiones y en dos sectores (millones de USD) —— 93
Cuadro 2.2 Determinantes variables del comercio bilateral: política comercial y estructura productiva —— 94
Cuadro 2.3 Impacto de los diferentes determinantes del comercio en la evolución del intercambio bilateral
entre 1995 y 2015 —— 97
Cuadro 2.4 Evolución del comercio intrarregional y extrarregional por sector (millones de USD) —— 99
Cuadro 2.5 Cambios de la política comercial, 1995-2015 (ratios final/inicio) —— 100
Cuadro 2.6 Descomposición de los factores determinantes del comercio intrarregional según acuerdos
plurilaterales seleccionados, 1995-2015 —— 102
Cuadro 2.7 Determinantes del comercio bilateral estructural (permanente), 1995-2015 —— 105
Cuadro 3.1 Experiencias seleccionadas de facilitación del comercio en América Latina —— 144
Cuadro 3.2 Acuerdos de comercio preferenciales multilaterales y plurilaterales con participación de países
Cuadro A 3.1 Dimensiones del índice de facilitación del comercio de la OCDE —— 154
Cuadro A 3.2 Tiempo y costo para operaciones de comercio exterior —— 155
Cuadro 4.1 Ganancias en acceso a mercados internos por mejoras en infraestructura —— 189
Cuadro 4.2 Ganancia en el acceso a mercados limítrofes —— 191
Cuadro 4.3 Resumen de evidencia del impacto económico de la infraestructura en América Latina —— 207
Cuadro 5.1 Comercio de electricidad en América del Sur, por origen y destino —— 246
Cuadro 6.1 Incidencia de los insumos importados en el valor exportado en sectores con alta utilización
de regímenes especiales de importación de Argentina y Uruguay, 2014-2016 —— 305
Cuadro A 6.1 Referencia de código ISO3 de los países incluidos en análisis —— 310
Índice de recuadros
Recuadro 1.1 El impacto del COVID sobre los flujos del comercio —— 39
Recuadro 1.2 Indicadores agregados de costos del comercio —— 44
Recuadro 1.3 El programa de gestión integral de fronteras (PROGIF) de CAF —— 55
Recuadro 2.1 Impacto de los determinantes estructurales en el comercio bilateral —— 104
Recuadro 3.1 Componentes de la facilitación del comercio —— 120
Recuadro 3.2 La VUCE de Costa Rica: un ejemplo de mayor agilidad y reducción de tiempos y costos —— 138
Recuadro 3.3 Ejemplos de cadenas de bloque asociados al comercio, el transporte y la logística —— 150
Recuadro 4.1 Opinión empresarial sobre la infraestructura y la logística del comercio de América Latina —— 172
Recuadro 4.2 Sistema de indicadores de transporte terrestre de CAF —— 185
Recuadro 4.3 Medidas de acceso a mercados —— 187
Recuadro 4.4 Datos de sensores remotos y servicios digitales en economía —— 194
Recuadro 4.5 Componentes del modelo económico espacial implementado —— 196
Recuadro 4.6 Los corredores logísticos: dinamizadores de la integración física y funcional —— 216
Recuadro 5.1 Enfoque gravitatorio para intercambios bilaterales de electricidad —— 251
Recuadro 5.2 La experiencia de la Unión Europea —— 261
Recuadro 5.3 Experiencias de intercambio vía contratos entre actores privados —— 266
Recuadro 6.1 Cambios destacables en la participación en cadenas —— 289
Recuadro 6.2 Midiendo la longitud de las cadenas —— 291
Recuadro 6.3 Importancia de los requisitos técnicos en la inserción internacional de
las empresas exportadoras —— 297
Índice de gráficos
Gráfico 1.1 Evolución de la participación en exportaciones globales de bienes y servicios, por región
o bloque comercial —— 27
Gráfico 1.2 Participación de bienes primarios, manufacturas y servicios en el total de exportaciones
Gráfico 1.3 Relación entre la contribución del valor agregado regional en el valor agregado extranjero
y la contribución del valor agregado extranjero en el valor agregado exportado total por bloques, 2019 —— 37
Gráfico 1.4 Relación entre la contribución del valor agregado regional en el valor agregado extranjero
y la contribución del valor agregado extranjero en el valor agregado exportado total por país, 2019 —— 38
Gráfico 1.5 Participación de las exportaciones de servicios tecnológicos sobre las exportaciones totales —— 42
Gráfico 1.6 Indicadores de proximidad por regiones y por destinos, 1995 y 2015 —— 45
Gráfico 1.7 Evolución de las tarifas promedio aplicadas en América Latina y en la OCDE —— 46
Gráfico 1.8 Tarifa equivalente de barreras no arancelarias por países y bloques —— 49
Gráfico A 1.1 Participación de bienes primarios, manufacturas (diferenciando la contribución de México)
y servicios en el total de exportaciones de América Latina —— 71
Gráfico 3.1 Dimensiones del índice de facilitación del comercio de la OCDE —— 123
Gráfico 3.2 Índice de facilitación del comercio de la OCDE —— 124
Gráfico 3.3 Costo y tiempo para una operación estándar de comercio exterior —— 126
Gráfico 3.4 Costos y tiempos del comercio internacional por grupos de países y desagregado
para América Latina —— 127
Gráfico 3.5 Facilitación del comercio como determinante del comercio bilateral estructural —— 130
Gráfico 3.6 Restricciones al comercio de servicios de transporte y mensajería, 2020 —— 134
Gráfico 3.7 Restricciones al comercio de servicios de logística, 2020 —— 135
Gráfico 4.1 Composición modal en el comercio internacional, 2017 —— 170
Gráfico 4.2 Composición modal en el comercio intrarregional, 2017 —— 171
Gráfico 4.3 Costos de transporte relativo a la Unión Europea para las exportaciones intrarregionales
y extrarregionales, 2016 —— 175
Gráfico 4.4 Conectividad aérea per cápita como proporción de la conectividad de Estados Unidos —— 177
Gráfico 4.5 Índice de conectividad marítima, 2020 —— 180
Gráfico 4.6 Tiempo de buques en puerto, 2020 —— 181
Gráfico 4.7 Indicadores de cobertura, calidad e intermodalidad de la infraestructura de transporte, 2019 —— 184
Gráfico 4.8 Cambio en el acceso a mercados internos en Colombia a partir de mejoras en su infraestructura vial —— 188
Gráfico 4.9 Inversión en infraestructura de transporte, 2008-2019 —— 211
Gráfico A 4.1 Infraestructura de transporte como barrera para las empresas —— 221
Gráfico A 4.2 Infraestructura de transporte como barrera, según tipo de empresa —— 222
Gráfico A 4.3 Indicador IDL en países de América Latina y promedio de la OCDE, 2018 —— 223
Gráfico A 4.4 Componentes del indicador LPI en países de América Latina y promedio de la OCDE —— 224
Gráfico 5.1 Demanda máxima sobre potencia instalada —— 241
Gráfico 5.2 Generación con fuentes renovables no convencionales —— 242
Gráfico 5.3 Importación de electricidad —— 243
Gráfico 5.4 Saldo neto de electricidad —— 244
Gráfico 5.5 Intercambios de electricidad bilaterales —— 248
Gráfico 5.6 Utilización de la capacidad de interconexión por relación comercial bilateral —— 249
Gráfico 5.7 Determinantes de los intercambios eléctricos en América del Sur —— 254
Gráfico 5.8 Precio ex ante de la electricidad en el mercado eléctrico regional —— 256
Gráfico 5.9 Precio ex ante en el MER con relación al precio internacional de la energía —— 257
Gráfico 6.1 Uso de insumos intermedios, 2014 —— 277
Gráfico 6.2 Valor agregado del comercio exterior como proporción del total —— 283
Gráfico 6.3 Participación del valor agregado involucrado en actividades de comercio internacional
en proporción al valor agregado total en países y regiones de América Latina —— 285
Gráfico 6.4 Participación del valor agregado involucrado en actividades de comercio internacional
en proporción al valor agregado total en regiones de referencia —— 286
Gráfico 6.5 Participación forward y backward en cadenas de valor como porcentaje del VAB de cada país,
2015 —— 288
Gráfico 6.6 Cambio en la longitud de las cadenas según tipo y etapa, bienio 1992-93 vs. 2014-15 —— 292
Gráfico 6.7 Participación de los sectores de servicios en el valor agregado doméstico de las exportaciones
de bienes, 2014 —— 296
Gráfico 6.8 Evolución del stock de IED en relación al PIB en América Latina —— 301
Gráfico 6.9 Probabilidad de importar y exportar en empresas de América Latina con capitales extranjeros
y domésticos —— 302
Índice de figuras
Figura 1.1 Principales acuerdos comerciales regionales —— 33

Figura 4.1 Composición de los costos del comercio —— 165
Figura 4.2 Mapa con la intervención en el corredor Santa Cruz-Puerto Suárez —— 198
Figura 4.3 Cambio porcentual en salarios reales como resultado de la intervención en el corredor
Santa Cruz-Puerto Suárez —— 200
Figura 4.4 Cambio porcentual en población y bienestar como resultado de la intervención en el corredor
Santa Cruz-Puerto Suárez —— 201
Figura 4.5 Proyecto de mejoras de infraestructuras en el corredor logístico NOA —— 203
Figura 4.6 Cambio porcentual en salarios reales como resultado de la intervención en el noroeste
argentino —— 204
Figura 4.7 Cambio porcentual en bienestar y redistribución de la población como resultado de la intervención
en el noroeste argentino —— 205
Figura 4.8 Estrategias de mantenimiento de la infraestructura de transporte —— 212
Figura 4.9 Ámbitos de influencia de un corredor logístico de integración —— 215
Figura 5.1 Beneficios, condiciones y obstáculos para la integración energética —— 236
Figura 5.2 Interconexiones y represas binacionales en América del Sur y Central —— 238
Figura 5.3 Etapas en el proceso de integración eléctrica —— 260
Figura 6.1 Descomposición forward y backward del valor agregado según el tipo de cadena
en la que participa —— 279
Figura 6.2 Clasificación de las exportaciones por categorías, 2019 —— 293
1
La integración
regional y
la inserción
internacional de
América Latina
19
La integración regional
de América Latina1
La apertura comercial y una mayor inserción internacional de las empresas en el

comercio de bienes y servicios promueven un mayor nivel de productividad y bien-
estar a través de varios canales. Por un lado, permiten expandir la producción más
allá de los límites de los mercados domésticos, generando economías de escala y
mayor especialización o diversificación en nuevos productos (división del trabajo).
Este proceso se ve fortalecido por las oportunidades que tienen las empresas
de integrar cadenas globales de valor, que además impulsan la transmisión de
tecnologías y conocimientos y facilitan el acceso a insumos críticos para apoyar la
diversificación productiva y la especialización.
Por otro lado, la apertura comercial fomenta una mayor competencia entre firmas
dentro de la propia economía y entre estas y proveedores externos, lo que tiene
efectos positivos sobre los incentivos para mejorar los procesos de gestión de
las empresas, para ser más eficientes y bajar los costos, además de estimular
la innovación. Esto, a su vez, aumenta el bienestar de los consumidores por los
menores precios y la mayor calidad de los bienes y servicios disponibles. La ma-
yor competencia también promueve la reasignación de recursos desde empresas
menos productivas hacia aquellas más productivas, que pueden aprovechar las
nuevas oportunidades de ventas por el mayor acceso a mercados externos y la
posibilidad de importar insumos de más calidad. Finalmente, una mayor inserción
en los flujos internacionales de comercio no solo beneficia a firmas y sectores de
bienes transables, sino también a aquellos que producen bienes y servicios no
transables, que son proveedores de las firmas que exportan (por ejemplo, trans-
porte local, servicios profesionales, etc.) y que, de esta manera más indirecta, se
integran en las cadenas globales de valor, incentivando también la innovación y
una mayor productividad en estos sectores.
La mayoría de los países de la región han estado involucrados en los últimos 30

años en políticas de apertura comercial implementadas en forma unilateral, multi-
lateral —a través de la incorporación desde mediados de los ochenta al Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés)—
y en el contexto de acuerdos comerciales alcanzados dentro de la región y con
socios extrarregionales. Si bien para el promedio de la región estas políticas han
generado aumentos en el comercio e inversiones, sus resultados han sido modes-
tos y no se condicen con las expectativas que se tenían sobre el impacto de es-
tas iniciativas en el crecimiento y bienestar (Mesquita Moreira et al., 2019; Rodrik,
2006). No obstante ello, fue evidente el mayor crecimiento durante el período entre
1. La elaboración de este capítulo fue responsabilidad de Pablo Sanguinetti, con la asistencia de investigación
de Ivana Benzaquen.
20 Caminos para la integración: facilitación del comercio,
2003 y 2013 que se dio en parte como consecuencia de la irrupción de China en

los flujos de comercio mundial, facilitada por su incorporación a la Organización
Mundial del Comercio (OMC) a principios de la década de 2000, y su rápido creci-
miento económico en esos años (Costa et al., 2016).
La irrupción de China potenció la exportación de bienes primarios (por ejemplo,

hidrocarburos, minería y agricultura capital intensiva, entre otros), sobre todo de
América del Sur, donde la región tiene probadas ventajas comparativas. Si bien
esto es positivo, se espera que con el tiempo estos procesos den origen a la apa-
rición de encadenamientos productivos (hacia atrás y hacia adelante), de mane-
ra que surjan otros sectores competitivos, por ejemplo, la producción de bienes
de capital (como transporte de carga liviano y maquinaria agrícola), manufacturas
intensivas en estos recursos (por ejemplo, alimentos) y servicios empresariales
y de innovación para la agricultura y la industria petrolera y minera, entre otros.
Esos encadenamientos promueven una mayor diferenciación o productividad en
los sectores y el surgimiento de exportaciones de bienes y servicios de mayor
valor agregado. Todos estos procesos se han producido en la región, pero no en
la magnitud esperada (Meller, 2020).
En México y en algunos países de América Central, como Costa Rica, se ha logra-

do una importante diversificación productiva, con un componente muy relevante
de manufacturas, mediante la integración en cadenas de valor con los países de
América del Norte. No obstante, estas transformaciones no llegaron a impactar en
forma agregada en la productividad de estas economías, cuyo dinamismo no se
modificó sustancialmente.
Finalmente, al margen de la manufactura, existen importantes oportunidades en

términos de servicios de alto valor agregado y tecnológicos de la industria digital
y otros servicios de apoyo a empresas que no deben soslayarse. Esas oportuni-
dades ya han dado resultados interesantes en algunos países (por ejemplo, en
Argentina, Brasil, Colombia y Uruguay), aunque son todavía limitados.
La participación En función de lo indicado previamente, no sorprende concluir que estos avances

de América Latina resultan parciales y no lograron revertir la tendencia observada de un persistente
en el comercio mundial estancamiento desde hace décadas de la participación de América Latina en los
se mantiene en valores flujos de comercio globales (alrededor del 5 %). Ese estancamiento contrasta con
cercanos al 5 %, importantes aumentos en dicha participación en el caso de otras regiones en de-
a pesar de las políticas sarrollo, como el Este y Sudeste de Asia.
de apertura comercial
de las últimas décadas. Una razón detrás de esta situación radica en que las medidas de apertura men-
cionadas no generaron aumentos significativos y sostenidos en el intercambio in-
trarregional el cual se mantiene en torno al 15 % del total de las exportaciones
desde mediados de la década de los noventa, con pocos cambios a lo largo de
los años. En contraste, cuando se observan los altos niveles de participación en
el comercio global de otras regiones, como el Este y Sudeste de Asia, Europa o
América del Norte, el componente regional de dichos flujos es un aspecto crítico.
Por ejemplo, en Europa el comercio intrarregional tiene valores cercanos al 60 %
del total, mientras que en América del Norte (incluido México) llega al 45 % y en el
Este y Sudeste de Asia al 35 %. Por supuesto que existen razones para pensar que
América Latina no puede aspirar a los niveles de intercambio que se observan en
estas regiones dado el menor tamaño relativo de sus economías y cierta similitud
Capítulo 1. La integración regional y la inserción internacional 21
de América Latina
en sus estructuras productivas, dentro de las cuales, como se mencionó, la explo-

tación de recursos naturales tiene un rol muy relevante.
No obstante, como se documenta más adelante, aun controlando por estos fac-
tores, América Latina comercia poco entre sí. Cabe por tanto preguntarse ¿cuáles
han sido las causas de este pobre desempeño? ¿Qué aspectos referidos a los
costos del comercio internacional no han sido debidamente corregidos por las
negociaciones llevadas a cabo en los últimos años? ¿En qué medida este bajo ni-
vel de intercambio también está relacionado con la baja participación de la región
en las cadenas globales de valor? ¿Qué políticas podrían aplicarse para propiciar
una mayor integración de los distintos sectores productivos en la región? ¿Cuáles
son los condicionantes institucionales que afectan el avance de una agenda de
políticas de mayor integración regional y global?
El presente reporte trata de responder a estas preguntas, explorando la hipóte-

sis de que la baja inserción internacional de las empresas en América Latina se
debe en parte al poco aprovechamiento del espacio regional como complemento
de una estrategia de expansión global de las exportaciones. Como se mencionó
antes, la evidencia para el Este y Sudeste de Asia, América del Norte y Europa
muestra efectivamente que los mayores niveles de comercio internacional se ex-
plican por el intercambio más intensivo entre países vecinos. Esta hipótesis pone
por tanto el foco en la retroalimentación y los beneficios entre la apertura regional
y global o lo que se ha dado en llamar regionalismo abierto2.
Ahora bien, es también importante reconocer que estos esfuerzos de mayor in-
tegración regional y global que la región ha desplegado en las últimas tres déca-
das han enfrentado recientemente algunos desafíos significativos. En primer lugar
están las tensiones comerciales globales (por ejemplo, el conflicto entre China y
Estados Unidos y el Brexit) y más recientemente la irrupción de la pandemia del
COVID-19. Es así como, a una tendencia de crecimiento del comercio ya debilitada
desde la crisis financiera global de los años 2008-2009, se sumó un retroceso muy
significativo durante la primera mitad de 2020 de los flujos del comercio, produc-
to de las medidas de cuarentena y aislamiento que se impusieron para tratar de
contener la expansión del virus. Además de los efectos coyunturales de la crisis
sanitaria en los flujos del comercio,3 un aspecto que mostró esta crisis y que po-
dría tener efectos más permanentes es la fragilidad de las cadenas globales de
valor ante interrupciones en el suministro de insumos. Este fenómeno podría refor-
zar procesos de retorno de actividades productivas anteriormente deslocalizadas
(re-shoring) o su reubicación en países cercanos al lugar de origen de la empresas
(near-shoring). Esa relocalización podría promover el «acortamiento» de las cade-
nas productivas, fomentando un mayor nivel de comercio regional.
2. El término regionalismo abierto nació a principios de los años noventa en el contexto del debate sobre las
estrategias de liberalización comercial multilaterales versus las preferenciales, en el curso de las negociaciones
de la Ronda Uruguay del GATT, cuando existía escepticismo sobre su final exitoso. Simultáneamente, se
fortalecía el camino de acuerdos preferenciales, fundamentalmente a nivel regional. Un aspecto de este debate
es si las negociaciones multilaterales y regionales eran estrategias sustitutivas o complementarias para alcanzar
una mayor liberalización del comercio. Se pueden encontrar definiciones alternativas e información sobre el
desarrollo del concepto de regionalismo abierto en Bergsten (1997) y Ethier (1998). Una aplicación pionera de
este concepto para la región puede verse en Devlin y Estevadeordal (2001a) y BID (2002).
3. La baja del comercio global de bienes para el año 2020 fue de alrededor del 5 % (UNCTAD 2020a) y en el caso
de los servicios la caída fue mucho mayor (15 %).
El comercio internacional Más allá de esta coyuntura, no hay que olvidar que la mayoría de los países de la
es una oportunidad para región son economías relativamente pequeñas y por ello el comercio internacional
expandir mercados sigue siendo un factor muy relevante para expandir la producción y promover ga-
y obtener ganancias nancias de productividad que aseguren un crecimiento del ingreso en forma sos-
de productividad para tenible. Por lo tanto, esta agenda de inserción en los mercados internacionales
la mayoría de países sigue siendo muy destacada.
de la región.
El propósito de este capítulo introductorio es motivar precisamente el rol de la inte-
gración regional como un mecanismo que también puede ayudar a lograr esa ma-
yor inserción internacional de las economías señalando una serie de determinan-
tes y políticas que luego se desarrollarán con mayor detalle en el resto del reporte.
El capítulo comienza con un breve marco conceptual que destaca el rol de la inte-
gración regional en la estrategia de inserción internacional de los países. Después
se desarrolla un diagnóstico del comportamiento de los flujos de intercambio in-
ternacional, para ahondar a continuación en los distintos determinantes de los
costos del comercio, incluyendo los temas arancelarios, las barreras no arancela-
rias y otros aspectos que les afectan, como los trámites aduaneros y en fronteras y
la infraestructura de transporte y logística. Este diagnóstico da pie al desarrollo de
una agenda de medidas en materia de políticas para fortalecer la integración que
cubre todos estos temas. En ella, se incorporan además iniciativas para revisar
las regulaciones que afectan la integración productiva en algunos sectores es-
pecíficos, como la energía y, más generalmente, la participación de los países en
cadenas globales de valor, incluyendo aquellas de índole regional y extrarregional.
Esta agenda se construye a partir de los aportes de los diferentes capítulos del
reporte. El último apartado discute aspectos institucionales, que son relevantes
para implementar estas reformas en vista de posibles impedimentos de economía
política asociados con impactos distributivos y sectoriales de estas iniciativas de
integración. El tratamiento adecuado de estos costos requiere de capacidades
estatales y cooperación entre el sector público y privado.
Un mensaje central que surge de la discusión del capítulo y que se desarrolla a lo

largo de todo el reporte es que aumentos sostenidos en el comercio regional en
América Latina requieren reducir los niveles de aranceles aplicados unilateralmen-
te, que en algunos casos son todavía altos (notablemente en el Mercado Común
del Sur [Mercosur] y también en los países del Caribe [Caricom]) y no compatibles
con una estrategia de regionalismo abierto; ello debe complementarse con nego-
ciaciones bilaterales o plurilaterales a nivel subregional para completar espacios
de reducción arancelaria entre países y subregiones aún pendientes.
Además de estas iniciativas tradicionales referidas a aranceles, se requiere actuar

en otros dos aspectos críticos de la integración. En primer lugar, trabajar en la
disminución de los costos aduaneros y de frontera, junto con mejoras sustantivas
en la infraestructura de transporte que faciliten la integración física entre los paí-
ses. Esta infraestructura de conexión vale para el transporte de mercancías, pero
también para bienes regionales como la energía donde la ventaja de la cercanía
geografía juega un rol central en facilitar el intercambio. En segundo lugar, adoptar
regulaciones domésticas y regionales (por ejemplo, normas de origen, incentivar la
inversión externa directa de tipo vertical) que promuevan la integración productiva
entre las economías, estimulando la participación de las empresas en cadenas
globales de valor, que, como se verá, tienen un componente regional importante.
de América Latina
Ambos tipos de medidas favorecen el intercambio de insumos y bienes interme-

dios, lo que, a su vez, fomenta la especialización y las ganancias en productividad.
Esta agenda de medidas asociadas con la facilitación de comercio, la inversión

en infraestructura y políticas que faciliten la integración productiva son iniciativas
menos sujetas a controversias políticas/ideológicas (en comparación con aquellas
de carácter arancelario), y varias de ellas se deben establecer a nivel nacional aun-
que algunas requieren cierto grado de coordinación entre países. Por lo tanto, su
viabilidad de concreción es alta y permite poder establecer un camino pragmático
hacia una mayor integración de las economías tanto a nivel regional como global.
¿Por qué importa el contexto

regional para la integración global?
Previamente se mencionaron una serie de potenciales canales a través de los
cuales una mayor inserción de las empresas en los flujos internacionales de co-
mercio conduce a incrementos de productividad y mayor bienestar. Entre ellos se
destacaba que el acceso a mercados más amplios genera ganancias de econo-
mía de escala y permite mayor especialización de las empresas promoviendo la
participación en cadenas globales de valor, el comercio intraindustrial y la diver-
sificación productiva. De esas consideraciones surgen dos preguntas. La primera
es por qué los esquemas de integración regional, entendidos como iniciativas de
liberalización de las barreras arancelarias y no arancelarias y la coordinación de
otras políticas comerciales y de las regulaciones entre economías que comparten
fronteras o que son próximas geográficamente, pueden ser un instrumento útil
para activar estos canales. La segunda, hasta qué punto esos esquemas son un
complemento eficaz de los mecanismos no preferenciales de apertura (unilateral
o multilateral).
Una primera respuesta a ambas preguntas es que cuando los países emprenden
procesos de reducción arancelaria generalizados, que abarcan todos los orígenes
de las importaciones (o de nación más favorecida [NMF]), como ocurrió en varios
países de la región a fines de los años ochenta y principios de los noventa, se
hacen más relevantes los menores costos de transporte y logísticos que induce
la cercanía geográfica. Esto impulsa naturalmente el comercio entre economías
vecinas, lo que, a su vez, crea incentivos para reducir aún más las tarifas y otros
obstáculos al comercio regional, como las barreras no arancelarias (por ejemplo,
la homologación de requisitos fitosanitarios) y medidas de facilitación del comer-
cio (como la simplificación de trámites en frontera). Buena parte de estas iniciati-
vas de liberalización se establecen en el contexto de acuerdos de libre comercio
(ALC) que aseguran la reciprocidad (y estabilidad) en el acceso al mercado. La
cercanía física y la identificación más clara de los beneficios que pueden producir
estas acciones en las economías y territorios involucrados facilita la coordinación
de estas políticas entre los Estados y el establecimiento de estos acuerdos. Este
intercambio recíproco de medidas de liberalización, a su vez, se refuerza por la
presión de intereses de sectores exportadores que se ven beneficiados por estas
acciones. Esto crea espacios regionales de integración o «bloques naturales» don-
de las distintas medidas de reducción de costos del comercio, tanto unilaterales
como preferenciales, se potencian entre sí, maximizando las ganancias por crea-
ción de comercio y minimizando las pérdidas por desvío de comercio (Ethier, 1998;
Frankel, 1997; Garriga y Sanguinetti, 1995a, 1995b; Krugman, 1991).4
Procesos de liberalización De acuerdo con esta visión, estos procesos de liberalización regional son muy
regionales y preferenciales complementarios con iniciativas de liberalización unilateral o multilateral que redu-
son complementarios cen las tarifas y otras barreras en forma no discriminatoria (base de NMF) o con la
con iniciativas de firma de ALC extrarregionales. De hecho, hay evidencia y argumentos teóricos que
liberalización unilateral sugieren que, luego de firmar ALC preferenciales, los países tienden a reducir o
o multilateral que reducen mantener bajas las tarifas externas de NMF para minimizar los costos por desvío
barreras de forma de comercio que puedan ocurrir por las preferencias otorgadas (Bohara et al.,
no discriminatoria. 2004; Estevadeordal et al., 2008). Por otro lado, la firma de acuerdos preferenciales
también puede generar un proceso de expansión de estos acuerdos hacia otros
países, tanto en la región como fuera de ella, porque, a medida que se establecen
más tratados de este tipo, más países tienen incentivos para ser parte de los mis-
mos y no perder mercado en las economías de destino de sus exportaciones
(Baldwin y Jaimovich, 2012). Esta visión, que plantea una importante complemen-
tariedad de las distintas vías para la liberalización comercial, es analizada empíri-
camente en el Capítulo 2.
Anteriormente se señaló la importancia de los incentivos que movían a los países

en un contexto regional a extender las medidas de liberalización más allá de las
tarifas, incluyendo los costos de trámites de aduana y de frontera. Estos aspectos
de facilitación del comercio en general son medidas que se utilizan en forma no
discriminatoria y se aplican a todos los flujos del comercio, sin importar su destino
u origen. Sin embargo, como se expone más adelante y con mayor detalle en el
Capítulo 3, el espacio regional brinda oportunidades para coordinar muchas de
estas políticas, como, por ejemplo, la integración del control aduanero conjunto en
fronteras compartidas, el establecimiento de permisos de circulación de cargas
internacionales o la interoperabilidad de los sistemas digitales de transacciones
de comercio exterior (por ejemplo, las ventanillas únicas), entre otros. En otras
palabras, sin estas medidas, la ventaja de la cercanía geográfica tampoco se ma-
terializa si las aduanas y fronteras se convierten en barreras cuyo traspaso implica
altos costos para las empresas.
Similarmente, los menores costos del transporte en contextos regionales no es

un aspecto determinado solo por la geografía. La inversión en infraestructuras
que conecta a los países —por ejemplo, de carreteras, puentes y ferrocarriles—
es muy relevante para hacer que la cercanía geográfica impacte en el comercio.
En otras palabras, la característica de «bloque natural» tiene un componente de
política (endógeno) que puede ser estimulado por la inversión de los países en
infraestructura física que facilite la conectividad entre economías vecinas. Este
tema es muy relevante en el caso de regiones como América Latina, donde hay
países de gran extensión y con barreras geográficas importantes, como se explica
en detalle en el Capítulo 4.
4. Ganancias de bienestar por «creación de comercio» se producen cuando las mayores importaciones desde
los países integrantes de un acuerdo comercial reemplazan la producción doméstica de mayores costos.
Por otro lado, pérdidas de bienestar por «desvío de comercio» ocurre cuando las reducciones arancelarias
preferenciales fomentan importaciones desde dentro de la región, que reemplazan aquellas más eficientes (a
menores costos, sin considerar aranceles) provenientes de terceros países.
de América Latina
El contexto de bloque natural dado por reducciones sustanciales de los costos

del comercio se ve claramente en el caso del intercambio de «bienes regionales»,
como la energía (por ejemplo, la electricidad), donde la cercanía geográfica per-
mite establecer infraestructuras de interconexión que reducen sensiblemente los
costos del transporte de estos bienes o servicios en comparación con intercam-
bios extrarregionales. Como se verá en el Capítulo 5, la región ha avanzado en la
integración energética de manera heterogénea, habiendo aún mucho espacio para
un mayor intercambio de flujos eléctricos que reduzcan los costos de provisión,
permitan a los países mitigar shocks y riesgos de abastecimiento, y converger a
una matriz de generación más sustentable con el medio ambiente.
La cercanía geográfica también permite integrar de una forma más general las
estructuras productivas de los países. Los bajos costos del comercio referidos
a tarifas, pero sobre todo a transporte y logística, pueden sostener procesos de
creación de cadenas de valor regionales donde empresas localizadas en distintas
economías pertenecientes al bloque se especializan en la producción de deter-
minados insumos a lo largo de la cadena productiva. Esto genera un aumento
del intercambio intraindustrial, que se ve promovido por las mayores certezas de
entregas de partes y bienes intermedios y el intercambio de información sobre
procesos productivos y estándares de calidad mutuamente reconocidos. Como
se describe en el Capítulo 6, para que estos procesos florezcan, se requiere homo-
logar distintas regulaciones técnicas nacionales, promover la inversión extranjera
directa (IED) de tipo vertical y reformular políticas sobre reglas de origen (Cadot
et al., 2006; Estevadeordal y Suominen, 2009; Mesquita Moreira, 2018; Olarreaga,
2020). A su vez, esto implica establecer procesos de integración más profundos,
que no se limiten a la reducción recíproca de aranceles.
Ahora bien, más allá de las reducciones en los costos del comercio que puedan
darse dentro de la región, un tema relevante, que determina el volumen de comer-
cio y por lo tanto la magnitud de las ganancias de la integración, es el del tamaño
de las economías y otras características, como la similitud o diferencia en sus
estructuras productivas. En principio, no hay argumentos teóricos que desacon-
sejen celebrar acuerdos de libre comercio entre países pequeños y con estructu-
ras productivas similares, aunque es cierto que las posibilidades de aumento del
intercambio van a estar más acotadas. Para evitar costos por desvíos de comercio
es importante que estos acuerdos no restrinjan la posibilidad de comerciar con
terceros países por el surgimiento de preferencias arancelarias demasiados altas
(tarifas externas muy elevadas) u otras barreras, como reglas de origen muy es-
trictas. Un ejemplo interesante que se trata más adelante es el caso del Mercado
Común Centroamericano (MCCA). A pesar de estar constituido por economías
relativamente pequeñas, esta iniciativa de integración ha tenido una dinámica muy
destacada en términos de aumento del comercio regional, habiéndose fortalecido
el intercambio de bienes intermedios manufacturados, que luego dan origen a
exportaciones dirigidas a los mercados de América del Norte. Esta dinámica está
transformando la estructura productiva de estos países, que anteriormente se ba-
saba sobre todo en productos primarios5.
5. Como se verá en el Capítulo 2, estos aspectos de tamaño y estructura productiva serán tenidos en cuenta
entre los determinantes del comercio bilateral a nivel global y en América Latina en particular. No obstante, su
impacto en la región no es muy diferente al que tiene en otras regiones del mundo.
Asociado con el menor tamaño relativo de las economías de América Latina, otro
motivo mencionado para el establecimiento de acuerdos regionales de integra-
ción es la posibilidad de tener un mayor poder negociador frente a otros países
o bloques con los que se quiere establecer nuevos acuerdos. Este argumento,
si bien es plausible, resulta complejo de comprobar en la práctica, ya que no
es fácil establecer un escenario contrafáctico o comparativo para evaluar los
resultados (Mesquita Moreira, 2018). Por otro lado, si bien la negociación en blo-
que podría traer beneficios al ofrecer a la contraparte mercados más amplios y
obtener mejores condiciones de forma recíproca, las negociaciones conjuntas
enfrentan la necesidad de coordinar entre socios la estrategia y objetivos que
se pretenden alcanzar, lo que puede retrasar los procesos y quitar agilidad a la
estrategia de inserción internacional. Un claro ejemplo de ello se ve al compa-
rar el caso de Chile con el Mercosur. El primero ha negociado un sinnúmero de
acuerdos, mientras que el segundo, por falta de consenso entre sus miembros,
ha avanzado muy poco en la estrategia de buscar nuevos tratados con terceros
bloques y países. El último apartado de este capítulo discutirá algunos aspectos
relacionados con la economía política de los procesos de apertura en general
y de integración en particular, que podría ser relevante para entender esa diná-
mica. Estos aspectos se asocian en parte a los posibles efectos distributivos
sectoriales dentro de los países y entre ellos que producen la apertura comercial
y los acuerdos de integración.6
Breve diagnóstico del comercio

de bienes y servicios
Indicadores de inserción en el comercio internacional
La información actualizada sobre exportaciones e importaciones de bienes y

servicios a nivel global sugiere que América Latina no ha hecho significativos
avances en términos de su estrategia de inserción internacional en las últi-
mas décadas. El Gráfico 1.1 muestra la participación de diferentes regiones
del mundo en las exportaciones totales. Como se observa (panel A), América
Latina se mantiene en un nivel que fluctúa entre el 4 % y el 5 % desde la
década de los ochenta7. Los cambios a lo largo del tiempo en esta participa-
ción están claramente afectados por dos factores. Por un lado, la fluctuación
en el precio de las materias primas, con una caída a principios de los años
ochenta y fuertes aumentos desde principios de la década de 2000. Este úl-
timo fenómeno está asociado con la irrupción de China en los mercados de
6. Otro argumento a favor de la integración que se ha adelantado, pero que no será objeto de estudio en este
reporte, es la posibilidad de atender externalidades que puedan surgir por shocks o políticas no coordinadas
que generan migraciones y movimiento bruscos de capitales entre las economías vecinas (Bown et al., 2017).
Por ejemplo, recesiones que desplazan trabajadores de una economía a otra o diferencias en impuestos que
afectan la localización de inversiones. Esto puede ser relevante especialmente entre localidades vecinas de los
países que comparten límites geográficos.
7. En este capítulo los indicadores a nivel agregado que se presentan para América Latina incluyen a tres
países del Caribe: Republica Dominicana, Trinidad y Tobago y Barbados. Por otro lado, dependiendo de la
disponibilidad de información, también se presentaran cifras que describan la integración comercial para el
conjunto de los países del de la Comunidad del Caribe (Caricom).
de América Latina
materias primas, reforzado a partir de su ingreso en la OMC, y el considerable

incremento de sus importaciones de estos productos, empujado por su rápido
crecimiento en esos años.
Gráfico 1.1
Evolución de la participación en exportaciones globales de bienes y servicios, por región
o bloque comercial
Panel A. América Latina Panel B. Regiones de referencia
Porcentaje Porcentaje
6 45
40
5
35
4 30
25
3
20
2 15
10
1
5
0 0
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016
2019
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016
2019
América Latina sin México América Latina Unión Europea TLCAN Asean+3
Notas: Los gráficos muestran la participación en las exportaciones mundiales de bienes y servicios sobre el total en América Latina (panel A) y en
las distintas regiones o bloques comerciales (panel B). Los detalles sobre los países incluidos en cada bloque o región se pueden consultar en el
Apéndice (p. 75)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de OMC y UNCTAD (2020).
Por otro lado, a mediados de los noventa se produjo el ingreso de México en el

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)8, lo que provocó un fuer-
te aumento del comercio con Estados Unidos y Canadá que, a su vez, impactó en
la participación de América Latina en el comercio global. De hecho, si excluimos
a México se observa una mayor reducción de la participación de la región en las
exportaciones globales desde mediados de los noventa, que solo se recompone
parcialmente a partir de los años 2000, por el ya aludido aumento en los precios
de las materias primas.
8. Este reporte se centra principalmente en el TLCAN dado que los datos disponibles y las observaciones
corresponden al período en el que este tratado estuvo en vigor. No obstante, cuando la ocasión lo requiere, se
hará referencia al T‑MEC, el tratado que ha sustituido al TLCAN y que entró en vigor el 1 de julio de 2020.
El gráfico (panel B) también muestra la creciente participación en el comer-

cio global de los países miembro de la Asociación de Naciones del Sudeste
Asiático (Asean)9, junto con Japón, China, Corea del Sur, Nueva Zelanda y
Australia (lo que se conoce como Asean+5). Esa participación está determina-
da en buena medida por el aumento de las exportaciones de China e impacta
en la participación en el comercio de las otras regiones. Tanto los países de la
Unión Europea como los de América del Norte (TLCAN) muestran reducciones
de su participación en el comercio mundial a partir de los años 2000 aunque
partiendo de niveles muy diferentes. La UE exhibe niveles superiores al 40 %
durante casi todo el período, mientras que América del Norte se mantiene en
valores que fluctúan entre el 10 % y el 14 %, dependiendo de si se agregan las
exportaciones de México dentro de esta subregión. Un determinante clave de
estos niveles de participación en el comercio global, que se insinúa en esta
evidencia y se enfatiza más adelante, es la dinámica del comercio intrarregional
en cada uno de estos bloques.
Esta visión de un relativo estancamiento de la inserción internacional de América

Latina no se modifica en forma significativa cuando se la evalúa en términos
del cociente entre exportaciones y el producto bruto interno (PIB) que, para el
promedio de la región, sube en forma moderada durante los más de 30 años
transcurridos entre 1980-84 y 2015-18, aunque los resultados muestran mucha
heterogeneidad entre países. El Cuadro 1.1 describe esa información, junto con
los indicadores de importaciones y la suma de ambos. En América del Sur se des-
tacan casos como Paraguay, que casi triplica su nivel de exportaciones respecto
al PIB (pasando del 13 % al 35 % del PIB). Otros países que eran inicialmente
más abiertos, como Chile y Uruguay, también suben en su inserción internacional,
aunque mucho más moderadamente. Argentina eleva su razón de exportaciones
a producto, pero aún mantiene niveles muy bajos al final del período, al igual que
Brasil. Entre los países andinos se destaca Ecuador, que casi duplica su inserción
internacional, mientras que Perú y Colombia tienen aumentos más modestos. En
este último caso llama la atención el relativo bajo nivel del indicador (solo ligera-
mente superior al de Argentina y Brasil). En América Central las economías son
mucho más abiertas, como en parte se espera de economías más pequeñas,
pero llama la atención el fuerte aumento del comercio en relación al PIB en el caso
de Honduras, Nicaragua y El Salvador. Finalmente, un caso excepcional es el de
México que muestra un destacado aumento (casi se triplica) en el nivel de interna-
cionalización de su economía.
Las exportaciones Sin duda, los distintos comportamientos están explicados por razones ya men-
en relación al PIB de cionadas y que serán analizadas con detalle más adelante y en los próximos
América Latina tuvieron capítulos. En el caso de Paraguay, su apertura comercial tuvo como ingredien-
un moderado aumento te fundamental el mejoramiento de la infraestructura de conexión con el resto
desde 1980, pasando del mundo a través de mejoras en la hidrovía del río Paraná y mejoras tecnoló-
de 25 % a 29 %. gicas en la agricultura, que permitieron expandir la frontera agrícola gracias a
la integración productiva con sus países vecinos. El boom exportador en
Ecuador está relacionado con la apertura a inversiones externas en el sector
de hidrocarburos y otros productos primarios (por ejemplo, camarones), que
9. Los países miembro del Asean son Birmania, Brunéi, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Singapur,
Tailandia y Vietnam.
de América Latina
fue impulsada a partir del aumento de los precios de este tipo de bienes; en
América Central la consolidación del Mercado Común Centroamericano
(MCCA) y la participación en cadenas productivas con América del Norte au-
mentó el comercio regional y las exportaciones extrarregionales. Y, por su-
puesto, en México el proceso de liberalización tarifaria, que comenzó a media-
dos de los ochenta, permitió «descubrir» las oportunidades comerciales con
su vecino del norte a partir de las ventajas de la cercanía geografía, y ello hizo
crecer exponencialmente el intercambio bilateral, el cual tomó más impulso
aún por la firma posterior del TLCAN.
Cuadro 1.1
Apertura comercial de América Latina por país (en porcentaje del PIB)
País 1980-1984 2015-2019
Exportaciones Importaciones Comercio total Exportaciones Importaciones Comercio total
Argentina 8 6 14 13 14 28
Barbados 57 58 116 42 41 83
Bolivia 26 25 51 26 33 59
Brasil 10 9 19 13 13 27
Chile 20 24 44 28 28 57
Colombia 12 14 27 15 21 37
Costa Rica 37 40 77 32 32 64
Ecuador 16 16 32 21 22 44
El Salvador 26 31 57 29 46 75
Guatemala 16 19 35 19 28 47
Honduras 27 37 64 42 60 102
México 14 10 24 37 39 77
Nicaragua 20 34 54 42 54 95
Panamá 55 59 115 43 47 90
Paraguay 13 19 32 37 33 70
Perú 21 21 42 24 23 47
República Dominicana 19 28 48 24 28 51
Trinidad y Tobago 48 51 99 41 43 85
Uruguay 19 20 40 26 22 48
Venezuela 27 22 49 s.d s.d s.d
América Latina 25 27 52 29 33 62
Notas: El cuadro muestra la apertura comercial promedio de 1980-1984 y 2015-2019 para los distintos países, medida como el porcentaje en el PIB de sus
exportaciones, importaciones y nivel de comercio total. Los valores para América Latina corresponden al promedio simple de los países incluidos en el
cuadro (incluyendo a Barbados, República Dominicana y Trinidad y Tobago). s.d refiere a dato no disponible.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Mundial (2020e) y de OMC y UNCTAD (2020) para Trinidad y Tobago.
Composición de las exportaciones
La composición de las exportaciones totales entre bienes primarios, manufactu-

ras y servicios no ha variado significativamente desde la década de los ochenta.
No obstante, a partir del boom en el precio de las materias primas del año 2003,
se ve un crecimiento de la participación de bienes primarios, que llega hasta el
47 % del total para toda la región en 2014 y luego desciende cuando los precios
se reducen (Gráfico 1.2). Las manufacturas mantienen una proporción mayorita-
ria del total de exportaciones (entre el 42 % y el 45 %), aunque en buena parte
esto se debe a la contribución de las exportaciones de México.10 Por el lado de
los servicios, estos mantienen una proporción estable que varía entre el 10 % y
el 14 % del total.
Gráfico 1.2
Participación de bienes primarios, manufacturas y servicios en el total
de exportaciones de América Latina
Porcentaje
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Primarios Manufactura Servicios
Notas: El gráfico muestra la composición de las exportaciones de América Latina por sector durante el
período 1995-2018. Los sectores considerados fueron el sector primario, el manufacturero y el de servicios,
y para la categorización de los mismos se utilizó la Clasificación Uniforme de Comercio Internacional,
revisión 3 (CUCI 3). Los detalles sobre los países incluidos en América Latina se pueden consultar en el
Apéndice (p. 76)
10. La participación de manufacturas en las exportaciones totales cae aproximadamente al 16 % cuando se
excluye a este país. Ver el Gráfico A.1.1 en el Apéndice.
de América Latina
También se debe distinguir una importante heterogeneidad en esta composición

de las exportaciones entre países de la región (Cuadro 1.2). Las exportaciones
tienen un importante contenido de manufacturas en el caso de México y los paí-
ses de América Central, salvo Panamá; en este último país, el componente de
servicios es muy significativo, mientras que en América del Sur, como ya se ade-
lantó, tienen más relevancia las exportaciones de bienes primarios.
Cuadro 1.2
Participación por sector en exportaciones totales de América Latina
(en porcentaje)
País 1995 2000 2010 2018

Sector primario
Sector primario
Sector primario
Sector primario
Manufactura
Manufactura
Manufactura
Manufactura
Servicios
Servicios
Servicios
Servicios
Argentina 56 29 15 56 28 16 55 28 17 58 19 23
Bolivia 69 16 15 60 24 15 85 6 9 79 5 16
Brasil 40 48 12 35 50 15 55 31 14 56 30 13
Chile 72 10 18 68 13 19 76 10 14 76 12 12
Colombia 56 30 14 58 28 14 68 21 11 64 17 19
Ecuador 79 7 15 78 7 15 83 9 8 82 5 13
Perú 69 12 19 63 16 21 76 12 12 75 9 15
Paraguay 49 12 39 48 11 41 84 7 10 78 10 11
Uruguay 37 24 39 37 27 36 54 17 29 48 13 39
Venezuela 79 13 8 89 8 3 93 4 3 96 2 2
Barbados 10 12 78 11 10 79 11 11 78 11 13 75
Costa Rica 43 35 22 24 51 25 26 40 34 23 33 45
El Salvador 30 51 19 19 62 19 21 57 22 16 52 32
Guatemala 53 21 26 53 25 22 45 33 22 41 33 26
Honduras 65 7 28 23 64 13 27 51 22 27 47 27
México 20 69 11 15 77 8 22 73 5 16 77 6
Nicaragua 63 16 20 68 6 27 65 5 30 41 37 22
Panamá 22 6 73 23 4 72 5 58 37 6 38 57
República Dominicana 9 55 35 8 56 36 17 36 47 19 31 51
Trinidad y Tobago 50 38 12 63 26 11 63 29 7 46 46 8
Notas: El cuadro muestra la composición de las exportaciones de América Latina por sector durante el
período 1995-2018. Se utilizó la Clasificación Uniforme de Comercio Internacional, revisión 3 (CUCI 3), para la
conformación de los sectores.
Evolución del comercio regional
Como ya se desprendía en parte del análisis del Gráfico 1.1, una proporción de
la baja participación en el comercio global de la región comentada anteriormente
podría estar explicada por un acotado nivel de comercio intrarregional en compa-
ración con otros países y regiones.
Antes de evaluar esos datos, conviene recordar cómo es el mapa de los prin-
cipales acuerdos de libre comercio regionales que conectan a los diferentes
países de la región.11 La Figura 1.1 presenta esa descripción. A lo largo de este
capítulo y en el resto del reporte se hará referencia principalmente al Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA por sus siglas en in-
glés), el Mercosur, el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la Comunidad
Andina de Naciones (CAN) y la Alianza del Pacífico (AP). Adicionalmente, las
naciones del Caribe están integradas en la Comunidad del Caribe (Caricom). No
todos estos acuerdos comparten la mismas características y profundidad en
términos de políticas de liberalización. El Mercosur, la CAN, el MCCA y Caricom
están constituidos formalmente como uniones aduaneras, en las que, además
de la liberalización interna de aranceles y barreras no arancelarias (BNA), se es-
tablece un arancel externo común. Por otro lado, la AP y el TLCAN son acuerdos
de libre comercio, por los que los países signatarios han reducido las barreras
arancelarias y no arancelarias al comercio interno y coordinado otra serie de
políticas (por ejemplo, las compras públicas, las normas de origen, etc.), pero
mantienen su independencia en términos de tarifas externas. El Cuadro A 1.1 del
Apéndice al final del capítulo da más detalles sobre las características de cada
iniciativa de integración.
El nivel de comercio La información sobre indicadores de comercio intrarregional se presenta en el

intrarregional en América Cuadro 1.3. Para el agregado de América Latina se observa que la proporción de
Latina que representa las exportaciones hacia la región en el total de exportaciones fluctúa en torno al
15 % de las exportaciones 15 % desde mediados de la década de 1990, con pocos cambios a lo largo de los
totales se encuentra muy años. Esto se compara con niveles cercanos al 60 % de la Unión Europea, el 45 %
rezagado respecto a otros del TLCAN y el 35 % de los países del Asean, junto con China, Corea de Sur y
bloques como la UE (60 %), Japón (grupo conocido como Asean+3). De todas formas, dentro de la región hay
el TLCAN (45 %) o heterogeneidad entre las diferentes subregiones. América Central tiene niveles de
el Asean+3 (35 %). comercio intrarregional de los más elevados (entre el 15 % y el 17 % en los últimos
años);12 le sigue Mercosur, donde se verifica una importante disminución en los
flujos de comercio internos, que pasan del 20 % a mediados de los noventa hasta
el 12 % en 2015-2018. Por otro lado, la CAN, Caricom y la más recientemente
creada Alianza del Pacífico muestran niveles mucho más bajos y relativamente
estables de comercio regional con relación al comercio global (7 %, las dos pri-
meras y 3 % la última).
11. Además de estos acuerdos, definidos por una institucionalidad propia y con cierta pertenencia geográfica,
existen muchos más tratados bilaterales entre países (aproximadamente 33); algunos cubren una amplia gama
de productos, mientras que otros tienen un alcance parcial. Por ejemplo, República Dominica en principio no
es miembro fundador de ninguno de estos acuerdos, pero ha firmado tratados bilaterales con muchos de estos
bloques y países individuales. Ver detalle en Mesquita Moreira (2018).
12. Si se consideran solo las exportaciones de bienes, la proporción llega al 20-22 %.
de América Latina
Figura 1.1
Principales acuerdos comerciales regionales
Canadá T-MEC (ex TLCAN)
Estados Unidos MCCA
México Guatemala
Caricom
Honduras
El Salvador
Nicaragua
Costa Rica Antigua y Barbuda,
Bahamas, Barbados, Belice,
Panamá
Dominica, Granada, Guyana,
Haití, Jamaica, Montserrat,
San Cristóbal y Nieves,
Colombia Santa Lucía, San Vicente
Ecuador CAN y las Granadinas, Surinam,
Perú Trinidad y Tobago
Bolivia
Brasil Mercosur
Chile Paraguay
Uruguay
Alianza
del Pacífico Argentina
Notas: La figura ilustra mediante un diagrama de Venn los diferentes acuerdos comerciales regionales a los que
están suscriptos los países de América.
Fuente: Elaboración propia.
Ahora bien, el comportamiento de estas participaciones podría reflejar una mayor

inserción extrarregional de los países, que reduce proporcionalmente la porción
del comercio intrazona. Ello es cierto en general para el promedio de América
Latina (ver Cuadro A 1.3 en el Apéndice). Entre 1995-99 y 2015-18 las exportacio-
nes regionales se multiplican por tres mientras que las totales lo hacen por casi
cuatro. Lo mismo ocurre para varias de las subregiones, como el Mercosur, la CAN
y la Caricom. Por su parte, en el MCCA, el aumento del comercio intrazona es un
poco más acelerado (15 % mayor) que los flujos totales y a su vez es uno de los
que presenta mayor incremento del comercio regional, al multiplicarse por cuatro
entre los extremos del período. Un proceso similar ocurre con la AP pero partiendo
de niveles de comercio mucho más bajos por lo que el comercio intrazona perma-
nece deprimido al final del período. Es interesante la comparación con Asean+3,
donde el intercambio entre los países integrantes de este bloque (y también el
total) es muy dinámico (se multiplica por cinco), claramente reflejando el influjo de
China como un nuevo actor en la región.
Cuadro 1.3
Evolución de la participación de exportaciones intrarregionales en el total
de exportaciones de bienes y servicios, por regiones o bloques comerciales
(en porcentaje)
1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2018

América Latina y subregiones
América Latina 18 15 17 18 15
Mercosur 21 13 13 13 12
Alianza del Pacífico 3 2 3 4 3
CAN 8 8 8 7 7
MCCA+RD 12 13 13 13 14
Caricom 8 8 9 8 7
Grupos de referencia
Unión Europea 58 57 58 55 55
TLCAN 39 46 42 40 38
Asean+3 32 32 32 34 34
Notas: El cuadro contiene información sobre las exportaciones intrarregionales como porcentaje de las
exportaciones totales de bienes y servicios por región (promedio por sub-períodos). Para los períodos en los
cuales los distintos bloques comerciales no estaban constituidos formalmente se considera el comercio entre
los países miembros según la conformación actual de cada bloque. Los detalles sobre los países incluidos se
pueden consultar en el Apéndice (p. 76).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de BACI (CEPII, 2020), BaTIS (OCDE y OMC, 2020), OMC y
UNCTAD (2020).
El menor nivel de El menor dinamismo del comercio intrarregional en América Latina podría expli-
comercio intrarregional carse en parte por la menor participación de los países de la región en cadenas
se debe en parte a globales de valor, que, como se verá más adelante, tienen un fuerte componente
la baja participación regional. La participación en estos eslabonamientos productivos promueve el in-
de América Latina (y sus tercambio de insumos intermedios y el comercio intraindustrial, el cual se acelera
subregiones) en cadenas a medida que las economías se especializan y los procesos productivos se frag-
regionales de valor. mentan en mayores etapas.
Una primera forma de evaluar este fenómeno es simplemente analizar la propor-

ción de las exportaciones totales por grandes categorías de productos que se
dirigen a la región (ello podría compararse con la proporción de las exportaciones
totales que son regionales, presentada en el Cuadro 1.3). El Cuadro 1.4 describe
esa información y muestra que en general el comercio intrabloque es más inten-
sivo en bienes manufactureros que en bienes primarios o servicios. Por ejemplo,
este guarismo en el período 2015-2018 es del 26 % en el Mercosur, el 17 % en
la CAN y el 22 % en América Central (aunque aún es bajo en comparación con
Asean+3, Europa y TLCAN, los cuales están más alineados con la proporción de
exportaciones regionales sobre el total)13.
Esta mayor intensidad del comercio regional en bienes manufacturados en América

Latina no solo se puede explicar por cierta semejanza en la estructura productiva
13. La Alianza del Pacífico y la Caricom no siguen este patrón. En el primer caso se mantiene cierto balance
entre los tres sectores en el destino de las exportaciones mientras el segundo se observa una mayor orientación
de las exportaciones de bienes primarios hacia la región.
de América Latina
de los países en lo relativo a bienes primarios, lo que debilita las oportunidades

de comercio interno de estos bienes (más evidente en América del Sur). También
se debe a que la cercanía geográfica brinda oportunidades de reducciones en los
costos del comercio que podrían dar origen, como se mencionó antes, a la parti-
cipación en cadenas de valor regionales, lo que a su vez promueve la especializa-
ción y el comercio de bienes manufacturados.
Cuadro 1.4
Evolución de la participación de exportaciones intrarregionales en
el total de exportaciones de bienes y servicios, por sectores y regiones
o bloques comerciales (en porcentaje)
Región o Sector 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2018

bloque comercial
América Latina Primario 17 15 14 14 13
Manufactura 21 16 23 24 18
Servicios 11 10 11 13 11
Mercosur Primario 15 10 7 6 6
Servicios 10 8 7 8 7
Alianza Primario 3 3 4 3 3
del Pacífico
Servicios 2 2 3 3 3
CAN Primario 6 6 5 5 5
Servicios 3 3 3 3 3
MCCA+RD Primario 12 16 17 17 17
Servicios 3 3 4 4 4
Caricom Primario 14 15 15 16 15
Servicios 3 3 2 3 3
TLCAN Primario 42 55 55 49 47
Servicios 20 22 19 18 16
Unión Europea Primario 67 67 67 64 63
Servicios 50 50 50 49 49
Asean+3 Primario 56 57 55 57 55
Servicios 30 29 30 31 34
Notas: El cuadro presenta las exportaciones intrarregionales por sector de cada región como porcentaje de las
exportaciones totales de bienes y servicios de ese sector (promedio por subperíodos). Se utilizó la Clasificación
Uniforme de Comercio Internacional, revisión 3 (CUCI 3), para la conformación de los sectores. Para los períodos
en los cuales los distintos bloques comerciales no estaban constituidos formalmente se considera el comercio
entre los países miembros según la conformación actual de cada bloque. Los detalles sobre los países incluidos
en cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 76).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de BACI (CEPII, 2020), BaTIS (OMC y OCDE, 2020), OMC y
UNCTAD (2020).
Otra forma más rigurosa de medir la participación de países en cadenas globales de

valor es calcular el valor agregado extranjero de las exportaciones y evaluar cuánto
de ese valor es regional. Esa medición «hacia atrás» (backward) de la participación
en cadenas globales de valor permite saber hasta qué punto estos eslabonamientos
productivos pueden ser un promotor del comercio intrabloque. Como se desarrolla
con mayor detalle en el Capítulo 6, las cadenas globales de valor fragmentan los
procesos productivos en distintas etapas y, en cada una de ellas, los países y em-
presas que intervienen utilizan insumos importados junto con valor agregado local
(pagos de trabajo y capital) para producir un nuevo producto (que puede ser un bien
intermedio o final) que luego se exporta. El valor agregado extranjero incluido en las
exportaciones de un país refleja las sucesivas etapas de transformación por las que
pasó ese producto y que se han generado en otras economías.
El Gráfico 1.3 muestra la correlación entre la participación del valor agregado ex-
tranjero en el total del valor agregado de las exportaciones y la proporción del valor
agregado regional en el total del valor agregado extranjero para varias regiones
del mundo. Se observa una clara correlación positiva, lo que sugiere que el uso
de insumos importados en las exportaciones de los países está muy determinado
por la provisión de esos insumos en el contexto regional. En otras palabras, la
participación en cadenas globales de valor tiene un importante contenido regional
(Antràs y Gortari, 2020). Esta evidencia es consistente con el hecho de que paí-
ses más integrados en cadenas de valor (con mayor valor agregado extranjero en
exportaciones) están más integrados regionalmente (Johnson y Noguera, 2012).
Lo vemos claramente en el caso de la Unión Europea, Asean+3 y TLCAN donde
el valor agregado importado regional representa entre el 30 % y el 50 % del valor
agregado importado incorporado en las exportaciones.
El tamaño de los círculos en el Gráfico 1.3 mide el valor agregado total de las
exportaciones (que incluye aquel de origen doméstico). Esta magnitud si bien en
parte depende del nivel del PIB de las economías también refleja el nivel de apertu-
ra comercial de países y bloques. Se ve claramente que Europa es una región muy
abierta al comercio, luego le sigue Asean+3 y luego el TLCAN. En todos los casos
el comercio regional es un componente fundamental de este nivel de apertura.
Los datos para América Latina muestra una menor integración en cadenas re-
gionales de valor. Para el conjunto de la región se observa que el valor agregado
importado es aproximadamente un 23 % del valor agregado total de las expor-
taciones (no muy diferente del TLCAN o Asean+3) pero la participación de valor
agregado importado desde la región es mucho menor (un poco más del 10 %)14. Al
interior de América Latina nuevamente hay bastante heterogeneidad entre las dife-
rentes subregiones. El Mercado Común Centroamericano sumado a la Republica
Dominicana (MCCA+RD) es la subregión con mayor incidencia de cadenas regio-
nales de valor seguida por el Mercosur. En el otro extremo vemos que, si bien la
Alianza del Pacífico representa el bloque con economías más abiertas (tienen una
mayor proporción de valor agregado importado en sus exportaciones), su integra-
ción productiva es casi nula.
14. Si se excluye a México de América Latina el nivel de apertura medido por la proporción de valor agregado
importado en la exportaciones cae a aproximadamente 15 % mientras que aumenta la participación de insumos
importados provenientes de la región (22 %). Ello se explica intuitivamente por el alto nivel de apertura de México
pero que se concentra fuertemente en el comercio con sus socios del TLCAN.
de América Latina
Gráfico 1.3
Relación entre la contribución del valor agregado regional en el valor
agregado extranjero y la contribución del valor agregado extranjero
en el valor agregado exportado total por bloques, 2019
Valor agregado regional en el valor agregado extranjero (%)
60
50 Asean+3
Unión Europea
40
TLCAN
30
20
MCCA+RD
Mercosur
América Latina
10
CAN
Caricom Alianza Pacífico

0
0 10 20 30 40 50 60
Valor agregado extranjero en el valor agregado exportado total (%)
Notas: El gráfico presenta la relación entre el porcentaje de valor agregado regional sobre el valor agregado
extranjero (eje Y), con respecto al porcentaje del valor agregado extranjero sobre el valor agregado exportado
total (eje X). Las exportaciones de los países se componen del valor agregado doméstico y valor agregado
extranjero, y además el valor agregado extranjero puede ser regional (originado en países de la misma región) o
extrarregional (originado en países ajenos a la región). El tamaño de las burbujas refleja al valor agregado total
(doméstico y extranjero) exportado por cada región. Los detalles sobre los países incluidos en cada región o
bloque se pueden consultar en el Apéndice (p. 76).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Eora (UNCTAD, 2020a).
El Gráfico 1.4 muestra la misma información, pero para países individuales dentro
de América Latina.15 Al analizar los datos se observan realidades muy diversas,
con algunos países como El Salvador y Honduras, en Centro América, y algunos
del Cono Sur, como Uruguay y Chile, con relativa elevada participación en cadenas
regionales de valor que aumentan sus niveles de apertura comercial. Otros, como
Colombia y Brasil, tienen una baja participación de valor agregado extranjero en
sus exportaciones y baja participación de valor agregado regional en el valor agre-
gado extranjero exportado reflejando economías más cerradas y poco integradas
productivamente con el resto de la región. Ecuador y Paraguay si bien muestran un
elevado nivel de participación en cadenas regionales, tienen bajos niveles de inte-
gración de valor agregado extranjero total en sus exportaciones lo que sugiere que
en valor absoluto dicha integración productiva regional es poco significativa. Un
comportamiento extremo se da para el caso de México que se muestra como uno
de los países más abiertos en términos de combinar valor agregado extranjero en
15. En estos cálculos se toma al conjunto de países de América Latina como la región de referencia para estimar
la participación en cadenas regionales de valor.
sus exportaciones pero donde la participación de insumos desde América Latina

es casi nula reflejando su fuerte integración con sus vecinos del norte y la casi
ausencia de integración productiva con sus vecinos del sur.
Gráfico 1.4
Relación entre la contribución del valor agregado regional en el valor
agregado extranjero y la contribución del valor agregado extranjero
en el valor agregado exportado total por país, 2019
Valor agregado regional en el valor agregado extranjero (%)
60
50 URY
SLV
ECU PRY
40 NIC
BOL GTM ARG
HND
PAN
30 CHL
PER CRI
20 COL
DOM BRA
TTO BRB MEX
10 VEN
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Valor agregado extranjero en el valor agregado exportado (%)
Notas: El gráfico presenta la relación entre el porcentaje de valor agregado regional sobre el valor agregado
extranjero (eje Y), con respecto al porcentaje del valor agregado extranjero sobre el valor agregado exportado
total (eje X) por país. Las exportaciones de los países se componen del valor agregado doméstico y valor
agregado extranjero, y además el valor agregado extranjero puede ser regional (originado en países de la
misma región) o extrarregional (originado en países ajenos a la región). El tamaño de las burbujas refleja al
valor agregado total (doméstico y extranjero) exportado por cada país. El valor agregado regional incluye aquel
proveniente de los país incluidos en el gráfico. En el Cuadro A 1.2 del Apéndice (p. 71) se detallan los nombres
de los países mostrados en este gráfico según su código ISO 3.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Eora (UNCTAD, 2020a).
Las implicancias del COVID y los procesos

de digitalización para el comercio regional
Guerras comerciales o Las tendencias en los flujos de comercio globales y regionales descritas previa-
fenómenos naturales mente se han visto sacudidas recientemente por dos fenómenos coyunturales que
(como la COVID-19) podrían tener impactos a largo plazo. Por un lado, los conflictos comerciales y
podrían impulsar la geopolíticos entre China y Estados Unidos, que se han venido manifestando desde
participación en cadenas 2018-2019 y que han provocado disrupciones en los flujos comerciales entre estos
regionales de valor a países (Actis y Zelicovich, 2020; Goldberg et al., 2010). Por el otro, la emergencia
través de los procesos sanitaria producida por la pandemia del COVID-19, que ha repercutido seriamente
de near shoring. en los flujos del comercio, producto de las necesidades de aislamiento y las fuertes
caídas en la demanda agregada mundial, tal como se explica en el Recuadro 1.1.
de América Latina
Recuadro 1.1
El impacto del COVID sobre los flujos del comercio
A raíz de la emergencia generada por el COVID-19 desde principios de 2020, los flujos comerciales en la
región sufrieron una caída muy fuerte durante el segundo trimestre de dicho año (cercana al 40 %). Este des-
censo fue más pronunciado que el observado para Europa, Estados Unidos o Asia (Gráfico 1). Hacia el último
trimestre del año 2020, el comercio internacional se había recuperado parcialmente, aunque en el caso de
América Latina todavía estaba 1,8 % por debajo del año previo a.
Esa baja del comercio tiene varias causas próximas. Por un lado, la menor demanda mundial provocada por
el aislamiento social y la alta incertidumbre redujo el consumo de los hogares y la inversión de las empresas.
Este fenómeno ha afectado no solo los volúmenes de comercio, sino también los precios, especialmente de
los bienes primarios, como el petróleo, que ya en el primer trimestre de 2021 había recuperado los valores de
diciembre de 2019. Por otro lado, desde el canal de la oferta, el cierre de actividades y sectores productivos
afectó el intercambio de insumos a lo largo de las cadenas globales de valor, trasladando el shock de una eco-
nomía a otra a través de las relaciones insumo-producto. Estos efectos negativos, si bien se habían moderado
hacia julio de 2021, todavía se sienten en varios sectores, como el caso de la industria automotriz, donde la
falta de componentes electrónicos, fabricados fundamentalmente en Asia, está retrasando la recuperación de
la producción y encareciendo los precios de estos productos (Konings, 2021a, 2021b; OMC, 2021).
Gráfico 1
Crecimiento interanual mensual del comercio total
Porcentaje
10
-10
-20
-30
-40
-50
Ene-19
Feb-19
Mar-19
Abr-19
May-19
Jun-19
Jul-19
Ago-19
Sep-19
Oct-19
Nov-19
Dic-19
Ene-20
Feb-20
Mar-20
Abr-20
May-20
Jun-20
Jul-20
Ago-20
Sep-20
Oct-20
Nov-20
Dic-20
América Latina Unión Europea TLCAN Asean+Japón
Notas: El gráfico muestra la variación porcentual interanual mensual en el comercio total (exportaciones e importaciones) de bienes de las regiones
seleccionadas. Se incluyeron los países de cada región para los cuales se contaba con información completa para el período analizado. Los detalles
sobre los países incluidos en cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 77).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de ALADI (2020) y Comtrade (Naciones Unidas, 2020).
a La caída mencionada para América Latina corresponde a la caída promedio de Brasil, Colombia, Paraguay y México.
Como ya se ha mencionado, la fragmentación de la producción es benefi-

ciosa porque resulta en ganancias de especialización a lo largo de toda la
cadena productiva (Blyde y Volpe, 2011). No obstante, estas ganancias pue-
den verse amenazadas y generar altos costos por fenómenos naturales o por
guerras comerciales que interrumpen en forma brusca el normal abasteci-
miento de insumos, sobre todo cuando la fragmentación de la producción va
acompañada de reducción de inventarios por la implementación de sistemas
de producción en línea (por ejemplo, la producción «justo a tiempo» [ just in
time]). Como consecuencia, podrían incentivar un proceso de re-shoring y
near-shoring, en el cual las firmas prefieren abastecerse de proveedores más
cercanos geográficamente (dentro del mismo país o en países vecinos) y por
consiguiente dar un mayor empuje a los procesos de integración y cadenas
de valor regionales, que podrían ser más resilientes ante estas vicisitudes
(Actis y Zelicovich, 2020).
El otro fenómeno global que está teniendo importantes repercusiones sobre los
flujos de comercio (y que fue acelerado por la pandemia del COVID) es el de la
digitalización de los procesos de comercio exterior. La transición digital se ha
dado tanto en lo referente a trámites y procedimientos aduaneros (que se anali-
zan con más detalle en el próximo apartado y en el Capítulo 3) como en el mer-
cadeo, registro y pago de las operaciones de venta vía plataformas de comercio
electrónico. Ambos procesos pueden desempeñar un papel preponderante y ser
un vehículo para expandir las exportaciones.
La evidencia sobre el volumen de ventas externas que se realiza vía plata-

formas de comercio por internet es escasa y parcial.16 Sin embargo, varios
estudios muestran que el incremento en el uso de Internet y la banda ancha
aumenta el comercio internacional de bienes y servicios y la variedad de ex-
portaciones.17 Para las empresas, el uso de tiendas en línea y plataformas
mundiales de comercio electrónico está asociado con mayores exportacio-
nes y la diversificación de los mercados, así como con costos de comer-
cio más bajos. Esto sugiere que el internet y el comercio electrónico ayudan
a los compradores a conocer e interactuar con facilidad con empresas en
otros países y acceder a una variedad más amplia de productos y mercados
(Suominen, 2019).
¿Qué implicancia tiene esto para el comercio regional? ¿De qué manera es-
tas nuevas tecnologías que mejoran la conectividad desafían el impacto de
la distancia sobre el comercio y por lo tanto las ventajas de la geografía,
el surgimiento de bloques naturales y la tendencia a la regionalización del
comercio?
16. A nivel global, la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD, 2019)
estima que el comercio transfronterizo entre negocios y consumidores (B2C, por su abreviación en inglés)
representa el 10 % de las ventas totales de comercio electrónico.
17. Ver Freund y Weinhold (2004; 2002); Riker (2014, 2015); Osnago y Tan (2016); Banco Mundial (2016).
de América Latina
Es de esperar que estos efectos dependan del tipo de producto de que se

trate. Para el caso de bienes cuyo consumo requiere el traslado físico, como
ocurre con los productos primarios o manufacturados finales e intermedios, si
bien las plataformas pueden agilizar y reducir el costo de acceder a mayores
clientes (una ventaja especialmente importante para las pymes), no pueden
evitar la parte física de la transacción, por lo cual se requieren infraestructuras
de almacenamiento, logística y transporte complementarias. En la medida que
estos costos son menores a nivel regional, la digitalización de las transaccio-
nes podría implicar un mayor comercio, ya que esta tecnología permite bajar
parte de los costos del comercio, mientras que la cercanía geográfica ayuda
con aquellos referidos al transporte. En otras palabras, en este caso, la digi-
talización, al reducir ciertas barreras al comercio, hace más visibles aquellas
asociadas con la distancia.
En principio esto no ocurriría con aquellos productos cuyo consumo no requiere

traslado físico o cuyo costo de traslado se reduce enormemente vía los medios
digitales. Esto sería el caso de aquellas exportaciones asociadas con servicios
profesionales de consultoría y tecnológicos y con servicios de entretenimiento,
entre otros. No obstante, la evidencia preliminar que existe aplicada al caso de
Estados Unidos sugiere que, aun en estos productos, los consumos son mayo-
res para aquellos provenientes de países que están físicamente cercanos (Blum
y Goldfarb, 2006; Goldfarb y Tucker, 2019; Lendle et al., 2016). Posiblemente,
aspectos asociados a la lengua y la cultura estén teniendo un rol en estos
comportamientos.
La posibilidad de que la digitalización del comercio transfronterizo promueva

un mayor nivel de exportaciones de servicios intensivos en conocimiento es
relevante en el contexto de algunos países de la región que ya están aprove-
chando esta posibilidad a partir del surgimiento de empresas de creación re-
ciente (startups) y el crecimiento de empresas ya establecidas. Estas empre-
sas ofrecen servicios empresariales y tecnológicos (software para el comercio
electrónico, diseño y administración de páginas webs, ciberseguridad, alma-
cenamiento de datos, gestión administrativa, educación y formación laboral,
etc.) a empresas extranjeras (globales y regionales), las cuales tercerizan par-
te de sus procesos productivos en proveedores de la región. Para el conjunto El comercio electrónico
de América Latina, esas exportaciones todavía no representan un valor muy puede ayudar a impulsar
relevante en el total de las exportaciones (alrededor del 2 % comparado con la internacionalización de
casi el 7 % para el promedio de la OCDE). Nos obstante, estas ventas exter- las empresas de América
nas de servicios tecnológicos y de conocimiento se han dinamizado en los Latina por la facilitación
últimos años en un subconjunto de países y una buena parte de estos servi- de acceso a nuevos
cios se venden en mercados regionales. El caso más notable es el de Uruguay, clientes y la reducción
donde en la última década han crecido del 3 % a casi el 10 % del total de las de costos de transacción.
exportaciones (Gráfico 1.5).
En consecuencia se puede concluir que la aparición y masificación del comercio

electrónico transfronterizo también puede constituirse en un instrumento para
impulsar la internacionalización de las empresas de América Latina y que los
mercados regionales aún pueden desempeñar un papel importante dentro de
esta estrategia.
Gráfico 1.5
Participación de las exportaciones de servicios tecnológicos
sobre las exportaciones totales
Porcentaje
12
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Argentina Brasil Colombia Uruguay
Notas: El gráfico muestra el valor de las exportaciones de servicios tecnológicos y de conocimiento como
porcentaje de las exportaciones totales de bienes y servicios para Argentina, Brasil, Colombia y Uruguay. La
categorización los servicios se realizó con base en el Manual de Clasificación de Servicios de la Balanza de
Pagos Extendida en su versión 2010 (EBOPS 2010, por sus siglas en inglés). Se consideraron como servicios
tecnológicos y de conocimiento los ítems SJ1 (servicios de investigación y desarrollo), SJ2 (servicios de
consultoría profesional y de gestión) y SJ3 (servicios técnicos, comerciales y otros servicios empresariales).
Costos del comercio

Los determinantes del comercio internacional son múltiples y han sido explicados
de diversas formas. Entre ellas se destacan la tradicional teoría de las ventajas
comparativas basadas en la dotación de factores, el enfoque que resalta las di-
ferencias en la productividad sectorial entre países originadas en la tecnología y
aquel que pone énfasis en las ganancias de escala, que a su vez permiten mayor
especialización y generación de variedades y fomentan el comercio intraindus-
trial (insumos). Todos estos argumentos teóricos son compatibles con el llamado
«modelo gravitacional estructural de comercio internacional»,18 en el que los flujos
de exportaciones bilaterales entre países se explican, por un lado, por distintos
factores que determinan los costos del comercio (por ejemplo, la distancia, los
costos de transporte y logísticos, los aranceles, etc.) y, por el otro, en función del
tamaño de las economías con relación a la economía mundial. Este modelo ha
sido objeto de múltiples test empíricos en los últimos 20 años y ha mostrado una
18. Ver Novy (2013).

de América Latina
sorprendente robustez en términos de sus resultados y capacidad predictiva.19

Extensiones más recientes (Anderson y van Wincoop, 2003; Novy, 2013) mues-
tran que para estimar correctamente el efecto de los costos del comercio en las
exportaciones bilaterales debe incluirse también el comercio interno, ya que la
existencia de costos de comercio internacionales no solo genera sustitución entre
importaciones provenientes de diferentes orígenes, sino también entre estas y los
bienes producidos localmente.20
El Capítulo 2 desarrolla nuevas estimaciones del modelo gravitacional estructural

que sirven para evaluar cuantitativamente el impacto sobre los flujos de comercio
de los acuerdos comerciales preferenciales, los cambios en los aranceles de NMF
(apertura unilateral y multilateral), la estructura productiva o ventajas compara-
tivas, el efecto de la geografía (por ejemplo, la distancia) y variables que hacen
explícita la complementariedad entre la integración regional y la apertura global
(no discriminatoria).21
Como preámbulo a estas estimaciones es útil presentar aquí indicadores que re-
sumen el efecto conjunto de los costos del comercio internacional y que, si bien
son consistentes con el modelo gravitacional del comercio (Novy, 2013), no surgen
de estimaciones econométricas. Estos indicadores de costos del comercio inter-
nacional, que se miden con relación a los costos del comercio doméstico, están
inversamente relacionados con la razón entre el promedio geométrico de los flujos
internacionales de intercambio bilaterales y el comercio doméstico en cada país 22,
tal como se describe en el Recuadro 1.2.
Este indicador de «proximidad» que mide la relación entre comercio externo e

interno y que, como se menciono, se comporta de manera inversa a la razón entre
los costos de comercio internacional relativos a los domésticos (Moncarz et al.,
2021), puede ser calculado fácilmente una vez que se tienen los datos en valor
bruto de los flujos de intercambio entre países y del comercio doméstico.23,24 El
Gráfico 1.6 muestra las estimaciones de la evolución de este indicador entre los
extremos del período 1995-2015, distinguiendo el comercio intrarregional del ex-
trarregional y tomando el total de las exportaciones manufactureras de cada país
o región. Esta distinción permite ilustrar cómo ha sido la tendencia a la integración
de cada bloque y en qué medida ha estado determinado por la evolución de los
costos de comercio dentro de la región o fuera de ella. La distancia de los seg-
mentos describe la magnitud de dicha expansión, mientras que su pendiente en
comparación con la línea de 45 grados muestra el sesgo que ha tenido en términos
de comercio al interior de las regiones frente al resto del mundo.
19. Yotov et al. (2016) presentan una guía práctica para el análisis de políticas comerciales utilizando el modelo
gravitacional estructural.
20. Ver derivación del modelo en el Apéndice del Capítulo 2.
21. El Capítulo 3 amplía este análisis para incorporar variables asociadas con la facilitación del comercio.
22. La consistencia de este indicador con el modelo gravitacional estructural se comprueba por el hecho de que
utiliza los flujos de comercio interno para inferir la magnitud de los costos de comercio internacional con relación
a los costos de comercio interno.
23. Las exportaciones a considerar pueden ser alternativamente el valor total o aquellas referidas a productos
o sectores específicos (p. ej. bienes manufacturados).
24. En Moncarz et al. (2021) se explica en detalle la metodología para el cálculo del valor bruto del comercio interno
a partir de los datos de cuentas nacionales de los países. Ver resumen en el Apéndice del Capítulo 2 (p. 108).
Recuadro 1.2
Indicadores agregados de costos del comercio
Siguiendo a Novy (2013), se puede derivar la expresión que relaciona la razón del promedio (geométrico) del
comercio bilateral entre el país i y j y el comercio interno, con la inversa de los costos de comercio bilaterales
entre esos países relativos a los costos de comercio internos tal como se muestra en la siguiente fórmula,
X ij X ji
1
2 t ij t ji −( 12 (σ −1)) (1)
=
X ii X jj t ii t jj
Donde xij son las exportaciones del país i al país j; y xii es el comercio interno del país i (xjj lo mide para el
país j ); tij representa los costos de comercio involucrados en las exportaciones de i a j; tii son los costos de
comercio internos dentro del país i y σ –1 (con σ >1) es la elasticidad del comercio en relación a sus costos,
que en esta versión del modelo depende de la elasticidad de sustitución entre variedades tanto importadas
como domésticas, parámetro determinado por las preferencias.
A partir de la ecuación (1) se ve que los flujos de comercio internacional bilaterales entre i y j relativos al
comercio doméstico (un indicador de «proximidad» entre pares de países) serán mayores cuanto menor sea
el promedio geométrico de los costos del comercio entre i y j y cuanto mayor sean los costos de comerciar
las variedades domésticas. Al mismo tiempo, dados esos costos relativos, el comercio bilateral aumentara
cuanto más baja sea la elasticidad del comercio determinada por la sustitución entre las variedades impor-
tadas desde distintos orígenes, y entre éstas y aquellas de origen las doméstico (σ). Esto hace más difícil
evitar esos costos reemplazando importaciones desde otros orígenes o por producción doméstica.
Fuente: elaboración propia con base en Novy (2013).
En un extremo se destacan América del Norte (incluyendo a México) y la UE, donde

se da un importante aumento del comercio, tanto global como al interior de la re-
gión, pero que claramente fue más intensivo en el margen regional, lo que reflejaría
reducciones en los costos relativos del comercio entre los países vecinos en mayor
magnitud que con los socios extrarregionales (y ambos mayores que la reducción
de costos domésticos). Asean (que esta integrado por países en desarrollo con eco-
nomías de menor tamaño) también muestra una marcada reducción de los costos
de comercio con un sesgo mayor hacia el interior de dicha región. El mismo efecto
se da cuando se agregan a las economías más grandes de Asia (Asean+3) aunque
la magnitud es menor. La información para América Latina muestra que, en el caso
de América Central y el Caribe, también ha habido una importante expansión del
comercio internacional (y la reducción de costos implícita) con mayor peso dentro
de la subregión. En el otro extremo sobresale América del Sur, donde el comercio
internacional aumenta en una proporción reducida y a la vez tiene una mayor inclina-
ción hacia los mercados extrarregionales, sugiriendo que los costos del comercio se
redujeron en mayor proporción hacia estos destinos comparados con aquellos loca-
lizados dentro de la región. Esta evidencia reafirma parte de lo visto en el apartado
previo, cuando se mostraron indicadores más simples de la evolución del comercio.
Finalmente, en el caso de África subsahariana, la expansión del comercio (y reduc-
ción en los costos) se mantuvo prácticamente sobre la línea de 45 %, lo que sugiere
un patrón de evolución balanceado entre destinos regionales y extrarregionales.
de América Latina
Gráfico 1.6
Indicadores de proximidad por regiones y por destinos, 1995 y 2015
Extrarregional
0,014
0,012
América
0,010 del Norte
0,008 Europa
ASEAN
Asean+3
0,006
0,004 África
América del Sur
0,002
América Central
y Caribe
0,000
0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,1 0,12 0,14 0,16 0,18 0,2
Intrarregional
1995 2015 Línea 45°
Notas: El gráfico muestra las estimaciones de los indicadores de proximidad (inverso de costos de comercio)
comparando los años 1995 y 2015 para varias regiones del mundo y distinguiendo el comercio intrarregional
(eje X) del extrarregional (eje Y). La distancia de los segmentos describe la tendencia de integración de cada
bloque y en qué medida esta se determina por la evolución de los costos del comercio dentro y fuera de la
región, mientras que su pendiente en comparación con la línea de 45 grados muestra el sesgo que ha tenido
en términos de comercio al interior de las regiones frente al resto del mundo. Los detalles sobre los países
incluidos en cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 71).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Moncarz et. al (2021).
Estas estimaciones agregadas de costos de comercio descriptas por (el in- América del Sur presenta
verso de) los indicadores de proximidad resumen una serie de barreras aran- poco dinamismo entre
celarias, no arancelarias, regulatorias y de facilitación del comercio, así 1995 y 2015 en sus
como costos de transporte y logísticos que afectan la competitividad que indicadores de proximidad
tienen las firmas en la región con relación al resto del mundo. Si bien son (cociente entre comercio
útiles para una evaluación macro del grado en que las regiones y, en particu- internacional y comercio
lar, América Latina han evolucionado en su inserción comercial internacio- interno) sobre todo en lo
nal, no son prácticas para una discusión de política que identifique qué ba- referente al intercambio
rreras al comercio son más relevantes y qué tipo de medidas deberían intrarregional.
aplicarse para promover un mayor intercambio, sobre todo en el ámbito re-
gional, donde se observa un marcado retraso. A continuación, se describen
brevemente algunos indicadores que ayudan a evaluar la magnitud de cada
una de estas barreras.
Aranceles y medidas no arancelarias
A pesar de distintas La región ha encarado desde mediados de la década de los ochenta y principios
iniciativas de liberalización, de los noventa procesos de liberalización comercial a nivel unilateral y en el contex-
los aranceles en América to de ALC negociados tanto con socios regionales como extrarregionales. Estos
Latina son aún elevados procesos han implicado importantes bajas en las tarifas efectivas aplicadas a las
en comparación importaciones, aunque, como se muestra en el Gráfico 1.7, aún se mantienen altas
con los de economías en relación con lo que se observa en promedio para los países desarrollados.
desarrolladas.
Gráfico 1.7
Evolución de las tarifas promedio aplicadas en América Latina y en la OCDE
Porcentaje
14
12
10
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
América Latina
OCDE
Notas: El gráfico muestra la evolución de las tarifas promedio aplicadas a todos los productos en América Latina
y en los países de la OCDE. Las tarifas regionales se calculan como el promedio simple de las tarifas aplicadas
por los países de cada región. Los detalles sobre los países incluidos en cada región se pueden consultar en el
Apéndice (p. 77).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Banco Mundial (2020e).
No obstante, la información sobre tarifas por agrupaciones subregionales para el

año 2017 que se presenta en el Cuadro 1.5 muestra una importante heterogenei-
dad.25 Por un lado, tanto los países pertenecientes a la Caricom como al Mercosur
mantienen una alta protección en relación con otras subregiones de América Latina
o bloques externos. Por ejemplo, en el Caribe las tarifas externas alcanzan el 12 %
aunque son mucho más reducidas internamente (2,7 %). Por su parte, el Mercosur
aplica al TLCAN, la UE y la Asean+3 tarifas que en promedio llegan casi al 8 % y de
un nivel similar, dentro de la región, a los países de América Central.26 Por otro lado,
25. Las tarifas del Grafico 1.7 y el Cuadro 1.5 no son estrictamente comparables por corresponder a distintas
fuentes. Las tarifas mostradas en el cuadro se han actualizado para reflejar en cada caso la existencia de
acuerdos de libre comercio que modifican las alícuotas, haciéndolas diferentes de las que declaran los países
como NMF. Ver detalle en Teti (2020).
26. Las tarifas externas del Mercosur fueron elevadas en el período 2010-2015. Ver detalle Capítulo 2.
de América Latina
negociaciones realizadas entre el Mercosur y países de la Alianza del Pacífico han

permitido una reducción importante en dicha protección (con tarifas del 1,6 %), aun-
que en el caso de México los acuerdos entre este país y las economías más grandes
del Mercosur (Brasil y Argentina) aún son limitados y persisten barreras arancelarias
importantes (Mesquita Moreira, 2018; Mesquita Moreira et al., 2019). Adicionalmente,
se muestra que la liberalización interna dentro del Mercosur ha sido mayormente
completada con tarifas promedio cercanas a cero. Ello se observa también en los
otros bloques (diagonal principal del Cuadro 1.5), donde las tarifas internas aplicadas
son muy reducidas (cero en el caso de la UE y el TLCAN y el 2 % en Asean+3 27).
Las tarifas que la Alianza del Pacífico impone a los demás países y regiones son
las más bajas (menores o cercanas al 2 %, salvo con el Asean+3, que ascienden al
4,5 %) como consecuencia de los numerosos acuerdos firmados por los Estados
miembro con otros bloques. En el interior de la Alianza, las preferencias arancela-
rias son reducidas, con una tarifa interna cercana a cero. Algo similar se observa
en Centroamérica, aunque las tarifas aplicadas allí son un poco más elevadas:
entre el 4 % y el 6 % para la tarifa externa y el 2,8 % para la interna.
Por tipo de producto, la información muestra que el Mercosur mantiene una pro-
tección más alta en las manufacturas que en el sector agrícola (ganadería, caza,
silvicultura y pesca), mientras que en América Central y los países de la Alianza del
Pacífico se verifica el comportamiento opuesto (ver Cuadro A 1.4 del Apéndice).
También las exportaciones de bienes agrícolas desde América Latina (y del
Mercosur en particular) enfrentan mayores aranceles en la UE y Asean+3.
Cuadro 1.5
Tarifas internas y externas por bloques comerciales (en porcentaje), 2017
Región Región exportadora

importadora
Mercosur Alianza CAN MCCA+RD Caricom Unión TLCAN Asean+3
del Pacífico Europea
Mercosur 0,04 1,55 0,55 7,59 7,77 7,78 6,75 7,77
Alianza 1,23 0,34 0,62 2,31 5,03 1,09 0,55 4,50
del Pacífico
CAN 0,69 1,04 0,26 6,15 6,70 4,29 4,30 7,09
MCCA+RD 5,37 2,79 4,58 0,65 4,54 3,82 2,05 5,34
Caricom 12,24 12,10 12,10 11,49 2,57 6,91 12,25 12,26
Unión Europea 3,57 0,60 0,37 0,45 0,02 0,00 1,75 2,30
TLCAN 2,15 0,42 0,98 1,01 2,68 1,42 0,24 2,95
Asean+3 6,87 5,86 6,28 6,83 6,91 6,17 6,46 1,98
Notas: El cuadro presenta las tarifas promedio aplicadas (en porcentaje) en 2017. La región importadora es el
bloque comercial que aplica la tarifa y la exportadora la que la recibe. Los detalles sobre los países incluidos en
cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 78).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Teti (2020).
27. Las relativamente altas tarifas en el Asean+3 con otras regiones se deben a aranceles al agro de Corea del
Sur. Si se excluye a este país, estas tarifas se reducen casi 1 punto porcentual. La tarifa interna dentro de Asean
también es sensiblemente menor (0,68 %).
En resumen, es claro que se ha avanzado bastante en las reducciones tarifarias

aplicadas salvo en la Caricom que mantiene tarifas elevadas con casi todos los
bloques. Excluyendo este caso, de todas formas hay tarea por hacer. Por ejemplo,
el Mercosur aún mantienen una protección elevada respecto a países de otras
subregiones de América Latina (como América Central) y los de fuera de la re-
gión, al igual que en algunos sectores, como las manufacturas, mientras que otros
acuerdos (como la Alianza del Pacífico) tienen altas tarifas para algunos bienes
agrícolas. Por otro lado, existe margen para reducir tarifas entre Centroamérica y
el resto de las subregiones de América Latina, así como entre los países más gran-
des de la región: México, por un lado, y Argentina y Brasil, por el otro. El impacto de
estas barreras arancelarias sobre los flujos de comercio, tanto aquellas fijadas en
el contexto de los ALC como las establecidas bajo normas de NMF, son evaluadas
cuantitativamente en el Capítulo 2.
En relación a las barreras no arancelarias (BNA), estas se clasifican en medidas

técnicas y no técnicas. Dentro de las primeras se encuentran, por un lado, medi-
das sanitarias y fitosanitarias y, por el otro, requisitos de etiquetado y técnicos de
los productos, incluidos los certificación, pruebas e inspección. Estas medidas
técnicas no siempre hay que verlas como restricciones al comercio, que por tanto
reducen el bienestar, ya que muchas de ellas tienen por objetivo salvaguardar la
calidad de los productos y la seguridad sanitaria tanto para personas como para
la producción agropecuaria. Lo importante es que estos requisitos se apliquen en
forma transparente y predecible.
Dentro de las medidas no técnicas se incluyen restricciones al comercio que son

difíciles de justificar desde el punto de vista del bienestar. Estas abarcan medi-
das antidumping, compensatorias y de salvaguardia, y restricciones cuantitativas,
como requisitos de licencias, cuotas y otras medidas de control de cantidades,
además de prohibiciones de importación que no están relacionadas con barreras
sanitarias y fitosanitarias o técnicas. Estas medidas no técnicas incluyen también
controles de precios para los bienes importados, dirigidas a apoyar o estabilizar
el precio interno de los productos competidores o aumentar los ingresos fiscales.
La evidencia sobre el uso o aplicación de cada una de estas medidas no aran-

celarias sobre el total de estas regulaciones (ver detalle Cuadro A 1.5 en el
Apéndice) indica que las más comunes son las medidas sanitarias y fitosanita-
rias. Le siguen los requisitos asociados con etiquetado y características técnicas
de los productos.
Las menos utilizadas relativamente son las medidas no técnicas, como las anti-
dumping y salvaguardias, las licencias no automáticas, las cuotas, las prohibicio-
nes y otros controles cuantitativos. El uso de estas medidas, que tienen mucho
más impacto en términos de restringir los flujos de comercio, están sujetas a re-
glamentaciones más estrictas por parte de la Organización Mundial del Comercio
y también su aplicación está más restringida para el comercio intrarregional dentro
de los acuerdos de libre comercio (aunque no necesariamente contra terceros
países). Dentro de la región, la Caricom es la subregión que más intensivamente
usa este tipo de restricciones (con una participación del 60 % dentro del total de
medidas) lo que es consistente con el elevado nivel de tarifas visto anteriormente.
Luego le siguen el Mercosur (7 %), la CAN (7 %) y la AP (6 %). Por su parte, la UE
también las aplica con cierto grado de intensidad (11 % del total).
de América Latina
El uso relativo de medidas no arancelarias de distinto tipo no permite evaluar el

nivel de restricciones que estas barreras implican. Para ello se necesitaría estimar
el impacto que tienen sobre el precio de las importaciones, esto es, calcular lo que
podría ser un equivalente tarifario. La evidencia disponible sobre las tarifas equi-
valentes de las barreras no arancelarias que se muestra en el Gráfico 1.8 sugiere
que estas pueden representar importantes restricciones al comercio y en varios
casos ser comparables en magnitud o aún más altas que las barreras tarifarias.28
Por ejemplo, dentro del Mercosur, la suma de los costos de medidas técnicas y
no técnicas en Argentina implica un arancel equivalente para las importaciones
del 11 %, más elevado que la tarifa externa promedio (del 8 %). En el caso de la
Alianza del Pacífico, Colombia muestra una tarifa equivalente de BNA del 7 %,
mientras que el arancel promedio es del 5,7 %.29 La negociación de acuerdos de
libre comercio (regionales y extrarregionales) permite ir reduciendo estas barreras
o en todo caso homogeneizarlas y mermar la discrecionalidad en su uso. Como se
verá en las estimaciones del Capítulo 2 este efecto impulsa el comercio bilateral.
Gráfico 1.8
Tarifa equivalente de barreras no arancelarias por países y bloques
Porcentaje
12
10
0
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Bolivia
Ecuador
Colombia
Perú
Chile
México
Costa Rica
Guatemala
Honduras
El Salvador
Panamá
Mercosur CAN CAN/AP AP MCCA
MNA-Totales MNA-No técnicas

MNA-Técnicas Tarifas aplicadas
Notas: El gráfico presenta una estimación promedio para el periodo 2013-2015 del equivalente ad-valorem de las medidas no arancelarias (MNA). Se
calculan como el arancel equivalente que sería necesario imponer para obtener el mismo cambio en la cantidad importada que ocurre debido a la presencia
de barreras no arancelarias. Se presentan las tarifas ad-valorem equivalentes totales y su desglose en medidas técnicas (sanitarias y fitosanitarias,
requisitos de etiquetado, entre otras) y no técnicas (medidas comerciales, restricciones cuantitativas, controles de precios, medidas financieras, entre
otras). Asimismo, se muestran las tarifas aplicadas para el año 2017.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de AVE (Banco Mundial, 2020a) y Teti (2020).
28. No existen estimaciones disponibles sobre tarifas equivalente de barreras no arancelarias para los países
de la Caricom.
29. Esto también ocurre en el caso de la UE y el TLCAN donde, dado el relativo bajo nivel de las tarifas aplicadas,
el equivalente tarifario de las BNA es bastante más alto (6,5 % frente al 1-1,2 %). En el caso de los países del
Asean+3 la diferencia es mucho menor (6,3 % frente al 5,2 %).
Costos aduaneros, logísticos y de transporte
A los costos que imponen las tarifas y las barreras no tarifarias, tanto para las
importaciones que entran en los países de América Latina como para las expor-
taciones con destinos regionales y extrarregionales, hay que sumar los costos
ocasionados por la gestión de los trámites de aduana. También se deben agregar
los correspondientes a otras agencias relacionadas con el comercio exterior (p.
ej., sanidad animal) y a la logística asociada con el transporte de la mercadería. La
evidencia muestra que, a medida que las tarifas y otras barreras no tarifarias van
disminuyendo, estos componentes del costo del comercio empiezan a tener cada
vez más importancia en la competitividad de los países. Por lo tanto, la simplifica-
ción de trámites aduaneros y la mejora en infraestructura de logística y transporte,
tanto doméstica como la que conecta con los mercados internacionales, pue-
den jugar un papel muy relevante en la expansión del comercio (Mesquita Moreira
et al., 2013; Mesquita Moreira et al., 2008; Volpe Martincus, 2016).
Los costos aduaneros, Si bien estas medidas en principio no discriminan entre los orígenes de las impor-
logísticos y de transporte taciones y destino de las exportaciones, en los hechos pueden tener mayor im-
pueden tener mayor pacto en el intercambio regional. Como se mencionó antes, en un contexto de baja
impacto en el comercio de aranceles de NMF, la reducción de estos otros costos del comercio podría im-
regional sobre todo pulsar en forma más que proporcional el comercio regional y potenciarse por la
cuando se han reducido firma de acuerdos comerciales que reducen aún más los aranceles. Estas políti-
las barreras arancelarias, cas, que son tratadas con más detalle en los Capítulos 3 (sobre los trámites adua-
y estos otros costos se neros y la facilitación del comercio) y 4 (sobre los costos de transporte y logística),
hacen más visibles. fortalecen el proceso de regionalismo abierto, ya que el comercio regional no se
incrementa por distorsiones que generan desvío de comercio, sino por medidas
que resultan en creación de comercio (BID, 2002; Garriga y Sanguinetti, 1995a).
La importancia de estos costos asociados con los trámites aduaneros y de frontera, la

logística y el transporte no pueden subestimarse. Por ejemplo, la Encuesta Nacional
de Logística en Colombia menciona que estos pueden alcanzar el 25 % del valor de
las ventas (se excluyen las microempresas); este valor debe comparase con costos
logísticos del 13,5 % para operaciones en el mercado doméstico [Consejo Nacional de
Consultoría, 2021a]). En promedio, los costos logísticos en América Latina asociados
con el comercio exterior varían entre el 18 % y el 35 % del valor del producto. Sin em-
bargo, pueden llegar a más del 45 % para las pymes, mientras que oscilan entre el 15 %
y 18 % para las empresas más grandes (FIEL, 2021; Guasch, 2011). Estas estimaciones
claramente sugieren que estos gastos están significativamente por encima de aquellos
que hoy representan las barreras arancelarias y no arancelarias expuestas previamente.
Como se ha mencionado, el sistema logístico del comercio internacional consta de

dos componentes. El primero tiene que ver con los procesos de facilitación del co-
mercio relacionados con trámites aduaneros. Esto incluye rastreo e inspección de
cargas, manejo del riesgo, entrega y verificación de documentación (p. ej., certifica-
dos de origen, sanitarios y fitosanitarios), uso de las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC) y las ventanas únicas de comercio exterior (VUCE) para facilitar y
agilizar estos trámites, entre otros. El segundo se relaciona con la infraestructura de
servicios de transporte, que incluye tanto los nodos de transbordo del comercio ex-
terior (compuestos a su vez por los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos) como
los traslados de carga (que comprenden las carreteras internas e internacionales, el
tránsito marítimo y el transporte aéreo). El Cuadro 1.6 resume estos componentes.
de América Latina
Cuadro 1.6
Componentes del sistema aduanero y logístico del comercio internacional
Componentes Funciones Instrumentos y procesos

Infraestructura de Nodos de transbordo Puertos, aeropuertos y pasos fronterizos
servicios de transporte del comercio exterior
Traslado de la carga Carreteras, tránsito maritimo y transporte aéreo
Facilitación Trámites aduaneros Entrega y verificación de documentación, uso de
del comercio las TIC y Ventanillas Únicas de Comercio Exterior
(VUCE)
Programas Exporta Fácil
Rastreo e inspección de cargas (manejo de riesgo).
Operadores Económicos Autorizados (OEA)
Permisos de circulación de cargas internacionales
(TIM)
Estas dos áreas de intervención son muy relevantes desde el punto de vista de
medidas muy concretas que los países pueden aplicar, tanto en forma unilateral
como en el contexto de acuerdos de libre comercio. Estas acciones no revisten
controversia, como en general ocurre con las medidas arancelarias, y tienen el po-
tencial de aumentar sensiblemente las oportunidades de las empresas de acceder
a mercados internacionales. En el próximo apartado se resumen con más detalle
algunas de las iniciativas de política sobre facilitación del comercio y servicios de
logística y transporte que son muy relevantes en una agenda que promueva la
integración regional y global.
Una agenda de políticas

para fortalecer la integración
comercial regional y global
El diagnóstico presentado en los apartados previos muestra que la participación

de América Latina en el comercio global es baja y lleva décadas estancada. Ello se
explica en parte por el bajo nivel de comercio intrarregional. Por lo tanto, una agen-
da de políticas que promueva una mayor inserción de las empresas de la región en
los flujos de comercio internacional debe contemplar también un mayor aprove-
chamiento de dicho espacio al interior del continente, como un complemento de
las estrategias de inserción global. De hecho, como se mencionó en el apartado
conceptual y se verá con más detalle en el Capítulo 2, ambos tipos de caminos de
liberalización se refuerzan mutuamente. Ya se vio cómo el comercio entre países
pertenecientes a la UE, TLCAN, y Asean+3 es muy significativo y explica una buena
parte de la expansión del comercio internacional de estas economías. Cabe pre-
guntarse entonces por qué América Latina no ha podido avanzar en esta materia
a pesar de los más de 30 años de iniciativas de acuerdos de libre comercio a nivel
regional. En respuesta a esta pregunta, a continuación se discute una agenda de
políticas para fortalecer la integración regional y global que recoge los principales
resultados y conclusiones que se presentan en el resto de los capítulos del reporte.
Aranceles y barreras no tarifarias
La evidencia que fue presentada previamente sobre los costos del comercio
muestra que, por el lado de los aranceles, ha habido progreso en la reducción de
tarifas entre los firmantes de los principales acuerdos comerciales de la región.
En algunos casos, también se han dado reducciones de tarifas no preferencia-
les sobre la base de NMF. No obstante, aún se requiere completar algunos ne-
xos entre subregiones y países, por ejemplo, la liberalización del comercio entre
Centroamérica (y el Caribe) y América del Sur y entre las grandes economías de la
región (México, por un lado, y Argentina y Brasil, por el otro).30 Esto puede darse
tanto por el mecanismo de liberalización no preferencial sobre bases de NMF o a
través de negociaciones plurilaterales. También subsisten barreras no arancelarias
que, como se documentó, en algunos casos implican tarifas equivalentes relativa-
mente altas, que deben, o bien ser eliminadas, o bien procurar su homogeneiza-
ción y dar mayor transparencia y previsibilidad a la forma de aplicarlas.
El Capítulo 2 aporta evidencia sobre el hecho de que la persistencia de estas

barreras arancelarias y no arancelarias es una de las razones que explica el bajo
dinamismo que ha tenido el comercio al interior de América Latina. Con datos
correspondientes al período 1995-2015 para los sectores manufacturero y agrí-
cola, se estima una ecuación de comercio gravitacional estructural donde el inter-
cambio de bienes entre dos países depende del tamaño de las economías y los
costos del comercio (incluidas las barreras comerciales y la distancia o costo del
transporte). La estimación también toma en cuenta el comercio de estos produc-
tos dentro y fuera de los países. Uno de sus principales objetivos es analizar los
efectos de los principales acuerdos de libre comercio (ALC) de América Latina.
Los resultados muestran que el establecimiento de un ALC tuvo un rol dinámico
en el comercio manufacturero en el caso del Mercado Común Centroamericano
(MCCA), explicando más del 10 % de la variación de las exportaciones internas
del bloque durante el período analizado y muy poco aporte en los acuerdos pluri-
laterales más importantes de Sudamérica: en la Comunidad Andina de Naciones
(CAN) este canal da cuenta del 3,5 % de la variación del intercambio, mientras que
para el Mercosur es del 4,5 %.
Este ejercicio identifica no solo la existencia de un tratado y el nivel de preferencias

que estos otorgan, sino también en qué medida los países que conforman cada
acuerdo han firmado otros arreglos con terceras economías o grupos de países.
La acumulación de acuerdos es un factor que podría aumentar el comercio bilate-
ral entre países (más allá de que entre estos exista un acuerdo preferencial), ya que
implica la remoción de barreras y homogeneización de regulaciones (p. ej., barreas
no tarifarias). Muchas de estas medidas se aplican en forma no preferencial y, por
lo tanto, también impulsan el intercambio bilateral, más allá de lo que explica la
presencia de preferencias arancelarias establecidas en un ALC en particular. La
evidencia confirma un resultado positivo para este factor, lo que estaría mostrando
la complementariedad entre las estrategias de liberalización preferencial y aque-
llas de índole unilateral o multilateral (no preferenciales).
30. Caricom por su parte tiene una importante tarea de reducción de tarifas de NMF y BNA, las cuales, como
se vio, son de las más altas de la región.
de América Latina
Otro aspecto que define al regionalismo abierto es en qué medida la firma de trata-
dos preferenciales de comercio a nivel regional (y extrarregional) han estado acom-
pañados por la reducción de tarifas de NMF (reducciones generalizadas sin distin-
guir país de origen de las importaciones). La baja de estos aranceles también puede
tener un impacto importante en el comercio al interior de los acuerdos regionales a
pesar de su carácter no preferencial, ya que podría reforzar el efecto de la cercanía
geográfica (p. ej., la reducción de aranceles no preferenciales hace más visibles las
ventajas por los menores costos de transporte). La evidencia parece apoyar esta
hipótesis, ya que esta variable explica una parte significativa del aumento del comer-
cio bilateral. En el caso del Mercosur tuvo un importante efecto negativo (-7 %), dado
que estas tarifas se elevaron para este bloque durante el período de análisis. Distinto
fue lo ocurrido en la CAN y el MCCA, donde la reducción de aranceles de NMF
explicó un 21 % y un 15,5 % del aumento del comercio regional, respectivamente.
Estos resultados permiten concluir que la liberalización comercial fue relevante La liberalización
para aumentar el comercio en algunos de los espacios regionales que se crearon comercial preferencial
en América Latina, pero no en otros. En el MCCA, que se destaca porque el co- y no preferencial fue
mercio en manufactura se quintuplicó entre 1995 y 2015, hubo un alineamiento de dinamizadora del
los caminos de la liberalización preferencial y la no discriminatoria. En la CAN fue comercio intrarregional
activo el camino por reducción de aranceles de NMF y en el Mercosur la suma de en el Mercado Común
ambos efectos fue casi nulo. Centroamericano y en
la Comunidad Andina y
Mas allá de la liberalización comercial, las estimaciones del modelo gravitacional casi no tuvo efectos en
del comercio permiten evaluar el efecto de variables más estructurales, como la el Mercosur.
geografía (p. ej., la distancia). Un aspecto que interesa analizar es si el bajo comer-
cio observado en la región también podría deberse a que la ventaja de la proxi-
midad geográfica al interior de América Latina no tiene un correlato tan relevante
como en otros bloques en términos de producir menores costos de transporte y
logísticos. En otras palabras, la distancia efectiva es mayor que lo que sugiere la
cercanía física entre los países en comparación con otras regiones del mundo.
Esta hipótesis parece confirmarse en los datos, lo que sugiere que, para impulsar
el comercio dentro de América Latina, se debe no solo reducir las tarifas y barreras
no arancelarias, sino también poner énfasis en la simplificación de trámites y re-
quisitos en las fronteras, mejorar la infraestructura de transporte y, al mismo tiem-
po, promover la integración productiva. Estos temas se discuten a continuación.
Facilitación del comercio y digitalización

de los servicios de comercio exterior
Los costos asociados con los trámites aduaneros y de frontera son muy relevantes
e insumen tiempos y recursos que reducen la productividad de las economías.
Esto a su vez puede ser particularmente importante para las pymes, cuyo menor
nivel de operaciones implica que estos costos afectan más su competitividad.
La facilitación del comercio puede solucionar algunas de las barreras u obstáculos

previamente indicados, y el Capítulo 3 ofrece un análisis detallado de estas iniciativas.
Estas intervenciones abarcan la simplificación, estandarización, digitalización y ar-
monización de los distintos procedimientos, documentos, pagos de comisiones, cer-
tificación de requerimientos técnicos e inspecciones de mercaderías, entre otros trá-
mites que condicionan el movimiento de los bienes, servicios o factores productivos
La aplicación integral entre países y que inciden en el costo final al consumidor. Muchas de estas acciones
del Acuerdo de Facilitación han sido impulsadas a nivel multilateral a través del Acuerdo sobre Facilitación del
del Comercio podría Comercio (AFC), vigente desde 2017. Según estimaciones de la OMC (2015a) y la
reducir los costos de Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2018), la apli-
comercio globales entre cación integral del AFC podría reducir los costos comerciales a nivel global entre un
un 12 % y un 18 %. 12 % y un 18 %, de manera que las mayores ganancias serían para los países de
bajos ingresos. Sobre el particular, la OCDE recalca que las políticas que más contri-
buirán a la reducción de los costos comerciales son las medidas de armonización y
simplificación de los documentos comerciales, la automatización de los procesos
fronterizos, la optimización de los procedimientos y las formalidades comerciales, y la
disponibilidad de información sobre aspectos prácticos del comercio.
Entre los instrumentos más aplicados por los países para llevar a la práctica estas
medidas se destacan la ventanilla única de comercio exterior (VUCE), que facilita la
digitalización y simplificación de los trámites aduaneros a través de la implementa-
ción de un portal donde se concentran todas las gestiones referidas a la operatoria
de comercio exterior; la implementación del programa Exporta Fácil (EF), cuyo ob-
jetivo es ampliar la participación de las pymes en las exportaciones con servicios de
envío postal simplificados; el llamado operador económico autorizado (OEA), que
busca certificar a las empresas con probadas capacidades y cumplimiento de los
requisitos en materia de operaciones de comercio exterior y a través de ello reducir
los controles a las cuales están sujetas; y el régimen de Tránsito Internacional de
Mercancías (TIM), que facilita el transporte internacional de mercancías de exporta-
ción a través del territorio de un país con destino a otro mercado.
La mayoría de las medidas de facilitación de comercio se aplican en forma no

discriminatoria, favoreciendo a todas las operaciones de comercio exterior, sin
importar el origen o destino de las mercaderías. Sin embargo, debe mencionarse
el avance en otras iniciativas, como las referidas a la interoperabilidad de bases de
datos de comercio exterior (por ejemplo, el reconocimiento mutuo de certificados
de reglas de origen digitales) y en particular la interoperabilidad de las VUCE entre
países vecinos o los acuerdos sobre transporte trasnacional (TIM), que son facili-
dades que requieren cierto grado de reciprocidad en la aplicación de las medidas.
Por este motivo, su efectiva implementación debe estar apoyada por un acuerdo
más amplio que facilite la coordinación de políticas entre los países.
Es así como han avanzado algunas de las iniciativas de integración regional en

América Latina en esta materia. En el conjunto de casos revisados, el único que
ha implementado la interoperabilidad de las VUCE es la Alianza del Pacífico. El
TLCAN y el Mercosur plantean el objetivo, pero solo al nivel de la promoción, sin
un compromiso explícito de aplicación. En términos de TIM, el MCCA tiene un
proceso muy coordinado para facilitar el transporte de carga internacional entre
los países miembros.31 Las instituciones multilaterales están cooperando con los
gobiernos en fortalecer estas políticas de facilitación de comercio apoyando la
coordinación y el trabajo conjunto entre los países que comparten fronteras. Este
es el caso, por ejemplo, del Programa de Gestión Integral de Fronteras (PROGIF)
lanzado por la CAF-banco de desarrollo de América Latina recientemente cuyos
principales objetivos y alcance describen en el Recuadro 1.3.
31. Ver los detalles en el Capítulo 3.

de América Latina
Recuadro 1.3
El programa de gestión integral de fronteras (PROGIF) de CAF
El Programa de Gestión Integral de Fronteras de CAF busca apoyar a los países de la región a dar respuesta
a los desafíos actuales de facilitación comercial e integración, mediante la adopción de un enfoque integral
en el manejo de las fronteras como ejes articuladores de los ecosistemas de productividad. En su desa-
rrollo se buscan priorizar intervenciones estratégicas que den solución a las problemáticas identificadas
desde el territorio, con una visión que integra a diferentes sectores y actores relevantes. El PROGIF tiene
dos objetivos:
1. Contribuir a ampliar el acceso a mercados globales a través de la facilitación de comercio.

2. Fomentar el comercio intrarregional que propicie encadenamientos productivos y desarrollo local.
La implementación del programa está orientada a impulsar la identificación de brechas de infraestructura

fronteriza, que pudiera incluir un centro de atención integrado de frontera; que mejore su operatividad, in-
cluyendo los procesos aduaneros, fitosanitarios y migratorios binacionales; impulsar mejoras normativas,
que permitan una correcta homologación de normas y políticas en materia impositiva para el intercambio de
bienes y servicios entre los países.
Entre las intervenciones que ya han sido objeto del programa se destacan el Centro Binacional de Atención
en Frontera Rumichaca entre Ecuador y Colombia, el proyecto de desarrollo integral de la frontera sur de Mé-
xico (Tabasco) con Guatemala, y el desarrollo de un centro fronterizo en las inmediaciones del nuevo puente
sobre el rio Paraná entre Argentina y Paraguay.
Fuente: Este recuadro fue elaborado con la contribución de Ana María San Juan.
Un aspecto también importante relativo a la facilitación del comercio se refiere

a aquellos mecanismos aplicados al comercio de servicios. Dentro de estos
están los servicios de transporte y mensajería, por un lado, y logística, por el
otro. Estos servicios se caracterizan por tener un papel primordial en la inter-
nacionalización de la actividad económica y son muy complementarios con
las medidas de facilitación del comercio para el caso de mercancías vistas
previamente y con las inversiones en infraestructura de transporte, que se
discuten en el próximo apartado. Las medidas relevantes aquí tienen que ver
con la adecuación de las regulaciones internas en las economías, haciéndo-
las consistentes con las normas internacionales u homologándolas dentro de
acuerdos de integración económica. El objetivo de estas medidas es asegurar
una mayor competencia (libre entrada de empresas), la posibilidad de permitir
proveedores extranjeros y una mayor transparencia y previsibilidad en las re-
gulaciones. Todo ello redunda en menores precios y mayor calidad para estas
actividades tan relevantes para el comercio internacional. En tal sentido, se
ha visto que los acuerdos de libre comercio más profundos (firmados desde
el año 2000) han avanzado sustancialmente en la liberalización del comercio
en estos servicios.
Infraestructura de transporte y logística

para el comercio y el desarrollo
Los costos logísticos asociados al transporte son muy relevantes para el comercio
exterior. Estos costos se refieren no solo a las infraestructuras en puertos, aeropuer-
tos, pasos fronterizos y carreteras internacionales, sino también a la infraestructura
de transporte interna que conecta distintos territorios del país con los puntos de
salida. En el caso de América Latina, este objetivo parece más relevante dada la
evidencia que se presenta en el Capítulo 2 (resumidas en el apartado ¿Comercia
poco América Latina?), donde se muestra que la distancia dentro del subcontinente
tiene un impacto más negativo sobre los flujos comerciales que en otras regiones
del mundo, y ello se debe en parte a la deficiente infraestructura de conexión.
El Capítulo 4 mira en detalle el rol de las infraestructuras de transporte y logística

en la integración física de los países de la región y sus consecuencias en el comer-
cio y la integración productiva. Un primer aspecto que merece destacarse es la
complejidad inherente al análisis del impacto de estas iniciativas originada en dos
características centrales. Primero, la estructura de red del transporte implica la
presencia de sustanciales efectos indirectos, que se suman a los efectos directos
de modificar la conectividad dentro y entre países: una mejora en la conexión entre
dos localidades permite reducir los costos de comercio entre sí, lo cual fomenta
la especialización productiva y el aumento de los flujos comerciales. Sin embargo,
las localidades que se encuentran más alejadas de la mejora en transporte pueden
verse perjudicadas porque tras el cambio enfrentan comparativamente mayores
costos de transporte y ello baja su competitividad por la creciente dificultad rela-
tiva de acceder a insumos o a mercados para sus ventas. Estos efectos pueden a
su vez verse magnificados o moderados por la migración de trabajadores y empre-
sas, cuyas decisiones de relocalización dependerán de los costos de congestión
(p. ej., el aumento del precio del suelo) frente a las ganancias de aglomeración
(cercanía a otros productores y mano de obra especializada) que enfrenten en las
localidades que ven mejorada su conectividad por la renovación o construcción
de infraestructura.
Aproximadamente el Al analizar la infraestructura de transporte que apoya al comercio internacional en

95 % de las operaciones la región, lo primero que se destaca es que, de acuerdo a los datos para 2018,
de comercio exterior aproximadamente el 95 % del total de las operaciones de comercio exterior de
de América del Sur se América del Sur se realizan vía marítima. El traslado fluvial y lacustre ocupa un 3 %
realizan por vía marítima. del total, el terrestre un 2 % y la vía área o el ferrocarril menos del 1 % (FIEL, 2021).32
Esta distribución contrasta con la de América del Norte y Central, donde el tráfico
carretero ocupa el 42 % del volumen total trasladado internacionalmente, el 10 %
corresponde al transporte ferroviario y el 48 % al marítimo (CEPAL, 2019a).
Este patrón de la distribución del transporte tan concentrado en el modo marí-

timo en Suramérica está explicado en parte por el aumento de la proporción en
el comercio de bienes agrícolas y mineros en los últimos años, que en general
32. El bajo volumen del comercio aéreo está claramente asociado con el mayor costo unitario de transporte y
por lo tanto se concentra en algunos tráficos particulares vinculados al correo y, sobre todo, al comercio exterior
de productos de mayor valor unitario o perecederos (medicamentos y material médico; dinero en efectivo,
valores, tarjetas de crédito, metales preciosos y joyas; repuestos y partes industriales; alimentos frescos; flores;
animales vivos; productos electrónicos).
de América Latina
demanda infraestructura portuaria para facilitar la carga a granel. Además, esta

producción tiene mayormente destinos extrarregionales por lo que el uso del
transporte marítimo es el más adecuado por sus menores costos. Por su parte, el
comercio intrarregional es más intensivo en transporte terrestre. Por ejemplo, para
el año 2017 los datos disponibles indican que el principal modo de transporte es
el marítimo con un 47,7 % del valor total, seguido por el transporte por carretera,
un 46,4 % (FIEL, 2021).
El análisis más específico relativo a la red de carreteras, que resulta muy relevan-
te para el comercio regional, muestra que en términos de indicadores duros de
cobertura, como la cantidad de kilómetros de carretera por cada mil kilómetros
cuadrados, la región presenta una muy baja densidad (200 km de carretera cada
1.000 km2) comparada con países de la OCDE. Mas allá de la cobertura, importa
también la calidad y un indicador típico de esta es el porcentaje de vías pavi-
mentadas, ya que ello determina, por ejemplo, la velocidad de circulación y otros
factores asociados con la calidad de los servicios que prestan las vías (como la
accidentalidad). Si bien hubo avances en los últimos años (sobre todo en carrete-
ras primarias), existe mucha heterogeneidad en cuanto a pavimentación entre los
países de la región, con valores superiores al 90 % de la red en Panamá, México y
Uruguay y tan bajos como el 20 % en Bolivia o Colombia.
Esta baja densidad y alta heterogeneidad en la calidad de las carreteras impacta

en el potencial de acceder a los consumidores y clientes que tienen las empresas
en los distintos países. Estos mercados pueden ser tanto domésticos como re-
gionales (ciudades en países vecinos). Mejoras en la infraestructura de carreteras,
que resulten en aumentos, por ejemplo, de las velocidades promedio, podrían im-
plicar mejoras sustanciales para las empresas en términos de concretar posibles
ventas a nivel nacional o en países vecinos.
Incrementos en el acceso a mercados es un indicador intermedio de los posibles

beneficios de la mejora en la infraestructura de transporte. Como se mencionó
antes, los resultados finales sobre las ciudades o países conectados dependerá
de la incidencia de efectos directos e indirectos que ocasiona la mejorada red vial
sobre la geografía económica local y regional en la que se apoya. Para evaluar
esto en forma más precisa es necesario utilizar modelos espaciales cuantitativos,
donde se puedan tener en cuenta todos estos efectos. A modo de ejemplo, en el
Capítulo 4 se desarrolla un ejercicio realizado para la carretera Santa Cruz-Puerto
Suárez, que es parte del principal corredor de integración de Bolivia, que conecta
las fronteras oriental y occidental del país. Esta infraestructura es muy relevante
para un país como Bolivia, que es mediterráneo y cuyas exportaciones deben ne-
cesariamente enviarse vía terrestre. Los resultados muestran que la obra fomenta
un mayor comercio entre las ciudades y países conectados por la infraestructura,
con importantes efectos positivos para la mayoría de las localidades, aunque son
más relevantes para aquellas más cercanas a la frontera de Bolivia con Brasil,
como Santa Cruz de la Sierra, Montero y Trinidad.
Estos resultados sugieren importantes ganancias de mejorar la infraestructura que

apoya al comercio internacional en la región. Ello permitirá a las empresas acce-
der a los mercados globales con sus exportaciones y en particular fortalecer el
comercio regional. Para ello se requiere hacer esfuerzos en términos de inversión
pública y privada en estas instalaciones. La región invierte entre 2 % y 3 % del PIB
en infraestructura, lo que no es poco en tiempos de estrecheces fiscales (aunque

bastante menos de lo que se asigna en otras regiones en desarrollo, como el Este
y Sudeste de Asia). Sin embargo, es primordial la priorización y considerar el hecho
de que parte de estos recursos deben también asignarse al mantenimiento de es-
tas instalaciones que en el caso, por ejemplo, de carreteras es un elemento crítico.
La gestión eficiente de los activos relacionados con la infraestructura de transporte
asociada con el comercio internacional es entonces un componente clave de las
políticas de integración. Este tema se retoma más adelante en el apartado final.
Oportunidades y desafíos para la integración energética
La cercanía geográfica podría facilitar la integración productiva y el comercio

más allá de mercancías y servicios tradicionales e incluir el intercambio de flujos
de energía, en particular, electricidad. La electricidad no es almacenable y debe
transportarse por infraestructuras especiales de interconexión que encarecen su
traslado, salvo para distancias relativamente cortas. Además, requiere la coordi-
nación de los despachos de los sistemas nacionales, que pueden tener distintos
precios y reglas de operación. Por este motivo, la electricidad es un bien transable
a nivel regional. El Capítulo 5 describe las oportunidades y retos que ofrece la
integración de los mercados energéticos de la región con foco en la electricidad.
Los beneficios potenciales El comercio de electricidad potencialmente produce beneficios a través de mejo-
de la integración ras en la seguridad de provisión y la estabilidad de precios. Ambos aspectos pue-
energética son mayor den verse afectados por choques de oferta (dados por condiciones climáticas u
seguridad de provisión otros episodios naturales) y cambios estacionales en la demanda. También el co-
y estabilidad de precios, mercio de energía eléctrica genera oportunidades para hacer más eficientes las
además del potencial decisiones de inversión a nivel regional, aprovechando economías de escala que
de contribuir a la reducen los costos de producción y los precios en forma más permanente. Esto
sostenibilidad ambiental. impacta en el bienestar de los hogares y en la productividad de muchos sectores
de la economía que usan este insumo. Finalmente, la integración energética per-
mite un uso de fuentes de energía menos contaminantes contribuyendo a la sos-
tenibilidad ambiental.
En América Latina, los avances hacia una integración regional en esta materia han
sido dispares. En Centroamérica, se dio un paso significativo con la conformación
de un mercado eléctrico regional y la finalización de la interconexión física entre
todos los países involucrados. América del Sur, en cambio, solo ha avanzado en
interconexiones bilaterales (más en la subregión andina que en el Cono Sur33) y el
aprovechamiento de recursos comunes, como son las represas hidroeléctricas bi-
nacionales (sobre todo, en el Cono Sur). Si bien las agendas de política energética
de muchos países reconocen la integración energética entre sus objetivos, en los
hechos, ha sido bastante difícil implementarla.
La evidencia muestra que, a pesar de los múltiples beneficios que tiene la inte-
gración, los volúmenes de intercambio de energía eléctrica alcanzan el 4 % del
consumo en Centroamérica y el 0 ,5 % del consumo en Suramérica (una vez que
33. En este reporte, la denominación Cono Sur abarca un área más amplia que la estrictamente geográfica, al
incluir a Brasil y Paraguay, además de Argentina, Chile y Uruguay.
de América Latina
se eliminan los intercambios que provienen de represas hidroeléctricas binaciona-

les). En esta última subregión, hay una subutilización de la infraestructura de inter-
conexión existente y se destacan importantes obstáculos, como el concepto de
seguridad energética, que lleva a los países a procurar el autoabastecimiento (más
allá de tener opciones más baratas y eficientes con el medio ambiente en países
vecinos), o la falta de marcos institucionales robustos que apoyen las iniciativas
de integración. En contraste, el intercambio de electricidad en América Central,
a través del Mercado Eléctrico Regional (MER), ha crecido sostenidamente. Sin
embargo, este proceso aún debe superar desafíos propios de la búsqueda de una
mayor armonización e integración del sistema.
Una condición necesaria para que los países flexibilicen la concepción de se-
guridad energética bajo la que se han regido hasta la actualidad, sobre todo en
América del Sur, es generar confianza en la disponibilidad de energía eléctrica en
el mercado ampliado. Es decir, deben definirse las reglas del juego (regulacio-
nes, reglas de funcionamiento de mercados —de contratos o de oportunidad—,
mecanismos de sanciones, instancias de resolución de conflictos y armonización
regulatoria, entre otros) que brinden previsibilidad a la operación.
Esta institucionalidad se construye a partir de dos propiedades que deben sa-

tisfacer los intercambios comerciales: el valor agregado para los actores (de
forma que estos estén interesados en participar voluntariamente) y la previsibi-
lidad a futuro (los volúmenes necesarios se encontrarán en el mercado, a pre-
cio de mercado, en el momento que se requieran). La experiencia en América
Central va en esta dirección, mientras que en Suramérica está aún en una etapa
de exploración.
Integración productiva: la participación

en cadenas globales de valor
Los costos del comercio reseñados en los apartados previos (aranceles, barre-
ras no arancelarias, facilitación del comercio, costos de transporte y aun aque-
llos que afectan el comercio de energía) también pueden limitar la integración
productiva de los países. Por integración productiva se entiende la medida en
que los procesos de producción de distintas economías están ligados a tra-
vés de la participación en cadenas globales de valor (CGV). Esta participación
implica que los insumos fabricados en un país son usados para la producción
de bienes intermedios en otras economías, los cuales, a su vez, se exportan a
aquellas que producen los bienes finales. Los Gráficos 1.3 y 1.4, presentados
antes, introducían una medida de esta participación a través del valor agrega-
do (VA) importado que contienen las exportaciones de un país o región. Un as-
pecto que se destacaba era que una elevada proporción de ese VA importado
provenía de países cercanos geográficamente, lo que sugiere que las cadenas
globales de valor tienen un importante desarrollo a nivel regional y que, por lo
tanto, son un determinante primordial del nivel de integración comercial entre
países vecinos.
El Capítulo 6 del reporte analiza este tipo de encadenamientos productivos con

más detalle y evalúa como estas iniciativas redundan en mayor comercio y pro-
ductividad para las empresas, los sectores y países participantes.
La participación de Este proceso de fragmentación de la producción se ve alentado por las ganancias

empresas domésticas de economías de escala y de especialización, que llevan a separar el proceso pro-
en cadenas globales ductivo en distintas etapas, las cuales se realizan en diferentes países y plantas de
de valor también puede acuerdo a diferencias en costos y ventajas comparativas de cada localización. La
afectar indirectamente participación en estas cadenas de valor involucra no solo a las empresas que di-
a empresas locales que rectamente participan en actividades de comercio exterior, ya sea porque expor-
sean proveedoras o tan sus productos o porque importan los insumos necesarios para su producción,
clientes de las mismas. sino también a empresas domésticas que se vinculan indirectamente por ser pro-
veedoras de insumos o consumidoras de productos de las firmas que sí lo hacen.
En este conjunto de actividades indirectamente afectadas se destaca el rol que
tiene el sector servicios, que permite en muchos casos diferenciar un producto y
agregar mayor valor a las exportaciones.
Una forma de medir la participación efectiva de los países en las CGV es estimar
cuánto del valor agregado (VA) que se produce es exportado (encadenamientos
hacia delante, también conocido como forward). Alternativamente, y a la inversa
del concepto previo, se puede medir cuánto valor agregado extranjero se utiliza
en la producción de bienes finales al interior de un país (encadenamiento hacia
atrás o backward). Esta forma de medir la participación de una economía en los
encadenamientos productivos y sus implicancias para el flujo del comercio inter-
nacional es muy distinta de la clásica que se realiza en términos de valor bruto de
exportaciones e importaciones.
La evidencia para América Latina muestra a México como país líder en la región
en términos de exportación de VA y ello se debe a la participación en cadenas re-
gionales de valor (CRV) a partir de su integración al TLCAN: sus exportaciones de
valor agregado pasaron del 10 % del total del VA del país en 1990 al 20 % en 2015.
De este total, un poco menos de la mitad (8 %) corresponde a la participación
en CRV. En un escalón inferior se encuentran los países suramericanos del área
del Pacífico (Chile, Colombia, Ecuador y Perú), con aumentos en el VA exportado
hasta 2006, que luego se revierten a partir de la crisis del 2008-2009, para llegar
al 16 % en 2015. Al contrario de México, el impulsor de la exportación de valor
agregado en estas economías del Pacífico ha sido su participación en cadenas
extrarregionales de valor (CEV) como proveedoras de insumos básicos. En contra-
partida, el aporte al VA exportado proveyendo insumos en CRV es muy reducido.
Más estable y con niveles un poco más bajos se encuentra América Central (crece
hasta el 16 % en 2006 y luego llega al 13 % en 2015). Aquí también es importante
la participación en CEV como consecuencia de la venta de insumos destinados a
América del Norte. Finalmente, el Mercosur representa la subregión más cerrada,
con una participación del 11 % de VA exportado en el total del VA al final del perío-
do (con máximos del 15 % en 2004-2006). En este bloque, el VA exportado, igual
que en los países del área del pacífico, estaría determinado por la provisión de
insumos básicos en CEV (aproximadamente la mitad del total), con una muy baja
generación de VA exportado a través de CRV.
La información sobre participación en cadenas forward puede combinarse con

aquella referida a cadenas backward. De esa forma se puede evaluar si, conside-
rando ya no solo el flujo de exportaciones, sino también el de importaciones, la
participación en cadenas de cada país se da al inicio del proceso productivo, en
un lugar intermedio o al final de la misma. Además, permite estimar cuál es el saldo
neto que arroja el comercio en términos de valor agregado.
de América Latina
Esta información muestra que, por regla general, para el caso de cadenas extra- La participación de los
rregionales de valor, la región tiene una posición sesgada hacia la última etapa del países de América Latina
proceso productivo, terminando bienes finales con insumos procedentes de otras en cadenas de valor es
zonas ajenas a la misma. Esto es particularmente importante en el caso de países como finalizadores de
de Centroamérica, que importan insumos desde Estados Unidos y es menos pro- procesos en cadenas
nunciada en el caso de América del Sur. En lo que respecta a cadenas regionales, extrarregionales. México
como ya se mencionó, el caso más destacable es México por su relación con el es la excepción dado su
TLCAN, donde se observa también una participación más sesgada hacia la termi- fuerte inserción con sus
nación de bienes finales con insumos provenientes de sus vecinos del norte. socios del TLCAN.
En resumen, la participación de los países de la región en cadenas de valor, con la

excepción de México, suele ser mayoritariamente como finalizadores de procesos
en cadenas extrarregionales, con un muy bajo protagonismo para las CRV. Esta
baja integración regional en procesos productivos es lo que explica en parte el
bajo nivel del comercio intrazona cuando se compara América Latina con regiones
más integradas, como América del Norte, Europa o el Sudeste asiático.
Entre las políticas específicas para promover las CGV se destacan aquellas que
mejoran el entorno productivo y que, de esta forma, atraen inversión extranjera
directa (IED) de tipo vertical, ya que muchas veces son las empresas multina-
cionales (incluyendo las multilatinas) las que promueven estos encadenamientos
entre plantas que se distribuyen en distintos países. También son importantes las
políticas que fomentan los encadenamientos domésticos entre estas empresas y
firmas locales, a través, por ejemplo, de programas de desarrollo de proveedores.
Otro aspecto central son las regulaciones sobre reglas de origen que determinan
cuánto es el valor mínimo de valor agregado doméstico necesario para que un de-
terminado producto pueda ser comerciado entre miembros de un acuerdo de libre
comercio beneficiándose de las preferencias arancelarias. Si estas reglas son muy
estrictas, se pierde la posibilidad de generar encadenamientos productivos. Este
problema se puede ver agravado en el caso de que los múltiples ALC existentes
en la región tengan diferentes normativas que no sean compatibles entre sí. La
evidencia sugiere que, efectivamente, las complicadas reglas de origen asociadas
con los acuerdos preferenciales dentro de la región han constituido una barre-
ra para la integración, no solamente en cadenas de valor regional, sino también
globales, ya que dificultan el uso de insumos originados en el resto del mundo.
La solución para este tipo de problema pasa por la homogeneización de estas
regulaciones y por permitir la acumulación de estos requisitos de valor agregado
doméstico entre países socios que pertenecen a diferentes acuerdos. Un paso en
este sentido lo ha dado la Alianza del Pacífico.
Finalmente, hay otras regulaciones nacionales referidas a regímenes especiales de

importación (generalmente temporal) para empresas que exportan sus productos,
que también son relevantes para fomentar la participación en cadenas de valor,
sobre todo si lo hacen cerca del final del proceso productivo. En tal sentido, la
mayoría de los países de la región tienen regímenes especiales que permiten la
importación libre de impuestos de insumos con la condición de que se utilicen
para exportar. Estos regímenes son utilizados ampliamente en todos los países del
Mercosur y, aunque sin tanta prevalencia, en los países del Pacífico de América
del Sur. En América Central y México, las exportaciones desde áreas aduaneras o
sistemas especiales son centrales en sus estrategias de exportación.
Los condicionantes institucionales para

sostener las políticas de integración
Como se ha mencionado a lo largo del capítulo, América Latina ha avanzado en
su estrategia de inserción internacional a partir de importantes esfuerzos de aper-
tura comercial desplegados en los últimos 30 años. Este esfuerzo ha combinado
estrategias de liberalización unilateral durante los años 80 y 90 con negociaciones
multilaterales, como la incorporación de varios países al GATT, y acuerdos regio-
nales que fueron establecidos desde mediados de esta última década y cobraron
impulso en la década de 2000. Al principio, estos acuerdos estuvieron focalizados
en renovar iniciativas subregionales (CAN, MCCA, Caricom) o crear otras nue-
vas (Mercosur), que luego se extendieron a ALC bilaterales (liderados por Chile y
México), que cubrieron nexos entre países de la región no abarcados por estos tra-
tados. La Alianza del Pacífico, que surgió en 2011, fue el resultado de la consolida-
ción de estos ALC bilaterales que ya unían a Chile, Colombia, Perú y México. Este
impulso de integración regional implicó la celebración de 33 acuerdos, que en la
práctica cubren aproximadamente un 85 % del intercambio entre América Latina y
el Caribe (Mesquita Moreira, 2018). Simultáneamente a este proceso, varios países
sellaron negociaciones comerciales Norte-Sur, siendo la más emblemática de to-
das el TLCAN, en 1994, involucrando a México con sus vecinos del norte. También
Chile, Colombia, Perú y México continuaron emprendiendo iniciativas extrarregio-
nales con Estados Unidos, Europa y países de Asia.
Pese a todos estos esfuerzos, los resultados en términos de inserción internacio-

nal de la región, medida por la participación en las exportaciones globales, no han
sido muy destacados. Una conclusión similar surge cuando se utiliza el indicador
de la razón entre exportaciones o comercio total sobre el PIB, aunque hay mucha
heterogeneidad entre países. Al mismo tiempo, si bien medir el impacto del comer-
cio sobre el crecimiento representa un desafío metodológico importante (Pavcnik,
2017), las estimaciones disponibles sugieren que ha habido impactos positivos
(Estevadeordal y Taylor, 2013; Mesquita Moreira et al., 2019), aunque quizás no de
la magnitud esperada.
Estos resultados mixtos de la integración pueden deberse parcialmente a que el

efecto derrame de las medidas de apertura sobre los sectores de la economía en
términos de aumentos del comercio, la productividad y el empleo formal han sido
limitados en la mayoría de los países (CAF, 2018). Esto pudo contribuir a gene-
rar cierta decepción con la idea de que la apertura comercial fuera un elemento
esencial para promover el desarrollo en la región (Rodrik, 2006). En este reporte
se enfatiza que estos resultados no tan alentadores se explican en parte por el he-
cho de que el mercado regional todavía no ha sido un espacio que las empresas,
sobre todo las medianas y pequeñas, hayan podido aprovechar para integrarse
comercial y productivamente, y que ello brinde oportunidades de expansión de
sus ventas y el empleo.
Las razones de esta falla se deben al avance parcial (en algunos casos retrocesos)
en varias de las políticas de liberalización comercial que se han discutido en el
apartado anterior y que se desarrollan con más detalle en el resto de los capítulos.
Como ya se ha mencionado, la agenda para la integración se puede resumir en
tres aspectos. El primero es la reducción de los niveles de aranceles aplicados
de América Latina
unilateralmente, que en algunos casos son todavía altos (notablemente en la

Caricom y el Mercosur) e incompatibles con una estrategia de regionalismo abier-
to; ello debe complementarse con negociaciones bilaterales o plurilaterales a nivel
subregional, para completar la reducción arancelaria entre países y subregiones.
Más allá de estas iniciativas tradicionales de liberalización, se requiere actuar en

otros dos aspectos críticos. Uno es la necesidad de trabajar en la disminución de
los costos aduaneros y de frontera, junto con mejoras sustantivas en la infraes-
tructura de transporte que facilite la integración física entre los países, incluyendo
aquella que favorece la integración energética. El otro se refiere a las regulacio-
nes domésticas y regionales (p. ej., normas de origen) que faciliten la integración
productiva entre las economías, promoviendo la participación de las empresas
en cadenas globales de valor que, como se ha documentado, tienen un compo-
nente regional importante. Ambos tipos de medidas favorecen el intercambio de
insumos y bienes intermedios, lo que a su vez fomenta la especialización y las
ganancias en productividad.
Los impactos distributivos de la apertura comercial
¿Cuáles son los condicionantes institucionales y políticos que pueden afectar el

avance en estas políticas? En primer lugar, es justo mencionar que los casos donde
los ALC subregionales han sufrido retrasos en su desarrollo o incluso retrocesos
(como en el Mercosur y la CAN) se ha debido en parte a crisis macroeconómicas
que han generado consecuencias negativas sobre las políticas comerciales, tan-
to las definidas unilateralmente como aquellas comprometidas en los acuerdos.
También ha habido cuestiones ideológicas y volatilidad política que han impedido
consensuar medidas entre los países para reducir barreras y expandir el comercio.
Pero, más allá de estas razones de tipo coyuntural (los gobiernos y las crisis pa-
san), existen factores más estructurales que pueden desatar resistencia a las me-
didas de apertura comercial e integración. Si bien la teoría y evidencia empírica
sugieren que el comercio y las políticas de apertura tienen a nivel agregado de las
economías o regiones un efecto positivo sobre la productividad y el ingreso, un
aspecto clave que también tiene respaldo teórico y empírico es que los beneficios
de la apertura comercial y la integración no se distribuyen en forma balanceada
entre los distintos actores económicos que participan en estas iniciativas. En par-
ticular, la apertura y el mayor comercio pueden tener consecuencias distributivas
entre sectores más o menos expuestos a la competencia internacional, entre tra-
bajadores con distintos niveles educativos o aun entre países de distinto tamaño
que deciden integrarse.
Existe una extensa literatura que analiza los impactos de la política comercial y,
más generalmente, de la globalización sobre el empleo y los salarios de sectores y
regiones expuestos a la competencia externa y la desigualdad salarial en trabaja-
dores más y menos educados.34 Esta literatura ha documentado, por ejemplo, los
34. Un aspecto a tener en cuenta es que el comercio no es la única fuerza ni la más relevante que afecta
la desigualdad o los mercados laborales y los salarios en ciertos sectores; dentro de lo que se ha llamado
el proceso de globalización, un aspecto mucho más relevante es el cambio tecnológico (Acemoglu, 1998;
Helpman, 2016; Leamer, 1996)
efectos de la irrupción de China en los flujos comerciales y cómo esto ha afectado

a regiones y sectores de la manufactura tradicional en Estados Unidos y en otros
países desarrollados, causando fuertes caídas del empleo, sobre todo cuando hay
poca movilidad de trabajadores entre sectores y regiones (Autor et al., 2013; Pierce
y Schott, 2016). Este tipo de efectos de la apertura también se ha encontrado en
países en desarrollo y en América Latina en particular, como es el caso de Brasil
(Menezes-Filho y Muendler, 2011; Pavcnik, 2017).
La apertura comercial También hay abundante evidencia del efecto de la apertura sobre la desigualdad
en general beneficia a de ingresos salariales, tanto en países desarrollados como en desarrollo, incluyen-
trabajadores de mayor do algunos de la región (Attanasio et al., 2004; Bustos, 2011; Galiani y Sanguinetti,
nivel educativo, que 2003; Goldberg y Pavcnik, 2007). La apertura en este caso beneficia a trabajado-
trabajan en firmas más res con alto nivel educativo, que trabajan en firmas de más alta productividad y
productivas y que pueden que pueden resistir mejor la competencia externa o aprovechar los mercados ex-
aprovechar mejor el ternos o importar insumos de más alta calidad.
acceso a los mayores
mercados externos. Finalmente, está la preocupación de efectos asimétricos de los procesos de inte-
gración en países que tienen tamaños muy distintos, sobre todo cuando involucra
a economías en desarrollo. Los sectores exportadores de los socios más grandes
pueden ejercer presión para mantener tarifas externas más altas contra terceros
países, aprovechar el mercado ampliado regional y expandir sus exportaciones,
causando costos por desvío de comercio en los países más pequeños (Moncarz
et al., 2016). Claramente, esto puede darse en el caso de uniones aduaneras (UA),
en las que se fija una tarifa externa común, como es el caso del Mercosur.
Estos hechos y consecuencias sectoriales o distributivas de la apertura comercial,

además de generar resistencia a estas políticas en los actores directamente afec-
tados, pueden debilitar la percepción del público en general sobre las bondades
de las políticas de integración. La evidencia al respecto a partir de las encuestas
sugiere que, si bien una mayoría de la población de países desarrollados y en
desarrollo reconoce como buena la apertura comercial, también admite que po-
dría afectar negativamente el empleo y los salarios en ciertos sectores (Mesquita
Moreira et al., 2019; Pavcnik, 2017).
No llama la atención, entonces, que estas consecuencias distributivas y percep-

ciones puedan dar lugar a presiones políticas que promuevan medidas para evitar
la apertura comercial, ya sea unilateral o en el contexto de ALC. El caso del Brexit
en la UE es paradigmático de este nuevo contexto «antiintegración» que parece
haberse instalado en ciertos países, sobre todo desarrollados, en los últimos años.
La respuesta adecuada ante estos temores y presiones sectoriales que pueden

frustrar (o hacer retroceder) los procesos de apertura comercial son los programas
de compensación, que pueden tener la forma de políticas de entrenamiento de
trabajadores y de fortalecimiento de capacidades productivas en las empresas y
sectores potencialmente perjudicados; un aspecto también muy relevante es que
estos procesos de apertura, sobre todo aquellos que se establecen en el marco de
acuerdos, deben ser paulatinos, para dar lugar a que las empresas y los trabajado-
res se ajusten al nuevo contexto de mayor competencia y puedan aprovechar las
oportunidades en los mercados que se abren. Todo ello, en general, está previsto
en los procesos de liberalización que han encarado los países, aunque no siempre
la implementación de estos programas ha sido satisfactoria (Pavcnik, 2017).
de América Latina
Las capacidades estatales para apuntalar

las políticas de inserción internacional
¿En qué medida estas consideraciones de economía política han afectado o

podrían afectar negativamente las capacidades institucionales de los países
de avanzar con la agenda de medidas de integración regional y global rese-
ñada previamente?
En lo que respecta a medidas arancelarias, estas sí son más conflictivas. Un

ejemplo de ello son los esfuerzos y el tiempo que han tomado las negociaciones
entre el Mercosur y la UE para llegar a un acuerdo de reducción mutua de tarifas
y otras barreras no arancelarias (BNA).35 Pese a ello, en la mayoría de los otros
países de la región, las barreras arancelarias y otras BNA han sido reducidas
sustancialmente a partir de los múltiples acuerdos intra y extrazona que se han
celebrado; lo que estaría pendiente son medidas para que estas oportunidades
del comercio se derramen sobre sectores más amplios del tejido productivo de
las economías. Por este motivo es necesario complementar la reducción tarifa-
ria con medidas de facilitación del comercio, logística y de infraestructura, y de
integración productiva.
Esta es una agenda mucho más pragmática, menos sujeta a discusiones ideológi- La agenda de facilitación del
cas y por lo tanto menos conflictiva. Sin embargo, su implementación efectiva no comercio, infraestructura
deja de requerir importantes capacidades públicas y coordinación dentro del sec- y logística y de integración
tor público, con el sector privado y entre gobiernos. Como se ha visto, los aspec- productiva es más
tos de facilitación del comercio requieren identificar la posibilidad de simplificar y pragmática, menos sujeta
digitalizar los distintos tipos de trámites y procesos que demoran y hacen más a discusiones ideológicas
costosos cumplir con los requerimientos en aduanas y fronteras. Para ello se re- y por lo tanto menos
quiere además de inversiones en sofware y hardware, coordinar distintas áreas y conflictiva.
agencias del gobierno que actúan sobre las operaciones de comercio exterior,
unificando registros y fomentando la interoperabilidad de los sistemas informáti-
cos y de control. Mas aún, estos sistemas de información que apoyan los trámites
de comercio exterior se puede convertir en sitios que provean otros servicios de
tipo financiero y de consultoría de negocios a las empresas, sobre todo las pymes
que siempre encuentran la operatoria de comercio exterior más compleja y costo-
sa. El ejemplo de Perú y Costa Rica (ver detalle en el Capítulo 3) con sus nuevas
versiones de los programas de VUCE son casos muy interesantes de avances en
esta dirección.
En lo que se refiere a intervenciones en logística e infraestructura que reduzcan

los costos de transporte y faciliten la conexión física entre los países, se requieren
capacidades públicas para diseñar, evaluar y fiscalizar proyectos de inversión. Aun
cuando estos proyectos pueden realizarse con intervención del sector privado,
a través de esquemas de asociación público-privado (APP), es muy relevante la
capacidad de las agencias públicas sectoriales encargadas de identificar y eva-
luar los impactos económicos, sociales y ambientales de los proyectos. Estas in-
fraestructuras no solo deben servir para conectar los países, sino también para
vincular los puntos de producción dentro de los países con los nodos de conexión
35. El Mercosur hoy se encuentra en un proceso complejo de negociación para la reducción de su tarifa externa
que, como se ha mencionado, es de las más altas de la región y ha estado afectando no solo la expansión del
comercio con el resto del mundo, sino también el comercio entre los países miembros.
internacionales (puertos, aeropuertos y pasos fronterizos). Adicionalmente, no

solo se trata de construir nuevas carreteras y puertos sino también de que estas
inversiones reciban el adecuado mantenimiento.
Al mismo tiempo, cuando se trata de mejorar la conexión internacional entre países

vecinos o que pertenecen a una misma una región, es muy relevante la coordinación
de dichas inversiones entre los diferentes gobiernos involucrados. De nada sirve una
ruta nueva (o ferrocarril), que baja sustancialmente los tiempos y costos de traslado
de carga a una frontera, si del otro lado de dicha frontera no se producen acciones
análogas. Esta coordinación podría facilitarse vía negociaciones bilaterales puntua-
les o mediante esquemas de integración más profundos que habiliten espacios de
diálogo y trabajo colaborativo entre las agencias nacionales encargadas de estos te-
mas. Estas acciones se podrían facilitar aún más si dichos acuerdos prevén la crea-
ción de fondos para financiar en forma conjunta estas inversiones. En este sentido,
varios de los acuerdos de integración subregionales han lanzado iniciativas de este
tipo; por ejemplo, el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM),
el Comité Andino de Infraestructura Vial en la CAN, el Fondo de Infraestructura para
la Alianza del Pacífico (FIAP) y el Proyecto Mesoamérica. Por otro lado, ya a nivel
regional, la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) absorbió la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), bajo el marco del
Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan).
Los resultados de estas iniciativas de fondos subregionales para coordinar las

inversiones en infraestructuras de integración han sido mixtos, tanto por la falta
de recursos financieros de los gobiernos como por las limitadas capacidades
para identificar y evaluar proyectos conjuntos. No obstante, las actividades en
el marco del Cosiplan sí han avanzado, en parte por el apoyo financiero y el
acompañamiento técnico de los principales bancos multilaterales de desarro-
llo de la región (p. ej. CAF -banco de desarrollo de América Latina y el Banco
Interamericano de Desarrollo).
En lo referido a medidas para facilitar la integración productiva, se requiere homo-

logar entre los distintos países las regulaciones asociadas a requisitos de conte-
nido doméstico o reglas de origen. También es preciso coordinar incentivos que
promuevan la inversión externa directa (IED) de tipo vertical, que facilite la creación
de cadenas regionales y globales de valor, y regímenes que hagan posible la im-
portación de insumos destinados a productos de exportación. Esta coordinación
es crucial entre países que integran acuerdos de libre comercio, ya que deben
procurar fomentar la especialización productiva y una mayor producción de valor
agregado en el comercio intrarregional y con terceros países, sin constituirse en
trabas al comercio interno o en regulaciones que generen desvío de comercio.
Como se mencionó antes, esto se puede facilitar a través de reglas de acumula-
ción de los requisitos de contenido nacional entre países que integran un mismo
acuerdo. Pero, para que estas reglamentaciones se pongan en práctica, se re-
quiere que los mecanismos de integración sean más profundos y eviten políticas
unilaterales (por ejemplo, el establecimiento de zonas francas que debilitan las
concesiones de preferencias arancelarias a países vecinos o desconocen los as-
pectos referidos a reglas de origen).
En este sentido, hay que fortalecer las instituciones que coordinan estas políticas
dentro de los acuerdos, en particular, aquellas que controlan el cumplimiento de
de América Latina
los compromisos pactados. El Mercosur y la CAN son un claro ejemplo, ya que,

en varios casos, los países violan las propias medidas que se establecen en los
tratados. Esto perjudica la coordinación y el avance en otras acciones conjuntas,
como pueden ser las negociaciones para liberar el comercio con terceros países
o bloques, y genera una desigual distribución de los beneficios de la integración
en detrimento de las economías más chicas que son las que más pierden por
la falta de acceso a sus socios regionales y la falta de alternativas en mercados
extrarregionales.
Volviendo al contexto nacional, un aspecto clave en estas políticas de facilitación La continuidad en las
del comercio, infraestructura y logística y de integración productiva es su continui- políticas de facilitación del
dad en el tiempo más allá de los cambios de Gobierno. También es importante comercio, infraestructura
articular su diseño e implementación con el sector privado, sin dar lugar a que in- y logística y de integración
tereses particulares las desvíen de su propósito y que su evaluación y justificación productiva es clave
para su puesta en marcha se base en impactos positivos y medibles sobre la para que produzcan los
productividad agregada de la economía. resultados deseados.
Para cumplir estos objetivos, puede ayudar la constitución de Comisiones de

Productividad, integradas por representantes de los gobiernos y el sector priva-
do. Estas instituciones deberían tener capacidades técnicas para dar opiniones y
recomendaciones, que pueden no ser vinculantes, pero que ayudan a moldear la
discusión pública sobre el diseño e implementación de estas políticas de apertura
comercial con base en evidencia sobre sus impactos. Un ejemplo interesante de
este tipo de instrumento existe en Australia y, recientemente, Chile ha adopta-
do este tipo de esquema. Alternativamente, los países pueden establecer mesas
sectoriales donde se discutan los distintos aspectos referidos a las políticas de
apertura y de acuerdos regionales, y donde estén representados los intereses de
sectores exportadores y de actividades que compiten con las importaciones, que
podrían sufrir costos por estas iniciativas. Visibilizar los potenciales ganadores y
perdedores de estas políticas ayuda a generar consensos sobre acciones que
permitan explotar las nuevas oportunidades productivas. Al mismo tiempo, hacen
posible diseñar los programas cuyo objetivo es el de moderar los efectos nega-
tivos sobre sectores que deberán reconvertirse para poder competir en el nuevo
escenario de una economía más abierta. Perú ha sido un buen ejemplo de consti-
tución de estos foros y Argentina ha desarrollado un modelo similar.
Esta institucionalidad doméstica para coordinar acciones con el sector privado y

mantenerlas en el tiempo es complementaria al mencionado del fortalecimiento de
la institucionalidad de los acuerdos supranacionales, como el Mercosur, la CAN,
la Alianza del Pacífico, el MCCA y la Caricom. Dichos acuerdos ayudan a generar
apoyos y a vencer intereses defensivos respecto de las políticas de integración.
Sin embargo, la experiencia también muestra que, sin una clara alineación de los
intereses nacionales en favor de esas políticas, el progreso se debilita.
En resumen, los procesos de integración requieren de una institucionalidad y ca-

pacidades estatales para su diseño e implementación que, a la vez, logren alinear
los intereses de sectores que se beneficiarán de estas iniciativas, y que además
sirvan para reducir los costos y reconvertir a aquellas otras actividades que po-
drían enfrentar mayor competencia. Para ello se requieren no sólo recursos sino
también capacidades de coordinación entre distintas agencias del Estado, con el
sector privado y con otros gobiernos socios de estas iniciativas.
Claves para la integración regional

1 La mayoría de los países de América Latina 5 La participación de las exportaciones

han implementado en los últimos 30 años intrarregionales en América Latina fluctúa en
políticas de apertura comercial de forma torno al 15 % desde mediados de la década
unilateral, multilateral y en el contexto de de 1990 y ha registrado pocos cambios a lo
acuerdos comerciales alcanzados dentro largo de los años, aunque hay heterogeneidad
de la región y con socios extrarregionales, entre las diferentes subregiones.
que repercutieron en una reducción de los
aranceles y las barreras no arancelarias. 6 El menor nivel de comercio intrarregional en
América Latina se debe en parte a una baja
2 Las reducciones en los costos del comercio integración en cadenas regionales de valor.
observadas en la región no han logrado Para el conjunto de la región, el valor agregado
revertir la tendencia que ha persistido desde importado incorporado en las exportaciones
hace décadas a un estancamiento de la es aproximadamente un 23 % del valor
participación de América Latina en los flujos agregado total de las ventas externas, pero
de comercio globales. Una explicación la participación de valor agregado importado
para este fenómeno es que las medidas de desde la región es muy baja (un poco más del
apertura adoptadas no generaron aumentos 10 % del total del valor agregado importado).
significativos y sostenidos en el intercambio
intrarregional. 7 Los procesos de liberalización comercial
unilateral, preferencial y multilateral que las
3 El regionalismo abierto plantea una economías de la región han encarado en las
complementariedad entre las estrategias de últimas décadas han implicado importantes
apertura preferencial y las no preferenciales bajas en las tarifas efectivas aplicadas a
en contextos en los que la cercanía geográfica las importaciones. No obstante, aún se
potencia el comercio regional, dados los mantienen altas en relación con lo observado
menores costos de transporte, que se hacen en promedio para los países desarrollados
más visibles cuando las tarifas y barreras y presentan heterogeneidad dentro de las
no arancelarias son menores. Este proceso subregiones.
maximiza las ganancias por creación de
comercio y minimiza las pérdidas por desvío 8 Las barreras no arancelarias pueden implicar
de comercio. importantes restricciones al comercio y son
comparables en magnitud a las barreras
4 Los niveles de apertura varían enormemente tarifarias. La negociación de acuerdos de
en región. El mayor nivel lo presenta América libre comercio (regionales y extrarregionales)
Central, con una elevada participación permite ir reduciendo estas barreras o en
del sector manufacturero. En América del todo caso homogeneizarlas y mermar la
Sur destacan Chile, Paraguay y Uruguay discrecionalidad en su uso.
por ser economías abiertas, y Argentina,
Brasil y Colombia, por su bajo nivel de
apertura, dándose en todos ellos una alta
participación del sector primario. Finalmente,
la internacionalización de la economía de
México aumenta notablemente a partir de su
incorporación al TLCAN, con predominio del
comercio manufacturero.
de América Latina
9 La simplificación de trámites aduaneros y 11 La reducción de los costos del comercio vía

la mejora en infraestructura de logística y la facilitación de esta actividad, mejoras en la
transporte, tanto doméstica como la que logística y la infraestructura y la integración
conecta con los mercados internacionales, productiva es una agenda mucho más
pueden tener un papel muy relevante en la pragmática, menos sujeta a discusiones
expansión del comercio. En promedio, los ideológicas y, por lo tanto, menos conflictiva
costos logísticos en América Latina asociados que otras medidas. Sin embargo, su
con el comercio exterior varían entre el 18 % y implementación efectiva exige importantes
el 35 % del valor del producto, aunque pueden capacidades públicas y la coordinación dentro
superar el 45 % para las pymes. del sector público, con el sector privado y
entre gobiernos.
10 La apertura y el mayor comercio pueden tener
consecuencias distributivas entre sectores
más o menos expuestos a la competencia
internacional, entre trabajadores con distintos
niveles educativos o incluso entre países
de distinto tamaño que deciden integrarse.
Estos hechos y consecuencias sectoriales o
distributivas de la apertura comercial generan
resistencia a estas políticas en los actores
directamente afectados y pueden debilitar la
percepción del público en general sobre las
bondades de las políticas de integración.
Apéndice
Cuadro A 1.1
Acuerdos comerciales contemplados en el Reporte
Nombre Tipo Países integrantes
Mercado Común Centroamericano Unión aduanera Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
(MCCA) Panamá
Comunidad Andina de Naciones Unión aduanera Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú

(CAN)
Mercado Común del Sur (Mercosur) Unión aduanera y acuerdo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
integración económica
Alianza del Pacífico (AP) ALC y AIE Acuerdo de libre comercio México, Chile, Colombia y Perú
y acuerdo de integración económica
Comunidad del Caribe (Caricom) Unión aduanera y acuerdo de Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica,
integración económica Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y
Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y
Trinidad y Tobago
Tratado de Libre Comercio Acuerdo de libre comercio y acuerdo Canadá, Estados Unidos y México
de América del Norte (TLCAN/T-MEC) de integración económica
Asociación de Naciones de Asia Acuerdo de libre comercio Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Singapur, Tailandia,
Sudoriental (ASEAN) Vietnam, Birmania, Brunéi y Camboya
ASEAN - China - Corea del Sur - Acuerdo de libre comercio y Países del ASEAN, China, Japón y Corea del Sur
Japón (Asean+3) acuerdo de integración económica
Asean+3 - Australia- Nueva Zelanda Acuerdo de libre comercio y acuerdo Países del Asean+3, Australia y Nueva Zelanda
(Asean+5) de integración económica
Unión Europea (UE) Unión aduanera y acuerdo de Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia,
integración económica Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia,
Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal,
República Checa, Rumanía y Suecia
Unión Europea y zonas de Libre Acuerdo de libre comercio Países de la Unión Europea, Albania, Azerbaiyán, Bosnia
Comercio Europeas (UE+ZLCEU) y Herzegovina, Georgia, Islandia, Kosovo, Macedonia del
Norte, Moldavia, Montenegro, Noruega, Reino Unido, Serbia,
Suiza, Turquía y Ucrania
Fuente: Elaboración propia con base en sitio web de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
de América Latina
Cuadro A 1.2
Referencia de código ISO3 de los países contemplados América Latina
País Código ISO3 País Código ISO3

Argentina ARG Honduras HND
Barbados BRB México MEX
Bolivia BOL Nicaragua NIC
Brasil BRA Panamá PAN
Chile CHL Paraguay PRY
Colombia COL Perú PER
Costa Rica CRI República Dominicana DOM
Ecuador ECU Trinidad y Tobago TTO
El Salvador SLV Uruguay URY
Guatemala GTM Venezuela VEN
Notas: En América Latina se incluyen también a Barbados, República Dominicana y Trinidad y Tobago.
Gráfico A 1.1
Participación de bienes primarios, manufacturas (diferenciando la contribución
de México) y servicios en el total de exportaciones de América Latina
Porcentaje
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Primarios Servicios Manufactura sin México Manufactura de México
Notas: El gráfico muestra la composición por sector de las exportaciones de América Latina, separando
México en el caso del sector manufacturero. Contiene las exportaciones del sector primario, manufacturero y
servicios como porcentaje del total de exportaciones. La categorización de sectores se realizó con base en la
Clasificación Uniforme de Comercio Internacional, revisión 3 (CUCI 3). Los detalles sobre los países incluidos en
América Latina se pueden consultar en el Apéndice (p. 78).
Cuadro A 1.3
Evolución de la exportaciones intrarregionales y totales
(promedio 1995-1999 = 100)
1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2018
América Latina Intrarregional 100 117 258 377 299
Total 100 140 264 383 360
Mercosur Intrarregional 100 83 170 260 208
Total 100 128 271 404 359
Alianza Intrarregional 100 130 329 525 444

del Pacífico
Total 100 149 255 366 388
CAN Intrarregional 100 132 286 468 396
Total 100 127 303 514 440
MCCA+RD Intrarregional 100 144 262 394 415
Total 100 130 244 358 360
Caricom Intrarregional 100 139 259 295 215
Total 100 142 254 302 274
TLCAN Intrarregional 100 156 208 263 265
Total 100 131 192 255 269
Unión Europea Intrarregional 100 129 233 269 276
Total 100 130 233 284 291
Asean+3 Intrarregional 100 150 293 469 506
Total 100 147 288 431 471
Notas: El cuadro presenta la evolución del volumen de exportaciones intrarregionales y totales, normalizados a
valor 100 en el promedio de años 1995-1999. Los detalles sobre los países incluidos en cada bloque o región se
Fuente: Elaboración propia con base en datos de BACI (CEPII, 2020), BaTIS (OCDE y OMC, 2020), OMC y
UNCTAD (2020).
de América Latina
Gráfico A 1.2
Promedio de tarifas aplicadas por sector (en porcentaje), 2014-2018
18
16
14
12
10
0
Alianza del Pacífico
CAN
MCCA+RD
Caricom
TLCAN
Mercosur + AP
ASEAN
Asean+3

CAN
MCCA+RD
Caricom
TLCAN
Mercosur + AP
ASEAN
Asean+3

CAN
MCCA+RD
Caricom
TLCAN
Mercosur + AP
ASEAN
Asean+3
Unión Europea
Unión Europea
Unión Europea
Mercosur
Mercosur
Mercosur
Todos los productos Sector primario Sector manufacturero
Notas: El gráfico muestra las tarifas promedio aplicadas (en porcentaje) por bloque comercial para el total de
productos y su desglose entre sector primario y manufacturero. Se exhibe el valor promedio de los últimos 5
años disponibles (2014-2018). La clasificación de sectores se realizó con base en la Clasificación Uniforme de
Comercio Internacional, revisión 3 (CUCI 3). Los productos manufacturados se encuentran en las secciones 5-8
de la CUCI 3, excluido el ítem 68. Los productos primarios se encuentran en las secciones 0-4 de la CUCI 3
más el ítem 68 (metales no ferrosos). Los detalles sobre los países incluidos en cada región o bloque se pueden
consultar en el Apéndice (p. 79).
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Mundial (2020e).
Cuadro A 1.4
Tarifas promedio aplicadas entre regiones por sector (en porcentaje), 2017
Sector Región Región exportadora

importadora
Mercosur Alianza CAN MCCA+RD Caricom Unión TLCAN Asean+3
del Pacífico Europea
Agricultura, caza, Mercosur 0,0 1,4 0,4 7,0 7,1 7,1 6,3 7,1
silvicultura y pesca
Alianza del Pacífico 1,9 0,5 1,0 3,1 6,5 1,5 0,7 6,3
CAN 0,6 1,4 0,3 7,9 8,4 5,0 5,7 9,2
MCCA+RD 7,9 4,1 6,7 0,9 6,6 5,6 3,1 7,8
Caricom 18,4 18,1 18,1 17,0 2,2 13,0 18,4 18,4
Unión Europea 5,9 1,0 0,7 1,0 0,0 0,0 2,8 3,8
TLCAN 2,9 0,6 1,3 1,5 4,2 1,7 0,3 4,4
Asean+3 11,2 9,5 10,1 11,2 11,4 9,7 10,4 3,9
Minería y explotación Mercosur 0,0 0,6 0,2 3,3 3,4 3,4 2,9 3,4
de canteras
(excluido el sector 11) Alianza del Pacífico 0,3 0,2 0,3 1,1 2,9 0,3 0,2 2,1
CAN 0,3 0,3 0,2 2,4 2,9 1,8 1,4 3,0
MCCA+RD 2,3 1,0 1,8 0,3 2,1 1,8 0,8 2,4
Caricom 7,2 7,2 7,2 6,9 2,8 2,0 7,2 7,2
Unión Europea 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
TLCAN 0,3 0,1 0,2 0,1 0,3 0,3 0,0 0,4
Asean+3 2,3 2,0 2,1 2,2 2,2 2,1 2,2 0,5
Manufacturas Mercosur 0,1 2,6 1,0 12,5 12,8 12,8 11,1 12,8
Alianza del Pacífico 1,5 0,3 0,6 2,8 5,7 1,5 0,7 5,1
CAN 1,1 1,4 0,2 8,2 8,8 6,1 5,8 9,1
MCCA+RD 5,9 3,3 5,2 0,8 4,9 4,1 2,3 5,8
Caricom 11,2 11,1 11,1 10,6 2,8 5,7 11,2 11,2
Unión Europea 4,8 0,8 0,4 0,4 0,0 0,0 2,4 3,0
TLCAN 3,3 0,6 1,4 1,5 3,6 2,3 0,4 4,1
Asean+3 7,1 6,0 6,6 7,0 7,1 6,7 6,8 1,5
Notas: El cuadro muestra las tarifas promedio aplicadas (en porcentaje) para el año 2017, por sector. La región importadora es el bloque comercial que aplica
la tarifa, y la exportadora la que la recibe. La clasificación de sectores se realizó con base a la Clasificación Uniforme de Comercio Internacional, revisión 3
(CUCI 3). Los detalles sobre los países incluidos en cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 80).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Teti (2020).
de América Latina
Cuadro A 1.5
Uso de medidas no arancelarias: porcentaje sobre el total de medidas por región o bloque, 2018
(o último año disponible)
Medida Mercosur Alianza del CAN MCCA+RD Caricom Unión TLCAN Asean+3 Total
Pacífico Europea
Sanitario y Fitosanitario 40,6 53,3 35,1 62,1 27,5 27,2 42,2 35,4 25,2
Barreras técnicas al comercio 26,1 28,1 19,5 23,8 4,4 42,9 22,0 11,4 10,6
Inspecciones previas al envío y otros 11,8 4,0 1,7 2,3 1,3 18,4 21,1 2,2 7,5
trámites
Licencias no automáticas, cuotas, 6,8 6,7 37,4 2,1 60,1 10,6 3,0 6,2 13,1
prohibiciones y control de cantidades
Control de precios, incluidos impuestos 0,9 2,6 3,0 3,6 0,7 0,0 1,2 1,1 9,4
y cargos adicionales
Medidas financieras 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1
Medidas que afectan a la competencia 0,0 0,2 0,1 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 1,7
Medidas de inversión relacionadas con 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1
el comercio
Medidas relacionadas con la 13,0 5,1 3,2 6,2 5,9 0,7 10,6 43,6 32,2
exportación
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Notas: El cuadro muestra la participación de cada tipo de medida no arancelaria respecto al total de barreras de este tipo para el año 2018 (salvo los
casos de Asean+3 donde se utilizaron los valores 2016 para China, Japón y Corea del Sur; MCCA+RD se utilizó el valor 2016 para Antigua y Barbuda; y
TLCAN se utilizó el valor 2017 para Canadá). Dado que una misma medida puede afectar a varios productos, hay diversas formas de contabilizarlas. En
este cuadro cada medida está multiplicada por la cantidad de productos a los que se aplica. Los detalles sobre los países incluidos se pueden consultar
en el Apéndice (p. 80).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de TRAINS (UNCTAD, 2020b).
Aclaraciones del Gráfico 1.1
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre la partici-

pación en exportaciones de bienes y servicios:
América Latina: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Unión Europea: Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa,

Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia,
Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumania,
República Eslovaca, Eslovenia, España y Suecia.
TLCAN: Estados Unidos, Canadá y México.
Asean+3: Birmania, Brunéi, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia,

Singapur, Tailandia, Vietnam, China, Japón y Corea del Sur.
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre la participa-

ción en el total de exportaciones de los bienes primarios, manufacturas y servicios:
Aclaraciones del Cuadro 1.3, Cuadro 1.4 y Cuadro 1.5
Se consideran los siguientes países y territorios para los indicadores reportados

en cada cuadro:
Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Alianza del Pacífico: Chile, Colombia, México y Perú.
CAN: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
MCCA + RD: Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Nicaragua,

Panamá y El Salvador.
Caricom: Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica,

Montserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas,
Surinam y Trinidad y Tobago.

Letonia, Lituania, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumania, República
Eslovaca, Eslovenia, España y Suecia.
Asean+3: Birmania, Brunéi, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Singapur,

Tailandia, Vietnam, China, Japón y Corea del Sur.
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre el valor

agregado extranjero y regional en el total de exportaciones:
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela
de América Latina

Caricom: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada,

Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San
Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago
Unión Europea (UE): Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa,
TCLAN: Estados Unidos, Canadá y México.
Asean+3: Birmania, Brunéi, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Singapur,

Tailandia, Vietnam, China, Japón y Corea del Sur.
Aclaraciones del Gráfico 1 del Recuadro 1.2
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre variación

interanual mensual del volumen comerciado:
América Latina: Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Barbados, Paraguay, Uruguay

y México.

Asean+Japón: Birmania, Brunéi, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia,

Singapur, Tailandia, Vietnam y Japón.
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre evolución

de tarifas promedio aplicadas en América Latina y en la OCDE:
OCDE: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, República Checa, Dinamarca, Estonia,

Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Israel, Italia,
Japón, Corea, Rep., Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Nueva Zelanda,
Noruega, Polonia, Portugal, República Eslovaca, Eslovenia, España, Suecia, Suiza,
Turquía, Reino Unido y Estados Unidos.
Aclaraciones del Cuadro 1.5
Se consideran los siguientes países y territorios con información:
América Latina: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa

Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago, Uruguay y
Venezuela.


Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago.


Aclaraciones del Gráfico A 1.1
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre participa-

ción en exportaciones por sector económico:
de América Latina
Aclaraciones del Gráfico A 1.2
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre tarifas pro-
medio aplicadas por sector y bloque comercial:
MCCA + RD: Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y El Salvador.
Caricom: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Granada, Guyana,

Jamaica, Surinam y Trinidad y Tobago.


Aclaraciones del Cuadro A 1.3
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre exportacio-

nes intrarregionales y totales:


Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago.



Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre tarifas bila-
terales promedio aplicadas por sector y bloque comercial:



Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre tarifas bila-
terales promedio aplicadas por sector y bloque comercial:

de América Latina


2
El impacto
de los costos
del comercio
85
El impacto de los costos

del comercio1
El comercio intrarregional en América Latina, como se ha expuesto en el capítulo

anterior, es reducido y ha registrado una escasa dinámica de crecimiento en
relación con otras regiones. El objetivo de este capítulo es conocer los motivos
de este pobre desempeño, para lo cual se estudian en detalle los efectos de la
política comercial y la influencia de otros factores asociados con la geografía (por
ejemplo, la distancia y la vecindad). Un componente fundamental de los costos
del comercio son los costos del transporte que deben incurrirse para trasladar
los bienes desde el lugar de producción al lugar de consumo.2 Por ello, el comer-
cio tiende a expandirse entre economías que tienen cercanía geográfica y, por
lo tanto, es natural que las iniciativas de integración tengan un componente re-
gional. Estas iniciativas incluyen la reducción preferencial de aranceles entre los
países miembros, pero también otras medidas y políticas que afectan los costos
del comercio, como las barreras no arancelarias (técnicas), la facilitación del co-
mercio (por ejemplo, la simplificación aduanera y de trámites fronterizos), las in-
versiones en infraestructura física (por ejemplo, carreteras), la homogeneización
de regulaciones sobre el comercio de servicios (como transporte y logística) y las
compras públicas.
Es por eso que la geografía promueve la existencia de «bloques naturales», donde

todas estas medidas de integración se potencian mutuamente, favoreciendo el
intercambio y la integración productiva, y compensando los posibles costos por
desvío del comercio que podrían implicar las preferencias arancelarias.3 Es así
como el auge del comercio y de la globalización en los últimos 30 años ha sido en
parte un proceso dinamizado por la regionalización.
El análisis cuantitativo que se desarrolla en este capítulo pretende responder a

tres preguntas centrales relacionadas con los procesos de integración regional en
general y sus efectos en América Latina en particular. En primer lugar, cuál ha sido
el impacto de los acuerdos regionales de comercio sobre los flujos de intercambio
y en qué medida estos acuerdos fueron significativos para impulsar el comercio
entre los países miembros en la región.
1. La elaboración de este capítulo fue responsabilidad de Pedro Moncarz y Marcel Vaillant.
2. En este caso el consumo también incluye el uso de los bienes como insumos para la producción.
3. Krugman (1991) desarrolla el argumento a favor del bloque natural basado en la idea de que los ahorros de
costos del comercio más que compensan las eventuales pérdidas por desvío del comercio. En Frankel (1997) se
revisa la literatura empírica donde se muestra que un aspecto crítico para verificar ese resultado es la magnitud
relativa de los costos del comercio regionales respecto a los extrarregionales.
El comercio entre dos En segundo lugar, en qué medida los acuerdos de libre comercio (ALC) regionales
economías es directamente fueron un complemento exitoso de otras iniciativas de apertura tomadas concu-
proporcional a su rrentemente. En tal sentido, es importante señalar que los acuerdos comerciales
tamaño e inversamente regionales han sido un vehículo para liberalizar el comercio, pero no el único.
proporcional a los costos Simultáneamente, los países redujeron aranceles de nación más favorecida (NMF)
del comercio entre ellos. en forma unilateral, promovieron distintas medidas de facilitación del comercio,
emprendieron negociaciones multilaterales a través del mecanismo de las rondas
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y firmaron acuerdos bilaterales o
plurilaterales con países y regiones extrazona. Esta posibilidad de complementa-
riedad entre la firma de ALC regionales y estas otras acciones se asocia con la
hipótesis de regionalismo abierto.4
Finalmente, está la pregunta de si, más allá de la política comercial, el bajo co-
mercio observado en la región podría deberse a que la ventaja de la proximidad
geográfica dentro de América Latina no tiene un correlato importante en menores
costos de transporte y otras iniciativas de coordinación (p. ej., la simplificación
de trámites en frontera) que pudieran impulsar el intercambio de bienes y servi-
cios. En otras palabras, que la distancia efectiva sea mayor que lo que sugiere la
cercanía física entre los países en comparación con otras regiones del mundo.
Esta pregunta es central ya que, si la respuesta es que la geografía desempeña
un rol limitante en el comercio intrarregional, las políticas a favor de la integración
deberían focalizarse también en otros aspectos, dentro de los cuales se destacan
aquellos referidos a la infraestructura de transporte y conectividad y a la facilita-
ción del comercio.
El modelo gravitatorio
estructural de comercio
Las preguntas anteriormente planteadas se responderán con la ayuda de la esti-
mación de un modelo econométrico basado en el enfoque gravitatorio del comer-
cio internacional. Así como la ley de la gravedad propone que la fuerza ejercida
entre dos cuerpos es directamente proporcional al producto de la masa de los
mismos e inversamente proporcional a la distancia que existe entre ellos, la ver-
sión más simple del modelo gravitatorio estructural del comercio (MGEC) plantea
que el comercio entre dos economías es directamente proporcional a su tamaño
(medido generalmente con el PIB) e inversamente proporcional a los costos de co-
merciar, aproximados por variables geográficas (distancia y vecindad, entre otras)
y de política comercial.
4. El término regionalismo abierto nació a principios de los años noventa en el contexto del debate sobre las
estrategias de liberalización comercial multilaterales versus las preferenciales, en el curso de las negociaciones
de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), cuando
existía escepticismo sobre su final exitoso. Simultáneamente, se fortalecía el camino de acuerdos preferenciales,
fundamentalmente a nivel regional. Un aspecto de este debate es si las negociaciones multilaterales y regionales
eran estrategias sustitutivas o complementarias para alcanzar una mayor liberalización del comercio. Se pueden
encontrar definiciones alternativas e información sobre el desarrollo del concepto de regionalismo abierto
en Bergsten (1997) y Ethier (1998). Una aplicación de este concepto para la región puede verse en Devlin y
Estevadeordal (2021b).
Capítulo 2. El impacto de los costos del comercio 87
Este modelo ha sido sujeto de múltiples test empíricos en los últimos 20 años y ha
mostrado una sorprendente robustez en términos de sus resultados y capacidad
predictiva.5 De acuerdo con la versión del modelo desarrollado por Anderson y
van Wincoop (2003), la ecuación básica que describe la evolución del comercio
bilateral entre dos países tiene la siguiente forma,6
( Yit E jt ) c ijt 1−σ

Xijt = (2.1)
Yt Πit Pjt
donde: Xijt son las exportaciones del país i al país j; Yit es la producción del país
i; Ejt es el gasto total del país j; Yt es la producción mundial;7 c ijt representa los
costos de comercio que enfrentan las exportaciones que van desde i a j; Πit es
el índice de precios en i, mientras que Pjt lo es para el país j. Por otro lado, 1−σ
con σ >1 representa la elasticidad del comercio respecto a los costos. Todas las
variables tienen un subíndice t, lo que indica el período (año) al que corresponde.
La ecuación de gravedad (2.1) implica que, en igualdad de condiciones, los paí-

ses más grandes comercian más entre sí. Los costos del comercio bilateral (c ijt)
disminuyen el comercio bilateral, pero deben medirse relativos a los índices de
precios (Πit y Pjt). Anderson y van Wincoop (2003) denominan a estos índices de
precios como variables de «resistencia multilateral» (RM), porque representan los
costos del comercio promedio que i y j tienen con todos los demás socios.8 Es
intuitivo entender por qué un mayor nivel de costos del comercio del país j con
todos los demás socios (Pjt) aumenta el comercio con i. Ello se debe a que hace
más competitivo a este país en el mercado j, dado los costos de comercio entre i y
j (c ijt). Lo mismo sucede si aumenta Πit, ya que, en este caso, lo que aumentan son
los costos del comercio del país i con todos sus demás socios, lo que reduce la
demanda del bien exportado por i en todos los mercados del mundo, reduciendo
su precio en el mercado doméstico (neto de costo del comercio), lo que aumenta
las exportaciones a j, dado los costos del comercio (c ijt).
c ijt
El efecto de los costos del comercio bilateral relativos Πit Pjt afecta los flujos de
intercambio a través del coeficiente 1−σ. Como se indicó, este exponente mide la
elasticidad del comercio bilateral respecto a los costos del comercio que, en esta
versión del modelo, depende de la elasticidad de sustitución σ entre variedades,
tanto importadas como domésticas, parámetro determinado por las preferencias
de los consumidores. Así, dados los costos relativos del comercio entre i y j, el
intercambio bilateral se reducirá cuanto más alta sea la elasticidad del comercio,
determinada por el grado de sustitución entre las variedades importadas desde
distintos orígenes y las domésticas, ya que se puede evitar más fácilmente incurrir
5. El modelo gravitatorio del comercio se remonta a las contribuciones de Tinbergen (1962) y Pöyhönen (1963).
La capacidad empírica para explicar los flujos comerciales bilaterales encontró apoyo teórico con Anderson
(1979). En los años ochenta y noventa se agregaron más contribuciones (Bergstrand, 1985, 1989; Deardorff,
1998), pero no encontró una fuerte base microeconómica hasta comienzos de este siglo, con los aportes de
Eaton y Kortum (2002) y de Anderson y van Wincoop (2003).
6. Ver Apéndice (p. 108) para la derivación formal de la ecuación.
7. Es importante resaltar que, a diferencia de lo que se conoce como la especificación naive de la ecuación
gravitatoria, en el modelo estructural no se usan los niveles de PIB (que se corresponden con la noción de valor
agregado), sino los niveles de producción y gasto.
8. Ver detalle en el Apéndice (p. 108).
en esos costos, reemplazando importaciones desde otros orígenes o, alternativa-

mente, por producción nacional.
Un aspecto clave que surge del razonamiento desarrollado previamente es que

el modelo gravitatorio estructural del comercio, en su versión teórica, es un mo-
delo de equilibrio general, donde la oferta de un país (medida por el valor de
su producción) es igual a la suma de las demandas de todos los países de la
producción de este país, lo que necesariamente incluye la demanda interna de
la producción propia.
Cambios en los costos Intuitivamente, el modelo implica que un cambio en las barreras comerciales bila-
del comercio no solo terales no solo afecta al comercio internacional de bienes entre distintos orígenes,
afectan el comercio entre sino también el interno. Por ejemplo, si caen las barreras comerciales del país i con
un país y distintos socios todos los demás países, algunos de los bienes que el país i solía consumir interna-
externos sino también mente ahora se envían a países extranjeros. Por lo tanto, no es solo el comercio
el volumen de comercio internacional lo que se ve afectado por las barreras comerciales con el resto del
interno vis a vis el mundo, sino también el comercio interno de los productos que se venden interna-
intercambio internacional. cionalmente. De aquí que, en las estimaciones empíricas que se realicen del mo-
delo gravitatorio del comercio, sea necesario incorporar el comercio doméstico.
Este tema no estaba debidamente tenido en cuenta en muchas estimaciones pre-
vias del modelo gravitacional. Ello se debía, por un lado, a que el desarrollo de la
teoría (Anderson y van Wincoop, 2003; Novy, 2013) puso en evidencia solo recien-
temente que este es un requisito indispensable para identificar correctamente el
impacto de los costos del comercio sobre los flujos internacionales y, por otro, a la
falta de datos de comercio interno (en valores brutos de producción, para que se
corresponda con la información de exportaciones/importaciones) para muchos
países y años.9
Volviendo a la ecuación (2.1), los costos del comercio bilateral (c ijt), que afectan
la «proximidad» comercial entre el país i y el país j, incluyen un conjunto amplio
de factores que pueden clasificarse en distintas categorías. Por un lado, está la
política comercial. Un primer aspecto que se debe analizar es hasta qué punto
la firma de acuerdos de libre comercio, que implican la reducción de aranceles
bilaterales y otras medidas, como las barreras no arancelarias (restricciones cuan-
titativas a las importaciones, licencias, barreras técnicas tales como certificados
fitosanitarios, etc.), impactan en el intercambio bilateral. Estos acuerdos, como
se verá, pueden ser más o menos profundos, abarcando zonas de libre comercio
(ZLC), donde fundamentalmente solo se reducen los aranceles intrazona; uniones
aduaneras (UA), en las cuales se agrega un arancel externo común; o acuerdos de
integración económica (AIE), que implican disciplinar otras políticas domésticas
(por ejemplo, compras públicas, inversión, competencia, propiedad intelectual,
etc.) y la liberalización de los servicios. Asimismo, estos diferentes acuerdos de
libre comercio pueden tener un carácter regional, cuando se realizan entre países
cercanos geográficamente, o extrarregional, cuando implican a países o regiones
distantes entre sí. De todas formas, como se mencionó y se documentará más
9. Vaillant et al. (2020) destacan algunas excepciones. Autores como Dai et al. (2014) o Bergstrand et al. (2015)
sí incluyen flujos comerciales internos en sus estimaciones. Recientemente Baier et al. (2019) han prestado
especial atención a la cuestión de incluir el comercio interno en su estudio de los impactos de los acuerdos de
libre comercio. El resultado principal es que esta incorporación da lugar a estimaciones positivas, significativas
y de mayor magnitud de estos acuerdos en los flujos bilaterales.
adelante, en la práctica, los acuerdos de libre comercio tienen un fuerte compo-

nente regional, sobre todo, aquellos más profundos (uniones aduaneras o acuer-
dos de integración económica).10
Dentro de las políticas de reducción de aranceles están aquellas que no son dis-
criminatorias, en el sentido de que se aplican a todos los socios comerciales en
forma generalizada (por ejemplo, la reducción de aranceles bajo esquemas de
NMF). Estas políticas, en muchos casos, fueron complementarias de los procesos
de liberalización mediante ALC11 y, si bien, como se menciona, no discriminan
entre orígenes, pueden tener el efecto de impulsar el comercio entre socios de un
ALC, sobre todo en el ámbito regional, ya que el efecto de las menores barreras
tarifarias se refuerza por los menores costos de transporte inducidos por la cerca-
nía física (Ethier, 1998; Garriga y Sanguinetti, 1995b). Las estimaciones que se pre-
sentan a continuación van a poner énfasis en medir el impacto de estas políticas
comerciales asociadas tanto con ALC como aquellas de reducción de aranceles
bajo esquemas de NMF.
Por otro lado, la variable c ijt también comprende una serie de indicadores que se
asocian con la reducción de costos que tienen que ver con la facilitación del co-
mercio, que incluye la simplificación de trámites aduaneros, digitalización de estos
procesos, mejoras en la operación de inspecciones y actividades que se desarro-
llan en los pasos fronterizos, entre otros. Como se explicó en el Capítulo 1, estas
medidas pasan a representar una porción importante de los costos del comercio
luego de que se han reducidos los aranceles y otras barreras no arancelarias. En
principio, las medidas de facilitación del comercio se aplican en forma generali-
zada a todos los socios comerciales y, por lo tanto, no discriminan entre pares
de países. Sin embargo, los ALC, sobre todo aquellos más profundos, pueden
implicar la coordinación de estas medidas entre los países que se integran, espe-
cialmente en el contexto de los ALC regionales, donde la proximidad física podría
inducir a acuerdos de reconocimiento recíproco de certificados, intercambio de
información y facilidades en los pasos fronterizos.
La infraestructura asociada con puertos, aeropuertos, carreteras y conectivi-

dad digital es también un elemento fundamental que afecta los costos del co-
mercio, vía los costos del transporte. Estos factores también se suman en el
componente c ij. Estos costos, en general, están asociados con la geografía, en
el sentido de que, a mayor distancia, los pagos implicados por fletes se incre-
mentan, aunque ha habido importantes cambios tecnológicos que han signifi-
cado una reducción efectiva de la distancia física y el peso de estos gastos.12
10. Existe otro conjunto de acuerdos, al que se denominará otros acuerdos preferenciales de comercio (OAPC),
e incluye los acuerdos de tipo parcial entre economías en desarrollo y no recíprocos de economías desarrolladas
con economías en desarrollo. En las estimaciones que se presentan más adelante se incluirán los OAPC dentro
de la categoría de ALC.
11. Estrictamente la reducción de aranceles de NMF no es una política que afecta el costo del comercio bilateral
para cada par ij en el tiempo, sino que son cambios que se dan en el período t en el país j para todo país
i exportador. Esto ocurre porque el cambio es sobre bases de NMF no discriminatorias. La sustitución que
promueve es entre el comercio interno y el comercio internacional; es decir, genera más apertura comercial.
12. Desde los años ochenta, el proceso de unitarización de la carga (gracias al uso generalizado de containers)
desencadenó progresivamente un conjunto de transformaciones en el transporte internacional, afectando
tanto en la escala como la eficiencia de las operaciones portuarias. Esto explica el predominio del transporte
marítimo en los flujos internacionales y es uno de los factores que colaboró en el proceso de fragmentación de
la producción y el subsiguiente crecimiento en el comercio de insumos. En Bernhofen et al. (2016) se aporta
evidencia empírica que apoya esta hipótesis.
Además del tamaño, las De todas formas, más allá de estos cambios tecnológicos, los países que com-
estructuras productivas parten fronteras o cercanos geográficamente podrían tener una ventaja en lo
de las economías también que respecta a este factor de localización. El transporte por carretera puede
afectan el nivel de comercio conectar ciudades de países vecinos en poco tiempo y a costos relativamente
bilateral entre países. bajos; lo mismo puede hacer el transporte ferroviario, cuyo costo por unidad
transportada es aún más reducido. Sin embargo, aquí es importante enfatizar
que la cercanía física no implica de por sí una efectiva proximidad si no existen
las inversiones e infraestructuras necesarias para conectar a los países. En
otras palabras, los bloques naturales tienen una primera naturaleza geográfica,
pero existe una segunda naturaleza de carácter «endógena», dada por decisio-
nes de política pública, que podrían potenciar el efecto de los determinantes
geográficos sobre el comercio.
Como se indicó anteriormente, más allá de los costos del comercio, el inter-
cambio bilateral depende del tamaño de las economías. Esto es relevante para
América Latina, dado que, en promedio, se trata de economías pequeñas y no
hay, como en América del Norte, Europa o Asia, países con un tamaño tal que
pueda constituirse en «la fábrica» que impulse el comercio regional. Además
del tamaño, puede importar la estructura productiva. Si bien el modelo gra-
vitatorio estructural es compatible con distintas teorías del comercio (Novy,
2013), al menos durante la primera etapa de los procesos de integración, pue-
de ser relevante que el intercambio esté regido por las ventajas comparativas
que cada país tiene respecto del resto del mundo (Deardorff, 1998). Bajo este
escenario, en el caso de dos economías con similar especialización —sobre
todo, cuando estas especializaciones están determinadas por factores exó-
genos, como la presencia de ciertos recursos naturales (p. ej., minerales)—,
el comercio bilateral puede ser menor. En el caso particular del comercio in-
trarregional, en América Latina se ha señalado que su bajo nivel es producto
de una especialización productiva muy similar y, por lo tanto, de una escasa
complementariedad comercial (FMI, 2017; Mesquita Moreira, 2018). De todas
formas, este podría ser un efecto transitorio, ya que la integración misma y los
procesos de inversión e innovación y la participación en cadenas productivas
que esta impulsa pueden hacer cambiar con el tiempo el tejido productivo, la
especialización y, por lo tanto, los flujos comerciales.13 Sobran ejemplos en el
mundo y en la región donde se verifica esta transición hacia economías más
diversificadas (por ejemplo, México y su integración en el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte [TLCAN] o el proceso más reciente en algunos
países de Centroamérica, donde el caso más saliente es el de Costa Rica, y
obviamente los casos del este y sudeste asiático).
13. Cooper y Massell (1965) sugieren que los hacedores de política pueden tener una preferencia por la
industrialización y están dispuestos a pagar un cierto costo en términos de ingresos estáticos para alcanzar
este objetivo. Una vez que los mercados están agrupados a raíz del establecimiento de un ALC, el objetivo de
industrialización puede lograrse con un menor nivel de protección arancelaria, porque la demanda regional
que enfrentan los productores industriales es mayor y les permite reducir los costos, comparando con el caso
de atender los más reducidos mercados nacionales. Estas ideas de los sesenta siguen siendo predominantes
en la región, aun cuando las condiciones internacionales han cambiado dramáticamente. No fue la integración
regional per se el mecanismo fundamental, sino la capacidad de integrarse a cadenas de valor lo que promovió
el cambio en las estructuras de las exportaciones y, con ello, la capacidad de alcanzar niveles mayores de
complejidad en la producción.
De la teoría a los datos:

estimación del MGEC
Al utilizar la ecuación (2.1) como motivación para realizar un análisis empírico que
estime los diversos impactos de los determinantes del comercio bilateral, se debe
reconocer, en primer lugar, que, en la ecuación de gravedad, las variables apare-
cen en forma multiplicativa. Por este motivo, es natural pensar en una transforma-
ción lineal logarítmica para aplicar el tradicional estimador de mínimos cuadra-
dos ordinarios (MCO). No obstante, esta transformación logarítmica implica retos
cuando existen ceros en las relaciones bilaterales de comercio entre pares de
países, ya que esa información no sería tenida en cuenta para las estimaciones.
Esto, a su vez, podría sesgar los resultados, ya que, precisamente, un muy bajo
nivel de intercambio (en el límite, cero) podría en parte explicarse por la presencia
de importantes costos de comercio resumidos en c ijt.
Para resolver este y otros desafíos que implica la estimación del modelo gravi-
tatorio estructural, la especificación más recomendada y de mejor práctica es la
utilización de un estimador de pseudomáxima verisimilitud de Poisson (PPML, por
sus siglas en inglés), que puede representarse en la siguiente ecuación genérica
(Larch et al., 2019; Yotov et al., 2016):
x ijts = exp(ψ its + n jts + μ ijs + β 1sALC ijt + β 2s NMF ijts + β s3CC ijt ) × ε ijt (2.2)
La variable x ijts denota las exportaciones del sector s (p. ej., manufactura y bie-
nes agrícolas) del país i al j en el año t, que también incluye el comercio interno,
es decir las «exportaciones» que i se hace a sí mismo ( x iits ). Como se explicó
antes, considerar el comercio interno es crítico para identificar sin sesgos los
efectos de las distintas variables que afectan los costos de comercio interna-
cional. ψ its y n jts son variables binarias (dummy) temporales, correspondientes
al país de origen (i) y al país de destino ( j), que controlan por las resistencias
multilaterales —los términos Π it y Pjt de la ecuación (2.1) que describen la evo-
lución temporal de los costos promedio del comercio de cada país respecto
de todos los otros socios— y el nivel de producción del país de origen y del
gasto total del país de destino. También capturan cualquier otra variable o ca-
racterística no observable del exportador e importador que varíe en el tiempo.14
El termino μ ijs denota un efecto fijo constante que afecta a las exportaciones
de i a j (que difiere del μ jis asociado con el flujo inverso), el cual representa los
costos del comercio que no varían en el tiempo, asociados con la geografía
(por ejemplo la distancia, el hecho de que los países compartan una frontera o
aquella infraestructura de conexión física que se ha mantenido fija en el tiempo)
y con cualquier otra variable que afecte el comercio y se mantenga constante
(por ejemplo, si los dos países comparten el mismo idioma).
La variable ALCijt representa un vector de indicadores de política comercial pre-

ferencial entre i y j en el año t. Esta variable puede incluir una dummy que captura
si en el año t ambos países pertenecen a un ALC (sea este una ZLC, UA o AIE) e
14. Estas variables no capturan el impacto de la variable tarifa de NMF. Esta última vale 0 para el comercio
interno, mientras que ese no es el caso de los efectos fijos temporales antes mencionados.
incorporar directamente los aranceles aplicados o las preferencias arancelarias

otorgadas por el país j al país i a raíz de los acuerdos firmados. La estimación
del impacto de estas variables ayuda a responder la primera pregunta planteada
previamente en relación con los efectos de los ALC regionales en los flujos de
intercambio. El vector de variables ALCijt también incluye otras preferencias aran-
celarias (OAPCijt) otorgadas en forma unilateral por el país j al país i (por ejemplo,
el sistema generalizado de preferencias que los países ricos ofrecen a los de me-
nores ingresos per cápita).
La variable NMF describe la política comercial no preferencial relacionada con

cambios en el tiempo del arancel general aplicado por los países. Este indicador
describe las políticas de liberalización unilateral y aquellas negociaciones multila-
terales que se realizan en el contexto de la OMC.
Finalmente, la variable CCijt representa una adición al modelo básico de grave-

dad estructural discutido previamente y captura las diferencias en las estructuras
productivas entre los países o, alternativamente, el grado de complementariedad
comercial. Se empleó un indicador desarrollado por Flores (2020), que califica las
relaciones comerciales bilaterales a partir de la estructura de ventajas y desventa-
jas comparativas a nivel de producto.
Si bien el análisis busca enfocarse en América Latina, las estimaciones in-

corporan una muestra amplia de países (112, que representan el 95 % del
comercio internacional), lo que permite construir un diagnóstico comparati-
vo con el resto de regiones y países del mundo. El período de análisis es
1995-2015, el más reciente para el cual se dispone de toda la información
necesaria.15 Se desagregó la economía en dos sectores: el primario16 (AB de
la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades
Económicas [CIIU], revisión 3) y el manufacturero (D de la CIIU, rev. 3). La
estimación por sectores se realizó siguiendo las recomendaciones en la lite-
ratura para facilitar la comparabilidad de los resultados (Larch et al., 2019).17
La ecuación (2.2) se estima simultáneamente para los dos sectores, utilizando
datos a intervalos de dos años dentro del período considerado. Los datos de
comercio interno fueron calculados empleando una base de datos de pro-
ducción Y it y otra de exportaciones totales X it (x iit = Y it − X it = Y it −∑ j≠i x ijt).18 La
información de tarifas aplicadas se obtuvo de Teti (2020).19
15. Ver Apéndice (p. 109) para más detalles sobre las bases de datos utilizadas para construir las variables
incluidas en la estimación.
16. Las categorías A y B de la CIIU incluyen los sectores de agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca.
En este capítulo, por razones prácticas, se les denomina en conjunto por la denominación «bienes primarios» o
simplemente se refiere a ellos como sector primario o agricultura.
17. No se trabajó con la minería, dado que los cálculos de comercio interno no eran consistentes ni posibles de
reproducir para el mismo período de tiempo.
18. Ver Apéndice (p. 109) para los detalles del cálculo de comercio interno.
19. Agradecemos muy especialmente a Feodora Teti (ifo Institute, Leibniz Institute for Economic Research, de
la Universidad de Munich), por facilitarnos los datos sobre aranceles aplicados, los cuales permitieron el cálculo
de los márgenes de preferencia y de las tasas de NMF. A pesar de que estos datos son esenciales para la
correcta estimación de los costos de comercio, no se encuentran disponibles sobre bases bilaterales y de forma
desagregada por producto.
Antes de pasar a los resultados de la regresión puede ser relevante hacer un El comercio internacional
análisis descriptivo de la evolución del comercio global a partir de la base de se triplicó en el período
datos que se usará en el análisis econométrico. En particular, es de interés mos- 1995-2015 impulsado por
trar la evolución de los flujos de intercambio distinguiendo entre relaciones de el comercio preferencial.
comercio preferenciales y no preferenciales y en qué medida estas tienen un En particular, el
componente regional versus extrarregional. desarrollado en el marco
de acuerdos regionales.
Este análisis se presenta en el Cuadro 2.1. Como se puede observar, en las dos
décadas estudiadas, el comercio con preferencias creció más que el que se
realiza sin preferencias. Dentro del comercio con preferencias, el intercambio
extrarregional fue el flujo más dinámico en el período. Este cambio se produjo
especialmente en el margen extensivo, a través de un aumento en el núme-
ro de relaciones liberalizadas con esta modalidad. Esto en parte se explica
porque al inicio del período ya estaban consolidados una serie de acuerdos
preferenciales regionales (como la Unión Europea [UE], el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte [TLCAN], la Asociación de Naciones de Asia
Sudoriental [ASEAN], el Mercado Común del Sur [Mercosur], la Comunidad
Andina de Naciones [CAN] y el Mercado Común Centroamericano [MCCA]). 20
Además, durante la década del 2000 fue importante el surgimiento de acuerdos
interbloques o bilaterales entre países de diferentes regiones. De todas formas,
como muestra el Cuadro 2.1, el comercio preferencial intrarregional en términos
absolutos es el de mayor magnitud y en el caso de bienes manufacturados se
triplicó entre 1995 y 2015.
Cuadro 2.1
Evolución global del comercio por grandes regiones y en dos sectores
(millones de USD)
Sector primario Sector manufacturero
1995 2015 Ratio 1995 2015 Ratio
Con preferencia 103.672 292.217 2,8 2.040.650 7.447.521 3,6
Intrarregional 67.574 171.512 2,5 1.710.915 5.130.291 3,0
Extrarregional 36.098 120.706 3,3 329.735 2.317.230 7,0
Sin preferencia 62.736 151.616 2,4 1.465.967 3.487.986 2,4
Intrarregional 7.100 6.261 0,9 261.334 274.040 1,0
Extrarregional 55.636 145.355 2,6 1.204.633 3.213.946 2,7
Total 166.408 443.833 2,7 3.506.617 10.935.507 3,1
Notas: Se utiliza la CIIU, revisión 3, para la conformación del sector primario (sector AB) y manufacturero (sector D).
Los detalles sobre los países incluidos en el análisis se pueden consultar en el Apéndice (p. 111).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Dynamic Gravity Dataset (Gurevich y Herman, 2018).
20. En el Cuadro A 1.1 (p. 70) se pueden identificar los países miembro de cada acuerdo.
El Cuadro 2.2 describe los resultados de las estimaciones de la ecuación (2.2) sepa-
rando los resultados por tipo de producto (primario frente a manufacturero).21 En la pri-
mera columna se muestra la especificación que incluye solo la variable binaria ALCijt,
que resulta positiva y significativa. El valor del coeficiente indica que, manteniendo
otros factores constantes, la existencia de un ALC aumenta el intercambio aproxima-
damente un 25 % en el caso de bienes agrícolas y un 20 % para productos manufac-
turados. En promedio, y para el mundo en su conjunto, se concluye entonces que los
ALC han sido relevantes en promover el comercio entre los países que se integran.
Cuadro 2.2
Determinantes variables del comercio bilateral: política comercial y
estructura productiva
(1) (2) (3) (4)
Sector primario
ALCijt 0,2462*** 0,0411
ALCijt × ln(1+MPijt) 2,3352*** 2,1350*** 2,9823***
ln(1+NMFjt) a/
-7,0837*** -6,3149*** -5,9882***
OAPCijt × ln(1+MPijt) 1,6823*** 2,2683*** 1,5640***
ALCijt × NALCit 0,0098*** 0,0039**
ALCijt × NALCjt -0,0011 -0,0055***
NALCit × NALCjt 0,0002***
CCijt 0,9320***
Sector manufacturero
ALCijt 0,1975*** 0,0733***
ALCijt × ln(1+MPijt) 0,8303** 0,4845* 1,2745***
OAPCijt × ln(1+MPijt) 1,1044*** 1,6039*** 1,3724***
ln(1+NMFjt)a/ -7,0837*** -6,3149*** -5,9882***
ALCijt × NALCit 0,0071*** 0,0052***
ALCijt × NALCjt 0,0004 -0,0029**
NALCit × NALCjt 0,0001***
CCijt 1,2756***
Observaciones 245.080 245.080 245.080 245.080
Notas: Se utilizan datos a intervalos de dos años para el periodo 1995-2015. Todas las regresiones incluyen
efectos fijos de origen-sector-tiempo, destino-sector-tiempo y origen-destino-sector. Se utiliza la CIIU, revisión
3, para la conformación del sector primario (sector AB) y manufacturero (sector D). * Denota significancia
estadística al 10 %, ** al 5 % y *** al 1 %, respectivamente. Los detalles sobre los países incluidos en el análisis
se pueden consultar en el Apéndice (p. 111).
a/ No corresponde a estimaciones a nivel de sector.
Fuente: Elaboración propia con base en Moncarz et al. (2021).
21. Ver Moncarz et al. (2021) para un mayor detalle de las estimaciones y otros resultados.
En la columna (2) se agrega la interacción de la variable binaria ALC con las pre-
ferencias que se otorgan en dichos acuerdos para evaluar si un aspecto central
de estos arreglos, como lo son las reducciones arancelarias aplicadas, resul-
tan relevantes para aumentar el intercambio comercial. En la misma columna se
incluye la variable que refleja otras preferencias otorgadas en forma unilateral
(OAPijt) y también la que describe la política comercial no preferencial, repre-
sentada por los aranceles aplicados de nación más favorecida (NMFjt).22 Los re-
sultados muestran que las variables que miden las preferencias dentro de los
ALC son significativas y positivas para ambos sectores, aunque su impacto es
mayor para los bienes primarios. Al mismo tiempo, se observa que se debilita la
magnitud y, en el caso de la agricultura, la significancia de la variable que indica
el efecto de un acuerdo de libre comercio (ALCijt). Esto sugiere que la reducción
de aranceles aplicados es la que explica en parte el aumento del intercambio,
aunque en el caso de los bienes industriales existen otros aspectos establecidos
en los ALC (por ejemplo, la eliminación de barreras no arancelarias), que, depen-
diendo de su profundidad, también fomentan el comercio. Este efecto implica un
primer nivel de heterogeneidad entre distintos ALC en función del nivel de la pre-
ferencia dentro del acuerdo y de otras medidas de liberalización recíproca que
se establezcan. Por otro lado, aumentos en el arancel de NMF (que no distingue
por sector) reducen el comercio bilateral.
En las columnas (1) y (2), el uso de la variable binaria para identificar la exis-
tencia de acuerdos comerciales asume que su impacto es homogéneo inde-
pendientemente del número de acuerdos que los países hayan firmado con
terceras naciones. Sin embargo, es de esperar que no sea así. En la columna
(3) se incorporan interacciones entre la dummy ALC y el número de acuerdos
preferenciales firmados con otros socios por parte del país de origen (i), por
un lado, y el país de destino ( j), por el otro. 23 Respecto de la interacción para
el país exportador, ALCijt × NALCit , la inclusión de esta nueva variable mide
en qué medida un país exportador que tiene un mayor número de acuerdos
comerciales firmados con terceros países se beneficia de aumentos en la efi-
ciencia productiva (por ejemplo, por la mayor escala o competencia) y el apren-
dizaje en el uso de las preferencias, y, por lo tanto, puede aprovechar mejor la
apertura de un nuevo mercado. Esta intuición se confirma, dado el resultado
positivo y significativo del coeficiente de ALCijt × NALCit , y sugiere una res-
puesta positiva a la segunda pregunta planteada en la introducción del capítu-
lo, referida en este caso a la existencia de una importante complementariedad
entre las diversas iniciativas de acuerdos de libre comercio, tanto regionales
como extrarregionales. Por otro lado, la inclusión de la variable ALCijt × NALCjt
trata de capturar el hecho de que, cuanto más abierto es el país importador
(medido por la cantidad de acuerdos de libre comercio firmados con terceros
países), menor es la preferencia que obtiene el país i en el mercado j y, por lo
22. Para la estimación del efecto de la tarifa de NMF se utiliza el arancel que el país importador j le aplica a todos
los orígenes (por ello el subíndice es jt) y se impuso como restricción que fuera el mismo para ambos sectores. El
resultado obtenido está en línea con lo que se cita en la literatura respecto al valor de la elasticidad del comercio
(Head y Mayer, 2014;Yotov et al., 2016).
23. Una vez que se incluyen las variables de número de acuerdos y complementariedad comercial, la variable
dummy ALC deja de tener relevancia. Esto se explica, porque los otros determinantes que se agregan en estas
otras regresiones (ej. número de acuerdos firmados con otros socios y regiones) capturan parte de los beneficios
de los esquemas de integración, más allá de la reducción recíproca de aranceles (preferencias). Por esta razón
en las especificaciones de las columnas (3) y (4) no se introduce la variable dummy ALC.
tanto, si se mantienen otros factores constantes, menor es el aumento de las

exportaciones de i a j que se produce a partir de un acuerdo preferencial entre
ambas economías. Esta variable no resulta significativa en este caso, aunque
sí lo es en la especificación de la columna (4) que incorpora todas las variables
de interés.
La acumulación de Finalmente, esa última columna incorpora la variable que resulta de la multipli-
acuerdos de libre cación del número de acuerdos comerciales con terceros socios que tiene tan-
comercio es consistente to el país de origen i como el país de destino j (NALCit × NALCjt) y la variable de
con una apertura global complementariedad comercial (CCijt). Se espera que la variable NALCit × NALCjt
no discriminatoria. Esto esté directamente asociada con el comercio bilateral entre i y j, tal y como lo
confirma la hipótesis confirma el valor positivo y significativo del coeficiente en el Cuadro 2.2. Esta
de que el regionalismo variable captura el proceso acumulado de liberalización comercial preferencial,
complementa y fortalece tanto del país de origen como el de destino. Si bien se trata de políticas de li-
la apertura multilateral. beralización de tipo preferencial, a medida que estas se acumulan y ambos
países firman cada vez más acuerdos, los efectos finales terminan siendo con-
sistentes con una estrategia de apertura de tipo global no discriminatoria, dado
que aumenta el comercio entre i y j, más allá de la existencia de una reducción
de aranceles preferenciales entre ellos. Esto permite confirmar la hipótesis de
que el regionalismo es complementario y fortalece la apertura multilateral, pro-
veyendo nuevamente una repuesta positiva a la segunda pregunta descrita en
la introducción, en este caso, sobre cómo se potencia la estrategia de apertura
regional y aquella de tipo no discriminatoria (Baldwin, 2006).
El mecanismo que se desencadena en este proceso de mayor comercio bilateral

entre i y j ante la acumulación de mayores acuerdos preferenciales con otros paí-
ses y regiones tiene un fundamento de economía política. Esto se debe a que los
ALC tienden a debilitar los intereses de sectores que compiten con las importacio-
nes y refuerzan aquellos de actividades de exportación y de los que usan las im-
portaciones como insumos. Este proceso impulsa también la reducción de otras
barreras no discriminatorias (no arancelarias, de tipo regulatorio, de facilitación
del comercio, etc.), lo que hace aumentar el comercio bilateral entre los países.24
Este resultado sugiere que el proceso de acuerdos dentro y fuera de la región que
se dio durante este período ha impulsado la liberalización del comercio en forma
global (regionalismo abierto) y que los temores sobre el supuesto efecto negativo
(stumbling blocks) sobre el comercio de esta explosión de negociaciones prefe-
renciales no se materializaron.
Por último, la variable que describe la complementariedad comercial entre los dos
países que conforman la relación bilateral muestra, como era de esperar, que paí-
ses que no comparten las mismas ventajas comparativas (su estructura producti-
va es más complementaria) comercian más.
24. Como se indica en el texto, el efecto de esta variable identifica la complementariedad que se establece
entre los acuerdos preferenciales y los multilaterales basados en el principio de NMF. Este alineamiento es
mayor conforme los acuerdos evolucionan desde una ZLC y UA hacia un AIE. Los aranceles a las importaciones
discriminan por orígenes, favoreciendo solo al socio, pero, cuando se establece la regla de trato nacional
en un AIE o cuando se eliminan otras barreras al comercio y se implementan mecanismos de facilitación,
estas mejoras ocurren para todos los orígenes, tanto dentro como fuera del acuerdo. La agenda futura del
multilateralismo tendrá el desafío de colaborar en la necesaria armonización de los acuerdos comerciales
existentes (multilateralización del regionalismo).
En el Cuadro 2.3 se utilizan los coeficientes obtenidos de la regresión (presenta-

dos en el Cuadro 2.2) para analizar el impacto que han tenido, en los extremos del
período analizado, las diferentes variables que determinan los flujos del comercio
bilateral. La columna ALC presenta los valores de las variables asociadas con la
dummy ALC y las preferencias arancelarias, además de sus interacciones con
el número de acuerdos del país de origen y destino. La columna NMF se refiere
al efecto de la política de liberalización no discriminatoria de aranceles de NMF.
La columna NALC muestra el efecto del proceso de acumulación de ALC de los
países de origen y destino (NALCi × NALCj). Finalmente, la columna CC muestra el
efecto de la variable de complementariedad productiva.
Un incremento en el indicador que se presenta en cada columna (en 2015 respecto

del calculado para 1995)25 significa que la variable analizada tuvo un mayor impacto
en el comercio bilateral hacia el final de período comparado con el año de inicio.26
Cuadro 2.3
Impacto de los diferentes determinantes del comercio en la evolución
del intercambio bilateral entre 1995 y 2015
ALCa/ NMF NALC CC
Sector primario
1995 1,1668 0,5303 1,0440 1,4627
2015 1,1471 0,6325 1,2472 1,4544
1995 1,0922 0,5894 1,0208 1,6789
2015 1,1377 0,6778 1,1130 1,6605
Notas: Para la elaboración de este cuadro se utilizan los resultados de la columna (4) del Cuadro 2.2. Los valores
corresponden a los promedios simples de las proximidades de cada país en su rol de exportador. Se utiliza la
CIIU, revisión 3, para la conformación del sector primario (sector AB) y manufacturero (sector D). Los detalles
sobre los países incluidos en el análisis se pueden consultar en el Apéndice (p. 111).
a/ Solo teniendo en cuenta los pares de países que poseen un ALC en el año en cuestión.
Como se observa en el cuadro, el comercio bilateral para ambos tipos de bie-

nes aumenta entre 1995 y 2015 gracias a todos los factores señalados, salvo el
componente referido a complementariedad productiva, que muestra una muy leve
baja, y el componente de ALC para el sector primario. El impacto de los ALC es
considerable para el caso de bienes manufacturados (sube el 4,2 %). La liberaliza-
ción vía caída de aranceles de NMF es importante para ambos productos (19,3 %
25. Los indicadores en el Cuadro 2.3 se obtienen de multiplicar, para cada relación bilateral, el valor de los
coeficientes estimados que corresponden a la columna (4) del Cuadro 2.2 por los valores que asumen las
diferentes variables explicativas. Luego, para cada una de estas variables, se procede a calcular el promedio
ponderado, utilizando como ponderador la importancia que el comercio bilateral total posee en las exportaciones
totales del exportador.
26. No se incluyen en el análisis las variables referidas a preferencias unilaterales, ya que su impacto es muy
reducido o incluso tiende a disminuir levemente el comercio bilateral.
primarios y 15 % manufacturados) y se ve un fuerte efecto de la variable asociada

con la variable NALC, que describe el «regionalismo abierto» (19,5 % primarios y
9 % manufacturados). Este resultado es muy relevante para entender el proceso
de liberalización mundial que ocurrió desde 1995, con un fuerte sesgo en términos
de acuerdos preferenciales. La evidencia muestra, como se indicó antes, que, una
vez que se generaliza, este proceso es complementario de la liberalización bajo
esquemas más convencionales no preferenciales (unilaterales o multilaterales) que
afectan a la tarifa de NMF.
Implicancias para América Latina

y comparación internacional
¿Cuánto explican las políticas comerciales

el comercio bilateral en la región?
El análisis desarrollado hasta aquí muestra el impacto de las políticas comerciales

preferenciales y no preferenciales a nivel global, sin distinguir entre regiones y, en
particular, sin un análisis específico para América Latina. Este apartado cambia
el foco para analizar en profundidad las implicancias para la región en términos
comparativos. Como primer paso, conviene repasar los datos que describen los
cambios en los flujos comerciales durante el período de análisis para distintos es-
quemas de integración regional y evaluar los cambios en las políticas comerciales
que tuvieron lugar en dicho período bajo los distintos acuerdos.
Como ya se indicó, hay una asociación entre la liberalización del comercio prefe-
rencial y la geografía. A nivel global, el Cuadro 2.1 mostró que el comercio regional
en 2015 es mayoritariamente preferencial: los países tienen incentivos para reducir
los costos del comercio allí donde estos ya son naturalmente bajos. La primera
liberalización preferencial fue regional y, así, cada subregión del planeta tiene un
acuerdo plurilateral que las agrupa. En el Cuadro 2.4 se desagrega la informa-
ción para los tres acuerdos plurilaterales latinoamericanos: el MCCA, la CAN y el
Mercosur.27 Estos tres acuerdos, que abarcan la mayoría de los países de la re-
gión, se comparan con los tres tratados plurilaterales que funcionan como nodos
mundiales: el TLCAN, la Unión Europea y las zonas de Libre Comercio Europeas
(UE+ZLCEU)28 y los países que integran la Asociación de países del Sudeste
Asiático junto con Japón, China y Corea del Sur (Asean+3).29 Para América Latina,
se vuelven a confirmar los resultados que ya se vieron en el Capítulo 1. El MCCA
tiene un mejor desempeño comercial que la CAN y el Mercosur, que muestran los
flujos menos dinámicos entre todas las regiones.
27. En este capítulo el MCCA no incluye a Panamá debido a que no fue miembro del acuerdo durante la mayor
parte del periodo de análisis. No se incluyó a la Alianza del Pacífico porque se trata de un acuerdo establecido
hacia el final del período bajo estudio (se inició en 2011). Para más detalles sobre los países incluidos en cada
acuerdo ver Apéndice (p. 111).
28. México se incluyó en el TLCAN. La zona de libre comercio europea incluye todas las zonas de libre comercio
que la Unión Europea tiene con países del continente.
29. Asean+3 no incluye Birmania, Brunéi y Camboya por falta de información.
Cuadro 2.4
Evolución del comercio intrarregional y extrarregional por sector
(millones de USD)
Sector primario Sector manufacturero
1995 2015 Ratio 1995 2015 Ratio
Intrarregional 74.674 177.772 2,4 1.972.249 5.404.331 2,7
Mercosur 1.970 2.336 1,2 12.641 29.153 2,3
CAN 93 221 2,4 1.425 6.598 4,6
MCCA 99 304 3,1 1.514 8.292 5,5
TLCAN 11.329 34.425 3,0 277.785 921.462 3,3
Asean+3 2.070 11.891 5,7 29.955 665.581 22,2
UE+ZLCEU 46.163 92.026 2,0 1.274.687 2.621.208 2,1
Extrarregional 91.734 266.061 2,9 1.534.368 5.531.176 3,6
Total 166.408 443.833 2,7 3.506.617 10.935.507 3,1
Notas: Se utiliza la CIIU, revisión 3, para la conformación del sector primario (sector AB) y manufacturero (sector
D). Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo se pueden consultar en el Apéndice (p. 111).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Dynamic Gravity Dataset (Gurevich y Herman, 2018)
Por supuesto, los flujos comerciales están en parte explicados por la evolución de
los costos del comercio y, dentro de estos, los aranceles desempeñan un rol cen-
tral. En el Capítulo 1 ya se han descrito los niveles arancelarios en América Latina.
Sin embargo, no se ha hecho una distinción entre aquellos correspondientes a
los niveles de NMF y los aplicados bajo esquemas de preferencia. Es importante
describir la evolución de ambos tipos de aranceles porque, como se mencionó a
nivel global, ambos caminos de la liberalización comercial han funcionado durante
el período de forma complementaria.
Para tener una medida de la magnitud de la liberalización a través de ambos me-

canismos, en el Cuadro 2.5 se construyeron dos indicadores: uno que refleja la li-
beralización no discriminatoria (NMF) y otro que cuantifica el nivel de liberalización
preferencial.30 Ambos se construyen como la razón entre 2015 y 1995 en el arancel
de NMF,31 por un lado, y las preferencias,32 por el otro.
30. La liberalización preferencial se refiere a la reducción de los aranceles con socios comerciales pertenecientes
a un acuerdo en relación a aquellos correspondientes a terceros países (aranceles NMF). Ver Apéndice (p. 110)
para el cálculo formal de la preferencia arancelaria.
31. La liberalización por NMF se observa cuando el indicador es menor a uno; si es mayor significa que se
incrementó la protección. Los aranceles NMF se obtienen como promedio simple de los miembros del grupo.
Ver Apéndice (p. 110) para detalles sobre el cálculo del indicador.
32. La relación entre la tarifa de NMF y la tarifa preferencial aplicada mide el margen de preferencia comercial.
Se calcula un promedio simple para cada grupo y luego el ratio de cambio. Si el indicador es mayor a uno, las
preferencias aumentaron, es decir, los aranceles aplicados cayeron más que los de NMF. Ver Apéndice (p. 110)
para detalles sobre el cálculo del indicador.
A nivel global la reducción Los resultados muestran que la liberalización por NMF fue relativamente mayor a la
en aranceles no preferencial. En el período analizado, el Mercosur se destaca por la ausencia de
discriminatoria en base a liberalización no preferencial e incluso su reversión.33 La segunda conclusión que
Nación Más Favorecida surge del Cuadro 2.5 se refiere a un comportamiento heterogéneo en relación con
(NMF) ha sido más marcada las preferencias. Por ejemplo, dentro de la región, en bienes manufacturados se ve
que el aumento de las una caída significativa de las preferencias en el MCCA mientras que se observa un
preferencias tarifarias. leve aumento en el Mercosur y se mantienen sin cambios en la CAN. Por otro lado,
en bienes primarios se produjeron avances en las preferencias otorgadas en la
CAN, pero no en el Mercosur y se redujeron en el MCCA. En el TLCAN las preferen-
cias se incrementaron muy levemente para los bienes primarios pero cayeron para
manufactura, mientras que en la UE+ZLCEU casi no se modificaron. Por otro lado,
en Asean+3 subieron en ambos tipos de bienes. Claramente, este proceso hetero-
géneo refleja el efecto conjunto de las políticas aplicadas en términos de reducción
de los aranceles de NMF (que tienden a reducir las preferencias de los ALC), la
profundización de los procesos de liberalización arancelaria dentro de los acuer-
dos ya establecidos (que tiende a aumentar las preferencias) y la firma de nuevos
acuerdos preferenciales (intrarregionales y extrarregionales), que tienden a diluir
los márgenes que obtienen los países para sus exportaciones en los mercados
regionales con los que habían firmado acuerdos preferenciales inicialmente. El he-
cho de que, a nivel global (última fila del Cuadro 2.5), la reducción en los aranceles
de NMF haya sido más marcada que el aumento en las preferencias muestra que
el proceso de liberalización, en el que la proliferación de acuerdos preferenciales
ha sido relevante, no ha implicado en la práctica un aumento importante en estos
márgenes que pudieran implicar costos por desvío de comercio significativos.
Cuadro 2.5
Cambios de la política comercial, 1995-2015 (ratios final/inicio)
Liberalización NMF Preferencias
Sector Sector Sector Sector

primario manufacturero primario manufacturero
Intrarregional 0,958 0,958 1,005 1,001

Mercosur 1,000 1,005 1,000 1,011
CAN 0,976 0,957 1,019 1,000
MCCA 0,961 0,960 0,967 0,967
TLCAN 0,988 0,956 1,003 0,989
Asean+3 0,932 0,941 1,049 1,033
UE+ZLCEU 0,956 0,969 0,995 0,994
Extrarregional 0,956 0,944 1,000 0,991
Total 0,957 0,955 1,004 0,999
Notas: Se utiliza la CIIU, revisión 3, para la conformación del sector primario (sector AB) y manufacturero
(sector D). Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo se pueden consultar en el Apéndice (p. 108).
Fuente: Elaboración propia con base en Teti (2020).
33. En distintos años, el Mercosur tuvo incrementos del arancel externo común (AEC) en listas sectoriales (por
ejemplo, textiles y vestimenta), que luego no regresaron a su nivel original.
Utilizando la estimación discutida en el apartado previo, es posible hacer una des-

composición de la contribución de cada uno de los factores que influyen en el
comercio bilateral, como se señala en la ecuación (2.2), haciendo referencia es-
pecífica a los ALC de la región (Mercosur, CAN y MCCA) y comparándolos con
el TLCAN, UE+ZLCEU y Asean+3. Como se describe en dicha ecuación, estos
factores se asocian con el tamaño de los mercados, corregidos por las resisten-
cias multilaterales, la especialización productiva, a través de la medida de com-
plementariedad (CC), y las diferentes variables que explican las políticas comer-
ciales, tanto preferenciales como no preferenciales.34 El ejercicio se realiza sobre
el comercio observado, lo que implica agregar el denominado error estadístico de
la estimación. La descomposición propuesta tiene limitaciones de computación
en el número de factores a considerar. Por este motivo, los factores en los que se
descompone son cuatro: tamaño de mercado corregido por resistencias y com-
plementariedad; política comercial preferencial (ALC) en sus canales directos e
indirectos; política comercial no discriminatoria (NMF); y error estadístico.
El Cuadro 2.6 presenta los resultados de la descomposición. En las dos primeras

columnas se muestra tanto el nivel de comercio al final del período como su va-
riación en términos absolutos —la columna (7) presenta la variación en términos
porcentuales—. El resto de las columnas descomponen esta variación en función
de los distintos determinantes indicados previamente (incluyendo la parte no ex-
plicada o error estadístico), tanto en nivel absoluto —columnas (3) a (6)— como su
participación porcentual en dicha variación —columnas (8) a (10)—.
El MGEC estimado ajustó mucho mejor el comercio manufacturero dentro de los

acuerdos de integración regional que el comercio en la agricultura. En este último
sector, los acuerdos plurilaterales en América Latina (Mercosur, CAN, MCCA) y en
el este y sudeste de Asia (Asean+3) sobreestimaron el comercio en magnitudes
considerables. En el caso del TLCAN y la UE, el MGEC subestimó el comercio
observado en agricultura, aunque en una magnitud mucho menor. Este resultado,
sin embargo, es en cierta forma esperado. El comercio de bienes primarios tiene
un mayor componente de flujos interregionales, obedeciendo a ventajas compara-
tivas globales, que el comercio de manufacturas. Además, el comercio agrícola es
comparativamente mucho más reducido.
Por esos motivos, la lectura de los resultados se enfoca en el comercio manu-

facturero. En términos de tamaño y dinámica de variación absoluta, el comercio
intrarregional de los ALC de América Latina es marginal en comparación con los
correspondientes al TLCAN, la UE y Asean+3, pero esto no es una sorpresa ya que
está asociado al diferente tamaño de las economías. Se destaca el aumento del
comercio intrarregional de los países del Asean+3, que se multiplicó por un factor
de más de 8. Esa variación se explica en gran medida por el efecto del tamaño
del mercado corregido por las resistencias multilaterales. Este es un hecho com-
partido por la mayor parte de los otros acuerdos de integración analizados en el
Cuadro 2.6. Es típico en el MGEC que las estimaciones muestren que los flujos de
comercio bilateral se determinan en buena medida por los niveles y la variación en
el tiempo de la producción y el gasto de las economías.
34. Este ejercicio enfrenta algunos problemas técnicos por el hecho de que estos distintos factores entran en
forma multiplicativa en la ecuación. No obstante, el problema se puede resolver aplicando la descomposición
de Bennet para la agregación de factores multiplicativos (de Boer y Rodrigues, 2020).
Cuadro 2.6
Descomposición de los factores determinantes del comercio intrarregional según acuerdos
plurilaterales seleccionados, 1995-2015
Bloque Comercio Variación Tamaño ALC Aranceles Residuo Variación Tamaño ALC Aranceles Residuo
intrarregional del comercio + RM efectos NMF del comercio + RM efectos NMF
2015 intrarregional + CC directos e intrarregional + CC directos e
2015-1995 indirectos 2015-1995 (%) indirectos
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)
Millones de USD Participación en la variación

del comercio 2015-1995 (%)
Sector primario
Mercosur 2.336 366 483 6 5 -129 18,6 132,2 1,7 1,5 -35,3
CAN 221 128 185 2 46 -105 137,7 144,9 1,2 36,0 -82,0
MCCA 304 206 180 16 46 -37 208,1 87,7 8,0 22,2 -18,0
TLCAN 34.425 23.097 17.689 1.613 1.477 2.317 203,9 76,6 7,0 6,4 10,0
Asean+3 11.891 7.719 9.970 1.053 1.803 -5.107 185,0 129,2 13,6 23,4 -66,2
UE 83.879 40.484 3.761 16.533 16.345 3.845 93,3 9,3 40,8 40,4 9,5
Mercosur 29.153 16.512 14.065 742 -1.181 2.886 130,6 85,2 4,5 -7,1 17,5
CAN 6.598 5.173 3.672 167 1.094 240 362,9 71,0 3,2 21,1 4,6
MCCA 8.292 6.779 4.132 712 1.048 887 447,8 61,0 10,5 15,5 13,1
TLCAN 921.462 643.677 340.514 48.171 117.089 137.903 231,7 52,9 7,5 18,2 21,4
Asean+3 665.581 586.676 555.014 34.249 68.904 -71.490 743,5 94,6 5,8 11,7 -12,2
UE 2.293.310 1.150.905 427.534 392.132 329.023 2.215 100,7 37,1 34,1 28,6 0,2
Notas: Para la descomposición del comercio se sigue la metodología de Bennet. Se utiliza la CIIU, revisión 3, para la conformación del sector primario (sector
AB) y manufacturero (sector D). Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo se pueden consultar en el Apéndice (p. 108).
La política comercial se dividió en dos canales: el preferencial (ALC) y el no discri-

minatorio (NMF). El efecto de los ALC —ver la columna (4) para la variación absolu-
ta y la columna (9) para su participación en la variación total— agrega la influencia
de forma directa, representada por la variable binaria que indica la existencia de un
ALC y su interacción con los márgenes de preferencias, además de las interaccio-
nes con el número de acuerdos de país de origen y destino de las exportaciones, y
la indirecta, derivada de la acumulación conjunta de ALC. En la región, los efectos
asociados a los ALC —ver la columna (9)— tuvieron un rol dinámico en el comercio
manufacturero del MCCA (explica más del 10 % de la variación) y muy poco aporte
en los acuerdos plurilaterales de Sudamérica (CAN y Mercosur). Por su parte, la
liberalización por reducción de las tarifas de NMF —columna (10)— tuvo un rol
regresivo en el Mercosur y positivo en los otros dos acuerdos latinoamericanos
(CAN y el MCCA). Globalmente, la liberalización comercial en todas sus formas
alcanzó a explicar un cuarto de la variación del comercio manufacturero en la CAN
y el MCCA y contribuyó de forma negativa en el Mercosur (-2,6 %).
Estos resultados permiten concluir que la liberalización comercial fue relevante La apertura preferencial
para aumentar el comercio en algunos de los espacios regionales que se crearon y no preferencial
en América Latina, pero no en otros. En el MCCA, que se destaca por el considera- contribuyó al aumento del
ble aumento del comercio en manufactura, puesto que se quintuplicó —colum- comercio intrarregional
na (7)—, hubo un alineamiento de los caminos de la liberalización (preferencial y no en el Mercado Común
discriminatoria); en la CAN fue activo el camino por reducción de aranceles de NMF, Centroamericano pero no
y en el Mercosur la suma de ambos efectos fue casi nulo. así en el Mercosur.
La liberalización comercial fue un motor dinámico para el resto de los acuerdos

plurilaterales considerados y, en general, hubo efectos positivos, tanto del meca-
nismo preferencial como del no preferencial, aunque con heterogeneidad en las
intensidades relativas. Mientras que en el TLCAN y Asean+3 la apertura no discri-
minatoria multilateral desempeñó un rol un poco más relevante en el crecimiento
del comercio regional que la liberalización preferencial —columna (9)—, en la UE
esta última tuvo un papel más notorio que la primera. Es destacable encontrar esta
evidencia en el caso de la UE, siendo este un acuerdo preexistente y relativamente
maduro al comienzo del período considerado. Los resultados sugieren que este
hecho no ha impedido encontrar nuevas vías para la reducción de las barreras al
comercio interno (incluyendo la expansión misma del acuerdo, llegando a otros
países del continente), lo que ha implicado que esta vía de liberalización explique el
34 % —columna (10)— del aumento del comercio en el período estudiado (el más
alto entre los acuerdos analizados).
¿Comercia poco América Latina?
La última pregunta planteada al comienzo del capítulo se refería a si, dados los
factores variables (en el tiempo) que explican el comercio bilateral entre países
(tamaño y evolución de la producción y el gasto, políticas comerciales, etc.), se
puede afirmar que el comercio dentro de América Latina es estructuralmente bajo
en comparación con otras regiones y bloques. Si así fuera, este hecho podría
asociarse a determinantes permanentes que afectan los costos del comercio, que,
en la estimación de la ecuación (2.2), estaban resumidos en el efecto fijo de pa-
res de países (μ ijs ). Algunos de estos costos están asociados en sentido estricto
a la geografía, que efectivamente se mantienen constantes (p. ej., la distancia),
y otros reflejan variables de tipo estructural (p. ej., la conectividad intrarregional
que se construye sobre cierta geografía), que tienen un patrón de cambio más
lento. La conectividad tiene aspectos físicos vinculados a infraestructuras (p. ej.,
carreteras), pero los hay también de tipo regulatorio, relacionados, por ejemplo, a
variables de facilitación del comercio, aspecto que se analizará con más detalle
en el Capítulo 3.
La reducción de estos costos de tipo estructural puede generar aumentos del

comercio que luego producen incentivos a reducciones en los costos variables
asociados con la política comercial (p. ej., aranceles y barreras no arancelarias).
De hecho, a nivel de la economía mundial, la integración regional es producto de
este mecanismo. Ahí donde los costos son estructuralmente más bajos, se incre-
mentan los incentivos a liberalizar el comercio.
Es de interés entonces poder evaluar en qué medida estos aspectos estructurales

que afectan los costos del comercio de forma permanente son altos en la región.
Además, podrían explicar por qué América Latina comercia poco, más allá de lo
que se explica por altos aranceles y otras barreras no arancelarias existentes en la
región. Para ello, se propone una estimación de «segunda etapa», donde el efecto
fijo bilateral (μ ijs ) estimado en la regresión que se describe en la ecuación (2.2) se
correlaciona con variables que no se modifican en el tiempo (al menos, durante el
período 1995-2015). Estas variables describen en forma más directa aspectos de
la geografía, como distancia, adyacencia (frontera común) o salida al mar, y otros
aspectos culturales, que podrían también afectar el comercio bilateral (p. ej., mis-
mo idioma) o arreglos institucionales de integración que preceden al período inicial
del período en consideración (pre-1995). El Recuadro 2.1 ahonda en los detalles
metodológicos de esta estimación.
Recuadro 2.1
Impacto de los determinantes estructurales en el comercio bilateral
Con el objetivo de evaluar el impacto en el comercio bilateral de determinantes que se mantienen constantes
en el tiempo, tales como los relacionados con la geografía, se propone estimar la siguiente ecuación, utili-
zando datos de corte transversal (solo varían por pares de países) utilizando nuevamente un estimador de
pseudomáxima verosimilitud de Poisson:
e µij = exp (ϑ i + ψ j + γ 1sl ij + γ 2 is ij + γ 2 con ij + γ 3 lc ij + γ 4 ln(d ij ) + γ 5 ln(FC ij )) × ε ij (1)
donde µij son los efectos fijos por par de países, estimados en la primera etapa; ϑ i es un efecto fijo de origen
(exportador); ψ j es un efecto fijo de destino (importador); sl ij es una variable binaria igual a 1 si uno o los dos
países que conforman la relación bilateral i, j carecen de salida al mar; is ij es una variable binaria igual a 1 si
uno o los dos países que conforman la relación bilateral i, j son una isla; con ij es una variable binaria igual
a 1 si los países i y j comparten una frontera común; lc ij es una variable binaria igual a 1 si los países i y j
comparten un lenguaje común; y d ij es una variable que mide la distanciaa entre los países i y j, y FC ij es una
variable que captura medidas de facilitación del comercio. Los coeficientes relacionados a esta variable se
presentan en el Capítulo 3.
Para identificar la peculiaridad de estos aspectos de orden estructural en el comercio intrarregional de

América Latina, se construyeron variables binarias para cada una de las relaciones intrarregionales e in-
terregionales en un mundo dividido en cinco macrorregiones: América Latina (AL)b; América del Norte
(AN)c; Europa; este y sudeste de Asia (Asean+3); y resto del mundo (RdM). Estas variables binarias se
interactuaron con la variable distancia, uno de los determinantes geográficos fundamentales de los costos
permanentes del comercio. El objetivo es evaluar si el menor comercio interno en América Latina está
relacionado con el hecho de que la distancia tiene un impacto más fuerte (negativo) en el comercio intra-
rregional comparado con otras regiones.
a. Corresponde a la distancia, ponderada por población, entre las principales ciudades de los pares de países (ver Gurevich et al., 2018).
b. América Latina incluye los países de América del Sur, América Central y el Caribe.
c. México está incluido en América del Norte, no en América Latina.
Los resultados de las regresiones que analizan los determinantes permanentes de

comercio bilateral se presentan en el Cuadro 2.7, tanto para la agricultura como
para la manufactura.
Una primera conclusión, que reafirma el buen ajuste de todo el ejercicio de estima- La distancia afecta
ción del MGEC, es que se confirman los resultados esperados para la estructura en mayor medida
estándar del modelo, que explica la variación del comercio bilateral en sus compo- el comercio en América
nente estructurales —columnas (1) y (3)—. Los países mediterráneos comercian Latina, en comparación
menos; compartir fronteras y la misma lengua impulsa el intercambio, mientras a otras regiones.
que la distancia ejerce un efecto negativo, con una elasticidad cercana a -1. La
magnitud de los coeficientes, especialmente aquel referido a la distancia, es con-
sistente con la obtenida en la literatura más reciente (Yotov et al., 2016). Existen
diferencias entre sectores, pero estas se ajustan a los distintos patrones, de acuer-
do al tipo de producto que se está analizando.35
Cuadro 2.7
Determinantes del comercio bilateral estructural (permanente), 1995-2015
Variables (1) (2) (3) (4)
Sector primario Sector primario Sector Sector

manufacturero manufacturero
Sin litoral (sl) -0,665*** -0,656*** -0,082 -0,062

Isla (is) 0,153 0,230 -0,209 -0,187
Lengua común (lc) 0,535*** 0,481*** 0,640*** 0,631***
Contigüidad (con) 0,174* 0,249*** 0,292*** 0,260***
Distancia (lnD) a/ -0,984*** -0,876*** -1,089*** -1,069***
lnD*(AL,AL) -0,198 -0,395***

lnD*(AN,AN) -1,521*** -0,134
lnD*(Asean+3,Asean+3) -0,213 0,115
Observaciones 10.506 10.506 10.506 10.506

R2 0,699 0,755 0,684 0,700
Notas: Todas las regresiones incluyen efectos fijos de origen-tiempo y destino-tiempo, y se controla también por
los costos de procedimientos asociados al cumplimiento de trámites aduaneros (ver detalle en el Capítulo 3).
Además, se incluyen las interacciones entre 5 macrorregiones: América Latina (AL, incluye los países del Caribe),
América del Norte (AN), Europa, Asean+3 y Resto del Mundo. México se incluye en América del Norte, no en
América Latina. Se utiliza la CIIU, revisión 3, para la conformación del sector primario (sector AB) y manufacturero
(sector D). * Denota significancia estadística al 10 %, ** al 5 % y *** al 1 %, respectivamente. Los detalles sobre
los países incluidos en el análisis se pueden consultar en el Apéndice (p. 111).
a/ Corresponde a la distancia, ponderada por población, entre las principales ciudades de los pares de países
(ver Gurevich et al., 2018).
35. Por ejemplo, la variable contigüidad (compartir fronteras) no es relevante para explicar el comercio agrícola
y sí lo es para bienes manufacturados. Esto es un resultado esperado dado que el comercio del primer tipo
de producto tiene un patrón más global, mientras que el segundo surge en parte a partir de la integración en
cadenas globales de valor que, como se vio en el Capítulo 1, tienen un componente regional importante.
Las interacciones de la variable distancia con las variables binarias por región
—lnD*(AL,AL), lnD*(AN,AN) y lnD*(Asean+3,Asean+3)—, que describen posibles
diferencias del efecto de la distancia dentro de los bloques —ver las columnas (2)
y (4)—, se miden en relación con Europa, ya que la dummy que se omite en el ejer-
cicio es justamente la que corresponde a los flujos intrarregionales de este bloque
(Europa,Europa); por lo tanto, el efecto distancia sin interacción (lnD) señala el im-
pacto de esta variable en el comercio bilateral para esta región —ver las columnas
(2) y (4)—. Los resultados muestran que, en el caso de la manufactura, el efecto
de la distancia es significativamente mayor para las relaciones intrarregionales de
América Latina que para Europa: -1,069 frente a -(1,069+0,395)=-1,454 —ver co-
lumna (4)—. Más aún, de acuerdo a estos resultados, los costos estructurales del
comercio intrarregional en América Latina se ven negativamente afectados por la
distancia de forma más intensa que en otras regiones, como América del Norte
y el este y sudeste de Asia. Para estos dos bloques, los efectos de la distancia
sobre el comercio intrarregional no son significativamente diferentes de los que se
verifican para Europa.
Esta evidencia final se alinea con la conjetura antes establecida, y que será ana-
lizada con más detalle en el Capítulo 4, en el sentido de que la construcción de
infraestructura para la conectividad dentro de América Latina tendría la potencia-
lidad de lograr que la región alcance niveles de costos de comercio estructurales
menores y, por lo tanto, mayor comercio. Esto podría, a su vez, alentar cambios
en las variables más convencionales de política comercial, en donde, como se vio
anteriormente (Cuadro 2.6), la región tampoco ha tenido en general un desempeño
dinámico que aliente el crecimiento del comercio internacional. Esto podría gene-
rar un círculo virtuoso, donde la mayor integración física se retroalimenta con in-
centivos a reducir barreras comerciales que finalmente promueva la tan anhelada
integración de América Latina.
Claves para entender el impacto

de los costos del comercio
1 El proceso de integración en el mundo tomó 4 La descomposición de factores que

gran dinamismo en las últimas décadas, explican la evolución del comercio
impulsado tanto por el comercio preferencial intrarregional en manufacturas muestra
como por el comercio sin preferencias. que, como era de esperar, gran parte de
Esta evolución se observa en el comercio esta evolución en la región y en el mundo
intrarregional y en el extrarregional. se debió al tamaño y la dinámica de
las economías. Sin embargo, la política
2 El modelo gravitatorio estructural del comercio comercial desempeñó un rol importante en
se ha convertido en una herramienta potente la mayoría de los bloques considerados,
para analizar la evidencia sobre la evolución y explicando 15 % o más de la variación.
los determinantes del comercio.
5 En la región, la política comercial (preferencial
3 El hecho de que el comercio con y sin y sin preferencias) explica aproximadamente
preferencias impulsen el intercambio el 25 % de la variación en el comercio
internacional de bienes y servicios sugiere intrarregional de manufacturas en la CAN y
que el regionalismo abierto parece haber el MCCA. Sin embargo, en el Mercosur este
vencido los miedos que existían sobre los porcentaje es cercano a 0, ya que aumentó
potenciales desvíos de comercio que podía levemente por la política preferencial, pero
traer el aumento del comercio preferencial. cayó por la política no preferencial.
Evidencia a favor de esta hipótesis es el signo
positivo asociado a la variable que mide el 6 La distancia afecta negativamente al comercio
efecto del proceso de acumulación de ALC en todas las regiones. Sin embargo, este
de los países de origen y destino en las efecto al interior de América Latina parece ser
regresiones del MGEC. mucho mayor en comparación con Europa,
América del Norte o el este y sudeste de Asia,
sugiriendo que queda espacio de mejora en
políticas de infraestructura de transporte y
de facilitación del comercio que reduzcan las
distancias efectivas.
Apéndice
Modelo teórico
El MGEC se especifica en un sistema de tres conjuntos de ecuaciones, una para

los flujos bilaterales y dos para las resistencias multilaterales:
( Yit E jt ) c ijt 1−σ
Xijt = (A 1.1)
Yt Πit Pjt
E lt c ijt 1−σ
1−σ
Πit = ∑l (A 1.2)
Yt Pjt
Ylt c ijt 1−σ

1−σ
Pjt = ∑l Пit
(A 1.3)
Yt
El MGEC considera el tamaño de las economías en términos de oferta (Yit) y gasto

(Ejt), su ubicación multilateral (Πit1−σ, Pjt1−σ ) y los costos del comercio (cijt).
Con este modelo, se obtiene una estimación de los costos del comercio bilateral
en cada período (cijt), sin requerir imponer un supuesto de simetría, como era ne-
cesario en la metodología no paramétrica de Novy (2013). Se incluye la geografía
particular de los países en la forma de resistencias multilaterales, como vendedo-
res (Πit1−σ) y compradores (Pjt1−σ ). Estas resistencias son agregaciones ponderadas
c 1−σ
del efecto en el comercio de los costos relativos vendiendo P y comprando ijt
c 1−σ jt
П
ijt
. A este efecto se le denomina proximidad de mercado y esta inversamente
it
relacionado con los costos relativos de comerciar.
Las RM se derivan de las condiciones asociadas al equilibrio general y, de ahí, la

denominación de modelo gravitatorio estructural. Las RM cumplen con esta forma
solamente si la oferta total es la suma de las ventas de i a todos los mercados
(Yit = ∑j xijt) y el gasto es la suma de las compras (Ejt = ∑i xijt).
Para identificar las variables de los costos del comercio se distinguen los costos
permanentes (cpijt) y los que cambian en el tiempo (cvijt).
cijt = cpij cvijt (A 1.4)
Los componentes variables (cvijt) y permanentes (cpijt) se desagregan en diferen-

tes variables explicativas en el subapartado empírico de este trabajo. Es útil, a
los efectos de la identificación de parámetros, reescribir la ecuación (A 1.1) de la
siguiente forma:
Y it E jt 1−σ 1−σ
xijt = (cpij) (cvijt ) (A 1.5)
Πit1−σ √ Yt Pjt1−σ √ Yt
La forma empírica derivada de la ecuación (A 1.5) es la siguiente:
x ijt = exp (ψ it + n jt + μ ij + βz ijt) × ε ijt (A 1.6)

donde los coeficientes de la ecuación (A 1.6) se relacionan con los parámetros del
modelo teórico de la siguiente manera:
Y it E jt
ψ it = exp ; n jt = exp ; μ ij = (cpij)1−σ ; βz ijt = (cvijt)1−σ (A 1.7)
Πit 1−σ
√ Yt Pjt1−σ √ Yt
Bases de datos
A continuación se describe el procedimiento llevado a cabo para construir las ba-

ses de datos utilizadas, con especial atención a la base de transacciones bilate-
rales, que incluye los flujos de comercio interno, indispensables para el análisis
empírico que se desarrolla en este capítulo.
Si bien existen algunas bases de datos que incluyen comercio interno, estas tienen
una cobertura geográfica limitada, por lo que no se dispone de información para
varios países de América Latina.36 Además, plantean dudas en cuanto a su grado
de cobertura sectorial cuando se trabaja con un determinado nivel de agregación.37
En este trabajo, se discrimina a nivel de dos sectores agregados, tomando los

grandes sectores de la CIIU, revisión 3: sector primario, que incluye agricultura,
ganadería, caza y silvicultura, junto con pesca (sector AB), y sector manufacturero
(sector D). En cuanto a la cobertura geográfica, se incluyen aquellos países para
los cuales se pudo obtener la información al nivel deseado o, alternativamente,
reconstruir por medio de los procedimientos que se explican a continuación.
La base construida abarca 112 países, incluyendo la mayoría de las economías

latinoamericanas, para el período comprendido entre los años 1995 y 2015. Los
países incluidos representan más del 90 % del comercio mundial del sector pri-
mario y el 94 % del sector manufacturero, y la lista completa se reporta en el
Cuadro A 1.1 (p. 70).
Las fuentes de datos utilizadas incluyen la base National Accounts - Analysis of Main
Aggregates (AMA) de la División de Estadísticas de las Naciones Unidas (Unstats),
para datos de producción y valor agregado para los sectores primario y manufac-
turero;38 la base de Indicadores del Desarrollo Mundial (WDI, por sus siglas en in-
glés) del Banco Mundial, para datos de valor agregado para los sectores primario
y manufacturero;39 las Input-Output Tables (IOT, por sus siglas en inglés) de la base
estadística de la OCDE, para datos de producción, valor agregado, exportaciones
brutas y netas para los sectores primario y manufacturero;40 y la base BACI del
Centro de Estudios Prospectivos e Información Internacional (CEPII), para datos de
36. Arvis et al. (2015), y más recientemente la base ITPD-E, elaborada para la United States International Trade
Commission (Borchert et al., 2021). Ver el Gravity Portal en https://www.usitc.gov/data/gravity/itpde.htm.
37. Por un lado, las bases que reportan totales sectoriales a partir de datos más desagregados no especifican
en todos los casos si esos totales surgen de considerar todos los subsectores o solo aquellos para los cuales
se pudo obtener información. Por otro lado, se tiene la situación en la cual, al no poseer datos para algunos
subsectores, se procede a no reportar el total del sector.
38. Disponible en https://unstats.un.org/unsd/snaama/Index.
39. Disponible en https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators#.
40. Disponible en http://www.oecd.org/sti/ind/input-outputtables.htm.
comercio bilateral a nivel de seis dígitos del Sistema Armonizado, en su versión 1992
(SA‑1992).41 Una ventaja de la base BACI es que reporta estadísticas en las cuales
se ha llevado a cabo un proceso de armonización entre lo declarado por el país
importador y lo declarado por el país exportador. Los datos están expresados en
valores francos a bordo (FOB) y la fuente de información original es la Base de Datos
Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio Internacional (COMTRADE).
Para armar la base de datos de transacciones bilaterales fue necesario elaborar

cuatro bases de datos (todas en dólares corrientes), que luego fueron combina-
das: producción, exportaciones totales, transacciones internas y flujos bilaterales
de comercio.
El último paso consistió en la unión de la base de flujos bilaterales de comercio,

luego de realizadas las correcciones oportunamente mencionadas, y la base de
transacciones internas, lo cual resulta en una base que cubre el período 1995-2015
para un total de 112 economías, para los sectores primario y manufacturero.
Además de los datos que corresponden a los flujos comerciales bilaterales y tran-
sacciones internas, se ha relevado información sobre las variables característi-
cas del modelo gravitatorio del comercio. Las dos principales fuentes son la base
Gravity, elaborada por el CEPII, y la base Dynamic Gravity Dataset (DGD), elabora-
da para la United States International Trade Commission (USITC).42
Un detalle de los supuestos y todas las transformaciones realizadas se encuentra

en Moncarz et al. (2021).
Cálculo de los indicadores

de liberalización NMF y preferencial
El indicador de liberalización NMF (rNMF gs ) para el sector (s) y el grupo (g) se obtie-
ne a partir del ratio de los aranceles NMF para el período de análisis:
s
(1 + NMF g15 )
rNMF gs = s
(1 + NMF g95 )
donde los aranceles NMF gs son calculados como el promedio simple de los miem-
bros del grupo (g) para el año de interés. Por lo tanto, la liberalización por NMF se
observa cuando el indicador rNMF gs es menor a uno.
Para el cómputo del indicador de liberalización preferencial, primero se calcula el

margen de preferencia comercial (MP) para cada sector (s) y relación bilateral (i, j) a
partir de la relación entre la tarifa NMF y la tarifa preferencial aplicada (A):
(1 + NMF ijts )
(1 + MP ijts ) =
(1 + A ijts )
41. Disponible en http://www.cepii.fr/CEPII/en/bdd_modele/presentation.asp?id=37.

42. Ver el Gravity Portal en https://www.usitc.gov/data/gravity/dgd.htm.
Luego se calcula el promedio simple de este margen para cada sector (s) y grupo
(g). Una vez calculados estos promedios simples se realiza el ratio para el período
de análisis para obtener el indicador de liberalización preferencial:
s
(1 + MP g15 )
rMPgs = s
(1 + MP g95 )
En este caso, si el indicador rMPgs es mayor a uno indica que las preferencias
aumentaron, es decir, que los aranceles aplicados cayeron más que los de NMF.
Aclaraciones sobre los países incluidos en los cuadros
Se consideran los siguientes países y territorios:
América Central y el Caribe:

⚫ América Central: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panamá.
⚫ El Caribe: Cuba, Haití, Jamaica y República Dominicana.
América del Norte: Canadá, Estados Unidos y México.
América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay,
Perú, Uruguay y Venezuela.
Europa: Alemania, Austria, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bélgica-Luxemburgo, Bosnia y

Herzegovina, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia,
Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Letonia, Lituania,
Moldavia, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República
Checa, Rumanía, Suecia, Suiza y Ucrania.
Pacífico: Australia, Fiyi, Nueva Zelanda, Samoa y Tonga.
Asia central y meridional y Eurasia: Bangladesh, India, Kazajstán, Kirguistán,

Maldivas, Nepal, Pakistán, Rusia, Turkmenistán y Turquía.
Este y sudeste de Asia: China, Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Japón, Laos,
Malasia, Singapur, Tailandia y Vietnam.
África: Angola, Benín, Burundi, Cabo Verde, Camerún, Costa de Marfil, Egipto,
Etiopía, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Kenia, Madagascar, Malawi, Marruecos,
Mauricio, Mauritania, Nigeria, Sudáfrica, Sudán, Tanzania, Túnez y Uganda
Oriente Medio: Arabia Saudita, Irán, Israel, Jordania, Kuwait, Líbano y Yemen.
En el Cuadro 2.7 la macrorregión América Latina incluye América del Sur, América
Central y el Caribe.
Por otro lado, para los acuerdos comerciales se utilizaron los siguientes países:

MCCA: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
TLCAN: Canadá, Estados Unidos y México.
Asean+3: China, Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Japón, Laos, Malasia,
Singapur, Tailandia y Vietnam.
UE+ZLCEU: Alemania, Austria, Bélgica-Luxemburgo, Bosnia y Herzegovina,

Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia,
Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Moldavia,
Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa,
Rumanía, Suecia y Suiza.
Unión Europea: Alemania, Austria, Bélgica-Luxemburgo, Chipre, Croacia,

Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,
Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino
Unido, República Checa, Rumanía y Suecia.
3
Facilitación
del comercio
de bienes
y servicios
117

de bienes y servicios1
El comercio internacional funciona como una red interconectada, cuyo resultado

final son los flujos de comercio. Por detrás de ellos, existe otra red, compues-
ta por reglas, procedimientos y regulaciones asociados con trámites aduaneros
de diverso tipo, como, por ejemplo, la entrega de documentación e información
respaldatoria de las operaciones, las certificaciones de cumplimiento de normas
técnicas, la verificación e inspección de la mercadería en frontera y los permisos
de transporte de carga en tránsito, entre otros. El cumplimiento de estas regu-
laciones se hace más engorroso cuando estas son diferentes entre las distintas
jurisdicciones nacionales. La ausencia de una simplificación y armonización de
estos procesos puede traducirse en un costo adicional de transacción y convertir-
se potencialmente en un obstáculo que reduzca o incluso impida el comercio. Una
manifestación del proceso de globalización es la gradual y permanente simplifica-
ción, armonización y convergencia de estas reglas. A ese proceso se le denomina
facilitación del comercio (FC).
En la última década, la facilitación del comercio ha cobrado una mayor relevancia

y centralidad en las discusiones globales, regionales y nacionales sobre formas de
promover el comercio internacional. Esto ha sido así porque, una vez que se han
reducido los aranceles y otras barreras no arancelarias, estos trámites y regula-
ciones cobran mayor importancia en los costos totales del comercio. Si bien esto
afecta a todas las empresas y tipos de productos y servicios, puede tener una in-
cidencia mayor en el caso de empresas medianas y pequeñas que incursionan por
primera vez en los mercados internacionales, tanto exportando como importando
bienes intermedios o bienes finales en pequeños volúmenes.
En general, las medidas de liberalización relacionadas con la facilitación del co-

mercio son de tipo no discriminatorio, esto es, afectan por igual a todas las expor-
taciones e importaciones independientemente del origen o destino de las mismas.
En parte, ello responde a que estas medidas son adoptadas unilateralmente por
los países o se toman en el contexto de acuerdos multilaterales, como el acuerdo
sobre facilitación del comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
firmado en 2017. Sin embargo, también hay espacio para que estas medidas se
adopten en el contexto de acuerdos de integración regional, en los que las econo-
mías pueden obtener algún grado de reciprocidad en su aplicación, lo que puede
generar mayor motivación para su puesta en práctica.
El objetivo del capítulo es analizar la situación comparada de América Latina en

esta materia, empleando bases de datos internacionales que recogen información
1. La elaboración de este capítulo fue responsabilidad de Marcel Vaillant, con la asistencia de investigación de
Ivana Benzaquen y Matías Italia.
sobre los procedimientos asociados con la facilitación del comercio y los costos
y tiempos que estos implican para las operaciones de comercio exterior. También
se revisarán las experiencias de políticas e intervenciones concretas que se han
realizado a nivel de los países para reducir estas barreras y repasar el impacto
que han tenido. Por otro lado, se evaluará el papel de los acuerdos multilaterales y
regionales en la consecución de iniciativas de liberalización. Por último, se tratará
de desarrollar una visión prospectiva de cuáles son los desafíos que se plantean
a futuro en función de los cambios tecnológicos en curso y sus consecuencias
sobre las prácticas asociadas con la facilitación del comercio.
El capítulo muestra que, si bien hubo avances en distintas dimensiones referi-

das a la facilitación del comercio, América Latina está todavía rezagada en la
mayoría de los indicadores respecto a regiones más desarrolladas. Al mismo
tiempo, incluso dentro de la región, el grado de avance es heterogéneo, tanto
a nivel de acuerdos comerciales como de países. Tal y como muestran las esti-
maciones a partir del modelo gravitatorio estructural del comercio, los mayores
costos en términos de tiempos, documentos y procedimientos necesarios para
llevar adelante actividades de comercio exterior se traducen en menores niveles
de intercambios.
Los países de la región han utilizado distintos instrumentos para reducir esos cos-
tos y avanzar en la facilitación del comercio. Entre ellos, figuran las ventanillas
únicas de comercio exterior (VUCE) o los programas para facilitar las exportacio-
nes a pequeñas empresas, como Exporta Fácil, que se han traducido en menores
costos y mayores niveles de exportaciones e importaciones. Estos instrumentos,
sumados a la digitalización de los procesos y el uso de tecnología (por ejemplo, el
intercambio de datos, el uso de blockchain, etc.) pueden permitir a los países de
la región continuar cerrando la brecha de costos del comercio con países y regio-
nes más desarrollados. Finalmente, si bien los países implementaron de manera
unilateral muchas de estas iniciativas, los acuerdos comerciales existentes fueron
un elemento dinamizador de los procesos de apertura comercial y se espera que
continúen cumpliendo con este rol.

y política comercial
Conceptos y definiciones sobre facilitación del comercio
La característica principal de las barreras al comercio es que son heterogéneas

y dinámicas. Los procesos de liberalización comercial suelen comenzar por los
elementos más visibles, que son los referidos a las políticas arancelarias, las
restricciones cuantitativas, la eliminación de prohibiciones, etc. Levantadas es-
tas trabas, se aprecian otros obstáculos más sutiles. Por ejemplo, los tiempos
y costos para completar una operación de comercio exterior asociados al con-
junto de procedimientos requeridos para ello. En los servicios, la armonización
regulatoria importa por ser un elemento central que habilita los intercambios
internacionales.
Capítulo 3. Facilitación del comercio de bienes y servicios 119
La reducción de estos otros obstáculos se agrupa bajo el concepto de facilitación La facilitación del
del comercio. Dicho concepto comprende la simplificación, estandarización, digi- comercio comprende
talización y armonización de los distintos procedimientos, documentos, pagos de la simplificación,
comisiones, certificación de requerimientos técnicos e inspecciones de mercade- modernización y
rías, entre otros trámites que condicionan el movimiento de los bienes, servicios o armonización de
factores productivos entre países y que inciden en el costo final para el consumi- los procedimientos
dor (Maldonado y Pérez, 2020). de exportación e
importación.
El rol de la facilitación del comercio es muy importante, ya que los inevitables
controles fiscales pueden obstaculizar el flujo comercial (Barbero, 2010) y gene-
rar importantes sobrecostos en tiempo y dinero. En el escenario internacional, el
reconocimiento de esta importancia llevó a la conformación de organizaciones
multilaterales como la Organización Mundial de Aduanas (151 países miembros),
con el objetivo de simplificar los procedimientos aduaneros mediante convenios
entre sus socios y, más recientemente, la firma del Acuerdo de Facilitación del
Comercio en el marco de la OMC, en vigencia desde febrero de 2017. El avance de
este acuerdo es monitoreado por una encuesta anual realizada por las Naciones
Unidas a través de sus organismos regionales.2
Las medidas referidas a la facilitación del comercio son responsabilidad básica-

mente del sector público y su modernización tiene un alto potencial de impacto.
Los principales problemas de la gestión de la facilitación del comercio se concen-
tran en los puertos y aeropuertos y en las zonas fronterizas, aunque también invo-
lucra algunas operaciones domésticas. En este sentido, la visión más actual de la
problemática considera la facilitación del comercio a lo largo de toda la cadena de
suministro y distribución —es decir, sin hacer distinción entre trámites que afectan
las operaciones de aduanas, el tránsito internacional o de transporte local hasta
las fronteras—, y donde la competitividad depende en buena medida de la minimi-
zación de estos costos (Staples, 2015). En el Recuadro 3.1 se presentan algunas
definiciones útiles que describen con más precisión distintos componentes de las
iniciativas de facilitación de comercio.
Entre las mejores prácticas de uso de la tecnología de la información para la facili-

tación del comercio se encuentran las VUCE, la transmisión electrónica de datos y
la utilización de algunos dispositivos como etiquetas o códigos de respuesta rápi-
da (QR, por sus siglas en inglés) para reducir el tiempo de verificación de certifica-
dos, entre otras aplicaciones que facilitan una adecuada trazabilidad y seguridad
de la cadena de suministro (Maldonado y Pérez, 2020).3
Los operadores económicos autorizados (OEA) son una respuesta de los or-
ganismos fronterizos ante el aumento de las amenazas de fraude y seguridad,
introduciendo medidas más estrictas de control de las fronteras (inspecciones).
Dado que estas medidas pueden generar a las empresas costos adicionales
para el comercio y, por lo tanto, afectar negativamente sus actividades comer-
ciales, estos organismos simultáneamente han implementado varias iniciativas
para facilitar el comercio lícito en este nuevo contexto. Entre ellas sobresalen
2. En el caso de América Latina, la CEPAL es la institución encargada de realizar este relevamiento (ver CEPAL
[2019]).
3. En el subapartado «Impactos de la tecnología en los procesos de facilitación del comercio» se profundiza
sobre nuevas aplicaciones tecnológicas que podrían impactar en los procesos de FC a futuro.
los programas para «firmas confiables» orientados a lograr mayor seguridad en

las cadenas de suministro, comúnmente denominados programas de OEA. Las
empresas que participan en estos programas están certificadas por las admi-
nistraciones aduaneras nacionales, quienes dan cuenta de que cumplen con los
estándares relevantes de seguridad en sus cadenas de suministro, sobre la base
de un análisis completo y exhaustivo de sus plantas, así como de su comporta-
miento aduanero y tributario.
Los acuerdos para la circulación de carga en tránsito entre países limítrofes

responden a la visión de la facilitación a lo largo de toda la cadena. Bajo ese
modelo, los arreglos aduaneros se hacen en instalaciones en el interior de
cada país, sin detenerse en las fronteras. Se usan garantías bancarias para
acotar los riesgos y en América del Sur es habitual utilizar al camión de tras-
lado como garantía.
Recuadro 3.1
Componentes de la facilitación del comercio
Ventanilla única: Permite que las partes involucradas en el comercio y transporte internacional utilicen do-
cumentos e información estandarizados, que se ingresan en un único punto de entrada para llevar a cabo una
exportación, una importación o circular en tránsito. Tal documentación incluye las declaraciones aduaneras,
las solicitudes de permiso de importar o exportar y otros documentos, tales como los certificados de origen
y las facturas comerciales.
Procesamiento conjunto en los pasos de frontera: El control aduanero conjunto en fronteras se refiere
al procesamiento de documentación y la realización de inspecciones por la autoridad aduanera en un solo
punto fronterizo con el reconocimiento mutuo de los resultados de despacho e inspección de la autoridad
aduanera asociada.
Operador económico autorizado: Ciertas empresas que operan en el comercio exterior en forma continua
reciben una certificación que acredita prácticas de seguridad y transparencia y ello les permite agilizar y re-
ducir los tiempos de los procesos aduaneros (p. ej., inspecciones físicas de mercadería).
Intercambio electrónico de datos: Conocido como EDI (por sus siglas en inglés), constituye el intercambio
estructurado de datos entre las aplicaciones de diversas organizaciones, lo que facilita sustancialmente la
comunicación entre los actores públicos y privados del comercio y del transporte. El formato y secuencia
en la transmisión de datos que se utiliza generalmente se denominan UN/EDIFACT, cuyo significado es «in-
tercambio electrónico de datos para la administración, el comercio y el transporte»; fue desarrollado por las
Naciones Unidas para reemplazar a varios estándares anteriores no compatibles entre sí.
Circulación de carga en tránsito: En el caso del comercio entre dos países limítrofes, la circulación en
tránsito significa que la salida de aduana se realiza en instalaciones habilitadas en el interior de los países, no
en frontera. El riesgo de fraude es controlado con garantías bancarias o el propio camión del transportista.
Fuente: Elaboración propia con base en FIEL (2021).

Las medidas de facilitación del comercio generalmente son adoptadas por los Las medidas de
países en forma unilateral o en el contexto de acuerdos multilaterales, como el ya facilitación del comercio
mencionado tratado sobre facilitación del comercio de la OMC. Por lo tanto, son son análogas a
análogas a reducciones arancelarias sobre bases no discriminatorias. No obstan- reducciones arancelarias
te, es posible que los acuerdos de libre comercio, especialmente aquellos estable- no discriminatorias,
cidos en contextos regionales, incluyan disposiciones sobre facilitación del co- sin embargo acuerdos
mercio que, cuando se implementan, no discriminan entre el origen de las de libre comercio pueden
importaciones o el destino de las exportaciones. Esto es, se aplican bajo estánda- incluir disposiciones
res de nación más favorecida (NMF), lo que significa que todos los países acceden sobre facilitación que
al mismo trato que obtiene el país con mayor ventaja en las aplicaciones de estas no discriminen por origen.
reglas comerciales. Este es otro caso donde el camino preferencial de la integra-
ción regional es complementario del multilateral, reforzándose mutuamente
(Baldwin y Low, 2009).
De todas formas, dentro del contexto de acuerdos de comercio preferenciales re-

gionales, puede haber espacio para la reciprocidad en el marco de los programas
de facilitación del comercio. Esto puede existir como un estímulo para promover la
aplicación de estas medidas y, aunque en la práctica su aplicación sea no discri-
minatoria, esas políticas pueden afectar más el comercio con socios de la región
con los que el proceso de armonización enfrentaría menos dificultades.
Las diferentes acciones requeridas para hacer una operación de comercio exterior
generan costos que no deben incurrirse en el caso de transacciones domésticas,
pero, como ya se señaló, estos costos son comunes a todos los orígenes o desti-
nos internacionales de los productos. En este sentido, actúan igual que un arancel
a las importaciones o un impuesto a las exportaciones.4 Por lo tanto, siempre es
posible encontrar un arancel equivalente de todas estas otras medidas que en-
carecen las operaciones de comercio exterior respecto al comercio nacional. Lo
que hacen los instrumentos de facilitación es reducir este arancel equivalente y,
por lo tanto, disminuir el efecto de la frontera de cada jurisdicción nacional. Las
iniciativas de facilitación del comercio pueden fracasar o verse comprometidas
por una tendencia que se ha observado con otras medidas de liberalización co-
mercial, como es el caso de las barreras no arancelarias más tradicionales (p. ej.,
antidumping). A medida que se reducen los aranceles, aumentan los incentivos a
encubrir el proteccionismo empleando otros instrumentos, como pueden ser los
engorrosos trámites aduaneros.
Para contrarrestar estas tendencias, la facilitación del comercio ofrece instrumen-

tos novedosos asociados con el uso de la tecnología para efectuar operaciones
de comercio exterior (transacciones comerciales entre residentes y no residentes)
de forma eficiente y a bajo costo. Como ya se ha mencionado, estas transacciones
tienen especificidades propias, asociadas a la gestión de información y a la nece-
saria certificación del cumplimiento de un conjunto diverso de requisitos. Se suele
resumir la evaluación de la facilitación del comercio en los tiempos, la cantidad
y los costos de los procedimientos necesarios para completar una operación de
exportación o de importación.
4. Si bien como costos de comerciar pueden ser equivalentes, desde el punto de vista del Estado, los aranceles
a las importaciones o impuestos a las exportaciones generan un ingreso tributario, mientras que las medidas de
facilitación no tienen este efecto directo en los ingresos fiscales.
La facilitación del comercio Estos tiempos y costos, si bien afectan a todos los flujos comerciales de bienes y
puede ser especialmente servicios, pueden ser muy relevantes en el caso de aquellos involucrados en cade-
relevante para la nas regionales o globales de valor, donde la producción de un bien se fragmenta
inserción en cadenas en plantas localizadas en distintos países, impulsando el comercio de partes
globales de valor. (componentes o piezas) y bienes intermedios. La capacidad de participar de forma
dinámica de este proceso está condicionada, entre otros factores, a la eficiencia
con la que se desarrollan las tareas requeridas para realizar una operación de co-
mercio internacional. Los costos de frontera, tiempos y certeza de entrega para
satisfacer la demanda son requisitos cada vez más importantes que determinan la
capacidad de participar en estos flujos de comercio de insumos y bienes interme-
dios, tanto cuando se importa como cuando se exporta (Volpe Martincus, 2017).
Este tipo de comercio basado en cadenas globales de valor requiere también ser
apoyado en información precisa sobre tránsito y trazabilidad de los envíos, lo que
se ha visto favorecido por los cambios tecnológicos y la digitalización de los pro-
cesos. Sin embargo, como veremos, el aprovechamiento de este tipo de infor-
mación está lejos de ser usado en todo su potencial para mejorar el desempeño
de las intervenciones en la frontera. En el segundo apartado de este capítulo se
desarrollan algunos ejemplos que ayudan a entender esto mejor.
Indicadores de facilitación del comercio

asociados con el comercio de bienes
Análisis comparado de la situación en América Latina
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2019)

implementó un sistema para recoger y procesar información sobre indicadores de
la facilitación del comercio (IFC).5 El sistema contiene 11 dimensiones relevantes
para evaluar estas políticas, que siguen la metodología fijada en el acuerdo sobre
facilitación del comercio de la OMC.6 De esta forma, este sistema de información
permite hacer un seguimiento de los avances que van realizando los países, en par-
ticular, las economías en desarrollo, que tienen la posibilidad de una incorporación
más gradual de las distintas disposiciones que prescribe el tratado. El Grafico 3.1
describe las diferentes dimensiones, que, como se ve, cubren un amplio espectro
de temas, abarcando cuestiones técnicas referidas a procedimientos, documentos
y automatización, y asuntos de índole más institucional, como gobernanza e im-
parcialidad, disponibilidad de información, cooperación con agencias fronterizas,
procedimiento de apelación y resoluciones anticipadas, entre otros. El gráfico pre-
senta la información para el año 2019; los países se agrupan conforme a su perte-
nencia a distintos acuerdos plurilaterales existentes en la región y en otros bloques
extrarregionales tomados como referencia (en el Cuadro A 1.1, p. 70, se pueden
identificar los países miembros de cada acuerdo o grupo). El indicador para cada
5. Disponibles en la web de la OCDE: http://www.oecd.org/trade/facilitation/indicators.htm

6. De acuerdo a la OCDE (2018), los IFC están basados en un cuestionario comparable en el tiempo y entre
jurisdicciones distintas. Los datos provienen de tres tipos de fuentes: a) información pública disponible en
los sitios web de las Aduanas y otras agencias gubernamentales que actúan en la frontera; b) envíos directos
desde las administraciones de los países; y c) información recibida desde el sector privado. El mecanismo de
construcción implica todo un proceso de revisión y perfeccionamiento de los datos primarios realizados por los
servicios técnicos de la OCDE.
dimensión varía entre 0 y 2 y crece con la implementación de las mejores prácticas

en cada materia.
La información para conformar el valor del indicador está basada en formularios

que contestan diferentes tipos de actores en los países, de ahí que los resultados
para ejercicios comparativos deban ser usados con cautela.7
Gráfico 3.1
Dimensiones del índice de facilitación del comercio de la OCDE
Disponibilidad
2 de información
Gobernanza Participación de
e imparcialidad la comunidad del comercio
1,5
Cooperación con 1
la agencia fronteriza externa Resoluciones
anticipadas
0,5
0
Cooperación con Procedimientos
la agencia fronteriza interna de apelación
Procedimientos Comisiones y gastos
Automatización Documentos
Asean+5 Alianza del Pacífico MCCA

EE. UU.+Canadá Mercosur Unión Europea
Notas: Se presentan los promedios simples en cada grupo de países, para cada uno de los 11 indicadores
de facilitación del comercio de la OCDE en el año 2019. Estos indicadores toman valores de 0 a 2, donde 2
corresponde al mejor rendimiento que se puede alcanzar. Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Trade Facilitation Indicators (OCDE, 2019).
Como se observa en el gráfico, EE. UU.+Canadá, junto con los países de la Unión
Europea (UE) son los que en promedio registran los indicadores más altos en todas
las dimensiones. Mientras que en EE. UU.+Canadá se destacan los mecanismos
de cooperación con las agencias de gobierno a nivel interno, la Unión Europea
7. Cada una de las dimensiones se desagrega en aspectos más específicos, que reciben una puntuación en
tres niveles distintos: 0 corresponde a una respuesta negativa o ausencia de la disciplina; 1, a presencia de la
disciplina; y 2, a cumplimiento total de la disciplina. El resultado para cada dimensión se genera resumiendo
resultados de estas preguntas para cada una de las dimensiones. El formulario consta de 133 preguntas, por lo
que hay en promedio más de 13 preguntas por cada dimensión. El indicador para cada dimensión toma valores de
0 a 1 y en la medida en que aumenta indica un mejor desempeño de la facilitación del comercio en cada dimensión.
se ubica como mejor práctica en la dimensión resoluciones anticipadas. El regis-

tro más bajo en la mayoría de las dimensiones lo tienen los países del Mercado
Común Centroamericano (MCCA). El Mercado Común del Sur (Mercosur) y los
países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean)+58 se encuen-
tran en niveles intermedios comparables. Un poco mejor que el Mercosur, pero
más abajo que el mejor estándar observado, se ubican los países de la Alianza del
Pacífico. En general, el valor promedio obtenido para los acuerdos plurilaterales de
la región muestra que estos bloques subregionales se encuentran más atrasados
en las dimensiones institucionales referidas a gobernanza e imparcialidad, coo-
peración con las agencias fronterizas y disponibilidad de información. El detalle
desagregado por país se puede ver en el Cuadro A 3.1 del Apéndice (p. 154).
En forma complementaria, el Gráfico 3.2 presenta el valor promedio para las

11 dimensiones, agrupando de nuevo a los países por bloques y según sus in-
gresos, pero también mostrando los indicadores desagregados para cada país
latinoamericano.
Gráfico 3.2
Índice de facilitación del comercio de la OCDE
Índice
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
Honduras
Brasil
Perú
México
Chile
Trinidad y Tobago
Asean+5
Países de ingreso bajo

Países de ingreso
medio bajo
Países de ingreso
medio alto
Países de ingreso alto
República Dominicana
Unión Europea
Guatemala
Nicaragua
Panamá
Costa Rica
Argentina
Colombia
Venezuela
Bolivia
América Latina
EE. UU.+Canadá
Paraguay
Uruguay
El Salvador
Ecuador
Mercosur
MCCA
Notas: Cada barra representa el promedio de los 11 indicadores de facilitación del comercio de la OCDE para el año 2019. Estos indicadores toman valores
de 0 a 2, donde 2 corresponde al mejor rendimiento que se puede alcanzar. Se presentan los promedios simples para cada grupo de países. América Latina
corresponde al promedio simple de los países señalados en el gráfico. Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo se pueden consultar en el
Apéndice (p.156).
8. Al grupo de naciones de la Asean se suman Japón, China, Corea del Sur, Nueva Zelanda y Australia, para
construir el grupo denominado Asean+5.
Las barras de la derecha del gráfico indican los promedios simples para los países El índice promedio de
de la Asean+5, EE. UU.+Canadá, Unión Europea y América Latina, así como cuatro facilitación del comercio
grupos de países en función de su nivel de ingreso, de acuerdo con el criterio de de la región es inferior
ingreso del Banco Mundial (2021e).9 El promedio de América Latina está claramen- al de países de ingreso
te por debajo de las otras regiones del mundo y algo por encima del que tienen los alto, y similar al de países
países de ingreso medio alto. Dentro de la región, el mejor estándar regional lo de ingreso medio-alto,
tiene la Alianza del Pacífico, al interior de la cual se destaca Chile, México y registrando Chile, Costa
Colombia, cuyos valores se acercan a los de la UE y EE. UU.+Canadá. Si bien, Rica y México los mejores
como se mencionó antes, el MCCA aparece más retrasado, dentro de este grupo desempeños.
se destaca Costa Rica, con valores elevados de implementación de medidas de
facilitación del comercio, muy cercanos a los de las regiones más avanzadas.
Finalmente, algunos países del Caribe, como República Dominicana y Trinidad y
Tobago, y andinos, como Ecuador y Bolivia, están entre los que presentan peores
indicadores promedio en las 11 dimensiones.
Existen otras fuentes de información que elaboran indicadores vinculados a la fa-

cilitación del comercio. Entre ellas, se destaca la que produce el Banco Mundial
con los indicadores de comercio transfronterizo para su informe «Doing Business».
A partir de información obtenida mediante encuestas a agentes de carga locales,
agentes de aduanas, autoridades portuarias y comerciantes internacionales, estos
indicadores registran el tiempo y el costo de exportación e importación asociados
a una determinada operación de comercio exterior.
Con respecto a dicha operación, siguiendo la metodología que se introdujo en

2016, se consideran diferentes cargamentos estandarizados de bienes para los
casos de importación y exportación. En el primer caso, la operación para cada
país está basada en la importación de 15 toneladas con autopartes enviadas por
el socio comercial más relevante de dicho sector. En el segundo, la operación está
basada en la exportación del producto con mayor ventaja comparativa hacia su
socio comercial más relevante de dicho sector.10
En cuanto a los indicadores de comercio transfronterizo, estos recogen informa-

ción sobre el tiempo y el costo (excluidos los aranceles) de procedimientos aso-
ciados al cumplimiento documental y fronterizo dentro del proceso de exportación
o importación. El cumplimiento documental mide el tiempo y el costo que implica
la preparación del conjunto de documentos que permitirán completar la opera-
ción de comercio internacional. Incluye el tiempo y el costo de obtener, preparar,
procesar y presentar o enviar los documentos. En cuanto al cumplimiento fronte-
rizo, refleja el tiempo y el costo necesario para obtener, preparar y presentar los
documentos durante el manejo en puertos o fronteras, además del despacho de
aduanas y los procedimientos de inspección (Banco Mundial, 2020c).
Con estas advertencias, los indicadores de tiempos y costos son útiles para hacer
ejercicios de análisis comparativo (benchmarking) y ver cuáles son los aspectos
que, en términos relativos, resultan más restrictivos en la región. Los resultados se
9. En los cálculos por nivel de ingreso no se incluyen los países de América Latina. Ver el Apéndice (p. 156) para
más detalles sobre los países incluidos en cada grupo.
10. Para un mayor detalle de la metodología y los supuestos asociados a cada operación, se puede consultar
la página del Banco Mundial: https://espanol.doingbusiness.org/es/methodology/trading-across-borders
(accedido el 12/05/2021).
presentan en el Gráfico 3.3 y, si bien confirman las tendencias antes mencionadas,

son mucho más elocuentes en mostrar el rezago relativo de los países de América
Latina respecto a la Unión Europea y EE. UU.+Canadá. En particular, en relación
a los costos monetarios asociados al comercio exterior (panel A), dichos costos
son menores en EE. UU.+Canadá y la UE, aunque existe heterogeneidad dentro
de América Latina. El Mercosur muestra los mayores importes que deben pagarse
por los distintos trámites en frontera. En un escalón menor se encuentra la Alianza
del Pacífico, donde son un poco superiores a los del MCCA y la Asean+5. Por otro
lado, en relación al tiempo involucrado en las operaciones (panel B), se destaca el
pobre desempeño de la mayoría de los acuerdos plurilaterales de América Latina
en comparación con EE. UU.+Canadá y la Unión Europea. Mientras que los trámi-
tes en frontera toman entre 80 y 100 horas en los primeros (similar a lo observado
en Asia), los tiempos se reducen a menos de 10 horas en los últimos.
Gráfico 3.3
Costo y tiempo para una operación estándar de comercio exterior
Panel A. Costo monetario Panel B. Tiempo

USD Horas
1.000 120
100
800
80
600
60
400
40
200
20
0 0
MCCA Mercosur Alianza Asean+5 EE. UU. Unión MCCA Mercosur Alianza Asean+5 EE. UU. Unión
del Pacífico +Canadá Europea del Pacífico +Canadá Europea
Costo para exportar: Frontera Costo para importar: Frontera

Costo para exportar: Documentos Costo para importar: Documentos
Notas: Para el caso de la importación, la operación está basada en 15 tn. de autopartes importadas por el socio comercial más relevante de dicho sector.
Para el caso de la exportación, se basa en la exportación del producto con mayor ventaja comparativa hacia su socio comercial más relevante de dicho
sector. Se presentan los promedios simples para cada grupo de países. Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo se pueden consultar en el
Apéndice (p. 157).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Doing Business (Banco Mundial, 2020b).
El Gráfico 3.4 complementa el análisis previo con el detalle de estos indicadores

por país, el promedio para América Latina y para países de ingreso bajo, me-
dio bajo, medio alto y alto, de acuerdo a la clasificación que produce el Banco
Mundial. De nuevo se distinguen los tiempos y costos para importar y exportar,
aunque aquí se suman los trámites de frontera y los correspondientes al cumpli-
miento documental.
USD
USD
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
Costa Rica Honduras
Honduras Costa Rica

Gráfico 3.4
Panamá Guatemala
Nicaragua MCCA
MCCA Panamá
Panel A. Costo para exportar
Panel B. Costo para importar

Guatemala Nicaragua
El Salvador El Salvador
Argentina Uruguay
Mercosur Brasil
Uruguay Paraguay
Paraguay Mercosur
Capítulo 3. Facilitación del comercio de bienes y servicios
Brasil Argentina
Perú Colombia
Colombia Perú
Alianza del Pacífico Alianza del Pacífico
México México
Chile Chile
Trinidad y Tobago Trinidad y Tobago

República Dominicana Ecuador
Bolivia República Dominicana
Ecuador Bolivia
América Latina América Latina

ASEAN+5 Asean+5
EE. UU.+Canadá EE. UU.+Canadá
Unión Europea Unión Europea
Países de ingreso bajo Países de ingreso bajo
Países de ingreso Países de ingreso
medio bajo medio bajo
Países de ingreso Países de ingreso
medio alto medio alto
Países de ingreso alto Países de ingreso alto
Costos y tiempos del comercio internacional por grupos de países y desagregado para América Latina
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127
Panel C. Tiempo para exportar
Horas
250
200
150
100
50
0
Honduras
Brasil

Chile
Perú
México
Trinidad y Tobago
ASEAN+5
Países de ingreso
medio bajo
Países de ingreso
medio alto
Nicaragua
Guatemala
Costa Rica
Panamá
Argentina
Colombia
Bolivia
América Latina
Unión Europea
EE. UU.+Canadá
Paraguay
Uruguay
El Salvador
Mercosur
Ecuador
MCCA
Panel D. Tiempo para importar
Horas
250
200
150
100
50
0
Honduras
Brasil
Perú

Chile
México
Trinidad y Tobago
ASEAN+5
Países de ingreso
medio bajo
Países de ingreso
medio alto
Costa Rica
Nicaragua
Guatemala
Panamá
Argentina
Colombia
Bolivia
América Latina
EE. UU.+Canadá
Unión Europea
Paraguay
Uruguay
El Salvador
Mercosur
Ecuador
MCCA
Notas: Para el caso de la importación, la operación está basada en 15 tn. de autopartes importadas por el socio comercial más relevante de dicho sector.
Para el caso de la exportación, la operación está basada en la exportación del producto con mayor ventaja comparativa hacia su socio comercial más
relevante de dicho sector. Se agrupan los tiempos y costos de documentos y frontera. Se presentan los promedios simples para cada grupo de países.
América Latina corresponde al promedio simple de los países señalados en el gráfico. Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo se pueden
consultar el Apéndice (p. 157).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Doing Business (Banco Mundial, 2020b).
Para el promedio de América Latina, no hay diferencias sustantivas en relación al Con diferencias entre
tiempo que demandan los trámites de importación y exportación (paneles C y D), países, los tiempos y
que se encuentran cercanos a las 100 horas, aunque sí hay importantes diferen- costos de exportación
cias entre países. Por ejemplo, en Argentina los tiempos de importación son los e importación en América
mas altos de la región (superiores a 200 horas), mientras que bajan sustancialmen- Latina son similares a los de
te para las operaciones de exportación (menos de 50 horas). México, Panamá, países de ingreso medio-
República Dominicana y El Salvador están dentro de los países con mejor desem- alto pero sensiblemente
peño en este indicador, tanto en importaciones como exportaciones, con valores superiores a los de países
cercanos a los de países con ingreso alto. de ingreso alto.
En relación al pago de comisiones y tasas para trámites de frontera (paneles A y

B), América Latina en promedio se ubica en un desempeño similar a las econo-
mías de ingreso medio alto, aunque en la primera el costo de exportar es un 5 %
menor que en las segundas, y el de importar un 8 % mayor. La brecha es mucho
más pronunciada con las economías de ingreso alto (210 % para exportar y 190 %
para importar). Entre las economías con mejor desempeño en la región, se ubican
Bolivia, Chile, Ecuador y El Salvador para importar, y Chile, Panamá, Argentina,
Bolivia y El Salvador para exportar.11
La mayoría de los países mantuvo el valor de estos indicadores en el tiempo, con

algunas excepciones en años recientes, entre las cuales se destacan los casos
positivos de Argentina y Brasil. Dentro de las reformas implementadas que pue-
den asociarse a dichos cambios se encuentran la eliminación de los requisitos
de licencias no automáticas (aunque se reintrodujeron en 2020) y el sistema de
licencias para la importación en Argentina, así como el sistema electrónico Portal
SISCOMEX y el sistema electrónico de importación en Brasil.
Efectos de las variables de facilitación

en los flujos bilaterales de comercio
Es de interés integrar el resultado del modelo gravitatorio estructural del comercio

(MGEC)12 desarrollado en el Capítulo 2 con el análisis comparativo sobre indicado-
res de facilitación del comercio realizado previamente.
Con este objetivo, se hace una extensión de la estimación de la segunda etapa

del MGEC, que trata de explicar el papel de los componentes más permanentes
de los determinantes del comercio bilateral, como la geografía (p. ej., la distancia).
En esta extensión, se incluye una medida de los costos de facilitación del comer-
cio asociados con las operaciones de exportación/importación del par i,j (FCij).
La ecuación a estimar tiene la siguiente forma:
e µij = exp (ϑi + ψj + γ1slij + γ2 isij + γ2conij + γ3lcij + γ4ln(dij) + γ5ln(FC ij)) × εij (3.1)
11. Se puede ver una perspectiva más desagregada en el Cuadro A 3.2 del Apéndice (p. 155).
12. Es un modelo que, en su forma tradicional, predice los flujos comerciales bilaterales a partir del tamaño
de las economías y la distancia entre países. El modelo sugiere que el comercio de dos países es proporcional
al tamaño económico de ambos e inversamente proporcional a la distancia que los separa (a mayor distancia
menos atractivo comercial).
Esta ecuación corresponde a la ecuación (1) del Recuadro 2.1 del Capítulo 2.13
Estos indicadores de facilitación del comercio están medidos para el promedio del
período 2009-2015.14 Se utilizan dos indicadores del Banco Mundial (2020b) que
representan los costos de procedimientos asociados al cumplimiento documen-
tal y al cumplimiento fronterizo que se exigen para las operaciones de comercio
exterior, los cuales fueron analizados en el apartado anterior. El valor de estos
indicadores están definidos a nivel de país (en su rol de exportador o importador)
y se calculan como el valor que arroja el promedio geométrico entre i y j (para i
el indicador de exportación y para j el valor como importador). Alternativamente,
también se toma la diferencia absoluta entre el valor del índice del país i en su
rol de exportador y el país j en su rol de importador. En ambos casos, se espera
que menores costos, así como una menor diferencia entre los costos del expor-
tador e importador, estén relacionados con un mayor nivel de comercio bilateral.
El Gráfico 3.5 presenta los resultados de los coeficientes correspondientes a las
variables de facilitación de comercio descritas anteriormente, que se incluyen en
la segunda etapa del MGEC utilizado en el Capítulo 2 (Cuadro 2.7, p. 105). Como
se ve, se obtienen los resultados esperados, sobre todo en el caso del sector ma-
nufacturero. Cuanto menores son los costos de trámites, tanto en frontera como
aquellos asociados a la entrega de documentos, mayor es el comercio bilateral.
Gráfico 3.5
Facilitación del comercio como determinante del comercio bilateral estructural
Panel A. Costos fronterizos Panel B. Costos documentales
Costo en
promedio
geométrico
Costo en
diferencias
absolutas
-0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5
Sector primario
Notas: Se presentan los coeficientes estimados por el modelo de pseudomáxima verisimilitud de Poisson
(PPML, por sus siglas en inglés) y los intervalos de confianza (95 %). Los indicadores de facilitación del comercio
están medidos para el promedio del período 2009-2015. Todas las regresiones incluyen los efectos fijos por
origen, destino y los controles tradicionales (si uno o ambos países de la relación bilateral tiene salida al mar,
si uno o ambos son una isla, si comparten una frontera común, si comparten un lenguaje, la distancia entre los
países). Además, se incluye las interacciones entre 5 macroregiones: América Latina, América del Norte, Europa,
Este y Sudeste de Asia y Resto del Mundo. Se utiliza la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU,
revisión 3) para la conformación del sector primario (sector AB) y manufacturero (sector D).
13. Para mayor detalle sobre la estimación ver Recuadro 2.1 (p. 104).
14. La información de estos indicadores no está disponible para años anteriores.
Es útil comparar estos resultados con otros trabajos que también utilizan el mode- La evidencia sugiere que
lo gravitatorio del comercio para evaluar el efecto de medidas de facilitación del el comercio aumenta ante
comercio. Martínez-Zarzoso y Chelala (2020) incluyen en el modelo la variable mejoras en la facilitación
VUCE para una muestra de 176 países durante el período de 1995 a 2017. Su obje- del comercio.
tivo es determinar el impacto de las VUCE en el comercio respondiendo a la si-
guiente pregunta: ¿cuánto aumenta el comercio cuando se implementan estos
instrumentos de facilitación del comercio? Para calcularlo, se emplea un procedi-
miento en dos etapas (Head y Mayer, 2014). En la primera, se especifican efectos
fijos origen-tiempo (it), destino-tiempo (jt) y origen-destino (ij) y se recuperan los
efectos fijos país‑tiempo, que se utilizan como variables dependientes en la se-
gunda etapa. En esta, se introducen las variables de facilitación del comercio
(VUCE) como variables it y jt. Así, se encuentra que el comercio total entre dos
países que implementan las VUCE aumenta, en promedio, un 37 %.15
Otros dos estudios, Moïsé et al. (2011) y Moïsé y Sorescu (2013), utilizan una base
de datos con variables relacionados a diferentes dimensiones de la facilitación
del comercio. En el primer trabajo se restringe el análisis a un conjunto de paí-
ses de la OCDE y se consideran 12 dimensiones de la facilitación del comercio,
mientras que en el segundo se incluyen países en desarrollo y se consideran 16
dimensiones.16 En cuanto a los resultados, Moïsé et al. (2011) encuentran que, si
se implementaran medidas conjuntamente en las 12 dimensiones de facilitación
del comercio, se reducirían en un 10 % los costos del comercio para los países
de la OCDE. Además, observan que las dimensiones que parecen tener el mayor
impacto son las resoluciones anticipadas, la disponibilidad de información, los trá-
mites y procedimientos, y la cooperación entre organismos. Por otro lado, Moïsé y
Sorescu (2013) concluyen que, si se introdujeran mejoras en las 16 dimensiones de
facilitación del comercio, se produciría una disminución del 14,5 % de los costos
del comercio para los países de ingreso bajo, del 15,5 % para los de ingreso medio
y del 13,2 % para los de ingreso alto.17
Servicios y divergencias regulatorias
Cuando se trata de servicios, el foco de la facilitación del comercio cambia de los

asuntos de frontera a la regulación económica. Esta regulación genera el marco
de reglas en el cual los Estados desarrollan y aplican los instrumentos para alcan-
zar sus objetivos de políticas públicas. Los esquemas regulatorios tienen conse-
cuencias sobre la actividad que regulan y, por esa vía, sobre la economía en su
conjunto. Algunas de las dimensiones centrales en las que se manifiestan las con-
secuencias son los niveles de competencia de mercado, los costos de la actividad
15. Además, como ejercicio de robustez, los autores utilizan el método de PPML en lugar de una regresión lineal de
logaritmos en logaritmos y, si bien el resultado sigue siendo positivo y significativo, la magnitud es mucho menor
(1 %). Por otro lado, vale la pena señalar que la estimación no incluye información sobre el comercio interno, por lo
que no capta la sustitución entre comercio interno e internacional que la facilitación del comercio podría generar.
16. Los 12 indicadores asociados a medidas de facilitación del comercio considerados en Moïsé et al. (2011)
son: disponibilidad de información; participación de la comunidad comercial; resoluciones anticipadas;
procedimientos de apelación; tasas y tarifas; formalidades en documentos; formalidades en automatización;
formalidades en procedimientos; cooperación interna; cooperación externa; consularización; y gobernanza e
imparcialidad. En Moïsé y Sorescu (2013) se incorporan también tasas y tarifas de tránsito; trámites de tránsito;
garantías de tránsito; y acuerdos de tránsito y cooperación.
17. En este caso, el estudio tampoco incluye el comercio interno, con lo cual no será posible captar el efecto que
tiene la facilitación sobre la sustitución entre comercio interno y comercio internacional.
económica y la productividad a nivel de firmas. La evaluación y revisión periódica

de los instrumentos y entidades regulatorias representa una labor central de la
actividad de gobierno.
En un contexto de globalización de la actividad económica, que amplía la

cobertura de sectores afectados de los bienes hacia los servicios, las diver-
gencias en los marcos regulatorios se convierten en un obstáculo a la inter-
nacionalización. El aumento de la integración de la economía global, particu-
larmente el desarrollo de cadenas globales de valor (ver el Capítulo 6), agrega
un problema de compatibilidad bilateral de la regulación. No solo importa que
las reglas sean útiles para la economía doméstica, sino que deben permitir
funcionar de forma armónica con las reglas establecidas en otras economías
con las que se establecen relaciones comerciales y de inversión. Esta inte-
racción en las reglas del juego condiciona la capacidad de integración entre
jurisdicciones nacionales distintas y, en este sentido, puede afectar la com-
petitividad de un país.
Los acuerdos comerciales preferenciales, tanto regionales como extrarregionales,

tomaron el rumbo de la armonización regulatoria al tiempo que se avanzaba en la
liberalización del sector de servicios en las transacciones internacionales. Como
ya se destacó en el Capítulo 2, los acuerdos de integración económica (AIE), que
van más allá de los acuerdos de libre comercio en términos de liberalización del
comercio, se fueron generalizando como modalidad predominante desde el año
2000. En ese contexto, el principal avance fue a nivel de acuerdos plurilaterales
sobre bases regionales. Conforme se aceleró este proceso, fueron aumentando
las demandas por armonizar en los acuerdos de integración económica las regu-
laciones que afectaban al comercio de servicios.
La realización de un diagnóstico en esta materia se enfrenta a la dificultad de la

disponibilidad de información, sobre todo, datos que cubran un amplio conjunto
de países de América Latina. El objetivo es poder establecer comparaciones entre
países y generar indicadores que midan el grado de compatibilidad entre regula-
ciones nacionales distintas.
Una fuente de información que resulta útil y tiene una cobertura parcial de paí-
ses de la región es la base de datos sobre restricción al comercio de servicios
elaborada por la OCDE.18 Esta organización calcula los índices de restricción del
comercio de servicios (STRI, por sus siglas en inglés) para 22 sectores en los paí-
ses miembros, además de Brasil, China, Costa Rica, India, Indonesia, Kazajistán,
Malasia, Perú, Rusia, Sudáfrica y Tailandia.19 La base de datos, que se inició en
2014, abarca más de 40 países y cubre más del 80 % del comercio de servicios a
nivel mundial. Se trata de un programa de trabajo que no se restringe solo a la con-
fección de los índices, sino que es también un sistema de información y de empleo
de herramientas para el análisis de los procesos de armonización regulatoria que
facilitan el comercio de servicios.
18. Ver web de la OCDE: https://www.oecd.org/trade/topics/services-trade/

19. Sería útil hacer un esfuerzo con el objetivo de ampliar la cobertura de estos indicadores para el resto de
países de la región, ya que pueden constituir un insumo crítico para el diseño y el perfeccionamiento de las
regulaciones en estos campos.
Con estos datos es posible describir la situación comparada de algunos países

de América Latina (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú).
En cada uno de los sectores, los indicadores STRI reflejan cinco tipos de restriccio- Los indicadores de
nes regulatorias que afectan el comercio o la integración productiva entre distintos restricciones regulatorias
países. Estas son: a) restricciones a la entrada de empresas extranjeras (límites a al comercio de servicios
las participación accionaria, requerimientos respecto a la nacionalidad o residencia se clasifican en
de los directivos de las empresas, restricciones en relación a la inversión extranjera, 5 dimensiones: entrada
tanto en compras, fusiones y adquisiciones, como controles de capital y medidas de empresas extranjeras,
sectoriales específicas); b) restricciones al movimiento de personas (cuotas por movimiento de personas,
país, exámenes de mercado laboral, duración de estancia de extranjeros para pro- barreras a la competencia,
veer servicios internos a la empresa, servicios independientes contratados de for- transparencia regulatoria,
ma temporal); c) otras medidas discriminatorias (a proveedores de servicios extran- y otras medidas
jeros, en impuestos, subsidios, acceso a compras públicas, diferencias entre discriminatorias.
estándares nacionales e internacionales); d) barreras a la competencia (políticas de
competencia, empresas del Estado y preferencias con que cuentan, regulaciones
específicas de competencia en sectores de servicios públicos de redes); y e) trans-
parencia regulatoria (disponibilidad de información, procesos de consultas previos
a cambios regulatorios, procedimientos administrativos relacionados con estable-
cimientos de una empresa y obtención de visas).
Para cada una de estas dimensiones se define un rango y luego se ponderan

para construir índices compuestos, que toman valores entre 0 y 1, siendo 1 el
más restrictivo.
Se seleccionaron dos grandes agrupamientos de sectores: transporte (aire, marí-

timo, carretero y trenes) y mensajería, por un lado, y servicios logísticos (manipu-
lación de carga, depósito y almacenamiento, transporte de carga y servicios de
aduana), por otro. Estos servicios se caracterizan por tener un papel primordial
en la internacionalización de la actividad económica y estar asociados a los cos-
tos de facilitación del comercio en bienes y mercancías que fueron discutidos
anteriormente.
Transporte
En el Gráfico 3.6 se presenta el índice STRI para los subsectores del sector trans-
porte para América Latina y la OCDE. Los seis países de América Latina para los
que se cuenta con información tienen niveles del indicador de restricciones más
altos que el promedio de los países de la OCDE. Esto se cumple en todos los
casos, salvo en transporte aéreo, donde el promedio de la OCDE es más restricti-
vo. Comparativamente, los subsectores más restrictivos en América Latina son el
transporte carretero y la mensajería.
En la base de datos de los indicadores STRI se cubren las distintas dimensio-

nes regulatorias mencionadas previamente (OCDE, 2020). En el subsector aéreo,
existe bastante armonización regulatoria entre las regiones, con valores cercanos
unos de otros. No obstante, se destaca el mayor nivel del indicador de restricción
en la OCDE en la dimensión de restricción a la entrada de empresas extranjeras.
En América Latina, Perú y México son también los que registran los principales
desvíos (hacia un valor alto) en esta dimensión.
Gráfico 3.6
Restricciones al comercio de servicios de transporte y mensajería, 2020
Índice STRI
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
América Latina OCDE
Mensajería Transporte ferroviario Mejor desempeño

Transporte aéreo Transporte marítimo Peor desempeño
Transporte carretero
Notas: Se reporta el índice de restricción del comercio de servicios (STRI, por sus siglas en inglés), el cual toma
valores entre 0 y 1, siendo 1 el más restrictivo. Se presentan los promedios simples para América Latina y la
OCDE, junto con los valores del peor y mejor desempeño. La región OCDE excluye a los países de América
Latina. Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo se pueden consultar en el Apéndice (p. 158).
Fuente: Elaboración propia con base de datos de industria y servicios de OCDE.Stats (OCDE, 2020).
Los países de la región En el caso de la mensajería, la situación es más heterogénea. El mejor desempeño lo
presentan mayores tiene la OCDE y muy cerca están Costa Rica, Colombia y Perú. Los más restrictivos
restricciones que los en este sector son Brasil, Chile y México en tres dimensiones: restricción a la entrada
de la OCDE para los de empresas extranjeras, transparencia regulatoria y barreras a la competencia. La
subsectores de servicios primera de estas dimensiones nuevamente es la que registra el desvío mayor.
de transporte, a excepción
del subsector aéreo. En transporte marítimo, el país más abierto, es decir, con menos restricciones, es
Chile. Colombia está casi al mismo nivel que la OCDE. Le siguen Costa Rica y México,
muy cerca del segundo escalón en apertura. Los más cerrados son Brasil y Perú, en
los cuales se destaca el desvío en restricción a la entrada de empresas extranjeras.
El ferrocarril registra heterogeneidad en el desempeño del indicador, pero con ni-

veles en general más bajos. Se puede observar, además, que el rango de variación
es menor que en el resto de casos. Se destacan los desvíos hacia valores más al-
tos del indicador sobre restricción a la entrada de empresas extranjeras en México
y Brasil. Costa Rica tiene un nivel más alto que los demás en el indicador de barre-
ras a la competencia, mientras que el resto de los países y la OCDE tienen bajos
niveles de restricción en todas las dimensiones, con la excepción de Corea del Sur
e Israel, que son los países de la OCDE con peor desempeño en el subsector de
transporte ferroviario.
En quinto lugar, se encuentra el transporte carretero. En este caso, el desvío más

grande y el mayor nivel del STRI en cualquier dimensión lo tiene México, espe-
cialmente sobre la restricción a la entrada de empresas extranjeras. En la misma
dirección, pero en una magnitud menor, se destacan los casos de Costa Rica y
Brasil. Chile es el país más abierto, seguido por Colombia, ambos con restriccio-
nes menores con relación al promedio de la OCDE.
Servicios logísticos
Al igual que lo realizado con el sector transporte, se utilizan los indicadores STRI América Latina presenta
de la OCDE para analizar el desempeño de los servicios logísticos en América un nivel de restricción
Latina. En general, este sector presenta mejores indicadores de apertura que el promedio para servicios
transporte, aunque América Latina mantiene un mayor nivel de restricción prome- logísticos mayor que
dio que la OCDE. los países de la OCDE.
Sólo Chile presenta
En el Gráfico 3.7 se presentan los promedios simples para ambos grupos de paí- niveles similares al
ses, junto a las mejores y peores prácticas del indicador STRI para cada subsector promedio de la OCDE.
del sector de servicios logísticos. En promedio, América Latina tiene un nivel de
restricción siempre mayor que la OCDE en los cuatro subsectores, siendo la mejor
práctica de la región similar al promedio de la OCDE. En el sector de despacho
aduanero, el promedio de la región es incluso más restrictivo que la peor práctica en
la OCDE,20 mientras que se destaca una homogeneidad de los indicadores STRI en
los otros tres subsectores (manipulación de carga, transporte y almacenamiento).
Gráfico 3.7
Restricciones al comercio de servicios de logística, 2020
Índice STRI
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
América Latina (promedio) OCDE (promedio)
Manipulación de carga Despacho aduanero Mejor desempeño

Transporte de carga Almacenamiento Peor desempeño
Notas: Se reporta el índice de restricción del comercio de servicios (STRI, por sus siglas en inglés), el cual toma
valores de 0 a 1, siendo uno el más restrictivo. Se presentan los promedios simples para América Latina y la
OCDE, junto con los valores del peor y mejor desempeño. Los detalles sobre los países incluidos en cada grupo
Fuente: Elaboración propia con base en datos de industria y servicios de OCDE.Stats (OCDE, 2020).
20. Despacho aduanero es un subsector más dependiente de la actividad del Estado y presenta más casos
idiosincráticos.
Nuevamente, se analiza el desempeño en cada dimensión (barreras a la compe-

tencia, otras medidas discriminatorias, restricciones a la circulación de personas,
restricción a la entrada de empresas extranjeras y transparencia regulatoria) incor-
porada en los indicadores STRI de cada subsector del sector de servicios logísti-
cos (OCDE, 2020).
En el subsector de despacho aduanero se encuentra un promedio bajo en la OCDE

para todas las dimensiones, mientras que la mayoría de los países de América
Latina considerados tienen un desempeño algo más restrictivo, pero muy próximo.
Solo destaca el caso de México, que en todas las dimensiones registra los mayo-
res niveles de restricción. Perú también se aparta en transparencia regulatoria, con
un nivel de restricción elevado.
Con respecto a los subsectores de manipulación de carga, transporte y almacena-

miento, el desempeño de los países de la región es similar en cada uno de ellos al
analizar las distintas dimensiones regulatorias. Se vuelve a encontrar que el están-
dar de los países de la OCDE es el más abierto y que Chile es el país de América
Latina que más se acerca (incluso es más abierto en algunas dimensiones en los
subsectores de transporte de carga y almacenamiento). Sin embargo, los países de
la región se caracterizan por tener niveles de restricción altos en la dimensión de
transparencia regulatoria, destacándose los casos de Perú y México por ser los más
restrictivos en esta dimensión. Por otra parte, Brasil es el más cerrado en términos
de restricciones a la entrada de empresas extranjeras para los tres subsectores.
Iniciativas de facilitación
del comercio: casos e impactos
Instrumentos y casos
Los instrumentos para la facilitación del comercio pueden ser desarrollados sobre
bases unilaterales. Son programas de base nacional, que se llevan adelante con
el objetivo de que los costos administrativos y los tiempos de las operaciones dis-
minuyan. Por ejemplo, los números de procedimientos, la facilidad para llevarlos
a cabo, la homogenización de procedimientos entre países y otra variedad muy
diversa de asuntos. Por ello, es útil seleccionar algunos casos de desarrollo de
estos instrumentos a nivel regional, así como revisar las evaluaciones realizadas
sobre los resultados obtenidos.
Estos instrumentos pueden ser orientados de manera que faciliten la participación

de cierto tipo de empresas en la actividad exportadora. Un obstáculo clásico es la
existencia de costos fijos altos para exportar, lo que es una barrera a la participa-
ción de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes). Este problema es
incluso más grave en las economías en desarrollo con menores niveles de eficien-
cia en las actividades relacionadas con el comercio exterior. Este tipo de empresas
pueden tener oportunidades en el mercado internacional, que no son capaces de
aprovechar en virtud de la escala de las operaciones, lo que se convierte en una
barrera a la entrada.
Para superar este obstáculo se creó el programa Exporta Fácil, uno de los El objetivo de Exporta
instrumentos de facilitación del comercio apoyados en el marco de la iniciativa Fácil es aumentar
de Ayuda para el Comercio de la OMC. 21 Su objetivo es ampliar la participación la exportación de
de las mipymes en el comercio internacional, con servicios de exportación las mipymes a través
postal simplificados. El programa atrajo el interés de diferentes organismos de servicios postales
multilaterales que contribuyeron con financiación y apoyo técnico al desarrollo simplificados.
de estas iniciativas.
Exporta Fácil comenzó como una iniciativa de Brasil (OCDE y OMC, 2010), donde
buscaba inicialmente mejorar la competitividad de las mipymes brasileñas facili-
tando su acceso al comercio internacional. A través de este programa el Correo
Brasileño ofreció su amplia red postal, compuesta por 8.000 puntos de venta, para
exportar mercancías a un costo mucho más económico que el de la competen-
cia. Gracias a la cooperación entre el Gobierno, el Correo y la Aduana, Exporta
Fácil permitía reducir el número de formularios que debían cumplimentarse para
despachar paquetes de menos de 30 kg y con un valor inferior a USD 10.000,
umbral que luego se elevó a USD 50.000. Además, liberó a los exportadores de
tratar con otras autoridades involucradas en el proceso de exportación, como las
agencias de aduanas y de salud, medio ambiente y exportación. De esta forma,
la participación de las mipymes en las actividades de exportación aumentó y el
proyecto resultó en una mayor variedad de productos brasileños exportados a
más destinos.22
El programa en Brasil fue replicado después en otros países de América Latina

a partir de su inclusión entre los proyectos prioritarios de la Iniciativa para la
Integración de Infraestructura Regional en Sudamérica (IIRSA). Perú inició un pro-
yecto similar en 2008, seguido por Colombia y Uruguay en 2009, Ecuador en 2011,
Chile en 2015 y Argentina en 2017, entre otros.23 Este instrumento reafirmó que los
servicios postales pueden constituir una faceta importante del desarrollo social y
económico de los países. Asimismo, destaca la relevancia de desarrollar y forta-
lecer la infraestructura postal de América del Sur para que los Gobiernos puedan
utilizarla para apoyar la integración regional y la implementación de políticas públi-
cas de inclusión. En tal sentido, este sector ya forma parte de los proyectos de la
IIRSA de apoyo a la infraestructura.
Otro instrumento muy utilizado para implementar las políticas de facilitación del
comercio son las ventanillas únicas de comercio exterior, que también pueden ser
muy relevantes para las mipymes. Entre las dificultades que experimentan estas
empresas en su proceso de internacionalización se encuentran la falta de acceso a
información especializada y aspectos prácticos sobre el comercio, la ausencia de
mecanismos institucionales para la realización de consultas y la no conformidad
con las normas internacionales (CESPAP, 2016). En este contexto, la VUCE es una
de las medidas de facilitación del comercio clave para solucionar estos desafíos.
21. La Iniciativa de Ayuda para el Comercio se puso en marcha en la Conferencia Ministerial de la OMC de Hong
Kong en 2005 y tiene por objeto apoyar el acceso de los países en desarrollo a los mercados, ayudándoles a
articular, comunicar e integrar sus objetivos relacionados con el comercio, y a que los donantes se alineen con ellos.
22. El volumen de exportaciones usando Exporta Fácil pasó de 0,19 millones de dólares en 1999 a 254 millones
de dólares en 2010 (OCDE y OMC, 2010).
23. No se dispone de una lista exhaustiva, pero el programa se extendió a otros países, por ejemplo Venezuela,
aunque no se cuenta con la fecha de implementación.
El ejemplo de la VUCE en Costa Rica es un caso muy interesante de impactos po-

sitivos de estas medidas sobre las exportaciones y en particular sobre las ventas
externas de las pymes (ver el Recuadro 3.2).
Recuadro 3.2
La VUCE de Costa Rica: un ejemplo de mayor agilidad y reducción de tiempos
y costos
La VUCE de Costa Rica fue creada por la Ley 7.638 en noviembre de 1996. Opera electrónicamente para
importación y exportación y tiene un funcionamiento dual en módulos: el externo, en el cual operan el expor-
tador, el importador y las agencias de aduana; y el interno, en el que interactúan las diferentes autoridades
y entidades públicas. A pesar de ser un país pequeño, el proceso de exportación e importación antes de la
VUCE exigía la participación de 22 entidades con sus correspondientes formularios y la duplicación tradi-
cional de información. Todos los trámites se concentraban en la capital y no existía una coordinación entre
el sector público y privado. Es por ello que la VUCE contribuyó a lograr un estado más moderno, atractivo
para la inversión, la producción y las exportaciones. Con esta ventanilla única, se han integrado al sistema
las diferentes entidades públicas que emiten autorización y certificados sanitarios, de origen y otros.
La particularidad de la VUCE de Costa Rica es el importante papel que desempeña el sector privado, el
cual tiene una participación directa en la concepción estratégica y la administración del instrumento. Esto
garantiza su rápida adaptabilidad cuando es necesario, así como la mayor estabilidad y sostenibilidad
en el funcionamiento, desde el punto de vista administrativo y financiero. Además, favorece un modelo
de pago por los servicios que garantiza recursos para la operación de la VUCE, al tiempo que impone la
obligación de calidad. Por ejemplo, la VUCE incorporó rápidamente mejoras tecnológicas, como el SIVU-
CE (Sistema Integrado de Ventanilla Única de Comercio Exterior), herramienta generada para reducir los
costos de intermediación de las exportaciones (sobre todo de las pymes) y agilizar más las operaciones.
El SIVUCE se desarrolló de forma gradual y tuvo un impacto positivo sobre las exportaciones, benefician-
do mayormente a aquellas firmas que coordinaban su tarea con muchas agencias localizadas de otras
regiones (Elorza, 2012).
En 2011, la filial en Costa Rica del Centro de Comercio, Innovación y Productividad del Instituto de Tecnología
de Georgia (Georgia Tech) realizó un estudio para estimar los potenciales ahorros que podría generar el sis-
tema en materia de costos, tiempos e impacto ambiental. El estudio estimó que el nuevo sistema de la VUCE
podría generar un ahorro promedio del 79 % en el tiempo y un 78 % en el costo total para el trámite de los
permisos de exportación e importación, acompañado de una reducción promedio del 96 % en las emisiones
de CO2 y un 66 % en el consumo de papel (Thorrens, 2020).
En marzo de 2014 se implementa la VUCE 2.0, un sistema interoperable que permite intercambiar infor-
mación de manera automatizada, facilitando el intercambio de requisitos que surgen de las regulaciones y
tratados internacionales. Como resultado, se logró: mayor rapidez para la obtención de permisos y certifi-
caciones, reduciendo los costos y tiempos de espera; disponibilidad de los servicios de todas las institu-
ciones involucradas en frontera las 24 horas, los 7 días de la semana, los 365 días del año; implementación
del uso de la firma digital en todas las gestiones, elevando sus niveles de seguridad; aplicación de pagos
electrónicos en todas las transacciones; trazabilidad en todos los procesos que se realicen a través del
sistema; y disminución del consumo de papel, con miras a un funcionamiento totalmente automatizado y
electrónico (BID-INTAL, 2018).
Otros países de la región han avanzado también con proyectos de inversión Al año 2017, 14 países
para establecer y mejorar las ventanillas únicas de comercio exterior. 24 Al año de la región se habían
2017, 14 países de la región se habían comprometido con préstamos de inver- comprometido con
sión que se enfocaban únicamente en la VUCE o incluían un componente para préstamos enfocados o
la creación, implementación, actualización o interoperabilidad de este instru- relacionados a las VUCE.
mento (OCDE y OMC, 2017b). Se trata de inversiones de tamaño menor orien-
tadas a reducir los costos de comercio. El caso de Perú muestra resultados
muy positivos de este tipo de iniciativas ya que las inversiones realizadas han
implicado la expansión del funcionamiento de su VUCE, convirtiéndola en una
ventanilla única de clase mundial. En el año 2020, se observaron los siguientes
resultados: 27 instituciones participantes (17 del sector público, 9 gremios em-
presariales y 1 administrador portuario), el tiempo en trámites se redujo un
25 % y los costos de comercio exterior se redujeron en un 5 % (CEPAL, 2020).
Reformas más recientes en la VUCE de Perú muestran otras mejoras sustan-
ciales, ya que esa plataforma va más allá de los trámites aduaneros (de empre-
sas con el Gobierno [B2G, por sus siglas en inglés]), ofreciendo servicios de
asesoramiento de mercado, acceso a financiamiento y otros instrumentos en-
tre empresas (B2B, por sus siglas en inglés) (Thorrens, 2020). 25
Otro país que ha realizado reformas en iniciativas de facilitación del comercio

es Argentina. En el año 2018, se llevó adelante un intercambio público-privado
(Mesa Exportadora). Su objetivo era sustanciar intervenciones concretas, crista-
lizadas en proyectos específicos de un Plan de Desarrollo Exportador (Ministerio
de Producción y Trabajo de Argentina, 2019). Es interesante destacar que la inte-
racción del Gobierno fue no solo con el sector privado, sino también con organis-
mos multilaterales. En particular, destaca la misión de la Organización Mundial de
Aduanas (OMA) para dar recomendaciones sobre la implementación del Acuerdo
de Facilitación del Comercio de la OMC.
De todo este intercambio es posible identificar un conjunto de proyectos que se

llevaron adelante con distintos grados de avance. Primero, una serie de acciones
destinadas al perfeccionamiento de la VUCE: ampliación de la cobertura con in-
clusión de todos los trámites de gobierno; integración de las operaciones con la
Aduana de forma digital en el portal de la VUCE; mejora del buscador de trámites
en la Central de Información de Comercio Exterior (CICE), y avance de la digitali-
zación en la terminal de carga.
También se realizaron cambios en el programa Exporta Simple: ampliación de

la cobertura de operadores logísticos habilitados a prestar servicios dentro
del programa; cambios en el sistema de facturación para simplificar la ope-
ración, y eliminación del límite de peso. Una resolución relacionada, pero de
impacto más general, es la ampliación del valor máximo permitido para ex-
portar en el régimen de mensajería. En el comercio intrarregional, se destaca
la implementación de certificados de origen digitales en las transacciones con
Brasil y Uruguay.
24. Para más información sobre el estado actual de las VUCE en la región ver la nota informativa de CEPAL,
disponible en: https://www.cepal.org/es/notas/america-latina-caribe-paises-seleccionados-interoperabilidad-
vuce-pcs-existentes-1
25. En el caso de Uruguay, también se observa la misma tendencia.
Por otro lado, Argentina cuenta desde 2017 con un programa de operador eco-
nómico autorizado por el cual las empresas que reúnen los requisitos estableci-
dos en dicha normativa pueden acceder a beneficios para volver más eficiente
la gestión aduanera de sus operaciones de comercio exterior. La cobertura del
programa se amplió a las pequeñas y medianas empresas (pymes), disminuyen-
do los requisitos sobre el patrimonio. Esta acción se deriva de las recomenda-
ciones de la misión de la Organización Mundial de Aduanas. Cabe señalar que
toda la metodología de trabajo estaba basada en un mecanismo de seguimiento
en relación al avance de todos los proyectos identificados.
Otra experiencia interesante de aplicación de iniciativas de facilitación del co-

mercio es la de Tránsito Internacional de Mercancías (TIM) en Centroamérica
(OCDE y OMC, 2017a).26 El objetivo de esta iniciativa era simplificar documentos
y procedimientos. El TIM es un sistema digitalizado para las gestiones relativas
al manejo y control del tránsito de bienes, que incluye la creación de un con-
trol fronterizo unificado; la implementación tecnológica para interconectar las
entidades en el proceso para el rastreo transitorio aduanero; una moderniza-
ción del sistema mediante la cual se reemplazan los distintos formularios para
encapsular en uno solo la información de múltiples agencias (entre ellas las de
aduanas, migración y sanidad); y una cooperación más fuerte entre las agencias
regionales relacionadas.
En una primera evaluación para el caso de El Salvador, se verificó una reducción

del 27 % en los costos de entrega de mercancías, que condujo a que las expor-
taciones crecieran y alcanzaran USD 5.100 millones en 2013. Un 45 % de esas
exportaciones tenían como destino los países de la región (OCDE y OMC, 2017a).
Por otra parte, las exportaciones que utilizaron el TIM crecieron un 2,7 % más
que las exportaciones que utilizaron procesos estándares de tránsito. En 2013,
aproximadamente 2.300 exportadores realizaron más de 400.000 envíos para
vender 3.277 productos a casi 9.300 compradores. Otro de los resultados del
TIM es el Documento Único de Transporte (DUT), con el cual se presenta un solo
documento electrónico en la aduana más cercana.
Otra experiencia interesante aplicada en Centroamérica se refiere a la sim-

plificación y automatización del registro sanitario de productos comestibles
(OCDE y OMC, 2017c). Las empresas que buscan comercializar alimentos y
bebidas en esta subregión deben cumplir con los procedimientos de registro
sanitario. Si bien las regulaciones existentes exigen el reconocimiento de re-
gistros entre los países centroamericanos, los comerciantes aún deben viajar
a cada país para presentar la documentación requerida, lo que ralentiza el
ritmo y aumenta el costo del comercio regional. En respuesta a esta proble-
mática, Centroamérica se embarcó en un piloto para simplificar y automatizar
el registro sanitario de alimentos y bebidas procesados en la región. En 2016
fue lanzado un sistema regional digitalizado que facilita el reconocimiento de
dichos registros. El proyecto ya ha mejorado cinco procesos y reducido el
tiempo necesario para registrarse de cinco días a tres. Se espera que además
26. Este nuevo sistema de comercio de tránsito fue implementado a inicios de la década pasada y se aplica
al comercio de tránsito por carretera entre los países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá). Este régimen de tránsito se introdujo gradualmente en los corredores
comerciales de esa región.
disminuya el tiempo, el costo y la cantidad de documentos necesarios para

el registro sanitario, lo que contribuirá a la integración económica regional y a
acelerar el crecimiento.
Evaluaciones de impacto y lecciones de los casos
Más allá de la descripción de las reformas realizadas previamente, interesa Exporta Fácil en Perú
revisar la evidencia que existe a nivel micro sobre el impacto que estas han evidenció mayor experi
tenido siguiendo metodologías que aíslen el efecto de las políticas de facili- mentación, aprendizaje
tación del comercio de cualquier otro factor que pudiera afectar a los resul- y diversificación de
tados. En otras palabras, se busca tener algún indicio del efecto causal de las exportaciones con
las reformas. derrame incluso a empresas
no participantes.
Un estudio de la Unión Postal Universal (UPU) señala que, desde 2002 hasta 2008,
cerca de 10.000 empresas que nunca antes habían exportado pudieron acce-
der a mercados externos utilizando el servicio de Exporta Fácil en Brasil (Caron
y Ansón, 2008). El estudio también muestra que, en 2005, uno de cada diez
exportadores brasileños no habría podido enviar sus productos al exterior sin
este servicio. La UPU, patrocinadora del programa, señala en sus conclusio-
nes que el aumento significativo del volumen de las exportaciones postales ha
significado una mayor participación de las empresas brasileñas en el comercio
regional e internacional.
Carballo et al. (2016) realizan otra evaluación de Exporta Fácil para el caso del
Perú. Este mecanismo de exportación por vía postal implica tanto una simpli-
ficación de los procedimientos de exportación como la provisión de servicios
de intermediación. El estudio utiliza un conjunto de datos único que consta de
todo el universo de transacciones de exportación de Perú durante el período
1999-2014, incluidos los envíos regulares y los envíos postales. Los autores
concluyen que el nuevo modo de exportación se ha asociado con un aumen-
to y una mayor diversificación de las exportaciones regionales, tasas más al-
tas de entrada y salida, y más experimentación de exportación y aprendizaje,
tanto dentro de las empresas como entre ellas. Este instrumento les sirve a
las firmas para testar a bajo costo su ingreso en el mercado con nuevos pro-
ductos o su entrada en nuevos mercados. Además, se verifican efectos diná-
micos, en el sentido de que el ingreso de las empresas por esta modalidad
postal está relacionado con trayectorias posteriores exitosas de expansión.
Adicionalmente, se observan efectos derrame, incluso para las empresas que
no usan el instrumento.
El trabajo de Volpe Martincus et al. (2015) estudia los procedimientos adua-

neros en Uruguay, donde se usa un sistema de controles aleatorios, que asig-
nan canal verde o rojo en las inspecciones. El trabajo estima los efectos que
este procedimiento podría ocasionar en términos de demoras en las aduanas
y su impacto en las exportaciones de las empresas. Para ello, se utiliza un
conjunto de datos muy amplio, que consiste en el universo de las transac-
ciones de exportación de Uruguay durante el período 2002-2011, incluyendo
información precisa sobre el tiempo real que tardó cada una de ellas en pasar
por la aduana. Los autores constatan que las demoras relacionadas con los
procedimientos aduaneros tienen un impacto negativo y significativo en las
exportaciones de las empresas. En particular, un aumento del 10 % en los

retrasos aduaneros resulta en una disminución del 3,8 % en las exportacio-
nes. Este efecto proviene de los mayores costos para los exportadores, que,
en consecuencia, reducen sus ventas al exterior, así como para los compra-
dores, que parecen reducir su exposición a empresas cuyas entregas están
sujetas a estos cambios.
Informatizar las Laajaj et al. (2019) analizan los efectos de la informatización de las aduanas
importaciones generó sobre distintas variables asociadas con la producción de las empresas en
aumentos en el valor Colombia. La reforma ocurrió de manera secuencial en las diferentes aduanas
agregado, empleo y entre 2000 y 2005, lo que permitió utilizar una estrategia de triple diferencia.
productividad de empresas Esta consiste en comparar el cambio en las variables de resultado de las em-
importadoras colombianas. presas que estaban importando antes del inicio de la reforma con el de las
Menor corrupción, empresas que no importaban en ese periodo; lo mismo se hace para la posre-
tiempos de despacho e forma, y luego se calculan las diferencias entre esas dos comparaciones. El
incertidumbre explicaron trabajo encontró que la informatización de las importaciones generó un au-
parte de las mejoras. mento del 6 % en el valor agregado de las empresas, junto con los consiguien-
tes aumentos en el empleo, la productividad y la recaudación de impuestos
aduaneros. Como resultado, hubo ganadores (empresas importadoras) y per-
dedores (empresas no importadoras). La investigación de los mecanismos re-
vela, además, una reducción en los casos judiciales de corrupción en las adua-
nas tratadas, así como una reducción del tiempo necesario para el despacho
de aduanas y su imprevisibilidad.
En relación a la evaluación de la experiencia del TIM en Centroamérica, hay

información disponible que varía a nivel de empresa exportadora, producto,
destino y año, dependiendo de las rutas que utilizan las empresas para entre-
gar ciertos productos a determinados destinos. Carballo et al. (2018) se ba-
san en esta rica fuente de información, combinada con datos detallados de
exportación de El Salvador, para examinar el efecto de este nuevo régimen
de comercio de tránsito en el sector del transporte. En particular, se explora
el impacto en los cargos totales de flete y de seguros, así como estos cargos
calculados por valor exportado, por peso y por número de envíos. Según estos
autores, la introducción de una nueva política comercial de tránsito para las
exportaciones que se originan en El Salvador y cuyo destino son otros países
de Centroamérica, a la vez que aumenta las exportaciones, puede expandir la
demanda de servicios de transporte y flete, con lo que el efecto final sobre los
costos de flete y transporte puede no reducirse. Los resultados parecen con-
firmar esta hipótesis. Si bien la nueva política comercial de tránsito tiene com-
ponentes que aminoran los costos de transporte —como tiempos de entrega
más rápidos y un cruce fronterizo más confiable, que debería resultar en menos
equipo inactivo, menos horas de conducción y una mejor programación—, no
se encuentra evidencia de efectos sistemáticos de disminución de los costos
para el sector comercial en términos de tarifas de flete más bajas. En la mayoría
de los casos, los efectos del TIM sobre las tasas ad valorem y los cargos por
envío son nulos o, en todo caso, ligeramente positivos, aunque los efectos no
se estiman con precisión con los datos disponibles.
El Cuadro 3.1 resume el conjunto de las experiencias de implementación de

políticas de facilitación del comercio analizadas en este apartado, de las cua-
les se desprenden las siguientes lecciones. Un síndrome de la región es que,
si bien se registran muchas iniciativas en este campo, estas carecen de con- Las iniciativas de
tinuidad. Cambios de Gobierno, con o sin diferente orientación, afectan la facilitación del comercio
continuidad de programas que requieren tiempo de maduración para que sus requieren ser mantenidas
resultados fructifiquen. Mantener en el tiempo las iniciativas, generar siste- en el tiempo y generar
mas de información que permitan evaluarlas y modificarlas en función de las sistemas de información
evaluaciones, es una regla simple que está lejos de ser el estándar de la ges- que permitan evaluarlas.
tión en la mayoría de los programas de facilitación del comercio. Si bien hay
varias evaluaciones disponibles, algunas de las cuales fueron descriptas pre-
viamente, en muchos casos están alejadas de un sistema de decisiones gu-
bernamentales que permita retroalimentarse para optimizar la gestión de la
facilitación del comercio. El objetivo es que los controles asociados con los
instrumentos de facilitación del comercio se gestionen en un contexto donde
se busque agilizarlos y que no representen mayores costos para las operacio-
nes de comercio exterior.
Los sistemas de facilitación del comercio son intensivos en el uso de infor-

mación. Por lo tanto, tener sistemas de apoyo que mejoren la eficiencia en
la información es crucial. La digitalización de los procedimientos aduaneros
puede ser altamente beneficiosa para la economía y respalda la creciente
evidencia del alto impacto potencial del uso adecuado de las tecnologías de
la información para mejorar la eficiencia y combatir la corrupción en la admi-
nistración pública.
Las VUCE son un instrumento que están en el centro de las iniciativas de fa-
cilitación del comercio y la mayoría de los países de la región han avanzado
en su implementación. Sin embargo, al revisar el diseño y funcionamiento de
la mayoría de estas ventanillas en América Latina, se observa que su alcance
se limita a los trámites y procedimientos de comercio exterior, lo que ha sido
exitoso en la reducción de tiempos y costos para las empresas. Sin embargo,
el aporte directo de las VUCE a la internacionalización de las pymes ha sido
todavía limitado. Pese a que se han logrado grandes réditos con el enfoque
B2G (tramitología), se requiere un cambio profundo en la concepción de la
VUCE para convertirla en una pieza fundamental para la internacionalización
de las pymes. De hecho, como se discutió, en algunos países las VUCE se
están convirtiendo en plataformas que van más allá de los trámites aduaneros,
ofreciendo servicios de asesoramiento de mercado, acceso a financiamiento y
otros instrumentos del tipo B2B.
Las reformas de facilitación del comercio integradas en programas más am-

plios, que incluyen al sector del transporte y la logística, son más ricas y tienen
más impactos, lo cual permite aprovechar todo el potencial de las políticas
de facilitación del comercio. 27 Sin embargo, diseñar estos programas es más
complejo, dado que requiere un análisis más detallado de las múltiples interco-
nexiones que se establecen.
27. Ver Moïsé y Sorescu (2013).

Cuadro 3.1
Experiencias seleccionadas de facilitación del comercio en América Latina
Programa País Inicio Cobertura Instrumento Institución local Organismo Financiador Fuente
ejecutora multilateral utilizada
promotor
Ministerio de OCDE y OMC

BID, CAF y
Brasil 2001 Comunicaciones (2017b) y Caron
FONPLATA
de Brasil y Ansón (2008)
Prom Perú, SUNAT BID, CAF, OCDE y OMC

Perú 2007 FONPLATA y (2017b) y Carballo
y Serpost/a
Banco Mundial et al. (2016)
Ministerio de
Producción, Comercio Carballo et al.
Ecuador 2011 Exterior, Inversiones (2016)
y Pesca y otros/b Unión Postal
Régimen de exportación Universal (UPU)
postal que implica tanto
Ministerio de e Iniciativa para
la simplificación de
Colombia 2011 Mipymes a y la Integración de
Exporta Fácil procedimientos de Comercio, Industria BID, CAF y
nivel nacional los Turismo y otros /c
la Infraestructura FONPLATA
exportación como la Regional
provisión de servicios OCDE y OMC
Ministerio de Suramericana
de intermediación (2017b)
Economía y Finanzas, (IIRSA)
Uruguay 2009 Correo Uruguayo,
Dirección Nacional
de Aduanas y otros/d
Banco de
Ministerio de Inversión y
Argentina Producción y Comercio
(denominado 2017 Administración Exterior (BICE) Palmieri (2018)
Exporta Federal de Ingresos y Banco de la
Simple) Públicos Nación Argentina
(BNA)
VUCE, Sistema Nacional

de Inspecciones
No Intrusivas, Plan
Construcción Ministerio Coordinador OCDE y
Estratégico de
de la política de la Producción, OMC (2017) y
Ecuador 2010 Nacional Desarrollo de Sector BID CAF y BID
nacional Empleo Montanez et al.
Transporte Terrestre
logística (PNL) y Competitividad (2015)
e implementación de
políticas de puertos y
aeropuertos
Secretaria de
Integración
TIM para la simplificación OCDE y OMC
Económica
Tránsito y Centroamérica 2011- de documentos y (2017a) y
Regional Centroamericana SIECA BID
transporte 2013 procedimientos de Carballo et al.
(SIECA) y autoridades
exportación (2018)
nacionales
especializadas
Automatización de datos Autoridades Grupo Banco

Alimentos para mejorar el registro Mundial, USAID y OCDE y OMC
Centroamérica Centroamérica 2016 Regional nacionales SIECA
sanitario e impulsar el (2017a)
especializadas FIAS/e
comercio regional
Ministerio de
Perfeccionamiento OCDE y OMC
VUCE Perú 2015 Nacional Comercio Exterior BID/f BID
de VUCE (2017b)
y Turismo
Ministerio de
Perfeccionamiento Ministerio de Organización
Mesa 2017- Gobierno Producción
Argentina Nacional de VUCE y Producción Mundial de
Exportadora 2018 nacional y Trabajo de
Exporta Simple y Trabajo Aduanas Argentina (2019)
Apoyo a Pymes en sector

Nacional Pymes del OCDE y OMC
Apoyo pymes Colombia 2017 de exportacion de flores. Sector público CBI/h
(pymes) proyecto TFF (2017)
Proyecto TFF/g
Notas: Los programas de Exporta Fácil en Brasil y Perú, de Tránsito y transporte de Centroamérica y de VUCE en Perú, cuentan con evaluación técnica.
a/ Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo (Prom Perú), Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria
(SUNAT), y Servicios Postales del Perú (Serpost)
b/ Nacional de Aduana del Ecuador, Correos del Ecuador
c/ Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Departamento Nacional de Planeación, Correos, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
d/ Ministerio de Industria, Energía y Minería y Uruguay XXI (Promoción de inversiones y exportaciones)
e/ Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) y Grupo de Servicios de Asesoramiento sobre el Clima
de Inversiones (FIAS, por sus siglas en inglés)/e
f/ En el contexto de un programa para varios países de América Latina
g/ Flores tropicales, follaje y hortensias (TFF, por sus siglas en inglés)
h/ Centro de Promoción de Importaciones de países en desarrollo (CBI, por sus siglas en inglés)
Fuente: Elaboración propia con base en los documentos aclarados en la última columna.
Rol de los acuerdos
Las medidas de facilitación del comercio típicamente se aplican sobre bases no La iniciativa de ayuda
discriminatorias. La mayoría de las experiencias de implementación de nuevos para el comercio puede
instrumentos reseñados al comienzo del capítulo se refieren a iniciativas que los ser una herramienta
países adoptaron unilateralmente. Esto es, reformas y cambios promovidos por un de gran utilidad para
Gobierno en funciones, sin ninguna contrapartida de reciprocidad de un socio la implementación de
comercial. Sin embargo, los acuerdos comerciales cumplieron un rol fundamental medidas de facilitación
en la dinamización de este proceso. En primer lugar, el Acuerdo de Facilitación del del comercio en los
Comercio (AFC) de la OMC estableció un marco estandarizado para desarrollar países de la región.
iniciativas de facilitación en las 11 dimensiones antes mencionadas (ver el su-
bapartado «Análisis comparado de la situación en América Latina»).28 Según la
OMC (2015b), las estimaciones muestran que la implementación completa del AFC
podría reducir los costos comerciales en un promedio del 14,3 % e impulsar el
comercio mundial en hasta USD 1 billón por año, con las mayores ganancias en los
países más pobres. El AFC de la OMC abarca disciplinas y disposiciones en varias
dimensiones:
⚫ Agilización del movimiento, retiro y despacho de mercancías.
⚫ Cooperación efectiva entre las autoridades aduaneras y otras autoridades com-

petentes en facilitación del comercio con vistas a la simplificación y digitaliza-
ción de trámites.
⚫ Cumplimiento de los procedimientos aduaneros.
⚫ Asistencia técnica y creación de capacidad en facilitación del comercio.
En relación a la asistencia técnica y la creación de capacidades, en el caso de los

países en desarrollo, se promovió la Iniciativa de Ayuda para el Comercio. Su pro-
pósito es apoyar el acceso de los países en desarrollo a los mercados, colaboran-
do en la articulación, comunicación e integración de los objetivos relacionados con
el comercio, y que los donantes se alineen con ellos. Una de las principales orien-
taciones que tuvo el programa a partir del AFC fue apoyar el financiamiento de
proyectos que promovieran la facilitación del comercio y estuvieran en consonan-
cia con las directivas de lo estipulado en el tratado. El uso de este instrumento es
altamente recomendable para los países de la región, dado que permite relajar la
restricción de presupuesto para incorporar innovaciones y, al mismo tiempo, acce-
der a asistencia técnica en apoyo a los procesos de perfeccionamiento y reforma.
En la OMC se usa la definición más restrictiva de la facilitación del comercio, en-

tendida como la reducción de los costos del comercio asociados a la simplifi-
cación de procedimientos de frontera. Eso no significa que estén ausentes los
otros componentes asociados con disciplinas que abarcan también los clásicos
asuntos de las barreras no arancelarias (BNA), como, por ejemplo, las licencias no
automáticas para importar, las cuotas, el régimen antidumping, etc. La presencia
de estas otras barreras sigue predominando en aquellos ambientes nacionales y
28. Los países miembros de la OMC concluyeron en la Conferencia Ministerial de Bali de 2013 las negociaciones
relativas al importante AFC que entró en vigor el 22 de febrero de 2017 tras su ratificación por dos tercios de los
signatarios. Ver https://www.wto.org/spanish/tratop_s/tradfa_s/tradfa_s.htm
regionales más proteccionistas y, en estos casos, queda mucha tarea por hacer.
Esto se traduce en más transparencia en la política comercial y la eliminación de
obstáculos opacos al comercio.
Las jurisdicciones nacionales que consolidaron un equilibrio de economía política

hacia la apertura comercial adoptaron una postura más estricta en relación con
la facilitación del comercio. Esta queda definida por la mejora de la tecnología de
gestión en la frontera, con el objetivo de reducir tiempos y costos.
En el Cuadro 3.2 se resumen algunos de los principales acuerdos plurilaterales

que incluyen referencias a la facilitación del comercio. La lista abarca tanto acuer-
dos propios de los países de América Latina, como acuerdos con terceros, ajenos
a la región, y son de tipo plurilateral (más de dos miembros). También se incluyó el
AFC de la OMC, tras el cual, la inclusión de estos capítulos sobre facilitación del
comercio en los acuerdos plurilaterales se hizo más usual, lo que marca otro ejem-
plo de complementariedad entre el regionalismo y el multilateralismo.
Cuadro 3.2
Acuerdos de comercio preferenciales multilaterales y plurilaterales con participación de países
de América Latina
Acuerdo Miembros Fecha Nombre Artículos Operador VUCE Interoperabilidad

económico
autorizado
(OEA)
CAFTA-DR Centroamérica, Estados Firma: 2004 Administración aduanera 12 NO NO NO

Unidos y República Vigencia: 2006 y facilitación del comercio
Dominicana (capítulo 5 del CAFTA-DR)
Comunidad Bolivia, Colombia, Firma: 2012 Resolución 1467 Plan 4 Implementa Implementa Promueve
Andina (CAN) Ecuador y Perú Vigencia: 2012 Estratégico de la Comunidad
Andina sobre Facilitación del
Comercio en Materia Aduanera
Acuerdo entre Miembros de la UE y Firma: 2012 Aduanas y faciitación 8 NO NO NO

Centroamérica y Centroamérica (Costa Vigencia: 2013 del comercio (capítulo 3)
la Unión Europea Rica, El Salvador,
(AACUE) Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Panamá)
OMC 127 miembros. La lista de Firma: 2014 Acuerdo sobre facilitación 24 Promueve Promueve NO
países en «OMC-TF» Vigencia: 2017 del comercio
Alianza del Chile, Colombia, México Firma: 2014 Facilitación del comercio 24 Implementa Implementa Implementa
Pacífico y Perú Vigencia: 2016 y cooperación aduanera
(capítulo 5 AP)
Alianza Australia, Brunei Firma: 2018 Administración aduanera 12 NO NO NO

Transpacífico Darussalam, Canadá, Vigencia: 2018 y facilitación del comercio
(TPP11) Chile, Japón, Malasia, (capítulo 5)
México, Nueva Zelanda,
Perú, Singapur y Vietnam
T-MEC Canadá, Estados Unidos Firma: 2018 Administración aduanera 24 Implementa Implementa Promueve
y México Vigencia: 2020 y facilitación del comercio
(capítulo 7)
Mercosur Argentina, Brasil, Firma: 2019 Acuerdo sobre Facilitación 21 Promueve Promueve Promueve
Paraguay y Uruguay Vigencia: del Comercio del Mercosur
pendiente
Fuente: Elaboración propia con base en información de los acuerdos comerciales recopilados por el Sistema de Información sobre Comercio Exterior de
la Organización de los Estados Americanos (2021).
En los acuerdos de facilitación, se destaca el uso de tres instrumentos: el operador Los acuerdos de
económico autorizado, la VUCE, y la interoperabilidad de bases de datos sobre comercio pueden
registros aduaneros y las VUCE a nivel regional. Mientras los dos primeros son de promover la aplicación
aplicación nacional y se refieren en última instancia a la capacidad unilateral de de ciertas medidas de
establecerlos, el último implica necesariamente estar inserto en un acuerdo mayor. facilitación del comercio
En este sentido, tiene la originalidad de contener un requisito de reciprocidad y un como la interoperabilidad
efecto que deja de ser sobre las bases de NMF, e implica una facilitación del co- de los registros aduaneros
mercio que reduce costos, particularmente dentro de acuerdos de comercio pre- con las VUCE.
ferenciales. En el conjunto de casos revisados, el único que implica la implemen-
tación de la interoperabilidad de las VUCE es la Alianza del Pacífico. El T-MEC y el
Mercosur plantean el objetivo, pero solo a nivel de la promoción, sin un compromi-
so explícito de implementación. En el caso del Mercosur, además de incluir los
aspectos tradicionales de la facilitación del comercio, contempla disciplinar las
barreras no arancelarias más convencionales con el propósito de hacer más trans-
parente la política comercial. En el ejemplo anterior, esto se traduce en la elimina-
ción de la tasa consular en Uruguay y la tasa estadística en Argentina, que, en los
hechos, actúan como aranceles a las importaciones.
Por último, los proyectos regionales de facilitación del comercio presentan pecu-
liaridades que deben tenerse en cuenta a la hora de su implementación y pers-
pectiva de éxito: i) la revisión y la coordinación entre los países consume tiempo y
este debe ser asignado; ii) de manera similar, al construir sistemas regionales, es
importante considerar gastos inesperados debido al tiempo extra necesario para
finalizar las negociaciones entre los países; iii) los lanzamientos públicos aceleran
las reformas y obligan a las agencias públicas a comprometerse con el proceso;
y iv) la participación del sector privado ayuda a asegurar compromisos políticos.
Impactos de la tecnología en los procesos

de facilitación del comercio
La digitalización de documentos es un primer paso en un proceso donde el uso y

apertura de datos y las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones
(TIC) revolucionan los procesos de facilitación del comercio. Este incremento en la in-
tensidad de uso de las TIC y el consiguiente aumento de la digitalización de los proce-
dimientos y la aplicación de las regulaciones plantean al menos dos desafíos distintos:
1. Asegurar la consistencia de los distintos marcos regulatorios que se han ido

superponiendo a lo largo del tiempo. Frecuentemente estos no guardan una
coherencia global, ya que típicamente cada una de las regulaciones ha sido
desarrollada de manera aislada.
2. Garantizar la congruencia de los procesos. Antes de proceder al proceso de

digitalización, se debería revisar la simplificación de los trámites y comprobar
si cumplen con el propósito para el cual fueron creados. Consistencia, armo-
nización y redundancia son aspectos que se deben considerar; es decir, llevar
adelante una estrategia de reingeniería de procesos.
La digitalización mejora la eficiencia de los trámites al hacer más riguroso el flujo

de la información. Otra ventaja es que minimiza los errores que puede generar el
manejo de trámites en papel.
Esta dinámica afecta de forma particular a todo lo referido a la facilitación del

comercio y la armonización regulatoria de los servicios asociados al comercio
internacional. Tanto la facilitación como la armonización regulatoria relativa al
comercio de servicios conexos demandan un uso y procesamiento intensivo de
información. El tiempo requerido y los obstáculos que se deben sortear depen-
den de la eficiencia con la que se realiza la gestión de la información. Una gestión
más eficiente de la información permite mejorar no solo los costos del comercio,
sino también las decisiones que se toman a nivel público y privado. Adecuados
sistemas de gestión de la información deberían contener mecanismos que per-
mitan transitar una senda de perfeccionamiento y mejora continua de los proce-
dimientos y trámites.
En un reciente trabajo sobre un conjunto de países del Cono Sur, se releva

información cualitativa y cuantitativa sobre las condiciones de operación de
la infraestructura de exportaciones (puertos, aeropuertos y pasos fronteri-
zos) y las condiciones de facilitación del comercio en los nodos de salida de
la mercadería. Esto último implicó evaluar el desempeño de los organismos
aduaneros y otros ámbitos de control. Para ello, se realizó una encuesta en
cinco países (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), cubriendo 105
empresas exportadoras y 14 operadores y expertos en logística. Las res-
puestas indican avances positivos en la simplificación de las formalidades
aplicables al comercio. Sin embargo, los encuestados señalan la necesidad
de incorporar soluciones tecnológicas que faciliten el comercio sin papeles,
como el intercambio electrónico transfronterizo de certificados de origen, sa-
nitarios y fitosanitarios, y la solicitud electrónica de reembolsos aduaneros.
Este mejor funcionamiento ayudaría, a su vez, a dar mayor transparencia a las
operaciones (FIEL, 2021).
En el contexto del comercio asociado a cadenas globales y la fragmentación de

la producción, la tecnología de la información podría resolver algunos de los retos
más importantes que enfrenta este tipo de estrategia productiva:
1. Tiempo entre la realización de un pedido (firma del contrato) y su ejecución,

con la distribución del producto demandado (ejecución del contrato).
2. Imperfección en la obligatoriedad de los contratos en ambientes internaciona-

les que involucran varias jurisdicciones nacionales distintas.
3. Riesgo e interdependencia mutua entre ofertantes y demandantes
Todos estos aspectos se resumen en la necesidad de una accesibilidad confiable

y oportuna de la información. Una forma de superar estos obstáculos es a través
del control y propiedad empresarial a lo largo de los segmentos de una cadena de
valor. En otras palabras, la organización empresarial de una cadena de valor que
define cómo se toman las decisiones sobre el control, cuánto se terceriza a un
proveedor y cuántos segmentos serán de propiedad dentro de una misma organi-
zación empresarial (Antràs y Chor, 2013).
La transformación digital (datos + tecnología) cumple un rol fundamental en la

eliminación de los potenciales obstáculos derivados de los nuevos exigentes re-
quisitos que se deben cumplir. La profundización de la interoperabilidad entre
las agencias nacionales e internacionales responsables de la regulación es una

necesidad cada vez mayor de las nuevas relaciones comerciales. La interope-
rabilidad tiene varias dimensiones nacional-internacional y pública-privada. Los
cambios tecnológicos han permitido alcanzar niveles de comunicación y pro-
cesamiento digital que pueden abarcar y gestionar todas estas dimensiones si-
multáneamente y, de esta forma, satisfacer mejor los requisitos de las nuevas
relaciones comerciales.
Un paso es avanzar en el desarrollo del instrumento de la ventanilla única con

todos los procedimientos digitalizados. Este se ve simplificado cuando ya existen
desarrollos previos en las partes que han ido recorriendo el proceso de digitaliza-
ción. Dicho proceso se ve favorecido si los segmentos regulatorios que han logra-
do avanzar primero lo hacen en una perspectiva modular. En la región, se observa
una generalización del uso de instrumentos de ventanilla única para concentrar y
despachar trámites en un cierto ámbito. Menos frecuente es la interoperabilidad
de estas ventanillas y que estas crucen fronteras. En los temas comerciales, se
destaca el potencial de desarrollar la interoperabilidad entre ventanillas únicas de
comercio exterior (Trade SW), comercio electrónico (e-trade) sistema de informa-
ción de la comunidad portuaria (Port Community System, PCS), ventanilla única
marítima (Maritime SW) y transporte de carga aéreo (e-freight). Así se destaca en
la recomendación número 36 del Centro de las Naciones Unidas de Facilitación de
Procedimientos y Prácticas de Administración, Comercio y Transporte (CEFACT-
ONU, 2017).29
Toda esta dinámica establece los fundamentos para la aplicación de nuevas tec-
nologías disruptivas en la gestión de la información, en la aplicación de las regula-
ciones y en la toma de decisiones, tanto a nivel público como privado. Por ejemplo,
dentro de las denominadas tecnologías de libro mayor distribuido (DLT, por sus
siglas en inglés) la más difundida en la actualidad es la de cadena de bloques
(blockchain), pero existen otras aplicaciones asociadas a cadenas productivas y al
comercio, el transporte y la logística.30
Chang et al. (2020) presentan varios ejemplos de aplicación de blockchain. Por un

lado, se encuentran los casos relacionados con la gestión de cadenas de ofertas
(supply chain) sectoriales para los alimentos, productos farmacéuticos y electró-
nicos. Luego están aquellos asociados al comercio, el transporte y la logística, los
cuales se resumen en el Recuadro 3.3.
29. El CEFACT (por sus siglas en inglés) es un organismo subsidiario de la Comisión Económica para Europa
(CEPE) encargado de formular recomendaciones para la facilitación del comercio y los estándares de negocios
electrónicos. Tiene una membresía global de expertos de organizaciones intergubernamentales, autoridades
gubernamentales y de la comunidad empresarial. Hasta ahora, ha producido 43 recomendaciones sobre cómo
conducir el proceso de transformación digital en el campo de la facilitación del comercio. Ver https://unece.org/
trade/uncefact/tf_recommendations.
30. Como sostiene Ganne (2018), una cadena de bloques es un registro descentralizado, distribuido o
«libro mayor» de transacciones en el que estas se almacenan de forma permanente y casi inalterable
utilizando técnicas criptográficas. A diferencia de las bases de datos tradicionales, que son administradas
por una entidad central, las cadenas de bloques se basan en una red punto a punto que ninguna parte
puede controlar. La autenticación de transacciones se logra a través de medios criptográficos y un
«protocolo de consenso» matemático que determina las reglas por las que se actualiza el libro mayor, lo
que permite a los participantes sin confianza particular entre sí colaborar sin tener que confiar en un solo
tercero de confianza.
En general, las plataformas digitales permiten a múltiples participantes comer-

ciales y socios compartir información de forma segura y colaborar estableciendo
una única vista compartida de una transacción, sin comprometer detalles, priva-
cidad ni confidencialidad. Varias partes pueden interactuar entre sí, accediendo
a datos y documentos de envío en tiempo real. Existen distintos ejemplos a nivel
internacional de empresas que ofertan servicios orientados a la construcción de
plataformas de transporte, logística y facilitación del comercio con el propósito
de vincularlas en una red. No todas ellas están basadas en la tecnología de
blockchain; existen muchas otras alternativas y empresas en el mercado que
ofrecen productos distintos.
Este cambio tecnológico en curso tiene efectos sobre los fundamentos de la cons-
trucción de cadenas globales de valor, dado que permiten construir confianza y
seguridad en el intercambio de información, que según Antràs y Chor (2013) son
uno de los componentes fundamentales de este tipo de estructuras.
Recuadro 3.3
Ejemplos de cadenas de bloque asociados al comercio, el transporte
y la logística
El puerto de Amberes, en colaboración con una empresa privada especializada en la aplicación de estas tec-
nologías a la gestión portuaria (T-Mining),a desarrolló una plataforma que mejora la seguridad y la eficiencia
de dos funciones fundamentales: la liberación de contenedores y el flujo de documentos.
Con respecto al transporte internacional, la empresa transportadora de contenedores Maersk desarrolló con
IBM la plataforma TradeLens.b Esta tecnología se aplica desde 2018 al transporte marítimo y a lo largo de
toda la cadena de suministro, de extremo a extremo.
Vinculado a los servicios de logística y fletes, un consorcio de empresas privadas manufactureras, consulto-
ría, transporte y logística de transporte (AB InBev, Accenture, APL, Kuehne y Nagel) trabaja con una autoridad
aduanera europea para probar una nueva solución de cadena de bloques.c
Además, está Blockchain in Transport Alliance (BiTA), un consorcio de empresas de transporte y logística que
produce estándares y promueve la adopción de esta tecnología en este campo.d Su membresía es abierta y
la integran las principales empresas mundiales del sector.
Por último, la empresa UPS ha solicitado una patente que emplea la cadena de bloques para optimizar el
envío de paquetes a través de una red de mensajería internacional, en la que participan varios operadores.e
a. Ver https://t-mining.be/
b. Ver https://www.tradelens.com/c
c. Ver https://www.accenture.com/us-en/insights/blockchain-index
d. Ver https://www.bita.studio/).
e. De acuerdo con la descripción de Chang et al. (2020), el sistema diseñado puede determinar automáticamente una ruta basada en las ofertas
de servicio de una red de proveedores una vez que el paquete se escanea en una instalación de embalaje. A medida que el paquete se traslada a
su destino, la solución de blockchain registra toda la información sobre el envío y verifica si todos los proveedores de servicios cumplen con las
obligaciones de sus respectivas ofertas. El sistema utiliza además contratos inteligentes para pagar a varias partes dentro de la red de servicio postal
una vez que cumplen con sus obligaciones.
Como se expuso en los subapartados previos, América Latina tiene desarrollos

parciales en este campo de la digitalización y la construcción de plataformas diri-
gidas a la interoperabilidad. Las VUCE han avanzado en la región y, en unos pocos
casos, hacia la interoperabilidad (Alianza del Pacífico). Existen algunas platafor-
mas multinacionales, como la TIM en Centroamérica, pero no se observan los
otros desarrollos reseñados en otras partes del mundo. Se trata de un fenómeno
muy reciente que tendrá un impacto en el futuro. La capacidad de los países de
atraer etapas de los procesos productivos actualmente fragmentadas, es decir,
de aumentar su participación en las cadenas globales de valor, estará también
condicionada por la velocidad con la que la región pueda desarrollar o adoptar
estas nuevas tecnologías de conectividad y gestión de la información asociada al
comercio, el transporte y la logística.
Claves para promover la facilitación

del comercio en América Latina
1 Una vez que se han reducido los aranceles y 5 América Latina está todavía rezagada en la
otras barreras no arancelarias, cobra mayor mayoría de los indicadores de facilitación
relevancia y centralidad la facilitación del del comercio respecto a regiones más
comercio en la política comercial, ya que desarrolladas. Al mismo tiempo, incluso
los trámites aduaneros y las regulaciones dentro de la región, el nivel de avance es
en frontera pasan a representar una parte heterogéneo, tanto a nivel de acuerdos
importante de los costos totales del comercio. comerciales como a nivel de países.
2 En general, las medidas de liberalización 6 De acuerdo con el índice de facilitación del

relacionadas con la facilitación del comercio comercio de la OCDE, el valor promedio
son de tipo no discriminatorio, esto es, obtenido para los acuerdos plurilaterales de
afectan por igual a todas las exportaciones e la región, como lo son el Mercado Común de
importaciones independientemente del origen Centro América, la Alianza de Pacífico y el
o destino de las mismas. Mercado Común del Sur, muestra que estos
bloques subregionales presentan indicadores
3 Las medidas de facilitación del comercio más bajos en todas las dimensiones. Se
constituyen un requisito indispensable para destaca el atraso en las dimensiones
una participación dinámica en cadenas institucionales referidas a gobernanza e
globales y regionales de valor. Estos flujos imparcialidad, cooperación con las agencias
comerciales demandan no solo la reducción fronterizas y disponibilidad de información.
de los costos asociados con trámites y
requisitos aduaneros, sino mayor certidumbre 7 Los tiempos y costos en frontera muestran un
en los tiempos de entrega de las mercaderías. claro rezago de los acuerdos plurilaterales de
Al tratarse mayoritariamente de intercambio de la región respecto a otros acuerdos, como el
insumos, que están conectados en distintas de la Unión Europea. Por ejemplo, los tiempos
etapas del proceso productivo, se requieren en frontera son entre 7 y 9 veces más altos en
no solo altos estándares de calidad, sino América Latina que en Europa. Sin embargo,
también contar con ellos oportunamente. dentro de la región existe heterogeneidad, con
países como El Salvador, México, Panamá o
4 La facilitación del comercio ofrece República Dominicana, con un desempeño
instrumentos novedosos asociados con el satisfactorio, mientras que países como
uso de la tecnología y la digitalización para Argentina, Bolivia o Colombia presentan
efectuar operaciones de comercio exterior retrasos significativos.
de forma eficiente y a bajo costo. Entre ellos
están las ventanillas únicas de comercio 8 La evidencia empírica proveniente de la
exterior o el intercambio electrónico de datos estimación de modelos cuantitativos sobre
(p. ej., reconocimiento mutuo de certificados los determinantes del comercio bilateral
digitales de cumplimiento de requisitos confirma el impacto negativo de las variables
fitosanitarios). de facilitación del comercio (por ejemplo, el
costo de la documentación requerida en las
operaciones de comercio exterior)
9 La facilitación del comercio también afecta 11 Si bien los países implementaron de manera
el comercio de servicios, pero, en este caso, unilateral muchas iniciativas de facilitación
los instrumentos son de tipo regulatorio. Los del comercio, los acuerdos comerciales
niveles de restricción al comercio de servicios existentes pueden constituirse en un
en transporte y mensajería son más altos en elemento dinamizador de los procesos de
la región que el promedio de la OCDE. En apertura comercial y se espera que continúen
cuanto a los servicios logísticos, los niveles cumpliendo con este rol. El ejemplo de la
de restricción son menores que en el rubro interoperabilidad de la ventanillas únicas de
anterior, pero todavía muestran cierto rezago comercio exterior en el caso de la Alianza del
respecto a la OCDE. Mayores esfuerzos para Pacífico, es uno de los que se conocen de
recabar información en todos los países de este tipo de colaboración.
América Latina proporcionarían un insumo
crítico para el diseño y el perfeccionamiento 12 El apoyo de la cooperación internacional
de las regulaciones en estos campos. a través del programa de Ayuda para el
Comercio de la OMC puede constituir
10 Distintos países de la región implementaron una herramienta muy útil que facilite la
instrumentos de facilitación del comercio. El implementación de medidas de facilitación
programa Exporta Fácil se utilizó en Brasil, del comercio, tanto en la etapa de diseño
Colombia, Uruguay, Ecuador, Chile, Argentina como en su implementación. Estos programas
y Venezuela, entre otros. Las ventanillas de la OMC pueden integrar intervenciones
únicas de comercio exterior (VUCE) se que abarcan el transporte, la logística y los
implementaron en la mayoría de los países trámites aduaneros y en frontera. Este enfoque
de la región, siendo casos destacados sistémico debe estructurarse sobre bases
los de Costa Rica y Perú. Finalmente, otro modulares de forma de poder secuenciar su
instrumento que se implementó fue el Tránsito desarrollo.
Internacional de Mercancías en América
Central. El uso de estos instrumentos se
ha traducido en menores costos y mayores
niveles de exportaciones e importaciones
Apéndice
Cuadro A 3.1
Dimensiones del índice de facilitación del comercio de la OCDE
Procedimientos
Procedimientos
Automatización
de información
comunidad del
con la agencia
con la agencia
Disponibilidad
Gobernanza e
imparcialidad
Resoluciones
Comisiones y
Participación
Cooperación
Cooperación
Documentos
de apelación
anticipadas
fronteriza
fronteriza
comercio
externa
interna
gastos
de la
Costa Rica 1,60 1,57 2,00 1,67 1,71 1,33 1,85 1,57 1,09 1,36 1,44
El Salvador 1,48 1,25 1,50 1,11 1,92 1,13 1,80 1,67 1,00 0,91 1,67
Guatemala 1,25 1,25 1,57 1,56 1,62 1,44 0,92 1,58 0,46 0,64 1,44
Honduras 0,86 0,43 1,67 1,56 1,23 0,88 1,30 0,96 0,36 0,55 0,83
Nicaragua 1,10 1,83 2,00 1,56 1,75 1,13 1,33 1,41 0,55 0,73 1,13
Panamá 1,70 1,29 1,14 1,22 1,77 1,75 1,42 1,69 0,82 1,09 1,89
MCCA 1,33 1,27 1,65 1,45 1,67 1,28 1,44 1,48 0,71 0,88 1,40
Argentina 1,43 1,43 1,71 1,63 1,77 1,13 1,46 1,65 1,30 1,18 1,56
Brasil 1,57 1,38 1,64 1,50 1,85 1,78 1,46 1,61 0,91 1,09 1,89
Paraguay 0,91 0,86 2,00 1,44 1,00 1,25 0,85 1,46 0,91 0,82 1,33
Uruguay 1,81 1,71 1,46 1,22 2,00 1,38 1,69 1,43 0,91 1,09 1,67
Mercosur 1,43 1,35 1,70 1,45 1,66 1,39 1,37 1,54 1,01 1,05 1,61
Chile 1,70 1,63 1,36 1,39 1,93 1,38 1,77 1,70 0,91 1,36 2,00
Colombia 1,75 1,71 1,67 1,44 1,85 1,38 1,77 1,33 1,18 1,00 1,89
México 1,24 1,63 1,50 1,00 1,77 1,50 1,92 1,60 1,46 1,55 1,89
Perú 1,76 1,57 1,71 1,38 1,85 1,75 1,23 1,52 1,00 0,82 1,89
Alianza del Pacífico 1,61 1,64 1,56 1,30 1,85 1,50 1,67 1,54 1,14 1,18 1,92
Asean+5 1,49 1,52 1,67 1,57 1,65 1,41 1,39 1,51 1,17 1,10 1,61
EE. UU.+Canadá 1,68 1,80 1,67 1,47 1,83 1,71 1,82 1,68 1,64 1,58 1,96
Unión Europea 1,72 1,77 1,90 1,63 1,86 1,80 1,71 1,68 1,37 1,67 1,88
Notas: Se presentan los valores de los 11 indicadores de facilitación del comercio de la OCDE en el año 2019, por grupos de países y desagregado para los
acuerdos de América Latina. Estos indicadores toman valores de 0 a 2, donde 2 corresponde al mejor rendimiento que se puede alcanzar. Los detalles sobre
los países incluidos en Asean+5 y la Unión Europea se pueden consultar en el Apéndice (p. 156).
Cuadro A 3.2
Tiempo y costo para operaciones de comercio exterior
Frontera (horas)
Frontera (horas)
Frontera (USD)
Frontera (USD)
Documentos
Documentos
Documentos
Documentos
Tiempo para
Tiempo para
Tiempo para
Tiempo para
Costo para
Costo para
Costo para
Costo para
importar:
importar:
importar:
importar:
exportar:
exportar:
exportar:
exportar:
(horas)
(horas)
(USD)
(USD)
Costa Rica 24 26 20 80 80 75 450 500
El Salvador 9 13 24 36 50 67 128 128
Guatemala 48 32 36 72 105 37 310 405
Honduras 48 72 108 96 80 70 601 483
Nicaragua 48 16 72 72 47 86 240 400
Panamá 6 6 24 24 60 50 270 490
MCCA 31 28 47 63 70 64 333 401
Argentina 25 166 21 60 60 120 150 1,200
Brasil 12 24 49 30 226 107 862 375
Paraguay 24 36 120 24 120 135 815 500
Uruguay 24 48 96 6 231 285 1,038 500
Mercosur 21 69 72 30 159 162 716 644
Chile 24 36 60 54 50 50 290 290
Colombia 48 64 112 112 90 50 630 545
México 8 18 20 44 60 100 400 450
Perú 24 48 48 72 50 80 630 700
Alianza del Pacífico 26 41 60 71 63 70 488 496
Asean+5 46 46 46 56 102 96 322 347
EE. UU.+Canadá 1 4 2 2 108 131 171 173
Unión Europea 2 1 8 2 17 4 87 29
Notas: Se presentan los tiempos y costos para importar y exportar una operación estándar de comercio exterior, por grupos de países y desagregado para
los acuerdos de América Latina. Para el caso de la importación, la operación está basada en 15 tn. de autopartes importadas por el socio comercial más
relevante de dicho sector. Para el caso de la exportación, la operación está basada en la exportación del producto con mayor ventaja comparativa hacia su
socio comercial más relevante de dicho sector. Los detalles sobre los países incluidos en Asean+5 y la Unión Europea se pueden consultar en el Apéndice
(p. 157).
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Doing Business (Banco Mundial, 2020b).
Aclaraciones del Gráfico 3.1, Gráfico 3.2 y Cuadro A 3.1
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre el índice de

facilitación del comercio de la OCDE para el año 2019:
Asean+5: Australia, Birmania, Brunéi, Camboya, China, Corea del Sur, Filipinas,
Indonesia, Japón, Laos, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia y Vietnam.
MCCA: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Unión Europea: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca,

Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda,
Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino
Además, también se clasificaron los países y territorios en función de su nivel de

ingreso, de acuerdo con el criterio del Banco Mundial (2021e):
Ingreso bajo: Burundi, Burkina Faso, Chad, Etiopía, Gambia, Liberia, Madagascar,
Malawi, Mali, Mozambique, Níger, República Centroafricana, República
Democrática de Congo, Ruanda, Sudán, Sierra Leona, Tayikistán, Togo, Uganda
y Yemen.
Ingreso medio bajo: Argelia, Angola, Benín, Bangladesh, Bhután, Birmania,

Camboya, Costa de Marfil, Camerún, Comoras, Congo, Yibuti, Egipto, Eswatini,
Filipinas, Ghana, India, Islas Salomón, Kenia, Kirguistán, Kiribati, Laos, Lesoto,
Marruecos, Micronesia, Moldavia, Mongolia, Nepal, Nigeria, Pakistán, Papúa
Nueva Guinea, Senegal, Sri Lanka, Tanzania, Túnez, Ucrania, Ingreso medio alto:
Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Botswana,
Bulgaria, China, Fiji, Gabón, Georgia, Indonesia, Jordania, Kazajstán, Líbano,
Macedonia del Norte, Malasia, Maldivas, Montenegro, Namibia, Rusia, Serbia,
Tailandia, Tonga, Turquía, Samoa y Sudáfrica.
Ingreso alto: Alemania, Arabia Saudita, Australia, Austria, Bahréin, Bélgica, Brunei
Darussalam, Canadá, Chipre, Corea del Sur, Croacia, Dinamarca, Emiratos Árabes
Unidos, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,
Hong Kong (China), Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Kuwait, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, Malta, Mauricio, Noruega, Nueva Zelanda, Omán, Países
Bajos, Palao, Polonia, Portugal, Qatar, Reino Unido, República Checa, Singapur,
Suecia, Suiza y Taiwán (China).
Los promedios se calculan como promedios simples entre países.

Aclaraciones del Gráfico 3.3, Gráfico 3.4 y Cuadro A 3.2
Se consideran los siguientes países y territorios con información de la base de

datos Doing Business para el año 2020:
Asean+5: Australia, Birmania, Brunéi, Camboya, China, Corea del Sur, Filipinas,
Indonesia, Japón, Laos, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia y Vietnam.
MCCA: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
República Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay.
Unión Europea: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca,

Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda,
Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino
Además, también se clasificaron los países y territorios en función de su nivel de

ingreso, de acuerdo con el criterio de ingreso del Banco Mundial (2021e):
Ingreso bajo: Afganistán, Burkina Faso, Burundi, Chad, Eritrea, Etiopía, Gambia,
Guinea, Guinea-Bissau, Haití, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mozambique,
Níger, República Centroafricana, República Democrática de Congo, Ruanda,
Sierra Leona, Siria, Somalia, Sudán, Sudán del Sur, Tayikistán, Togo, Uganda y
Yemen.
Ingreso medio bajo: Argelia, Angola, Bangladesh, Benín, Bhután, Birmania, Cabo
Verde, Camboya, Camerún, Comoras, Costa de Marfil, Yibuti, Egipto, Eswatini,
Filipinas, Gaza y Cisjordania, Ghana, India, Islas Salomón, Kenia, Kirguistán,
Kiribati, Laos, Lesoto, Marruecos, Mauritania, Micronesia, Moldavia, Mongolia,
Nepal, Nigeria, Pakistán, Papúa Nueva Guinea, República de Congo, Santo Tomé
y Príncipe, Senegal, Sri Lanka, Tanzania, Timor-Leste, Túnez, Ucrania, Uzbekistán,
Vanuatu, Vietnam, Zambia y Zimbabue.
Ingreso medio alto: Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Belice, Bosnia y

Herzegovina, Botswana, Bulgaria, China, Dominica, Fiji, Gabón, Georgia, Granada,
Guinea Ecuatorial, Guyana, Indonesia, Irán, Iraq, Islas Marshall, Jamaica, Jordania,
Kazajstán, Kosovo, Líbano, Libia, Malasia, Maldivas, Montenegro, Namibia,
Macedonia del Norte, Rusia, Samoa, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas,
Serbia, Sudáfrica, Surinam, Tailandia, Tonga y Turquía.
Ingreso alto: Alemania, Antigua y Barbuda, Arabia Saudita, Australia, Austria,

Bahamas, Bahréin, Barbados, Bélgica, Brunei Darussalam, Canadá, Chipre, Corea
del Sur, Croacia, Dinamarca, Emiratos Árabes Unidos, Eslovaquia, Eslovenia,
España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hong Kong (China),
Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Kuwait, Letonia, Liechtenstein,

Lituania, Luxemburgo, Malta, Nueva Zelanda, Noruega, Omán, Países Bajos,
Palaos, Polonia, Portugal, Puerto Rico, Qatar, Reino Unido, República Checa,
San Cristóbal y Nieves, San Marino, Seychelles, Singapur, Suecia, Suiza, Taiwán
(China).
Los promedios se calculan como promedios simples entre países.
Aclaraciones del Gráfico 3.6 y Gráfico 3.7
Se consideran los siguientes países y territorios con información sobre el índice de

restricción del comercio de servicios de la OCDE para el año 2020:
América Latina: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú.
OCDE: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea del Sur, Dinamarca,
Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,
Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo,
Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República
Checa, Suecia, Suiza y Turquía.
4
El rol de
la infraestructura
de transporte
163
El rol de la infraestructura
de transporte1
El comercio intrarregional en América Latina es bajo en comparación con otras re-

giones del mundo y ello se explica, en parte, por la prevalencia de los altos costos
del comercio. Un componente crítico de los mismos es el costo de transporte de
mercaderías, el cual, a su vez, está influido por la distancia física, los accidentes
geográficos y la eficiencia de los medios de transporte disponibles para superar-
los. La estimación presentada en el Capítulo 2 de este reporte destaca el hecho
que al interior de América Latina el impacto de estos costos de transporte, repre-
sentado por la elasticidad del comercio ante el aumento de la distancia, es más
alto en comparación con otras regiones del mundo, lo que resalta el rol fundamen-
tal que podrían tener estos factores en explicar, en parte, el bajo nivel de comercio
intrabloque que se observa en la región.
Este capítulo se centra en el estudio de la infraestructura como determinante fun-

damental de los costos de transporte y logísticos. En el ámbito regional, esos
costos se reducen sustancialmente por la cercanía física de los países, un ele-
mento que naturalmente impulsa el comercio entre naciones vecinas respecto al
extrarregional y da origen a procesos de integración en donde se van eliminando
otras barreras al comercio (por ejemplo, los aranceles, obstáculos técnicos, trá-
mites aduaneros, regulaciones en el comercio de servicios, etc.). Este proceso
potencia aún más el intercambio de bienes y servicios, lo que, a su vez, impulsa la
integración productiva entre las economías a través de la formación de cadenas
regionales de valor, retroalimentando el crecimiento del comercio, en este caso,
de bienes intermedios.
Ahora bien, la ventaja de la cercanía física debe hacerse efectiva y ello implica in- La ventaja de la cercanía
tervenciones e inversiones en los múltiples componentes de la infraestructura de física entre países vecinos
transporte que afectan los costos. El primero de esos componentes es el conjunto debe hacerse efectiva
de infraestructuras lineales de transporte terrestre —carreteras e infraestructura a través de inversiones
ferroviaria— para conectar tanto las zonas productivas del país de origen (entre los en infraestructura
lugares de producción y las fronteras) como del país de destino (desde la frontera de transporte.
hasta los mercados de consumo). El segundo es la infraestructura de los pasos
fronterizos, es decir, puentes, túneles, básculas e infraestructura edilicia de adua-
nas integradas, que facilita el paso de la carga y los trámites aduaneros. El tercero
es la conectividad terrestre con puertos y aeropuertos y la infraestructura de car-
ga, descarga y almacenamiento en estos nodos.
1. La elaboración de este capítulo fue responsabilidad de Lian Allub y Federico Juncosa, con la asistencia de
investigación de Augusto Caro y Matías Italia.
164 Caminos para la Integración: facilitación del comercio,
Más allá del stock de infraestructura de transporte disponible y las inversio-

nes que se destinen a mejorarla, los costos de transporte también se en-
cuentran determinados en gran medida por el funcionamiento del mercado
de transporte y logístico. La productividad de las empresas de este sector no
es ajena al funcionamiento de la economía en su conjunto y resulta afectada
por la disponibilidad y los costos de acceder a insumos de calidad, el nivel
de competencia al que se ven enfrentadas o la efectividad y adecuación re-
gulatoria, el funcionamiento del mercado laboral y el acceso a financiamiento
(CAF, 2018).
Este capítulo comienza con una discusión conceptual sobre el rol de la in-
fraestructura de transporte en el desarrollo de América Latina a través de su
impacto en la integración comercial y productiva, destacando la complejidad
inherente al análisis del transporte. Dicha complejidad se debe, primero, a su
estructura de red, que implica la presencia de sustanciales efectos indirec-
tos, y segundo, a la dimensión espacial del problema, que entraña la presen-
cia generalizada de externalidades positivas y negativas.
El apartado siguiente realiza un diagnóstico sobre la infraestructura de transporte

en la región, poniendo especial énfasis en evaluar en qué medida esta favorece
el acceso a los mercados. En América Latina se encuentran costos de transporte
elevados comparados con otras regiones, en particular para el comercio intrarre-
gional, y una elevada dependencia del transporte marítimo sobre otros modos.
Los datos disponibles sobre el stock de infraestructura y las métricas de acceso a
mercados muestran que esto se debe a una infraestructura deficiente, en especial
para el transporte terrestre.
Luego de este diagnóstico, se discuten los principales problemas que enfrenta

la medición de impactos de obras de infraestructura y un conjunto de recientes
desarrollos en el campo de la economía espacial que permiten sortear muchas
de estas barreras. Para ilustrar el potencial que tienen estas herramientas para
informar la toma de decisiones se desarrollan dos aplicaciones de un modelo
de economía espacial cuantitativo a proyectos de corredores viales en Bolivia
y Argentina.
El capítulo concluye con un apartado de políticas que discute aspectos im-

portantes para operativizar las decisiones de inversión en infraestructura de
transporte en América Latina. En este se discuten tres instrumentos clave
para maximizar el impacto de las inversiones en el sector: primero, la impor-
tancia de mantener una partida presupuestaria balanceada entre obra nueva,
rehabilitación y mantenimiento de infraestructura; segundo, la relevancia de
los corredores logísticos de integración como objetivo de políticas, pues tiene
la virtud de poner el foco en dar soporte a las cadenas de valor de principio a
fin; y tercero, el rol de las organizaciones supranacionales y los acuerdos plu-
rilaterales de comercio en América Latina en la resolución de los problemas
de coordinación necesarios para mejorar la conectividad entre los países de
la región.
Capítulo 4. El rol de la infraestructura de transporte 165
Marco conceptual
Los costos del comercio de una economía están determinados por un conjunto
de variables. Entre ellas se encuentran principalmente los aranceles a los pro-
ductos importados, los costos asociados a procedimientos aduaneros y otros
trámites requeridos para el comercio exterior, las barreras no arancelarias (por
ejemplo, las regulaciones fitosanitarias), así como los costos de transporte y lo-
gísticos. La Figura 4.1 muestra algunos de los componentes de estos costos
del comercio. El foco de este capítulo está en estudiar el rol de los costos de
transporte como determinante de los costos del comercio, en particular a partir
del papel que desempeñan los distintos componentes de la infraestructura de
este sector, que está asociada con los flujos comerciales internacionales, como
carreteras, puertos y aeropuertos.
Figura 4.1
Composición de los costos del comercio
Estructura del
mercado logístico
Costos de transporte Infraestructura
Aranceles Geografía
Costos de Procedimientos y
comercio trámites en frontera
Barreras no arancelarias
Costos estructurales
(cultura, seguridad jurídica, etc.)
Los costos del comercio y

la infraestructura de transporte
Como se describe en los capítulos previos de este reporte, la política comer-

cial y la facilitación del comercio desempeñan un papel primordial a la hora de
determinar los niveles de comercio entre países. Otro elemento fundamental
donde los Estados pueden tener gran influencia es en los costos de transporte.
Estos dependen de la infraestructura de transporte, junto a la geografía, por un
lado, y el funcionamiento del mercado de servicios de transporte y logístico,
por el otro.
La composición modal Al analizar esta infraestructura de transporte, se destacan tres características fun-
de la infraestructura damentales. Primero, tiene una estructura de red, lo que implica complejas interre-
de transporte afecta laciones entre todas las localidades dentro y fuera de los países que se conectan
la estructura sectorial a través de ella. Así, por ejemplo, la construcción de una autopista para enlazar
de la economía. dos ciudades puede tener implicancias sobre el funcionamiento de otros vínculos
o ciudades que se encuentran distantes, ya sea por el redireccionamiento de flujos
de bienes y personas, por nuevos despachos de bienes o por cambios en la loca-
lización de empresas y familias. Por esto, es primordial considerar los efectos di-
rectos e indirectos que resultan de este tipo de intervenciones.
Segundo, la infraestructura de transporte está compuesta por distintos modos,

cuya disponibilidad, calidad y costos relativos son relevantes para la composición
sectorial del entramado productivo. Cada modo presenta características específi-
cas, que lo hacen más o menos adecuado para el traslado de mercaderías, según
el tipo de bien, la frecuencia de despachos y las distancias involucradas. Así, el
transporte carretero tiene ventajas por resultar más flexible ante cambios en los
flujos de bienes, a la vez que presenta un acceso más granular e independiente
que otros modos. Esta característica puede hacer del transporte carretero el me-
dio preferido para una empresa cuyos despachos de cargas en una ruta particular
no son recurrentes y para la que no existen servicios programados. Por el contra-
rio, el acceso al ferrocarril puede ser el mejor modo, por ejemplo, para empresas
que despachan productos a granel, en cantidades grandes y frecuentes hacia un
puerto especializado, como ocurre con los envíos de carbón a través del ferrocarril
que van a Puerto Bolívar, en Colombia, y cuyos destinos finales están fueran de la
región. En el caso de productos de estación o perecederos, como las exportacio-
nes de flores de la Sabana de Bogotá hacia Europa, estos requieren habitualmente
la agilidad que permite el transporte aéreo.
Tercero, un componente central de la infraestructura de transporte son los nodos

de distribución (puertos, aeropuertos y pasos fronterizos), pues es allí donde sue-
len ocurrir los cuellos de botella que condicionan en gran medida el desempeño
de los servicios de transporte. Para que el proceso de transporte de cargas se
pueda realizar de manera eficiente y previsible son fundamentales tanto el acceso
a estos nodos como la infraestructura para carga, descarga y almacenamiento de
mercadería, así como la facilidad para cumplimentar los procedimientos burocrá-
ticos requeridos para llevar adelante este tipo de actividades. El funcionamiento de
las fronteras terrestres cobra particular relevancia para los países mediterráneos,
como Bolivia o Paraguay, puesto que el comercio extrarregional por vía marítima
requiere atravesar países de tránsito.
La infraestructura de transporte afecta los costos pecuniarios (p. ej., tarifas de

fletes) y los costos no pecuniarios del transporte, asociados a los tiempos, la se-
guridad, la calidad y la fiabilidad del servicio de transporte. La distinción entre los
costos monetarios y los costos de tiempo resulta relevante porque la valoración
relativa de ambos componentes depende fuertemente del sector o tipo de bien
considerado. Así, en el caso de productos no perecederos y que no presentan
dificultades de almacenamiento (lo que puede ser un problema con productos
frágiles), la disposición a pagar para acelerar el despacho en, por ejemplo, un día
de viaje dependerá típicamente del costo financiero que implica ese día adicional
de capital inmovilizado en el valor de los bienes. Por otra parte, para bienes pere-
cederos, como el marisco o la fruta fresca, el tiempo de transporte resulta un
componente fundamental en la posibilidad de comerciar el bien; localizaciones La distinción entre los

alejadas de los centros de consumo o de los puertos pueden verse imposibilitadas costos de transporte
de comerciar ese bien si los costos en términos de tiempos son demasiado eleva- monetarios y los costos
dos (Hummels, 2007). de tiempo resulta relevante
porque la valoración
Adicionalmente, el componente de variabilidad o incertidumbre en los tiempos de relativa de ambos
viaje es de gran relevancia e igualmente presenta especiales desafíos para aque- componentes depende
llas industrias donde el costo de almacenamiento es alto. Esto ocurre, por ejemplo, fuertemente del sector.
con el caso de combustibles líquidos volátiles: una demora no prevista en el des-
pacho del combustible puede ocasionar costosas interrupciones en un proceso
productivo que lo utiliza como insumo, mientras que el almacenamiento necesario
para evitar interrupciones puede resultar costoso por tratarse de una sustancia vo-
látil. Asimismo, la integración en cadenas de valor, ya sean regionales o globales,
requiere muchas veces disponer de los insumos en los momentos adecuados; por
lo tanto, una buena planificación de tiempos y costos de traslado resulta esencial
para la integración productiva.
Asimismo, el funcionamiento del mercado de transporte y logístico desempeña un

rol central en la determinación de los costos de transporte. Rutas que conectan
orígenes y destinos con elevados niveles de comercio serán más atractivas para
los prestadores de servicios de transporte. Al mismo tiempo, localidades remotas
con bajos niveles de producción o demanda serán poco atractivas y, por lo tan-
to, el nivel de los servicios de transporte disponibles probablemente será menor.
Por consiguiente, la cantidad y calidad de los servicios de transporte y logísticos
disponibles dependerá del potencial de comerciar de las localidades conectadas,
que determinará a su vez el volumen de carga disponible y el precio a cobrar.
Finalmente, distintos medios de transporte tienen distintas estructuras de mercado.

Los ferrocarriles suelen ser monopolios naturales, mientras que el transporte te-
rrestre, aéreo o marítimo permiten entornos más competitivos. El rol del Estado en
cada uno de estos casos es garantizar que el servicio que se preste sea de calidad
y a precios competitivos. Puede ocurrir que, a precios de mercado, ciertas rutas no
sean atendidas por los proveedores de servicios. En estas situaciones, el Estado
puede subsidiar a los proveedores si considera esas rutas estratégicas para su po-
lítica comercial, económica o social. Si bien el capítulo no discute este aspecto del
mercado de transporte y logística, el marco regulatorio resulta un elemento clave
para determinar los costos de transporte a los que se enfrentan las economías.
Infraestructura de transporte, comercio y desarrollo
La infraestructura de transporte contribuye a los niveles de integración comer-

cial y productiva y, en última instancia, al desarrollo económico y el bienestar.
Los canales y mecanismos por los que estos impactos ocurren han sido am-
pliamente estudiados e identificados por la literatura de comercio internacional
y de geografía económica. Por un lado, el canal de consumo opera a través de
la disponibilidad de bienes en mayor variedad y calidad y a menor precio; por
otro lado, el canal de producción lo hace a través del mayor acceso a merca-
dos por parte de los productores, lo que permite explotar las ventajas compa-
rativas, obtener mayores economías de escala, profundizar la especialización
productiva y agilizar la adopción tecnológica. También fomenta la reasignación
de recursos desde empresas menos productivas a aquellas más productivas. A

continuación, se discuten con más detalles algunos de estos canales a través
de los cuales la infraestructura de transporte puede afectar la productividad y el
bienestar de las localidades.
Las reducciones en los costos de transporte permiten que empresas para las
que no era rentable producir (o exportar) se incorporen a la actividad, afectando
la demanda de trabajo, los precios y la producción tanto de la localidad como
a nivel agregado. Una caída en los costos del transporte permite que las firmas
más productivas puedan expandir su escala de producción para satisfacer la
mayor demanda de bienes proveniente de los nuevos o mayores mercados al-
canzados (Melitz, 2003). Esta expansión de escala se traduce en un aumento
de la demanda de insumos y factores productivos, que lleva a un incremento
de su precio, provocando una subida del salario (y del retorno del capital), a la
vez que crece la oferta de bienes en la economía de destino. El mayor acceso
a mercados por parte de las empresas beneficia también a los destinos de sus
productos, ya que expande el conjunto de bienes e insumos disponibles para
sus consumidores y empresas.
Por los efectos descritos, la mejora de una conexión tiene beneficiarios directos
e indirectos y, en ocasiones, puede haber perjudicados. La reducción de los cos-
tos de transporte entre un conjunto de localidades resulta en un mayor poder de
compra de los salarios en esas localidades, pues son necesarios menos recursos
para el traslado de los bienes. Sin embargo, esto resulta también en una mayor
demanda de trabajo (y de otros factores productivos) por parte de las empresas en
estas localidades, que compiten por trabajadores aumentando los salarios. Para
las localidades beneficiadas solo marginalmente por la reducción de los costos
de transporte estas son malas noticias, pues el aumento de salarios en sus loca-
lidades vecinas repercute en un mayor costo productivo, lo que empuja al alza el
precio de los bienes que importan (Asturias et al., 2018).
Las reducciones en Al mismo tiempo, la red de transporte puede afectar la estructura productiva de un
costos de transporte país. Bienes para los que los costos de transporte son una parte importante del
pueden tener grandes costo total (lo que puede responder a un bajo valor de la mercadería por unidad de
beneficios agregados peso o volumen o a dificultades de transporte particulares, como en el caso de
y, a su vez, resultar bienes frágiles) tienden a producirse en regiones bien conectadas y, por lo tanto, a
perjudiciales para desalentar su producción en regiones con altos costos de transporte. La reduc-
algunas regiones. ción de estos costos lleva a que las economías exploten en mayor medida sus
ventajas comparativas en la producción de bienes, es decir, concentren su pro-
ducción en las actividades para las cuales son más productivas. Esto genera una
reasignación de recursos, desde actividades que pierden participación en este
nuevo contexto hacia actividades más competitivas, que ganan participación. Esta
misma reasignación ocurre también dentro de cada sector, desde firmas menos
productivas hacia aquellas más productivas (Eaton y Kortum, 2002; Fajgelbaum y
Redding, 2021). Finalmente, los beneficios asociados a una reducción de los cos-
tos de transporte se extienden más allá de las empresas y consumidores afecta-
dos de manera directa a través de las relaciones insumo-producto (Baldomero
Quintana, 2021).
Nuevamente, la reorganización de la producción y las reasignaciones de factores

productivos entre regiones y sectores ocasionadas por reducciones en costos de
transporte puede tener beneficios agregados positivos, pero con efectos hetero-
géneos por regiones. La mejora en la red de transporte puede llevar a un aumento
en la producción de los bienes ofrecidos vía un incremento de la productividad
por mayor especialización y mejor acceso a insumos, pero también reforzar la
competencia, porque productores más lejanos ahora pueden vender en los mer-
cados locales, lo cual hace bajar el precio de los bienes comerciados. Por lo tanto,
esta mejora implicaría ganancias heterogéneas entre localidades y entre sectores
dentro de una misma localidad, dependiendo del balance entre las fuerzas antes
mencionadas (Sotelo, 2020).
Finalmente, gran parte de los efectos descritos previamente se relacionan con

el hecho de que la mejora de la infraestructura aumenta el acceso a mercados
que experimentan las empresas y los consumidores. En este punto, existen
fuerzas de aglomeración, como las economías de escala o los efectos derrame
de conocimiento, que aumentan el beneficio de localidades más pobladas, y
fuerzas de dispersión, como pueden ser la presencia de factores de produc-
ción fijos (p. ej., la tierra) o de altos costos de congestión, que aumentan los
costos de localizarse en ciudades más pobladas. Así, dependiendo de cuál de
estas fuerzas domine, una mejora de infraestructura puede llevar a una ma-
yor o menor concentración de la producción y la población (Redding y Rossi-
Hansberg, 2017).
Diagnóstico y caracterización
El objetivo de este apartado es hacer un diagnóstico de la infraestructura de América Latina depende

transporte que apoya al comercio internacional y cómo se compara con la de del transporte marítimo
otras regiones. Para ello, en primer lugar se muestra la importancia de los en mayor medida que
distintos modos de transporte en los flujos comerciales, tanto globales como otras regiones, lo que
regionales. Se destaca aquí que América Latina depende del transporte marí- puede ser indicio de un
timo en mayor medida que otras regiones, lo que puede ser indicio de un bajo bajo nivel de infraestructura
nivel de infraestructura de transporte para otros modos, particularmente el de transporte para otros
terrestre. En segundo lugar, se evalúan las percepciones que tiene el sector modos, particularmente
privado sobre el funcionamiento y la calidad de estas infraestructuras. En ter- el terrestre.
cer lugar, se documentan los costos del transporte internacional que enfrenta
América Latina en relación con otras regiones más desarrolladas, a través de
una medida indirecta de costos de transporte: los márgenes CIF-FOB. 2
Finalmente, se presenta evidencia del stock de infraestructura de transporte
de cargas, tanto nodales para el transporte marítimo y aéreo como de infraes-
tructuras lineales de transporte terrestre. Esta información sirve de insumo
para estimar indicadores de acceso a mercados, los cuales describen con
mayor precisión en qué medida estas redes de carreteras proporcionan servi-
cios a las empresas para permitirles alcanzar localidades y mercados domés-
ticos y en países vecinos.
2. Las siglas CIF hacen referencia a coste, seguro y flete (cost, insurance and fright, por su nombre en inglés)
mientras que las siglas FOB hacen referencia a franco a bordo (free on board, por su nombre en inglés).
La infraestructura de transporte y los flujos

comerciales globales y regionales en América Latina
Al analizar la composición modal del comercio internacional en diferentes

subregiones y países de América (Gráfico 4.1), se observa que América del
Sur tiene una participación muy alta del transporte marítimo, mientras que en
América Central y México, o en Estados Unidos, si bien ese es también el prin-
cipal modo de transporte, se verifica una participación no menor del transporte
carretero. La mayor participación del comercio terrestre en el comercio inter-
nacional en el caso de Estados Unidos y de América Central y México se debe,
en parte, al mayor volumen de comercio intrarregional, el cual es intensivo en
este tipo de transporte (Gráfico 4.2).
Gráfico 4.1
Composición modal en el comercio internacional, 2017
Panel A. América del Sur Panel B. América Central Panel C. Estados Unidos
y México
42,5 % 11,0 %
0,4 %
0,1 %
2,1 %
0,3 % 9,9 % 20,3 %
2,7 %
94,9 % 47,5 %
68,3 %
Marítimo Carretera Aéreo Otros
Notas: Los valores reportados corresponden a la participación de cada modo de transporte en las exportaciones de cada país o región de acuerdo con el
peso transportado. Los detalles sobre los países incluidos en cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 224).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de CEPAL (2019a) y BTS (2021).
Por ejemplo, dos tercios del comercio de Estados Unidos con sus socios del
TLCAN (actual T-MEC) se realiza a través de medios terrestres. En América del
Sur, la proporción del uso del transporte terrestre en el comercio intrarregional
también sube al 46,4 %, pero, dado el menor intercambio comercial dentro de
la región, esta participación se pierde en el comercio total. Adicionalmente, en
América del Sur el comercio marítimo tiene aún un peso significativo (47,7 %)
en el comercio intrazona, mientras que es solo del 6,4 % en el caso de Estados
Unidos y sus vecinos.
Por supuesto que, tanto a nivel global como regional, la intensidad de uso de
los distintos modos de transporte no solo depende de la localización de los
diferentes mercados (regionales versus extrarregionales), sino también del tipo
de producto comerciado. El hecho de que en Suramérica la distribución del
transporte esté tan concentrada en el modo marítimo puede explicarse, en

parte, por el aumento de la proporción en el comercio total de bienes agrícolas
y mineros en los últimos años, que, en general, demanda infraestructura por-
tuaria para facilitar la carga a granel.
Gráfico 4.2
Composición modal en el comercio intrarregional, 2017
Panel A. América del Sur Panel B. Estados Unidos -

Socios del TLCAN
60,2 %
3,1 %
46,4 %
3,5 %
2,4 %
30,3 %
47,7 %
6,4 %
Marítimo Carretera Aéreo Otros
Notas: Los valores reportados corresponden a la participación de cada modo de transporte en las exportaciones
de cada región de acuerdo con el peso transportado. Los detalles sobre los países incluidos en cada región se
Fuente: Elaboración propia con base en datos de CEPAL (2019a) y BTS (2021).
Generalizando esta idea, la composición del comercio internacional por secto-

res, por socios comerciales y por modo de transporte se determinan conjunta-
mente. Por ejemplo, aquellas economías de América Latina que se organizan
en torno a la producción y exportación de productos primarios hacia destinos
distantes extrarregionales, como Europa o China, generan demandas de desa-
rrollo de infraestructuras para conectar las regiones productivas con los puer-
tos y para aumentar la capacidad portuaria. Sin embargo, la infraestructura de
transporte disponible condiciona el desarrollo de nuevas relaciones comercia-
les con aquellas economías a las que la infraestructura actual proporciona un
soporte adecuado. Así, una conectividad terrestre deficiente entre países que
comparten fronteras puede resultar en una importante barrera para el comer-
cio regional y, en particular, para la integración productiva y el establecimiento
de cadenas regionales de valor.3
3. Por ejemplo, Baldomero Quintana (2021) muestra cómo la infraestructura de transporte, como determinante
fundamental de los costos de transporte y de comercio, moldea las ventajas comparativas (y, por lo tanto, el
comercio) de un país.
Percepción empresarial sobre

la infraestructura de transporte
Un primer paso cuando se trata de evaluar la calidad y disponibilidad de infraes-

tructura de transporte para el comercio es recurrir a las percepciones de las em-
presas y actores relevantes. En el marco de este reporte, se encargaron encuestas
y entrevistas a operadores logísticos y empresas que operan en Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay para conocer la percepción del funciona-
miento de los pasos de frontera, puertos y aeropuertos, así como de la infraestruc-
tura de transporte en general (Consejo Nacional de Consultoría, 2021a; FIEL, 2021).
El Recuadro 4.1 desarrolla los resultados encontrados en ambos estudios. En re-

sumen, los análisis revelan que existe espacio de mejora en el funcionamiento,
principalmente en los pasos de frontera, y en el estado de las carreteras; además,
la oferta del autotransporte de cargas enfrenta problemas de subinversión en va-
rios de los países de la región, especialmente en el sector ferroviario. Por otro lado,
la infraestructura portuaria es en general valorada como de mayor calidad que la
terrestre, aunque hay espacios de mejora en temas de asignación de turnos, digi-
talización y falta de transparencia. Finalmente, las empresas mencionan que los
aeropuertos de la región muestran mayor eficacia para el negocio de carga que los
otros nodos, aunque el uso de este modo de transporte, por su alto precio, está
restringido a categorías de bienes particulares para los que resulta rentable por su
valor monetario, estacionalidad o por constituir productos perecederos.
Recuadro 4.1
Opinión empresarial sobre la infraestructura y la logística del comercio
de América Latina
En el marco de este reporte, se llevaron a cabo dos estudios de opinión de las empresas de la región sobre
los pasos de frontera, puertos y aeropuertos para identificar los avances y obstáculos en la infraestructura y
en los mecanismos para la facilitación del comercio internacional y regional en América Latina.
El primer estudio realizó encuestas a empresas privadas y obtuvo información cuantitativa y cualitativa sobre
las condiciones de operación de puertos, aeropuertos y pasos fronterizos de Argentina, Brasil, Chile, Para-
guay y Uruguay. Para ello, se consultó a 105 empresas exportadoras y 14 operadores logísticos y expertos
en la materia. El segundo estudio, enfocado en Colombia, realizó 15 entrevistas en profundidad a exper-
tos, autoridades locales y académicos, junto con encuestas a 381 empresas (importadoras, exportadoras
y agentes logísticos), para indagar sobre la dinámica existente dentro de los puertos y en pasos fronterizos
colombianos con el fin de establecer los avances y obstáculos propios del proceso exportador.
Los análisis encontraron que la infraestructura de los pasos fronterizos muestra una eficiencia promedio o regular y,
en líneas generales, es percibida como de menor eficiencia en su funcionamiento que el resto de los nodos (puertos
y aeropuertos). Si bien se verifica que algunos han recibido importantes inversiones y han mejorado su coordina-
ción a través de la integración binacional, otros funcionan con grandes obstáculos y por ello las empresas indican
que todavía existe un gran espacio para mejorar. Entre los aspectos negativos, se mencionó la interrupción de los
pasos por problemas climáticos y en algunos países se señaló que los servicios son muy variables según el lugar.
En cuanto a los puertos, las empresas de la región perciben una mejor disponibilidad de infraestructura
con respecto a los pasos. Dentro de los aspectos a mejorar, resaltaron las demoras por mecanismos de
turnos, la falta de digitalización, la duplicación de trámites, los costos elevados de los servicios y la falta
de transparencia.
Por último, los aeropuertos son percibidos como relativamente más eficientes. Casi la mitad de las
empresas que utilizan este modo de transporte calificaron la calidad de la infraestructura como de
eficiencia alta o promedio. Sin embargo, su participación es muy baja con respecto al resto de los
medios utilizados y suele estar dirigida al envío de productos manufactureros y productos perecederos
de alto valor.
En el caso de Colombia, el análisis revela que los servicios aeroportuarios son los mejor calificados por las
empresas colombianas, destacando la agilidad que presentan en cuanto a los trámites y procesos. Las
empresas colombianas califican positivamente la infraestructura aeroportuaria, portuaria y fronteriza en un
77 %, 64 % y 27 %, respectivamente.
Por último, como común denominador entre las empresas de los seis países —Argentina, Brasil, Colombia,
Chile, Paraguay y Uruguay— destacan los altos costos operativos del transporte de cargas como la principal
barrera para sus operaciones, seguida por los tiempos de transporte.
Fuente: Elaborado con base en la encuesta solicitada a FIEL (2021) y Consejo Nacional de Consultoría (2021a).
Existen otras encuestas disponibles que indagan sobre la calidad de la in-

fraestructura de transporte y su impacto en las operaciones de comercio
exterior. La Enterprise Surveys del Banco Mundial (WBES, por sus siglas
en inglés) incluye un indicador útil para este fin; en ella se pregunta a las
empresas si consideran al transporte como una barrera importante para
llevar adelante sus operaciones. La encuesta permite distinguir empresas
exportadoras de no exportadoras y se observa que, en los casos de Bolivia,
Costa Rica, Paraguay y Uruguay, un porcentaje cercano al 45 % o superior
de las exportadoras responden de forma afirmativa. En especial se desta-
ca el caso de Bolivia, donde el 80 % de las firmas exportadoras reportan
que la infraestructura de transporte es una barrera importante para llevar
adelante su actividad. Este indicador para Bolivia en parte responde a su
condición de país mediterráneo, por lo cual, la infraestructura de transporte
terrestre es crítica para sus contactos con los mercados externos y, como
se expuso anteriormente, en general las empresas evalúan estos servicios
como de peor calidad en comparación con el transporte marítimo o aéreo.
Lo contrario ocurre con Panamá, donde las empresas no señalan a la in-
fraestructura de transporte como un impedimento para sus operaciones, lo
que está asociado a las grandes inversiones que este país ha desarrollado
en sus servicios logísticos de conexión marítima (y también aérea) a partir
del canal de Panamá.
Otro indicador de uso muy difundido es el índice de desempeño logístico (IDL),

elaborado por el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), que
recoge opiniones de empresas de mensajería y agentes de carga.4 De los di-

ferentes componentes que se agregan en este índice, hay dos de particular
relevancia para la discusión de este apartado: el indicador de calidad y apti-
tud del servicio logístico y el de calidad de la infraestructura relacionada con
el transporte y el comercio. La comparación de los datos para los países de
la región da como resultado un patrón similar al observado en el indicador del
Banco Mundial: Chile y Panamá presentan los mejores desempeños, mientras
que Bolivia, Guatemala y Venezuela son los países con los valores más bajos (ver
Gráfico A 4.3 del Apéndice).5
Los altos costos del transporte intrarregional
El hecho estilizado central que motiva este reporte sobre integración en América
Latina son los altos costos del comercio en la región cuando se la compara con
otras regiones del mundo. Las actividades de transporte de bienes que son ne-
cesarias para la integración no escapan de este fenómeno. En lo que respecta al
transporte de cargas marítimo, por ejemplo, los costos por tonelada-kilómetro que
enfrenta la región son casi el doble de los que asume Estados Unidos para envíos
hacia China (UNCTAD, 2021a).
Los datos sobre costos de transporte que enfrentan las economías del globo
para exportar e importar constituyen un elemento central de la integración
económica. Sin embargo, existe una gran deficiencia de datos sistematizados
que midan de manera directa los costos. Una manera indirecta de medirlos,
que presenta la ventaja de ser comprehensiva a través de países de todas las
regiones y de categorías de bienes, son las construidas con base en datos
administrativos de comercio exterior. Esta información se obtiene a partir de
los diferenciales de precios de las mercaderías CIF y FOB, reportados como
proporción del valor FOB.
América del Sur enfrenta El Gráfico 4.3 presenta los costos de transporte medidos a partir de la diferencia
costos de transporte de entre los márgenes CIF y FOB de distintas regiones, como incremento porcentual
sus exportaciones un sobre los observados para el promedio de las economías de la Unión Europea
15 % superiores a los (UE), controlando por la diferente composición de la canasta exportadora (es decir,
de la Unión Europea en con efectos fijos de bienes). El panel A presenta el valor para los costos en el co-
el comercio intrarregional, mercio intrarregional, mientras que el panel B presenta el valor para el comercio
aunque similares a esta en extrarregional. Como se puede apreciar, América del Sur enfrenta costos de trans-
el comercio extrarregional porte de sus exportaciones un 15 % superiores a los de la UE en el comercio
intrarregional.
Por otra parte, al analizar el comercio extrarregional, se puede notar que el desem-
peño de América del Sur y América Central es similar al que se observa en países
de la UE. Esta evidencia es consistente con lo mostrado en los Capítulos 1 y 2,
donde la región, particularmente América del Sur, mostró una apertura al comercio
4. El IDL considera las siguientes dimensiones: i) eficiencia en el despacho de aduanas; ii) calidad de la
infraestructura relacionada con el comercio y el transporte; iii) facilidad de organizar envíos a precios competitivos;
iv) calidad de los servicios de logística; v) capacidad de rastrear envíos; y vi) frecuencia con la cual los envíos
llegan al destinatario en el tiempo programado. Ver el detalle en el Apéndice (p. 221).
5. En el Gráfico A 4.3 (p. 223) se presentan mayores detalles sobre el desempeño comparado de los países de la región.
extrarregional superior a la expansión que se observa con relación a los flujos

intrarregionales. Además, hay evidencia de que al interior de América Latina las
distancias parecen tener un efecto más limitante en los flujos comerciales que en
Asia, Europa y Norteamérica.
Gráfico 4.3
Costos de transporte relativo a la Unión Europea para las exportaciones intrarregionales
y extrarregionales, 2016
Panel A. Intrarregional Panel B. Extrarregional

Puntos porcentuales Puntos porcentuales
0,3 0,3
0,2 0,2
0,1 0,1
0 0
-0,1 -0,1
-0,2 -0,2
-0,3 -0,3
SSA ASU MENA CUS ACE ASA EEC OCE SSA ASU MENA CUS ACE ASA EEC OCE
Notas: Las barras indican el sobrecosto de transporte de las exportaciones intrarregionales (panel A) y extrarregionales (panel B) de cada región
respecto del nivel de la Unión Europea. Estos sobrecostos corresponden a los coeficientes de la regresión del logaritmo del margen CIF-FOB dados
por los efectos fijos de regiones, y controlando adicionalmente por categorías de bienes exportados. Las regiones incluidas son África Subsahariana
(SSA), América del Sur (ASU), África del Norte y Medio Oriente (MENA), Canadá y Estados Unidos (CUS), México, América Central y el Caribe (ACE), Asia
Menor y el Sudeste Asiático (ASA), Europa Oriental (EEC) y Oceanía (OCE). Los detalles sobre los países incluidos en cada región se pueden consultar
en el Apéndice (p. 225).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Naciones Unidas (2021).
Puertos y aeropuertos: nodos

de integración regional y global
Transporte aéreo
La infraestructura aeroportuaria es clave para la integración de las economías.

Una adecuada calidad de los servicios aeroportuarios resulta en menores costos
operativos, lo que a su vez atrae el establecimiento de nuevas empresas y nue-
vas rutas. Como es habitual en los sectores de transporte, estos fenómenos se
refuerzan mutuamente, pues la mayor demanda por parte de pasajeros y cargas
de servicios de transporte aéreo en una terminal en particular genera incentivos
para el establecimiento de empresas prestadoras de servicios, tanto de transporte
aéreo como de servicios conexos, por ejemplo, agentes de carga y servicios de
traslados carretero desde y hacia la terminal.
La creciente demanda La apertura de nuevas rutas aéreas y el establecimiento de nuevos servicios

de transporte aéreo programados en las rutas existentes en general están globalmente impulsados
de pasajeros ofrece por una creciente demanda de transporte de pasajeros (Planzer y Pérez, 2019).
oportunidades para el Esto ofrece oportunidades para el despacho de cargas por vía aérea, dado que
despacho de cargas. típicamente los vuelos de pasajeros tienen exceso de capacidad en la bodega
De hecho, en 2019 la que puede ser aprovechada para el transporte de mercancías. En muchos ca-
mitad de la carga aérea sos, esta oportunidad hace viable el despacho de cargas que, por ocurrir en
global fue transportada baja escala, no sería rentable transportar a través de servicios aéreos exclusi-
en aviones de pasajeros. vos. Los servicios aéreos programados, a su vez, presentan importantes venta-
jas debido a la previsibilidad que ofrecen respecto a servicios chárter y a la ra-
pidez del modo aéreo en comparación con modos alternativos. De hecho, en
2019, la mitad de la carga aérea en todo el mundo fue transportada en bodegas
de aviones de pasajeros, con mucha mayor cobertura de rutas, mientras que el
resto correspondió a aeronaves dedicadas únicamente a carga, con menos ru-
tas disponibles.
Para cuantificar la conectividad disponible para los países en cada momento, la

Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA, por su acrónimo en inglés)
produce y publica el índice de conectividad aérea (ICA), calculado como la suma
del número anual de asientos disponibles de todos los destinos ponderada de
acuerdo con el aeropuerto de destino. La ponderación de cada destino indica la
importancia relativa del mismo en términos de las conexiones que puede brindar.
Así, se otorga un valor de 1 a la ponderación del aeropuerto con mayor flujo de pa-
sajeros anuales en el mundo (el aeropuerto internacional de Pekín) y se construye
el ponderador de los restantes de acuerdo con su flujo de pasajeros respecto al de
esta ciudad china (IATA, 2020).
El Gráfico 4.4 muestra la evolución del ICA de los países de América Latina en
términos per cápita, relativo al valor de Estados Unidos para tres momentos
en el tiempo: 2009, 2014 y 2019. En el período mostrado, el indicador de base
mostró un incremento del 57 % para Estados Unidos, con lo que pueden des-
tacarse dos observaciones principales. Primero, la conectividad aérea en la
región se encuentra muy rezagada en términos per cápita respecto a Estados
Unidos, con un ICA promedio de alrededor del 8,7 % del reportado para este
país de referencia en 2019, aunque se observa cierta convergencia en el tiempo
en la mayoría de los países dado que las diferencias se reducen. En su com-
ponente internacional, este indicador se encuentra más próximo al observado
para Estados Unidos, aunque aún con un marcado rezago, alcanzando un valor
promedio del 25 % en 2019. Segundo, se observan grandes disparidades en
la región que fueron acentuándose con el tiempo y que no parecen explicarse
solamente por ventajas geográficas. Así, en 2019, El Salvador, Chile y Uruguay
dominaban el ICA, con valores respectivos del 48 %, el 41 % y el 39 % con
relación a Estados Unidos, seguidos por México y Colombia, con el 27 % y
26 %, respectivamente. Mientras que estos cinco países mostraron una fuerte
convergencia a la conectividad de Estados Unidos, se observa un estanca-
miento para Argentina, Brasil, Ecuador y Guatemala, a la vez que una notoria
desmejora en Venezuela.
Si bien el índice ICA no es específico al transporte de cargas, resulta clave para

el comercio debido a la complementariedad entre el transporte de cargas y el
de pasajeros.
Gráfico 4.4
Conectividad aérea per cápita como proporción de la conectividad de Estados Unidos
Panel A. General Panel B. Internacional
20 60
50
15
40
10 30
20
5
10
0 0
Brasil
Chile
México
Chile
México
Brasil
Colombia
Argentina
Guatemala
Bolivia
Venezuela
Argentina
Colombia
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Uruguay
Uruguay
El Salvador
Ecuador
El Salvador
Ecuador
2009 2014 2019 América Latina
Nota: El índice de conectividad aérea (ICA) es un indicador agregado del desempeño del servicio de traslado aéreo a nivel nacional. El panel A muestra el
desempeño general, que califica tanto al servicio de vuelos domésticos como al servicio de vuelos internacionales (estos últimos se presentan en el panel B).
Los valores de cada país se presentan como proporción del valor de Estados Unidos, para cada uno de los años. Las líneas horizontales indican el promedio
simple de los países de América Latina (incluidos en el gráfico) para el año 2019.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de IATA (2020).
En América Latina, el transporte aéreo de carga mostró un crecimiento del volumen

movilizado, que ha superado el promedio global, con un aumento de un 90,5 % en-
tre 2009 y 2018 (Sanchez y Weikert, 2020). Según la Asociación Latinoamericana
de Transporte Aéreo (ALTA), una tercera parte de la actividad del aerotransporte en
la región —medida en tonelada por kilómetro (t/km)— corresponde a tráfico intra-
rregional y dos terceras partes a tráfico extrarregional, que comprende, en casi un
80 %, el comercio de la región con Canadá y Estados Unidos. La mayor parte de
los movimientos (65 %) tiene origen o destino en América del Sur, particularmente
en Brasil, Chile y Colombia. Una parte relevante de las cargas se transportan en
las bodegas de los aviones de pasajeros (y ocupan hasta un 40 % de estas unida-
des), en tanto que otra parte utiliza aviones exclusivamente cargueros cuando los
volúmenes son importantes. Los cargueros puros son operados por empresas de
transporte aéreo mixtas (pasajeros y cargas), empresas exclusivamente dedica-
das a las cargas y operadores integrados de servicios exprés.
El transporte aéreo de cargas está globalmente concentrado en algunos tráficos

particulares, vinculados sobre todo al comercio exterior de productos de mayor
valor monetario en relación con el peso (medicamentos y material médico; dinero
en efectivo, valores, tarjetas de crédito, metales preciosos y joyas; repuestos y par-
tes industriales; alimentos frescos; flores; animales vivos; productos electrónicos y
explosivos). Es por ello que, en la región, es esperable un incremento de la deman-

da y que esta resulte en una mayor participación del transporte aéreo de cargas
sobre el total, en la medida que se profundice el cambio estructural y las econo-
mías viren hacia productos de mayor valor agregado (Planzer y Pérez, 2019).
En conclusión, el desarrollo de la infraestructura para el transporte aéreo en

América Latina ha permitido cierta convergencia en la demanda de transporte de
pasajeros respecto a la observada en economías desarrolladas, como Estados
Unidos. Este crecimiento y la consecuente apertura de nuevos servicios y nue-
vas rutas presentan grandes oportunidades para el comercio por vía aérea. Sin
embargo, para explotar plenamente esta oportunidad resulta de vital importan-
cia, primero, que las inversiones en infraestructura aeroportuaria contemplen el
desarrollo de infraestructura específica para el transporte de cargas. Es decir, vial
para el acceso fluido de camiones; centros de almacenamiento; equipamiento
para carga y descarga; y cámaras frigoríficas, cuando sean necesarias para el
transporte de alimentos frescos, flores o medicamentos, entre otros. En segundo
lugar, es esencial acompañar el desarrollo de la infraestructura física con iniciati-
vas de facilitación del comercio, tendientes a simplificar los procesos y mejorar
la coordinación de los agentes que intervienen en las operaciones de comercio
exterior (FIEL, 2021).
Transporte marítimo
Como se describió antes, el transporte marítimo es, por amplio margen, el soporte
más importante para el comercio internacional de mercancías, abarcando más
del 90 % del comercio en los países de la región. Este predominio responde a
que permite un bajo costo total por tonelada-kilómetro para viajes de distancias
medias y largas, donde se diluyen los costos de gestión portuaria.
Los costos asociados a la utilización del transporte marítimo provienen de tres

fuentes principales: el seguro de gestión portuaria y transporte, el costo de ges-
tión portuaria y el costo del flete. A estos costos pecuniarios deben sumarse otros
por tiempos, tanto del propio transporte como por los tiempos de espera en los
puestos de origen, trasbordo y destino. Los tiempos de transporte entre origen y
destino dependen de la distancia y de la cantidad de escalas intermedias (con o
sin trasbordo) que sean necesarias para llegar a la localización final. Por último, los
tiempos de espera responden tanto a la eficiencia de la operación portuaria, como
a la disponibilidad de buques que cubran la ruta requerida.
Los costos de transporte Lo descrito previamente pone de relevancia que, en la determinación del costo
marítimo están asociados total del transporte de mercancías, resulta importante la conectividad de los puer-
a la conectividad tos de un país, concepto asociado a las siguientes cuatro dimensiones. Primero,
de los puertos y a un mayor número de empresas que operan en un puerto puede llevar a menores
la disponibilidad y costos por la vía de la competencia por cargas entre ellas. Segundo, una mayor
calidad de los servicios cantidad de servicios programados de transporte implica usualmente menores
asociados al comercio tiempos de espera hasta encontrar alternativas para cubrir una ruta en particular.
exterior disponibles allí. Tercero, a mayor cantidad de destinos directos posibles desde el puerto y a mayor
importancia de los destinos cubiertos, menor cantidad promedio de escalas y
trasbordos necesarios para cubrir las rutas demandadas. Finalmente, una elevada
capacidad portuaria típicamente está vinculada a la mayor disponibilidad de
servicios asociados al comercio exterior, tanto en términos de conectividad terres-

tre hacia el puerto como de prestadores de servicios de agentes de carga, trans-
porte y logística, y a la disponibilidad de servicios aduaneros más eficientes.
En la actualidad, el flujo de cargas por vía marítima se concentra en muy pocos

puertos en cada país, que operan como cabeceras de redes de distribución. En el
caso del transporte en contenedor, los buques portacontenedores han aumenta-
do significativamente su tamaño y se ha reducido el número de escalas a aquellos
puertos con gran capacidad de atraque y equipamientos de transbordo adecua-
dos. Todo ello ha permitido reducir los costos, dado el flujo de contenedores a lo
largo de las rutas transoceánicas. En ese contexto, aparece una jerarquía portua-
ria donde algunos puertos operan como nodos regionales, recibiendo y consoli-
dando la carga de puertos más pequeños.
Este modelo es conocido como sistemas de distribución hub and spoke (nodo
central y distribución).6 En los hub portuarios atracan los grandes buques porta-
contenedores abocados a las conexiones de larga distancia, mientras que desde
allí se trasbordan cargas desde y hacia buques alimentadores (feeders), destina-
dos a rutas regionales. Los buques alimentadores tienen una capacidad menor,
operan en puertos de menor calado y usualmente cuentan con medios propios de
carga y descarga de contenedores. Debido a las ventajas que supone contar con
conectividad directa a múltiples y distantes destinos, los países procuran que sus
puertos sean los nodos regionales, ya que eso favorece la competitividad de su
propio comercio.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)

produce y publica un indicador de uso generalizado para cuantificar la conectivi-
dad marítima de un amplio conjunto de países, denominado índice de conectivi-
dad de carga marítima de línea. Este índice está compuesto por seis indicadores,
correspondientes a tres dimensiones de análisis: número de servicios programa-
dos, capacidad portuaria y cantidad de servicios disponibles a cada destino. El
Gráfico 4.5 muestra el valor del índice para países de América Latina, junto al
promedio regional y al promedio de países de la UE. El indicador toma base 100,
correspondiente al valor de China en el año 2006, cuando inició la publicación de
la serie. Además, se presenta el indicador para Paraguay, a pesar de tratarse de
un país mediterráneo, por contar con conectividad marítima a través del río Paraná
(UNCTAD, 2017).
En el gráfico, puede apreciarse primero que la conectividad promedio en Europa La brecha en

es un 45 % superior al promedio en América Latina, mientras que en términos per conectividad portuaria
cápita esta brecha es del 119 %. Segundo, se observa gran heterogeneidad en la promedio en América
región: mientras que Panamá lidera la clasificación, con un valor del índice agrega- Latina respecto a Europa
do cercano a 50, consecuente con el hecho de concentrar un gran flujo de buques es de 119 %, aunque
a través del canal de Panamá; en el otro extremo, Venezuela se equipara a econo- con gran heterogeneidad
mías pequeñas centroamericanas, con valores para el índice entorno a los 10 pun- en la región.
tos. Cabe destacar los casos de Costa Rica y Uruguay, que gozan de una conec-
tividad elevada para el tamaño de sus economías, favorecidas por una posición
6. Para que un puerto alcance el estatus de nodo, un «hub status» en el tráfico marítimo de contenedores, su
tráfico debe ser superior a 1.000.000 de TEU/año (TEU, acrónimo en inglés de unidad equivalente a 20 pies, es
la unidad de medida habitual de contenedores).
geográfica privilegiada: en el primer caso, la proximidad con Panamá posibilita una

buena conectividad a través de servicios alimentadores, que toman a este país
como nodo, contando desde allí con conexiones directas con numerosos desti-
nos; Uruguay, por su parte, se beneficia por la posición intermedia entre Argentina
y Brasil, actuando de escala accesible y punto de trasbordo para servicios origina-
dos en sus dos grandes vecinos (UNCTAD, 2017).
Gráfico 4.5
Índice de conectividad marítima, 2020
Panel A. Índice absoluto Panel B. Índice per cápita
Índice Índice
60 14
50 12
10
40
8
30
6
20
4
10 2
0 0
México
Perú
Chile
Brasil
Honduras
Chile
Perú
Honduras
México
Brasil
Colombia
Argentina
Nicaragua
Panamá
Guatemala
Costa Rica
Venezuela
Panamá
Costa Rica
Guatemala
Nicaragua
Colombia
Argentina
Venezuela
Bolivia
Uruguay
Paraguay
Uruguay
Paraguay
Ecuador
El Salvador
Ecuador
El Salvador
Europa América Latina
Notas: El índice de conectividad marítima (LSCI, por sus siglas en inglés) cuantifica el nivel de integración de cada país en el mercado logístico marítimo
global, donde un mayor valor del mismo indica una mayor integración. El índice se calcula con base 100, correspondiente al valor de China en el primer
cuatrimestre del año 2006. El panel A presenta los valores del índice de cada país, mientras que el panel B deflacta dichos valores por la población de cada
país, utilizando datos del Banco Mundial (2021b). Las líneas horizontales indican el promedio simple de los países de América Latina (incluidos en el gráfico)
y Europa. Los detalles sobre los países incluidos en Europa se pueden consultar en el Apéndice (p. 226).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de UNCTAD (2021b) y Banco Mundial (2021b).
Una mejor infraestructura portuaria, consistente con conectividad terrestre de

cargas hacia estos nodos, depósitos de almacenamiento, infraestructura para el
transporte interno y estiba de contenedores y sistemas eficientes de operación
portuaria, redunda en menores costos de operación, que incentivan el estableci-
miento de prestadores de servicios. Adicionalmente, las mejoras en eficiencia y
reducción de costos de operación en el puerto promueven el redireccionamiento
de cargas terrestres hacia el puerto más eficiente, mientras que la creciente de-
manda de transporte en el puerto incentiva el establecimiento de nuevos servi-
cios y rutas.7
7. Clark et al. (2004) encuentran que mejoras en una métrica proxy de eficiencia portuaria equivalentes a pasar
del primer cuartil al último cuartil de eficiencia resulta en una reducción de costos de transporte del 12 %.
Una barrera importante a este círculo virtuoso es la complementariedad de las me-

joras de infraestructura entre puertos que suelen formar parte de una misma ruta,
efecto particularmente relevante entre puertos alimentadores. Mejoras aisladas en
un puerto que permiten la operación de buques de mayor calado, por ejemplo,
pueden presentar nulos beneficios si los puertos que habitualmente forman parte
de la misma ruta no tienen la misma capacidad.
Una métrica para evaluar la eficiencia del funcionamiento de la infraestructura por-

tuaria es la mediana del tiempo de demora de los buques en el puerto. El Gráfico
4.6 presenta esta medición publicada por UNCTAD (2021b). En la misma se obser-
va una menor eficiencia promedio de las economías de América Latina, mostrando
una mediana de tiempo en puerto en promedio un 25 % mayor que la observa-
da en la UE. A su vez, se percibe mucha variabilidad dentro de la región, donde
Honduras lidera el indicador con tiempos medianos de 10 horas, seguido de Costa
Rica, Colombia y Guatemala, con valores alrededor de 14 horas. El peor desem-
peño corresponde a Venezuela, superando las 41 horas, seguido de Argentina, El
Salvador y Nicaragua, con valores de 35, 33 y 30 horas, respectivamente.
Gráfico 4.6
Tiempo de buques en puerto, 2020
Horas
50
40
30
20
10
0
Honduras
Brasil
México
Perú
Chile
Costa Rica
Colombia
Guatemala
Panamá
Nicaragua
Argentina
Venezuela
Uruguay
Ecuador
El Salvador
América Latina Europa
Notas: Se presenta la mediana de horas de demora de los buques en puerto por países. Las líneas horizontales
indican el promedio simple de los países de América Latina (incluidos en el gráfico) y Europa. Los detalles sobre
los países incluidos en Europa se pueden consultar en el Apéndice (p. 226).
Fuente: Elaboración propia con base en UNCTAD (2021b).
Los reportes de empresas que participan del comercio exterior refuerzan lo encon-
trado en los datos presentados aquí, destacando a los puertos de América Latina
como el área de mayor aporte potencial a la competitividad regional (Consejo
Nacional de Consultoría, 2021a). Para mejorar la eficiencia portuaria resulta clave
reducir los tiempos de los buques en los puertos, mejorando la planificación de
las escalas en forma coordinada con la disponibilidad de la carga; asegurar los

instrumentos de facilitación del comercio para que las tareas no dependan de
tiempos burocráticos, y fortalecer la operación portuaria con inversiones en in-
fraestructura, tecnología y capital humano.
El desafío de la digitalización de los procedimientos de logística está siendo li-

derado por las principales compañías navieras, especialmente para el transporte
marítimo de contenedores y la cadena de suministro global, impulsando a su vez
la digitalización de los puertos en los que operan.8
La infraestructura de transporte terrestre

y el acceso a mercados
Análisis descriptivo de las redes viales y ferroviarias
El rol fundamental de la infraestructura de transporte es conectar localizaciones

para el traslado de bienes o personas. Dentro de las dimensiones utilizadas para
analizar la provisión de servicios de infraestructura de transporte terrestre se en-
cuentran la cobertura, la calidad o la distribución intermodal de la misma (carretera
y ferrocarril).
Para analizar la cobertura se suelen utilizar medidas que contemplan la longi-

tud de la red vial o ferroviaria total como proporción de la superficie del país
o como proporción de la cantidad de habitantes a los que alcanza. La región
presenta una muy baja densidad, con valores por debajo de 200 km de carre-
tera por cada 1.000 km2, mientras que el promedio de países de la OCDE es
de 1.400 km de carretera cada 1.000 km2. Incluso en países extensos, como
Estados Unidos, la densidad de la red vial es muy superior, entre 3 y 4 veces
más alta. La baja densidad se corrobora también tomando indicadores como
los kilómetros de carretera por cada 1.000 habitantes, donde la región pre-
senta un valor de 1,2, mientras que este indicador para América del Norte se
ubica por encima de 4 y para los países de Europa occidental por encima de 6
(AC&A et al., 2020).9
En cuanto a la calidad, un indicador muy utilizado en el transporte carretero es la

proporción de la red vial que está pavimentada, ya que este tipo de vías permite
ir a mayor velocidad y con mayor seguridad, además de reducir los costos de
mantenimiento de los vehículos usuarios de la carretera. Al evaluar el porcentaje
de la red vial primaria y secundaria que está pavimentada sobresalen Panamá y
Uruguay, con valores que superan el 90 %, mientras que en países como Bolivia o
Colombia este porcentaje está en torno al 20 %.
8. En la región, el puerto de San Antonio (Chile) espera completar su digitalización en 2021. En Argentina, el
Grupo ITL, holding que forma parte del grupo portuario PSA Group y que opera la terminal de contenedores de
Exolgan, lanzó la solución ITL Track, una herramienta que permite el seguimiento en tiempo real de la ubicación
y el estado de las cargas de importación y exportación en dicha terminal.
9. Esta medida de Europa occidental considera a los países miembro de la ex Comunidad Económica Europea.
Asimismo, se pueden construir indicadores que midan tanto la cobertura como la Uruguay, Argentina
calidad de la infraestructura.10 Para ello, el panel A del Gráfico 4.7 presenta la cantidad y Panamá se destacan
de red vial (primaria y secundaria) pavimentada por cada 100.000 habitantes o por por mostrar la mayor
kilómetros cuadrados. Uruguay, Argentina y Panamá se destacan por mostrar una cobertura de carreteras
mayor cobertura per cápita, con valores de 232, 189 y 172 km por cada 100.000 ha- pavimentadas per cápita,
bitantes. A la vez, Panamá, México y Ecuador presentan una mayor cobertura en re- con valores de 232, 189
lación con la superficie, en línea con la mayor densidad poblacional de estos países. y 172 km por cada
Esto resalta una dificultad que presenta el uso de este tipo de indicadores y es que los 100.000 habitantes.
valores dependen en buena medida de las características geográficas del país.
Respecto al transporte ferroviario, América Latina comenzó a desarrollar su red a fi-

nes del siglo XIX; a principios del siglo XX, se dio la gran expansión de las redes ferro-
viarias locales. En su momento de máxima extensión, la red alcanzó los 130.000 km.
Sin embargo, con la introducción del transporte por carretera, el transporte de mer-
caderías por este modo comenzó a ganar participación en desmedro del ferrocarril,
lo que ha llevado a que la red ferroviaria actual sea de aproximadamente 85.000 km.
Un desafío adicional que presenta el transporte ferroviario en la región, y que dificulta
el comercio regional por este medio de transporte, es el diferencial de trochas que
existe en sus redes. En Argentina, se operan tres trochas diferentes; en Brasil, Chile,
México y Perú, dos. Estas diferencias de trochas incrementan los costos de transpor-
te, ya que la falta de una conexión directa de la redes obliga a trasbordar las cargas.
Para analizar la intermodalidad, se puede utilizar como indicador la participación

del transporte por carretera y por ferrocarril en el transporte de bienes. Como se
puede observar en el panel B del Gráfico 4.7, con excepción de Brasil, Bolivia,
México, Panamá y Colombia, los países tienen un transporte de carga ferroviaria
prácticamente nula. Esta baja participación del transporte ferroviario podría ser
una muestra de que los países de la región no están explotando las ventajas com-
parativas que ofrecen los distintos medios de transporte terrestre. Dichas ventajas
apuntan a minimizar el costo de transporte involucrado en las actividades de co-
mercio doméstico e internacional.
Considerando estas dimensiones y los indicadores presentados hasta ahora, se

puede notar que las medidas de stock de infraestructura indican un desempe-
ño de la infraestructura de transporte terrestre en línea con lo encontrado en el
apartado anterior, utilizando indicadores de percepción de los agentes sobre la
infraestructura. México y Panamá figuran entre los países con mejor desempeño,
mientras que Bolivia, Colombia y Perú se encuentran entre los más rezagados.
Al mismo tiempo, como se desprende del análisis previo, los servicios provistos
por la infraestructura de transporte terrestre contienen numerosas dimensiones
que necesitan ser estudiadas, y para lo cual no existe un indicador único que
permita resumirlas. En un esfuerzo por sintetizar y sistematizar un conjunto de
indicadores relevantes, AC&A et al. (2020) plantean el análisis de los servicios de
infraestructura en seis dimensiones, que se discuten en el Recuadro 4.2. Estos
10. Realizar comparaciones del stock de infraestructura vial presenta algunas barreras originadas en diferentes
criterios de registro y la falta de actualización de los datos. La clasificación de red vial entre principal, secundaria
y terciaria típicamente responde al nivel de gobierno responsable de su mantenimiento, en lugar de algún criterio
objetivo homogéneo entre países. Adicionalmente, algunos países reportan el largo total de las carretaras incluyendo
los tramos urbanos. Finalmente, las carreteras bajo la responsabilidad del gobierno nacional típicamente presentan
un menor subregistro y una mayor frecuencia de actualización que las redes secundarias y terciarias.
esfuerzos por sistematizar la información son de gran valor para el análisis de las
necesidades de infraestructura de los distintos países y pueden constituirse en una
herramienta complementaria fundamental para la priorización de intervenciones.
Gráfico 4.7
Indicadores de cobertura, calidad e intermodalidad de la infraestructura
de transporte, 2019
Panel A. Cobertura de vialidad pavimentada
km cada 100 mil habitantes km cada 1000 km2
250 100
90
200 80
70
150 60
50
100 40
30
50 20
10
0 0
Chile
México
Brasil
Perú
Argentina
Colombia
Panamá
Bolivia
Uruguay
Paraguay
Ecuador
Cobertura per cápita Cobertura por superficie (eje derecho)
Panel B. Intermodalidad de transporte de carga
Brasil
Bolivia
México
Panamá
Colombia
Chile
Argentina
Uruguay
Perú
Paraguay
Ecuador
0 20 40 60 80 100
Porcentaje
Carretera Ferrocarril
Notas: En el panel A se muestran los kilómetros de ruta pavimentada, deflactado por la población y la superficie
de cada país (eje primario y secundario, respectivamente). En el panel B se presenta la proporción de la carga,
medida en millones de toneladas por kilómetro, transportada por carretera y ferrocarril.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de AC&A et al. (2020).
Recuadro 4.2
Sistema de indicadores de transporte terrestre de CAF
AC&A et al. (2020) desarrollaron un sistema que agrupa 18 indicadores tradicionales en seis dimensio-
nes: cobertura; calidad y seguridad; productividad y costos operativos; equilibrio modal para la optimi-
zación logística; sostenibilidad ambiental y social; y finalmente institucionalidad y participación público
privada. Este sistema se construyó para 11 países de la región: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom-
bia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay. A continuación se precisa en qué consiste
cada dimensión.
⚫ Cobertura. Refleja en qué medida la población accede a la infraestructura de transporte y, para ello,
incorpora los indicadores de km de red total por km2, km de red total por población, km de red total pavi-
mentada por km2 y porcentaje de población rural del país con acceso a vía transitable.
⚫ Calidad y seguridad. Mide si la infraestructura dispone de la calidad suficiente para transitar con segu-
ridad y, para ello, incluye la percepción de la red carretera y ferroviaria, el porcentaje pavimentado de la
red principal, el porcentaje de autopista sobre la red principal y los accidentes totales (heridos y fallecidos)
respecto al parque vehicular.
⚫ Productividad y costos operativos. Incluye indicadores que brindan una medida de los servicios que
presta la infraestructura para empresas, para lo cual incluye los km por hora entre puntos nodales y el
componente de calidad de la infraestructura relacionada con el comercio y el transporte del índice de
desempeño logístico.
⚫ Equilibrio modal para optimización logística. Incluye la participación del ferrocarril en el transporte de
cargas y la ocupación de las redes ferroviarias, buscando capturar la disponibilidad de los distintos me-
dios de transporte terrestre y el grado en que los mismos se complementan para brindar un mejor servicio
de transporte.
⚫ Sostenibilidad ambiental y social. Incorpora los indicadores que miden el impacto que tiene el trans-
porte en el medio ambiente y el alcance de la red a zonas más desfavorecidas; para ello, incluye la edad
promedio de la flota vehicular, las emisiones de CO2 por cada 1.000 habitantes y el porcentaje de la red
en regiones menos favorecidas.
⚫ Institucionalidad y participación pública privada. Mide el grado en que el sector privado está invo-
lucrado en las inversiones en infraestructura de transporte y el desempeño del Gobierno en su gestión;
para ello, incluye el porcentaje de la red concesionada, la evaluación del desempeño en asociaciones
público-privadas (APP) y la percepción de efectividad del Gobierno.
El Gráfico 1 presenta el desempeño individual de los países en las distintas dimensiones analizadas
y en el indicador que resume el desempeño en conjunto. La conclusión general de este análisis
está en línea con lo que sugieren los indicadores de percepción: México y Panamá son los países
con el indicador más alto y Bolivia, Ecuador y Perú los que tienen peor desempeño. Sin embargo,
incluso entre los países con buen desempeño, se pueden identificar potenciales áreas de mejora,
como la sostenibilidad ambiental y social en México o el desarrollo intermodal en Argentina, Chile
y Uruguay.
Gráfico 1
Sistema de Indicadores de transporte terrestre
Índice
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
Perú Ecuador Bolivia Paraguay Uruguay Argentina Chile Colombia Brasil México Panamá
Cobertura territorial Sostenibilidad ambiental y social

Calidad Institucionalidad y participación público-privada
Productividad y costos operativos Total
Desarrollo intermodal
Notas: Se presentan seis indicadores que miden el estado de situación de la infraestructura del transporte terrestre. La escala de cada indicador
es de 0 a 1, siendo 1 la mayor calificación posible sobre el estado de cada uno de ellos. A su vez, el indicador Total mide el estado general de la
prestación del servicio y corresponde al promedio ponderado de los seis indicadores mencionados.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de AC&A et al. (2020).
Las redes carreteras y el acceso

a mercados
El subapartado previo presentó una serie de indicadores para medir los servicios
que presta la infraestructura de transporte terrestre. Esos servicios contienen va-
rias dimensiones que son difíciles de resumir utilizando un solo indicador. Una
alternativa es construir indicadores, no del stock de infraestructura per se, sino del
alcance de los servicios que presta dicha infraestructura, enfocadas en el acceso
a mercados. Estas medidas tienen en cuenta las diferencias en la distribución de la
población y los accidentes geográficos y, por lo tanto, permiten tener una aproxi-
mación más precisa a los servicios prestados por la infraestructura de transporte y
las potenciales ganancias que implicarían una mejora, permitiendo la comparación
entre países de características geográficas disímiles.
En este apartado se mide el acceso a mercados con un indicador que resume los
mercados que puede alcanzar una empresa desde una determinada localización,
dados ciertos supuestos de horas de viaje y rutas utilizadas. Así, a cero horas de
viaje, una empresa solo podría comerciar con la población de su localidad, a una
hora podría hacerlo con todas las personas que vivan en localidades que se en-
cuentren a menos de una hora de viaje, y así sucesivamente. En el Recuadro 4.3
se describe en más detalle esta metodología.
Recuadro 4.3
Medidas de acceso a mercados
Para las firmas y los consumidores en una economía resulta importante el tiempo necesario para llegar a sus
consumidores, sus proveedores, sus trabajos o a los negocios donde comprarán los bienes que deseen. Para
ello, se pueden computar las distancias y los tiempos necesarios para vincular las distintas localidades que
concentran la población y la producción entre sí, y cuantificar el acceso a empresas o población que puede
alcanzarse en diversos intervalos de tiempo. Tomando el ejemplo de una empresa, esta medida brindará infor-
mación sobre el número de consumidores a los que puede acceder en un período de tiempo o a menos de una
distancia dada, lo que es de extrema relevancia para poder estimar, por ejemplo, la demanda de sus productos.
Un elemento central que subyace al tiempo necesario para conectar dos localidades es la infraestructura de
transporte disponible, la cual determina la velocidad a la que pueden conectarse distintas ciudades.
Dado que el interés de este capítulo está en el acceso a mercados regionales, se computan: 1) medidas de
acceso a mercados entre las ciudades dentro de un país, lo que refiere al acceso a mercados internos; y
2) medidas de acceso a mercados de ciudades de países vecinos, lo que brinda una medida de acceso a
mercados externos. Ambas se construyen de manera similar, con lo cual, para facilitar la exposición, se des-
cribe en detalle la medida de acceso a mercados internos.
La métrica de acceso a mercados internos se obtiene a partir de considerar las N mayores localidades de
cada país, donde denotaremos la población conjunta de estas ciudades como Pob. Luego, se calcula el
tiempo de viaje y la distancia de cada localidad a las restantes N – 1 ciudades utilizando Google Maps. Una
vez que se cuenta con esta información, se calcula el acceso a mercados internos de cada localidad i para
cada intervalo de tiempo t, sumando el total de población a la que se puede acceder desde la i-ésima ciudad
en t horas de viaje, lo que denominamos como AM ti . Finalmente, el indicador agregado AMt , que cuantifica
el acceso a mercados internos en t horas de viaje del país bajo análisis, se computa a partir del promedio
ponderado de las localidades que lo integran, a partir de la siguiente fórmula:
N
∑ AMti Pob
i
AM t =
i =1
Pob
Fuente: Elaboración propia con base en Allub et al. (2021b)
El Gráfico 4.8 presenta, como ejemplo, el nivel de acceso a mercados para el caso
de Colombia. La curva negra muestra la cantidad de personas/consumidores que
puede alcanzar la empresa promedio de Colombia de acuerdo a las horas de viaje
desde su localización. Para construirla, se consideran los tiempos de viaje entre las
principales ciudades dentro de Colombia reportados por Google Maps, partiendo
en un día laborable en horas de la mañana. Llamamos a este indicador acceso a

mercado interno en el escenario base. Dicho escenario considera: 1) los tiempos
de viaje reportados por Google Maps, 2) el camino más rápido disponible, y 3) las
condiciones habituales de congestión de tránsito. Según estos cálculos, en horas la
empresa promedio colombiana puede acceder a millones de personas11 en 3 horas a
5 millones de personas y, en 5 horas, a alrededor de 6 millones de personas.
Esta medida de acceso a mercados internos en el escenario base resulta de una

combinación de los siguientes factores: primero, la distribución espacial de la po-
blación y el grado de concentración de población en pocas ciudades; segundo,
los accidentes geográficos y distancias entre las localidades y ciudades conside-
radas; y tercero, la cobertura y calidad de la infraestructura vial disponible. Para
tener una medida de diagnóstico del estado de la infraestructura y del potencial
de las inversiones viales para promover el acceso a mercados, se desarrolla el
siguiente ejercicio contrafactual: se considera el acceso a mercados internos que
prevalecería si se implementaran mejoras en la infraestructura vial que permitieran
una velocidad de circulación constante de 90 km/h.12 El acceso a mercados alcan-
zado en este nuevo escenario está representado por la curva roja del Gráfico 4.8.
Así en 0 horas se alcanzarían 3,3 millones de personas, es decir la misma cantidad
que en el escenario base, pero en 3 horas se podrían alcanzar 7,7 millones de
personas, en lugar de los 5 millones del escenario base, y en 5 horas serían 14 mi-
llones de personas, más del doble que el escenario base.
Gráfico 4.8
Cambio en el acceso a mercados internos en Colombia a partir de mejoras
en su infraestructura vial
Millones de personas
25
20
15
10
0
0 5 10 15 20 25
Horas de viaje
Escenario Base Escenario a velocidad óptima
Notas: El acceso a mercados indica la población a la que se accede en cada país dada una cantidad de horas
de viaje. El escenario base utiliza el ruteo óptimo recorrido a la velocidad provista por Google Maps, mientras
que el escenario a velocidad óptima utiliza el mismo ruteo pero recorrido a una velocidad de 90 km/h. Los datos
son tomados al 15 de abril de 2021.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Allub et al. (2021b).
11. Se considera a los consumidores que se localizan en la misma localidad y para la cual se normaliza el tiempo
de viaje en cero.
12. Este ejercicio puede realizarse considerando velocidades inferiores o superiores a la escogida.
Comparando las medidas de acceso a mercados descritas anteriormente para

los dos escenarios, se pueden calcular las ganancias potenciales en acceso a
mercados como el ratio entre el indicador en el escenario contrafactual (con
velocidad promedio de 90 km/h) y el indicador en el escenario base. El Cuadro
4.1 muestra las potenciales ganancias de mejorar las carreteras, calculadas con
esta metodología, considerando el valor correspondiente a 6 horas de viaje (pri-
mera columna) y el valor máximo encontrado entre todas las horas de viaje posi-
bles (segunda columna) para las economías de América Latina, junto a España y
Estados Unidos considerados como países de referencia.
Cuadro 4.1
Ganancias en acceso a mercados internos por mejoras en infraestructura
País Ganancia hasta 6 horas Máxima ganancia (%)

de viaje (%)
Uruguay 6,1 6,1
Panamá 1,9 9,4
Costa Rica a/
0,0 11,7
Chile 0,0 12,9
Argentina 1,5 18,8
México 7,8 26,1
El Salvador a/
0,0 26,7
Venezuela 27,5 29,5
Perú 23,2 42,8
Paraguay 7,1 50,3
Nicaragua 7,5 53,0
Honduras 6,7 60,7
Ecuador 55,6 68,3
Guatemala 17,0 73,9
Brasil 23,8 78,1
Bolivia 103,3 103,3
Colombia 110,7 113,2
España 0,0 0,4
Estados Unidos 0,0 0,0
Notas: Se computa la ganancia en acceso a mercados internos como el cambio porcentual entre el escenario
base y el escenario a velocidad óptima. El escenario base utiliza el ruteo óptimo recorrido a la velocidad
promedio provista por Google Maps, mientras que el escenario a velocidad óptima utiliza el mismo ruteo pero
recorrido a una velocidad de 90 km/h. La primera columna reporta las ganancias de acceso para los recorridos
que tienen una duración máxima de 6 horas de viaje en cada uno de los escenarios. La segunda columna
reporta la ganancia máxima de acceso entre ambos escenarios, sin restringir la duración del viaje. Los datos
son tomados al 15 de abril de 2021.
a/ Países en los que el recorrido máximo entre cualquier par de locaciones internas es abarcado dentro de las 6
horas de viaje, de manera que la métrica para dichos casos es irrelevante.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Allub et al. (2021b).
El análisis basado en Como se puede notar, existe una gran heterogeneidad en ganancias de acceso a
acceso a mercados revela mercados entre los países de América Latina al considerar el corte de 6 horas de
rezagos generalizados en viaje. Primero, se encuentran ganancias muy significativas para Bolivia y Colombia.
América Latina, aunque En ambos casos, la empresa promedio podría lograr un incremento superior al
con algunas excepciones 100 % de acceso a mercados con este contrafactual respecto a la situación de
en los casos de Uruguay, base. Este indicador alcanza valores del 56 % para Ecuador y alrededor del 25 %
Panamá, Costa Rica para Brasil, Perú y Venezuela. A titulo comparativo, las ganancias para España y
y Chile. Estados Unidos son nulas.13
Ahora bien, como puede esperarse al observar el Gráfico 4.8, el valor obtenido
en esta métrica varía según el corte temporal utilizado, limitación particularmente
relevante para países como Costa Rica y El Salvador, donde por el menor tamaño
de su superficie, en ese tiempo es posible conectar todos los pares de localidades
en ambos escenarios. Por esto, se reporta en la segunda columna del Cuadro 4.1
el máximo valor encontrado a través de todos los cortes temporales, lo que permi-
te la comparación de países sin importar su tamaño. El análisis revela ganancias
muy significativas para la mayoría de los países, promediando 50 % en la región, lo
que contrasta con ganancias casi nulas para España y Estados Unidos. Colombia
y Bolivia presentan las mayores ganancias potenciales de este contrafactual,
con valores aproximados de 103 % y 113 %, respectivamente. Brasil, Ecuador
y Guatemala presentan valores aproximados entre el 70 % y 80 %. El análisis
muestra que la deficiencia de la infraestructura vial para la conectividad interna en
América Latina es generalizada, aunque con algunas excepciones, como en los
casos de Chile, Costa Rica, Panamá y Uruguay.
Esta medida de brechas en la infraestructura vial basada en acceso a mercados,

computada como el cociente entre el valor alcanzado bajo el escenario contra-
factual propuesto y el valor de base, presenta numerosas ventajas respecto a los
indicadores de cobertura discutidos en el subapartado anterior. De una manera
sencilla e intuitiva, captura la estructura de red de la infraestructura vial y mide las
brechas de servicios en este tipo de infraestructura en términos del aspecto clave
para la integración económica dentro de las fronteras de un país: la capacidad de
las empresas de alcanzar a los consumidores.
Acceso a mercados externos
De la misma manera que se construye el indicador de acceso a mercados para las

ciudades dentro de un país, se puede calcular un índice de acceso a mercados
limítrofes para cada país. Esto se hace evaluando los tiempos de viaje desde todas
las localidades consideradas del país de origen hacia todas las localidades de
todos los países con los que comparte fronteras terrestres.
Para este ejercicio se utiliza como velocidad de referencia 90 km/h y se considera

el rango de 12 horas para los países de Centroamérica y 36 horas para los paí-
ses de América del Sur y para México, y se reporta además la ganancia máxima
13. En estos dos países utilizados como punto de comparación, las velocidades promedio reportadas por Google
Maps suelen superar la velocidad objetivo de 90 km/h, es decir que el contrafactual considerado conlleva pérdidas
de acceso a mercados. Para esos casos, reemplazamos valores negativos por ceros equivalente al considerar solo
intervenciones que mejoren la infraestructura vial, preservando la calidad actual en los casos discutidos.
considerando todo el rango.14 El Cuadro 4.2 muestra en las primeras dos columnas
las ganancias en millones de personas/consumidores entre el escenario a 90 km/h
y el escenario base, y en las últimas dos columnas estas ganancias como porcenta-
je del acceso a mercados internos total. Un punto relevante de este ejercicio es que
el beneficio de acceder a mercados externos depende de quiénes son los vecinos,
tanto por el tamaño de su mercado como por la calidad de sus rutas. De esta ma-
nera, para países que tengan como vecino a una economía grande como Brasil la
mejora de la conectividad vial hacia los países vecinos podría presentar una gran
oportunidad para incrementar su acceso a mercados externos, mientras que para
países con vecinos pequeños el potencial de acceso a mercados externo es menor.
Cuadro 4.2
Ganancia en el acceso a mercados limítrofes
Ganancia absoluta Ganancia como porcentaje

(millones de personas) del mercado interno
12-36 horas Máxima 12-36 horas Máxima
Argentina 11,1 26,5 35,6 84,6

Bolivia 41,5 57,0 635,2 873,0
Brasil 6,6 34,4 7,1 37,0
Chile 1,9 17,3 15,3 138,9
Colombia 13,8 77,6 56,5 317,8
Costa Ricaa/ 0,3 2,4 10,8 88,3
Ecuador 6,4 26,1 71,8 291,5
El Salvadora/ 0,2 7,3 8,5 275,0
Guatemala 3,9 34,0 38,5 332,2
Hondurasa/ 1,9 8,1 38,5 163,1
Mexico 0,0 5,0 0,0 7,3
Nicaraguaa/ 0,2 4,3 8,6 162,7
Panamáa/ 0,2 2,3 8,6 82,8
Paraguay 3,1 43,9 70,7 1003,4
Perú 21,0 59,6 117,9 334,9
Uruguay 2,4 22,5 92,9 855,6
Venezuela 2,1 82,3 10,9 423,5
0,0 0,0
Españaa/ 0,0 0,3 0,0 1,2
Estados Unidos 0,0 0,0 0,0 0,0
Notas: En las primeras dos columnas se calcula la ganancia absoluta en el acceso a los mercados límitrofes
como la diferencia entre el escenario base y el escenario a velocidad óptima, medida en millones de personas.
El escenario base utiliza el ruteo óptimo recorrido a la velocidad promedio provista por Google Maps, mientras
que el escenario a velocidad óptima utiliza el mismo ruteo pero recorrido a una velocidad de 90 km/h. En las
últimas dos columnas se presenta la ganancia absoluta en relación a la magnitud del mercado interno. Los datos
son tomados al 15 de abril de 2021. Para más detalles sobre la metodología de cálculo, ver el Apéndice (p. 227).
a/ Países en los que el recorrido máximo entre cualquier par de ciudades del mercado interno contra toda ciudad
de países limítrofes es abarcado dentro de las 36 horas de viaje, por lo tanto se reemplaza por la métrica de 12
horas de viaje. Para el resto de los países se considera la métrica de 36 horas de viaje.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Google Maps.
14. Se puede consultar el análisis para el total de horas y para velocidad de 110 km/h en Allub et al. (2021b).
La deficiente calidad de la Analizando las variaciones absolutas en el acceso a mercados externos se nota
infraestructura vial propia que, en el rango de 12 o 36 horas según sea el caso (primera columna), Bolivia y
y de los países vecinos Perú, con ganancias de 41 y 21 millones de consumidores respectivamente, se
resulta en una pérdida destacan como las de mayores ganancias potenciales. Este resultado indica que
importante de acceso el rezago en la infraestructura vial de estos países impide alcanzar gran parte del
a mercados externos. potencial de acceso a mercados de sus países vecinos. Al analizar las ganancias
máximas considerando todo el posible rango de tiempos de viaje (segunda colum-
na) aparecen ahora Colombia y Venezuela al tope de la tabla, además de Perú y
Bolivia. En estos casos, la deficiente calidad de la infraestructura vial y la conse-
cuente baja velocidad que permiten sus carreteras resulta también en una pérdida
importante de acceso a mercados externos.
Ahora bien, ¿cuán importantes son estas pérdidas de acceso a mercados para
los países analizados? Responder esta pregunta requiere considerar también el
tamaño de la propia economía. Por ejemplo, si bien Argentina y Ecuador presentan
ganancias potenciales máximas similares en términos absolutos, pueden ser más
relevantes para Ecuador por su menor población. Las terceras y cuartas columnas
muestran estas ganancias como proporción del acceso al mercado interno. En
este caso sobresalen los resultados de Bolivia y Paraguay, dos economías rela-
tivamente pequeñas en comparación a sus vecinos. Así, las ganancias máximas
para Paraguay serían 11 veces su mercado interno y para Bolivia casi 10 veces.
En el caso de las economías centroamericanas, si bien sus ganancias en valo-
res absolutos son relativamente pequeñas (a excepción de Guatemala por tener a
México como vecino), las ganancias en acceso a mercados externos son impor-
tantes en relación a su tamaño, llegando a representar casi 4 veces su mercado
interno en el caso del El Salvador, y cerca de 2 veces en los casos de Honduras
y Nicaragua. Finalmente, los países utilizados como referencia, España y Estados
Unidos, nuevamente presentan ganancias nulas o casi nulas.
Nuevas herramientas
para el análisis de proyectos
en el sector transporte
El apartado previo mostró cómo mejoras en la calidad de la infraestructura de ca-

rreteras que permiten incrementar la velocidad del transporte podrían aumentar de
manera significativa el acceso a mercados. Cuantificar las mejoras de infraestruc-
tura vial a través del incremento en acceso a mercados pone el foco en los poten-
ciales beneficios de las mejoras sobre la integración comercial y productiva de las
economías de la región. La infraestructura vial resulta clave en la medida en que
posibilita que las ganancias del comercio sean compartidas por regiones distantes,
más allá de las ciudades capitales. Sin embargo, el potencial de acceso a merca-
dos representa un indicador intermedio de las ganancias en bienestar que podrían
alcanzarse mejorando la infraestructura. Los impactos últimos sobre el desarrollo de
una inversión particular que mejore la conectividad, tanto a nivel agregado como por
regiones dentro de un país, depende de una delicada interrelación de fuerzas que
operan en el espacio, como la distribución espacial de la población, las condiciones
de la geografía y la estructura productiva de las localidades, entre otros factores.
Es notablemente difícil anticipar de manera cabal la totalidad de impactos di-

rectos e indirectos que puede tener una intervención en la infraestructura de
transporte. Esto ocurre porque una mejora de un vínculo en la red de transporte
resulta en cambios en los costos de transporte relativos en toda la red, es decir,
una mejora en conectividad entre las localidades A y B puede implicar que el
despacho de cargas de A hacia C sea relativamente más costoso, en igualdad de
condiciones, con el potencial de desencadenar un conjunto de cambios en las
decisiones de los agentes económicos. Primero, puede producirse un redireccio-
namiento de los flujos de carga o de comercio, en desmedro de las localidades
ahora relativamente más distantes, y un incremento en la demanda de viajes
sobre el vínculo mejorado. Este redireccionamiento de viajes genera cambios en
los niveles de congestión de las rutas, que resultan en modificaciones en los cos-
tos de transporte. Segundo, puede producir un incremento en el nivel agregado
del comercio, permitiendo mejoras de bienestar a través de la especialización
productiva y economías de escala, pero, a su vez, con el potencial de afectar los
costos de transporte por la vía de la congestión. Tercero, puede disparar deci-
siones de relocalización de personas y empresas, que, de ese modo, resulten en
nuevos cambios en los flujos comerciales.
A las dificultades de establecer a ciencia cierta los posibles impactos ex ante se Es difícil anticipar los
suman dificultades de identificación causal luego de que una intervención ha impactos directos e
concluido. Primero, por el problema de la «causalidad reversa». Típicamente, las indirectos y evaluar
decisiones sobre el emplazamiento de infraestructura responden a objetivos de ex post los efectos de
política claramente definidos con anterioridad, lo que entra en conflicto con la mejoras en el transporte.
posibilidad de estimar causalmente los impactos. Segundo, por la presencia de
efectos «desplazamiento». La evaluación de impactos causales de una mejora
en la infraestructura de transporte sobre las regiones intervenidas requiere en-
contrar un grupo de control adecuado, es decir, un conjunto de regiones de
comparación que no hayan sido tratadas, lo que resulta prácticamente imposi-
ble si hay efectos indirectos. Si las regiones intervenidas se desempeñan en
promedio mejor que las no intervenidas puede deberse tanto a impactos positi-
vos de la intervención sobre las primeras como a efectos de desplazamiento,
donde las regiones no tratadas directamente se encuentran perjudicadas indi-
rectamente por la intervención. Tercero, existen grandes deficiencias de datos
confiables para muchas de las dimensiones esperadas de mejoras en infraes-
tructura de transporte, lo que es particularmente cierto para economías emer-
gentes. En general, es muy difícil conseguir datos de producción a nivel subna-
cional y esto se vuelve aún más complicado cuanto más pequeña es la unidad
de medida. Por último, hay ocasiones en que existe información a nivel subna-
cional, pero las divisiones subnacionales con disponibilidad de datos respon-
den a criterios administrativos que no se corresponden con las áreas de influen-
cia de las intervenciones de transporte, atenuando los impactos encontrados de
dichas intervenciones.
A pesar de todas las dificultades mencionadas anteriormente, la disciplina

económica desarrolló distintas maneras de realizar evaluaciones de impacto
causales a partir de estimaciones de forma reducida. Por otra parte, existe
también un conjunto de desarrollos recientes en economía que permiten abor-
dar y resolver parte de las barreras asociadas al análisis de infraestructura
de transporte: modelos espaciales cuantitativos, impulsados por la crecien-
te disponibilidad de datos no tradicionales. Estos modelos se valen de una
estructura rica para dar cuenta de muchos impactos indirectos o agregados

que resultan de intervenciones de transporte, a la vez que prestan la suficiente
maleabilidad para ser llevados a los datos y responder a preguntas concretas
de política pública. A su vez, los análisis de infraestructura se apoyan cada
vez más en nuevas fuentes alternativas de datos de creciente disponibilidad.
El Recuadro 4.4 repasa algunas aplicaciones de datos no tradicionales para
suplir la falencia de datos a niveles desagregados y de mayor frecuencia en el
análisis de infraestructura.
Recuadro 4.4
Datos de sensores remotos y servicios digitales en economía
Como una vía para suplir la falta de datos a niveles desagregados, o complementar los datos existentes
pero de baja calidad, la literatura económica se ha apoyado crecientemente en datos no tradicionales, par-
ticularmente los producidos por sensores remotos y el uso de los servicios provistos en internet y mediante
telefonía celular. Estos datos permiten generar medidas proxy para variables de resultado de interés.
Uno de esos usos tiene por objetivo mejorar las mediciones estadísticas oficiales de producción, por ejem-
plo, para calcular aproximaciones de cambios en los niveles de producción a nivel subnacional. Un ejemplo
del uso temprano de estas medidas alternativas fue el de luminosidad nocturna, utilizado para estimar el
producto bruto interno, el cual inició luego de la desclasificación de los primeros datos de este tipo en 1972
(Croft, 1973). Más recientemente, con la ayuda de mejores imágenes de base y herramientas econométricas
robustas (Henderson et al., 2012), se han logrado importantes avances en establecer la estabilidad y preci-
sión de la luminosidad nocturna como proxy de actividad económica, encontrando que un aumento de 1 %
en la luminocidad está asociado con un incremento de entre 0,28 y 0,32 % del PIB, relación que no muestra
evidencias de efectos no lineales o asimétricos entre aumento y reducción del PIB.
Una vez encontrada esta relación robusta entre luminosidad y PIB, numerosos estudios en economía se
valieron de estas técnicas, persiguiendo a grandes rasgos dos objetivos. Primero, la mejora de indicadores
de producción a nivel nacional. En este terreno, Henderson et al. (2012) muestran que, en países donde la
calidad de los datos estadísticos es mala, el uso de medidas de luminosidad ayuda a corregir errores de
medición del PIB. Sin embargo, estos datos no resultaron de mayor relevancia en países con estadísticas de
alta calidad. El segundo objetivo es utilizar datos de luminosidad para aproximar la producción a niveles sub-
nacionales. Numerosos artículos empezaron a usar cambios en los niveles de luminosidad como proxy en la
medición de cambios en los niveles de producción para diversas preguntas de investigación, como pueden
ser la distribución de la producción o los efectos de obras de infraestructura.
Otra aplicación de este tipo de datos en economía que resulta relevante para intervenciones de infraestruc-
tura de transporte consistió en estimaciones de la producción agrícola mediante el análisis de bandas de
frecuencia en imágenes satelitales y aéreas. En la década de 1970, investigadores abocados al estudio de la
cobertura y el estado de la vegetación desarrollaron el índice de vegetación de diferencia normalizada (NDVI,
por sus siglas en inglés), que permite realizar esta estimación de manera sencilla, basada enteramente en
las intensidades relativas de diversas bandas espectrales presentes en las imágenes (Rouse et al., 1974). En
economía, este índice posibilitó incorporar la producción del sector agrícola como variable de resultado en
numerosos estudios (Farmaha et al., 2016).
El apartado siguiente discute los principales elementos de los modelos de econo-

mía espacial cuantitativa y presenta la aplicación de un modelo estándar de este
tipo para el análisis de dos corredores en América Latina: el corredor Santa Cruz-
Puerto Suárez, en Bolivia, y el corredor vial Rosario de Santa Fe-Paso de Jama, en
Argentina. Luego, se presenta un resumen de evaluaciones de impacto de infraes-
tructura de transporte y los principales mecanismos a través de los cuales afecta
el bienestar de la economía, con un foco particular en las que analizan proyectos
para América Latina
Modelos espaciales cuantitativos
Los modelos de economía espacial cuantitativa son un conjunto de herramien- Los modelos de
tas que surgen de la conexión de modelos de economía urbana con modelos de economía espacial
economía internacional. Los primeros se caracterizan por incluir costos de con- cuantitativa son un
gestión y ganancias de aglomeración, mientras que en los segundos se tienen conjunto de herramientas
en cuenta múltiples regiones o países que producen e intercambian diversos que permiten análisis
bienes y servicios. El ingrediente fundamental de estos modelos es la conside- robustos de la
ración de una red de transporte entre todas las regiones o localidades, que re- infraestructura de
sulta en el factor fundamental de los costos del comercio y la movilidad entre transporte.
las mismas.
De los modelos de economía urbana, los modelos de economía espacial in-

corporan en general un conjunto de atributos de base asociados a las regio-
nes: las denominadas amenidades, la productividad, una dotación exógena y
limitada de tierra y, como se mencionó anteriormente, costos de congestión
y ganancias de aglomeración. Estos ingredientes permiten a los modelos ser
consistentes con los datos y dar cuenta de la distribución observada de la
población y de la actividad económica. La consistencia con los datos es ne-
cesaria para utilizar el modelo como laboratorio al estudiar efectos de una
mejora sobre la red de transporte en decisiones de producción, localización,
consumo y bienestar.
De los modelos de economía internacional, se incorporan los ingredientes de

costos del comercio determinados por la infraestructura de transporte subya-
cente y ventajas comparativas, que abren la puerta a la existencia de comercio
y la especialización de la producción de ciertas localizaciones en determinados
bienes y servicios.
En resumen, los modelos de economía espacial cuantitativa se construyen a partir

de un conjunto de supuestos, principalmente sobre la estructura productiva, las
fricciones para el movimiento de bienes y personas, la estructura del mercado de
bienes y del mercado de factores (p. ej., si se trata de mercados competitivos o
existe poder monopólico, etc.), el tipo de preferencias de los consumidores y las
fuerzas de aglomeración y dispersión que predominan en la economía.
Tras definir el modelo que delimita el marco teórico con el que se analizará el
problema, se debe acudir a un conjunto de datos necesarios para estimar el mo-
delo, es decir, asignar valores a los parámetros relevantes para que se ajuste a un
conjunto de atributos importantes de la realidad bajo estudio. Algunos de ellos se
pueden obtener directamente de los datos, como el número de localidades o la
población por localidad. Para otros, se pueden usar los datos para inferir valores
de estadísticas que ayuden a parametrizar el modelo. Por ejemplo, los salarios
pueden ser un indicador de productividad; los tiempos de viajes o los diferencia-
les de precios de determinados bienes pueden servir como aproximación de los
costos de transporte y, por lo tanto, ser utilizados para parametrizar la cantidad y
calidad de la infraestructura entre distintas localizaciones; la renta de la vivienda
puede ser un indicador de las amenidades o atributos de una localización, etc.
Finalmente, algunos parámetros pueden fijarse utilizando estimaciones realizadas
por otros estudios.
Para ilustrar el potencial de estas herramientas como instrumento para las polí-
ticas públicas, a continuación se presenta una aplicación de un modelo de eco-
nomía espacial cuantitativa para el análisis de dos proyectos de conectividad vial
caracterizados por su relevancia para la integración regional. Primero, se analiza
la construcción de un corredor vial en Bolivia que fue clave para conectar entre
sí diferentes puntos del oriente del país y estos con el vecino Brasil: la carretera
Santa Cruz-Puerto Suárez, implementada en varias etapas entre los años 2005 y
2010. Segundo, se realiza un análisis prospectivo de un corredor vial proyectado
para favorecer la conectividad del noroeste argentino con el vecino Chile a través
del Paso de Jama, de un lado, y la salida portuaria por Rosario, en la provincia
argentina de Santa Fe, del otro. Para este análisis, se utiliza un modelo canónico
de geografía económica descrito en el Recuadro 4.5. A continuación, se aborda
una discusión sobre los resultados encontrados, enfocada en los mecanismos
subyacentes y la heterogeneidad espacial de los impactos.
Recuadro 4.5
Componentes del modelo económico espacial implementado
Para llevar a cabo el análisis de los dos proyectos mencionados, se recurre a un modelo canónico de eco-
nomía espacial cuantitativa, consistente en una versión multirregión del esquema de geografía económica
desarrollado por Helpman (1998) y descrito e implementado por Redding y Rossi-Hansberg (2017). El modelo
contempla los siguientes supuestos.
Primero, contempla una cantidad exógena de personas que habitan dentro de cada país, con preferen-
cias homogéneas sobre el consumo de bienes transables y de tierra. Existe un único bien que se produce
en múltiples variedades. La disponibilidad de más variedades genera utilidad a los consumidores. Estos
consumidores ofrecen de manera inelástica todo su tiempo de trabajo, por el que reciben un salario. A
su vez, todos los habitantes dentro de cada país reciben una participación igual en las rentas totales que
produce la tierra.
Segundo, en lo que concierne a la producción, cada empresa produce una variedad distinta del bien,
utilizando solo un factor productivo, el trabajo, y está inmersa en una estructura de mercado de com-
petencia monopolística: cada empresa es un monopolista de su variedad específica, pero enfrenta
competencia de otras variedades, a la vez que la libre entrada de empresas empuja sus beneficios
a cero.
Tercero, en lo que concierne a la geografía y los costos de transporte, cada economía está compuesta
por un conjunto de ciudades, con una cantidad fija de tierra y un parámetro de productividad exógeno.
Las ciudades pueden comerciar entre sí, enfrentando costos de transporte según el tiempo de viaje
entre ellas y tarifas para pares de ciudades de distintos países. Tanto los costos de transporte como
las tarifas siguen la especificación de iceberg, en la que deben enviarse x unidades del bien por cada
unidad que llega a destino, con x>1. Las tarifas se calibran de manera que el comercio resultante
entre los países sea igual al observado en la realidad. Los costos de transporte se incorporan como
una función lineal del tiempo de viaje, ajustado a datos de costos de transporte por kilómetro para
despachos de carga.
La fuerza de aglomeración principal de este modelo radica en la tecnología de producción de la que disponen
las ciudades, con retornos crecientes a escala: al aumentar la población y, por consiguiente, los trabajadores
de una ciudad, la producción aumenta más que proporcionalmente. Esta fuerza se contrapone a la fuerza
de dispersión presente: la disponibilidad limitada del factor tierra, que resume la capacidad finita del espacio
habitable en las ciudades y que, entre otras consecuencias, implica mayores precios para la vivienda al in-
crementarse la población de una localidad.
Fuente: Elaboración propia con base en Allub et al. (2021a).
Corredor vial Santa Cruz-Puerto Suárez
La carretera Santa Cruz-Puerto Suárez es parte del principal corredor de inte-

gración de Bolivia. Su construcción ha completado la conexión de la fronteras
oriental y occidental del país, permitiendo la integración regional entre los puer-
tos de Chile y Perú, en el Pacífico, con los puertos de Brasil, en el Atlántico. Al
mismo tiempo, ha favorecido la conectividad de una importante proporción de
la población boliviana que habita en la proximidad de la carretera. La obra, que
ya se encuentra terminada, representa la primera vinculación caminera asfalta-
da de Bolivia con Brasil, facilitando el flujo de mercancías y el comercio bilateral
y multilateral.
Este proyecto formó parte de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura

Regional Suramericana (IIRSA). El proyecto consistió en la pavimentación de dos
vías a lo largo de sus 650 km de extensión, permitiendo una velocidad de circu-
lación de 110 km/h en terreno plano y 80 km/h en terreno ondulado. La inversión
total fue de casi USD 500 millones.15 La Figura 4.2 muestra en un mapa la inter-
vención bajo estudio.
15. El financiamiento para este proyecto provino de entidades multilaterales, como el BID, CAF y la Unión
Europea, junto al financiamiento propio aportado por el tesoro nacional boliviano, y fue ejecutado por la
Administradora Boliviana de Carreteras (ABC).
Figura 4.2
Mapa con la intervención en el corredor Santa Cruz-Puerto Suárez
Riberalta
Cobija
Santa Ana
Perú Brasil
San Borja Trinidad
Bolivia Concepción San Ignacio

de Velasco
Cáceres
La Paz
Guaqui Chimore
Cochabamba Montero
San José
Santa Cruz de Chiquitos
Oruro de la Sierra
El Carmen
Roboré Rivero Tórrez
Puerto
Sucre Suárez
Potosí Corumbá
Camiri Capitán
Pablo Lagerenza
Uyuni
General
Chile Eugenio A. Garay
Tarija
Villazon Paraguay
La Quiaca
Calama Tartagal
Argentina
Fuente: Elaboración propia con base en Cosiplan (2017).
La situación de este importante enlace previo a la obra consistía en una roda-

dura mayormente de ripio, con tramos de tierra, sujeta a frecuentes desmejoras
e interrupciones por anegamiento y acumulación de lodo. La capacidad de la
carretera se veía fuertemente comprometida durante los meses de verano, en
los que se concentran gran parte de las precipitaciones anuales. Para reflejar
esta baja calidad vial se utiliza el supuesto de que, en ausencia de la pavimen-
tación, las mejorías de traza y obras hídricas introducidas por el proyecto, los
tiempos de viaje en el tramo carretero comprendido entre Santa Cruz de la
Sierra y Puerto Suárez serían el doble que los observados hoy. A su vez, para
obtener los tiempos de viaje actuales entre el conjunto de ciudades estudiado,
se utilizan datos de Google Maps.
El análisis se centra en los impactos en un conjunto de ciudades de Bolivia y de

Brasil, asumiendo que las personas (y empresas) se pueden relocalizar sin costos
dentro de cada país, aunque no así entre ellos. En este ejercicio se toman las 12
principales ciudades de Bolivia y las 24 más importantes de Brasil, que represen-
tan respectivamente el 80,6 % y el 53,1 % del total de población urbana de cada
país. Debido a la mayor escala de la economía brasilera respecto a la boliviana, la
discusión que sigue centra su atención en los impactos de esta obra sobre la po-
blación residente en las principales ciudades de Bolivia, ya que los efectos sobre
las ciudades de Brasil tienen un alcance muy limitado.
Las dos preguntas que se intentará responder son: ¿cuál fue el impacto de la
obra en salarios, renta de la tierra, nivel de precios y población? y ¿cuál fue el im-
pacto en bienestar de la obra? Para responderlas, se presenta el ejercicio en dos
etapas. Primero, se consideran los impactos sobre salarios, precios y renta de
la tierra, bajo el supuesto de que la población no puede migrar entre ciudades.
Si bien este supuesto resulta restrictivo y contrasta con la realidad de la movili-
dad de personas, particularmente dentro de las fronteras de un país, permitirá
aproximarse a los impactos esperados en el corto plazo. Segundo, se levanta
esa restricción y se analiza el caso bajo el supuesto de movilidad perfecta de
población entre ciudades del mismo país, impactos más asociados al largo plazo
cuando los individuos (y empresas) tuvieron tiempo suficiente para ajustarse a la
nueva realidad económica.
La Figura 4.3 muestra los resultados de este ejercicio respecto del cambio por-
centual en salarios reales. El panel A presenta los resultados bajo el supuesto de
que la distribución es inmóvil, es decir, sin permitir que los individuos escojan una
residencia de manera óptima, mientras que el panel B ofrece los resultados bajo
el supuesto de movilidad irrestricta de personas dentro de cada país. Se muestra
la diferencia porcentual respecto al escenario base (sin mejora en la carretera),
representado por la escala de colores, mostrando en la gama de rojos claros los
cambios positivos y en la gama de rojos oscuros los cambios negativos. El tamaño
de las burbujas representa la magnitud del cambio (es decir, el valor absoluto).
Como resultado de la mejora en conectividad, en ausencia de movilidad del traba- Como resultado de este
jo (panel A), prácticamente todas las ciudades experimentan un aumento del sala- proyecto, prácticamente
rio real, que promedia el 0,3 % en Bolivia. Algunas ciudades experimentan una todas las ciudades
reducción de salario real: las ciudades de Tarija y Cobija, en los extremos norte y experimentan un aumento
sur de Bolivia. Esto encuentra su explicación en que, antes de la obra, la deficiente del salario real, aunque
infraestructura actúa como una barrera natural al comercio, que beneficia a estas algunas ciudades resultan
ciudades que pueden vender su producción al resto de ciudades de Bolivia. Una perjudicadas, como en
vez mejorada la ruta, estas ciudades pierden esta ventaja y, en los mercados don- el caso de aquellas en
de vendían su producción, sufren la competencia de otras ciudades de Bolivia y de los extremos norte y sur
los nuevos productos de Brasil. de Bolivia.
Al permitir la movilidad del trabajo (panel B), el incremento del salario real aumenta
en mayor medida, resultando cercano al 0,4 %para el promedio de las ciudades
bolivianas. Sin embargo, en este caso las disparidades de resultados entre ciu-
dades son más prominentes: el salario real se reduce en las ciudades de Cobija
(-0,6 %) y Tarija (-0,4 %) y muestra resultados casi nulos en La Paz.
Figura 4.3
Cambio porcentual en salarios reales como resultado de la intervención en el corredor
Santa Cruz-Puerto Suárez
Panel A. Sin movilidad de trabajo Panel B. Con movilidad de trabajo

0,9 1,5
0,6 1
0,3 0,5
0 0
-0,1
-0,05
-0,2
-0,10
-0,3
-0,4
-0,15
-0,5
-0,2
Notas: Se reporta el cambio porcentual sobre el salario real de las 12 ciudades de Bolivia incluidas en el modelo computado, bajo el supuesto de movilidad
de la población (panel B) y de no movilidad (panel A). El tamaño de las burbujas representa la magnitud del cambio en el salario real. La escala cromática
de las burbujas es asimétrica, representando con los colores más intensos de la paleta los valores más extremos observados. Para detalles sobre las
características del modelo y su implementación, consultar Allub et al. (2021a).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Allub et al. (2021a).
La Figura 4.4 ofrece algunas pistas sobre los mecanismos detrás de la inten-
sificación de las pérdidas de salario real en el escenario con movilidad del
trabajo: al cambiar las condiciones de conectividad subyacentes, la población
se relocaliza en busca de mejores condiciones de vida hacia ciudades con
mayor incremento relativo en su acceso a mercados. Al hacerlo, se produ-
ce una pérdida de eficiencia, por menor escala en las ciudades de origen, y
un consiguiente aumento de eficiencia productiva en las ciudades receptoras
(panel B). Las ciudades de Cobija (-3,6 %), Tarija (‑3 %), La Paz (-1,6 %) y
Oruro (-1,2 %) son las que enfrentan mayor pérdida de población, mientras
que Santa Cruz de la Sierra, Montero y Trinidad experimentan incrementos del
2,7 %, 2,1 % y 0,6 %, respectivamente.
Figura 4.4
Cambio porcentual en población y bienestar como resultado de la intervención en el corredor
Santa Cruz-Puerto Suárez
Panel A. Cambio en población sin movilidad Panel B. Cambio en población con movilidad
2,5 2,5
2 2
1,5 1,5
1 1
0,5 0,5
0 0
-0,5 -0,5
-1 -1
-1,5 -1,5
-2 -2
-2,5 -2,5
-3 -3
-3,5 -3,5
Panel C. Cambio en bienestar sin movilidad Panel D. Cambio en bienestar con movilidad
0,9 0,9
0,6 0,6
0,3 0,3
0 0
-0,05 -0,05
-0,1 -0,1
-0,15 -0,15
-0,2 -0,2
-0,25 -0,25
Notas: Análogamente a la Figura 4.3, se reportan los cambios porcentuales sobre la población (paneles A y B) y en el bienestar (paneles C y D) de las
12 ciudades de Bolivia incluidas en el modelo computado, bajo el supuesto de movilidad de la población y de no movilidad. El tamaño de las burbujas
representa la magnitud del cambio en la población o el bienestar. La escala cromática de las burbujas es asimétrica, representando con los colores más
intensos de la paleta los valores más extremos observados. Para detalles sobre las características del modelo y su implementación, consultar Allub et al.
(2021a).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Allub et al. (2021a).
Este proyecto vial resulta Para concluir, se destaca que este proyecto vial resultó en ganancias globales
en ganancias globales de bienestar para ambos países, que rondan el 0,34 % bajo el supuesto de in-
de bienestar para ambos movilidad del trabajo en Bolivia y asciende al 0,48 % al permitir la reasignación
países, que equivale a un de trabajadores. Los paneles C y D de la Figura 4.4 muestran la distribución
incremento permanente espacial de ganancias de bienestar en Bolivia bajo ambos escenarios. En el de
de 0,34 % del PIB inmovilidad del trabajo, se observan grandes beneficios para las ciudades más
en Bolivia. próximas a la obra, como son los casos de Santa Cruz (0,91 %) y Montero
(0,80 %), mientras que se distinguen pérdidas de bienestar en Tarija (-0,27 %) y
Cobija (-0,20 %). Permitiendo la movilidad interna, los trabajadores buscan re-
localizarse hasta que el nivel de bienestar que pueden lograr sea igual en todas
las ciudades.
Finalmente, el modelo permite realizar una primera aproximación a la comparación

de los beneficios y costos de esta obra de infraestructura. Las ganancias de bien-
estar reportadas previamente se refieren a lo que se denomina equivalencia de
consumo: qué porcentaje de incremento en el consumo agregado (es decir, en el
PIB) equivale a las ganancias de utilidad encontradas por los consumidores. Estos
resultados, aplicados a la producción de un año de las economías consideradas
bajo estos supuestos equivalen a USD 193 millones en Bolivia y USD 432 millones
en Brasil, lo que da un beneficio total equivalente a USD 625 millones. Cabe des-
tacar que este valor se refiere a una situación de largo plazo, cuando ya se pro-
dujeron todas las reasignaciones de empresas y trabajadores y se reorganizaron
los patrones de comercio entre las ciudades. El camino hacia ese largo plazo se
encuentra afectado por numerosas fricciones sobre empresas y trabajadores, a la
vez que las interrupciones de tránsito en el período de construcción representan
pérdidas de bienestar que deben tomarse en cuenta. Con todas estas considera-
ciones, estas ganancias pueden contrastarse con los costos totales aproximados
del conjunto de segmentos que componen este corredor, que es de alrededor de
USD 500 millones.
Corredor vial hacia el noroeste argentino
El segundo ejercicio de interés cuantifica los efectos simulados a partir de mejoras

previstas en el trazado del corredor logístico del Noroeste Argentino (NOA), cuyo
propósito es facilitar la conectividad de dicha región hacia los puertos de Rosario
y Buenos Aires. Este proyecto concibe inversiones en la infraestructura física de
transporte y logística, con particular importancia de inversiones viales, pero inclu-
yendo además centros de transferencia y zonas de actividad logística. Asimismo,
el fomento de la utilización del transporte multimodal y la capacitación y uso de
herramientas de planificación y optimización logística permitiría mejorar la compe-
titividad de las provincias del norte de Argentina. De forma anexa al proyecto, el
desarrollo del conector NOA hacia Chile, vía el Paso de Jama (Jujuy), constituiría
un facilitador del comercio exterior a través de un mejor acceso a los puertos del
océano Pacífico.
Para este ejercicio, se considera una versión sintética del proyecto Corredor
Logístico de Integración Noroeste Argentino-Puertos del Gran Rosario. Esta
consiste en considerar una mejora de la infraestructura vial desde la ciudad de
Rosario en Santa Fe, a través de las rutas nacionales 34 y 9, hasta el paso fronteri-
zo internacional Argentina-Chile conocido como Paso de Jama. Se considera una
intervención que resulta en una reducción del tiempo de viaje equivalente a lograr
una velocidad de circulación promedio de 90 km/h, a lo largo de los 1.600 km de
recorrido de extremo a extremo (ver la Figura 4.5). La velocidad promedio actual
reportada por Google Maps ronda los 76 km/h, con segmentos que registran una
velocidad promedio inferior a 60 km/h.
Dado que este corredor afecta de manera significativa la conectividad entre

los ejes productivos de Argentina y Chile y los puertos del Pacífico, se incluye
al país trasandino en la modelación de la mejora en infraestructura. A su vez,
a diferencia del ejercicio precedente, se permite el comercio internacional de
Argentina y Chile con terceros países, incluyendo un Resto del mundo, vincu-
lado con ambos a través de los cuatro principales puertos marítimos: Buenos
Aires y Rosario, en Argentina; Santiago e Iquique, en Chile. Esta localidad, que
sintetiza el resto del mundo, impone disciplina a los precios de los dos paí-
ses considerados, dado que cuenta con una población suficientemente grande
como para que los cambios en Argentina y Chile resulten insignificantes para los
precios del resto del mundo.
Figura 4.5
Proyecto de mejoras de infraestructuras en el corredor logístico NOA
Bolivia
Tarija
Calama
Paso de Jama Paraguay

San Salvador de Jujuy
Salta Brasil
Asunción
Formosa
Chile San Miguel de Tucumán
Corrientes Posadas
Santiago del Estero
Catamarca
La Rioja
Porto Alegre
San Juan Córdoba

Santa Fe
Santiago
Mendoza San Luis Rosario Uruguay
Buenos Aires
Montevideo
Argentina
Fuente: Elaboración propia con base en Google Maps

Al igual que en el ejercicio anterior, se calcula inicialmente el impacto sobre

los salarios, los precios y la renta de la tierra bajo el supuesto de ausencia de
migración dentro de cada país, y luego se levanta esta restricción permitiendo
la movilidad dentro de cada uno de ellos.
La Figura 4.6 muestra el cambio porcentual en salarios reales, es decir, en

el poder de compra de bienes transables que permite el salario que reciben
los trabajadores. En ausencia de movilidad del trabajo (panel A), se observa
que las ciudades afectadas de manera más directa presentan un significativo
incremento del salario real: Tucumán, Salta, Santiago del Estero y Jujuy ten-
drían alzas de entre el 3,1 % y el 3,9 %. Sin embargo, no todas las localidades
reciben buenas noticias, pues se observan pérdidas de poder adquisitivo en
Córdoba, Mendoza, Posadas y San Juan, entre otras, dado que en el nuevo es-
cenario tienen menos acceso al mercado en términos relativos, pues son ahora
relativamente más distantes. Como se describió en el ejercicio de Bolivia, este
cambio en salarios relativos genera incentivos a la relocalización de personas,
que transitan hacia las localidades beneficiadas.
Figura 4.6
Cambio porcentual en salarios reales como resultado de la intervención en el noroeste argentino
Panel A. Sin movilidad de trabajo Panel B. Con movilidad de trabajo

4 4
3 3
2 2
1 1
0 0
-0,05 -0,05
-0,1 -0,1
-0,15 -0,15
-0,2 -0,2
-0,25 -0,25
-0,3 -0,3
Notas: Se reporta el cambio porcentual sobre el salario real de las 31 ciudades de Argentina y las 37 ciudades de Chile incluidas en el modelo computado,
bajo el supuesto de movilidad de la población (panel B) y de no movilidad (panel A). El tamaño de las burbujas representa la magnitud del cambio en el salario
real. La escala cromática de las burbujas es asimétrica, representando con los colores más intensos de la paleta los valores más extremos observados. Para
detalles sobre las características del modelo y su implementación, consultar Allub et al. (2021a).
La pérdida de población profundiza el desigual impacto en salarios reales, pues

una menor población en este contexto conlleva menor eficiencia por escala de
producción. El panel B de la Figura 4.7 muestra justamente este efecto: luego de
permitir la migración de la población, se acentúa el desigual impacto en el salario
real, favoreciendo a las localidades del noroeste argentino. Detrás de este patrón
se encuentra una marcada redistribución de la población hacia las cuatro locali-
dades del NOA mencionadas que presentan incrementos de población de entre el
13 % (Tucumán) y el 10 % (Jujuy).
Figura 4.7
Cambio porcentual en bienestar y redistribución de la población como resultado de la intervención
en el noroeste argentino
Panel A. Cambio en el bienestar sin movilidad Panel B. Reasignación de la población con movilidad
12
2,5
10
2
8
1,5
6
1 4
0,5 2
0 0
-0,02 -0,2
-0,4
-0,04
-0,6
-0,06 -0,8
-0,08 -1
-1,2
-0,1
-1,4
-0,12
-1,6
-0,14 -1,8
Notas: Análogamente a la Figura 4.6, se reportan los cambios porcentuales sobre el bienestar (panel A) y la población (panel B) de las 31 ciudades de
Argentina y las 37 ciudades de Chile incluidas en el modelo computado, bajo el supuesto de movilidad de la población (panel B) y de no movilidad (panel A).
El tamaño de las burbujas representa la magnitud del cambio. El tamaño de las burbujas representa la magnitud del cambio en bienestar o en la población.
La escala cromática de las burbujas es asimétrica, representando con los colores más intensos de la paleta los valores más extremos observados. Para
detalles sobre las características del modelo y su implementación, consultar Allub et al. (2021a).
Consistente con estos patrones, la Figura 4.7 muestra que, en ausencia de

movilidad del trabajo, el bienestar mejora significativamente en las localidades
del NOA y se ve negativamente afectado (aunque en poca cuantía) en localida-
des que ahora tienen un acceso a mercados relativamente inferior: sur y litoral
del país. Esta incidencia desigual de las ganancias lleva a la población a relo-
calizarse en regiones con mejores resultados, hasta el punto de que la renta
de la tierra sube lo suficiente como para detener este proceso. La reasigna-
ción de trabajadores entre localidades sin fricciones suaviza el impacto hasta
encontrarse en un nuevo equilibrio, con mejoras de bienestar homogéneas

para todas las localidades. El resultado final para Argentina es equivalente a un
incremento que ronda el 0,25 % del PIB, como consecuencia de la mejora en
conectividad luego de culminado el proyecto de corredor vial del NOA, mien-
tras que el impacto en las localidades chilenas no resulta relevante bajo esta
parametrización del modelo. En este punto, si existiera un anteproyecto que
informe sobre los costos esperados para esta intervención, podrían ponerse
nuevamente en consideración los costos y beneficios estimados para ayudar a
la toma de decisiones.
Análisis de la infraestructura de transporte

en América Latina: nuevas herramientas
para viejas preguntas
Como se discutió a lo largo del capítulo, a pesar de que evaluar los efectos de la in-
fraestructura resulta una tarea compleja, el campo de la economía espacial ha sido
capaz de desarrollar nuevas y mejores herramientas para este fin, por ejemplo, a
través de modelos estructurales y el acceso a nuevas fuentes de datos. De esta
literatura, se destacan a continuación algunos de los aprendizajes más generales.
Uno de los efectos más directos de la infraestructura de transporte se da en

el comercio. En la literatura se encuentran efectos positivos y significativos de
mejoras en la infraestructura y, por ejemplo, Freund y Rocha (2011) han mos-
trado que una disminución de un día en el transporte terrestre en África resulta
en un incremento del 7 % de las exportaciones. Por su parte, Portugal-Pérez
y Wilson (2012) señalan que mejoras en la infraestructura tienen mayor impac-
to en el desempeño exportador cuanto menor es el nivel de ingreso del país.
Donaldson (2018), por su parte, evidencia que la introducción del ferrocarril en
la India colonial condujo a un aumento del comercio y del ingreso por unidad
de tierra.16
Uno de los efectos La infraestructura también puede afectar la localización de firmas y la composi-
más directos de ción sectorial de la producción. En distintos países, como Camerún, India,
la infraestructura Indonesia o Vietnam, la disminución de los costos de transporte y el mayor ac-
de transporte es el ceso a mercados condujo a una reasignación del capital y el trabajo desde la
incremento del comercio. agricultura hacia otras actividades, en particular la manufactura.17 Asimismo, la
Además, puede afectar construcción del llamado cuadrilátero de oro en India (parte de la red nacional de
la localización de firmas carreteras que conecta las cuatro principales áreas metropolitanas del país:
y la composición sectorial Bombay, Calcuta, Chennai y Delhi) tuvo efectos positivos en la entrada de firmas
de la producción. cerca de la autopista. Estas empresas mostraron mayor productividad laboral y
productividad total de los factores. Además, se encontró que las firmas cercanas
a la autopista se administraban de manera más eficiente, con menos acumula-
ción de inventarios.18
16. Ver Berg et al. (2015) para una revisión más exhaustiva del impacto de la infraestructura de transporte.
17. Ver Castaing Gachassin et al. (2015), Asher y Novosad (2017), Mu y Van de Walle (2011), Gertler et al. (2014)
y Ali et al. (2015).
18. Ver Ghani et al. (2016) y Datta (2012).
Cuadro 4.3
Resumen de evidencia del impacto económico de la infraestructura en América Latina
Autores Objetivo País Resultados
Mitnik et al. (2018) Impacto de obras de infraestructura Haití El PIB aumentó entre el 0,6 % y el 1,2 % en las
de transporte en el ingreso comunas beneficiadas por las obras.
Bolivar (2020) Impacto de obras de pavimentación Bolivia En las comunas beneficiadas, la actividad económica
de la Red Vial Fundamental en la aumentó el 0,5 %, cayó la pobreza y aumentó el uso
región del suroeste de Bolivia de suelos para la actividad agrícola y el desarrollo de
manchas urbanas.
Bolivar (2021) Impacto de las obras de Bolivia, Ecuador Incrementos del 0,5 % al 0,6 % en el PIB de los
pavimentación de la red vial primaria y Paraguay municipios beneficiados y aún mayores en zonas
cercanas a la ruta pavimentada (2 % en Bolivia, 3 %
en Paraguay y 9 % en Ecuador).
Volpe Martincus et al. (2017) Medición del efecto de mejoras en la Perú Efectos positivos en las exportaciones de las
red de carreteras en el desempeño empresas y en la tasa de crecimiento del empleo
exportador y el empleo en ellas.
Baldomero Quintana (2021) Estudio del impacto de la Ruta del Colombia Cambios en las ventajas comparativas de Colombia:
Sol en las ventajas comparativas de la minería hacia la manufactura. Mayor impacto
regionales al considerar relaciones insumo-producto, ya que
la manufactura usa más insumos importados que la
minería.
Sotelo (2020) Impacto en la producción agrícola, Perú Aumento de la producción de granos por la mejora
la productividad y el bienestar de la en la productividad (por mayor especialización
potencial pavimentación al 100 % de regional); caída del precio de los bienes agrícolas (por
la red primaria mayor competencia). Impactos heterogéneos entre
localidades.
Quintero y Sinisterra (2021) Impacto de mejoras viales en el Colombia Aumento del PIB agregado y sectorial (servicios e
período 1993-2012 industria) por mejoras en el acceso al mercado. La
tierra cercana a las rutas se concentra en pocas
manos.
Blankespoor et al. (2017) Impacto de mejoras viales México Un aumento en el acceso al mercado del 10 %
incrementa el empleo entre el 1,6 % y el 2,1 % y la
especialización del mercado laboral local. Sectores
más beneficiados: comercio de bienes y servicios.
Fajgelbaum y Redding Impacto de la disminución de Argentina Localidades con menores costos de comercio
(2021) costos de transporte internos e internacional se concentran en la producción
internacionales en la estructura de bienes transables más sensibles al costo de
productiva transporte. El impacto positivo del ferrocarril
en el ingreso de la tierra superó el costo de su
construcción.
Belmar y Gentile Passaro Impacto de la sustitución de Argentina La sustitución de la red ferroviaria por carreteras
(2021) vías férreas por carreteras en la hace caer la actividad industrial local y aumentar la
producción, el empleo y la migración migración.
Más allá del comercio o la localización de las empresas, lo que interesa saber es
si estas mejoras en infraestructura se tradujeron en mayores niveles de ingreso.
Bosker y Garretsen (2012) encuentran que, en África subsahariana, un aumento del
1 % en el acceso a mercados se asocia con un aumento del 0,03 % en el PIB per
cápita. Por su parte, Banerjee et al. (2012) y Roberts et al. (2012) hallaron que mejo-
ras en las carreteras y autopistas en China tuvieron efectos positivos en el PIB per
cápita a nivel municipal y aumentaron el ingreso real. Finalmente, otros estudios
para países de África asociaron la cercanía al ferrocarril con mayores niveles de

desarrollo a corto y largo plazo y encontraron que ciudades cercanas al principal
puerto crecieron más rápido.19
Existen también estudios con evaluaciones de impacto de obras de infraestructu-

ra en América Latina. Utilizando datos de luminosidad para aproximar el cambio
en el nivel de ingreso de localidades, Mitnik et al. (2018) y Bolivar (2020, 2021)
estudian el efecto de la pavimentación de rutas en Haití y en Bolivia, Ecuador y
Paraguay, respectivamente. Para Haití, Mitnik et al. (2018) encuentran que la pavi-
mentación luego del terremoto de 2010 tuvo un efecto positivo en el PIB de entre
el 0,6 % y el 1,2 %, con efectos heterogéneos por nivel de ingreso y con impacto
más fuerte en localidades de ingreso medio y bajo. Por su parte, Bolivar (2020)
estudia el efecto de la pavimentación de carreteras en el suroeste de Bolivia y
encuentra un efecto positivo de la pavimentación de rutas primarias y secunda-
rias en el PIB del 0,5 %. Finalmente, Bolivar (2021) observa que la pavimentación
de la red de carreteras principal en Bolivia, Ecuador y Paraguay se asocia con un
incremento del PIB de entre el 0,5 % y el 0,6 %.
Respecto al análisis del impacto de obras de infraestructuras en la producción y

las exportaciones, Volpe Martincus et al. (2017) muestran que mejoras viales en
Perú aumentaron la tasa de crecimiento de las exportaciones en un 6,4 % y la
tasa de empleo en un 5,1 %. Con relación al desempeño exportador y los cos-
tos de transporte como determinantes de las ventajas comparativas de un país,
Baldomero Quintana (2021) estudia el impacto de la construcción y rehabilitación
de la Ruta del Sol en Colombia —una mejora vial entre Bogotá y los puertos del
Atlántico— y encuentra que produjo un cambio en las ventajas comparativas del
país, pasando de la minería a la manufactura.
Una mejora en la red Sotelo (2020), al estudiar el impacto de obras viales en Perú en la composición de
principal de carreteras la producción agrícola, concluye que una mejora en la red principal de carreteras
conlleva ganancias de implicaría ganancias de productividad y una especialización diferente en términos
productividad y puede de producción de granos por regiones a la observada actualmente. La mejora en
resultar en cambios la red de transporte, por lo tanto, supondría un aumento en la producción y un
en la especialización mayor acceso a insumos. También ocasionaría un aumento de la competencia,
productiva por regiones. porque productores más lejanos podrían vender en mercados locales que ante-
riormente estaban fuera de su alcance, lo cual haría bajar el precio de los bienes
agrícolas comerciados. Esta mejora implicaría ganancias heterogéneas entre las
localidades agrícolas de Perú, dependiendo de si domina el efecto especialización
o el efecto precio, al igual que entre localidades agrícolas y zonas urbanas.
Asimismo, en otra investigación sobre el impacto de las mejoras viales en Colombia

entre 1993 y 2012, Quintero y Sinisterra (2021) muestran que el mejoramiento de
la infraestructura vial tiene un efecto significativo en el PIB agregado y en los sec-
tores de servicios e industrias a partir de la mejora en el acceso al mercado, pero
no en la agricultura. En términos distributivos, las rutas generan concentración en
pocas manos de la tierra cercana a dicha infraestructura. Además, también se dan
efectos derrame en municipios localizados hasta 35 km de la obra.
19. Ver Jedwab et al. (2017), Jedwab y Moradi (2016) y Storeygard (2016).
Finalmente, Blankespoor et al. (2017) estudian el efecto de mejoras viales en

México. Los autores encuentran que un incremento en el acceso a mercados del
10 % deriva en un aumento del empleo del orden de entre el 1,6 % y el 2,1 %,
así como un crecimiento significativo en el grado de especialización en el mer-
cado laboral local. A su vez, un aumento de 10 % en el potencial de mercado
(otra medida de acceso que contempla los ingresos) resulta en un incremento
de entre 2,9 % y 6,5 % en el nivel de empleo y un aumento en la especialización
productiva que ronda el 13 %. Los resultados son heterogéneos entre sectores,
siendo más beneficiados el comercio de bienes y servicios que la producción
de manufacturas.
En lo relativo al análisis de infraestructura ferroviaria, Fajgelbaum y Redding La introducción del

(2021) estudian cómo los costos internacionales e intranacionales del comercio ferrocarril en Argentina
afectaron la producción de bienes transables y no transables en distintas locali- redujo los costos de
dades argentinas a finales del siglo XIX y principios del siglo XX. El costo del transporte de bienes y
comercio intranacional estuvo principalmente afectado por la construcción del permitió a regiones del
ferrocarril hacia finales del siglo XIX. Los autores encuentran que las localidades interior participar del
con menores costos de comercio internacional se concentran en la producción comercio internacional.
de los bienes transables más sensibles al costo de transporte. También mues-
tran que el ferrocarril, al reducir los costos de transporte de los bienes exporta-
bles, permitió a regiones del interior participar del comercio internacional y tuvo
un impacto positivo en la renta de la tierra, que superó el costo de construcción
del ferrocarril. Por su parte, Belmar y Gentile Passaro (2021), en un estudio sobre
el efecto que tuvo el plan que llevó a la sustitución de las redes ferroviarias por
carreteras en Argentina desde la década de 1960, asocian ese cambio a una
caída de la actividad industrial tanto en el valor de la producción como en térmi-
nos de empleo y salarios. Asimismo, se encuentra evidencia que sugiere un au-
mento de la migración.
Políticas públicas para mejorar

la gestión de las inversiones
en infraestructura de transporte
A lo largo del capítulo se ha mostrado la importancia que tiene la infraestructura

de transporte como determinante de los costos del comercio interno y externo.
La infraestructura de transporte permite acceder a consumidores y proveedores,
lo que no solo afecta la posibilidad de acceder a mercados y la productividad de
las empresas, sino también a los beneficios de participar en cadenas regionales y
globales de valor, que necesitan reducir los costos del comercio y la incertidumbre
sobre el despacho y recepción de insumos para poder planificar de manera ópti-
ma la producción.
La evidencia presentada muestra que los países de la región se encuentran, en

general, muy rezagados en la cantidad de infraestructura disponible, así como en
los servicios que la misma presta. El retraso es particularmente significativo en
la infraestructura terrestre, ya sea ferroviaria o vial, la cual es de vital importancia
para promover el comercio regional.
A estas alturas cabe preguntarse cuál es el rol de la política pública para mejorar la
calidad y cobertura de la infraestructura de transporte en pos de un mayor acceso
a mercados de consumidores y empresas en América Latina y cuáles son los me-
jores cursos de acción a seguir en el futuro.
Este apartado comenzará discutiendo el esfuerzo presupuestario realizado por

los países de América Latina en comparación con otras regiones más desarrolla-
das. Luego, se expondrán tres aspectos cruciales para abordar estas decisiones
de política. Primero, la importancia del mantenimiento de la infraestructura como
estrategia complementaria a la reconstrucción y a las nuevas obras. Segundo, el
enfoque de corredores logísticos como objeto de las políticas, que pone énfasis
sobre las cadenas de valor a las que la infraestructura física debe prestar soporte
de principio a fin. Finalmente, se destacará la importancia de la coordinación re-
gional para maximizar los impactos de la inversión en infraestructura de transporte
en la integración comercial y productiva tanto regional como global.
La inversión en infraestructura
de transporte en la región
¿Los países de América Latina destinan suficientes recursos a la inversión en

infraestructura de transporte? Un primer indicador para medir el nivel de es-
fuerzo que representa para los países la inversión actual es considerar el gasto
en este tipo de infraestructura como porcentaje del PIB.20 El panel A del Gráfico
4.9 muestra el promedio de inversión en ese rubro con relación al PIB entre
2008 y el año más reciente para el que se cuenta con datos (barras), así como
el valor para el último año disponible de este indicador (círculos). Como se pue-
de notar, existe una gran heterogeneidad dentro de la región en los niveles de
inversión, con valores que van desde menos del 0,5 % del PIB en Brasil hasta
valores cercanos al 3,5 % en Bolivia. Al comparar los países de la región con el
promedio de gasto para la OCDE notamos que, si bien la mayoría de los países
presenta niveles inferiores a los de esa organización, otros países, como Bolivia
o Panamá, los duplican.
Alcanzar niveles de Si bien el indicador de inversión en términos del PIB muestra, de alguna manera, el
inversión per cápita esfuerzo que están realizando los países, puede esconder bajos niveles de inver-
en infraestructura de sión en términos absolutos. Para tener un panorama más amplio de la situación, se
transporte similares a los presenta cuál es el nivel de inversión en infraestructura de transporte en dólares
de países desarrollados per cápita. Con este indicador, representado en el panel B del Gráfico 4.9, se pue-
requeriría destinar de notar una clara diferencia entre la OCDE, con niveles cercanos a 500 dólares
en promedio 9,2 % del per cápita, y la gran mayoría de los países de la región, donde los niveles son
PIB de las economías cercanos o inferiores a 100 dólares per cápita. Este es el gran desafío: alcanzar
de la región. niveles de inversión en dólares per cápita similares a los de países desarrollados
requeriría destinar en promedio 9,2 % del PIB de las economías de la región. En
este contexto, resultan de vital importancia los instrumentos para maximizar el
impacto de las inversiones en infraestructura de transporte en la región.
20. Al analizar la composición de las inversiones en transporte se puede observar que su principal destino es
la infraestructura vial, tanto en América Latina como en la OCDE, aunque la diferencia es mucho mayor en la
primera región, a excepción de Panamá.
Gráfico 4.9
Inversión en infraestructura de transporte, 2008-2019
Panel A. Inversión como porcentaje del PBI Panel B. Inversión en dólares per cápita
Porcentaje del PIB USD per cápita
4 600
500
3
400
2 300
200
1
100
0 0
Perú
Honduras
Chile
México
Brasil
OCDE
Chile
Perú
México
Brasil
Honduras
OCDE
Nicaragua
Bolivia
Panamá
Colombia
Costa Rica
Guatemala
Argentina
Panamá
Costa Rica
Bolivia
Argentina
Colombia
Nicaragua
Guatemala
Paraguay
Uruguay
Uruguay
Paraguay
Ecuador
El Salvador
Ecuador
El Salvador
Inversión promedio
Inversión del año más reciente
Notas: El indicador de inversión en infraestructura de transporte incluye la inversión en infraestructura vial, ferroviaria, portuaria y aeroportuaria. OCDE
corresponde al promedio simple de sus países miembros, excluyendo a los países de América Latina. Para cada país, se computa el promedio de la
inversión desde 2008 hasta el año disponible más reciente, que va desde 2016 hasta 2019 según el caso. Los valores del panel B se expresan en dólares
corrientes per cápita, correspondientes al último año disponible de cada país, y se utilizan los datos poblacionales del Banco Mundial (2021b). Los detalles
de países y años se pueden consultar en el Apéndice (p. 226).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Banco Mundial (2021b), Infralatam (2021) y OCDE (2021).
El mantenimiento de la infraestructura
y el rol de la conservación preventiva
Como cualquier otro bien de capital, la infraestructura de transporte se de-

precia y la velocidad a la que lo hace depende del uso y de las inversiones
en mantenimiento que se realicen. Según Roxenberg y Fay (2019), alrededor
de un 30 % de las partidas presupuestarias destinadas a infraestructura de
transporte deberían corresponder a gastos de mantenimiento. 21 A su vez,
las inversiones en mantenimiento representan una parte sustancial del gasto
total durante la vida útil de la infraestructura y determinan la calidad de los
servicios que esta proveerá a lo largo del tiempo. No realizar el manteni-
miento necesario no solo supondrá mayores gastos de acondicionamiento y
menos vida útil para el encargado de gestionar la infraestructura, sino que
repercutirá en mayores costos para los usuarios en términos de tiempo,
21. Los países Aruba, Bahamas, Barbados, Chile, Guinea Francesa, Guadalupe, Martinica y Uruguay están
fuera del alcance del estudio citado.
gasto en combustible y deterioro del material rodante, además de mayores

costos por externalidades negativas asociadas al impacto ambiental y a ac-
cidentes de tránsito.
Durante la vida útil de la infraestructura, se pueden llevar adelante distintos

tipos de mantenimiento, entre ellos, la rehabilitación, la conservación preven-
tiva o la reposición integral, como lo ejemplifica la Figura 4.8. La conservación
preventiva implica intervenciones regulares de menor cuantía para mantener
el estado de la infraestructura consistentemente en un nivel elevado, a costa
de requerir erogaciones presupuestarias con mayor frecuencia. La rehabilita-
ción contempla llevar adelante las inversiones en mantenimiento una vez que
los servicios prestados caen por debajo de un nivel definido como aceptable.
Finalmente, la depreciación total y reemplazo consiste en destinar un nivel
mínimo de inversión durante el ciclo de vida de la infraestructura y proceder
al reemplazo o reposición de la misma una vez que ese ciclo llega a su fin. La
estrategia óptima depende de múltiples factores, como pueden ser el tipo de
infraestructura, las características constructivas, las condiciones climáticas y
el nivel de tráfico, entre otros. 22
Figura 4.8
Estrategias de mantenimiento de la infraestructura de transporte
Estado, prestaciones
100
Conservación preventiva
90
80
70
60 Rehabilitación
50
40
Nivel aceptable
30
20
10 Reposición
0
0 t1 n
Vida del activo (t)
Fuente: Extraído de Clemente (2012).
El mantenimiento de la infraestructura plantea distintos desafíos. Por un lado,

para poder realizar un buen diagnóstico de los gastos de mantenimiento nece-
sarios, debería contarse con un registro actualizado de la antigüedad y estado
de la infraestructura, lo cual no está disponible en la mayoría de los países.
Por otra parte, el financiamiento de estos gastos de mantenimiento enfrenta
22. Ver Yepes Piqueras (2019).

múltiples limitaciones: consideraciones políticas, ya que el rédito político de

los recursos destinados al mantenimiento suele ser menor que el destinado
a nuevas obras; problemas fiscales, ya que en momentos de poco espacio
fiscal se suelen priorizar gastos impostergables en detrimento del gasto en
mantenimiento; institucionales, ya que puede existir un desfase de tiempo en-
tre quienes toman las decisiones de inversión en infraestructura y el ciclo de
vida de los proyectos; y razones de capacidad, como las señaladas al inicio,
por falta de datos precisos para realizar un diagnóstico adecuado del estado
de la infraestructura existente (Blazey et al., 2020). Finalmente, un aspecto que
puede afectar la decisión de realizar una inversión en una nueva obra de in-
fraestructura o hacerlo en mantenimiento es que, muchas veces, es más fácil
conseguir financiamiento de organismos internacionales para el primer tipo de
proyectos, en tanto que se espera que las inversiones para lo segundo proce-
dan de fuentes propias (Rioja, 2013).
Inversión en mantenimiento en América Latina
En las últimas décadas se ha producido una gestión más eficiente de los co-
rredores y redes viales de los países de la región, ayudada por los procesos de
concesión y contratos de asociación público-privada. Esta modalidad ha dado
lugar a mejoras en el mantenimiento de algunas redes, pero, en general, las
acciones de los Gobiernos han sido insuficientes, descuidando recursos para
la conservación y el mantenimiento vial o retirando recursos públicos, sin que
se produjera un flujo equivalente desde el sector privado.
La situación de las vías terciarias es uno de los temas críticos de la región.

Estos caminos representan no solo la mayor extensión dentro de las redes
nacionales, sino que son los que muestran, con diferencia, peor estado de
circulación y bajos recursos disponibles para mantenimiento, debido a que los
gobiernos locales carecen de presupuesto. Estos caminos son fundamenta-
les para conectar las producciones locales con los corredores nacionales, los
mercados domésticos y los internacionales, a través de los nodos de salida
(puertos, aeropuertos y pasos fronterizos). Su deficiente estado eleva los cos-
tos logísticos regionales. Este vínculo entre los centros de producción masiva
y los mercados de consumo o de exportación presenta problemas en el primer
eslabón y en los accesos a las ciudades.
Los bajos estándares de calidad de las carreteras existentes, unidos a la in-

suficiente cobertura territorial, no solo tienen como resultado elevados costos
logísticos y pérdidas de tiempo y confort para los usuarios, sino que también
generan impactos significativos en la seguridad y la sostenibilidad.
La digitalización en el sector vial está catalizando claramente tanto la planifi-

cación como la gestión de este tipo de infraestructuras. En lo relacionado al
mantenimiento, la tecnología está permitiendo una mayor recolección y análisis
de datos a menor costo. Dichos avances permiten pronosticar con mayor pre-
cisión las necesidades de mantenimiento y construir escenarios sobre cómo
estas necesidades pueden depender de cambios en la demanda u otras con-
diciones que afectan el estado de la infraestructura, como puede ser el clima.
Incluso con las nuevas aplicaciones móviles, mucha de esta información se
puede recolectar a partir de los usuarios de la infraestructura. 23 Asimismo, la

aplicación de tecnologías de la información y la comunicación está permitiendo
cambios significativos en la forma de entender y gestionar la infraestructura
vial, basados en el enfoque de la gestión de activos. Este nuevo enfoque busca
que la gestión se convierta en una actividad de carácter estratégico, que res-
ponda a una visión de largo plazo, orientada al logro de objetivos y metas y a la
prestación de un servicio eficiente y de calidad para el transporte.
Corredores logísticos
Para actuar como un La interdependencia entre nodos (p. ej., aeropuertos, puertos, pasos fronteri-
facilitador efectivo de zos) y nexos (p. ej., carreteras) que implica la estructura en red de la infraes-
la integración económica, tructura de transporte tiene implicaciones en materia de políticas. Para actuar
la infraestructura de como un facilitador efectivo de la integración económica, la infraestructura
transporte y logística logística debe poder satisfacer de principio a fin las necesidades de las cade-
debe poder satisfacer nas comerciales de naturaleza productiva (entre empresas o B2B, por sus si-
las necesidades de glas en inglés) y de consumo (de empresas y consumidores o B2C, por sus
las cadenas de valor siglas en inglés). Al evaluar el nivel de servicio que puede prestar la infraes-
de principio a fin. tructura de transporte a una cadena de valor, se debe tener en cuenta la ca-
pacidad del vínculo más débil a lo largo de toda la cadena, lo que trae apare-
jada la importancia de recurrir al concepto de corredor logístico como objetivo
de las políticas.
Se denomina corredor logístico a un complejo interconectado de estructuras (físi-

cas e institucionales), que integran espacios de producción y consumo. Es decir,
consiste en un subconjunto de la infraestructura logística sobre el que se superpo-
ne el flujo de una o múltiples cadenas de valor.
La existencia de un corredor está marcada por una relación funcional estable

a través de distintos componentes de vinculación (infraestructura, servicios,
flujos de comercio y población, entre otros) y por varios ámbitos a lo largo de
su extensión (tramos urbanos, interurbanos, nodos de producción y consumo,
fronteras, interconexión multimodal) (Farromeque Quiroz, 2018). A su vez, el
concepto de corredor abarca un ámbito de influencia en el que confluyen no
solo los nodos o ciudades situadas a lo largo de un trayecto principal, sino
también otros núcleos de población y producción menores que participan de la
cadena de valor, conectados al corredor a través de redes de accesibilidad se-
cundarias o terciarias. La Figura 4.9 muestra los distintos ámbitos de influencia
de un corredor logístico de integración.
En respuesta a las mejoras necesarias en los servicios de transporte y logísticos

en general, y en países emergentes en particular, las agencias e instituciones con
competencia en este ámbito desarrollaron numerosas estrategias enfocadas en
corredores logísticos. Un ejemplo paradigmático es la Iniciativa Cinturón y Ruta de
China. Este programa consiste en una estrategia de política exterior e integración,
basado en financiar inversiones en infraestructura alrededor de las principales
23. Por ejemplo, Dinamarca tiene a prueba un sistema donde los automovilistas reportan el estado de las rutas
mientras conducen. Esta prueba es financiada por el Innovation Fund Denmark. Ver Roxenberg y Fay (2019).
rutas de exportación de los bienes del país asiático a cada región. La visión a largo
plazo de esta iniciativa está estructurada en seis corredores, agrupados de acuer-
do a un criterio geográfico y productivo. Por su parte, la Unión Europea cuenta
también con iniciativas de intervención en infraestructura de transporte estruc-
turadas alrededor de corredores. La iniciativa Red de Transporte Transeuropeo
(TEN-T, por sus siglas en inglés) consiste en planes de acción definidos para nueve
corredores, cada uno de los cuales comprende múltiples modos de transporte.
Figura 4.9
Ámbitos de influencia de un corredor logístico de integración
Ámbito-nodo Frontera
Ámbito Metropolitano
Productivo
Prioritario
Ámbito de
Ámbito interconexión
Nodo fronterizo multimodal
Secundario
Clúster
Ferrocarril Ámbito Redes Ámbito-nodo

Carretera
Secundarias Portuario
Hidrovía
Fuente: Extraído de Farromeque Quiroz (2018).
Este foco en corredores logísticos como objetivo de las políticas también se evi-
dencia en parte de los organismos multilaterales y la banca de desarrollo. En esta
materia, CAF implementa una estrategia de apoyo a los corredores logísticos (des-
crita en el Recuadro 4.6) y lleva a cabo una agenda activa de intervención en la
materia, que comprende la producción de datos, generación de conocimiento y la
priorización de intervenciones en infraestructura de transporte enfocada en me-
jorar la provisión de servicios y apoyar el desarrollo de cadenas de valor (AC&A
et al., 2020; Barbero, 2019; Farromeque Quiroz, 2017a, 2017b). Para fortalecer el
impacto en el desarrollo de las inversiones en infraestructura en la región, CAF
cuenta con una metodología de priorización de proyectos denominada Corredores
Logísticos de Integración , que se describe con mayor detalle en el Recuadro 4.6.24
24. Otros organismos con presencia en América Latina también tienen estrategias de intervención basadas en
corredores logísticos. Por ejemplo, el Banco Mundial dispone de un conjunto de herramientas (toolkit) para la
administración de corredores elaborado alrededor de ámbitos de diagnóstico, que abarcan tanto las áreas de
inversiones duras en infraestructura como los aspectos blandos de regulaciones, institucionalidad y facilitación
del comercio (Kunaka y Carruthers, 2014).
Recuadro 4.6
Los corredores logísticos: dinamizadores de la integración física y funcional
Uno de los grandes retos históricos de América Latina es la implementación de proyectos de infraestructura que con-
tribuyan a reducir los costos logísticosa y ayuden a dinamizar la complementariedad productiva entre los países, de-
sarrollando cadenas de valor asociadas al intercambio comercial dentro de la región, y entre esta y el resto del mundo.
En el contexto internacional, se asiste a una apuesta global por la funcionalidad de los corredores de integración,
con un enfoque centrado en el desempeño logístico sistémico, la aplicación avanzada de nuevas tecnologías y
la innovación. Lo anterior ha permitido generar con éxito soluciones de integración funcional (p. ej., el caso de
Europa, Canadá y países del Asia Central). En este contexto, un trabajo focalizado en corredores logísticos de
integración (CLI) puede ser el gran dinamizador de la integración física y funcional de la infraestructura, con el
objetivo de favorecer la integración regional e impulsar la competitividad de los países de América Latina.b
En esa línea, es necesario propiciar un salto evolutivo en nuestro entendimiento de la agenda de infraestruc-
tura de integración regional, transitando desde un «paradigma unidimensional», centrado en la integración
física, hacia un «paradigma multidimensional», de integración física y funcional. Este enfoque funcional debe
englobar intervenciones sistémicas —infraestructura, servicios, gobernanza— en CLI que articulen diversos
ámbitos de desarrollo integral (ADI), como son los clústeres productivos, los pasos fronterizos, las áreas me-
tropolitanas o los puertos, entre otros.
Una vez identificadas las intervenciones, estas deben traducirse en conjuntos de proyectos y acciones simul-
táneas sobre «vectores de impacto específicos» (por ejemplo, el transporte intermodal, la logística portuaria, la
conectividad de un clúster productivo, la integración de procesos de aduana, la logística urbana en áreas metro-
politanas, etc.), produciendo efectos combinados —relacionados con la reducción de costos, demoras, emisio-
nes, congestión, accidentes y conflictos, entre otros— y mayor seguridad, calidad, integración de procesos, etc.
CAF, a través de su Programa Estratégico de Corredores Logísticos, ha desarrollado un proceso metodoló-

gico de análisis de CLI basado en cuatro criterios rectores: agilidad (el proceso debe ser simple y de aplica-
ción rápida), concreción (focalizado en prioridades cuya realización sea factible en el corto plazo), impacto
(mediante conjuntos de proyectos y acciones simultáneas en hardware, software y orgwarec) y sostenibilidad
(dando apoyo técnico y financiero para la implementación de proyectos).
Se trata de una metodología que permite pasar de una forma rápida desde el plano estratégico (corredores
de integración y ámbitos de desarrollo) a las intervenciones concretas y los proyectos a nivel de programas
prioritarios de desarrollo (PPD). Estos son concebidos con una orientación sistémica e integral para maxi-
mizar los efectos dinamizadores en el desarrollo. Los PPD incluyen proyectos ancla o tractores, proyectos
complementarios y actuaciones sistémicas.
La metodología de CLI ha sido aplicada con éxito en el norte de Argentina (2018), en Ecuador (2019) y en
México, concretamente en el Corredor del Istmo de Tehuantepec (2021), dando como resultado PPD que
identificaron proyectos de inversión para la integración regional por más de USD 6.800 millones.
a. El desempeño logístico promedio de los países de América Latina es un 39 % menor que en los 20 países con mejor desempeño a nivel mundial
(Banco Mundial, 2016, 2018). Mientras que en los países con mejor desempeño los costos de logística se sitúan alrededor del 9 % del PIB, en
América Latina están entre el 16 % y el 26 % del PIB (Guasch, 2011).
b. La productividad en tiempo medio de tránsito a lo largo de corredores logísticos terrestres en países latinoamericanos es 50 % menor que en los de
Alemania y China —cálculos basados en el índice de desempeño logístico del Banco Mundial (2018)—. Es decir, «la productividad se diluye en tierra».
c. El término inglés orgware se refiere a la capacitación de los diferentes actores institucionales implicados en los procesos de adaptación a nuevas tecnologías.
Fuente: Este recuadro fue elaborado por Rafael Farromeque Quiroz.

El rol de los acuerdos supranacionales

en la integración física
Como se discutió en apartados anteriores, la infraestructura desempeña un rol La infraestructura de

fundamental en la integración comercial y productiva de las economías, dado transporte debe dar
que es un elemento central de los costos de transporte entre distintos países. Su soporte a cadenas de valor,
estructura de red demanda que el foco de las políticas sea la mejora de la in- tanto domésticas como
fraestructura, la cual debe tener en cuenta los diversos nodos y nexos que la regionales y globales,
integran y promover el fortalecimiento de las cadenas de valor, tanto domésticas lo que demanda que
como regionales y globales de principio a fin. Esto implica, muchas veces, que se resuelvan problemas
se resuelvan problemas de coordinación entre los países que participan en estos de coordinación entre
procesos de integración productiva. Debido a estas características y a la gran los países involucrados.
escala de las inversiones necesarias, resulta clave disponer de una instituciona-
lidad que permita planificar y ejecutar estas inversiones reduciendo la incerti-
dumbre de la implementación.
Esta necesidad de establecer una institucionalidad que acompañe el desarrollo de

proyectos de infraestructura se ve reflejada en las organizaciones supranacionales
más relevantes de la región. A continuación, se describen brevemente algunas de
estas iniciativas.
Dentro del acuerdo del Mercosur, existen dos iniciativas que contemplan la con-
vergencia en los niveles de infraestructura. Una es el Fondo para la Convergencia
Estructural del Mercosur (FOCEM) y la otra es la Política de Cooperación
Internacional.
El FOCEM se define como un instrumento redistributivo, al establecer una marca-

da diferencia entre los aportes que le corresponden a cada uno de los países del
Mercosur y la distribución de dichos recursos entre ellos. En lo relativo a infraes-
tructura, está organizado en cuatro áreas de acción: el programa de convergencia
estructural, el programa de desarrollo de la competitividad, el programa de co-
hesión social y el programa de fortalecimiento de la estructura institucional y del
proceso de integración.
La política de cooperación internacional del Mercosur establece los principios,

objetivos y modalidades que deben orientar la cooperación técnica de los paí-
ses miembro del acuerdo. Los objetivos generales son: i) fortalecer la gestión y la
coordinación de la cooperación internacional para el desarrollo; ii) profundizar la
integración regional; iii) reducir las asimetrías entre los países del bloque; y iv) inter-
cambiar de manera horizontal conocimientos y experiencias, buenas prácticas y
políticas públicas.
La Comunidad Andina de Naciones (CAN) impulsó el Sistema Andino de Carreteras

(SAC), compuesto por aproximadamente 24.000 kilómetros de vías troncales, in-
terregionales y complementarias. Además, se constituyó el Comité Andino de
Infraestructura Vial, con diversas funciones relativas a recabar e intercambiar infor-
mación acerca de la infraestructura y los proyectos relacionados con el SAC; coor-
dinar la ejecución y seguimiento de las tareas referidas a los programas, proyectos
y acciones que atañen a la infraestructura de ese sistema, y sentar las bases para
la adopción de un Manual andino de diseño de carreteras, así como del Manual
interamericano de normas de diseño geométrico de carreteras.
En 2019, la CAN dió un paso importante en materia de integración física, llevando

adelante un conjunto de acciones tendientes a agilizar el transporte internacional
de mercancías por carretera y dinamizar el comercio regional. Entre ellas, esta-
bleció el Permiso Originario de Prestación de Servicios como único documento
que acredita que un transportista ha sido autorizado por el organismo nacional
competente del país de origen para prestar el servicio, reduciendo y simplifi-
cando así trámites administrativos. A su vez, dispuso la creación de un sistema
de información y consultas dinámico entre los países miembros y la Secretaría
General del organismo, al cual podrán acceder las autoridades de los organis-
mos nacionales competentes en Transporte, Aduanas y Migración, y estableció el
Manifiesto de Carga Internacional, documento en el que se detalla la relación de
la mercancía que constituye la carga de una unidad de transporte, que deberá ser
presentado a las autoridades de aduanas. Estas simplificaciones y armonizacio-
nes de legislación posibilitarán reducir los costos de transporte y logística y, por
lo tanto, los costos del comercio.
Por su parte, el Fondo de Infraestructura para la Alianza del Pacífico (FIAP) busca
canalizar recursos de los mercados de capitales regionales y globales para la
financiación de proyectos de infraestructura de Chile, Colombia, México y Perú,
los cuatro países miembros de este bloque comercial. La viabilidad del FIAP
como vehículo de financiamiento de infraestructura en la Alianza del Pacífico se
debe a que existe no solo una secuencia de proyectos, sino también figuras que
minimizan los cambios legales necesarios para su operación, así como recursos
e interés por parte de inversionistas institucionales en este bloque comercial y
en el exterior.25
El Proyecto Mesoamérica tiene como una de sus iniciativas centrales el deno-

minado Corredor Mesoamericano de Integración, una obra estratégica clave al
constituir la ruta más corta entre México y Panamá, cruzar siete países y trans-
portar el 95 % de los bienes comerciados por vía terrestre en la región. A futuro,
uno de los objetivos más relevantes es continuar construyendo la institucionali-
dad necesaria para perseguir proyectos de la complejidad y escala planteados.
Para esto, se busca que los Ministros de Transporte de Mesoamérica aprueben
la Agenda Mesoamericana de Transporte, lo que aportará certidumbre y sos-
tenibilidad a la agenda sectorial, facilitará la canalización de recursos de coo-
peración a los países y garantizará su coincidencia y vinculación con la política
de movilidad y logística de la región (Proyecto de Integración y Desarrollo de
Mesoamérica, 2021).
La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) absorbió la principal ini-

ciativa en la materia, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura
Regional Sudamericana (IIRSA), bajo el marco del Consejo Suramericano de
Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan).
La característica central de Unasur radicaba en buscar resolver problemas de

coordinación entre los países de la región para promover la integración. Sin em-
bargo, en 2018 y 2019, cambios políticos en las economías que formaban parte
25. CAF y el BID elaboraron un documento donde se identifican alternativas para la estructuración del fondo y
se destaca la existencia de más de 200 proyectos potenciales de inversión.
de este bloque trajeron aparejado un alejamiento de la mayoría de sus miem-

bros: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay de-
cidieron suspender su participación en el organismo. Estos países se inclinaron
hacia la conformación de un nuevo espacio, llamado Foro para el Progreso y
la Integración de América del Sur (Prosur). Este incorpora entre sus objetivos
lograr el progreso de América del Sur en temas de infraestructura, en particular,
impulsar el desarrollo de un sistema de servicios de infraestructura y transporte
de calidad que sea eficiente, equitativo, sostenible y resiliente, en el marco de la
integración de los países.
Como se ha visto, las inversiones en infraestructura física, en especial de trans- Los acuerdos
porte, han estado presentes en las agendas de los distintos acuerdos comercia- supranacionales de la
les e iniciativas supranacionales de integración de América Latina. Es evidente región contemplan en
que los Estados de la región reconocen la necesidad de desarrollar la institucio- sus agendas al desarrollo
nalidad necesaria para resolver los problemas de coordinación y consenso que de infraestructura de
requiere la infraestructura para su integración. Sin embargo, si bien algunas de transporte
ellas han sido exitosas en lograr parte de sus objetivos, como en el caso del
proyecto Mesoamérica o IIRSA, también se han observado avances y retroce-
sos, en parte ocasionadas por los ciclos políticos en los países, lo que ha aten-
tado contra la efectividad de las iniciativas. Por lo tanto, es importante que los
desarrollos de estas se realicen bajo una institucionalidad sólida, que sea resi-
liente a los vaivenes políticos.
Claves de la infraestructura de transporte

para la integración
1 Los costos de transporte para los flujos de 6 Medidas de acceso a mercados internos y
cargas intrarregionales en América Latina externos sugieren importantes ganancias de
son sustancialmente mayores que los de mejorar la calidad de la red de carreteras que
otras regiones, como Norteamérica, Oceanía permitan circular a 90 km/h. Estas ganancias
y Europa, según mediciones indirectas podrían alcanzar máximos superiores a 100 %
realizadas a partir de márgenes CIF y FOB que para países como Bolivia o Colombia en su
consideran una misma cesta de bienes. medida de acceso a mercados internos. Por
otra parte, la baja conectividad vial de las
2 La composición modal del transporte para economías con sus vecinos impide sacar
el comercio internacional en América Latina provecho del acceso a mercados limítrofes.
muestra una alta dependencia del transporte
marítimo, incluso para los intercambios 7 La economía espacial ha desarrollado diversas
intrarregionales. Se observa, además, un herramientas que permiten dar cuenta de los
rezago de la infraestructura de transporte para efectos de equilibrio general (deseados y no
el comercio que es más acuciante para el deseados) de las inversiones en infraestructura
modo terrestre que para otros. de transporte, mejorando así la información
disponible para la toma de decisiones en
3 El diagnóstico de la infraestructura física revela materia de políticas públicas.
claros rezagos en la región, cuya manifestación
más importante son las grandes ganancias 8 Las alternativas de política de infraestructura
potenciales de acceso a mercados que se alcanzables resultan particularmente restrictivas
obtendrían si se mejoraran las carreteras. en América Latina por la baja inversión per
cápita que se puede alcanzar. Resulta clave
4 Los puertos y aeropuertos son percibidos por en este contexto: primero, una adecuada
los empresarios como de mejor funcionamiento priorización de los proyectos; segundo,
que los pasos fronterizos que intervienen en el recurrir al enfoque de corredores logísticos
comercio por tierra. Sin embargo, los niveles de para centrarse en dar soporte adecuado a
conectividad marítima y aeroportuaria aún se las cadenas de valor más relevantes; tercero,
encuentran lejos de alcanzar los de las regiones contar con un gasto balanceado entre los
más desarrolladas, lo que resulta en mayores componentes de obra nueva, restauración y
costos de transporte en estos modos para las mantenimiento.
empresas de la región.
9 Para mejorar la infraestructura de transporte
5 Analizar los impactos de la infraestructura de y favorecer así la integración comercial en
transporte reviste dos dificultades centrales. La América Latina, es necesario resolver los
primera es la presencia de efectos indirectos problemas de coordinación entre los países de
que ocurren cuando se modifica la conectividad la región. Las organizaciones supranacionales,
dentro y entre países. La segunda se debe a los organismos multilaterales de crédito y
que la dimensión espacial del problema implica los acuerdos plurilaterales de comercio de
la presencia de externalidades sustanciales: la la región tienen un rol clave para mejorar la
complementariedad entre infraestructura de conectividad entre sus economías.
transporte y otras inversiones; y las economías
de aglomeración y costos de congestión
involucrados en las decisiones de localización
de personas y empresas y en las decisiones de
transporte de bienes.
Apéndice
Métricas subjetivas sobre la calidad de la infraestructura

de transporte para la producción y el comercio
La Enterprise Surveys del Banco Mundial (WBES, por sus siglas en inglés) es un
relevamiento muestral a nivel de firmas, que permite conocer su estado de si-
tuación operativa y perspectivas de desempeño. Para ello, la encuesta cubre un
amplio rango de tópicos, que incluyen la percepción sobre en qué medida el trans-
porte constituye una barrera para las empresas. Para el presente análisis se utiliza
la pregunta: ¿Hasta qué punto son cada uno de los siguientes un obstáculo para
las operaciones actuales de este establecimiento? Entre los obstáculos figura el
transporte. Las opciones de respuesta posibles son: 0 no es un obstáculo, 1 obs-
táculo menor, 2 obstáculo moderado, 3 obstáculo mayor, 4 obstáculo muy severo.
El Gráfico A 4.1 muestra el porcentaje de empresas de países de América Latina

que evalúan el transporte con 3 obstáculo mayor o 4 obstáculo muy severo en el
último año disponible, junto al promedio en la OCDE (excluyendo los miembros
latinoamericanos). Existe una gran disparidad en el desempeño entre países de la
región, desde el 0,5 % de las empresas en Panamá hasta el 54,3 % en Costa Rica.
El promedio de América Latina, de 33,2 %, más que duplica al promedio de 18
países de la OCDE con datos disponibles, el cual se sitúa en el 15 %.
Gráfico A 4.1
Infraestructura de transporte como barrera para las empresas
Porcentaje de firmas
60
50
40
30
20
10
0
Honduras
México
Chile
Brasil
Perú
Nicaragua
Panamá
Rep.
Dominicana
Guatemala
Venezuela
Argentina
Bolivia
Colombia
Costa Rica
Paraguay
Uruguay
El Salvador
Ecuador
América Latina OCDE
Notas: Las líneas horizontales indican el promedio simple de los países de América Latina (incluidos en el gráfico)
y de la OCDE (excluyendo los de América Latina). Para cada país se utiliza el año con información disponible
más reciente (entre 2009 y 2020). Los detalles de países y años se pueden consultar en el Apéndice (p. 226).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Enterprise Surveys (Banco Mundial, 2021a).
Un análisis desagregado de los resultados anteriores permite discriminar las em-

presas exportadoras, que envían fuera del país al menos el 10 % de su producto
final, de las no exportadoras, que comercializan su producción en el mercado
interno. En promedio, las firmas exportadoras reportan mayores restricciones
debido al transporte, tanto en América Latina como en la OCDE. Sin embargo,
esta relación se revierte para Argentina, Brasil, Chile y Colombia. Nuevamente,
y como muestra el Gráfico A 4.2, el nivel promedio para ambos subgrupos es
menor en la muestra de la OCDE que en la región.
Gráfico A 4.2
Infraestructura de transporte como barrera, según tipo de empresa
Porcentaje de firmas
80
60
40
20
0
Brasil
Honduras
Chile
México
Perú
Nicaragua
Argentina
Panamá
Guatemala
Rep.
Dominicana
América Latina
Colombia
Costa Rica
Bolivia
Paraguay
Uruguay
Ecuador
El Salvador
Exportadoras OCDE exportadoras
No exportadoras OCDE no exportadoras
Nota: Las líneas horizontales indican el promedio simple de los países de la OCDE (excluyendo los de América
Latina). Para cada país se utiliza el año con información disponible más reciente (entre 2009 y 2020). Se omite la
observación de Venezuela por falta de datos para firmas exportadoras. Los detalles de países y años se pueden
consultar en el Apéndice (p. 226).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Enterprise Surveys (Banco Mundial, 2021a).
Por su parte, el índice de desempeño logístico (IDL) es un índice confecciona-

do por el Banco Mundial que se publica bianualmente desde 2010 y permite
evaluar y comparar el desempeño de diversos aspectos de la gestión logística
a través de encuestas a agentes de cargas y a los principales servicios de
mensajería de cada país. El índice está compuesto por seis dimensiones: la
eficiencia operativa de los controles aduaneros; la calidad de la infraestruc-
tura para el comercio y transporte; la facilidad en la determinación de precios
competitivos para el transporte de mercadería; la calidad y eficiencia de los
servicios logísticos; la facilidad para hacer el seguimiento global en tiempo
real de la mercadería; y la puntualidad de la logística en el cumplimiento de los
plazos de entrega.
La escala que puntúa cada una de las dimensiones del IDL, así como el índice
agregado de las mismas, evalúa en un rango de menor a mayor en una escala
de 1 a 5. El Gráfico A 4.3 presenta el índice reportado para el año 2018, donde
se aprecia que el desempeño promedio en América Latina es 24 % inferior al
promedio de los países de la OCDE, aunque con desempeños dispares entre
los países de la región. Se destacan los casos de Panamá (3,3) y Chile (3,4)
como los de mejor desempeño en la región, aunque también inferiores al buen
desempeño promedio de la OCDE (3,6).
Gráfico A 4.3
Indicador IDL en países de América Latina y promedio de la OCDE, 2018
Índice
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
Honduras
Perú
Brasil
México
Chile
OCDE
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Nicaragua
Rep.
Dominicana
Costa Rica
Argentina
Colombia
Panamá
Uruguay
Paraguay
El Salvador
Ecuador
América Latina
Nota: Se presenta el Índice de Desempeño Logístico (LPI, por sus siglas en inglés). La escala del índice es de 1 a
5, siendo 5 el máximo desempeño logístico asequible. La línea horizontal indica el promedio simple de los países
de América Latina (incluidos en el gráfico). OCDE corresponde al promedio simple de sus países miembros,
excluyendo los países de América Latina. Se considera el año 2018 para todos los países, con la excepción
de Nicaragua (2016). Los detalles sobre los países de la OCDE se pueden consultar en el Apéndice (p. 226).
Fuente: Elaboración propia con base en Banco Mundial (2021c).
El índice permite evaluar cada uno de los seis componentes por separado. Dado
el foco del presente capítulo, el Gráfico A 4.4 presenta los dos componentes más
relevantes: por un lado, la calidad de la infraestructura para el transporte y el co-
mercio por otro, la eficiencia de los servicios logísticos. Los datos revelan patrones
similares al encontrado en el indicador global. Sin embargo, muestra también el
mayor rezago relativo del componente de infraestructura. El componente de in-
fraestructura logística y de comercio se percibe un 30 % peor que en los países
de la OCDE, mientras que la eficiencia en las operaciones logísticas entre América
Latina y la OCDE difiere en el 26 %. La evolución del indicador durante la pasada
década no muestra convergencia del desempeño de la región: mientras que los
países de la OCDE presentan un aumento promedio del 0,7 % entre 2010 y 2018,
América Latina percibe una caída del 2,7 %.
Gráfico A 4.4
Componentes del indicador LPI en países de América Latina y promedio de la OCDE
Panel A. Infraestructura logística y de comercio Panel B. Eficiencia logística
Índice Índice
4,0 4,0
3,5 3,5
3,0 3,0
2,5 2,5
2,0 2,0
1,5 1,5
1,0 1,0
Honduras
Perú
Honduras
México
Brasil
Chile
OCDE
Perú
México
Brasil
Chile
OCDE
Venezuela
Rep. Dominicana
Bolivia
Guatemala
Costa Rica
Nicaragua
Colombia
Argentina
Rep. Dominicana
Panamá
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Nicaragua
Costa Rica
Argentina
Colombia
Panamá
Uruguay
Paraguay
Uruguay
Paraguay
El Salvador
Ecuador
El Salvador
Ecuador
América Latina
Nota: Se presentan dos componentes del Índice de Desempeño Logístico (LPI, por sus siglas en inglés). En el panel A se presenta el componente que evalúa
la infraestructura logística y de comercio, mientras que en el panel B se presenta el componente que evalúa la eficiencia logística. La escala de ambos
componentes es de 1 a 5, siendo 5 la máxima calificación asequible en ambas dimensiones. Las líneas horizontales indican el promedio simple de los países
de América Latina (incluidos en el gráfico). OCDE corresponde al promedio simple de sus países miembros, excluyendo los países de América Latina. Se
considera el año 2018 para todos los países, con la excepción de Nicaragua (2016). Los detalles sobre los países de la OCDE se pueden consultar en el
Apéndice (p. 226).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Banco Mundial (2021d).

Se consideran los siguientes países y territorios con información de CEPAL para
el año 2019:
Perú y Uruguay.
México, América Central y el Caribe: Antigua y Barbuda, Aruba, Bahamas,

Barbados, Belice, Costa Rica, Cuba, Dominica, El Salvador, Granada, Guadalupe,
Guatemala, Haití, Honduras, Islas Caimán, Islas Turcos y Caicos, Islas Vírgenes,
Jamaica, Martinica, México, Nicaragua, Puerto Rico, República Dominicana, San
Bartolomé, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía y
Trinidad y Tobago.
Se consideran los siguientes países y territorios con información de CEPAL para el

año 2019 y BTS para el año 2021:
Perú y Uruguay.
Estados Unidos y socios del TLCAN: Canadá, Estados Unidos y México.

datos de Naciones Unidas para el año 2021:
México, América Central y el Caribe (ACE): Anguila, Antigua y Barbuda, Aruba,

Bahamas, Barbados, Belice, Bermuda, Costa Rica, Cuba, Dominica, El Salvador,
Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Islas Turcos y Caicos, Jamaica,
México, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Saint
Marteen, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe,
Surinam y Trinidad y Tobago.
Asia Menor y Sudeste Asiático (ASA): Afganistán, Armenia, Azerbaiyán,

Bangladesh, China, Fiji, Hong Kong (China), India, Indonesia, Japón, Laos, Macao,
Malasia, Myanmar, Nepal, Pakistán, Corea del Sur, Corea del Norte, Singapur, Sri
Lanka, Tailandia, Tajikistán, Turkmenistán, Turquía, Uzbekistán y Vietnam.
América del Sur (ASU): Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela.
Europa Oriental (EEC): Albania, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Chipre,

Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Georgia, Hungría, Polonia, Rumania, Rusia, Serbia
y Ucrania.
Asia Menor y el Sudeste Asiático (MENA): Arabia Saudita, Argelia, Bahrein,

Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Irak, Irán, Israel, Jordania, Kuwait, Líbano, Libia,
Marruecos, Omán, Palestina, Qatar, Siria, Túnez y Yemen.
Oceanía (OCE): Australia y Nueva Zelandia.
África Subsahariana (SSA): Angola, Benín, Botswana, Burkina Faso, Burundi,

Cabo Verde, Camboya, Camerún, Chad, Congo, Costa de Marfil, Etiopía, Gabón,
Gambia, Ghana, Kenia, Lesoto, Liberia, Madagascar, Namibia, Níger, Nigeria,
República Centroafricana, República Democrática del Congo, Ruanda, Sahara
Occidental, Samoa, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudáfrica, Sudán del Sur,
Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbabue.
Aclaraciones del Gráfico 4.5 y Gráfico 4.6
Se consideran los siguientes países de Europa con información de la base de

UNCTAD (2021b):
Alemania, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, España,

Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Letonia, Lituania, Malta,
Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumania y Suecia.
Para los países de América Latina se consideran los siguientes años: 2016 para
Argentina, Ecuador y Perú; 2017 para Guatemala, Honduras y Paraguay; 2018 para
El Salvador, Nicaragua y Uruguay; 2019 para Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, México y Panamá.
Para la OCDE se consideran los siguientes países, todos para el año 2018: Austria,
Bélgica, Canadá, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Estados Unidos, Estonia,
Finlandia, Francia, Hungría, Islandia, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo,
Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República
Checa, República de Corea, Suecia, Suiza y Turquía.
Aclaraciones del Gráfico A 4.1 y Gráfico A 4.2
Para los países de América Latina se consideran los siguientes años: 2017 para
Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Perú y Uruguay;
2016 para El Salvador, Honduras, Nicaragua y República Dominicana; 2010 para
Chile, Costa Rica, México, Panamá y Venezuela (considerado únicamente en el
Gráfico A 4.1); y 2009 para Brasil.
Para la OCDE se consideran los siguientes países y años: 2020 para Bélgica,
Irlanda, Luxemburgo y Países Bajos; 2019 para Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal, República Checa y Turquía;
2018 para Grecia; 2014 para Suecia; 2013 para Israel.
Aclaraciones del Gráfico A 4.3 y Gráfico A 4.4
Para la OCDE se consideran los siguientes países: Alemania, Australia, Austria,

Bélgica, Canadá, Corea del Sur, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España,
Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia,
Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Nueva Zelanda,
Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia, Suiza y
Turquía.
Aclaraciones del Gráfico 4.8, Cuadro 4.1, Cuadro 4.2,

Figura 4.3, Figura 4.4, Figura 4.6 y Figura 4.7
Para el Gráfico 4.8 y el Cuadro 4.1 el acceso a mercados internos es un indicador

que permite cuantificar el tamaño de mercado asequible dada una cantidad de
horas de viaje a lo largo de la infraestructura vial. El tamaño de mercado se mide
en millones de personas a las que se puede llegar haciendo uso de la red de rutas
y autopistas vigente en el territorio bajo análisis. El indicador de acceso a merca-
do se construye de manera individual para cada ciudad, considerando la misma
como origen y computando la población de las ciudades de destino a las que se
accede para cada valor de horas de viaje. Para el valor de cero horas de viaje, se
computa la cantidad de personas residentes en la misma ciudad de origen.
El indicador de acceso a mercados internos se construye, a nivel nacional, a partir

del promedio ponderado del indicador de las ciudades que forman parte de la
muestra de cada país. La ponderación corresponde a la magnitud del mercado de
cada una de las ciudades, medido en millones de personas, en relación al merca-
do total de las ciudades que constituyen la muestra.
Para el Cuadro 4.2 el acceso a mercados limítrofes es un indicador que permite

cuantificar el tamaño de mercado de los países vecinos asequible dada una can-
tidad de horas de viaje a lo largo de la infraestructura vial. El tamaño de mercado
se mide en millones de personas a las que se puede llegar haciendo uso de la red
de rutas y autopistas vigente en el territorio bajo análisis y en sus países limítrofes.
El indicador de acceso a mercado se construye de manera individual para cada
ciudad, considerando la misma como origen y computando la población de las
ciudades de destino de los países limítrofes a las que se accede para cada valor
de horas de viaje. Para el valor de cero horas de viaje, el acceso de mercado es
cero dado que se excluye del cómputo a cualquier ciudad que forma parte del
mercado interno.
El indicador de acceso a mercados limítrofes se construye, a nivel nacional, a par-

tir del promedio ponderado del indicador de las ciudades que forman parte de la
muestra de cada país. La ponderación corresponde a la magnitud del mercado de
cada una de las ciudades, medido en millones de personas, en relación al merca-
do total de las ciudades que constituyen la muestra del país de origen.
Para el Gráfico 4.8, Cuadro 4.1, Cuadro 4.2, Figura 4.3, Figura 4.4, Figura 4.6 y
Figura 4.7 se utilizan las siguientes ciudades, según el país de estudio:
Argentina: Bahía Blanca, Buenos Aires, Catamarca, Comodoro Rivadavia,

Concordia, Córdoba, Corrientes, Formosa, La Plata, La Rioja, Mar del Plata,
Mendoza, Neuquén, Paraná, Posadas, Rawson, Resistencia, Río Cuarto, Río
Gallegos, Rosario, Salta, San Juan, San Luis, San Nicolás, San Salvador de Jujuy,
Santa Fe, Santa Rosa, Santiago del Estero, Tucumán, Ushuaia y Viedma.
Bolivia: Cobija, Cochabamba, Colcapirhua, La Guardia, La Paz, Montero, Oruro,

Potosí, Quillacollo, Riberalta, Sacaba, Santa Cruz de la Sierra, Sucre, Tarija,
Tiquipaya, Trinidad, Viacha, Vinto, Warnes y Yacuiba.
Brasil: Agreste, Aracaju, Baixada Santista, Belem, Belo Horizonte, Boa Vista,
Brasilia, Campiñas, Campo Grande, Carbonífera, Cariri, Chapeco, Cuiaba,
Curitiba, Florianópolis, Fortaleza, Foz do Rio Itajai, Goiania, Joao Pessoa, Lages,
Londrina, Maceio, Manaos, Maringa, Natal, Palmas, Petrolina, Porto Alegre, Porto
Velho, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, San Pablo, Sao Luis, Teresina, Tubarao,
Vale do Aco, Vale do Itajai y Vitoria.
Chile: Angol, Antofagasta, Arica, Calama, Caldera, Castro, Chillán, Coihaiqué,

Concepción, Copiapó, Curicó, Graneros, Iquique, La Serena, Linares, Los Andes,
Los Ángeles, Osorno, Ovalle, Puerto Aysén, Puerto Montt, Puerto Natales, Puerto
Varas, Punta Arenas, Quillota, Rancagua, Rengo, San Antonio, San Felipe, San
Fernando, San Pedro de La Paz, Santiago, Talca, Temuco, Valdivia, Vallenar y
Valparaíso.
Colombia: Armenia, Barranquilla, Bello, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena,

Cúcuta, Florencia, Ibague, Manizales, Medellín, Montería, Neiva, Pasto, Pereira,
Popayán, Quibdó, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo, Soacha, Soledad, Tunja,
Valledupar y Villavicencio.
Costa Rica: Alajuela, Cartago, Grecia, Guapiles, Heredia, Liberia, Puerto Limón,
Puntarenas, Quesada de San Carlos, San Isidro de El General, San Jose, San
Rafael de Alajuela y San Ramón de los Palmares.
Ecuador: Ambato, Babahoyo, Chone, Cuenca, Daule, Durán, El Carmen,

Esmeraldas, Guayaquil, Huaquillas, Ibarra, La Libertad, Latacunga, Loja, Machala,
Manta, Milagro, Montecristi, Nueva Loja, Pasaje, Portoviejo, Quevedo, Quito,
Riobamba, Samborondón, Sangolqui, Santa Rosa, Santo Domingo y Tulcán.
El Salvador: Acajutla, Ahuachapán, Antiguo Cuscatlán, Apopa, Ayutuxtepeque,

Ciudad Arce, Cojutepeque, Colón, Izalco, Nahuizalco, Opico, Quezaltepeque,
San Miguel, San Salvador, San Vicente, Santa Ana, Sonsonate, Tonacatepeque,
Usulután y Zacatecoluca.
España: Algeciras, Alicante, Almería, Barcelona, Bilbao, Cádiz, Cartagena,

Castellón de la Plana, Córdoba, Gijón, Granada, La Coruña, León, Madrid, Málaga,
Marbella, Murcia, Pamplona, San Sebastián, Santander, Sevilla, Tarragona,
Valencia, Valladolid, Vigo, Vitoria y Zaragoza.
Estados Unidos: Atlanta, Austin, Baltimore, Boston, Charlotte, Chicago, Cincinnati,

Cleveland, Columbus, Dallas, Denver, Detroit, Houston, Indianapolis, Jacksonville,
Kansas City, Las Vegas, Los Angeles, Miami, Milwaukee, Minneapolis, Nashville,
Nueva York, Orlando, Philadelphia, Phoenix, Pittsburgh, Portland, Providence,
Riverside, Sacramento, Saint Louis, San Antonio, San Diego, San Francisco, San
Jose, Seattle, Tampa, Virginia Beach y Washington.
Guatemala: Chiantla, Chichicastenango, Chimaltenango, Chiquimula, Ciudad de

Guatemala, Coatepeque, Coban, Escuintla, Huehuetenango, Jalapa, Jutiapa,
La Libertad, Malacatan, Mazatenango, Momostenango, Morales, Nebaj, Playa
Grande Ixcan, Puerto Barrios, Quetzaltenango, Santa Cruz Barillas, Santa Cruz
del Quiche, Santa Lucia Cotzumalguapa, Sayaxche, Solola, Tecpan, Totonicapán.
Honduras: Choloma, Choluteca, Comayagua, Danli, El Progreso, Juticalpa, La

Ceiba, Puerto Cortes, San Pedro Sula, Siguatepeque, Tegucigalpa, Villanueva.
México: Acapulco, Aguascalientes, Cancun, Celaya, Chihuahua, Ciudad Juarez,

Ciudad de Mexico, Coatzacoalcos, Colima, Cordoba, Cuautla, Cuernavaca,
Guadalajara, Heroica Matamoros, La Laguna, Leon, Merida, Mexicali, Minatitlán,
Monclova, Monterrey, Morelia, Nuevo Laredo, Oaxaca, Orizaba, Pachuca de Soto,
Poza Rica, Puebla, Puerto Vallarta, Queretaro, Reynosa, Saltillo, San Luis Potosi,
Tampico, Tepic, Tijuana, Tlaxcala, Toluca, Tuxtla Gutierrez, Veracruz, Villahermosa,
Xalapa.
Nicaragua: Bluefields, Boaco, Chichigalpa, Chinandega, El Viejo, Esteli, Jalapa,

Jinotega, Juigalpa, Leon, Managua, Matagalpa, Nagarote, Nueva Guinea, Ocotal,
Puerto Cabezas, Rivas, Sebaco
Panamá: Aguadulce, Arraijan, Cativa, Changuinola, Chitre, Ciudad de Panama,

Colon, Cristobal, David, Juan Demostenes Arosemena, La Chorrera, La Concepción,
Las Tablas, Penonome, Santiago de Veraguas, Vista Alegre.
Paraguay: Asuncion, Caacupe, Caaguazu, Caazapa, Ciudad del Este, Concepcion,

Coronel Oviedo, Encarnacion, Filadelfia, Fuerte Olimpo, Paraguarí, Pedro Juan
Caballero, Pilar, Salto del Guairá, San Juan Bautista, San Pedro, Villa Hayes, Villarica.
Perú: Abancay, Andahuaylas, Arequipa, Ayacucho, Bagua, Bagua Grande,

Cajamarca, Cañete, Cerro de Pasco, Chachapoyas, Chiclayo, Chimbote, Chincha
Alta, Chivay, Cuzco, Huancavelica, Huancayo, Huanta, Huanuco, Huaraz, Ica, Ilo,
Jaen, Juliaca, Lambayeque, Lima, Moquegua, Moyobamba, Oxapampa, Pisco,
Piura, Pucalpa, Puerto Maldonado, Puno, Sullana, Tacna, Tarapoto, Tarma, Trujillo,
Tumbes, Yurimaguas.
Uruguay: Artigas, Bella Union, Canelones, Carmelo, Castillos, Chuy, Ciudad De La

Costa, Ciudad Del Plata, Colonia Del Sacramento, Dolores, Durazno, Florida, Fray
Bentos, Juan Lacaze, Libertad, Maldonado, Melo, Mercedes, Minas, Montevideo,
Nueva Helvecia, Paysandu, Rio Branco, Rivera, Rocha, Salto, San Carlos, San
Jose De Mayo, Santa Lucia, Tacuarembo, Treinta Y Tres, Trinidad, Young.
Venezuela: Acarigua, Barcelona, Barinas, Barquisimeto, Cabimas, Caracas,

Carupano, Ciudad Bolivar, Ciudad Guayana, Ciudad Ojeda, Coro, Cumana, El
Tigre, Guacara, Guanare, Guarenas, Guatire, La Victoria, Los Teques, Maracaibo,
Maracay, Maturin, Mérida, Puerto Cabello, Puerto La Cruz, Punto Fijo, San
Cristobal, San Fernando de Apure, Tocuyito, Turmero, Valencia, Valera.
5
Desafíos de
la integración
energética
233
Desafíos de la integración
energética1
La integración energética está motivada por las ventajas que ofrece la vincu-
lación entre países geográficamente cercanos y los múltiples beneficios que
implica. Entre ellos, están la posibilidad de lograr economías de escala en la
producción y la consiguiente reducción de costos, mejorar la seguridad de la
oferta, reducir el impacto de choques no previstos y alcanzar mejores resulta-
dos en cuanto a la calidad del servicio y la protección del medioambiente. Todo
ello impacta positivamente en los consumidores y las empresas. Los procesos
de integración pueden ir desde una interconexión de los sistemas eléctricos
hasta una integración amplia, y normalmente implican acuerdos, como trata-
dos bilaterales o multilaterales, dependiendo de los países que se involucran
en la red.
Este capítulo se concentra en la energía eléctrica, la cual no es almacenable (al

menos mientras no se produzcan de forma rentable baterías de gran capacidad)
y debe transportarse por redes de transmisión.2 Para ser comercializada en dis-
tintos países, se requiere infraestructura especial (interconexiones) y coordina-
ción de los despachos3 (para incorporar los flujos en los respectivos sistemas y
las respectivas remuneraciones) de los sistemas nacionales, que pueden tener
distintos precios y reglas de operación. Por este motivo, la electricidad es un
bien transable a nivel regional y su intercambio implica la homogeneización de
las regulaciones y la coordinación de políticas entre los países intervinientes. En
este sentido, los procesos de integración energética guardan una estrecha rela-
ción con los procesos de integración productiva que se discuten en el Capítulo 6
de este reporte. Para llevarla a cabo, es necesario, además de habilitar los ca-
nales para el comercio de energía (por ejemplo, a través de la interconexión),
la coordinación entre los distintos países en cuanto a objetivos de producción
energética si la intención es lograr niveles de intercambio superiores a los que
se obtienen en condiciones de oportunidad. Esos procesos deben ser, además,
parte de una estrategia conjunta para aprovechar las ventajas productivas de
este bien para cada economía.
1. La elaboración de este capítulo fue responsabilidad de Diego Barril y Walter Cont, con la asistencia de
investigación de Agustín Carbó.
2. En el caso del gas natural, antes de que la tecnología permitiera comercializar el gas natural licuado (GNL), su
desarrollo dependía de la existencia del recurso en la región. Las experiencias de integración energética a través
de gasoductos (Argentina y Chile, Bolivia y Argentina, Bolivia y Brasil) contienen lecciones que son en varios
casos similares a los del sector eléctrico (ver más adelante el Recuadro 5.3 y Navajas, 2008). Sin embargo, las
tendencias recientes (principalmente, la licuefacción y regasificación de gas natural) convierten a este bien en
un commodity del comercio global.
3. El despacho es el proceso por el cual se realiza de manera centralizada la asignación de las plantas de
producción eléctrica que deben funcionar para cubrir una determinada demanda en base a una reglas
establecidas. Un despacho es coordinado por los sistemas de ambos países cuando la interconexión es incluida
como un punto de abastecimiento (similar a un generador en el nodo de frontera) en los respectivos sistemas.
En América Latina,4 los avances hacia una integración regional en esta materia han
sido dispares. En Centroamérica se logró un avance significativo con la confor-
mación de un mercado eléctrico regional y la finalización de la interconexión física
entre todos los países involucrados, con una capacidad de 300 MW. Sin embargo,
aún quedan pendientes modificaciones regulatorias que permitan explotar varios
de los beneficios de este tipo de iniciativa. América del Sur, en cambio, sólo ha
avanzado en interconexiones bilaterales (más avanzadas en la subregión Andina
que en la del Cono Sur) y el aprovechamiento de recursos comunes, como son
las represas hidroeléctricas binacionales (sobre todo, en el Cono Sur). Si bien las
agendas de política energética de muchos países reconocen la integración ener-
gética entre sus objetivos, en los hechos, ha sido bastante difícil implementarlos.
En este contexto, este capítulo estudia en detalle la experiencia de integración

energética en la región, tanto en los aspectos referidos a los niveles de flujos de
electricidad comerciados entre los países y sus determinantes, como los arreglos
institucionales, normativos y regulatorios que soportan estos intercambios. A par-
tir de este análisis, se discuten los desafíos de política que enfrenta la región para
profundizar este proceso.
El análisis muestra que, a pesar de los múltiples beneficios que tiene la integración,
los volúmenes de intercambio de energía eléctrica alcanzan el 4 % del consumo
en Centroamérica y el 0,5 % del consumo en Suramérica (una vez que se eliminan
los intercambios que provienen de represas hidroeléctricas binacionales).5 En esta
última subregión, se presenta evidencia de una subutilización de la infraestructura
existente y se destacan importantes obstáculos, como el concepto de seguridad
energética, que está muy presente en varios países, o la falta de marcos insti-
tucionales robustos. Adicionalmente, el intercambio de electricidad en América
Central a través del mercado eléctrico regional (MER) ha crecido sostenidamente.
Sin embargo, este proceso aún debe superar desafíos propios de la búsqueda de
una mayor armonización e integración del sistema.
El análisis constata, además, que los determinantes del comercio en América

del Sur se encuentran en línea con aquellos que señala la literatura. Entre ellos,
se destaca el impulso de la demanda (capturado por el tamaño de la economía
y el precio de la energía eléctrica del país importador), el efecto negativo de la
distancia y las condiciones estructurales derivadas de la política energética de
los países exportadores (capturadas por las diferencias entre capacidad y de-
manda máxima y la oferta de fuentes renovables). En cuanto a América Central,
el proceso de integración vino de la mano con una reducción en el costo de
la energía y la convergencia de los precios (de transacciones de oportunidad).
Estos resultados son consistentes con la idea de que los intercambios de energía
contribuyen a mitigar riesgos asociados con choques que afectan la generación
4. En este capítulo, la denominación América Latina (AL) designa el siguiente conjunto de países: Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay,
Perú y Uruguay); América Central comprende Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panamá; América del Sur incluye los países de la región Andina (Colombia, Ecuador, Perú y, cuando es posible
considerarlo, Venezuela) y del Cono Sur (denominación que, en este documento, abarca un área más amplia que
la estrictamente geográfica, al incluir a Brasil y Paraguay, además de Argentina, Chile, y Uruguay).
5. El intercambio vía represas hidroeléctricas binacionales se determina por factores diferentes al intercambio
a partir de interconexiones. En estos proyectos se encuentran definidas las reglas de compraventa de energía
eléctrica cuando uno de los países no consume la totalidad asignada. Los problemas que han envuelto a la
construcción de estas represas se detallan en Ruchansky (2013).
Capítulo 5. Desafíos de la integración energética 235
o demanda de electricidad y sus consecuencias sobre los precios, y ayudan a

mejorar la confiabilidad en la provisión y a diversificar las fuentes para mejorar la
sostenibilidad ambiental.
En relación con las condiciones institucionales y regulatorias bajo las cuales se

realizan las transacciones de electricidad, en el caso del Cono Sur, se destacan
aquellas que puedan dar mayor previsibilidad y confiabilidad a los flujos, de forma
que estimulen un mayor nivel de intercambio y avancen más allá del carácter de
oportunidad del comercio. En el caso de América Central, por su parte, se dis-
cuten las medidas de armonización regulatoria (además de resolver los desafíos
sobre su factibilidad), inversiones y condiciones de mercado, que permiten el libre
flujo de la energía eléctrica entre países.
Beneficios y condicionantes
de la integración
La política energética se encuentra en el centro de la escena cuando se discuten
las perspectivas futuras de los países más allá de la coyuntura. La seguridad de las
fuentes primarias, la confiabilidad del abastecimiento, la eficiente administración de
los recursos energéticos, la ampliación del acceso, la asequibilidad del servicio y la
sostenibilidad ambiental forman parte de la agenda de los Gobiernos de la región.
La integración energética (en particular, la integración eléctrica) es una estrategia La integración energética
que permite abordar (al menos parcialmente) estos objetivos en conjunto. Se defi- permite abordar los
ne a la misma como el hecho de que dos o más países intercambien flujos de objetivos de seguridad
electricidad de forma recurrente y bajo un determinado marco regulatorio, siendo energética, eficiencia
la interconexión física un requisito necesario. Se pueden mencionar, al menos, y confiabilidad de
cuatro tipos de beneficios que el intercambio de energía genera en los países que abastecimiento, acceso,
participan de estas iniciativas, tal como se distingue en la Figura 5.1. asequibilidad y
sostenibilidad ambiental.
En primer lugar, dada la fuerte participación hidroeléctrica en la generación ener-
gética en América Latina (62 % de la generación total en el quinquenio 2014-2018),
los intercambios entre países permiten mitigar los riesgos asociados con la alea-
toriedad de esta fuente, inducida por fenómenos climáticos imprevistos (por ejem-
plo, sequías). Esto aumenta la confiabilidad en el sistema eléctrico.
En segundo lugar, posibilita un mejor aprovechamiento del desfase de la oferta

cuando hay picos de demanda en los diferentes sistemas y por la estacionalidad
climática. La volatilidad de los precios en esos momentos se reduce al sustituir la
generación a través de plantas que tienen un elevado costo marginal por electrici-
dad proveniente de un sistema interconectado con un menor costo.
En tercer lugar, otorga la oportunidad de aprovechar economías de escala. La

ampliación del mercado permite planificar y ejecutar inversiones de escala con
uso regional (que no serían económicamente rentables a escala local), reduciendo
el costo de la energía. Asimismo, los países pueden evitar o postergar inversiones
que solo se justifican para atender picos de demanda, dando un uso más eficiente
a los recursos.
En cuarto lugar, favorece la sostenibilidad ambiental (protección del medio am-

biente y lucha contra el cambio climático), ya que permite aprovechar la electrici-
dad generada por aquellos países en condiciones de recurrir a fuentes renovables
no convencionales6 o con menor emisión de carbono, a un costo competitivo. Por
ejemplo, en 2019, el 42 % de la generación de energía eléctrica en Uruguay se
basó en fuentes renovables no convencionales, y la exportación desde este país
reemplazó la generación mediante fuentes con mayor emisión de carbono en paí-
ses socios (ver Gráfico 5.2, panel B). Antes de la irrupción de estas fuentes, el
impacto ambiental positivo se podía lograr sustituyendo la generación de electri-
cidad a partir de carbón o combustibles derivados del petróleo, por generación o
importación de energía hidráulica o de gas natural.
Figura 5.1
Beneficios, condiciones y obstáculos para la integración energética
Economías de escala: planificación e inversión

a nivel regional
Mitigación de riesgos y volatilidad (confiabilidad)
Beneficios Aprovechamiento del desfasaje en los picos
de demanda
Sostenibilidad ambiental
Red de transmisión apta

Condiciones para permitir el intercambio
necesarias
Marco regulatorio regional
Seguridad energética nacional

Obstáculos Debilidad institucional
Ausencia de mecanismos de resolución
de controversias
6. La energía renovable no convencional (ERNC) incluye las fuentes eólica y solar, la biomasa, el biogás y
pequeñas generadoras hidroeléctricas con capacidad inferior a 50 MW.
Las experiencias de integración en América del Sur y Central estuvieron, en

principio, focalizadas en estos objetivos. Los procesos de integración, inclu-
yendo el de energía, comenzaron en la región a mediados del siglo XX. Los pri-
meros proyectos tomaron la forma de aprovechamiento conjunto de recursos
hídricos (Salto Grande, entre Argentina y Uruguay, inició actividades en 1980;
Itaipú, entre Brasil y Paraguay, en 1984; y Yacyretá, entre Argentina y Paraguay,
en 1994). Posteriormente, el proceso de integración energética avanzó más
lentamente y mediante interconexiones en los países de Suramérica, mientras
que Centroamérica se embarcó en un proceso ambicioso de interconexión re-
gional que se terminó de implementar en 2014 y que ha permitido un intercam-
bio más fluido entre los países (CAF, 2013; Ruchansky, 2013).
La diferencia de velocidades en la integración de América Latina muestra que, El intercambio de energía

a pesar de los beneficios que puede traer, es necesario que se encuentren un eléctrica surge general
conjunto de condiciones para que los países decidan adoptar esa estrategia. mente como un fenómeno
La más relevante es que la red de transmisión nacional sea apta para soportar bilateral para, luego, en
el intercambio de potencia, sin afectar el abastecimiento de los países, incluso los casos de éxito, pasar
en casos de contingencia (Levy Ferre et al., 2020). Esto se encuentra relaciona- al contexto regional.
do con el grado de especificidad que tienen los activos necesarios para el in-
tercambio eléctrico (elevado costo, complejidad y larga maduración de la inver-
sión) y es lo que diferencia a este mercado del comercio de otros bienes o
servicios. Por este motivo, el intercambio de energía eléctrica surge general-
mente como un fenómeno bilateral para, luego, en los casos de éxito, pasar al
contexto regional. Además, es necesario que existan regulaciones que guíen la
operación y los intercambios en la región.
Adicionalmente a las condiciones necesarias, el camino de la integración pue-

de encontrar obstáculos que impidan o, al menos, reduzcan los incentivos para
invertir en ese proceso. Un primer aspecto es la concepción que cada país tie-
ne sobre la seguridad energética. En algunos países con posición neta deficita-
ria de productos energéticos, la búsqueda de seguridad energética, entendida
como la desvinculación de la economía de un país de los choques energéticos
externos, requiere de medidas que apunten al autoabastecimiento. Las razo-
nes que suelen justificar políticas de este tipo son la creciente volatilidad de
los precios de insumos energéticos, condiciones de escasez y los potenciales
conflictos geopolíticos con otros países.7 La debilidad institucional o la falta de
mecanismos de resolución de controversias en los bloques regionales es otra
barrera en el camino de la integración. La definición de reglas estables y previ-
sibles, que brinden seguridad jurídica a través de mecanismos adecuados para
la solución de controversias, ha sido muy difícil de implementar, sobre todo en
los países de América del Sur.
7. La definición usada en este caso de seguridad energética se refiere, principalmente, al aspecto de la
soberanía, es decir a la capacidad de preservar y administrar los recursos energéticos. Sin embargo, existen
otras definiciones que abarcan conceptos de robustez frente a factores distintos de los políticos (ingeniería) y
de economía y resiliencia de los sistemas frente a diversos choques en el sector (economía). Ver detalles en
Rodríguez Padilla (2018).
Caracterización del sector eléctrico

y de los flujos de energía eléctrica
en la región
Este apartado introduce indicadores seleccionados del sector eléctrico en América

Latina, los cuales constituyen factores determinantes de las experiencias de integra-
ción analizadas en el resto del capítulo. En particular, se describen los diversos ins-
trumentos usados para las iniciativas de interconexión, así como la situación de los
países de América Central y del Sur respecto de dimensiones relevantes del sector
eléctrico (potencia instalada, generación, consumo y picos de demanda en relación
con la capacidad). En la medida que se considera relevante, se presentan compa-
raciones con otros continentes o regiones (por ejemplo, Estados Unidos y Europa).
Las experiencias de integración en energía eléctrica en América Latina se pueden

caracterizar en tres grupos: explotación conjunta de recursos hídricos (limítrofes),
interconexiones que permiten intercambios de energía eléctrica bilateral (bajo una
modalidad de oportunidad o contratos) e iniciativas más amplias y profundas, que
involucran a varios países con la intención de formar mercados únicos. Las dos pri-
meras son las predominantes en Suramérica, mientras que la última es el modelo
elegido en Centroamérica. La Figura 5.2 ilustra las interconexiones por redes bi-
laterales (operativas y en construcción), el Sistema de Interconexión Eléctrica para
América Central (SIEPAC) y las represas ya establecidas, así como varios proyectos
en estudio (en rojo).8
Figura 5.2
Interconexiones y represas binacionales en América del Sur y Central
México
36 Guatemala 37
Honduras
El Salvador
Nicaragua
35
Costa Rica
Panamá
4
Colombia
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8. Existen múltiples referencias que explican en detalle las interconexiones, integraciones y represas: (CAF,
2013; CAF y CIER, 2012; CIER, 2020; Levy Ferre et al., 2020; Ruchansky, 2013, entre otros). Ver descripción en
el Apéndice (p. 268-269).
Panamá
4 1 Venezuela
Guyana 34
2 10 Guayana
3 Francesa
Colombia Surinam
5
6
7
Ecuador
8 Brasil
9
Perú G
11
Bolivia
12 14
13
15 A 31
Paraguay
16 32
30
29
E 33
Chile F C 28
17
D
18 Argentina Brasil
27
19 26
24 25
B
23
Argentina 22 Uruguay
20
21
Interconexión operativa
Interconexión en construcción
Interconexión en estudio / en inventario
Línea nacional
Central hidroeléctrica operativa
Central hidroeléctrica en estudio / en inventario
Frecuencia
de voltaje
60 Hz
50 Hz
Notas: Las referencias incluidas en los mapas se encuentran en el Apéndice (p. 270).
Fuente: Adaptado de CIER (2020).
Indicadores seleccionados del sector eléctrico
La integración de los La región ha invertido en capacidad de generación eléctrica para abastecer la

países de América Central demanda durante la última década, como muestra el Gráfico 5.1. Por un lado,
permite relajar las América Central tiene mayores reservas9 nominales; por otro, las subregiones de
necesidades de potencia América del Sur (Andina y Cono Sur) tienen capacidades de generación similares
para atender la demanda para atender sus respectivas demandas.10
máxima en países donde
la capacidad de respuesta Si se establecen como referencia los años 2009 y 2019, la reducción en el ratio
ha estado comprometida entre demanda máxima y potencia se da en todos los países. Esto puede ser un
en el pasado. indicio de falta de integración, razón por la cual los países deben invertir de forma
individual en garantizar la oferta de energía eléctrica, aun en los picos de deman-
da. Sin embargo, de él también se desprende que la integración de los países
de América Central permite relajar las necesidades de potencia para atender la
demanda máxima en países donde la capacidad de respuesta ha estado compro-
metida en el pasado, como Honduras.11 En el caso de El Salvador, el cual muestra
el peor registro de mejora de capacidad de reserva, la integración permitió que se
convirtiera en el principal demandante del sistema.
Uno de los frentes en los cuales los países de la región han avanzado es en la
incorporación en la matriz energética de las energías renovables no convencio-
nales (ERNC), aumentando su capacidad de generación. El Gráfico 5.2 muestra
que los países de América Central han ampliado su diferencia con Estados Unidos
en la última década, con una participación de las ERNC en la generación total
mayor que la de ese país, mientras que el Cono Sur ha convergido a la situación
de Estados Unidos (10 % de la generación total con fuentes renovables). Sin em-
bargo, la región aún se encuentra lejos de los avances de la Unión Europea (aun
comparando con la situación de hace 10 años).
El avance de América Central sugiere que la integración energética puede servir

como respaldo de las fuentes de generación menos contaminantes (es decir, per-
mite administrar el riesgo que representa la aleatoriedad de estas fuentes y, a su
vez, brinda mercado para los excedentes generados). América del Sur es la región
más rezagada (y en particular la subregión Andina), aunque partiendo de una par-
ticipación mayor de la generación hidroeléctrica. Dentro del Cono Sur, Uruguay se
destaca como el país con una modificación radical en su matriz energética (con un
42 % de su generación por fuentes renovables no convencionales en 2019).
9. En las redes eléctricas, la reserva es la capacidad de generación disponible para que el operador de
un sistema pueda satisfacer en un corto intervalo de tiempo la demanda si un generador se apaga o hay una
interrupción en el suministro.
10. Esta comparación es ilustrativa y se debe tomar con cuidado: los datos de potencia nominal, efectiva y
firme pueden diferir significativamente. No hay datos sistematizados sobre potencia efectiva y firme. Pero, por
ejemplo, la potencia nominal de Guatemala fue de 4.095 MW y la efectiva de 3.463 MW en 2018. Asimismo,
Panamá registró una potencia firme de 2.325 MW en 2018, diferente a la potencia nominal, de 3.849 MW. La
potencia instalada o nominal es la que se reporta en la placa de identificación de la máquina generadora. La
potencia efectiva corresponde al rendimiento real de la generadora, usualmente inferior a la nominal. La potencia
firme es la máxima potencia que se puede generar con alto nivel de seguridad en un lapso de tiempo definido
(por ejemplo, en un mes) y suele ser menor que la potencia efectiva, al descontar ocasiones de indisponibilidad.
11. En este caso, la capacidad de la red del SIEPAC (300 MW) relaja la relación entre la demanda máxima y la
potencia instalada, funcionando así como una fuente de energía adicional a la oferta doméstica de cada país.
Gráfico 5.1
Demanda máxima sobre potencia instalada
Panel A. Evolución temporal por subregionesa/
Porcentaje
75
70
65
60
55
50
45
2009 2011 2013 2015 2017 2019
Región Andina América Central Cono Sur
Panel B. Países seleccionadosb/
Porcentaje
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Honduras
Brasil
Chile
Perú
Nicaragua
Guatemala
Costa Rica
Panamá
Argentina
Colombia
Paraguay
Uruguay
Ecuador
El Salvador
2009 2019
Notas: La potencia instalada es nominal; por lo tanto, el ratio de capacidad de reserva es menor que el inferido del
gráfico. La denominación de los países incluidos en cada región se encuentra en la nota al pie número 4 (p. 234).
a/ Debido a la ausencia de datos oficiales, los promedios regionales del Cono Sur no consideran los valores de
Brasil en el año 2009, de Paraguay en el año 2019, y de Uruguay en los años 2009, 2010 y 2011.
b/ Debido a la ausencia de datos oficiales en algunos años, se realizaron imputaciones tomando los valores más
cercanos en Brasil (año 2010 en lugar de 2009), en Paraguay (año 2018 en lugar de 2019), y en Uruguay (año
2012 en lugar de 2009).
Fuente: Elaboración propia con base en información de las oficinas de estadística nacionales.
Gráfico 5.2
Generación con fuentes renovables no convencionales
Panel A. Evolución temporal por subregiones
Porcentaje
35
30
25
20
15
10
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
América Central Región Andina Cono Sur Unión Europea Estados Unidos
Panel B. Países seleccionados
Porcentaje
45
40
35
30
25
20
15
10
0
Honduras
Chile
Brasil
Perú
Nicaragua
Guatemala
Costa Rica
Panamá
Argentina
Colombia
Uruguay
Paraguay
El Salvador
Ecuador
2011 2019
Notas: Los valores corresponden al porcentaje de generación de energía con fuentes renovables no convencionales
sobre la generación total.
Fuente: Elaboración propia con base en información de las oficinas de estadística nacionales, Eurostat (2020)
y EIA (2020).
Intercambios de energía eléctrica: datos agregados
Los intercambios de energía eléctrica en América Latina en los últimos años Sin considerar la energía
han sido bajos, como se puede observar en el Gráfico 5.3. Si se incluyen los generada en represas
flujos generados por explotación de fuentes comunes (represas hidroeléctricas binacionales, un 0,5 % del
binacionales), los flujos de electricidad entre países oscilaron entre el 5 y el consumo de electricidad
10 % del consumo total del Cono Sur, mucho menos que en la Unión Europea provino de transacciones
(UE), donde el comercio excedió el 14 % del consumo en los últimos 5 años, vía interconexiones.
aunque con diferencias por países. Eliminando la energía generada en represas
binacionales, solamente el 0,5 % del consumo provino de transacciones vía
interconexiones. Por su parte, la subregión Andina estuvo más activa entre
2005 y 2011 (1,3 %), para luego reducir el comercio a 0,4 % del consumo. En
cambio, Centroamérica registra un volumen creciente de transacciones a partir
de la entrada en funcionamiento del Mercado Eléctrico Regional (MER), supe-
rando el 4 % del consumo en la región en 2017 y 2019.12
Gráfico 5.3
Importación de electricidad
Porcentaje
18
16
14
12
10
0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2019
América Central Cono Sur (interconexiones y represas) Unión Europea

Región Andina Cono Sur Estados Unidos
Notas: Los valores corresponden al porcentaje de electricidad importada sobre el consumo total. El consumo
de electricidad total para el periodo 1990-2005 de América Central, Cono Sur y Región Andina, se construye
a partir de la información de consumo per cápita de CAF y CIER (2012) y los datos poblacionales del Banco
Mundial (2020e).
Fuente: Elaboración propia con base en información de las oficinas de estadística nacionales, CAF y CIER
(2012), Banco Mundial (2020e), EIA (2020) y Eurostat (2020).
12. Las transacciones oscilaron entre el 1 % y el 2,2 % en el período de 1995-1998, para luego ascender al 4 %
en 1999 y superar el 5 % en el año 2000. Posteriormente, descendieron al 3 % entre 2001 y 2004, principalmente
por intercambios entre Guatemala y El Salvador (Ruchansky, 2013).
El saldo entre exportación e importación para los años 2009 y 2019 muestra
variaciones de roles, reflejados en el Gráfico 5.4. Por un lado, en el Cono
Sur se observa el cambio de Uruguay, de importador a exportador neto,
mientras que en el resto de esta subregión la posición neta en 2019 es prác-
ticamente nula. Una interpretación es que, en estas economías, prevalece la
estrategia de soberanía eléctrica y, por lo tanto, ningún país quiere quedar
expuesto como importador neto. En lo que respecta a la subregión Andina,
el caso más interesante es el cambio entre Ecuador y Colombia, donde el
primero pasa de importador neto a exportador neto y lo inverso se da en
Colombia. Perú se mantiene en una posición de saldo neto nulo en ambos
años. Por otro lado, en América Central también se pueden observar cam-
bios en patrones. En esta subregión, Guatemala y Panamá son exportadores
netos, muy marginales en 2009 y mucho más relevantes en 2019, mientras
que Nicaragua y El Salvador aumentan considerablemente su posición de
importadores netos en 2019 (aproximadamente 10 % y 20 % de su consumo
interno, respectivamente).
Gráfico 5.4
Saldo neto de electricidad
Porcentaje
30
20
10
-10
-20
-30
Honduras
Chile
Brasil
Perú
Nicaragua
Guatemala
Panamá
Costa Rica
Argentina
Colombia
Uruguay
Paraguay
El Salvador
Ecuador
2009 2019
Notas: Se presentan los saldos netos entre exportaciones e importaciones como porcentaje del consumo. Se
omite Venezuela dado que los últimos datos disponibles de consumo y generación son de 2015.
Intercambios de energía eléctrica: apertura

por origen y destino en América del Sur
La información disponible sobre intercambios bilaterales de electricidad en

América del Sur permite construir una matriz según el origen y destino (con
flujos medidos en GWh). Esta construcción no es posible en América Central
porque las importaciones y exportaciones de energía se realizan a través del
mercado eléctrico regional (dejando de ser bilaterales).
El Cuadro 5.1 resume los flujos de electricidad entre los países de América del Los intercambios totales
Sur para dos años seleccionados, 2009 y 2019.13 El nivel de flujos en el Cono de electricidad en 2019
Sur se encuentra dominado por el comercio en las represas binacionales (des- disminuyeron un 31 % en
de Paraguay a Argentina y Brasil). Los intercambios por interconexiones repre- comparación con 2009.
sentaron un 14 % de los flujos totales en los dos años reportados. En el año
2009, Chile es únicamente importador, al igual que en años previos, y Paraguay
es exportador. Los restantes países (Argentina, Brasil y Uruguay) importan y
exportan durante ese año. En la región Andina, Colombia exporta electricidad
a Ecuador y Venezuela, mientras que Perú exporta un pequeño volumen a
Ecuador. La conexión existente y utilizada para la exportación de Venezuela
hacia la región norte de Brasil es el único punto de contacto entre los países de
las subregiones Andina y Cono Sur.
La situación del año 2019 presenta algunos cambios. Los intercambios totales
de electricidad disminuyeron un 31 % en comparación con 2009, ubicándose
en 37.172 GWh (31.620 GWh por represas y 5.552 GWh por interconexiones).
En el Cono Sur, Uruguay se convierte en un país exclusivamente exporta-
dor de electricidad. Por otro lado, Argentina y Brasil se mantienen como los
grandes importadores netos de la subregión (aun descontando los flujos de
represas binacionales), mientras que Paraguay y Uruguay se consolidan como
exportadores netos.
En la subregión Andina, Colombia pierde su rol protagónico como exportador:

desde el año 2017, deja de exportar electricidad hacia Venezuela y reduce sus
ventas a Ecuador, al tiempo que aumenta las importaciones desde este último
país. Perú pasa de ser exportador a importador en relación con Ecuador, pero
siempre en bajas cantidades. En todos los casos parecen existir oportunidades
para la ampliación del comercio.
13. La información para el período 2009-2019 es utilizada en el análisis realizado en el apartado «Determinantes
del comercio bilateral de electricidad e impactos sobre el desarrollo».
Cuadro 5.1
Comercio de electricidad en América del Sur, por origen y destino
Panel A. Año 2009
Exportación Total
Argentina Chile Paraguay Uruguay Brasil Venezuela Colombia Ecuador Perú
Argentina 521 / 7.081 241 1,278 2.040 / 8.600
Chile 1.348 1.348
Paraguay 0
Importación
Uruguay 963 506 1.469
Brasil 329 0 / 39.786 631 960 / 40.746
Venezuela 281 281
Colombia 21 21
Ecuador 1.077 63 1.139
Perú 0
Total 2.640 0 521 / 46.867 241 1.784 631 1.358 21 63 7.258 / 53.603
Panel B. Año 2019
Exportación Total
Argentina Chile Paraguay Uruguay Brasil Venezuela Colombia Ecuador Perú
Argentina 127 / 7.561 2.407 212 2.746 / 10.180
Chile 0
Paraguay 0
Importación
Uruguay 0
Brasil 261 0 / 24.186 604 109 974 / 25.161
Venezuela 0
Colombia 1.765 1.765
Ecuador 6 6
Perú 61 61
Total 261 0 127 / 31.747 3.011 212 109 6 1.825 0 5.552 / 37.172
Notas: Los valores están expresados en gigavatios-hora (GWh). A modo ilustrativo se presentan los años 2009 y 2019. Las cifras en negro corresponden a
intercambios por interconexiones, y en rojo a intercambios totales (por represas e interconexiones).
Fuente: Elaboración propia con base en información de las oficinas de estadística nacionales
El Gráfico 5.5 complementa estos resultados detallando los intercambios bi-

laterales por pares de países seleccionados durante el período 2009-2019, re-
saltándose que los intercambios no son constantes en el tiempo (no incluye
el intercambio vía represas binacionales). En el par Brasil-Argentina, los flujos
durante los primeros tres años van en la dirección de Argentina (en promedio,
1.464 GWh). Ese período corresponde a años críticos de la crisis energética
en el país receptor. Sin embargo, desde 2013, el comercio bruto disminuye,
aunque sin desaparecer, y el balance entre ambos países se mantiene cercano
a cero. Únicamente se registran exportaciones netas desde Argentina a Brasil
durante 2018.
En el par Uruguay-Argentina, los flujos van en ambas direcciones durante los pri-
meros cuatro años, con un balance neto favorable a uno u otro país dependiendo
del año. A partir de 2013, Uruguay se convierte en un exportador en dicha relación,
posición que mantiene hasta 2019.
En el par Uruguay-Brasil se identifican tres subperíodos: un primer período con

Uruguay como importador (2009-2012),14 un segundo período prácticamente sin
intercambios (2013-2016) y un tercer período (2017-2019) de reactivación de inter-
cambios, en el que Uruguay cambia su posición de importador a exportador.
En el par Ecuador-Colombia, se identifica claramente un intercambio de roles (si-

milar al de Uruguay-Brasil). Durante el período 2009-2015, Ecuador importa elec-
tricidad de Colombia y solo envía a ese país unas cantidades marginales. En ese
período, el país importó un promedio anual de 764 GWh y exportó un promedio
anual de 24 GWh.15 A partir de 2016, Ecuador se comporta como exportador neto
de electricidad con Colombia, enviando un promedio anual de 643 GWh, mientras
que Colombia exportó 41 GWh por año. En estos dos países, el cambio de patrón
de comercio se debe a las necesidades frente a fenómenos extremos, como El
Niño (Paredes, 2017). A inicios de 2016, en Colombia se produjo una reducción
de las precipitaciones, mientras que en Ecuador se incrementaron las lluvias. La
interconexión entre estos dos países permitió que en marzo de 2016 Ecuador
abasteciera el 2,6 % de la demanda de Colombia, cuando este país enfrentaba
uno de los períodos más secos de la última década. En 2019, buenas condicio-
nes hidrológicas permitieron que Ecuador exportara niveles récord a sus vecinos
(CENACE, 2019).
El par Ecuador-Perú se asemeja al de Ecuador-Colombia, aunque con transac-

ciones de menor magnitud. Ya hacia el final del período analizado, la dirección de
estos flujos se revierte y Ecuador se convierte en exportador neto. Finalmente, el
par Venezuela-Brasil se destaca tanto por las altas magnitudes de envíos a Brasil,
como por la estabilidad del nodo comercial (hasta el año 2018). Es uno de los
nodos de interconexión que se caracteriza por la unidireccionalidad del flujo de
electricidad. De todas maneras, durante los primeros meses del año 2019, se inte-
rrumpió el envío de electricidad por esta vía.
La conclusión que surge de los datos de flujos es que en América del Sur el
comercio de electricidad es limitado, tanto en comparación con otras regiones
14. Uruguay importó electricidad desde Brasil utilizando el sistema de transmisión argentino (CAF, 2013).
15. La interconexión Colombia-Ecuador se hizo para sustituir el uso de combustibles líquidos y generación
térmica ineficiente por energía térmica eficiente (utilizando el gas natural) e hidráulica (abundante) en Colombia
(CAF, 2013). En 2005, se llegó a importar un volumen que representó casi el 13 % de la demanda de Ecuador y el
3,6 % de la de Colombia. A partir de 2007, Ecuador redujo sus importaciones debido a la incorporación de una
central hidroeléctrica (San Francisco) y otros equipamientos de generación.
como en relación con la demanda del bien. Esto puede deberse a que la ca-
pacidad de las interconexiones detalladas en la Figura 5.2 es escasa (margen
extensivo) o, por el contrario, puede indicar una subutilización de los recursos
instalados (margen intensivo).
Gráfico 5.5
Intercambios de electricidad bilaterales
Panel A. Brasil-Argentina Panel B. Uruguay-Argentina

GWh GWh
2.500 2.500
2.000
2.000
1.500
1.500
1.000
1.000 500
0
500
-500
0
-1.000
-500 -1.500
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Panel C. Uruguay-Brasil Panel D. Ecuador-Colombia

GWh GWh
1.200 2.000
1.000 1.500
800
1.000
600
400 500
200 0
0
-500
-200
-400 -1.000
-600 -1.500
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Panel E. Ecuador-Perú Panel F. Venezuela-Brasil

GWh GWh
80 1.200
40 1.000
800
0
600
-40
400
-80 200
-120 0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Exportaciones Importaciones Saldo neto
Notas: Los valores están expresados en gigavatios-hora (GWh) y corresponden al par de países definido en los títulos de cada panel. Por ejemplo, en el panel
A se representan en rojo las exportaciones de Brasil a Argentina; en gris, las importaciones de Brasil desde Argentina, y en negro, el saldo neto (diferencia
entre exportaciones e importaciones).
El Gráfico 5.6 presenta la utilización de la capacidad de interconexión comparada

con dos ratios alternativos de uso (80 % y 60 %).16
Gráfico 5.6
Utilización de la capacidad de interconexión por relación comercial bilateral
Panel A. Brasil-Argentina Panel B. Uruguay-Argentina

100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Panel C. Uruguay-Brasil Panel D. Ecuador-Colombia

100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Panel E. Ecuador-Perú Panel F. Venezuela-Brasil

100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Notas: Se presentan los porcentajes de utilización de la capacidad de interconexión por par de países seleccionados. Las líneas horizontales indican los
factores de utilización comúnmente mencionados en la literatura (60 % y 80 %).
Fuente: Elaboración propia con base en información de las oficinas de estadística nacionales y capacidades reportadas en el Apéndice (p. 268).
16. Los porcentajes de utilización de la capacidad de las interconexiones se computan como el cociente entre
los flujos anuales de energía y la capacidad nominal de los nodos (llevada a energía equivalente anual). En los
nodos con diferente capacidad para distintas direcciones se supuso 50 % de uso nominal en cada dirección. Al
desconocerse las restricciones de disponibilidad de potencia programada y efectiva en días y horas específicos,
se utilizan umbrales de utilización del 80 % y 60 % como referencia. Pueden existir interconexiones diseñadas
para intercambios de emergencia, lo cual no se ha podido corregir en este ejercicio.
Existe una subutilización La evidencia indica que existe una subutilización del margen intensivo, con excep-
del margen intensivo, ción del flujo desde Venezuela al norte de Brasil (hasta su interrupción en 2019). En
con excepción del flujo todos los casos, el uso promedio de la capacidad de interconexión no llega al
desde Venezuela al 10 %, salvo entre Ecuador y Colombia, con un valor del 30 %. Esta información
norte de Brasil (hasta su puede estar reflejando, por un lado, cierto optimismo en la previsión del comercio
interrupción en 2019). en América del Sur, lo cual es relevante para la evaluación de futuros proyectos de
interconexión; o, por el otro, políticas nacionales que favorecen la seguridad ener-
gética y dificultan la implementación de marcos regulatorios sólidos (un bajo nivel
de compromiso y malos mecanismos de cumplimiento) para el intercambio de
energía eléctrica, dando lugar a flujos de comercio focalizados en intercambios de
oportunidad o estacionales acordados por los Gobiernos.17
Determinantes del comercio

bilateral de electricidad e
impactos sobre el desarrollo
Existen distintas restricciones para el desarrollo de redes de transmisión dentro de

las subregiones de América Central y América del Sur. Gran parte de ellas corres-
ponden a la extensión de estos territorios (la superficie de Suramérica es alrededor
de 30 veces más grande, mientras que la densidad poblacional es aproximada-
mente un cuarto) y la diversidad topográfica (como el Amazonas o la Cordillera de
los Andes, en comparación con la Cordillera Centroamericana), lo cual afecta la
capacidad de desarrollar una red interconectada. En este contexto, los países de
Centroamérica (excluyendo a Belice) están interconectados con una red de 1.790
km, mientras que en Suramérica existen únicamente interconexiones bilaterales,
tal como puede apreciarse en la Figura 5.2 (p. 238).
Los datos de intercambios eléctricos en América del Sur sugieren que la robustez
y la capacidad de que los mismos se sostengan en el tiempo depende fuertemen-
te del instrumento que se utilice (por ejemplo, una represa binacional o la alter-
nativa de interconexión por redes). De todos modos, la experiencia de América
Central muestra que la confiabilidad y solidez de un proceso de integración per-
miten sostener mayores flujos de energía eléctrica en comparación con las inter-
conexiones bilaterales.
En el siguiente subapartado se realiza un análisis de los intercambios de energía

eléctrica según el origen y destino de países. Con la información disponible para
América del Sur, se puede realizar un ejercicio cuantitativo que permita identifi-
car los determinantes que habilitan o generan resistencia al comercio de energía
eléctrica para este conjunto de países. Posteriormente, se presentan resultados
de los efectos de la interconexión regional sobre los precios del MER en América
17. Estas conclusiones van en línea con las apreciaciones de Gomelski (2013) en su análisis para la subregión
Perú‑Ecuador‑Colombia y con el estudio de Mercados-Aries Internacional (2021) para la misma subregión y
Panamá. Este último documento, en particular, estudia la conveniencia de refuerzos de conexiones existentes
para atender intercambios en contextos en los que se mantiene la dispersión inicial de las tecnologías usadas
por los países.
Central,18 se discuten resultados de los estudios existentes sobre los efectos de

las interconexiones o de la integración regional sobre el desarrollo, y se aportan
reflexiones sobre los desafíos que enfrentan las distintas modalidades de inter-
cambios bilaterales o multilaterales de energía.
América del Sur: determinantes

del comercio de electricidad
os intercambios de electricidad entre países de América del Sur son de naturale-

L
za bilateral y pueden ser identificados por su origen y destino. Como se detalló en
los capítulos 1 y 2, un modelo gravitatorio es apropiado para explicar el comercio
entre dos países en función del tamaño de las economías, la distancia entre sus
mercados y determinantes económicos y sectoriales de los costos del comercio.
El Recuadro 5.1 expone los antecedentes y la estructura formal del modelo gravi-
tatorio utilizado para obtener las elasticidades relevantes del comercio de electri-
cidad en esta región.
Recuadro 5.1
Enfoque gravitatorio para intercambios bilaterales de electricidad
El enfoque gravitatorio tiene como antecedente una vasta literatura aplicada de comercio internacional, para
estudiar determinantes estructurales del comercio bilateral y el impacto de las políticas comerciales (arance-
les o acuerdos comerciales) sobre los flujos internacionales de bienes, servicios, personas o conocimiento.
Las referencias más importantes se presentan en el Capítulo 2 de este reporte. Las aplicaciones al sector
eléctrico se pueden encontrar en Antweiler (2016), para comercio de electricidad dentro de Estados Unidos
y Canadá o entre regiones de ambos países; Costa-Campi et al. (2018), para insumos energéticos; Batalla
et al. (2019), para los efectos de la integración energética en Europa en la creación y desvíos de comercio; y
Batalla et al. (2021), para los efectos del desarrollo de la interconexión regional en América Central sobre la
inversión extranjera directa.
Utilizando una metodología similar a la de estos estudios, se estima un modelo gravitatorio para identificar
determinantes de intercambios de energía eléctrica en América del Sur. Se especifica la siguiente ecuación:
x ijt = exp (β 0 + β 1 ln⁡ (PIB it ) + β 2 ln⁡ (PIB jt ) + β 3Dist ij + β 4 ln⁡ ( p it ) + β 5 ln⁡ ( p jt ) + β 6 H it + β 7 H jt

+ β 8 ERNC it + β 9 ERNC jt + β 10 Res it + β 11 Res jt + γ Controles + δ t ) × ε ijt (1)
según la cual el flujo de energía a través de interconexiones entre el país de origen i y el país de destino j
en un año t (x ijt ), medido en GWh anuales, depende del tamaño de las economías (los respectivos PIB) y la
distancia entre sistemas eléctricos y centros de consumo (considerados como determinantes usuales del
comercio en la ecuación (2.1) del Capítulo 2 de este reporte).
18. Las particularidades del MER en América Central no permiten identificar los flujos de energía por origen-destino
(solo se observan a nivel de importaciones o exportaciones de cada país a través de la interconexión regional).
Un segundo grupo de determinantes estructurales resultan de la política energética adoptada en los países
vinculados (concretamente, el componente hidroeléctrico [H ] y de energías renovables no convencionales
[ERNC ] en la generación, así como el margen de reserva [Res] de los respectivos sectores eléctricos). En
la medida que la mayor participación de estas fuentes de energía implique menores costos, se espera un
flujo hacia países vecinos, trasladando no solo eficiencias, sino también beneficios ambientales. Además, la
ecuación incorpora los precios spot en los países de origen y destino.
En los estudios sobre comercio internacional de bienes y servicios, estos efectos están subsumidos en
variables binarias (dummy), del tipo μij, ψit, y njt, como se ilustra en la ecuación (2.2) del Capítulo 2.a Por otro
lado, la evidencia del sector eléctrico en América del Sur sugiere que no existen determinantes adicionales (o
fricciones) en el comercio bilateral (como la existencia de alianzas comerciales, aranceles externos, políticas
comerciales, cláusulas de nación favorecida, etc.). Por esta misma razón, no se incorpora el comercio interno
de electricidad. En este sector, existe una clara priorización al mercado nacional bajo el objetivo de seguridad
energética, explicado en el primer apartado de este capítulo, y los intercambios entre países tienen un papel
secundario. Una forma de capturar esta priorización es incluyendo la relación entre la demanda máxima y la
capacidad de producción como un indicador indirecto de las condiciones internas de un país para realizar
intercambios con sus vecinos.
En la ecuación, se incluye la variable δ t para capturar el efecto fijo por año. Finalmente, ε ijt es un término de
error clásico.
Con la forma funcional propuesta, los coeficientes estimados se pueden interpretar como elasticidades
(cuando la variable explicativa está en logaritmos) o semielasticidades (cuando la variable explicativa se
presenta en niveles). La omisión de los intercambios a través de represas binacionales se debe a que el
mecanismo utilizado para el comercio (una represa binacional) y los contratos específicos tienen una lógica
diferente de la que se aplica a las transacciones por redes.
Dada la naturaleza de la información (cantidades anuales), no se pueden explorar beneficios asociados con
la reducción en la aleatoriedad derivada de distintas fuentes de generación ni con la confiabilidad de los sis-
temas eléctricos. Este punto se tratará en el siguiente subapartado, dedicado a América Central.
Tampoco se pueden explorar elementos que facilitan o dificultan la capacidad de realizar flujos entre países,
aunque no llegan a capturar una medida ideal de proximidad a partir de acuerdos explícitos entre pares de
países para intercambiar energía (por ejemplo, desde un sistema predominantemente hidráulico a uno pre-
dominantemente térmico).
La ecuación se estima mediante el método de pseudomáxima verisimilitud de Poisson (PPML, por sus siglas
en inglés), siguiendo la metodología que arroja estimaciones que son robustas a la presencia de heteroce-
dasticidad en el término de error (Santos Silva y Tenreyro, 2006, 2011) y es apropiada para muestras de pocos
años de duración (Baltagi et al., 2015).
Los datos de flujos de electricidad entre 2009 y 2019 fueron construidos con base en los datos publicados
por los ministerios, las agencias de estadística, organismos reguladores y operadores del mercado.
a. En este estudio se opta por estimar las relaciones explícitas, en lugar de utilizar efectos fijos de origen-año, destino-año y origen-destino (sugerido
por Baldwin y Taglioni, 2006). En caso contrario, los efectos estructurales y de política nacionales quedan absorbidos en las variables binarias.
Fuente: Elaboración propia con base en Cont et al. (2021a).
El Gráfico 5.7 presenta los resultados del análisis gravitatorio. De estos, se

concluye, en primer lugar, que la relación entre los flujos de electricidad y la
actividad económica es positiva, siendo mayor en el país demandante. Estos
resultados están en línea con la referencia para el comercio de bienes (cuya
magnitud esperada es 1) y con los resultados obtenidos por Batalla et al. (2019)
para el sistema eléctrico europeo (la elasticidad PIB del país de destino se
estimó en 1,3).
En segundo lugar, al tratarse mayoritariamente de intercambios de oportunidad

o canjes (swaps) entre países, se confirma que los flujos observados obedecen
a las condiciones de escasez relativa capturada principalmente por los precios
spot del país importador.19 Los impactos en el costo de comerciar no parecen
importantes, dado que hay una reacción de las exportaciones cuando aumen-
tan los precios de destino.
En tercer lugar, más allá de existir oportunidades no explotadas en los inter- Existe una relación
cambios bilaterales (si se comparan con las capacidades de los nodos y los significativa con las
niveles de intercambios en Centroamérica), estos parecen guiarse por una exportaciones de
combinación de condiciones estructurales de los respectivos sectores eléctri- electricidad desde
cos, resultantes de las políticas energéticas de los países. En particular, se países que invirtieron
observa una relación significativa con las exportaciones de electricidad desde relativamente más
países que invirtieron relativamente más en fuentes renovables no convencio- en fuentes renovables
nales de generación. Estas inversiones favorecen la optimización de recursos no convencionales
y la sostenibilidad ambiental en los países involucrados en los intercambios de de generación.
energía eléctrica (el caso más notable es Uruguay). 20,21 También se presenta
una relación significativa con las reservas del sistema del país exportador. 22
Todos estos resultados apuntan a que los intercambios de energía se mueven
por determinantes de demanda (actividad y precios) en la medida que estén
dadas las condiciones de oferta (fuentes de energía de menores costos, con
capacidad disponible en los países exportadores).
19. En una configuración que excluye los componentes estructurales asociados con la política energética de los
países, la elasticidad-precio del país de origen es de aproximadamente -0,5.
20. Los efectos del Gráfico 5.7 asociados con la generación hidroeléctrica no son significativos, pero los
signos de los estimadores puntuales son los esperados (mayor exportación desde países con mayores
niveles de hidraulicidad hacia países con menor nivel de hidraulicidad). Estas fuentes de energía son de bajo
costo (sumándose las energías renovables no convencionales en años recientes), por lo que aquellos países
que tiene mucha oferta de estas fuentes pueden exportar a precios más competitivos.
21. Las fuentes de energía hidroeléctrica y otras renovables dependen de factores aleatorios (lluvias en
el caso de la hidroeléctrica; la hora del día y la luminosidad solar en el caso de fuentes fotovoltaicas; y
viento en el caso de las eólicas) y los intercambios de energía pueden contribuir a mitigar los riesgos
asociados y mejorar la confiabilidad en los sistemas eléctricos. Si bien la frecuencia de información
no permite testear esta hipótesis, existen ejemplos puntuales que merece la pena destacar, como
las exportaciones de Ecuador a Colombia en 2016, que permitieron enfrentar una reducción fuerte
de las precipitaciones en este último país como consecuencia del fenómeno climático de El Niño, y
el incremento de exportaciones de Ecuador a sus países socios en 2019 como consecuencia de sus
condiciones hidrológicas favorables.
22. En este caso, se trata de una variable proxy, pues podría suceder que un sistema tenga poca reserva en los
picos de demanda, pero mucha holgura en el resto del tiempo, y exporte durante los períodos sin restricciones
de capacidad.
Gráfico 5.7
Determinantes de los intercambios eléctricos en América del Sur
Panel A. Determinantes económicos Panel B. Efectos estructurales vinculados

con la política energética
3,5 10
3,0
8
2,5
2,0 6
1,5 4
1,0
2
0,5
0,0 0
-0,5
-2
-1,0
-1,5 -4
-2,0 -6
-2,5
-8
-3,0
-3,5 -10
PIB en
origen
PIB en
destino
Distancia
Precio en
origen
Precio en
destino
Hidroeléctrico
en origen
Hidroeléctrico
en destino
Reserva
en origen
Reserva
en destino
ERNC en
origen a/
ERNC en
destino a/
Notas: Se presentan los coeficientes de los determinantes de los intercambios de electricidad estimados por el método de pseudomáxima verisimilitud
de Poisson, junto con los intervalos de confianza al 90 %, con datos del período 2009-2019. Para detalles de la regresión y las variables utilizadas ver el
Recuadro 5.1.
a/ ERNC corresponde a energía renovable de fuentes no convencionales.
Fuente: Elaboración propia con base en Cont et al. (2021a).
La ausencia de consideraciones relativas al comercio de energía en la po-

lítica comercial implica que no existan variables del tipo i,j que se puedan
incluir en el análisis más allá de las estructurales (como distancia). Este tipo
de variables son comunes para cada par de países y podrían captar, entre
otros efectos, el de la política energética regional o las regulaciones regiona-
les existentes. Un ejemplo sería la interconexión entre Argentina y Brasil para
un mejor aprovechamiento coordinado de los recursos de ambos países, que
solo duró unos pocos años (ver el Recuadro 5.3, p. 266). La ausencia de este
tipo de variables apunta a la baja coordinación regional en cuanto a política
energética. 23 La integración energética, al igual que la integración productiva,
necesita una coordinación de los socios comerciales que les permita pro-
gramar la política de producción y comercio energético a un nivel regional,
posibilitando de esta forma que el comercio deje de ser de excedentes, como
23. Billette de Villemeur y Pineau (2016) analizan este punto en un contexto de integración superficial (con
regulaciones diferentes en las regiones interconectadas) entre las provincias de Quebec y Ontario (Canadá).
En su estudio, los autores destacan que una integración superficial puede terminar en una situación peor (en
términos de bienestar, incluyendo consideraciones ambientales) que una integración amplia (unificando reglas
de mercado en ambas regiones) o sistemas aislados.
se observa en la actualidad. Los altos niveles de subutilización de las insta-

laciones disponibles para el comercio de energía respaldan esta visión, que
apunta a que los países no están explotando todo el potencial que brinda la
integración en este sector. Como se mostró en el apartado «Caracterización
del sector eléctrico y de los flujos de energía eléctrica en la región», avanzar
en los niveles de coordinación energética, como lo hizo América Central a
partir del MER y la red del SIEPAC, trae aparejados mayores niveles de co-
mercio de energía.
América Central: interconexión regional

y desarrollo de la región
Según se explicó en el apartado «Beneficios y condicionantes de la integración

energética», un proceso de integración profunda permite obtener beneficios
económicos y ambientales. Entre los beneficios económicos se destacan la
reducción en el nivel de precios y su volatilidad.
El primer resultado se logra con el aprovechamiento de economías de escala.

Por un lado, el despacho programado permite aprovechar las fuentes más ba-
ratas entre las disponibles en la región. Por el otro, en procesos de integración
más desarrollados, se pueden lograr mayores reducciones en el costo de la
energía a partir de la planificación y ejecución de inversiones a escala regional
(no serían rentables a escala nacional) y de la coordinación entre el despacho
nacional y el regional (que permitiría evitar o postergar inversiones, al sustituir-
las por respaldo de la red regional).
El segundo resultado se logra a partir de la mitigación de riesgos asociados

con la aleatoriedad de las distintas fuentes de energía, como la hidroeléctrica
(relacionados con eventos climáticos de lluvias o sequías) o las renovables no
convencionales, que tuvieron un gran desarrollo en los últimos años y permiten
aprovechar los desfases de la oferta cuando se dan picos de demanda en los
diferentes sistemas, en plazos más cortos, inclusive durante el día. Asimismo,
aprovechando el despacho coordinado de electricidad generada por aquellos
países en condiciones de recurrir a fuentes renovables no convencionales o
con menor emisión de carbono (p. ej., hidroelectricidad) a un costo competi-
tivo, se favorece la sostenibilidad ambiental (protección del medio ambiente y
lucha contra el cambio climático).
Este subapartado revisa los resultados de estudios focalizados en el proceso

de interconexión energética regional que tuvo lugar en Centroamérica. El estu-
dio reciente de Cont et al. (2021b) analiza la convergencia de precios spot en el
marco de la interconexión eléctrica regional y la creación del Mercado Eléctrico
Regional (MER). El Gráfico 5.8 presenta los precios ex ante reportados por el
Ente Operador Regional para los nodos conectados al SIEPAC. El análisis de
convergencia no permite sostener la hipótesis para todo el período. Sin embar-
go, se identifican dos subperíodos con características particulares: uno que
comienza con el funcionamiento formal del MER (junio de 2013) hasta junio
de 2016 y otro que se inicia en ese mes y termina en el último mes disponible
cuando se realizó el estudio (marzo de 2021). Para cada subperíodo, la evolu-
ción de los precios satisface las condiciones de convergencia.
Gráfico 5.8
Precio ex ante de la electricidad en el mercado eléctrico regional
USD/MWh
300
250
200
150
100
50
0
Jun-13
Oct-13
Feb-14
Jun-14
Oct-14
Feb-15
Jun-15
Oct-15
Feb-16
Oct-16
Feb-17
Jun-17
Oct-17
Feb-18
Jun-18
Oct-18
Feb-19
Jun-19
Oct-19
Feb-20
Jun-20
Oct-20
Feb-21
Jun-16
Guatemala El Salvador Honduras

Nicaragua Costa Rica Panamá
Notas: El precio en cada país corresponde al promedio mensual de los precios diarios en los nodos en los que el
país se conecta a la red del SIEPAC. Los valores están expresados en dólares estadounidenses por megavatio-
hora. Las barras en gris claro corresponden a los meses en los que el sistema eléctrico de Costa Rica genera
marginalmente con gas natural; la barra en gris oscuro corresponde a un cambio estructural en dicho país.
Fuente: Extraído de Cont et al. (2021b).
Los precios spot por El primer período que va de junio de 2013 hasta junio de 2016 se caracteriza por
transacciones en altos niveles de precios y bajos niveles de intercambios. Adicionalmente, los cos-
el MER convergen, tos de todos los sistemas nacionales estaban determinados por la generación tér-
acomodándose a las mica. En cambio, a partir de mediados del año 2016, entró en funcionamiento la
condiciones estructurales planta hidroeléctrica Reventazón en Costa Rica. Este proyecto, sumado a la políti-
de los diferentes ca de penetración de energías renovables en ese país, hace que el sistema eléctri-
participantes. co costarricense pase a generar con fuentes hidroeléctricas y renovables, relegan-
do la generación con gas natural a solamente ocasiones puntuales (quedando esta
tecnología como respaldo). A partir de junio de 2016, los precios en la región se
separan en dos grandes grupos, de forma que los precios spot en Costa Rica y
Panamá quedan por debajo de los precios en Guatemala, Honduras, El Salvador y
Nicaragua, y posteriormente inician un nuevo proceso de convergencia, sujeto a
las nuevas condiciones de mercado. Si bien quedan algunas fases pendientes en
la experiencia de interconexión regional (ver el apartado «Desafíos políticos, nor-
mativos y regulatorios de la integración energética»), la velocidad de convergencia
de los precios spot durante el segundo período ha sido mucho mayor que en el
primer subperíodo.24
24. Los detalles están disponibles en Cont et al. (2021b).

Por otro lado, el Gráfico 5.9 ilustra la evolución temporal del precio ex ante en el
MER con relación a dos precios de hidrocarburos usados generalmente para gene-
rar electricidad con fuente térmica: el precio del petróleo, identificado por el West
Texas Intermediate (WTI), y el del gas natural, identificado por el valor en el Henry
Hub, ambos de Estados Unidos. Esta comparación tiene por objeto analizar la ten-
dencia del precio relativo de la electricidad luego de la oficialización y funciona-
miento ininterrumpido del mercado regional (junio de 2013). El gráfico muestra una
tendencia de los precios a la baja tras la conformación del mercado regional, por ra-
zones diferentes de la variación en el precio del insumo para generación térmica.25, 26
Gráfico 5.9
Precio ex ante en el MER con relación al precio internacional de la energía
Índice
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Jun-13
Oct-13
Feb-14
Jun-14
Oct-14
Feb-15
Jun-15
Oct-15
Feb-16
Jun-16
Oct-16
Feb-17
Jun-17
Oct-17
Feb-18
Jun-18
Oct-18
Feb-19
Jun-19
Oct-19
Feb-20
Jun-20
Oct-20
Feb-21
PMER/WTI PMER/HH
Notas: Se construyen dos índices a partir del cociente entre el precio mensual del MER (PMER, es el promedio
simple de los precios ex ante de electricidad por país) y el precio promedio mensual del petróleo en el West
Texas Intermediate (WTI) o el precio del gas natural en el Henry Hub (HH), respectivamente. Para cada índice se
toma como base el promedio anual del año 2015. Las líneas punteadas indican las tendencias. En el caso del
índice que utiliza el precio del petróleo, se omiten los valores de marzo a mayo de 2020 por la situación particular
de ese sector (el precio WTI llegó a ser negativo en días puntuales). Esta omisión no afecta los resultados (Cont
et al., 2021b). Para mayor detalle sobre la construcción de los precios ex ante de electricidad por país, ver notas
del Gráfico 5.8.
Fuente: Extraído de Cont et al. (2021b).
25. No se puede estudiar el traslado de estas variaciones en estos precios sobre los costos marginales de los
sistemas nacionales, principalmente porque la información no está disponible en medios públicos. Al respecto,
vale la pena destacar que Echevarría et al. (2017) mencionan la existencia de regulaciones nacionales que
restringen el traslado a usuarios finales (en especial, los regulados), resultando beneficiados los generadores o
comercializadores por los ahorros en el precio de abastecimiento.
26. Si bien no se puede asignar directamente una causalidad a la formación del mercado regional, los motivos
reales de esta caída de precios, en caso de no corresponder a la formalización del MER, aplican a un contexto
en el que los países están participando de la iniciativa regional. Por ejemplo, durante este período, los países de
la región se embarcaron en iniciativas de expansión de capacidad (Gráfico 5.1).
Un conjunto de evaluaciones menciona el hallazgo de efectos positivos de la

iniciativa regional en América Central. Por ejemplo, los estudios de tipo pros-
pectivo (simulaciones ex ante, con supuestos sobre beneficios de los genera-
dores, consumidores y accionistas, y sobre vínculos entre las inversiones y la
coordinación y planificación de la expansión en la generación) y retrospectivo
(estimaciones ex post, con supuestos sobre los beneficios de los intercambios
—ahorros en costos de producción, ganancias de eficiencia y beneficio por
las exportaciones de cada país—, cargos y abonos) coinciden en identificar
beneficios totales del MER en Centroamérica del orden del 0,02 % al 0,04 %
del PIB regional (Consejo Director del Mercado Eléctrico Regional de América
Central, 2020; Echevarría et al., 2017; Levy Ferre et al., 2020). Se destaca de
estos ejercicios la importancia de lograr a futuro una coordinación entre países
en la expansión de la generación, considerando un mercado regional, y de pro-
fundizar el despacho económico, 27 asignando flujos de electricidad en función
de los costos de generación en cada país o estado (cuestiones pendientes en
la configuración actual del sector, como se explica en el apartado «Desafíos
institucionales y regulatorios en América Latina»).
La integración regional La integración regional no solo ha beneficiado al sector eléctrico (en términos
no solo ha beneficiado al de nivel, volatilidad de precios y beneficios de intercambios), sino que también
sector eléctrico sino que ha impactado positivamente a las economías de la región. Los efectos identifi-
también ha impactado cados pueden ser explícitos o globales. Para el primer caso, por ejemplo, un
positivamente a las mayor flujo de inversión extranjera directa en la región, medida tanto en flujos
economías de la región. monetarios como en número de proyectos (Batalla et al., 2021), o globales.
Para el segundo caso, se destaca un estudio (prospectivo) que estima benefi-
cios del SIEPAC sobre el PIB regional de aproximadamente el 0,3 % (relativo a
un escenario sin integración), distribuyéndolos entre una reducción de precios
del insumo energético a los sectores productivos (30 %) y una mayor inversión
en proyectos productivos (70 %) (Echevarría et al., 2017). Estos resultados fa-
vorecen la hipótesis de que la robustez de la institucionalidad generada por la
integración energética se estaría derramando hacia otros sectores económi-
cos, habilitando inversiones y otras decisiones económicas.
Por último, el MER permite resolver riesgos asociados con la aleatoriedad de

las distintas fuentes de energía. Los eventos extremos ocurren esporádica-
mente (aunque no se descarta que su frecuencia y magnitud aumenten a futu-
ro), por lo que los beneficios se registran en esas circunstancias. Por ejemplo,
ante la sequía sufrida por algunos países durante 2014 y 2015 por efecto del
fenómeno de El Niño, el MER permitió compensar la reducción en generación
de hidroelectricidad con importaciones del sistema, logrando así mitigar los
posibles riesgos de un racionamiento del suministro eléctrico. 28
27. El despacho económico consiste en la distribución de la demanda eléctrica entre las distintas unidades de
generación en servicio al mínimo coste de generación.
28. Ver detalles en Echevarría et al. (2017).
Desafíos políticos, normativos

y regulatorios de la integración
Los intercambios regionales de electricidad, desde los más simples a los más
sofisticados, requieren de un mínimo de coordinación entre los países involu-
crados. En general, cuanto mayor es la coordinación, los costos de transac-
ción son menores y los sistemas eléctricos contarán con una mayor previsi-
bilidad (tanto para los sistemas propiamente dichos como para los actores
involucrados), aportando mayores beneficios para la sociedad. En general, las
iniciativas de interconexión o integración eléctrica (y energética, en general)
se han dado en el marco de iniciativas más amplias de integración (que, a su
vez, han evolucionado de iniciativas comerciales hacia iniciativas con intereses
más amplios).
La evidencia de intercambios presentada en los apartados anteriores

(aquellos derivados de una interconexión regional, como es el caso de
Centroamérica, o de interconexiones bilaterales, como son la mayoría de los
casos de América del Sur) se apoya en distintas experiencias de marcos ins-
titucionales y regulatorios. Este apartado presenta un marco conceptual para
analizar algunas de esas experiencias y, posteriormente, detalla los casos de
Centroamérica y las subregiones Andina y del Cono Sur. Para cada experien-
cia se presentan los antecedentes de las distintas iniciativas de interconexión
o integración, los desafíos que enfrentan y las oportunidades que tienen para
la profundización de las mismas o la evolución hacia instancias más avanza-
das de integración.
Los «escalones» de la regulación

para apoyar procesos de integración
Este apartado identifica las distintas etapas por las que transitan los proce- Las experiencias de la
sos de integración en la región en función de las distintas experiencias de región se encuentran
contextos regulatorios que los apoyan y de la experiencia internacional en distintos niveles de
(Figura 5.3). 29 profundidad en sus
procesos de integración.
Los primeros pasos que los países suelen dar para vincular sus sistemas eléc-
tricos son interconexiones eléctricas bilaterales, acompañadas por reglas de
operación, despacho y valorización de los intercambios. Así, las transaccio-
nes que se realizan en las interconexiones pueden ser de oportunidad (spot)
o por contratos, de forma regular o para atender emergencias. Por su parte,
los sistemas eléctricos de los países que se vinculan pueden coordinar los
despachos (como ocurre entre Ecuador y Colombia) o no (como ocurre entre
Ecuador y Perú).30
29. Este marco conceptual tiene antecedentes en Consejo Director del Mercado Eléctrico Regional de América
Central (2015), Gomelsky (2013), García et al. (2012) y Batalla et al. (2021).
30. Cuando no se realiza esta coordinación, los intercambios de excedentes se determinan con base en la
previsión de potencia y energía en cada país individualmente.
Este tipo de iniciativas requiere de actualizaciones en la regulación nacional,

incluyendo la coordinación del despacho cuando es aplicable, y la creación
(o actualización) de regulaciones bilaterales que respalden las transaccio-
nes. Cuando se realizan transacciones transfronterizas (por ejemplo, entre
Colombia y Perú, pasando por la red de Ecuador) también se debe actualizar
la regulación de la remuneración a la transmisión, de forma que se evite la
aplicación del doble margen entre pares de países (este ha sido un desafío
que se debió resolver durante el proceso de integración energética en Europa).
La expansión de la generación y las redes de transmisión es responsabilidad
de los países o de actores sectoriales en los países. De hecho, la inclusión de
contratos de potencia firme (como ocurrió entre Argentina y Brasil a principios
de los años 2000) permite a los sistemas nacionales tomar decisiones sobre el
uso de la interconexión como sustituto de la capacidad nacional para margen
de reserva.
Figura 5.3
Etapas en el proceso de integración eléctrica
Integración
eléctrica
regional
Interconexión
eléctrica
regional
Marco regulatorio regional y
armonización de regulaciones
nacionales
Interconexión Planificación regional de expansión
de la generación y transmisión
bilateral
Despacho coordinado
Armonización de regulación
nacional y regional
Planificación de expansión
de la generación y transmisión
a nivel nacional y regional
Transacciones de oportunidad
o por contratos
Despacho coordinado o
no coordinado
Regulaciones e inversiones
nacionales

El segundo escalón para lograr la integración es la interconexión eléctrica re-

gional, que implica un despacho integrado (situación en la que se encuentra el
SIEPAC en América Central). A este nivel, se deben armonizar las regulaciones
nacionales y regional, reconociendo una operación jerárquica entre los distin-
tos niveles, y diseñar mecanismos de resolución de controversias. También
se requiere coordinación para la expansión de la generación y de las redes de
transmisión a escala nacional y supranacional. En este modelo, los proyectos
de generación pueden realizarse en un país o múltiples países para abastecer
una demanda de alcance regional.31
El último escalón es la integración eléctrica regional, en la cual se revierte la jerar-

quía en favor de la región. Este nivel requiere una fuerte adaptación de las regu-
laciones nacionales a la correspondiente regional. Lo mismo sucede con la guía
para la expansión de la generación y la transmisión, que se planifica a nivel regio-
nal. En América Latina no hay experiencias con este grado de avance. El caso de
referencia es el mercado europeo (ver Recuadro 5.2).32
Recuadro 5.2
La experiencia de la Unión Europea
El caso de la Unión Europea es emblemático de la búsqueda de un mercado único y muestra cómo se

ha priorizado el intercambio energético entre sus países miembros para crearlo. Esto requirió muchos
esfuerzos para fomentar inversiones en transmisión e interconexión, desplegar paquetes legislativos
de política energética y ambiental (incluyendo regulaciones), y reconfigurar sectores en distintos países
para crear un marco armonizado en el que se lleven adelante las transacciones.
En 2002, el Consejo Europeo fijó un objetivo de interconexión del 10 % de la capacidad de producción
(a lograr en 2020) y posteriormente, en 2014, lo aumentó al 15 % (a lograr en 2030). En la actualidad, se
han alcanzado niveles de comercio que representan un poco más del 14 % del consumo de electrici-
dad, pero con niveles dispares por países (muchos de ellos con niveles por debajo del umbral).
Fuente: Elaboración propia con base en Batalla et al. (2019) y Ofgem (2014).
31. En un proyecto de generación de alcance regional, un país puede posicionarse como exportador o
importador. Un gran desafío en este caso es que un país acepte depender de fuentes energéticas de otro
país, en un contexto regional en que la seguridad energética suele ocupar un lugar importante en la política
energética nacional.
32. Sin embargo, no está plenamente implementado, dado que se encuentran pendientes intervenciones
para profundizar las transacciones transfronterizas en mercados en tiempo real (en especial, los mercados
intradiarios y de balance) o introducir configuraciones zonales (bidding zones) más eficientes, que permitan
dar señales para el uso del sistema en el corto plazo y su desarrollo en el largo plazo (Batalla et al., 2019;
Batalla et al., 2021; Gissey et al., 2019; Ofgem, 2014).
Retos institucionales y regulatorios en América Latina
América Central
El proceso de integración de mayor alcance en América Latina conecta a seis

países de Centroamérica (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa
Rica y Panamá), buscando optimizar las reservas energéticas y aprovechar la
diversidad hidrológica. Las interconexiones bilaterales comenzaron a realizarse
en 1975, en el marco de la primera ola de integración económica regional,33 y
en 1986 ya se habían conectado cinco países, quedando pendiente una cone-
xión con El Salvador. Luego de una pausa, y con la constitución del Sistema de
Integración Centroamericana (SICA) en 1991, la integración regional volvió a ga-
nar interés, pero en esta ocasión persiguiendo intereses más amplios (económi-
cos, sociales, culturales, ecológicos y políticos). Dentro del marco del SICA, los
Estados de la región acordaron suscribir el Tratado Marco del Mercado Eléctrico
de América Central en 1996, dando un nuevo impulso al proceso de integración
regional. El convenio, y sus dos protocolos, crearon el marco regulatorio y los
organismos regionales de operación y regulación del mercado eléctrico regional
(MER).34 Por su parte, la Empresa Propietaria de la Red, propiedad de los países
miembros y otros socios, desarrolló el primer sistema de interconexión regio-
nal (SIEPAC), que conecta a los sistemas nacionales con una capacidad nominal
de transmisión de 300 MW.35
El MER funciona en El proceso se encuentra en la etapa de interconexión eléctrica regional (segun-

paralelo con los seis do escalón de la Figura 5.3). La línea SIEPAC se fue construyendo por tramos
sistemas nacionales, entre países y se terminó de unificar en 2014. El MER comenzó a operar en
donde coexisten 2002 con un reglamento transitorio, hasta que entró en efecto el Reglamento
monopolios integrados del MER en 2013. Este mercado funciona en paralelo con los seis sistemas
verticalmente y sistemas nacionales, donde coexisten monopolios integrados verticalmente (Costa Rica
de mercado. y Honduras), con ingreso limitado de generación privada, y sistemas de merca-
do (El Salvador, Guatemala, Panamá y Nicaragua). No obstante, las transaccio-
nes regionales de energía en el MER se rigen por reglas propias para la opera-
ción y administración del sistema.
En este contexto, los países han adoptado medidas de armonización entre su

regulación nacional y la supranacional. En el mercado regional se realizan tran-
sacciones de electricidad bajo la modalidad de oportunidad (con un sistema
33. El Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, creado bajo el auspicio de la CEPAL, dio
lugar en 1958 al Subcomité Centroamericano de Electrificación y Recursos Hidráulicos. Este subcomité creó el
Grupo Regional de Interconexión Eléctrica, con el objeto de promover la integración eléctrica en Centroamérica.
La primera reunión del Grupo tuvo lugar en 1968 y en ella se sentaron las bases para estudiar la posible
interconexión regional (Castillo, 2013).
34. El marco regulatorio actual es el Reglamento del MER. La operación de la red está a cargo de la Empresa
Propietaria de la Red y la operación del mercado regional está a cargo del Ente Operador Regional. La Comisión
Regional de Interconexión Eléctrica es el regulador regional y el Consejo Director del MER es el órgano
encargado de la política de integración energética.
35. Actualmente, existe un marco institucional de desarrollo, denominado Proyecto Mesoamérica, que data del
año 2008 e incluye a los países que conforman el MER, más México, Guatemala, Belice, Colombia y República
Dominicana. El área de energía del Proyecto Mesoamérica abarca el proyecto SIEPAC, las interconexiones
México‑Guatemala y México-Belice, los proyectos (en estado de estudio) vinculados con las interconexiones
México-SIEPAC, Belice-SIEPAC, Colombia-Panamá, y otros proyectos relacionados con fuentes renovables y
de eficiencia energética.
de precios nodales, que reflejan los costos de oportunidad de corto plazo para
una inyección o retiro, incluyendo pérdidas y congestión) o de contratos en-
tre agentes del mercado. Por ejemplo, a partir de datos del Ente Operador
Regional, aproximadamente un 70 % de los intercambios de electricidad en
2020 se hizo bajo la modalidad de contratos.36
A medida que se fueron profundizando los desarrollos del MER, surgieron di-
versas preocupaciones sobre la resiliencia de este mercado a eventos externos
y la viabilidad de los contratos de largo plazo que podrían generarse dentro
de este esquema frente a la priorización del mercado nacional. Por ejemplo,
durante el período del incremento en el precio del petróleo (iniciado en 2004),
El Salvador y Honduras (importadores netos) redujeron sus intercambios y con-
trolaron los precios en sus mercados respectivos. Más recientemente, el desa-
fío se ha presentado con el desarrollo del mercado de contratos de largo plazo.
Al respecto, más allá de que el reglamento del MER otorga prioridad de sumi-
nistro a contratos firmes, las regulaciones nacionales han priorizado situacio-
nes de escasez nacional y solo se han podido ejecutar contratos de duración
que no exceden el año (Mercados – Aries Internacional, 2021). Actualmente, el
desarrollo de derechos de transmisión de largo plazo está en proceso de revi-
sión (Tercer Protocolo al Tratado).
Otra preocupación en el marco del MER es la utilización efectiva de la capaci-

dad y sus implicancias respecto de la planificación de la expansión del sistema
de transmisión regional. Si bien existe una capacidad nominal de 300 MW (que
representa aproximadamente un 10 % de la capacidad de generación del pro-
medio de los países), por distintas razones, algunos países la utilizan por de-
bajo de su potencial.37 Por su parte, el operador (con supervisión del regulador)
se encarga de planificar la expansión de la red y de coordinar con los sistemas
nacionales los refuerzos necesarios, pero esta acción conjunta de los países
ha sido limitada.
El tercer desafío se presenta en la expansión de la capacidad de generación. El

MER prevé el desarrollo de generación con escala regional, pero, hasta el mo-
mento, solamente se ha planificado la expansión a nivel nacional.38 Finalmente,
se mantienen presentes las asimetrías regulatorias en los mercados de Costa
Rica y Honduras.
36. En el caso de transacciones por contratos, estos deben tener asociados derechos de transmisión entre los
nodos de inyección y retiro para que sean considerados firmes. Estos derechos se deben asignar a una de las
dos partes, según acuerden en el contrato. Los derechos de transmisión se obtienen en subastas realizadas
por el operador del sistema o por transacciones en el mercado secundario que deben ser válidas según el
reglamento del MER (entre octubre de 2012 y noviembre de 2015, los contratos firmes estuvieron suspendidos).
Los costos marginales en cada nodo surgen de curvas de oferta de exportación a partir de valores que no deben
transferir políticas locales (p. ej., subsidios, impuestos o cargos) al sistema regional.
37. El operador del sistema realiza estudios de la capacidad efectiva de la red con frecuencia mensual. Las
limitaciones suelen ocurrir entre Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, principalmente por dificultades
que enfrentan los países para implementar refuerzos a sus redes de transmisión. Por ejemplo, en el informe de
junio de 2018, la capacidad efectiva en Nicaragua para flujos provenientes de Costa Rica fue de 60 MW, por
despachar generación local (ver Ente Operador Regional, 2018), mientras que, en marzo de 2021, la capacidad
de Panamá para flujos hacia Costa Rica fue de 50 MW, para evitar el disparo de la Central Hidroeléctrica Fortuna
en contingencias simples (ver Ente Operador Regional, 2021).
38. Ver detalles en Echevarría et al. (2017) y Mercados-Aries Internacional (2021). Al respecto, Consejo Director
del Mercado Eléctrico Regional de América Central (2020) prevé analizar mecanismos que permitan realizar
ofertas de generación regional.
Comunidad Andina
La Comunidad Andina de Naciones (CAN) se creó con el Acuerdo de Cartagena

en 1969 y está conformada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú (Chile se retiró
tempranamente en 1976 y Venezuela fue país miembro hasta 2011), con países
asociados (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) y observadores (España
y Marruecos).
La Comunidad Andina de La Comunidad es responsable de las regulaciones supranacionales correspon-

Naciones se encuentra en dientes a transacciones internacionales de electricidad intracomunitarias para
un proceso de creación sus países miembros. Inicialmente, se elaboró el Marco General para la
de un Mercado Regional Interconexión Subregional de Sistemas Eléctricos e Intercambio Intracomunitario
de Corto Plazo, enmarcado de Electricidad y se creó un Comité Andino de Organismos Normativos y
en una agenda más Reguladores de Electricidad para regular las transacciones internacionales de
amplia que incluye un electricidad en el marco de un mercado andino eléctrico regional, sujeto a la
Sistema de Interconexión priorización del suministro interno de los países miembros (Decisión CAN 536).
Eléctrica Andina. Sin embargo, esta decisión fue suspendida y, en los hechos, los intercambios
binacionales se implementaron a través de regímenes temporales para Ecuador-
Perú (primer escalón de la Figura 5.3, sin despacho coordinado) y Colombia-
Ecuador (primer escalón de la Figura 5.3, con despacho coordinado), que priori-
zaban la autosuficiencia y permitían intercambios de corto plazo de excedentes
originados en los despachos coordinados (Decisión CAN 757).39
La Decisión CAN 816 de 2017 reemplazó las regulaciones previas y propuso

crear el Mercado Andino de Energía Regional de Corto Plazo (MAERCP). En este
mercado, un Coordinador Regional organiza las transacciones de excedentes de
energía eléctrica (definidos por los operadores del sistema o del mercado de los
países miembros), utilizando las redes nacionales interconectadas (es decir, sin
un sistema paralelo), que son remuneradas con una tarifa de tipo peaje (definida
en cada país) y asignando rentas de congestión de un enlace internacional en
partes iguales entre los mercados exportador e importador.40 El esquema evolu-
cionaría hacia el segundo escalón de la Figura 5.3. Esta regulación se encuentra
en la fase de desarrollo de los reglamentos operativo, comercial y de coordi-
nación regional. Posteriormente, se prevé la armonización regulatoria entre los
niveles nacional y regional.
Esta actualización regulatoria se enmarca en la agenda más amplia de la región,

que incluye la iniciativa del Sistema de Interconexión Eléctrica Andina (SINEA),
impulsado desde 2011 para conectar los mercados eléctricos de la Comunidad
Andina y Chile. La iniciativa tomó la forma de interconexiones bilaterales, ya que
no establece una sujeción de las respectivas autoridades nacionales a un orga-
nismo superior. De hecho, la interconexión eléctrica es un instrumento residual
39. Las interconexiones entre Colombia y Venezuela también se ubican en el primer escalón, permitiendo
realizar transacciones por contratos sin coordinación entre sistemas locales.
40. Cuando la capacidad de una interconexión es menor que las necesidades de intercambios declaradas por
los operadores, esta interconexión se congestiona y los precios en sus extremos se desacoplan (el precio del
nodo importador supera al del nodo exportador), generando rentas de congestión. La Decisión CAN 536 definió
que estas rentas se asignaban al mercado exportador. Con estas reglas, en un contexto de intercambio bilateral,
los montos por estas rentas se distribuirían entre los países en función de los flujos. En el caso de la interconexión
entre Colombia y Ecuador (primera experiencia bajo esta normativa), el flujo dominante de electricidad había
sido desde el primer país hacia el segundo, y el tema fue objeto de conflicto, hasta que, por medio de la Decisión
CAN 720 (y posteriores), se resolvió que las rentas se asignen en partes iguales para cada mercado.
en el contexto de las políticas energéticas nacionales, ingresando en la ecuación

en un orden de prioridad inferior que la capacidad doméstica para atender la de-
manda interna y satisfacer la seguridad de suministro a nivel nacional. En el caso
de Ecuador, se suma un desafío a la integración, dadas las limitaciones del siste-
ma local para el ingreso de agentes privados, la falta de un mercado mayorista y
la imposibilidad de ingreso de comercializadores (algo que comparte con Perú).
Así, la reglamentación a nivel regional, la armonización regulatoria (el Consejo

de Ministros del SINEA es la autoridad de decisión y cuenta con Grupos de
Trabajo de Planificación y Regulación) y la infraestructura de interconexión para
su consolidación41 están siendo pensadas para interacciones de oportunidad
(corto plazo) y no de relaciones firmes de largo plazo. Una buena experiencia
en esta dirección constituiría un primer paso para una iniciativa más ambiciosa
de integración energética. Pero un avance en esta dirección depende principal-
mente de la voluntad de los países (acuerdo que no se ha logrado en escenarios
favorables previos). Los aspectos técnicos, como el tratamiento de derechos
financieros de transmisión, sistemas de precios nodales y la planificación de
las expansiones, futuras interconexiones y regulación, podrían definirse una vez
superado este desafío.
Región Sur
En el resto de América del Sur los acuerdos de interconexión han sido de natu- La Región Sur está
raleza bilateral. En el caso particular del Mercosur, existe un Memorándum de considerando retomar
Entendimiento Relativo a Intercambios Eléctricos e Integración Eléctrica (1998). la posibilidad de una
Este memorando acuerda principios de simetrías mínimas, relativos a no discri- relación regional a través
minación entre agentes de distintos países, contratación libre, reglamentaciones de la iniciativa SIESUR.
en los mercados eléctricos que permitan la garantía de suministro, etc. Los avan-
ces en interconexiones posteriores se hicieron por la vía de acuerdos bilaterales
(primer escalón institucional o regulatorio de la Figura 5.3), bajo la iniciativa esta-
tal y también privada (al igual que en el sector de gas natural) y, en varios casos,
estuvieron expuestos a conflictos, como se describe en el Recuadro 5.3.
Más recientemente, en diciembre de 2018, los representantes del sector eléctrico

de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, acompañados por representantes del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización Latinoamericana de Energía
(OLADE), la Comisión de Integración Energética Regional (CIER) y CAF, firmaron
un protocolo para realizar un estudio de interconexiones eléctricas del Cono Sur
(iniciativa SIESUR). Esta iniciativa se encuentra actualmente en la etapa de identifi-
cación y resolución de las principales barreras que limitan el uso de la infraestruc-
tura existente, y la formulación de oportunidades y desafíos para una planificación
regional coordinada.
41. Por ejemplo, se están evaluando conexiones entre Perú y Chile y entre Perú y Bolivia, y refuerzos de
interconexiones existentes entre países vecinos (actualmente son de 220 kV). Ver la Figura 5.2 y el Apéndice
(p. 270, proyectos en estudio).
Recuadro 5.3
Experiencias de intercambio vía contratos entre actores privados
Los intercambios por contratos entre actores privados han tenido experiencias decepcionantes en el sur
del continente. Los sucesos ocurridos en las interconexiones entre Argentina y Brasil (autorizada en 1998
y en funcionamiento desde el año 2000) y Argentina y Chile (tanto en electricidad como gas natural, que se
realizaron a fines de los años 90) muestran cómo una lectura equivocada de las condiciones del mercado
en el momento del diseño de los contratos y la realización de inversiones, junto con una inestabilidad re-
gulatoria, puede impactar negativamente en las posibilidades de comercio entre agentes económicos de
diferentes países.
La interconexión entre Argentina y Brasil (Rincón de Santa María-Garabí) estuvo motivada por la necesidad
de este último de abastecer de energía eléctrica al mercado, en un contexto en el cual se preveía un impor-
tante período de baja hidraulicidad causado por un evento climático extremo de sequía.
Natale y Navajas (2016) analizan los dos principales choques que llevaron a la inviabilidad de las operacio-
nes. Por un lado, la normalización de los niveles de embalse en Brasil durante 2002 generó una caída en los
precios mayoristas, tornando onerosos los proyectos de importación desde Argentina. Por el otro, el pro-
yecto fue afectado por la crisis energética de este país, la cual comenzó a hacerse evidente en 2004, con las
restricciones a la exportación de gas natural impuestas por la Secretaría de Energía argentina. Cabe señalar
que las inversiones realizadas por actores privados para la integración de dos mercados con matrices de
generación distintas suponen una mayor exposición a choques externos (niveles de hidraulicidad, suministro
de gas, precios de los combustibles líquidos, tipos de cambio, etc.).
En el caso de Argentina y Chile, en cambio, la interconexión se realizó en un contexto de competencia, en

el que otros participantes exportaban gas desde yacimientos de Argentina a generadoras térmicas ubi-
cadas en el norte de Chile. De esta forma, se propuso una iniciativa privada para abastecer electricidad
de forma exclusiva al sistema eléctrico del norte de Chile (en particular, la producción minera) con una
planta generadora (CT Termoandes) ubicada en Salta (Argentina), aislada del sistema eléctrico argentino.
A pesar de la integración vertical entre el comprador y el vendedor de electricidad, no se previó el incre-
mento de la competencia en el mercado eléctrico chileno, lo cual llevó a la subutilización del proyecto e
impactó negativamente en la rentabilidad de la inversión (Navajas, 2016). Las restricciones devenidas en
el mercado argentino en 2004 (limitación del insumo de gas natural para generación de electricidad con
destino a la exportación) terminaron por tornar inviable el proyecto. En 2011, esta central se conectó al
sistema argentino.
En síntesis, los emprendimientos de integración por medio de actores privados tuvieron inconve-
nientes ante el cambio de las condiciones iniciales bajo las cuales fue decidida la inversión (recom-
posición de la hidraulicidad, en el primer caso, e intensificación de la competencia, en el segundo)
y en situaciones de crisis en Argentina, lo cual redujo las posibilidades de intercambio. A su vez, la
naturaleza de la conexión Argentina-Brasil (sistema térmico versus hidráulico) y el hecho de aislar la
central térmica del sistema argentino, en el caso Argentina-Chile, tornó más vulnerables los proyectos
ante choques imprevistos.
Fuente: Elaboración propia con base en CAF (2013), Natale y Navajas (2016) y Navajas (2016).
Claves para entender la integración energética
1 Los beneficios que aportan las diversas 3 En América del Sur, en cambio, se realizaron
formas de integración eléctrica son el transacciones de oportunidad (en función de
aprovechamiento de economías de escala, las condiciones estructurales de los sectores
la diversidad en las fuentes de oferta y en los países) y para atender contingencias (p.
demanda, la mejora de las condiciones de ej., por el fenómeno climático de El Niño). En
competencia en mercados ampliados y la la subregión Andina, las reglas de intercambio
posibilidad de innovar en fuentes de energía y la asignación de derechos deberían
menos contaminantes, contribuyendo a la actualizarse con la propuesta de creación
sostenibilidad ambiental. del Mercado Andino de Energía Regional de
Corto Plazo, relegando la consideración de un
2 En América Central se desarrollaron la mercado único para una instancia posterior.
interconexión del SIEPAC y el mercado En el Cono Sur, las principales experiencias
eléctrico regional, operando de forma se basaron en esquemas de contratos
integrada con los sistemas nacionales. Hasta entre actores privados y no han funcionado
el momento, se han logrado beneficios en debido a una combinación de contingencias
varias dimensiones, como ahorros en los sectoriales, problemas macroeconómicos que
costos, menor aleatoriedad en los precios, afectaron a la región y regulación insuficiente
amortiguación de impactos de fenómenos que garantizara un marco resiliente.
climáticos y un aumento en las inversiones.
Una profundización del proceso de integración 4 Un factor común a las distintas experiencias
implica adaptaciones adicionales en las de interconexión en América del Sur es la
regulaciones nacionales, desarrollos de priorización de la seguridad energética a nivel
generación para un mercado regional, avances de países. Este obstáculo se puede superar
en las reglas para transacciones en el corto si los países involucrados ganan confianza
plazo y la unificación de los procedimientos en respecto al valor agregado para los actores
las transacciones a nivel supranacional. (de forma que estos estén interesados en
participar voluntariamente) y la previsibilidad
de energía en el mercado ampliado (los
volúmenes necesarios estarán disponibles,
a precio de mercado, en el momento que
se requieran). Esto se logra con reglas del
juego adecuadas (regulaciones, reglas de
funcionamiento de mercados, mecanismos
de sanciones, instancias de resolución de
conflictos y armonización regulatoria, entre
otros). La experiencia en América Central va
en esta dirección.
Apéndice
Explotación conjunta sobre ríos limítrofes
Los proyectos de represas hidroeléctricas comenzaron a gestarse entre los años

1920 y 1960, pero las obras se aceleraron luego del choque de los precios del
petróleo de los años 1970. En América Latina existen tres grandes hidroeléctricas
binacionales, localizadas en América del Sur: Salto Grande, con una capacidad
de 1.800 MW, que inició operaciones en 1979 (cuya generación se distribuye entre
países miembros en cantidades iguales); Itaipú, con capacidad de 14.000 MW,
que inició operaciones en 1984 y alcanzó máxima capacidad en 2011; y, más re-
cientemente), Yacyretá, que inició operaciones en 1995 y alcanzó una capacidad
máxima de 3.100 MW en 2011. Cada uno de ellos cuenta con infraestructura de
conexión a los sistemas eléctricos demandantes.
La propiedad de cada empresa es conjunta entre los países limítrofes (50 % cada
uno). Las represas de Itaipú y Yacyretá son de gran capacidad y la mitad de la
energía que generan le corresponde a Paraguay, como socio de la central, aunque
su consumo es muy inferior. Los acuerdos bilaterales para el aprovechamiento de
esos recursos hídricos establecieron las condiciones para la venta del remanente
de energía a sus respectivos socios (en Yacyretá, Argentina tiene derecho prefe-
rente a contratar toda la potencia que Paraguay no utilice para abastecer su pro-
pia demanda; en Itaipú, Brasil tiene derecho a comprar la energía no consumida
por Paraguay). En cambio, Salto Grande ha operado de forma tal que los retiros
de energía han sido relativamente balanceados entre los países socios.
Interconexiones de sistemas eléctricos nacionales
Este tipo de interconexiones se implementa a través de inversiones (públicas o

privadas) en líneas para el comercio internacional de electricidad entre países ve-
cinos (eventualmente con estaciones conversoras de frecuencia), bajo un marco
institucional que rige los intercambios. Las interconexiones por redes con tensión
superior a 115 kV, que permiten transmisión a largas distancias, están identifica-
das en la Figura 5.2.42,43
En Mesoamérica existe una interconexión entre México y Guatemala (Tapachula-Los

Brillantes). En la región Andina existen tres conexiones entre Colombia y Venezuela
(Cuestecita-Cuatricentenario, Tibú-La Fría y Mateo-El Corozo); tres conexiones en-
tre Colombia y Ecuador (Pasto-Quito, Jamondino-Pomasqui e Ipiales-Tulcán); y una
conexión entre Ecuador y Perú (Machala-Zorritos). En la región Nordeste existe una
interconexión entre Venezuela y Brasil (complejo hidroeléctrico El Guri-Boa Vista, en
el estado de Roraima; aunque no opera desde 2019). Por último, el Cono Sur ha esta-
do más activo en interconexiones: dos entre Brasil y Paraguay (Foz de Iguazú-Acaray
42. En general, cuanto mayor la tensión (por ejemplo, 500 kV) menor es la pérdida de energía al conectar largas
distancias.
43. Por otro lado, existen múltiples vínculos, de carácter limítrofe, de baja o media tensión, aislados de los
sistemas nacionales interconectados. En general, tienen muy bajo factor de utilización por ser conexiones de
respaldo (CAF, 2013).
y las conexiones de Itaipú); tres interconexiones entre Argentina y Paraguay (El

Dorado-Mcal. A. López, Clorinda-Guarambaré y las conexiones de Yacyretá); dos
interconexiones entre Argentina y Brasil (Rincón Santa María-Garabí, Paso de los
Libres-Uruguayana); tres interconexiones entre Argentina y Uruguay (Concepción-
Paysandú, Colonia Elia-San Javier y las conexiones de Salto Grande) y dos intercone-
xiones entre Brasil y Uruguay (Livramento-Rivera y Pte. Médici-San Carlos).44
Transformación de fuentes de energía

y exportación de electricidad
Una variante de interconexión es la conversión de otras fuentes de energía (por ejem-

plo, gas natural) en electricidad, para luego exportarla a un país vecino. Esta opción
es una alternativa a exportar la fuente de energía primaria y también requiere de inver-
siones complementarias (en este caso, de una red de transmisión internacional). En
América Latina, existe una sola experiencia: la interconexión entre Argentina y Chile
(Central Térmica TermoAndes-Subestación Andes), que dejó de operar en 2009.
La mayoría de estas interconexiones vinculan los sistemas nacionales, excepto la

conexión desde Venezuela hasta Boa Vista, capital de Roraima, en Brasil, que está
desconectada del sistema brasileño, y la conexión para abastecer energía eléctri-
ca a Chile desde una central térmica ubicada en Argentina.45
Las interconexiones del Cono Sur se realizaron principalmente por iniciativa pri-
vada, mediante contratos (por ejemplo, Rincón Santa María-Garabí o Central
Térmica TermoAndes-Subestación Andes), sujetos a arreglos institucionales del
Tratado Bilateral de Protección de Inversiones, y buscando habilitar el comercio de
energía eléctrica con modalidad contractual. Las represas binacionales, en cam-
bio, por su naturaleza, son de iniciativa de los países socios.
De la interconexión a la integración regional: SIEPAC
El proceso de integración regional en Centroamérica se realizó en varias etapas y

tomó muchos años. Comenzó con interconexiones binacionales entre Honduras
y Nicaragua (1975), Nicaragua y Costa Rica (1982), Costa Rica y Panamá (1986),
Guatemala y El Salvador (1986) y El Salvador y Honduras (2002). Sin embargo, más
allá de las sucesivas conexiones bilaterales, la integración de los mercados naciona-
les recién tuvo lugar con la creación del Mercado Eléctrico Regional (MER), fortalecido
con la construcción del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América
Central (SIEPAC), que permitió la integración parcial o total entre 2010 y 2014 (ver la
Figura 5.2). El proyecto SIEPAC consta de una infraestructura de transmisión de 230
kV, con una longitud de 1.790 km, una capacidad de transmisión nominal de 300 MW
(aunque dentro de cada sistema se utilizan también niveles más bajos de tensión).
44. En ocasiones, una parte de la importación de energía que realiza Uruguay proveniente de Brasil utiliza capacidad
de transporte del sistema argentino. También en ocasiones, los intercambios de Argentina con Uruguay utilizan
instalaciones de transporte de Paraguay, vía la interconexión Clorinda-Guarambaré (CAF, 2013) e intercambios
entre Argentina y Brasil utilizan la interconexión Livramento-Rivera de Uruguay (De Castro et al., 2013).
45. El estado de Roraima está aislado del sistema eléctrico de Brasil. Inicialmente, la CT Termoandes (17) no
estaba conectada al sistema eléctrico de Argentina, hasta el año 2011, cuando pasó a destinar su generación
al sistema de este país.
Referencias de la Figura 5.2
Según describe CIER (2020), las interconexiones por redes con tensión superior a
115 kV son las siguientes:
1. Colombia-Venezuela, Cuestecita-Cuatricentenario, 230 kV 150 MW (60 Hz)

2. Colombia-Venezuela, Tibú-La Fría 115 kV 36/80 MW (60 Hz)
3. Colombia-Venezuela, San Mateo-El Corozo, 230 kV 150 MW (60 Hz)
4. Colombia-Panamá, Cerromatoso-S. E. Panamá II, 300 kV 400 MW (en estudio)
5. Colombia-Ecuador, Pasto-Quito, 230 kV 200/250 MW (60 Hz)
6. Colombia-Ecuador, Jamondino-Pomasqui, 230 kV 500 MW (60 Hz)
7. Colombia-Ecuador, Ipiales-Tulcán, 138 kV 35 MW (60 Hz)
8. Ecuador-Perú, Machala-Zorritos, 230 kV 110 MW (60 Hz)
9. Ecuador-Perú, S. E. Chorrillos-S. E. La Niña, 500 kV, (en estudio)
10. Brasil-Venezuela, Boa Vista-El Guri, 230/400 kV 200 MW (60 Hz)
11. Bolivia-Perú, La Paz-Puno, 230/220 kV 150 MW (50/60 Hz) (en estudio)
12. Perú-Chile, Tacna/Los Héroes-Arica/Parinacota, 220 kV 200 MW (60/50 Hz)
(en estudio)
13. Perú-Chile, Tacna/Montalvo-Arica/Crucero, 500 kV 1.000 MW (60/50 Hz) (en
estudio)
14. Bolivia-Brasil, Interconexión en estudio
15. Bolivia-Paraguay, Interconexión en estudio
16. Argentina-Bolivia, Yaguacua-Tartagal (Juana Azurduy), 132 kV 120 MW (50 Hz)
(en desarrollo)
17. Argentina-Chile, C. T. TermoAndes -Sub. Andes, 345 kV 633 MW (50 Hz)
18. Argentina-Chile, Rodeo-S. E. Nueva Pan de Azúcar, 400 kV 1.000 MW (en inventario)
19. Argentina-Chile, Río Diamante-Ancoa, 500/220 kV 1.000/400 MW (en estudio)
20. Argentina-Chile, Santa Cruz-Aysén, 220 kV 200 MW (en inventario)
21. Argentina-Chile, Santa-Punta Arenas, 220 kV 200 MW (en inventario)
22. Argentina-Uruguay, Colonia Elia-San Javier, 500 kV 1.386 MW (50 Hz)
23. Argentina-Uruguay, Concepción-Paysandú, 132/150 kV 100 MW (50 Hz)
24. Argentina-Uruguay, Salto Grande-Salto Grande, 500 kV 1.890 MW (50 Hz)
25. Brasil-Uruguay, Pte. Médici-San Carlos, 500 kV 500 MW (60/50 Hz)
26. Brasil-Uruguay, Livramento-Rivera, 230/150 kV 70 MW (60/50 Hz)
27. Argentina-Brasil, P. de los Libres-Uruguayana, 132/230 kV 50 MW (50/60 Hz)
28. Argentina-Brasil, Rincón S. M.-Garabí, 500 kV 2.200 MW (50/60 Hz)
29. Argentina-Paraguay, Salidas de Central Yacyretá, 500 kV 3.200 MW (50 Hz)
30. Argentina-Paraguay, Clorinda – Guarambaré, 132/220 kV 150 MW (50 Hz)
31. Brasil-Paraguay, Salidas de Central Itaipú, 500/220 kV 14.000 MW (60/50 Hz)
32. Brasil-Paraguay, Foz de Iguazú-Acaray, 220/138 kV 50 MW (60/50 Hz)
33. Argentina-Paraguay, El Dorado-Mcal. A. López, 220/132 kV 30 MW (50 Hz)
34. Arco Norte Brasil-Guyana-Guyana francesa-Surinam (en estudio)46
35. SIEPAC: Guatemala-El Salvador-Honduras- Nicaragua-Costa Rica-Panamá,
230 kV 300 MW
46. La iniciativa Arco Norte busca interconectar Guyana, Surinam, Guayana Francesa y los estados de Amapá y
Roraima de Brasil. Dadas las situaciones de los países y estados, se identifican beneficios potenciales en términos
de menor costo de la energía (Guyana, Guayana Francesa y Surinam), menores precios para usuarios finales (Guyana
y Surinam) en el largo plazo, seguridad del suministro y menores emisiones, entre otros beneficios, pero también
múltiples desafíos sociales y ambientales, sobre todo por pasar por la selva amazónica (Levy Ferre et al., 2020).
36. Guatemala-México, Brillantes-Tapachula, 400/230 kV 200 MW

37. Guatemala-Honduras, Panaluya-San Buenaventura, 230kV 250MW
A. Brasil-Paraguay, Itaipú (Río Paraná), 14.000 MW

B. Argentina-Uruguay, Salto Grando (Río Uruguay), 1.890 MW
C. Argentina-Paraguay, Yacyretá (Río Paraná), 3.200 MW
D. Argentina-Brasil, Garabí-Panambí (Río Uruguay), 2.200 MW (en inventario)
E. Argentina-Paraguay, Corpus (Río Paraná), 3.400 MW (en inventario)
F. Argentina-Paraguay, Itatí-ItáCorá (Río Paraná), 1.600 MW (en inventario)
G. Bolivia-Brasil, Aprovechamiento hidroeléctrico binacional (Río Madera y afluentes),
(en estudio)
6
Participación
en cadenas
de valor
275
Participación en
cadenas de valor1
Desde hace décadas, la economía mundial se ha caracterizado no solo por la ex- La disminución de
pansión del comercio internacional, sino también por la fragmentación e interna- los costos de comercio
cionalización de los procesos productivos. Este fenómeno ha sido favorecido por promovió los procesos
el descenso de los costos del comercio. Las barreras arancelarias y no arancela- de fragmentación de
rias, las políticas de facilitación del comercio o la infraestructura de transporte, la producción.
entre otros factores analizados a lo largo de este reporte, no solo influyen en el
desempeño comercial de los países y regiones, sino que también pueden facilitar
o limitar su integración productiva al afectar el intercambio internacional de bienes
y servicios intermedios.
Por integración productiva se entiende la medida en que los procesos de produc-

ción de distintas economías están ligados a través de la participación en cadenas
globales de valor (CGV).2 Esta participación implica que los insumos fabricados
en un país son usados para la producción de otros bienes intermedios en otras
economías, los cuales, a su vez, son exportados a aquellas otras que producen los
bienes finales. Desde esta perspectiva, los países pueden ocupar distintos lugares
en las cadenas de valor para un determinado producto o sector: exportaciones de
insumos básicos (bienes primarios), de insumos intermedios o de bienes finales.
Este proceso de fragmentación de la producción se ve alentado por las ganancias
de economía de escala y de especialización, que hacen que un país no necesite
desarrollar toda la cadena de producción de un bien, sino que pueda especializar-
se en la producción de un componente o parte. Este proceso de especialización
y participación en cadenas productivas es lo que explica el significativo aumento
del comercio de bienes intermedios en las últimas décadas, que, como se ha visto
en capítulos anteriores, tiene un importante componente regional, ya que estos
encadenamientos productivos pueden beneficiarse de la cercanía geográfica.3
Es así como en las principales fábricas mundiales, esto es, los países de Asia
oriental y el Pacífico, Europa y América del Norte, las exportaciones incorporan
un importante componente de valor agregado extranjero de origen regional y este
fenómeno está ligado al intercambio de insumos (ver Gráfico 1.1 en el Capítulo 1,
p. 27). La participación en estas cadenas de valor involucra no sólo a las em-
presas que directamente participan en actividades de comercio exterior, ya sea
porque exportan sus productos o porque importan insumos necesarios para su
1. La elaboración de este capítulo fue responsabilidad de Lian Allub y Álvaro Lalanne, con la asistencia de
investigación de Ivana Benzaquen y Matías Garibotti.
2. A lo largo del capítulo diferenciaremos las cadenas globales de valor (CGV) en cadenas regionales de valor
(CRV), cadenas extrarregionales de valor (CEV) y cadenas mixtas. El apartado «Las distintas formas que toman
las cadenas de valor», en este mismo capítulo, brinda una definición precisa de cada una de ellas.
3. Johnson y Noguera (2017) documentan un incremento en el comercio de insumos desde el 6 % al 16 % del
producto entre 1970 y 2008 para un conjunto de 43 países.
producción, sino también a empresas domésticas que se vinculan indirectamente

por ser proveedoras o clientes de las firmas exportadoras e importadoras respec-
tivamente. Así, mediante la incorporación de exigencias o estándares de calidad
por parte de una empresa inserta en una cadena de valor global, se pueden me-
jorar las condiciones de producción de firmas que no participan directamente en
estos eslabonamientos. En este conjunto de actividades indirectamente afectadas
se destaca el rol que desempeña el sector servicios, que permite en muchos ca-
sos diferenciar un producto y agregar mayor valor a las exportaciones.
A partir de lo discutido previamente, se puede ver que el volumen del comercio entre
países, muy especialmente a nivel regional, depende de cuán integrados productiva-
mente estén, ya que esto induce a un mayor nivel de comercio en bienes intermedios.
Para ello, son importantes las barreras y los costos que afectan el intercambio entre
dichos países, pero también las regulaciones que impactan directamente en las deci-
siones de producción y la posibilidad de generar vínculos y asociaciones insumo-pro-
ducto entre las distintas economías. Aquí pueden tener un rol relevante las regulacio-
nes sobre inversión extranjera directa (IED), ya que muchas veces son las empresas
multinacionales (incluyendo las multilatinas) las que promueven estos encadenamien-
tos entre plantas que se distribuyen en distintos países. Otro aspecto central son las
regulaciones sobre reglas de origen, que determinan cuánto es el mínimo del valor
agregado doméstico necesario para que un determinado producto pueda ser co-
merciado entre miembros de un acuerdo de libre comercio sin aranceles. Si estas
reglas son muy estrictas, se pierde la posibilidad de generar encadenamientos pro-
ductivos. Finalmente, los países aplican otros instrumentos, tales como los regímenes
suspensivos de importación, aduana en factoría o las zonas económicas especiales,
para facilitar el abastecimiento a firmas que exportan sus productos, que también son
relevantes para fomentar la participación de las empresas en las cadenas de valor.
Este capítulo analiza en detalle el papel de la integración productiva y de la partici-

pación en cadenas globales en el comercio, y cómo este es otro factor que genera
beneficios a las iniciativas de integración regional. Se comienza por describir un
breve marco conceptual que permite caracterizar las cadenas globales de valor,
sus determinantes y el impacto sobre el comercio y el desarrollo. Luego se presen-
ta evidencia sobre la participación de los países de América Latina en estos enca-
denamientos productivos y cómo está asociada a las características de los bienes
comerciados. Finalmente, se discuten distintas políticas que promueven la partici-
pación de los países en estos flujos de comercio y en qué medida estas políticas
redundan en mejoras en la productividad y el bienestar para los países de la región.
Marco conceptual: caracterización

de las cadenas de valor y su impacto
en la productividad y el comercio
La producción de un bien se puede pensar como un conjunto de etapas, que im-

plica la utilización de insumos, en cada una de las cuales se va agregando valor
a la producción. Así, por ejemplo, para la producción de pan, se necesita harina
que, a su vez, utiliza el trigo para su producción. Es por esta estructura de etapas
Capítulo 6. Participación en cadenas de valor 277
interconectadas que se ejemplifica la producción como una cadena, donde cada

eslabón es una parte del proceso necesario para la obtención del bien final.4
Por definición, una cadena productiva implica la fragmentación de la producción

entre diferentes empresas, ligadas por relaciones entre proveedor y cliente, lo-
calizadas dentro de un mismo país o en distintos países. Como punto de partida
para evaluar el grado de fragmentación de la producción y el nivel de inserción
en cadenas de producción globales, se puede analizar la participación de los in-
sumos importados en el total de insumos que utiliza un país o región, lo que dará
una medida del nivel de integración que tiene cada economía con la economía
mundial. Utilizando datos de matrices insumo-producto, provenientes de la base
de datos del Global Trade Analysis Project (GTAP), se construyen indicadores de la
utilización de insumos intermedios en la producción para distintas regiones (Aguiar
et al., 2019). América Latina tiene, en general, una menor utilización de insumos y
un uso significativamente menor de insumos intermedios importados que el resto
de las regiones consideradas, como se puede ver en el Gráfico 6.1. Esto represen-
ta un primer indicio de la menor fragmentación de la producción y la baja integra-
ción en cadenas regionales y globales de valor de la región.
Gráfico 6.1
Uso de insumos intermedios, 2014
Porcentaje
70
60
19
17 19
50
12
40
42
40 40 39
30
20
10
0
América Latina OCDE Asean+5 UE+ZLCEU
Importado
Doméstico
Notas: El gráfico muestra para cada región la fracción del valor de la producción que corresponde al consumo
de insumos intermedios, distinguiendo su componente doméstico e importado. Para cada región se muestra el
promedio simple de los países que la componen. La región OCDE excluye a los países de América Latina. Los
detalles sobre los países incluidos en cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 309).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de GTAP 10 (Aguiar et al., 2019).
4. Las cadenas de producción pueden ser del tipo serpiente, es decir, que cada etapa utiliza como insumo la
producción de la etapa anterior, como la del ejemplo; del tipo araña, donde los insumos convergen a un núcleo
de ensamblaje; o híbridas, es decir, que combinan los tipos de cadenas anteriores (Baldwin y Venables, 2013).
Las distintas formas que toman las cadenas de valor
Las cadenas productivas también pueden analizarse en función de la trayectoria

del valor agregado a lo largo de las distintas etapas de producción hasta llegar al
bien final. Si el valor agregado en las distintas etapas de la cadena se compone
solo de valor agregado producido dentro de un país, la cadena de producción se
clasifica como doméstica. Cuando la producción, además de integrar etapas do-
mésticas, se combina con etapas que transcurren en países vecinos o cercanos
geográficamente (dentro de un mismo continente o subcontintente) se habla de
cadenas regionales de valor (CRV). También puede darse el caso de que el va-
lor agregado doméstico de la producción se integre con actividades productivas
exclusivamente realizadas en países fuera de la región, lo que da origen a cade-
nas extrarregionales de valor (CEV). Finalmente, si el valor agregado se integra en
actividades realizadas en el propio país, en países de la región y fuera de esta,
entonces se trata de cadenas mixtas. Esta perspectiva de análisis, en la que se
documenta la trayectoria del valor agregado a través de cada etapa de la produc-
ción de insumos básicos, es lo que en la literatura se conoce como perspectiva
hacia delante (forward).
La perspectiva forward También es útil analizar lo que se conoce como perspectiva hacia atrás (backward),
mide el valor agregado es decir, aquella en la que las unidades productivas son usuarias finales del valor
nacional incluido en bienes agregado propio y de otras unidades productivas del mismo país o de otros
finales de otros países, países dentro y fuera de la región. El valor de un bien final es la suma de todo el
mientras que la perspectiva valor agregado en cada etapa productiva. El valor que se integra directamente en
backward mide el valor el país productor del bien final es contabilizado como cadena doméstica, mientras
agregado extranjero en que el valor que se agrega en países de la misma región y luego se integra como
la producción nacional insumo del bien final se corresponde con una cadena regional, y el valor incluido
de bienes finales. en los insumos que provienen de países extrazona corresponde a una integración
en cadenas extrarregionales. Finalmente, las cadenas mixtas son aquellas donde
se suman a los insumos regionales aquellos de orígenes extrazona o viceversa.
La Figura 6.1 presenta la caracterización de distintos tipos de cadenas según
ambas perspectivas.5
Como se puede apreciar en la figura, en la perspectiva forward, el bien final puede

o no ser producido localmente, porque el foco del análisis está en los sectores
proveedores de valor agregado, ya sea en la forma de insumos primarios o in-
termedios. Dicho de otra forma, esta perspectiva analiza cuánto valor agregado
nacional utilizan en la producción de bienes finales otros países. En la perspectiva
backward se mide el valor agregado extranjero inserto en la producción de bienes
finales de un país, es decir, cuánto del total del valor producido en un país corres-
ponde al extranjero.6 Esta distinción da origen a dos medidas alternativas sobre
el valor agregado involucrado en el comercio internacional que se mostrarán más
5. La participación en cadenas regionales de valor es un sinónimo de integración productiva entre vecinos,
pues dos o más países participan de la producción de un bien o servicio final. Por otra parte, la participación
en cadenas extrarregionales de valor implica integración de los países con los mercados mundiales, pero sin
intervención de un socio regional. En este caso, las estructuras de los países vecinos no son interdependientes.
Por ese motivo, aunque sea engorroso, resulta útil distinguir las cadenas extrarregionales de las mixtas, pues
estas últimas sí implican algún tipo de interrelación entre economías vecinas y con la economía global.
6. En un ejemplo simple de un mundo compuesto por dos países, A y B, la posición forward del país A es igual a
la posición backward del país B, ya que el valor agregado del país A inserto en la producción del país B (posición
forward del país A) es igual al valor agregado extranjero inserto en la producción del país B (posición backward
del país B).
adelante. En el primer caso, importa medir qué proporción se exporta del total
de valor agregado de un país, mientras que en el segundo lo relevante es cuánto
valor agregado importado está involucrado en la producción de bienes finales en
una economía.
Figura 6.1
Descomposición forward y backward del valor agregado según el tipo de cadena en la que participa
Perspectiva forward Perspectiva backward

Doméstico Regional Extrarregional Doméstico Regional Extrarregional
I Participación
en cadenas
domésticas
II Participación
en cadenas
regionales
III Participación
en cadenas
globales
IV Participación
en cadenas
mixtas
Sector de origen del valor

Sector intermedio
Sector productor del bien final
La posición de los países en las cadenas de valor, tanto en la perspectiva hacia

adelante como hacia atrás, es importante porque las implicancias de política pue-
den ser diferentes. Los países donde, por diferentes motivos, las etapas produc-
tivas tienden a ubicarse más cerca del bien final, necesitan, entre otras, políticas
comerciales clásicas de acceso a mercados, reglas de origen flexibles y regíme-
nes amigables para el abastecimiento de insumos. Los países donde las etapas
se sitúan más cerca del inicio de las cadenas productivas, que en América Latina
implica generalmente alta intensidad de recursos naturales, tienden más a nece-
sitar políticas para diferenciar y sofisticar sus productos y atraer inversiones. De
todas maneras, en última instancia, todas las políticas reseñadas en este capítulo
se aplican a todos los países de la región, porque no hay un tipo de participación
en cadenas que sea más recomendable que otro, y los países pueden localizarse
en distintos puntos de este proceso productivo en distintos sectores.
La Figura 6.1 es útil para describir la integración de las cadenas productivas, pero
solo considera los lugares de producción y no los lugares de consumo del bien
final producido. Sin embargo, las relaciones comerciales entre los países tienen
también un componente importante de intercambio de bienes que han completa-
do su etapa productiva y se destinan ya sea a consumo o a inversión. Por lo tanto,
la descripción del comercio internacional que se utilizará en el apartado siguiente
tomará en cuenta la ubicación de los países como proveedores y usuarios de bie-
nes intermedios y de bienes finales.
Resulta evidente pensar que la participación en cada uno de estos tipos de cade-
na dependerá del nivel de los costos del comercio que enfrenten las economías.
En un ejercicio para el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN),
Antràs y De Gortari (2020) muestran cómo cambia la composición de las cadenas
domésticas, regionales y extrarregionales de valor a medida que cambian los cos-
tos del comercio.7 La participación de las cadenas domésticas y extrarregionales
de valor son monótonas, es decir, a medida que aumentan los costos del comercio
cae la participación de las cadenas extrarregionales y crece la de cadenas domés-
ticas. Sin embargo, las cadenas regionales tienen forma de U invertida. Partiendo
de una situación sin comercio, a medida que caen los costos del comercio, au-
menta la participación de cadenas regionales de valor a una tasa más rápida que
la que registran las cadenas extrarregionales. Sin embargo, a partir de cierto pun-
to, las CEV comienzan a crecer a un ritmo más acelerado y la participación de las
CRV desciende. Esto se debe a que la cercanía física tiene un rol predominante en
la determinación de los costos de transporte totales. A medida que estos costos
siguen bajando, la distancia empieza a tener menor importancia, permitiendo que
proveedores y consumidores globales puedan ser competitivos.
Un aspecto relevante que determina la localización de la producción y, por lo tanto,

la participación en CRV o CEV, es dónde se localiza la demanda. Si suponemos
que el precio de los bienes crece linealmente con los costos de transporte, es de
esperar que la producción se localice cerca de la demanda final del bien, promo-
viendo que gran parte del comercio de valor agregado sea a nivel regional. Algo
similar ocurriría en el caso de bienes que necesitan servicios de atención al cliente
o insumos altamente especializados, la cercanía nuevamente desempeña un rol
fundamental, promoviendo así las cadenas regionales de valor (Blyde et al., 2014).
Participación en cadenas productivas

y su impacto en el desarrollo
La participación en cadenas internacionales de producción implica nuevas fuentes

de ganancias de especialización, mayor división del trabajo y, por lo tanto, mayor
fragmentación de la producción. Una manera de ver la especialización es midiendo
la longitud de las cadenas, es decir, la cantidad de procesos productivos que con-
lleva producir un bien y descomponer cuántos de esos procesos se hacen dentro
de los países, frente a los que se hacen internacionalmente. Una mayor fragmen-
tación global implicaría en general un mayor número de etapas productivas tota-
les, es decir, cadenas más largas, compuestas por un menor número de etapas
domésticas y un mayor número de etapas internacionales, ya sean regionales o
7. Antràs y De Gortari (2020) dividen a las cadenas en regionales y globales, incluyendo estas últimas a las
cadenas extrarregionales y mixtas de la definición utilizada en este capítulo. Por simplicidad, en lo que resta del
apartado incluiremos dentro de cadenas extrarregionales a las cadenas mixtas.
extrarregionales. Como se verá más adelante, con la globalización los países de

América Latina redujeron la participación de sus etapas productivas domésticas
en las cadenas globales, al tiempo que aumentaron las etapas internacionales,
pero no ocurrió lo mismo con sus cadenas regionales, apuntando nuevamente al
bajo nivel de integración productiva regional.
Este proceso de fragmentación de la producción muchas veces es impulsado por

empresas multinacionales, que encuentran más beneficioso operar en estos paí-
ses que exportar los bienes producidos desde el país de origen. La inversión ex-
tranjera directa más relacionada con cadenas de valor es la IED vertical.8 Este tipo
de IED se lleva a cabo para aprovechar diferenciales en el precio de los factores
y puede implicar el comercio de bienes dentro de la firma, es decir, que la planta
operando en el extranjero establezca una etapa de un proceso productivo en otro
país, que luego utilizará la empresa matriz u otra filial de la misma operando en un
país diferente. Nuevamente, los costos del comercio desempeñan un rol funda-
mental en el potencial que tienen estas firmas multinacionales para explotar dicha
fragmentación y, por lo tanto, el potencial que tienen los países para atraerlas.9
Estas inversiones por parte de firmas multinacionales pueden ayudar a los países a
participar en procesos productivos complejos, demandando localmente insumos
de empresas domésticas. Esta interacción entre firmas domésticas y extranjeras
puede implicar también un derrame de conocimiento, con el potencial de llevar a
mejoras en los niveles de productividad de las empresas locales. Esto en parte
se debe a que esas empresas multinacionales suelen tener niveles de exigencia
elevados respecto a la calidad de los bienes demandados, lo que implica mejoras
en los procesos productivos para satisfacer esos requerimientos.
Por lo tanto, la integración comercial y productiva trae consigo numerosas oportu- La integración comercial
nidades para las empresas y países participantes. Por una parte, amplía el merca- y productiva trae
do de consumo, a través de la posibilidad de exportar los bienes producidos. A su numerosas ventajas entre
vez, al empezar a exportar, se mejoran los productos y procesos, llevando a au- las que se encuentran la
mentos de la productividad (De Loecker, 2013). La integración también amplía el expansión de mercados de
conjunto de potenciales proveedores para llevar adelante la producción, aumen- consumo, de proveedores
tando la variedad y calidad de los insumos disponibles, lo que permite en muchos y permitir una mayor
casos empezar a obtener bienes que antes no se producían o mejorar la calidad especialización.
de los bienes producidos.10 Asimismo, atrae inversión extranjera directa, que intro-
duce nuevos productos, nuevas demandas de insumos y puede generar transmi-
sión de conocimiento a las firmas domésticas. Finalmente, permite una mayor es-
pecialización, explotando en mayor medida las ventajas comparativas del país.
Sin embargo, como se menciona anteriormente, para que esta integración comer-
cial y productiva se pueda llevar adelante, son necesarios varios requisitos: reducir
8. La IED puede ser también de tipo horizontal. Esta es la que se realiza para producir el bien final en el lugar de
consumo y ahorrar en costos de transporte o de internacionalización. De esta manera, en vez de exportar el bien
final desde el país de origen, se produce el bien final en el país de destino.
9. Los costos del comercio no solo afectan el comercio de bienes, sino también el potencial que tienen los
países, en especial los más pequeños, de capturar IED. Bajos costos de comercio permiten expandir el mercado
al que pueden acceder estas firmas extranjeras y, por lo tanto, las ganancias de escala que pueden explotar
(Allub, 2016; Ramondo y Rodríguez-Clare, 2013; Tintelnot, 2017).
10. Ver Amiti y Konings (2007), Bas y Strauss-Kahn (2015), Goldberg et al. (2010), Grossman y Rossi-Hansberg
(2008), Halpern et al. (2015), Impavido et al. (2010) y Topalova y Khandelwal (2011).
las barreras arancelarias y no arancelarias; tener una infraestructura que posibilite

disminuir los tiempos y costos de transporte; contar con operadores logísticos efi-
cientes que provean servicios confiables y a costos competitivos, de manera que
la cadena de producción pueda ser planificada de forma óptima; tener aduanas
que operen de manera eficiente; armonizar las regulaciones necesarias para el
comercio y facilitar el abastecimiento de insumos; lograr una mayor profundización
de los acuerdos comerciales existentes para solventar trabas, como las impuestas
por tener que lidiar con numerosas y variadas reglas de origen; gozar de un entor-
no jurídico y empresarial donde se puedan ejecutar contratos en tiempos y a cos-
tos razonables; y, finalmente, es imprescindible disponer de la mano de obra con
el nivel de calificación adecuado para llevar adelante estos procesos productivos.
Integración productiva
en América Latina
Hasta ahora se ha descrito el concepto de integración productiva y cómo los paí-
ses pueden participar y beneficiarse de ella. El paso siguiente es detallar cómo
fue el desempeño de la región en esta dimensión. Para ello, en este apartado se
presenta evidencia sobre la evolución de la profundidad y el perfil de la integración
productiva en América Latina. En la primera parte, se construyen métricas de par-
ticipación, posición y longitud de las cadenas de valor a partir de matrices insu-
mo-producto. Luego, se especifican algunos aspectos claves para una integración
más provechosa a nivel más micro: el uso que se hace de los bienes en destino y
la incorporación de los servicios en las exportaciones.
Muchas métricas de participación en cadenas de valor se realizan con matrices

insumo-producto multipaís. Estas combinan, mediante una sofisticación de las
técnicas de Leontief (1936), coeficientes de valor agregado aplicados sobre una
estructura nacional e internacional de abastecimiento de insumos intermedios que
se utilizan para producir bienes y servicios finales. La construcción de dichas ma-
trices crea una estructura donde el valor agregado de un determinado sector y
país de origen se incorpora en la producción final de otro sector-país. Si se par-
ticionan adecuadamente estas matrices de valor agregado, insumos intermedios
y bienes finales, se puede caracterizar la estructura productiva de los países de
acuerdo al tipo y profundidad de inserción internacional que tienen.11 Para ello,
se utilizará en los subapartados siguientes la base Eora de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés),
que contiene información de matrices insumo-producto de 189 países, para 26
sectores en el período de 1990 a 2015 (Lenzen et al., 2012, 2013).12
11. Ver, por ejemplo, Johnson (2018), Los et al. (2015) y Los y Timmer (2020).
12. Por su cobertura temporal y geográfica, esta base es utilizada en estudios que cubren períodos largos de
tiempo, como, por ejemplo, el de Caliendo et al. (2015).
Integración en cadenas domésticas,

regionales y extrarregionales
El Gráfico 6.2 muestra la evolución desde 1990 hasta 2015 de la proporción del va-
lor agregado doméstico exportado por cada región o país. De acuerdo a lo descrip-
to en el apartado previo, esta medición corresponde a la perspectiva forward de
análisis de los encadenamientos productivos.13 Esta constituye una primera medida
del nivel de integración productiva de un país con el resto del mundo, describiendo
hasta qué punto sus distintos sectores económicos están ligados a cadenas de
valor internacionales, sin distinguir si estas son regionales o extrarregionales.
Gráfico 6.2
Valor agregado del comercio exterior como proporción del total
Panel A. Regiones de referencia Panel B. América Latina
30 30
25 25
20 20
15 15
10 10
5 5
0 0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Norteamérica UE+ZLCEU Mercosur Centroamérica y Rep. Dominicana

Asean+3 México América del Sur-Pacífico
Notas: Se presenta la evolución de la participación de las actividades relacionadas con el comercio exterior en el valor agregado total para América Latina
(panel B) y regiones de referencia (panel A). Los detalles sobre los países incluidos en cada región se pueden consultar en el Apéndice (p. 309).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Full Eora (https://www.worldmrio.com/eora/).
Las regiones han tenido trayectorias divergentes en materia de comercio in-

ternacional. Mientras que los países de Europa y Asia oriental aumentaban su
involucramiento productivo con otros países, incrementando significativamen-
te la participación de las actividades de comercio exterior en el valor agre-
gado, con indicadores en 2015 cercanos al 27 % y 22 % respectivamente,
13. En términos de la Figura 6.1 del apartado anterior, esto equivale a considerar el valor agregado integrado
a las cadenas regionales, extrarregionales y mixtas, así como los bienes y servicios finales de las cadenas
domésticas que se exportan.
la proporción del valor agregado exportado por América del Norte se redujo
luego del aumento que se verificó a partir de la entrada en vigor del acuerdo
del TLCAN en 1994 y mantuvo un nivel de internacionalización de aproximada-
mente el 12 %.14
Todas las subregiones La evolución de la inserción internacional fue dispar también en las subregio-
consideradas de América nes que componen América Latina. El panel B del Gráfico 6.2 muestra la par-
Latina aumentaron su ticipación de actividades de comercio internacional en el valor agregado para
proporción de valor tres subregiones de América Latina y para México.15 Como se menciona en el
agregado exportado, Capítulo 1, a partir de 1990, los países de América Latina y el Caribe iniciaron
mostrando una mayor una etapa de apuesta por la integración regional y global con la consecución
interdependencia con de una serie de acuerdos comerciales, al tiempo que operaban aperturas co-
el exterior. merciales unilaterales. De esta forma, la estructura productiva de los países se
hizo paulatinamente más interdependiente del exterior. Dentro de las subregio-
nes, el Mercosur, si bien mostró un incremento importante de la proporción de
valor agregado extranjero entre 1994 y 2006, luego descendió y se mantuvo
relativamente constante, en torno al 11 % hasta el final del período, siendo el
valor más bajo de todas las subregiones. Por su parte, México dio un primer
salto luego de la firma del TLCAN y, posteriormente, mostró un incremento
más leve hasta 2015, cuando alcanzó casi el 20 %, siendo el valor más alto
para el conjunto de subregiones o países de América Latina. La subregión
América del Sur-Pacífico mostró un incremento sostenido desde 1996 hasta
2006, llegando al 20 % en ese último año, pero después el nivel de participa-
ción del valor agregado en actividades de comercio exterior comenzó a dismi-
nuir, acentuándose la caída durante la crisis de 2008‑2009 y llegando al 16 %
en 2015. El comportamiento de Centroamérica es más suave, pero con un
patrón similar al de América del Sur-Pacífico, con un incremento hasta 2006 y
una caída de allí en adelante, convergiendo a un valor del 13 % a mediados de
la década de 2010. En resumen, en términos de este indicador de valor agre-
gado exportado, México presenta niveles de apertura superiores a los de las
tres regiones analizadas, seguido por los países de América del Sur-Pacífico,
Centroamérica y, finalmente, Mercosur.
El Gráfico 6.2 muestra el valor agregado comerciado para cada región sin dis-
tinción de destino o tipo de bien. Los Gráficos 6.3 y 6.4 descomponen este valor
agregado comerciado por destino (regional o extrarregional) y por tipo de bien
comerciado (insumos o bienes finales). Así, el comercio de insumos en la región
se asocia con la existencia de una CRV; el comercio de bienes finales en la re-
gión (correspondientes a cadenas domésticas, es decir, que se finalizan dentro
de los países) se inscribe en la categoría de bien final regional; el comercio de
insumos con los países fuera de la región constituirá una CEV; y el comercio de
bienes finales con países ajenos a la región será la categoría bien final extrarre-
gional. El Gráfico 6.3 muestra esta descomposición para las cuatro subregiones
de América Latina descritas anteriormente.16
14. Vale la pena notar que esta participación es distinta a los índices de apertura que se muestran en otros capítulos.
Las importaciones y exportaciones se miden, en general, en valor bruto de la producción, con lo cual incluyen todo
el valor del bien comerciado, no solo el valor agregado doméstico y, por lo tanto, los ratios suelen ser mayores.
15. Distinguimos a México por su inserción internacional diferencial a partir de la firma del TLCAN en 1993
(predecesor del T-MEC, que entró en vigor en 2020).
16. Las cadenas mixtas no se muestran por ser inferiores al 1 % del valor agregado en todos los años.
Gráfico 6.3
Participación del valor agregado involucrado en actividades de comercio internacional en proporción
al valor agregado total en países y regiones de América Latina
Panel A. Mercosur Panel B. América del Sur-Pacífico

20 20
18 18
16 16
14 14
12 12
10 10
8 8
6 6
4 4
2 2
0 0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Panel C. México Panel D. Centroamérica y República Dominicana
20 20
18 18
16 16
14 14
12 12
10 10
8 8
6 6
4 4
2 2
0 0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Cadena extrarregional de valor Final extrarregional

Cadena regional de valor Final regional
Notas: Se presenta la evolución de la participación de las actividades relacionadas con el comercio exterior en el valor agregado total para cada región de
América Latina, descomponiendo dicha participación por destino (regional o extrarregional) y por tipo de bien comerciado (final o insumos–cadenas–). Los
El patrón que surge de esa descomposición es claro. Por un lado está México,
donde la mayor parte del valor agregado exportado se reparte entre CRV y bie-
nes finales regionales, ambos fenómenos explicados claramente por su inser-
ción comercial en el TLCAN. Por otro lado está el Mercosur y la subregión del
Pacífico de América del Sur, donde se destaca la fuerte participación en el valor

agregado exportado de las CEV, explicada por las exportaciones de insumos
básicos a destinos globales, mientras que, en segundo lugar, se encuentran las
otras tres categorías de valor agregado exportado (CRV, bienes finales regionales
y extrarregionales), con un nivel bajo. Finalmente, Centroamérica muestra una
participación alta y pareja en CEV y bienes finales extrarregionales que seña-
lan la importancia de la integración de esta subregión con América del Norte,
como así también la baja participación en el valor agregado total de las CRV y
los bienes finales regionales.17 El Gráfico 6.3 muestra también que el declive en la
inserción internacional observado en el Gráfico 6.2 para las distintas subregiones
de América Latina (excepto para México y en menor grado América Central) se
explica principalmente por la caída en las actividades extrarregionales.
Gráfico 6.4
Participación del valor agregado involucrado en actividades de comercio internacional en proporción
al valor agregado total en regiones de referencia
Panel A. UE+ZLCEU Panel B. Asean+3 Panel C. TLCAN

Porcentaje
30
25
20
15
10
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Cadena extrarregional de valor Final extrarregional 2014
Cadena regional de valor Final regional
Notas: Se presenta la evolución de la participación de las actividades relacionadas con el comercio exterior en el valor agregado total para cada región de
América Latina, descomponiendo dicha participación por destino (regional o extrarregional) y por tipo de bien comerciado (final o insumos–cadenas–). Los
17. Esta integración de América Central con América del Norte muestra una tendencia interesante de
eslabonamientos productivos entre estas dos regiones que también están próximas geográficamente y que
están aprovechando dicha ventaja para obtener ganancias de especialización a través del comercio. Si bien
a lo largo del reporte se considera América del Norte como un destino extrarregional para América Central,
esta tendencia podría cambiar a partir del aumento del comercio entre estas regiones y la consolidación de
acuerdos comerciales entre ellas, como pueden ser el tratado de libre comercio entre República Dominicana,
Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés) o los distintos tratados de libre comercio
entre México y los países de Centroamérica (salvo Panamá).
Al realizar la misma descomposición para países de la Unión Europea (incluyendo

a la Asociación Europea de Libre Comercio [AELC]) y para el Asean+3, se obtiene,
como lo muestran los paneles A y B del Gráfico 6.4, un ordenamiento similar al
observado en México, con una mayor inserción en cadenas regionales de valor. En
ambos casos, esto se complementa con un importante comercio de bienes finales
regionales (aunque en menor proporción en Asia), lo que refuerza nuevamente el
rol que tiene el comercio regional para impulsar la inserción internacional.
En resumen, en la Unión Europea (junto con la AELC), que es la región con mayor En las regiones con
participación en cadenas de valor, el comercio regional, en particular el comercio mayor participación del
en cadenas regionales de valor, es la actividad que más contribuye al valor agre- valor agregado exportado
gado involucrado en actividades de comercio exterior. Una composición similar se en el total el comercio
observa en México, país latinoamericano muy integrado en el comercio con los regional de bienes
otros países de América del Norte. En el Asean+3, el incremento se produce en intermedios y finales
todos los componentes, aunque, como en los casos anteriores, con mayor partici- tiene una contribución
pación del comercio regional, tanto en cadenas como en bienes finales. Sin em- preponderante.
bargo, América Latina (excluyendo a México), y especialmente los países de
América del Sur, presenta una baja participación del valor agregado en actividades
de comercio internacional y, sobre todo, una muy baja participación en cadenas
regionales de valor.
Posición de los países latinoamericanos

según el tipo de cadena de valor
Hasta este punto se ha evaluado cómo fue la evolución de los países de la re-
gión en su inserción internacional, medido por la proporción del valor agregado
exportado en cadenas productivas, tanto regional como extrarregional. En este
apartado, el objetivo es analizar si la participación en estos eslabonamientos se
da al inicio o al final del proceso productivo. Para realizar este análisis debemos
combinar la información presentada previamente sobre participación en cadenas
hacia adelante con aquella correspondiente a cadenas hacia atrás. Realizar este
diagnóstico ayuda a entender en qué tipo de actividades están participando las
economías de la región y diseñar políticas que puedan promover un mayor de-
sarrollo a partir de las mismas. Por ejemplo, un país que se localiza al final de las
cadenas de valor podría beneficiarse de los regímenes especiales de importación
para exportar o de reglas de origen más laxas que le permitan finalizar productos
y que estos sigan gozando de las preferencias arancelarias de los socios.
El Gráfico 6.5 combina la participación hacia adelante y hacia atrás en cadenas de

valor sobre el total del valor agregado bruto (VAB) de cada país de América Latina
en el año 2015.18 El panel A muestra la importancia de las cadenas regionales y
el B las extrarregionales. La barra de color rojo representa el valor agregado en
la perspectiva forward, o sea, mide la proporción del valor agregado de un país
que es utilizado como insumo en la producción de otros países. La barra de color
negro mide la importancia del valor agregado de otros países en la producción de
bienes finales, como proporción del valor agregado bruto de un país. La diferencia
entre los niveles forward y backward refleja el perfil de la integración en cada tipo
18. En Lalanne (2021) se puede ver la evolución en el período 1990-2015.

de cadenas (regionales o extrarregionales). Si la barra roja es mayor que la negra,

el país tiene una participación sesgada hacia adelante, es decir, el país es más
fuente del valor agregado que usan otras economías que usuario final del valor
agregado provisto por otros países.19
Gráfico 6.5
Participación forward y backward en cadenas de valor como porcentaje del VAB de cada país, 2015
Panel A. Cadenas regionales Panel B. Cadenas extrarregionales
México 8 3
6 6
Costa Rica 1 8
1 12
Guatemala 2 4
1 10
Honduras 1 4
3 14
Nicaragua 2 4
4 12
Panamá 2 5
1 16
El Salvador 2 2
3 14
República 0 5
Dominicana 0 11
Colombia 2 5
2 8
Ecuador 3 11
3 6
Perú 1 6
3 6
Chile 3 15
5 10
Venezuela 1 22
2 7
Bolivia 18 8
6 6
Argentina 5 4
3 6
Brasil 1 5
1 6
Paraguay 10 3
6 5
Uruguay 3 3
6 5
0 5 10 15 20 0 5 10 15 20 25
Porcentaje
Forward Backward
Notas: El gráfico presenta la participación forward y backward en las cadenas regionales (panel A) y extrarregionales (panel B), como porcentaje del valor
agregado bruto de cada país. La perspectiva forward, o hacia adelante, mide la proporción del valor agregado de un país que es utilizado como insumo en la
producción de otros países. La perspectiva backward, o hacia atrás, mide el valor agregado extranjero inserto en la producción de bienes finales de un país.
19. Esta definición de cadenas incluye a las operaciones dónde los insumos cruzan una sola frontera y son
consumidos en el país de destino. Algunas definiciones de cadenas de valor excluyen a este tipo de operaciones
(ver, por ejemplo, Borin y Mancini, 2019). Wang et al. (2017) distinguen a las cadenas de valor simples, donde
los insumos cruzan una sola vez la frontera para su consumo, de las complejas, donde hay más de un cruce.
Las últimas están más asociadas a sistemas de producción más globales. En 2015, las cadenas complejas
explicaron en torno al 15 % de las CRV y un tercio de las CEV en América Latina. Ver Lalanne (2021) para más
detalles sobre este punto y la relación entre ambos tipos de medidas.
El gráfico muestra claramente que, para la mayoría de los países de América

Latina, las cadenas extrarregionales son más importantes que las regionales, con
las excepciones de Bolivia, México y Paraguay. El caso de México ya se ha visto
que obedece a su fuerte integración productiva con Estados Unidos y Canadá a
través del TLCAN; en el caso de Bolivia y Paraguay, se explica por las importantes
exportaciones de energía (gas en el caso del primero y electricidad en el caso del
segundo) a sus países vecinos. También se muestra que los países que más parti-
cipan en cadenas tienen fuertes diferencias en el tipo de inserción. Por un lado, los
países de América Central tienen una fuerte participación hacia atrás, o sea como
finalizadores de productos con insumos extrarregionales (mayormente provenien-
tes de América del Norte). Por otro, la participación de los países de América del
Sur está más sesgada hacia adelante, sobre todo en el caso de los países que
exportan hidrocarburos (Bolivia, Ecuador y Venezuela) y productos mineros (Chile
y Perú). Una tendencia similar, aunque más atenuada, se observa en el caso de los
países del Cono Sur, que exportan productos agrícolas a destinos extrarregionales
(p. ej., Argentina y Brasil). El Recuadro 6.1 analiza con más detalle algunos cambios
destacados en la participación en cadenas para algunos países seleccionados.
Recuadro 6.1
Cambios destacables en la participación en cadenas
La distinción entre participación hacia delante y hacia atrás es especialmente relevante para algunos casos
destacados, que vieron modificada su participación en cadenas a partir de sus diferentes estrategias de
internacionalización.
Argentina aumentó la importancia de su participación forward en la región (entre 1990 y 2015 pasó del 2 % al
5 % en las regionales y del 3 % al 4 % en las extrarregionales [ver Lalanne, 2021]). Esta evolución contrasta
con la participación de tipo backward que ostenta en el comercio con destinos fuera de la región. Con lo cual,
el posicionamiento de Argentina destaca a nivel regional como proveedora de insumos.
México, país considerado en el pasado como el arquetipo de un participante backward (ver De La Cruz et al., 2011;
Koopman et al., 2014), viró de una participación regional hacia atrás, por la fuerte actividad de las maquiladoras
integradas con los mercados de América del Norte, a una hacia delante como proveedor de insumos a estos des-
tinos. En los últimos años México también pasó a utilizar más insumos extrarregionales en sus cadenas, lo cual es
consistente con el resultado de Antràs y De Gortari (2020). Este resultado implica que, a medida que se reducen
los costos de comercio, la participación en cadenas extrazona es creciente, mientras que la participación en
cadenas regionales tiene forma de U invertida. Es posible que con los cambios que ha supuesto la renegociación
del T-MEC (antiguo TLCAN) esta tendencia se revierta parcialmente y este país vuelva a su posición backward.
Finalmente, es notable la participación de tipo backward de los países de América Central. Este mayor grado
de integración en cadenas extrarregionales confirma lo expuesto en el Capítulo 1 de este reporte, en el sentido
de que esa subregión presenta una tendencia de mayor apertura, con impactos en los niveles de comercio
regional, pero que están orientados principalmente a fortalecer su relación con los países de América del Norte.
Cabe destacar también el caso de Brasil, que, si bien es un importante exportador global de minerales y
productos agrícolas, tiene un flujo que no alcanza para dar al país un carácter forward, puesto que también
es un fuerte usuario de insumos globales, básicamente para consumo doméstico.
En resumen, la participación de los países de la región en cadenas de va-

lor suele ser mayoritariamente como finalizadores de procesos en cadenas
extrarregionales. Esta baja integración regional en procesos productivos ex-
plica los menores niveles de participación en cadenas y en el comercio en
general, cuando se compara América Latina con regiones más desarrolladas
e integradas, como Europa o el Sudeste asiático. Esto podría estar explicado
en parte por las reglas de origen existentes en la región, que disminuyen los
beneficios de la fragmentación de la producción (CAF, 2020). Para países
con alta participación backward o finalizadores, las reglas de origen más re-
levantes son las propias, es decir, las que tienen con los países con los que
comparte acuerdos, ya que ello determinará si los productos que finalicen
gozarán de las preferencias arancelarias existentes para ser exportados a
sus socios. Para países con participación forward o que participan al inicio
de la cadena, pueden resultar más relevantes las reglas de origen existentes
en sus socios comerciales, ya que ello determinará hasta qué punto estos
socios podrán comerciar el bien producido con preferencias arancelarias
en los tratados a los que pertenecen. Un ejemplo de este último caso es lo
ocurrido con México al ingresar al TLCAN, que le obligó a sustituir insumos
de China por otros originados en los países miembros de este tratado. Por lo
tanto, las reglas de origen de México con Estados Unidos y Canadá fueron
relevantes para China, que era el proveedor de insumos para la industria
mexicana. Este tema de las reglas de origen y su impacto en la integración
productiva se analizará con más profundidad en el apartado de políticas
públicas.
Integración y especialización:
la longitud de las cadenas
Una mayor integración Un último aspecto que es interesante analizar en relación a la evidencia sobre
productiva se relaciona la participación de la región en cadenas productivas se refiere a su extensión
con un acortamiento de o longitud. La fragmentación de la producción induce a la especialización en
las etapas domésticas y los segmentos más competitivos. Por este motivo, los países que aumentan
un alargamiento de las su integración en cadenas suelen también acortar la longitud de sus etapas
etapas internacionales de domésticas, es decir, tienen en promedio menos eslabonamientos nacionales
la producción, mostrando en las cadenas internacionales de valor y longitudes internacionales más lar-
la especialización de gas, lo que muestra la especialización de los países en las tareas para las
los países. cuales son más productivos. Tener más cantidad de valor agregado concen-
trado en algunos eslabones permite generar mayor escala en estas tareas,
con repercusiones positivas en el empleo y la productividad de las econo-
mías. Es decir, se participa en menos etapas de una mayor cantidad de pro-
cesos productivos. El Recuadro 6.2 describe con más detalle la metodología
para medir la longitud de las cadenas de valor.
El Gráfico 6.6 contiene cuatro paneles que muestran el cambio en la lon-

gitud promedio forward de las etapas domésticas e internacionales de los
países en su participación en cadenas regionales y globales de valor. 20 Los
20. Utilizando la Figura 6.1, se puede ejemplificar cómo se computa la longitud de las cadenas. En esa
figura, en la perspectiva hacia delante, la cadena regional tiene una etapa doméstica y tres regionales,
mientras que la global tiene dos etapas domésticas y dos extrarregionales.
paneles A y B muestran la longitud para las cadenas regionales. Como se

puede apreciar, en Europa las etapas domésticas que participan en ca-
denas regionales de valor cayeron en general, mientras que aumentó la
longitud de las etapas internacionales, reflejando cierta especialización en
los procesos de integración regional, en línea con lo que se planteó ante-
riormente. Al contrario, en los países de América Latina, si bien se nota un
acortamiento de las etapas domésticas, en general también se aprecia una
reducción en el número de etapas internacionales, lo que estaría indicando
un bajo nivel de especialización de los países que participan en estos pro-
cesos regionales.
Recuadro 6.2
Midiendo la longitud de las cadenas
La partición del valor agregado permite descomponer la longitud de las cadenas de acuerdo al lu-
gar de producción del eslabón correspondiente. a La longitud hacia adelante de una cadena es el
número promedio de veces que el valor agregado es contabilizado en la producción, hasta que es
incorporado en un bien final. Este valor es uno cuando se incorpora directamente en un bien final,
dos si es incorporado en un insumo que es, a su vez, utilizado en un bien final y así sucesivamente.
Esta medida es conocida por el término en inglés output upstreamness. También se define una lon-
gitud hacia atrás, que, partiendo de la producción de un bien final, contabiliza el promedio de etapas
que se recorrieron desde que se incorporó el valor agregado. Esta medida es conocida como input
downstreamness.b
En el ejercicio que se muestra en el Gráfico 6.6 se divide la longitud total de una cadena de producción
en etapas domésticas e internacionalesc de cadenas regionales o extrarregionales. La longitud total
corresponde a un promedio ponderado de la longitud de cada una de las etapas: domésticas finalizadas
domésticamente; domésticas en cadenas, ya sean regionales o extrarregionales; e internacionales en
cadenas, que también pueden ser regionales o globales. El ponderador es el peso de ese tipo de comer-
cio en el producto total.
a. Para ello se adaptó la metodología de Wang et al. (2017) a la existencia de cadenas regionales, globales y mixtas. Esta descomposición, a
su vez, se basa en la aplicada por los antecedentes en la literatura (Antràs et al., 2012; Antràs y Chor, 2018; Miller y Temurshoev, 2017).
b. Miller y Temurshoev (2017) muestran que, a nivel global, ambas medidas son equivalentes. Wang et al. (2017) aplican estas definiciones a
subparticiones de las matrices, distinguiendo las etapas domésticas de las etapas globales.
c. Esto se define a nivel de sector-país, pero se puede resumir por país.
Al analizar los paneles inferiores, que muestran la participación en cadenas

extrarregionales de valor, se puede apreciar un patrón similar en Europa y
América Latina, con un acortamiento de las etapas domésticas y un incremen-
to de las etapas internacionales en general. Este patrón, de cualquier manera,
continúa siendo más pronunciado en Europa que en América Latina.
Gráfico 6.6
Cambio en la longitud de las cadenas según tipo y etapa, bienio 1992-93 vs. 2014-15
Panel A. Etapa doméstica en CRV Panel B. Etapa internacional en CRV

20 20
15 15
10 10
5 5
0 0
-5 -5
-10 -10
-15 -15
-20 -20
NLD
GBR
HUN
CHE
SWE
CZE
TUR
ROU
ESP
DEU
NIC
DOM
GTM
ARG
ECU
CRI
PER
VEN
PAN
HND
NLD
GBR
HUN
CHE
SWE
CZE
TUR
ROU
ESP
DEU
NIC
DOM
GTM
ARG
ECU
CRI
PER
VEN
PAN
HND
IRL
POL
COL
CHL
BOL
IRL
POL
COL
CHL
BOL
URY
PRY
URY
PRY
HRV
MEX
HRV
MEX
SVK
SLV
SVK
SLV
ITA
FRA
BRA
ITA
FRA
BRA
Panel C. Etapa doméstica en CEV Panel D. Etapa internacional en CEV
20 20
15 15
10 10
5 5
0 0
-5 -5
-10 -10
-15 -15
-20 -20
NLD
GBR
HUN
CHE
SWE
CZE
TUR
NIC
DOM
VEN
ROU
ESP
DEU
GTM
ARG
ECU
CRI
PER
PAN
HND
NLD
GBR
HUN
CHE
SWE
CZE
TUR
ROU
ESP
DEU
NIC
DOM
VEN
GTM
ARG
ECU
CRI
PER
PAN
HND
IRL
POL
COL
CHL
BOL
IRL
POL
COL
CHL
BOL
URY
PRY
URY
PRY
HRV
MEX
HRV
MEX
SVK
SLV
SVK
SLV
ITA
FRA
BRA
ITA
FRA
BRA
Europa América Latina
Nota: El gráfico presenta, para cada país, el cambio entre los bienios considerados de la longitud hacia adelante de las cadenas, por tipo (cadena regional
de valor–CRV– o cadena extrarregional de valor–CEV–) y etapa (doméstica o internacional). Está longitud corresponde al número promedio de veces que el
valor agregado es contabilizado en la producción, hasta que es incorporado en un bien final. Los países fueron abreviados utilizando la clasificación ISO3,
la cual es presentada en el Apéndice (p. 310)
Composición de las exportaciones por

tipo de bien y participación en cadenas de valor
En los apartados anteriores se mostró la participación agregada en cadenas de

valor de distintos países o regiones. Esta participación surge de las exportaciones
de los distintos bienes que realiza cada economía; por lo tanto, para poder tener
un mejor entendimiento de la situación y del potencial para lograr una mayor inte-
gración productiva, resulta esencial analizar cómo es la composición de las expor-
taciones de los distintos países y en qué medida esta estructura de exportaciones
facilita la participación en los encadenamientos productivos, tanto de tipo forward
como backward. Esta composición de exportaciones de los países de la región

se compara con la de un conjunto de países seleccionados como referencia, lo
que ayudará a entender mejor dónde se encuentran los mayores potenciales para
intensificar la integración productiva y sacar el mayor provecho de ella.
Utilizando la clasificación BEC 5,21 podemos ordenar las exportaciones de los

países considerando si su nivel de elaboración manufacturera es suficiente para
denominarlos procesados o por el contrario son primarios. Adicionalmente, se dis-
tinguen los bienes intermedios de los finales por el uso que se les da. Estos últimos
se diferencian en bienes de consumo y bienes de capital, mientras que para los
bienes intermedios procesados se distingue a los de uso específico de los de uso
genérico. La Figura 6.2 agrupa los bienes en estas seis categorías, a la vez que
ubica a los países de la región y los de referencia22 en cada uno de estos grupos,
de acuerdo a la principal categoría en la que participan (si existen dos categorías
significativas, se los ubica en ambas).
Figura 6.2
Clasificación de las exportaciones por categorías, 2019
Bienes de capital Intermedios procesados específicos

México* Corea del Sur, Costa Rica*, EE.UU,
España*, Malasia, México* y Portugal*
Encadenamientos hacia atrás
Bienes finales procesados Intermedios procesados genéricos

El Salvador, España*, Honduras, Argentina, Bolivia, Canadá*, Chile*
Nicaragua* y Portugal* y Rep. Dominicana
Bienes finales primarios Bienes intermedios primarios

Costa Rica*, Guatemala, Nicaragua*, Australia, Brasil, Canadá*, Chile*,
Nueva Zelanda, Panamá, Trinidad y Colombia, Ecuador, Perú y Paraguay
Tobago y Uruguay
Encadenamientos hacia adelante
Notas: Se utiliza la clasificación por grandes categorías económicas (BEC, por sus siglas en inglés) rev. 5 de las
Naciones Unidas (2016). Los países señalados con un asterisco aparecen en más de una categoría.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Comtrade (Naciones Unidas, 2020).
21. La Clasificación de Grandes Categorías Económicas (Broad Economic Categories) fue desarrollada por la
División de Estadísticas de las Naciones Unidas con el objetivo de proveer una agregación de los productos en
diferentes clases, que facilite el análisis de los flujos de comercio. En la quinta revisión de la clasificación (BEC,
por sus siglas en inglés, rev.5), publicada en 2016, se realiza una reestructuración que incorpora la dimensión
denominada specification dimension (Naciones Unidas, 2016). Pensada para analizar mejor las cadenas de
valor, esta dimensión pretende definir una lista oficial, aceptada internacionalmente, de productos intermedios
más específicos y diferenciados, que se distingan de las materias primas y bienes intermedios genéricos, que
pueden asociarse con bienes homogéneos que tienen precios internacionales de referencia.
22. La selección de países de referencia se debe a que son países desarrollados con abundancia de recursos
naturales —como Australia, Canadá, Estados Unidos o Nueva Zelanda, característica presente en muchos países
de la región—, países europeos desarrollados con vínculos estrechos con la región —como España o Portugal—
o países que lograron desarrollarse a partir de su política de inserción global —como Corea del Sur o Malasia.
Los bienes intermedios naturalmente tienen una inserción en cadenas hacia ade-
lante, mientras que los finales, ya sean de consumo o de capital, pueden corres-
ponder a una inserción en una cadena hacia atrás, donde el país importa insumos
y partes tanto de orígenes regionales como extrarregionales. Por otra parte, salvo
algunas excepciones como Estados Unidos y más recientemente China, los paí-
ses no suelen realizar muchos eslabones de una cadena, por lo que la producción
de bienes industrializados en general está encadenada hacia atrás, con una im-
portante participación de proveedores internacionales de distintos componentes.
Adicionalmente, los bienes intermedios específicos suelen pertenecer a cade-
nas más largas y ubicarse más cerca de la producción final que los genéricos.
La participación de estas categorías en las exportaciones es un indicio de una
más estrecha participación de los países en cadenas globales de valor con un
alto componente de valor agregado exportado. En cambio, la inserción en bienes
primarios de consumo final o intermedios, característica de varios países de la
región, no da lugar a una participación activa en cadenas de valor. Es, para este
tipo de bienes, donde los países deberían explotar el potencial de diferenciación
de sus productos para agregar valor a sus exportaciones y así obtener un ma-
yor beneficio de la inserción internacional. La exportación de bienes intermedios
genéricos puede denotar un mayor grado de inserción, pero, a la vez, presenta
el riesgo de que, al ser un bien genérico, la economía pueda ser sustituida más
fácilmente que si fuera un bien específico.
Los países de América del Sur tienen, normalmente, una participación eleva-
da de exportaciones de bienes primarios, ya sean intermedios o finales, y de
bienes intermedios genéricos. Esta composición es similar a la que presentan
algunos países desarrollados, como Australia y Nueva Zelanda. Sin embargo,
como se verá en el próximo apartado, países como estos últimos tienen una
elevada participación de los servicios en las exportaciones de manufacturas,
es decir, si bien exportan bienes primarios, generan valor a partir de la incor-
poración de valor agregado de otros sectores, lo que permite entre otras cosas
diferenciar su producción. Por otra parte, ciertos países de América Central,
como El Salvador, Honduras y Nicaragua, tienen una participación elevada de
exportaciones de bienes finales procesados (relacionados mayormente con su
inserción en las cadenas de valor con los países de América del Norte en la
producción textil). El resto de los países de América Central y México tienen una
participación más elevada de bienes intermedios específicos y de bienes de ca-
pital, mostrando una inserción más profunda en cadenas de valor. Finalmente,
países como Estados Unidos, Corea del Sur, Malasia o los países europeos
considerados en el análisis de la Figura 6.2 tienen una participación más eleva-
da de bienes intermedios específicos y de bienes de capital en sus exportacio-
nes, denotando su mayor inserción en cadenas de valor.
En resumen, los países pueden participar en distintas etapas de la cadenas

globales de valor, bien al inicio, proveyendo bienes primarios, intermedios ge-
néricos o específicos, o bien al final, con insumos intermedios específicos o
bienes finales procesados. No existe una relación clara entre la etapa en la
que participan los países y el nivel de desarrollo. Lo importante, más bien, es
que los países puedan especializarse en los eslabones para los cuales son
más productivos y agregar valor a partir de la diferenciación, la incorporación
tecnológica y el desarrollo de sectores ligados a estos sectores integrados
internacionalmente.
Participación de los servicios

en las exportaciones de bienes
La inclusión de servicios como insumos en las cadenas de producción es una

de las posibles maneras de lograr un mayor nivel de diferenciación en los bienes
exportados. Estos servicios pueden ir desde el diseño del producto o desarrollo
de la marca hasta servicios en tecnología informática y automatización de pro-
cesos o, incluso, el uso de servicios financieros.23
El Gráfico 6.7 muestra los datos de la participación del valor agregado del
sector servicios en exportaciones de bienes para una selección de países,
dividiendo a los mismos en servicios financieros y empresariales, y otros ser-
vicios. Esta división surge porque la literatura identifica a los sectores de
servicios financieros y empresariales como un insumo clave para el desarro-
llo exportador y el desempeño de las firmas, especialmente para los países
en vías de desarrollo. 24 Existe una gran heterogeneidad dentro de la región,
puesto que en unos países, como Bolivia, Colombia y Costa Rica, los servi-
cios aportan más del 30 % del valor agregado doméstico y en otros, como
Perú, el aporte de este sector apenas supera el 10 %. En todos los países
utilizados como referencia, el sector servicios aporta más del 25 % del valor
agregado doméstico.
Al analizar la composición de los distintos subsectores de servicios, se puede

apreciar nuevamente una gran heterogeneidad dentro de la región. Los ser-
vicios financieros y empresariales superan el 10 % de contribución al valor
agregado doméstico en Chile, Colombia y Costa Rica, mientras que en Bolivia
y Perú se ubican en torno al 5 %. En cambio, en todos los países de referen-
cia, estos servicios aportan más del 10 % del valor agregado doméstico a las
exportaciones de bienes, alcanzando en Nueva Zelanda valores cercanos al
25 %. El caso de este último puede servir como ejemplo a seguir para muchos
países de la región debido a que, a partir de su riqueza en recursos naturales,
logra exportar bienes primarios con un alto nivel de diferenciación. Esta dife-
renciación se logra, al menos en parte, agregando valor a los bienes prima-
rios desde los sectores de servicios, especialmente los servicios financieros
y empresariales.
El desarrollo del sector servicios puede afectar las ventajas comparativas de El desarrollo del sector
los distintos sectores manufactureros. Ese desarrollo implica la competencia servicios puede afectar
de recursos con el sector manufacturero, lo que puede aumentar el costo de las ventajas comparativas
los insumos para ambos sectores. Una posible consecuencia de lo anterior es de los distintos sectores
que sectores que tienen una baja participación de los servicios en su produc- manufactureros.
ción se beneficien poco del desarrollo del sector servicios, pero se vean per-
judicados por los mayores costos, mientras que en los sectores intensivos en
el uso de los servicios los beneficios por el mayor desarrollo del sector más
23. Lodefalk (2014) muestra que los servicios internos y subcontratados ayudan a aumentar la intensidad de las
exportaciones, medida como la participación de las exportaciones de bienes en las ventas totales.
24. Ver Chor (2010), Manova (2008) y Manova et al. (2015).
que compensan los mayores costos de los insumos (Chor, 2010; Manova,
2008; Manova et al., 2015). 25
Gráfico 6.7
Participación de los sectores de servicios en el valor agregado doméstico
de las exportaciones de bienes, 2014
Porcentaje
45
40
35
30
25
20
15
10
0
Brasil
México
Chile
Perú
Japón
Estados
Unidos
Venezuela
Bolivia
Costa
Rica
Colombia
Argentina
Nueva
Zelanda
Alemania
China
Australia
Uruguay
Servicios financieros y empresariales

Otros servicios
Nota: Dentro de la categoría de Servicios financieros y empresariales se incluyen las siguientes actividades:
Finanzas (Intermediación financiera, excepto la financiación de planes de seguros y de pensiones; y Actividades
auxiliares de la intermediación financiera) y Otros servicios empresariales y tecnológicos (Actividades
inmobiliarias; Alquiler de maquinaria y equipo; Informática y actividades conexas; Investigación y desarrollo; y
Otras actividades empresariales). Dichas actividades se corresponden con las categorías 65, 67 y 70 a 74 de
la Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU Revisión 3). El resto de las actividades de servicios se
incluyen en la categoría Otros servicios.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Export of Value Added Databases (World Integrated Trade
Solutions, 2021).
En resumen, los servicios cumplen un rol importante en la fabricación y expor-

tación de bienes y, en particular, pueden ayudar a agregar valor a los bienes
exportados por los países. Al mismo tiempo, pueden desempeñar un rol clave
en la inserción de las economías en cadenas regionales y extrarregionales de
valor, a la vez que permiten que esta mayor inserción se traduzca en mejoras de
productividad en la economía doméstica.
25. Sectores no intensivos en servicios, según Liu et al. (2020), son los siguientes: químico y de productos
químicos; pulpa, papel, impresión y publicación; coque, petróleo refinado y nuclear; leña y productos de
madera y corcho; caucho y plásticos; otros minerales no metálicos; metales básicos y metal fabricado. Sectores
intensivos en servicios son: cuero y calzado; alimentos, bebidas y tabaco; equipo de transporte; maquinaria, no
comprendidos en otras partes (NCOP); manufacturas, NCOP; reciclaje; textiles y productos textiles; equipos
eléctricos y ópticos.
Políticas para promover

la integración productiva
Como se discutió a lo largo del capítulo, la integración productiva implica una
intensificación de las relaciones comerciales entre los países y, por consiguiente,
depende en gran medida de los costos del comercio que enfrentan los mismos.
Por lo tanto, todas las políticas discutidas en capítulos anteriores sobre la disminu-
ción de estos costos, como pueden ser las tarifarias, la facilitación del comercio,
la armonización regulatoria, la mejora en infraestructura, la mayor competencia en
el sector logístico y de transporte, entre otras, impactarán de manera positiva en
una mayor integración productiva. Como ejemplo del rol que pueden desempeñar
estas medidas, el Recuadro 6.3 analiza, a partir de un estudio de caso, la impor-
tancia que tienen los requisitos técnicos en la inserción internacional de empresas
exportadoras en dos sectores particulares de Argentina.
Recuadro 6.3
Importancia de los requisitos técnicos en la inserción internacional
de las empresas exportadoras
El comercio de bienes está sujeto a numerosos requisitos técnicos impuestos por los Gobiernos y las em-
presas, mayormente en países desarrollados. Estas exigencias constituyen una amenaza para los países en
desarrollo, debido a que podrían ser difíciles o costosas de implementar, sobre todo, para firmas pequeñas,
con poca capacidad productiva y menor sofisticación tecnológica. En particular, esto podría interferir en la
inserción global de las empresas, así como en el comercio intrarregional de estos países. Adicionalmente,
estos requisitos pueden ser utilizados discrecionalmente como barreras no arancelarias al comercio.
En un trabajo reciente, González et al. (2021) evalúan la prevalencia e impacto de los requisitos técnicos en la
inserción global y el comercio intrarregional de los países latinoamericanos en dos sectores específicos de
Argentina: arándanos y maquinaria agrícola. En ambos casos existen numerosos requisitos técnicos, públicos
y privados que las empresas deben cumplir para comerciar sus productos en países desarrollados, mientras
que la prevalencia y rigurosidad de estas exigencias en países de la región suele ser menor.
El resultado que encuentran es que los requisitos técnicos no constituyen obstáculos insalvables para la
inserción internacional. Las empresas suelen contar con el conocimiento técnico, la infraestructura o las
estrategias que necesitan para satisfacerlos. Tampoco encuentran discrecionalidad en la aplicación de las
exigencias que operen como barreras no arancelarias.
De todos modos, identifican un marco de acción para la política pública con esfuerzos direccionados a facilitar el
cumplimiento de los requisitos y así incentivar la inserción global y el comercio intrarregional. Dentro de estas ac-
ciones se encuentran: facilitar el acceso a la información sobre requisitos y otras exigencias burocráticas; proveer
infraestructura de calidad para la realización de ensayos; y fomentar la investigación para el desarrollo de nuevos
métodos de producción. Por último, identifican como prioridad la construcción y continuidad de ámbitos de inte-
racción público-privados de alcance sectorial con el fin de monitorear la evolución de los requerimientos técnicos
en los mercados de exportación y facilitar la superación de los mismos por parte de las empresas del sector.
Fuente: Elaboración propia con base en González et. al (2021).

Sin embargo, existen algunas políticas no discutidas hasta ahora que resultan
particularmente relevantes para la participación en cadenas regionales y glo-
bales de valor y para la integración productiva en general. En este apartado se
discutirán cuatro de estas políticas: las reglas de origen, la inversión extranjera
directa, los regímenes especiales de importación y las políticas asociadas al
comercio de servicios.
El rol de las reglas de origen
Reglas de origen Las preferencias arancelarias se definen como reducciones de tarifas de importación
inadecuadas pueden dar que los países otorgan a determinados socios comerciales ya sea de forma unilateral
lugar a proteccionismo (por ejemplo, en el sistema generalizado de preferencias de Estados Unidos) o en el
encubierto e ineficiencia marco de acuerdos comerciales bilaterales o plurilaterales. Un aspecto clave para la
en la asignación implementación de estas preferencias es determinar qué condiciones deben reunir
de recursos. los bienes que produce un país beneficiario de estas preferencias para ser elegible a
la rebaja arancelaria. Como se mostrará más abajo, un requerimiento básico es que
dicho bien haya tenido una sustancial transformación en el país socio o un mínimo de
contenido nacional. Por tanto, el principal objetivo de las reglas de origen es evitar la
triangulación comercial, es decir, impedir que mercaderías de terceros países se be-
neficien de preferencias arancelarias entre dos socios. Los países también estable-
cen de forma unilateral o en el marco de la OMC reglas de origen no preferenciales
para determinar la proveniencia de un producto a fin de establecer medidas sanita-
rias, de defensa comercial u otros instrumentos de política comercial.
A partir de la ronda de Uruguay, debido a la gran importancia que habían adquirido

las reglas de origen, la OMC impulsó un acuerdo para armonizar las mismas con
el fin de no crear barreras o costos innecesarios al comercio. En este acuerdo, se
estableció que las reglas de origen debían ser «transparentes, aplicarse de manera
coherente, uniforme, imparcial y razonable, y estar basadas en un criterio positivo»
(OMC, 1994, p. 209). Dos trabajos seminales sobre esta materia, Krueger (1993) y
Krishna y Krueger (1995), muestran que las reglas de origen pueden convertirse en
políticas proteccionistas y dar lugar a ineficiencias en la asignación de recursos.
¿Cómo se determina el origen de un producto?
Para determinar el país de origen de un bien se pueden utilizar tres criterios: i) los
productos totalmente obtenidos; ii) los productos elaborados exclusivamente a
partir de materiales originarios y iii) la transformación sustancial o suficiente. Los
productos totalmente obtenidos son aquellos que se encuentran en la naturaleza,
como animales vivos, plantas o minerales extraídos en un país. También entran
en esta clasificación los residuos y desechos provenientes de la fabricación o del
consumo. En el segundo caso, se exige que el producto sea elaborado comple-
tamente en el territorio de los países del acuerdo y se utilicen para su generación
exclusivamente materiales originarios de dichos países.26
26. Por ejemplo, entre 2015 y 2017, estos dos criterios sumados representaron el 45 % y el 67 % de las
exportaciones uruguayas al Mercosur y al resto de América del Sur, respectivamente (Lalanne, 2020).
La transformación sustancial se establece con base en distintos criterios. El más uti-

lizado es su clasificación arancelaria, es decir, se confiere origen si el bien se clasi-
fica en un capítulo, partida o subpartida (dependiendo de la norma) distinta a los in-
sumos utilizados para su producción. El segundo criterio que puede ser utilizado es
el de valor agregado, que considera que un bien fue transformado sustancialmente
si el valor del bien exportado supera cierto nivel respecto al valor de importación
de los insumos. Finalmente, se encuentra el criterio de fabricación o elaboración,
donde, con independencia de la clasificación arancelaria, el bien ha sido objeto
de operaciones específicas en su fabricación (un ejemplo de este último criterio es
la regla de origen del Mercosur para numerosos bienes de informática, donde se
regulan taxativamente las operaciones que se deben realizar sobre los insumos).27
Reglas de origen y su rol para la producción
Las reglas de origen pueden convertirse en un determinante central de la posibi-

lidad de integrar cadenas globales de valor, dado que estipulan normativamente
la relación que debe haber entre los insumos y los productos en la fracción del
comercio internacional que se rige bajo acuerdos comerciales. Reglas de origen
muy estrictas pueden desalentar la integración productiva dentro de un acuer-
do comercial si exigen requisitos de transformación nacional muy elevados y no
permiten computar como producción doméstica insumos que provienen de otros
socios del acuerdo (ver a continuación el subapartado de acumulación). También
estas regulaciones pueden provocar desvíos de comercio en favor de los países
pertenecientes a un acuerdo de libre comercio, debido a que los exportadores
pueden tener incentivos a reemplazar insumos provenientes de terceros países
por aquellos originarios de los socios si estas reglas exigen requisitos de valor muy
altos. Es decir, pueden aumentar los costos de los insumos para las firmas expor-
tadora si reemplaza insumos de países fuera del acuerdo por otros más caros de
países dentro del acuerdo, o disminuir los beneficios de exportar, si al utilizar los
insumos de países extra acuerdo pierde el beneficio arancelario otorgado por el
acuerdo de libre comercio.
Con relación a este punto, Conconi et al. (2018) analizan el efecto de las reglas
de origen para el uso de insumos importados que tuvo para México el ingreso al
TLCAN. A México se le aplicaron las reglas de origen del tratado de libre comercio
de Canadá y Estados Unidos preexistente. Los autores encuentran que la utiliza-
ción de insumos importados de países fuera del TLCAN habrían sido un 45 % más
altos si no hubiesen existido reglas de origen. Por lo tanto, las reglas de origen
pueden exacerbar el desvío de comercio originado por el tratado de libre comercio
al ocasionar también desvío en la importación de insumos.
Las reglas de origen son igualmente un factor determinante para la integración

productiva en América Latina. Si bien los países de la región avanzaron de manera
sustancial en sus políticas de integración comercial, todavía existe un gran laberin-
to de reglas de origen que complican la integración productiva y el comercio de in-
sumos en la región. Dado que la mayoría de las relaciones económicas bilaterales
27. A estos criterios «positivos» para conferir origen, los acuerdos suelen agregar unos criterios «negativos»,
que, por si solos, no confieren origen. Estos se denominan «procesos insuficientes».
en la región están reguladas por acuerdos con reglas de origen definidas en forma
bilateral, las posibilidades de generar cadenas de valor en las que los insumos
circulen por más de dos países están restringidas a que todos ellos formen parte
del mismo acuerdo comercial.
La acumulación de reglas de origen
Para potenciar la En general, los acuerdos de origen permiten la acumulación entre sus miembros,
integración productiva es decir, que todos los insumos originarios de cualquier país del acuerdo puedan
en la región se deben ser utilizados por otro como si fueran nacionales. En otras palabras, la transforma-
establecer criterios de ción sustancial a la que se hace referencia más arriba se aplica solamente a las
acumulación de origen no mercaderías provenientes de países fuera del acuerdo. Sin embargo, existe tam-
demasiado estrictos. bién la acumulación diagonal, es decir, que se acepten como originarios productos
provenientes de terceros países con los que ambos tienen acuerdos, algo que está
lejos de ser la regla en la región.
Como muestra Mesquita Moreira (2018), hay varias maneras de definir las reglas
de acumulación diagonal. El resultado para la circulación es radicalmente diferente
según el tipo de regla de acumulación diagonal que se determine. Por ejemplo,
se puede fijar una regla de acumulación diagonal estricta, que establezca la po-
sibilidad de acumulación en un conjunto de productos, en los cuales los países
tengan exactamente la misma regla de origen, estén completamente liberalizados
y no tengan medidas de defensa comercial. O, en cambio, se puede establecer un
principio de acumulación general para abastecerse desde países con acuerdos,
generando posibilidades de abrir procedimientos de revisión de criterios cuando
se está efectivamente alentando la triangulación. También se puede ser restrictivo
en materia del contenido de la acumulación, es decir, si es sobre materiales, sobre
procesos o sobre ambas cosas. Felbermayr et al. (2019) mostraron que solamen-
te en el 14 % de las relaciones bilaterales hay margen para utilizar las reglas de
origen para triangular. Dado que la acumulación diagonal implica dos procesos
productivos, el margen para la triangulación es mucho menor que este valor, por lo
que, si realmente se quiere potenciar la fragmentación productiva en la región, se
deberían establecer criterios no demasiados estrictos.
La inversión extranjera directa y su rol

para la integración productiva
Como se menciona en apartados anteriores, los procesos de integración con-

templan también la actividad de empresas extranjeras en la economía doméstica.
Esta decisión de deslocalizar su producción puede tener distintas motivaciones.
La deslocalización de la producción más relacionada con la participación en ca-
denas globales de valor es la de tipo vertical, es decir, aquella que busca un apro-
vechamiento de menores costos o disponibilidad de insumos particulares, lo cual
lleva a que la empresa multinacional abra una filial para aprovechar estas ventajas.
Al analizar la evolución del stock de IED en la región, se puede notar que ha sido
dispar, como lo muestra el Gráfico 6.8. En promedio, América Latina aumentó el
monto acumulado de IED en relación al PIB desde 1980, en particular desde fines
de los años 90, y pasó de valores cercanos al 29 % del PIB en 2000 a valores en
torno al 50 % en 2019. Esta tendencia se observa en la mayoría de los países de

la región, a excepción de Argentina, Bolivia, Ecuador y Trinidad y Tobago, que
muestran un ascenso hasta principios de los años 2000, para luego revertir gran
parte de este incremento. En 2019, estos países presentaban valores inferiores al
promedio regional de ese año y a sus niveles del año 2000. Por otra parte, países
como Chile y Panamá ya presentaban niveles elevados en el año 2000 y continua-
ron atrayendo inversión extranjera, por lo que vieron incrementarse de forma sig-
nificativa sus stocks de IED en el año 2019. Otro grupo de países lo integran Costa
Rica, Honduras, Nicaragua, República Dominicana y Uruguay, los cuales no se
destacaban por tener niveles particularmente altos en el año 2000 y, sin embargo,
lograron incrementar su stock de manera significativa en las últimas dos décadas.
Finalmente, países como Guatemala o Paraguay presentaban valores bajos y ape-
nas lograron aumentarlos en el período analizado.
Gráfico 6.8
Evolución del stock de IED en relación al PIB en América Latina
Porcentaje del PIB
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Chile
Honduras
Perú
México
Trinidad
y Tobago
Brasil
Panamá
Nicaragua
Costa Rica
Colombia
Argentina
República
Dominicana
Bolivia
Guatemala
Uruguay
Paraguay
El Salvador
Ecuador
2000 2019
Notas: Las líneas horizontales indican el promedio simple de los países de América Latina (incluidos en el
gráfico) para los años 2000 y 2019.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de UNCTAD (2021b).
El interés por atraer inversión extranjera directa proviene de los potenciales be-
neficios para el crecimiento y el desarrollo que la misma puede tener. Para cono-
cer en qué medida la IED repercute en la actividad internacional de las empresas,
se compara la probabilidad de exportar y de importar dependiendo de si la firma
cuenta con participación extranjera o no, usando las Enterprise Surveys del
Banco Mundial y controlando por un conjunto de variables para hacer la compa-
ración lo más precisa posible. El Gráfico 6.9 muestra los resultados de este
Las firmas con ejercicio. En general, se encuentra una diferencia positiva en favor de las firmas
participación extranjera con propiedad extranjera tanto en su probabilidad de importar insumos como de
tienen mayor probabilidad exportar bienes y de participar en ambas actividades. Esto estaría indicando
de exportar, importar que, si la empresa es extranjera, es más probable que esté involucrada en acti-
y de realizar ambas vidades de comercio internacional y en integración en cadenas de valor, incluso
operaciones cuando se trata de empresas similares en cuanto al sector, país en el que operan,
simultaneamente. capital utilizado y productividad laboral. Por lo tanto, la localización de empresas
extranjeras puede ser un buen instrumento para lograr mayores niveles de inte-
gración comercial y productiva.
Gráfico 6.9
Probabilidad de importar y exportar en empresas de América Latina
con capitales extranjeros y domésticos
Importar
Exportar
Importar
y exportar
0 5 10 15 20 25 30 35
Porcentaje
Notas: El gráfico presenta las diferencias promedio entre empresas manufactureras con capitales extranjeros y
domésticos, para tres variables: probabilidad de importar, probabilidad de exportar y probabilidad de importar
y exportar. Valores positivos indican que las probabilidades son mayores para empresas con capital extranjero.
Se presentan intervalos de confianza al 95 %. Se utilizan todos los años disponibles de empresas de América
Latina (entre 2006 y 2017). Los detalles de países y años, junto con la metodología, se pueden consultar en el
Apéndice (p. 310).
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Enterprise Surveys (Banco Mundial, 2020d).
El impacto en el crecimiento y en el desarrollo de la inversión extranjera directa

se produce además por otros canales. Por una parte, la localización de estas em-
presas en un país crea oportunidades para las empresas locales que se pueden
integrar al proceso productivo (Alfaro-Ureña et al., 2019). También pueden generar
ganancias de productividad vía reasignación de recursos y mayor competencia.
Estas firmas demandarán factores en la economía doméstica, que llevará a una
reasignación de los mismos de las empresas menos productivas a las más pro-
ductivas, generando una mejor selección de empresas y aumentando la produc-
tividad (Alfaro y Chen, 2018). Por otro lado, si la empresa extranjera es productora
de insumos, puede aumentar la competencia en estos mercados incrementando
la variedad y potencialmente la calidad de insumos disponibles para las empresas
domésticas. Por ejemplo, Fernandes y Paunov (2012), en un estudio para Chile,
encuentran que firmas extranjeras proveedoras de servicios resultaban ser más

productivas que las domésticas, lo cual redundaba en menores costos y mayor
productividad en las empresas manufactureras domésticas que utilizaban estos
servicios como insumos. A su vez, en las empresas más alejadas de la frontera
tecnológica y las que producen bienes diferenciados o intensivos en investigación
y desarrollo, ese efecto era más fuerte que en las empresas líderes.
Por otra parte, la inversión extranjera puede generar efectos derrame hacia otras
empresas locales, ya sea como demandante o como proveedora de insumos re-
levantes. Estos efectos derrame pueden promover el desarrollo de determinados
sectores, transfiriendo muchas veces conocimiento específico para el desarrollo
del insumo o del bien final, en caso de ser proveedores. Alfaro-Ureña et al. (2019),
en un estudio para Costa Rica, encuentran que las firmas nacionales proveedo-
ras de compañías multinacionales aumentan sus niveles de ventas, empleo y sus
activos netos. Además, encuentran que, luego de algunos años, estas empresas
domésticas comienzan a ser proveedores de otras multinacionales. Algunas de
las razones reportadas por las empresas para esos resultados son mejoras en las
prácticas organizacionales, la ampliación del alcance de los productos, mejoras
en la calidad y en la reputación. En la misma línea, Javorcik (2004) encuentra que
aumentos de IED en sectores backward aumentan la productividad de los secto-
res domésticos que proveen insumos a los mismos.
Determinantes de la inversión extranjera directa
Como toda inversión, la inversión extranjera directa se beneficia de entornos eco- Los determinantes
nómicos y políticos estables, con sistemas jurídicos que la protejan y permitan de la IED son: entornos
materializar las ganancias obtenidas. En este sentido, no es de extrañar que países económicos y políticos
que lograron en mayor o menor medida estabilizar su macroeconomía y dotar a sus estables, sistemas
economías de un entorno empresarial favorable lograran atraer más inversiones jurídicos eficientes,
que países que tuvieron una visión política y económica diferente. En estas decisio- apertura comercial,
nes de inversión tienen un papel relevante los niveles de apertura que permitan infraestructura y logística
comerciar fácilmente y, por lo tanto, importar los insumos necesarios y exportar la de calidad y capital
producción. También son importantes los servicios prestados por la infraestructura humano adecuado.
existente, que posibiliten producir y transportar los bienes con facilidad sin la nece-
sidad de incurrir en grandes costos logísticos o de almacenamiento.
Otro aspecto relevante que determina la localización de firmas y el grado con el

cual una economía se puede beneficiar de la inversión extranjera directa es el
nivel de capital humano. Borensztein et al. (1998) encuentran que la IED puede
ser un mecanismo importante para la transferencia de tecnología y el crecimiento,
siempre que los países receptores de la misma cuenten con un nivel mínimo de
capital humano.
Continuando con los factores que permiten a las firmas domésticas aprovechar los
flujos de inversión extranjera en el país, Alfaro et al. (2004) encuentran que el desa-
rrollo del mercado financiero juega un rol fundamental para que mayores flujos de
IED se traduzcan en mayor crecimiento. En este sentido, Bilir et al. (2019) muestran
que, si los mercados financieros receptores de IED no están desarrollados, las
empresas multinacionales que tomen créditos de bancos locales pueden excluir
(crowd out) del mercado de crédito local a las firmas domésticas.
Como se describió anteriormente, parte de los beneficios de la inversión extranjera

directa proviene de los efectos derrame (spillovers), lo cual podría ser una razón
para subvencionar este tipo de actividades. Sin embargo, como también se dijo,
la inversión extranjera tiene efectos de reasignación y ganancias no relacionadas
con los derrames de conocimientos. Esto conduce a que las políticas que se lleven
a cabo para promover o atraer a empresas extranjeras y que estas se localicen en
un país determinado no se centren en subsidios, sino más bien en mejorar el en-
torno de negocios. Como plantea Alfaro (2017), esa mejora se puede lograr promo-
viendo la competencia en los mercados nacionales, desarrollando los mercados
financieros para que las firmas nacionales puedan beneficiarse de la instalación
de las firmas extranjeras, brindando flexibilidad y reentrenamiento a los trabajado-
res y ofreciendo seguridad jurídica. Otras iniciativas relevantes son el desarrollo y
fomento de programas de desarrollo de proveedores, para que las empresas do-
mésticas puedan abastecer a empresas multinacionales y, finalmente, una postura
aperturista, para permitir el acceso a los insumos requeridos tanto por empresas
locales como internacionales (Javorcik et al., 2015).
Regímenes especiales para fomentar

importaciones para exportar
En América Latina, la mayoría de los países tienen regímenes especiales que per-
miten la importación de insumos libres de impuestos con la condición de que se uti-
licen para exportar. Estos regímenes son de amplia utilización en todos los países
del Mercosur y, aunque sin tanta prevalencia, en los países del Pacífico de América
del Sur. En América Central y México, las exportaciones desde áreas aduaneras o
con sistemas especiales son centrales en la estrategia de exportación.
La información sobre el funcionamiento de estos regímenes permite analizar la

integración hacia atrás del conjunto de empresas que hacen uso de estos me-
canismos. El denominado drawback en Brasil, las importaciones temporales y el
Régimen de Aduana en Factoría de Argentina involucran regularmente entre un
quinto y un cuarto de las exportaciones, mientras que el Régimen de Admisión
Temporaria en Uruguay alcanza a un tercio de las ventas externas. Estos valores
son mucho mayores cuando se analizan las exportaciones regionales, que tienden
a estar más integradas en cadenas de valor que las globales.28
En este apartado, se analiza la información de la integración hacia atrás de expor-

taciones de Argentina y Uruguay, realizadas bajo los regímenes de importación
temporal en ambos países y el Régimen de Aduana en Factoría en Argentina.29 A
esta información se la denomina, tomando la terminología de Baldwin y López-
González (2015), datos Import to export (I2E, por su abreviación en inglés).
28. Conviene recordar que, si bien los acuerdos fundacionales del Mercosur prohibieron el uso de estos
instrumentos en el comercio interno, se estableció una excepción a la norma mientras se perfeccionaba la unión
aduanera. Sin embargo, puesto que varios aspectos de la política comercial común no llegaron a concretarse,
los países han continuado usándolos.
29. Los análisis realizados para Argentina fueron posibles gracias al procesamiento de la información realizado
por el Centro de Estudios para la Producción del Ministerio de Producción, y los de Uruguay, gracias a datos
integrados en el marco del fondo sectorial de investigación FSDA_1_2018_1_154835.
En este análisis, la vinculación entre exportaciones e importaciones se realizó a

nivel de firma y año en Argentina y a nivel de operación aduanera en el caso de
Uruguay, donde se contó con información más detallada.30,31
El Cuadro 6.1 muestra la estimación de la incidencia de los insumos importados

en el total exportado para sectores donde la utilización de estos regímenes es alta.
Los datos muestran que, incluso en países dónde la integración hacia atrás en
cadenas no es prevalente, hay un significativo conjunto de sectores que hace un
alto uso de insumos importados para su exportación y, en su operatoria, es clave
la aplicación de estos regímenes. Para estas empresas fuertemente integradas en
cadenas de valor, las políticas de facilitación del comercio y de infraestructura re-
señadas en otros capítulos son de primera necesidad. Además, estas empresas se
mueven en entornos muy competitivos, donde cualquier encarecimiento del costo
de abastecerse y de exportar puede no ser compensado con ningún otro factor.
Cuadro 6.1
Incidencia de los insumos importados en el valor exportado en sectores
con alta utilización de regímenes especiales de importación de Argentina
y Uruguay, 2014-2016
Argentina Uruguay
Sector Incidencia Sector Incidencia

(porcentaje) (porcentaje)
Chocolates 37 Caucho y plásticos 60

Poliésteres 63 Automóviles 66
Placas y envases de plástico 36 Cueros 31
Caucho y manufacturas 26 Mezclas de aceites 59
Cueros 8 Abonos 72
Papel y cartón, revestidos o impresos 28 Detergentes 68
Fibras sintéticas 46 Tubos de acero 65
Manuf. de acero 21 Pinturas 38
Manuf. de aluminio 31
Motores 45
Automóviles 43
Notas: Los sectores se clasifican utilizando el sistema armonizado (HS, por sus siglas en inglés) de la
Organización Mundial de Aduanas. En Argentina se utilizan las partidas 1806, 3907, 3908, 3919, 3920, 3921,
4811, 8407, 8408, 8409, 8410, 8701, 8702, 8703 y 8704, y los capítulos 40, 41, 54, 73, 76. Y en Uruguay se utilizan
los capítulos 15, 32, 34, 38, 39, 41, 73 y 87.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Centro de Estudios para la Producción (Ministerio de Producción
de Argentina, 2019) y Dirección Nacional de Aduanas del Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay.
30. En ambos países, las empresas que utilizan estos regímenes importan los insumos bajo un régimen especial
y, luego, cuando exportan, indican qué operaciones de importación están afectadas por esas exportaciones, de
acuerdo con una relación insumo-producto avalada por la institución reguladora.
31. Dado que no todas las empresas (o no todas las operaciones dentro de una empresa) utilizan alguno
de estos regímenes, para ilustrar la potencialidad de esta fuente se eligen los sectores donde el uso de los
instrumentos está más generalizado.
La información detallada de los productos exportados e importados y de los des-

tinos y orígenes puede ayudar a describir mejor la participación en cadenas de
los países, de una forma que supere los típicos supuestos de homogeneidad con
los que se construyen las matrices insumo-producto (De Gortari, 2019). Además,
puede detallar de una forma adecuada los vínculos idiosincráticos entre empresas
de diferentes países sobre los que se basa el comercio en cadenas de valor. En
ese sentido, sería deseable, por ejemplo, tener matrices insumos-producto regio-
nales que consideren la dualidad que existe entre las empresas más insertadas en
el comercio internacional y las empresas con énfasis en la economía doméstica
(Koopman et al., 2012). Para ello, es necesaria una mejor compatibilización de la
información I2E con información de matrices insumo-producto.
Políticas relacionadas con el comercio de servicios
En las últimas décadas, especialmente con el avance de la tecnología que facilitó

las telecomunicaciones y la posibilidad de realizar trabajos en tiempo real des-
de distintos puntos del planeta, se produjo un incremento del comercio de servi-
cios, sector considerado tradicionalmente como no transable. Como se expuso
en apartados anteriores, el sector servicios puede contribuir de forma importante
al valor agregado de los distintos bienes y, por lo tanto, ser un factor clave en la
posibilidad de desarrollar encadenamientos productivos regionales y globales. Por
ello, es esencial que las políticas promuevan el comercio de servicios para lograr
una mayor integración productiva.
Como se discutió en el Capítulo 3 de este reporte, al analizar el comercio del

sector servicios, cobra gran relevancia la regulación económica, la cual genera
el marco de reglas en el cual se desarrolla la actividad económica. Por lo tanto,
la convergencia de regulaciones fomenta el comercio de servicios para las firmas
que producen y las que utilizan servicios para su producción o consumo final, gra-
cias a la simplificación del marco regulatorio que deben cumplir en cada país. En
este apartado se discute cuál es el nivel de restricción al comercio de servicios en
general —utilizando el índice STRI de la OCDE 32—, además de aspectos relevan-
tes de los sectores no abordados en ese capítulo.
América Latina impone Al estudiar el nivel de restricciones agregado para todos los sectores, se puede
mayores restricciones al notar que el promedio de la región (0,28) es superior al que presenta la OCDE
comercio de servicios que (0,24), lo cual indica mayores restricciones para el comercio de servicios en gene-
la OCDE. México y Brasil ral. Las mayores diferencias de restricción se presentan en las dimensiones de
son las economías con más entrada de empresas extranjeras y transparencia regulatoria. Dentro de la región,
restricciones, mientras Brasil y México, con valores de 0,34 y 0,36, aparecen como las economías con
que Chile es la que menos mayores restricciones, mientras que Chile, con un promedio de 0,20, es el país que
restricciones impone. menores restricciones impone.
Al analizar el nivel de restricciones por sectores, se puede apreciar que América

Latina presenta menores restricciones que la OCDE en los sectores relaciona-
dos con servicios profesionales, como los contables, ingenieriles, de arquitectura
32. En el Capítulo 3 se explican con detalle los cinco tipos de restricciones regulatorias que afectan al comercio
según la clasificación creada por la OCDE y en qué situación se encuentra América Latina.
o legales; sin embargo, tiene mayores restricciones en algunos sectores clave

para el desarrollo productivo, como son las telecomunicaciones y los servicios
financieros, considerando tanto la banca comercial como el sector de seguros.
Nuevamente, la restricción al ingreso de empresas extranjeras y la falta de trans-
parencia regulatoria aparecen como las dimensiones que explican el retraso en la
región en estos sectores.
En resumen, los países de América Latina presentan, en general, mayores niveles

de restricciones al comercio de servicios que el promedio de la OCDE. En parti-
cular, las limitaciones más importantes se refieren al ingreso de empresas extran-
jeras y a la transparencia regulatoria, que, si bien se aplican a varias actividades,
son particularmente importantes en el sector de telecomunicaciones y el sistema
financiero. Por lo tanto, los países deberían avanzar en políticas que contribuyan a
aumentar la transparencia regulatoria y el ingreso de empresas extranjeras, para,
de esta manera, reducir las restricciones existentes al comercio de servicios y
promover el comercio de estos sectores tan importantes para la integración pro-
ductiva y el desarrollo económico de los países.
Claves para lograr una mayor integración

productiva en los países de América Latina
1 El proceso de fragmentación de la producción 7 La política puede desempeñar un papel

que impulsó el comercio de insumos fue uno fundamental en el fomento de esta integración
de los motores del crecimiento en el comercio productiva. Por un lado, la política comercial
global en las últimas décadas. tradicional, así como la infraestructura de
transporte que disminuye los costos del
2 La participación en cadenas globales de valor comercio, cobran gran relevancia al analizar
(CGV) está determinado en gran medida por procesos que implican cruzar varias veces
el comercio regional de insumos, es decir, las fronteras de los países. Por otro, reglas
por la participación en cadenas regionales de de origen que facilten la acumulación de
valor (CRV). procesos productivos en varios países,
políticas que posibiliten el abastecimiento de
3 Los países de la región, salvo México, no insumos importados para exportar (mejorando
mostraron gran dinamismo en su integración el entorno productivo, atrayendo inversión
en CRV y su participación se concentró en extranjera y promoviendo la transparencia
cadenas extrarregionales de valor (CEV). El regulatoria) pueden aumentar los beneficios
dinamismo de México estuvo impulsado por de la fragmentación de la producción y,
su participación en el TLCAN, que promovió en consecuencia, promover la integración
su integración regional con Canadá y productiva de los países de la región.
Estados Unidos.
8 La atracción de inversión extranjera directa
4 Los países de América Latina tienen, en puede ser una herramienta propicia para
general, una participación hacia atrás, es decir, incrementar la participación en CGV, ya que
son finalizadores de procesos en las CEV. Sin estas empresas muestran una probabilidad
embargo, países como Bolivia, Chile, Ecuador y más alta de participar en actividades
Venezuela tienen una participación mayormente de comercio exterior. Al mismo tiempo,
hacia adelante, a partir de sus exportaciones estas empresas pueden interactuar con
de minerales energéticos y no energéticos. firmas domésticas como demandantes o
proveedores de insumos para la producción,
5 La escasa fragmentación de la producción lo que puede generar efectos derrame, vía
induce a una menor especialización en la mejoras en los procesos de producción, y
región. Se puede observar también que, a repercutir en mejoras en la productividad
diferencia de Europa, donde se percibe un empresarial y en la productividad agregada.
acortamiento de las etapas de producción Para atraer esta inversión no es necesario
domésticas y un alargamiento de las etapas subsidios específicos a sectores, sino más
internacionales, en América Latina no se bien mejorar el entorno empresarial.
verificó un patrón tan claro.
6 Los países de América del Sur se insertan

en cadenas de valor principalmente como
proveedores de bienes primarios intermedios
y finales y de bienes intermedios procesados
genéricos, mientras que los países de América
Central, a través de su integración hacia atrás,
tienen una participación alta de bienes finales
procesados y bienes finales primarios.
Apéndice

datos GTAP 10 para el año 2014:
República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
OCDE: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea del Sur, Dinamarca,
Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia,
Grecia, Hungría, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo,
Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República
Checa, Suecia, Suiza y Turquía.
Asean+3: Brunéi, Camboya, China, Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Japón,
Laos, Malasia, Singapur, Tailandia y Vietnam.
UE+ZLCEU: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, Dinamarca,

Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría,
Irlanda, Italia, Lituania, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal,
Reino Unido, República Checa, Rumania, Suecia, Suiza y Turquía.
Aclaraciones del Gráfico 6.2, Gráfico 6.3 y Gráfico 6.4
Se consideran los siguientes países y territorios con información de la base de da-

tos de Full Eora (https://www.worldmrio.com/eora/), con la excepción de aquellos,
fuera de América Latina, donde su VAB es inferior a 0,05 % del VAB mundial para
la totalidad del período:
Centroamérica y Rep. Dominicana: Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras,

Nicaragua, Panamá y República Dominicana.
América del Sur-Pacífico: Chile, Colombia, Ecuador y Perú.
Norteamérica: Canadá, Estados Unidos y México.
UE+ZLCEU: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia,

Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Luxemburgo,
Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania,
Suecia y Suiza.
Asean+3: Birmania, China (incluyendo Hong Kong y Taiwán), Corea del Sur, Filipinas,
Indonesia, Japón, Malasia, Singapur, Tailandia y Vietnam.
Los países incluidos en el análisis se detallan en el siguiente cuadro:
Cuadro A 6.1
Referencia de código ISO3 de los países incluidos en análisis
País Código ISO3 País Código ISO3

Italia ITA Nicaragua NIC
Francia FRA República Dominicana DOM
Países Bajos NLD El Salvador SLV
Reino Unido GBR Guatemala GTM
Hungría HUN Argentina ARG
Suiza CHE Uruguay URY
Suecia SWE Ecuador ECU
República Checa CZE Costa Rica CRI
Croacia HRV Chile CHL
Irlanda IRL Brasil BRA
Turquía TUR Perú PER
Rumania ROU México MEX
Polonia POL Venezuela VEN
Eslovaquia SVK Bolivia BOL
España ESP Panamá PAN
Alemania DEU Paraguay PRY
Colombia COL Honduras HND
Fuente: Elaboración propia

Se consideran los siguientes países de América Latina con información de la base de
datos Enterprise Surveys del Banco Mundial: Argentina (2006, 2010 y 2017), Bolivia
(2006, 2010 y 2017), Brasil (2009), Chile (2006 y 2010), Colombia (2006, 2010 y 2017),
Costa Rica (2010), Ecuador (2006, 2010 y 2017), El Salvador (2006, 2010 y 2016),
Guatemala (2006, 2010 y 2017), Honduras (2006, 2010 y 2016), México (2006 y 2010),
Nicaragua (2006, 2010 y 2016), Panamá (2006 y 2010), Perú (2006, 2010 y 2017),
Paraguay (2006, 2010 y 2017), República Dominicana (2010 y 2016), Uruguay (2006,
2010 y 2017) y Venezuela (2010).
Con respecto a las variables utilizadas, se define a una empresa: con capitales
extranjeros, cuando la participación extranjera es mayor al 10 % del capital total,
en caso contrario se la define como empresa con capitales domésticos; importa-
dora, cuando utiliza insumos importados; exportadora, cuando exporta más del
10 % de las ventas totales; importadora y exportadora, cuando las últimas dos
condiciones suceden simultáneamente.
Las diferencias se estiman a partir del método de mínimos cuadrados ordinarios

(MCO), controlando por las siguientes características individuales de las empre-
sas: sector, país, año, región, capital (definido por el costo de reposición de ma-
quinaria) y productividad total de los factores.
Bibliografía
315
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En los últimos 30 años la mayoría de los países de América Latina han implementado
políticas de apertura comercial, tanto de forma unilateral, multilateral, como en el
marco de acuerdos comerciales regionales y extrarregionales. Estas políticas
resultaron en una reducción de los aranceles y las barreras no arancelarias, que han
generado aumentos en los niveles de comercio e inversión, aunque la magnitud de
estos aumentos ha sido modesta y no se condice con las expectativas que se tenía
sobre su impacto en el crecimiento y el bienestar. Una razón para ello radica en que
las medidas de apertura mencionadas no generaron incrementos significativos y
sostenidos en el intercambio intrarregional.
El presente reporte explora la hipótesis de que la baja inserción internacional de las

empresas en América Latina se debe, en parte, al poco aprovechamiento del
espacio regional como complemento de una estrategia de expansión global de las
exportaciones. Esta hipótesis pone el foco en la retroalimentación y los beneficios
entre la apertura regional y global, o lo que se ha dado en llamar regionalismo
abierto. Para lograr esta mayor inserción regional y global, el reporte propone
actuar sobre tres áreas específicas: la facilitación del comercio, la infraestructura
física y la integración productiva.
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Las ideas y los planteamientos contenidos en la presente

Diseño gráfico: Estudio Bilder / Buenos Aires

Fotografía de portada: Carlos Grillo

Esta y otras publicaciones se encuentran

La elaboración del Reporte de Economía y Desarrollo (RED) es responsabilidad de la Vicepresidencia de

La redacción de los capítulos estuvo bajo la responsabilidad de:

Capítulo 1 Pablo Sanguinetti

Capítulo 2 Pedro Moncarz y Marcel Vaillant

Capítulo 3 Marcel Vaillant

Capítulo 4 Lian Allub y Federico Juncosa

Capítulo 5 Diego Barril y Walter Cont

Capítulo 6 Lian Allub y Álvaro Lalanne

¿Por qué importa el contexto regional para

El modelo gravitatorio estructural Facilitación del comercio y política

Marco conceptual —— 165 Beneficios y condicionantes de la integración —— 235

Marco conceptual: caracterización de las cadenas

Figura 1.1 Principales acuerdos comerciales regionales —— 33

La apertura comercial y una mayor inserción internacional de las empresas en el

La mayoría de los países de la región han estado involucrados en los últimos 30

2003 y 2013 que se dio en parte como consecuencia de la irrupción de China en

La irrupción de China potenció la exportación de bienes primarios (por ejemplo,

En México y en algunos países de América Central, como Costa Rica, se ha logra-

Finalmente, al margen de la manufactura, existen importantes oportunidades en

La participación En función de lo indicado previamente, no sorprende concluir que estos avances

en sus estructuras productivas, dentro de las cuales, como se mencionó, la explo-

El presente reporte trata de responder a estas preguntas, explorando la hipóte-

Un mensaje central que surge de la discusión del capítulo y que se desarrolla a lo

Además de estas iniciativas tradicionales referidas a aranceles, se requiere actuar

Ambos tipos de medidas favorecen el intercambio de insumos y bienes interme-

Esta agenda de medidas asociadas con la facilitación de comercio, la inversión

¿Por qué importa el contexto

Anteriormente se señaló la importancia de los incentivos que movían a los países

Similarmente, los menores costos del transporte en contextos regionales no es

El contexto de bloque natural dado por reducciones sustanciales de los costos

Breve diagnóstico del comercio

Indicadores de inserción en el comercio internacional

La información actualizada sobre exportaciones e importaciones de bienes y

materias primas, reforzado a partir de su ingreso en la OMC, y el considerable

Panel A. América Latina Panel B. Regiones de referencia

Por otro lado, a mediados de los noventa se produjo el ingreso de México en el

El gráfico (panel B) también muestra la creciente participación en el comer-

Esta visión de un relativo estancamiento de la inserción internacional de América

País 1980-1984 2015-2019

Exportaciones Importaciones Comercio total Exportaciones Importaciones Comercio total

Venezuela 27 22 49 s.d s.d s.d

Composición de las exportaciones

La composición de las exportaciones totales entre bienes primarios, manufactu-

También se debe distinguir una importante heterogeneidad en esta composición

País 1995 2000 2010 2018

Evolución del comercio regional

El nivel de comercio La información sobre indicadores de comercio intrarregional se presenta en el

Canadá T-MEC (ex TLCAN)

Estados Unidos MCCA

Ahora bien, el comportamiento de estas participaciones podría reflejar una mayor

1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2018

Una primera forma de evaluar este fenómeno es simplemente analizar la propor-

Esta mayor intensidad del comercio regional en bienes manufacturados en América