Elementos y Consideraciones para Una GestiÃ N Descentralizada

Elementos y
consideraciones
para una
Gestión
Descentralizada
Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada
Dirección General de Descentralización

www.mimdes.gob.pe/descentralizacion
Ministra de la Mujer y Desarrollo Social

Dora Virginia Borra Toledo
Viceministra de Desarrollo Social

Zoila Zegarra Montes
Viceministra de la Mujer
Ana María Mendieta Trefogli
Director General de Descentralización

Santiago Barreda Arias
Director de Promoción, Asistencia Técnica y Capacitación

Milciades Ochoa Pachas
Director de Políticas de Gestión Descentralizada

Efraín Vilca Sosa
Elaborado por:
Vlado Castañeda Gonzales
Primera edición: marzo de 2011.
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional

Del Perú N° 2011-20119
Imprenta: J&O editores impresores

Jr. Rufino Torrico Nº 225, Lima 1
Tiraje: 2 000 ejemplares

Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada
Presentación
Como parte del proceso de descentralización que viene llevándose a cabo en el país, el Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social-MIMDES, en cumplimiento del mandato legal y el compromiso de gobierno que enmarca este
esfuerzo, ha asumido el reto de lograr no sólo una transferencia efectiva de funciones y competencias a los niveles
regional y local, sino sobre todo, el de consolidar una gestión compartida de políticas públicas en el ámbito nacional.
En el escenario propuesto de un Estado eficientemente descentralizado, la labor encaminada a desarrollar y mejorar
las políticas de desarrollo social, alcanza una trascendencia indiscutible. Esto, porque uno de los criterios
fundamentales del proceso descentralizador es el de subsidiaridad, entendiéndose que el gobierno más cerca a la
población, es el más idóneo para ejercer las funciones que resuelven sus demandas y nada hay más urgente y
necesario en nuestro país, que atender aquellas necesidades que se sustentan en la precariedad, la pobreza y la
exclusión de un número significativo de peruanos.
Alcanzar nuestro objetivo país en materia de descentralización, implica una acción conjunta, solidaria y responsable de
todas las autoridades comprometidas, pero también requiere de un convencimiento y respaldo de toda la sociedad,
para no caer en los errores que constituyeron los fallidos intentos anteriores en el Perú.
Conscientes del desafío que implica una labor de esta envergadura, en un país con las especiales fortalezas y
debilidades que nos identifican, iniciamos el 2010 el proceso gestión descentralizada en forma compartida entre los
niveles de gobierno central, regional y local, generando mecanismos innovadores para la articulación e interacción de
los actores involucrados en este complejo proceso.
En esa línea, el Decreto Supremo Nº 047-2010-PCM orientó a nuestro Ministerio en el proceso para lograr el ejercicio
compartido de competencias y funciones sectoriales, y junto a la Secretaria de Descentralización de la Presidencia del
Consejos de Ministros-PCM, iniciamos la implementación de estos mecanismos bajo la forma de Comisiones
Intergubernamentales, destinadas a fortalecer la institucionalidad de la política social en todo el país.
Como primeros resultados del trabajo iniciado, queremos hacer público el enfoque teórico y práctico que sirvió de
sustento a esta experiencia, haciendo algunas reflexiones respecto a lo que obtenemos y lo que esperamos de un
modelo de gestión descentralizada como el que iniciamos en el contexto de este proceso, proveyendo así de elementos
de consulta y debate para enriquecer la propuesta.
Siendo necesario e irreversible el proceso de descentralización, debe mantener como fin último la constitución de un
Estado moderno y eficiente, inclusivo y desarrollado; sin cortapisas ni límites para quienes hoy conforman un segmento
vulnerable de nuestra sociedad por diversas razones y constituyen la prioridad de las reformas de política social del
Estado.
Con los cinco capítulos en que estructuramos algunos elementos y consideraciones para la gestión descentralizada,
nuestro Ministerio espera contribuir al análisis y mejoramiento de este y otros procesos similares, con el único objetivo
6 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada
de promover la generación de nuevas y más eficaces ideas que alienten el progreso continuo de políticas en beneficio
de todos, que es lo que finalmente debe ser el elemento crucial que anime la gestión pública de quienes asumimos un
compromiso con el Perú y sus ciudadanos.
Dora Virginia Borra Toledo

Ministra de la Mujer y Desarrollo Social
Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada 7
Prólogo
La Descentralización es la principal reforma estructural emprendida por el Estado peruano; como es lógico, con
altibajos en su implementación. No obstante, gracias a una decidida voluntad política se ha logrado importantes
avances desde el año 2006 a la fecha. Es la octava de las treinta y un políticas de Estado del Acuerdo Nacional.
En “Reflexiones sobre la crisis actual del descentralismo sin regionalización” Hugo Vallenas considera que “el
republicanismo unitario y centralizado, basado en el principio de “todo se dirige desde la capital”, tuvo algún sentido en
los inicios de nuestra vida política, pero pronto se convirtió en un obstáculo para el desarrollo económico y un
instrumento para la instalación de dictaduras. Desde que el Libertador Bolívar dejó de ser presidente vitalicio, ha sido
siempre una demanda provinciana tener autonomía normativa, tributaria y de gasto propio.
José Toribio Pacheco (1853), abre el debate sobre el tema del centralismo y la demarcación regional, tomando el
modelo departamental de Francia, caracterizado por márgenes importantes de autonomía. Los departamentos en el
Perú nacieron con un perfil autónomo, pero con delimitación religiosa según la estructura de la Iglesia Católica. Fueron
los regímenes dictatoriales los que buscaron modificar este modelo, a fin de continuar con un “orden social“
oligárquico-militar, para mantener las desiguales estructuras sociales heredadas del virreinato.
El primer Presidente Constitucional Manuel Pardo (1872-1876), creó los consejos departamentales, integrados por
notables de cada localidad (se consideraba como tales a los ciudadanos, mayores de edad, alfabetos y con una renta
fija apreciable) con atribuciones administrativas y supervisadas por el gobierno central. La dictadura de Mariano
Ignacio Prado y la guerra con Chile impidieron proseguir la obra de Pardo y fue recién en la candidatura presidencial de
Nicolás de Piérola, que el tema de descentralización estuvo en la agenda política. Piérola postuló electoralmente
después de su “Revolución” de 1895 llevando como propuesta constituir un Estado Federal. Un proyecto similar
defendía en ese momento la Unión Nacional, cuyo candidato fue Manuel González Prada.
Piérola defendía un sistema federal moderado con una fuerte presencia del gobierno central, mientras que la otra
opción defendía las nociones que después fueron consideradas en el concepto de estado-nación. Ello motivó la guerra
civil contra los Constitucionalistas del Mariscal Cáceres. En enero de 1896 promulgó por primera vez en la historia
republicana, una Ley General de Presupuesto con visos de descentralización fiscal. La norma permitió a los consejos
departamentales administrar algunos impuestos y organizar presupuestos anuales propios.
En el tercer decenio del siglo XX, el APRA pone en debate el regionalismo como propuesta transformadora del Estado-
sociedad. El ejemplo es el Congreso Económico Nacional, concebido como instancia encargada de velar por la
distribución de la riqueza.
Haya de la Torre (1977) en su “Discurso-Programa” afirmaba que para llegar a un descentralismo eficiente y moderno,
debía darse primero un “regionalismo económico”, basado en estrategias de desarrollo que comprendieran áreas más
amplias que los antiguos departamentos, antes de proceder a un regionalismo político, esto es, puramente
administrativo. Indicaba: “…el regionalismo económico hará la delimitación política de las regiones de acuerdo con sus
zonas de producción de riqueza. Sobre el regionalismo económico se establecerá el regionalismo político sin perder
las líneas de la unidad nacional y sin perder la cohesión armónica de las regiones con el gobierno central. Nosotros
sostenemos que en todos los órdenes de la administración debe primar el concepto económico de la región, a fin de dar
independencia económica, en cuanto se pueda, a cada región, y sobre esa base erigir nuestra administración y política
educacionales. Una nueva demarcación política del país tendrá que hacerse alguna vez”.
Javier Pulgar Vidal (1938), sentó las bases para una nueva interpretación de las posibilidades económicas de cada
zona del país de manera transversal implicando las y que implicaba a las llamadas tres regiones naturales del país:
costa, sierra y selva.
Es recién en la promulgación de la Constitución de 1979, donde se da el marco jurídico que debería servir para crear
nuevas demarcaciones políticas, no sólo autónomas sino autosuficientes. Se buscaba reemplazar los antiguos
departamentos tan criticados por Manuel Seoane (1946) para dar nacimiento a circunscripciones más amplias, que en
lo posible incluyan costa, sierra y selva, tengan redes troncales de carreteras que salgan a puertos y puedan generar su
propia oferta exportadora. En el Artículo 259 de dicha carta magna se encontraron los grandes lineamientos de la
regionalización “la descentralización se efectúa de acuerdo con el plan nacional de regionalización que se aprueba por
ley” y en el Artículo 260 precisa la consulta popular como condición indispensable para definir las demarcaciones
regionales.
El proceso posterior a 1979 y el esfuerzo regionalista del primer gobierno de Alan García, entre 1985 y 1990, apenas
delineó los primeros trazos de la creación de nuevas regiones mediante las leyes Nº 24650 y 24792, pero aún así
concluyó en un rotundo fracaso por la improvisación, el exagerado asambleísmo y los aún vigentes criterios de “patria
chica” departamental. Por su parte, el gobierno autoritario de Alberto Fujimori (1990-2000), luego de prometer que
continuaría la regionalización, creó un sistema involutivo y centralista.
Producto de la política del fujimorismo, el 70% del PBI se genera en sólo ocho de los 24 departamentos-regiones. Y en
éstos, las empresas productivas peruanas que pueden exportar y acogerse a los Tratados de Libre Comercio – TLC son
muy pocas. El 97% de las empresas nacionales son Mypes y, aunque dan empleo al 76% de la (PEA) Población
Económicamente Activa y producen el 72% del PBI, sólo participan en el 3% de las exportaciones y afrontan severas
limitaciones tecnológicas y de recursos de capital.
Al regreso de la democracia, se elijen, erróneamente, en el año 2002 los gobiernos regionales en las mismas
administraciones territoriales de los departamentos. En el segundo gobierno aprista del presidente García (2007) se
transfieren funciones a los gobiernos regionales (185), activos y presupuesto. Se refuerzan los programas sociales en
los gobiernos locales, se crean los comités de gestión con la población organizada, se promueve la inversión
descentralizada, la articulación intergubernamental, la creación de mancomunidades municipales, el desarrollo de
capacidades, la participación ciudadana y la transparencia gubernamental; así como las bases para una
descentralización fiscal y lo que se denomina: la descentralización popular, que es la entrega directa de recursos o
construcción de infraestructura en las municipalidades con participación de la población organizada en núcleos
ejecutores, o en fondos de promoción concursables.
El proceso descentralizador en el Perú es un esfuerzo que trata de ser auténtico, con modelo propio y respetuoso de la
diversidad nacional. Su puesta en marcha debe responder a consensos, voluntades políticas y decisión de lograr un
país más justo y equitativo.
Descentralizar no es lo mismo que regionalizar. El problema de fondo no sólo se reduce a asignar más recursos a los
departamentos ni fortalecerlos como instancias administrativas y de gobierno; se trata de considerarlos como
instancias en camino a la auténtica regionalización, que deben constituir macros zonas de “unidades geo económicas”
que hagan uso de esos recursos de manera sostenible, respetando aspectos culturales, sociológicos y corredores
económicos.
La descentralización también es la redistribución del poder, de las decisiones y atribuciones, de las potencialidades, de
la riqueza y la redistribución social, es decir: del poder “…para que las necesidades y problemas puedan ser
razonablemente identificados y priorizados al nivel en que sea más probable determinar e implementar la manera
pertinente, eficiente y sostenible de resolverlos” Basili (2009).
En el caso peruano, la descentralización implica tres niveles de gobierno: nacional, regional y local (provincial y
distrital).
El aceleramiento de las transferencia de funciones a los gobiernos regionales, especialmente en el 2007-2008, significó
un nuevo elemento para la toma de decisiones en beneficio de la descentralización: el riesgo de descargar al gobierno
central de responsabilidades cuando las instancias sub nacionales no están preparadas para satisfacer las
necesidades públicas que están bajo su responsabilidad.
Este modelo se conceptualiza en la misma reforma estructural del Estado y como respuesta a los existentes de gestión
centralizada (basados en un solo centro de decisión) o desconcentrada (basados en un único depositario de las
competencias) para que evolucionen hacia modelos de (basados en la interdependencia de distintos centros de
decisión) que respondan al principio de subsidiariedad, que consiste en llevar las decisiones de gobierno al nivel más
cercano posible al ciudadano destinatario de los bienes y servicios a proveer.
La articulación intergubernamental en forma horizontal con los gobiernos regionales y locales y la intersectorial de
manera vertical, son vitales para el éxito del proceso de descentralización, esto depende de la definición de funciones
entre los tres niveles de gobierno, del fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales para una
gestión eficiente que permita beneficiar a la población con servicios de calidad e impulsar el desarrollo de sus
localidades y, la implementación de prácticas de buen gobierno, a ello se le denomina: gestión descentralizada.
Un tema complejo que afronta la descentralización es el desarrollo diferenciado e incluso desigual, según las
potencialidades y posibilidades de los ámbitos territoriales involucrados en este proceso; así como de los proyectos o
expectativas, modos de vida, cultura, historia, y la responsabilidad respecto a las generaciones futuras.
El desarrollo social y económico se da en tres escalas o espacios: nacional (donde se fijan las condiciones de
funcionamiento de la economía), regional (donde se forman los mercados de inversión, producción y empleo) y local
(donde se forman, conviven y desarrollan los agentes económicos). Es precisamente en este último espacio
microeconómico donde la iniciativa emprendedora de las personas se expresa, porque es en los municipios donde las
personas, empresas e instituciones planifican, proyectan, producen, intercambian y desarrollan a nivel concreto y
cotidiano sus actividades. En ese sentido, debe subrayarse que los instrumentos de promoción económica vigentes
son, en esencia, de carácter puramente macroeconómico.).
Algunos datos nos ayudan a mostrar los avances logrados del modelo descentralizador en el país:
En los últimos siete años todos los departamentos del Perú crecieron; dos tercios de ellos crecieron más que Lima, pero
persiste la heterogeneidad en los departamentos, así como un déficit de inversión en infraestructura, que supera los 30
mil millones de dólares.
En ese contexto, la incorporación de los gobiernos locales a la promoción del desarrollo económico, la competitividad y
la inversión descentralizada es fundamental para pasar de una descentralización dominantemente formal a una
descentralización dinamizadora e integradora de las potencialidades del territorio.
Al año 2008 los resultados del Sistema Nacional de la Inversión Pública - SNIP fueron alentadores para los niveles de
gobierno subnacionales, ellos duplicaron el monto de inversión declarada viable, pasando de 3 561 a 7 046 millones de
Nuevos Soles en el caso de los gobiernos regionales y de 8 828 a 15 700 millones de Nuevos Soles en el caso de los
gobiernos locales.
El total de la inversión pública del Gobierno Nacional varió de 7,500 millones de Nuevos Soles en el 2005, a 25 mil
millones en el 2008. Para este mismo periodo la inversión pública de los gobiernos regionales y locales pasó de 3,400
millones a 18,000 mil millones de Nuevos Soles.
El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL sí ha beneficiado a los más pobres, ya que
los 637 proyectos aprobados corresponden mayormente a municipalidades distritales y entre ellos, a los de mayores
carencias y menores recursos. Asimismo, otro aspecto positivo es que hoy la inversión se relaciona más con la
demanda de la población.
En el 2009 estas proporciones se invirtieron largamente: 70 de cada 100 Nuevos Soles de inversión pública se
encuentran a cargo de los gobiernos regionales y locales.
A nivel municipal, una alternativa importante a corto y mediano plazo es la integración vía mancomunidades. En el
marco de la Ley de Mancomunidades Municipales se han creado 41 con participación de 193 gobiernos locales.
A la fecha están activas tres Juntas de Coordinación Interregional (JCI): INTERNOR, CIAM y CENSUR, agrupando a 19
departamentos, las cuales vienen impulsando iniciativas prometedoras de articulación interregional, tales como la
agencia de promoción de la inversión privada PRONOR impulsada por INTERNOR o el Fondo de Desarrollo de la
Amazonía, bajo la figura de fideicomiso y en construcción se encuentra la Mancomunidad Regional (La Libertad,
Amazonas y San Martín).
Castañeda hace un recorrido por el lento, pero seguro transitar de la descentralización, primero administrativa con un
componente político, luego fiscal, mirando finalmente hacia el regionalismo en un Estado unitario como es nuestra
República. Su trabajo tiene una mirada del teórico-estudioso y del operativo-gestor, es decir, la conjunción ideal del
pensamiento y la acción.
La descentralización, sigue siendo una propuesta novedosa, es anhelada desde siempre y en el Perú ya se concreta, y
lo que en otros países ha significado décadas este proceso, en el Perú ya es casi una realidad. Su desarrollo y eficiencia,
depende de todos los actores involucrados, ese es el deseo y aporte de Castañeda.
Santiago Barreda Arias

Director General de Descentralización
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
Introducción
A ocho años de iniciada la descentralización en el Perú, resulta necesario reflexionar sobre una de las dimensiones más
importantes de este proceso, como es la parte administrativa; debido al reto que tiene la descentralización pasar de la
transferencia de competencias y funciones al ejercicio compartido de éstas. Por otro lado, porque los gobiernos
regionales y locales tienen nuevas administra-ciones luego del proceso electoral de 2010.
La gestión descentralizada comenzó a tomarse en cuenta a partir de la promulgación del Decreto Supremo Nº 047-
2009-PCM el cual brinda las primeras orientaciones respecto a dicho tema. En ese sentido, el presente documento tiene
como objetivo proporcionar los elementos que se deben considerar para una comprensión holística de las implicancias
de su desarrollo institucional e intergubernamental.
En el Capítulo I, “El proceso de descentralización”, se realiza una presentación de aspectos conceptuales sobre el
Estado y las características generales del desarrollo como proceso en su condición de Política de Estado.
En el Capitulo II, “Los aspectos generales de la descentralización en el Perú”; se desarrollan precisiones que permiten al
lector comprender el modelo peruano de descentralización explicando cuatro temas de interés: uno referido al tipo de
Estado (Unitario y Descentralizado), otro relacionado al ordenamiento territorial en el país, a partir de lo cual se
desarrollan las características de los niveles de gobierno (nacional, regional y local) con el objetivo de entender las
implicancias de su funcionamiento, finalmente abordamos las relaciones de gobierno como esquema para construir
articulaciones de índole horizontal y vertical. La base para desarrollar este capítulo ha sido la normatividad sobre
descentralización en nuestro país.
Sobre dicha base teórica y normativa, se realizó el Capítulo III, “El desarrollo de la descentralización administrativa en el
Perú”, en cuyo enfoque se presenta la dimensión administrativa del proceso (sin dejar de lado los aspectos políticos y
económicos) sobre la base de las principales evidencias existentes en el país desde el inicio de la descentralización en
el año 2002, hasta la actualidad, con interés en la apuesta por el desarrollo de la gestión descentralizada. Se busca
establecer los parámetros de entrada a una nueva etapa, en la cual se necesitará que dicha dimensión se articule cada
vez más con la dimensión económica (fiscal) por los temas relacionados a los recursos asociados a las competencias y
con la dimensión política, pues será necesario más nivel de concertación y trabajo intergubernamental para un
adecuado desenvolvimiento de dicha gestión descentralizada.
En función a lo analizado en el capítulo anterior, se aborda el tema principal del presente documento, en el Capítulo IV,
“Nuevo enfoque: desarrollo de la gestión descentralizada”, lo que nos permite ingresar en el campo de la prospectiva de
la dimensión administrativa del proceso peruano de descentralización, pues comenzamos a establecer las
consideraciones específicas para el desarrollo de la gestión descentralizada (en el marco del ejercicio de las
competencias compartidas y delegadas). Para esto se describen los aspectos relacionados a sus componentes,
lineamientos, desarrollo enmarcado en la planificación territorial y su vinculación en el contexto de presupuesto por
resultados. Esto proporciona una mirada integral de la sinergia que se puede generar para la entrega de los bienes y
servicios públicos descentralizados en la lógica de proporcionar resultados territoriales (a nivel de políticas y objetivos
nacionales, regionales y locales) con eficacia, eficiencia y calidad. Esto es importante para afirma que la
descentralización es un medio imprescindible para mejorar el servicio que el Estado le brinde a los ciudadanos
peruanos.
Habiéndose presentado las implicancias de la gestión descentralizada, en el Capítulo V, “Consideraciones y Elementos
para la construcción e implementación de modelos de gestión descentralizada”, se trata de ir al qué y al cómo,
proponiendo los elementos para establecer los modelos con base a protocolos de entendimiento en el caso de la
gestión de los bienes y servicios descentralizados enmarcados en las competencias compartidas que sustenten su
diseño e implementación, subrayando la importancia del establecimiento de la interdependencia, aprovechando la
actuación de los niveles de gobierno con corresponsabilidad y complementariedad, teniendo como guía los procesos o
fases de gestión que se circunscriban a un ciclo de producción de dichos bienes y servicios, respetando los roles de
cada nivel de gobierno, según la clara delimitación de competencias. En función a ello, se establece una ruta para el
desarrollo de los modelos de gestión descentralizada desde su construcción, pasando por la implantación,
implementación, seguimiento y sostenibilidad, y terminando en un hito de mejoramiento continuo de dichos modelos en
respuesta a lo dinámica que es la descentralización.
En esta parte final, se agrega la apuesta por la articulación vertical y horizontal, porque la gestión descentralizada
necesita nutrirse de las relaciones de gobierno para su consolidación, sostenimiento y gobernabilidad institucional. Ello
permitirá que junto a una actuación con interdependencia, el proceso de descentralización comience a mostrar
resultados a la población, exhibiendo mejoras en la entrega de los servicios descentralizados, logrando así su
consolidación en su calidad de política de estado.
El presente documento busca contribuir a enriquecer el debate a partir de consideraciones que pueden ser mejoradas
con base a las aplicaciones específicas en los tres niveles de gobierno, para lo cual esperemos que los elementos y
consideraciones presentados permitan orientar el desarrollo de capacidades institucio-nales e individuales, con la
finalidad de estar preparados para asumir los nuevos roles que demandará la descentralización administrativa en esta
nueva etapa de la gestión descentralizada.
Capítulo I
El proceso de descentralización
Los procesos de reforma del Estado son complejos y progresivos. Están llenos de retos y oportunidades que convocan
el concurso de los diversos actores políticos y sociales, públicos y privados, organizados y no organizados. Por ello,
necesitan de un fuerte consenso y de una amplia retroalimentación que permita generar los ajustes que las realidades y
los momentos demanden. En el Perú, no hemos estado exentos de ello, pues las reformas más importantes
consensuadas el último decenio han estado marcadas por los procesos de descentralización y de modernización del
Estado peruano.
En esa perspectiva, resulta importante comprender al Estado, como la forma de organización política y jurídica que
adopta un pueblo en un determinado territorio y con el poder de mando de una autoridad que lo gobierna a escala
nacional (pudiendo ser compartido descentralizadamente o no). Los principios que rigen, por lo general, al Estado son la
soberanía, división e independencia del poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), reconocimiento de los derechos
fundamentales, carácter representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una Constitución1.
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el Estado es la Nación jurídicamente organizada y políticamente libre.
Jurídicamente, porque conforme al derecho puede realizar sus actos; políticamente, porque su medio de acción es el
Gobierno. Es más, el término Estado incorpora una colectividad organizada cuyo soporte social está constituido, en
general, por la Nación. Estas diferencias entre Estado y Nación son importantes, pues en los estados unitarios
(Ecuador, Chile, Bolivia, Colombia, entre otros) y federales (Brasil, Argentina, México, entre otros) estos términos están
adecuadamente vinculados, pero cuando existen complicaciones en su desenvolvimiento constitucional pueden llegar
a absolver dichos aspectos por denominaciones particulares como es el caso de los estados autonómicos o
“autonomistas" (como es el caso de España). Hacemos estas reflexiones iniciales, porque en estos tipos de Estado se
desarrolla la descentralización, lo cual luego se expresa en las formas de gobierno que adoptan.
Un buen esquema que aborda las principales causas de practicar reformas del Estado en América Latina y el Caribe, es
lo que aporta, al respecto, un estudio realizado por el Banco Mundial2, el cual indica que dichas reformas se han
1) Probablemente, la definición más clásica de Estado fue la citada por el jurista alemán Hermann Heller, quien define al Estado como una "unidad de dominación,
independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios, y claramente delimitado en lo personal y territorial" (Heller, Hermann.
"Supuestos históricos del Estado actual", FCE, pág. 142.).
Según José Zafra Valverde, Catedrático de Derecho Político de la Universidad de Navarra, el Estado se definiría como: “Grupo territorial duradero, radicalmente
comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como máximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo
seno, sobre una población, con creciente homogeneidad y sentido de autopertenencia, una organización institucional eminentemente burocrática, coherente y
jerarquizada, desarrolla una compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad”. (Zafra Valverde, José. "Teoría Fundamental de
Estado". Tomo I, pág. 74).
2) Itinerarios para el Banco Mundial en América Latina y el Caribe ¿Qué Significa para el Banco Mundial ia Reforma del Estado? (Banco Mundial, 1996). Este itinerario de
las actividades, estudios e investigaciones que realiza el Banco Mundial sobre la importancia y el papel del Estado en la economía moderna fue preparado con trabajos
realizados por funcionarios del Banco. Se utilizaron notas y seminarios del quien fuera en ese momento economista jefe del Banco para América Latina y el Caribe,
Guillermo Perry, para prestar los motivos, los objetivos y la naturaleza de la reforma del Estado en la región. (Referencia web:
http://www.clad.org.ve/fulltext/1616900.html ).
realizado en función de las particulares necesidades y circunstancias de cada Estado; pero también se resalta la
importancia de reformar el Estado y fortalecer sus instituciones para mejorar el bienestar de toda la población, debido a
varias causas que establecieron preocupaciones por sus modelos burocráticos tradicionales.
La primera de estas causas fue la crisis fiscal de los años ochenta, vinculada con la crisis de la deuda, que exigió a los
gobiernos una reevaluación de las instituciones del Estado en función del presupuesto fiscal y de un manejo más
sofisticado de la macroeconomía. La segunda fue la necesidad de que las economías sean más competitivas para que
las empresas de la región puedan tener éxito en un mercado internacional caracterizado por la libertad de comercio y el
libre movimiento de capitales que resultan de la globalización de la economía. La tercera fue el incremento de la
pobreza, la desigualdad y la violencia social en la región, que el Estado tiene la responsabilidad de reducir. La cuarta
causa responde a las nuevas inquietudes acerca del medio ambiente. Éstas incluyen la necesidad de preservar la
biodiversidad, que constituye un activo excepcional de la región cuyo valor económico aumenta cada vez más, y
superar el círculo vicioso que se crea entre la degradación del medio ambiente y la pobreza. La quinta causa responde a
la necesidad de incorporar los nuevos conocimientos económicos y utilizar las enseñanzas recogidas de la experiencia
económica internacional de estos últimos años. Por último, pero no menos importante, es la necesidad de consolidar y
profundizar la democracia, para lo cual los procesos de descentralización han constituido medios para lograrlo, a partir
de impulsar la reformas del Estado con los consecuentes logros que permiten atender a todas las causas antes
señaladas y generar mayor credibilidad respecto a un Estado al servicio del ciudadano.
1.1 La descentralización como parte de la reforma del Estado

Considerando lo antes señalado, abordaremos la reforma del Estado, referida a la descentralización3 en el Perú, la cual
constituye, de manera práctica, una forma de organizar y estructurar la representación del Estado en su territorio
vinculando la gobernabilidad de este con las necesidades y expectativas de sus poblaciones en la procura de mejorar
sus condiciones de vida sobre la base de reglas y normas que aseguren una convivencia adecuada.
Estudios realizados sobre la descentralización mencionan que este tipo de reforma del Estado emerge con diferentes
enfoques. Iván Finot (2001), refiere que: “...la descentralización parece particularmente apropiada para facilitar la
competitividad: sólo a través de ella sería posible la adecuación del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras
y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir. Y tan importante como esto: la descentralización sería el
medio por excelencia para que el Estado desempeñara las nuevas funciones que le corresponden en forma eficiente,
pues ella permitiría, además de una mayor eficiencia fiscal: (i) una mejor adecuación de la provisión de servicios
públicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestión de la administración pública y (iii) una mayor participación
ciudadana en los procesos de asignación y control del gasto”.4 Esta referencia es la que más se ajusta al tema central de
este documento, es decir, a la importancia de la descentralización administrativa del Estado en una etapa de desarrollo
de la gestión descentralizada.
3) La descentralización, tal como sostiene Prélot, responde, fundamentalmente, a las siguientes características: “1.º Una pluralidad de órganos de decisión y de centros
particulares de intereses; 2.º Una dirección de estas instituciones por autoridades propias, de carácter dependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en
el modo de su designación); 3.º Una sujeción de estas autoridades a un control cualificado (tutela)” Prélot, M. Institutions politiques et droit constitutionnel, París, 1972,
p. 241. Citado por: Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional. Madrid: Tecnos, 1978, p. 46.
4) Serie 12 Gestión Pública (ILPES). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Iván Finot (2001)
Otro aporte es el reciente estudio “Estado de Derecho y los Procesos de Descentralización en Países Andinos”5 (en el
que se incluye un análisis comparativo de países como Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú). Entre sus conclusiones más
importantes sobre el proceso de descentralización señala que “La descentralización distribuye equilibradamente la
centralidad existente, así como crea nuevas centralidades, en la perspectiva del equilibrio democrático del poder. En
esa perspectiva, se debe considerar las tres dimensiones existentes: la horizontal al interior de cada nivel para
contrarrestar los presidencialismos bajo sus múltiples formas; la vertical entre cada uno de los niveles con la finalidad de
ampliar las bases sobre las cuales descansa el poder; y la paralela en el territorio para afianzar una democracia
territorial. En los cuatro países andinos existen procesos de descentralización con progresos muy heterogéneos
dependiendo esto de las dinámicas internas”. Esto no hace más que afirmar que la descentralización tiene un desarrollo
gradual, el cual avanza de acuerdo a la cultura política democrática e intereses de los diversos actores vinculados a
dicho proceso en su condición de representantes de diversas voces de la sociedad.
La descentralización se manifiesta por los diversos niveles de desarrollo que se impongan a las dimensiones propias de
su desenvolvimiento, de acuerdo a sus variantes teóricas de diversos tipos como la política, administrativa, económica,
productiva, fiscal, entre otras denominaciones, las cuales se delimitan desde los enfoques constitucionales que rigen a
los países democráticos, su marco normativo de desarrollo (leyes y reglamentos), la operatividad de éstos en las
diversas realidades jurisdiccionales y la inercia de los actores involucrados directamente en dicho proceso. En ese
sentido, la descentralización implica complejos retos y desafíos que afectan a los tres niveles de gobierno, justamente
porque ha sido desarrollada en diferentes países para mejorar el conjunto del aparato estatal con el fin de elevar su
capacidad de contribuir al crecimiento y al bienestar.
El caso peruano, tuvo su respaldo en el Acuerdo Nacional6, ligado al objetivo de alcanzar la democracia y el Estado de
Derecho. La descentralización se convirtió en la octava Política de Estado, concentrándose en tres dimensiones: la
política, administrativa y fiscal (económica). Cabe precisar que el Acuerdo Nacional no sólo aporta a dicho proceso un
valor específico como política de Estado, sino que considera a este proceso como parte de su enfoque general y
transversal para el logro de otros de sus objetivos como es la equidad y justicia social, la competitividad del país, y lograr
un Estado eficiente, transparente y descentralizado. Esto se refleja de manera directa o relacionada a cada una de las
treinta políticas de Estado restantes; dirigidas a fortalecer al país como Estado unitario y descentralizado.
En el Perú, después de ocho años de iniciado el proceso de descentralización (marzo de 2002), podemos decir que el
principal hito de sostenibilidad normativa de dicho proceso se sustenta en la reforma constitucional (Capítulo XIV del
Título IV), que la define como una forma de organización democrática, constituyéndose una política permanente de
Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo del país.
La Ley de Bases de la Descentralización (LBD) Ley Nº 27783 (modificada por las Leyes Nº 27950, 28139, 28379, 28505
y 28543), establece que el proceso se sustenta y rige por los siguientes principios generales: permanente, dinámica,
irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual; todo ello para cumplir con la finalidad de lograr un desarrollo
5) Los datos del presente documento se han desarrollado sobre la base de los insumos y trabajo realizado en el certamen denominado del Diálogo Regional
“Estado de Derecho en el Marco de la Descentralización en los Países Andinos”, organizado por INWENT en el marco del Programa CAPACIDES (Lima,
30/31/setiembre/2009).
6) Se dio en el marco de un diálogo nacional para lograr un acuerdo que "…sirva de base para el proceso de consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad
nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro...". Y ha servido para acordar políticas de Estado que otorguen la estabilidad que el país requiere para
alcanzar un desarrollo sostenido. (Referencia: web site del Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe)
integral armónico y sostenible del país, además de cumplir con los objetivos político, administrativo, social, ambiental y
económico, establecidos en la referida ley (Art. 3º y 6º de la LBD).
Gráfico 1. Objetivos del proceso de descentralización en el Perú
A NIVEL
ADMINISTRATIVO
A NIVEL A NIVEL
POLÍTICO DESCENTRALIZACIÓN SOCIAL
A NIVEL A NIVEL
AMBIENTAL ECONÓMICO
Además, el proceso de descentralización constituye uno de los pilares fundamentales de la reforma del Estado
peruano, pues con la transferencia de competencias y recursos (y la descentralización en general) no solamente
cambian los gobiernos locales y regionales, sino también el gobierno nacional; es decir, la descentralización significa un
cambio importante en la forma de visualizar el desarrollo, ya no a partir de la suma de perspectivas sectoriales, sino de
las potencialidades territoriales de las actuales jurisdicciones (departamentos, provincias y distritos).
En esa perspectiva, los actores del proceso deben asumir un rol que permita consolidar la descentralización,
odentificando los logros y rescatando las críticas, fortaleciendo su institucionalidad y mejorando los aspectos débiles,
propiciando un desarrollo con equidad y teniendo en cuenta las evidencias que reflejan el nivel de madurez y confianza
que se forma en torno al proceso; pero siempre con la lógica de construir, apoyar, fortalecer, mejorar, contribuir,
desarrollar, establecer todo aquello que permita que las políticas públicas sean las adecuadas para el logro de los
resultados esperados por la descentralización.
EI Informe Anual del Proceso de Descentralización, presentado al Congreso de la República respecto al 2008- 2009,
menciona que “la descentralización sin duda está madurando, sus actores están aprendiendo a gestionar y ahora es
cuestión de articular las piezas de un mosaico que necesariamente se desarrolla en forma desigual, como desiguales
son las capacidades y potencialidades de nuestro sistema institucional y de nuestro territorio”7.
7) Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009; presentado el 12 de junio de 2009 ante la Comisión de
Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República.
Capítulo II
Los aspectos generales de la descentralización en el Perú
A partir de lo anteriormente mencionado, pasamos a desarrollar los aspectos generales del modelo peruano de
descentralización, de manera especial en la dimensión administrativa (punto de mayor interés en este trabajo por su
vinculación con la gestión descentralizada), nos apoyaremos en la normatividad vigente y su adecuada utilización, así
como en la tendencias y perspectivas de dicha dimensión en el actual contexto del proceso peruano.
2.1 El Estado peruano: unitario y descentralizado

Somos un país que en sus más de 180 años de vida republicana, en diversos momentos ha intentado
descentralizarse, (las Constituciones de 1823, 1828, 1856, 1867, 1920, 1933 y 1979 incluyeron la
descentralización, pero desde sus inicios optó por un modelo de Estado unitario.
Ante dicho contexto histórico, en los tres últimos decenios se comienza a impulsar, desde diferentes ámbitos
políticos y sociales, la necesidad de descentralizar y regionalizar el país (aunque en el decenio del 90 tuvo una
transición y transitoriedad injustificada), manteniendo un enfoque unitario y centralista.
A partir del 2001, las fuerzas vivas del país manifestaron la intención de apostar por un proceso de
descentralización, como parte de la reforma del Estado peruano. Ello se concretó mediante una reforma
constitucional que se estableció mediante la Ley N° 27680 – Ley de Reforma Constitucionall (Capítulo XIV del
Título IV).
En dicha reforma normativa se establece modificaciones importantes, que para la dimensión administrativa son
pertinentes considerar.
La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de
Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso
de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan
una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales (Art. 188°,Constitución Política del Perú).
El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones (aún inexistentes) y departamentos. El ámbito local de
gobierno son las provincias, distritos y centros poblados. Esto en los términos que establece la Constitución y la
ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación (Art. 189° CPP).
Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas, entre otros, de manera administrativa. La
ley determina las competencias y facultades adicionales, así como los incentivos especiales de las regiones así
integradas. Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos
de coordinación entre sí. La ley determinara esos mecanismos (Art. 190º CPP).
Dota a los gobiernos regionales de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia (Art. 191º CPP). Además, les indica que promueven el desarrollo y la economía regional,
fomenten las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y
planes nacionales y locales de desarrollo (Art. 192°, CPP).
Respecto a las municipalidades provinciales y distritales como órganos de gobierno local, indica que también
tienen autonomía política, económica y administrativa (Art. 194°, CPP). Asimismo, los gobiernos locales
promueven el desarrollo y la economía locales, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad,
en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (Art. 195°, CPP). Además, las
municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local; brindan
servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a Ley (Art. 197°,
CPP).
Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los
organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión
de la Contraloría General de la República. Además, los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos
con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, conforme a ley (Art. 199°,
CPP).
Lo antes descrito, reafirma que el Perú decidió, a través de su Carta Constitucional, por un Estado unitario y
descentralizado (Art. 43º CPP), a través de tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) dotados de
autonomía.
Un análisis conjunto de las referidas disposiciones permite sostener que el Estado peruano no es “unitario
descentralizado”, sino “unitario y descentralizado”. La diferencia entre uno y otro caso no es un simple juego de
palabras. Encierra profundas diferencias en lo que a la distribución horizontal del poder respecta. Un Estado
“unitario descentralizado” es meramente un Estado unitario complejo; es decir, aquel en el que la descentralización
solamente se presenta en un ámbito administrativo, mas no en un ámbito político. En dichos estados, las entidades
descentralizadas no gozan de verdadera autonomía, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y
ejecutivas, éstas, finalmente, reducen su cometido a la ejecución de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra
Constitución no sólo ha conferido a los gobiernos descentralizados (gobiernos regionales y locales) autonomía
administrativa, sino también económica, y, lo que es más importante, autonomía política. Esta última se traduce,
de un lado, en la elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191º de la Constitución), y, de otro, en la
capacidad de dictar normas con rango de ley (artículos 192º y 200º de la Constitución). Esto es, un Estado en el que
la descentralización, al alcanzar una manifestación político-normativa, fundada en el principio constitucional de la
autonomía, prevista en los artículos 191º y 194º de la Constitución, acepta la convivencia de subsistemas
normativos (del nacional con los niveles: regional y local)8.
Estos aspectos sobre la condición de Estado unitario y descentralizado, tienen fuerte vinculación para la gestión
descentralizada y, principalmente, para que lo administrativo se fundamente en un ejercicio adecuado de las
competencias exclusivas, compartidas y delegadas de acuerdo a lo estipulado en las leyes y su desarrollo
normativo que regulan dicho ejercicio para cada nivel de gobierno.
8) Sentencia del Tribunal Constitucional. En Lima, a los 27 días del mes de setiembre de 2005, sobre Petitorio referido a declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1º,
2º y 3º de la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC y la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Regionales Nos. 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CRGRH.
2.2 Ordenamiento territorial

Desde el punto de vista conceptual, el ordenamiento del territorio es la proyección en el espacio de las políticas
sociales, culturales, ambientales y económicas de una sociedad, que determina el modelo territorial adecuado
para el estilo de desarrollo del ámbito.
Desde el punto de vista metodológico, el ordenamiento territorial se considera como un instrumento de la
planificación territorial basada en el uso sostenible de recursos (potencialidades del suelo, los recursos naturales y
actividades humanas), la cual promoverá y orientará la ocupación racional del territorio y el desarrollo de ciudades
(desarrollo físico espacial, la organización y localización de los asentamientos poblacionales y desarrollo
económico y social).
Su relación con la organización territorial

En esa perspectiva, la Reforma Constitucional (Ley N° 27680) establece que el territorio de la república está
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza
el gobierno a escala nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando
su unidad e integridad (Art. 189º, CPP).
Lo propuesto en cuanto a división jurisdiccional del territorio, deja la tarea pendiente de la regionalización, que está
dispuesto para definir las llamadas regiones que se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica,
cultural, administrativa y económicamente, formando unidades geoeconómicas sostenibles; esto último es para
muchos especialistas la principal medida de análisis para viabilizar las diversas propuestas que se puedan
constituir en región, lo cual se tiene que decidir a partir de un proceso de democracia directa como es el
referéndum.
Es decir, podemos indicar que dentro de la descentralización el ordenamiento territorial está vinculado a la
integración y desarrollo territorial a partir de los aspectos vinculados a su regionalización (constitución de regiones,
juntas de coordinación interregional y otras formas de coordinación) y municipalización territorial
(mancomunidades, fusión, espacios provinciales y distritales para el desarrollo económico local, centros
poblados) y su articulación vertical y horizontal para impulsar el desarrollo integral, armónico y sostenible del país
(finalidad de la descentralización. Art. 3º de la Ley N° 27783-LBD).
Dicho ordenamiento territorial además de respetar los ámbitos nacional, regional y local, debe considerar los
objetivos establecidos en la descentralización a nivel político, económico, administrativo, social y ambiental (Art. 6°
de la LBD). Sin dejar de lado que para la integración y desarrollo territorial debemos también considerar otros
aspectos de manera específica como lo relacionado a factores demográficos, físicos, fiscales y culturales.
Aprovechando lo antes descrito, el reto también es establecer una clara relación entre lo ambiental y el
ordenamiento territorial; pues se vinculan desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, por ejemplo
cuando se define a las regiones como unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos sociales e
institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y cultural, que comporten distintos
niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y
organizan gobiernos regionales.
Su relación con la demarcación territorial

El ordenamiento territorial también está relacionado a la demarcación del territorio, que, de acuerdo a ley, se define
como el proceso técnico geográfico mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definición y delimitación
de las circunscripciones político administrativas a escala nacional. Tiene como objetivo definir circunscripciones
territoriales a escala distrital, provincial y departamental, que garanticen el ejercicio del gobierno y la
administración, y faciliten la formación de las regiones. Por ello, se conjuga como una variable territorial muy
relacionada a su organización y sus procesos referidos a regionalización y municipalización.
En esa lógica el ordenamiento territorial, en lo específico, se vincula a las acciones técnicas de demarcación
territorial que son definidas como las creaciones, fusiones, delimitaciones y redelimitaciones territoriales, traslados
de capital, anexiones de circunscripciones, centros poblados. Ello se debe hacer sobre la base de un diagnóstico y
zonificación que incluye estudios territoriales de evaluación y análisis de las interacciones físicas, culturales y
económicas, las cuales transforman, estructuran y finalmente organizan la dimensión espacial o geográfica de las
circunscripciones político-administrativas (regiones, departamentos, provincias y distritos). Siendo importante
para su comprensión considerar lo dispuesto en la Ley de Demarcación y Organización Territorial -Ley N° 27795- y
lo establecido en el Plan Nacional de Demarcación Territorial para el año 2008 (RM N° 252 y 280-2008-PCM).
Siendo el ordenamiento territorial un tema de alto interés, es necesario mencionar los desafíos que se tienen que
enfrentar en el Perú: i) La regionalización como proceso para generar una mayor eficiencia de nuestro territorio
(mecanismos promotores: juntas de coordinación interregional y las diversas iniciativas de integración) a partir de
las actuales instancias de gobierno regional, pasando por las regiones piloto (o las denominaciones de
mancomunidad regional) y llegar de manera directa o indirecta a las regiones constituidas; ii) La municipalización,
aquí incluimos temas como su configuración vertical en la que es preciso analizar las relaciones entre lo provincial,
lo distrital y sus respectivos centros poblados, a lo que se adiciona la configuración horizontal donde es necesario
generar vías que permitan una adecuada fusión de municipios y funcionamiento de las mancomunidades o
aprovechar las zonas conurbadas; iii) Atender con prioridad la poca delimitación territorial existente a escala
provincial y distrital, pues el avance o no de ello puede ser contraproducente para lo planteado anteriormente.
Debemos indicar que existen temas compartidos entre niveles de gobierno en materia de ordenamiento territorial,
esto en concordancia con lo estipulado en el Art. 53º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales- Ley Nº.
27867, cuando se considera que dicho nivel de gobierno debe formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar
y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los
planes de los gobiernos locales; asimismo, planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación en el
ámbito territorial, en armonía con las políticas y normas de la materia. Y en el caso del nivel local, tenemos lo
dispuesto en el Art. 73° de la Ley Orgánica de Municipalidades -Ley N° 27972- en aspectos relacionados a los
planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo, promoción y conservación del ambiente,
desarrollo y economía local.
Cabe resaltar que el ordenamiento territorial se aborda en este documento, porque ayuda a vislumbrar lo
importante que resulta para la descentralización pasar de un enfoque sectorial (predominante en un Estado
centralista) a uno territorial, y además para impulsar la forma de pensar una gestión descentralizada en el país (que
liga la dimensión administrativa con el aspecto territorial).
2.3 Niveles de gobierno

Para tratar este aspecto, debemos entender que el gobierno es el Estado en acción, ya que es el conjunto de
órganos directivos del Estado en los niveles nacional y territorial (en el caso del Perú, regional y local). Dichas
instituciones constituyen la unidad de acción y decisión mediante la cual se formulan, expresan y realizan las
políticas territoriales y sectoriales, entre otras, que conducen la orientación del Estado.
Ahora el trabajo ligado a la administración del Estado implica algunas consideraciones; entre ellas, cómo lograr
que la acción estatal esté presente en todo el territorio nacional y dé respuesta a las necesidades de las
poblaciones que no pueden ser atendidas directamente desde el centro del Estado. Por ello es que debemos
considerar lo indicado por Lira (2003), cuando afirma que “dentro del subsistema territorial, el desarrollo de cada
región o localidad depende fundamentalmente de las tendencias de crecimiento y desarrollo, que se dan en las
otras regiones o localidades, ya que éstas son subsistemas muy abiertos. Por lo tanto, las regiones y localidades
como subsistemas abiertos, deben analizarse teniendo en cuenta tanto el sistema en su totalidad como a las
partes que lo componen ya que la realidad de las regiones y localidades es multiescalar. Así, las regiones y
localidades se pueden caracterizar con referencia a sí mismas, a otras unidades del mismo conjunto, a la
estructura del conjunto, a las subunidades y a las superunidades” 9
Esto permite visualizar la importancia de configurar el Estado territorialmente por niveles de gobierno y con mucha
mayor razón cuando tenemos un proceso de descentralización en curso cuya finalidad es el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país.
De acuerdo a la Constitución Política del Perú, los niveles de gobierno representan al Estado para las diversas
circunscripciones territoriales que se reconocen en ella; así tenemos que para provincias y distritos es el gobierno
local, para regiones y departamentos es el gobierno regional y para el país es el gobierno nacional (Art. 189°, CPP).
Gráfico 2. Representación del Estado y jurisdicciones territoriales
Niveles de gobierno Ámbito de territorio
NACIONAL PAÍS
REGIONAL REGIÓN O DEPARTAMENTO
PROVINCIAS, DISTRITOS O
LOCAL
CENTROS POBLADOS
9) Serie 44 Gestión Pública (ILPES) La Cuestión Regional y Local en América Latina. Luis Lira Cossio
El mandato del gobierno se ejerce de preferencia con base al interés público, por lo que en un Estado
descentralizado debe apuntar hacia objetivos similares10, en la lógica de contribuir a la finalidad del desarrollo del
país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles
de gobierno en beneficio de la población.
La Ley de Bases de la Descentralización (LBD) ha previsto diversos tipos de competencias de aplicación de cada
nivel de gobierno (Art. 13º LBD), pudiendo ser exclusivas cuando el ejercicio corresponde de manera exclusiva y
excluyente a cada nivel de gobierno de acuerdo a la Constitución y la ley. Luego tenemos las compartidas cuando
en el ejercicio intervienen dos o más niveles de gobierno compartiendo fases sucesivas de los procesos
implicados, y por último, las delegables que son las que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel de mutuo
acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la Ley. Es importante tener ordenada la distribución de
competencias por nivel de gobierno a fin de evitar los conflictos de competencias y duplicidades en su accionar
entre éstos, los cuales de existir se deben resolver en el Tribunal Constitucional (Art. 16º LBD).
Todo esto generó la tarea de asignación conveniente de las competencias exclusivas y compartidas, las cuales se
hacen a partir de lo dispuesto en cada ley orgánica de los respectivos niveles de gobierno (está en proceso, pues se
están haciendo matrices de delimitación de competencias por nivel de gobierno, las cuales serán aprobadas según
lo dispuesto en el D.S. Nº 049-2009-PCM); para realizar esto se debe considerar lo dispuesto en el Art. 14º de la
LBD respecto a los criterios de asignación y transferencia de competencias (principalmente para las compartidas y
delegadas).
Gráfico 3. Competencias de los niveles de gobierno en el Perú y su criterio de asignación
Exclusivas Para cada nivel de gobierno
COMPETENCIAS Compartidas 2 o más niveles de gobierno
Conforme a la Constitución y la Ley Un nivel de gobierno

Delegables
delega a otro
Gobierno más cercano

Subsidiaridad a la población
Selectividad y Capacidad de
CRITERIOS DE Proporcionalidad gestión efectiva
ASIGNACIONES Y Transferencia con
TRANSFERENCIAS Provisión recursos asociados
Efectuadas Gradualmente
Actuación oportuna
Concurrencia y eficiente
10 “(...) no resulta contrario ni a la garantía institucional de la autonomía municipal ni tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; por cuanto, en un Estado
descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar a similares objetivos, de modo que el diseño de una política tributaria integral puede
perfectamente suponer –sin que con ello se afecte el carácter descentralizado que puedan tener algunos niveles-, la adopción de mecanismos formales, todos ellos
compatibles entre sí, lo que implica que un mecanismo formal como la ratificación de ordenanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de
una política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra el artículo 74° de la Constitución”. (Referencia: STC 0007-2001-AI/TC).
Nivel de gobierno nacional

Este nivel es entendido como Poder Ejecutivo (Art. 25° LBD), el cual se organiza en un régimen jerarquizado y
desconcentrado cuando corresponda, evitando la duplicidad y superposición de funciones, ejerciendo con
imparcialidad y neutralidad los poderes que les han sido transferidos. Las entidades del Poder Ejecutivo deben ejercer
sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros niveles de gobierno,
desempeñando sus competencias exclusivas no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribuciones inherentes
a ellas (Título Preliminar. Art. V. Principio de Organización e Integración y Art. VI. Principio de Competencias. Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo,LOPE, Ley N° 29158). El Gobierno Nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la
república (Art. 7° LBD), siendo su sede la capital de la república (Art. 25° LBD).
El Gobierno Nacional tiene como competencias exclusivas, por un lado diseñar y supervisar políticas nacionales y
sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de
gobierno; y por el otro, ejercer -pudiendo desconcentrar pero no delegar- las funciones y atribuciones inherentes a
Relaciones Exteriores; Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas; Justicia, con excepción de la administración
de justicia; Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras; Administración Tributaria de alcance nacional y
endeudamiento público nacional; Régimen de Comercio y Aranceles; Regulación de la Marina Mercante y Aviación
Comercial; Regulación de los Servicios Públicos de carácter y alcance nacionales; y otras que le señale la Ley,
conforme a la Constitución Política del Perú. Además, se plantea que toda función, actividad, competencia, proyecto,
empresa o activo que no hubiera asignado expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo
(Art. 4° LOPE, Ley N° 29158).
Para que el Gobierno Nacional pueda desarrollar dichas competencias, se le ha asignado las siguientes funciones: 1.
Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento; 2. Planificar, normar, dirigir, ejecutar y
evaluar las políticas nacionales y sectoriales en concordancia con las políticas de Estado (especialmente las del
Acuerdo Nacional); 3. Establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia técnica y desarrollar mecanismos
de cooperación con todas las entidades de la administración pública; 4. Implementar la coordinación con los gobiernos
regionales y locales, con énfasis en las competencias compartidas; 5. Otras funciones que le asignan las leyes.
Dichas funciones las realiza el Gobierno Nacional a través de los ministerios, de acuerdo al Art. 23° de la LOPE,
consignándolas como funciones generales, funciones para el ejercicio de las competencias exclusivas, y funciones
para el ejercicio de las competencias compartidas.
Por último, desde la dimensión administrativa intergubernamental del proceso, en tanto dure la transferencia de
competencias sectoriales, de acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de
Municipalidades y demás normas pertinentes, el Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias, seguirá ejecutando
aquéllas que aún no han sido transferidas a los gobiernos regionales y gobiernos locales (Cuarta Disposición
Transitoria, LOPE). Esto se hace sobre la base de las competencias compartidas del Gobierno Nacional que se rigen
por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y las leyes especificas de organización y funciones de los distintos sectores
(ministerios) que lo integran (Art. 27° LBD).
Nivel de gobierno regional

En el caso de los gobiernos regionales, éstos se han iniciado sobre la base de los departamentos vigentes al inicio de la
reforma descentralista y la Provincia Constitucional del Callao. Se precisa que en el departamento de Lima se da una
consideración especial porque es el única circunscripción donde existen tres gobiernos regionales: Callao, Lima (que
agrupa a todas las provincias del departamento, excepto Lima Metropolitana y Callao) y el Régimen Especial de Lima
Metropolitana (Art. 198° CPP). Esta configuración marca el inicio del proceso de regionalización, el cual se deberá
consolidar con la constitución de las regiones, que está sometida a la decisión de los pueblos y que mediante
referéndum decidirán integrarse entre dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una
región, conforme a Ley, sobre cuyas circunscripciones se establecerán y organizarán en gobiernos regionales (en
concordancia con el Art. 28º LBD).
En el actual contexto, el gobierno regional es ejercido por el órgano ejecutivo de la región (hoy departamentos), de
acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución Política y la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales - LOGR (Art. 31º LBD), siendo su sede la capital del departamento respectivo (Art. 32º LBD).
Además los gobiernos regionales tienen subregiones preexistentes que han mantenido su vigencia, estructura y
competencias administrativas conforme a las normas de su creación. En virtud de ello, los gobiernos regionales al
momento de la aprobación de su organización interna, tuvieron en cuenta la situación de las mismas (Sexta
Disposición Transitoria, LBD). A fin de proceder en el marco de sus autonomía administrativa y lo que dispone la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales -Ley N° 27867- (LOGR) en cuanto a su estructura, organización, competencias y
funciones, se define la organización democrática, descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme
a la Constitución y a la Ley de Bases de la Descentralización.
La LOGR establece que los gobiernos regionales son personas de derecho público, con autonomías política,
económica y administrativa en asuntos de su competencia (Art. 2º LOGR), cuya finalidad esencial es fomentar el
desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio
pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo a los planes nacionales, regionales
y locales de desarrollo (Art. 4º LOGR).
Es importante remarcar que el desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e
instrumentos, de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y
proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica
demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio
regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos e igualdad de oportunidades (Art. 6º LOGR).
Con esa orientación sobre desarrollo regional, se deberán establecer las políticas y gestión regionales, teniendo como
principios la participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia,
equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concordancia de políticas regionales,
especialización de las funciones de gobierno, competitividad e integración.
Esto permitirá contribuir al desarrollo de la gestión regional que implicará el redimensionamiento gradual del gobierno
nacional, la transferencia continua de competencias y funciones a los gobiernos regionales, fortalecimiento de sus
capacidades e incremento de sus recursos; el respeto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas,
la coordinación y complementariedad respecto a las competencias compartidas y la creciente integración espacial de
ejes de desarrollo (Art. 8º LOGR). Dicha gestión regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de
mediano y largo plazos, así como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo, aprobados de conformidad con las
políticas nacionales con la consideración de un Estado Unitario y Descentralizado (concordado con Art. 32º LOGR).
Para el logro de esas responsabilidades el gobierno regional cuenta con un Consejo Regional (órgano normativo y
fiscalizador, integrado por consejeros regionales, los cuales eligen entre ellos a un consejero delegado que convoca y
preside sus sesiones, también los representa y tramita sus acuerdos), la Presidencia Regional11 (órgano ejecutivo, se
organiza en gerencias regionales coordinadas y dirigidas por un gerente general), y el Consejo de Coordinación
Regional (órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades).
Los gobiernos regionales como parte del Estado unitario y descentralizado, y en ejercicio de su autonomía política,
pueden emitir normas y disposiciones regionales a través de sus órganos de gobierno; así tenemos que el Consejo
Regional emite ordenanzas regionales (para asuntos de carácter general, la organización y administración del
gobierno regional y reglamenta materias de su competencia) y acuerdos de Consejo Regional (los cuales expresan
decisiones sobre asuntos internos, de interés público, ciudadano o institucional o declara voluntad de practicar un
determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional); por otro lado, la presidencia regional emite
decretos regionales (que establecen normas reglamentarias para la ejecución de las ordenanzas regionales,
sancionan los procedimientos necesarios para la administración regional y resuelven o regulan asuntos de orden
general y de interés ciudadano) y resoluciones regionales (norman asuntos de carácter administrativo, son de tres
niveles: ejecutiva regional, gerencial general regional y gerencial regional). De estas normas, las ordenanzas y
decretos regionales pueden impugnarse mediante los mecanismos de acción de inconstitucionalidad y acción popular,
respectivamente, en la vía correspondiente; respecto a las resoluciones regionales pueden impugnarse en vía
administrativa y contenciosa – administrativo, con arreglo a ley (referencia: Título III, Capitulo I Régimen Normativo de
la LOGR).
Para proporcionar contenido a la gestión regional, los gobiernos regionales definen, norman, dirigen y gestionan sus
políticas regionales y ejercen sus funciones generales (normativa y reguladora, planeamiento, administrativa y
ejecutora, promoción de las inversiones, supervisión, evaluación y control) y específicas (en 18 materias, del Art. 47º al
64º LOGR) en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales.
Un aspecto a resaltar, desde el enfoque administrativo, es que existe la posibilidad de gestión común de los servicios
públicos regionales En caso de existir continuidad de regiones colindantes, dichos servicios deben ser gestionados por
regímenes de gestión común con base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a
los aportes financieros que cada organismo público debe aportar (Art. 71° LOGR), esto puede ayudar en las
estrategias de articulación interregional que se han previsto principalmente para posibilitar la integración territorial (que
también rige para formación de regiones).
La LOGR también prevé un régimen especial sólo para el caso de Lima Metropolitana, pues indica que en dicho ámbito
provincial las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad
Metropolitana de Lima (a través de una Comisión Bipartita de Transferencia, según el Art. 69° LOGR). Dicha
representación del Estado en la jurisdicción de Lima Metropolitana, posee autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. En ese sentido, se dispuso que toda mención
contenida en la legislación nacional, que haga referencia a los gobiernos regionales, deba entenderse que también rije
para la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable (Art. 65º LOGR).
11) Presidido por un presidente regional, elegido por sufragio directo conjuntamente con un vicepresidente por un periodo de cuatro años
Nivel de gobierno local

El nivel local ejerce un rol del Estado en las circunscripciones territoriales provinciales y distritales, considerando
también a los centros poblados (Art. 189º CPP). Es así que las municipalidades provinciales y distritales, como órganos
del gobierno local, tienen la suficiente autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Se circunscribe principalmente a promover el desarrollo y la economía locales, y la prestación de los
servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo
(Art. 194º y 195º CPP).
Además, las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local.
Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a
Ley(Art. 197º CPP).
La Constitución Política del Perú (CPP) también hace menciones específicas, como es el caso de las municipalidades
de centros poblados y la Municipalidad Metropolitana de Lima en el sentido que ejerce sus competencias dentro del
ámbito de la provincia de Lima y las municipalidades de frontera, las cuales tienen un régimen especial en la Ley
Orgánica de Municipalidades (Art. 198 CPP).
La Ley de Bases de la Descentralización (LBD), define a las municipalidades como los órganos de gobierno local que se
ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del país, con las atribuciones,
competencias y funciones que les asigna la Constitución Política, la Ley Orgánica de Municipalidades y dicha Ley.
Asimismo, reafirma que en la capital de la república el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima y
que en los centros poblados funcionan municipalidades, conforme a dicha Ley (Art. 40º LBD).
Respecto a las competencias de las municipalidades, se le asignan las siguientes: i) competencias exclusivas comunes
a todas las municipalidades distritales y provinciales, sin diferenciar ubicación, población, capacidad de gestión o
recursos; ii) competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales y provinciales; iii)
competencias exclusivas para las municipalidades provinciales; iv) competencias diferenciadas para las
municipalidades con regímenes especiales (Lima Metropolitana y municipalidades de frontera); v) competencias
delegadas del gobierno nacional que pueden transferirse gradualmente mediante convenio; vi) funciones de
competencias ejercidas en mancomunidades municipales; y vii) delegación de competencias y funciones a las
municipalidades de centros poblados, incluyendo los recursos correspondientes (Art. 41º LBD).
Para el desarrollo de dichas competencias, se han establecido competencias municipales exclusivas y compartidas
(Art. 42º y 43º LBD, respectivamente), las cuales para su distribución se deberá tener en cuenta lo dispuesto en la Ley
Orgánica de Municipalidades, según la jurisdicción provincial o distrital, precisando los niveles y funciones en cuanto a
normatividad, regulación, administración, ejecución, promoción, supervisión y control.
A partir de ello se define a los gobiernos locales como entidades básicas de la organización territorial del Estado y
canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía
los intereses propios de las correspondientes colectividades, siendo elementos esenciales del gobierno local, el
territorio, la población y la organización.
Este nivel de gobierno se expresa a través de gobiernos provinciales y distritales promotores del desarrollo local.
Dichas municipalidades se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a
propuesta del Poder Ejecutivo, mientras que las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza
municipal provincial (Título Preliminar. Art. I y III de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley 27972).
En ese marco, los gobiernos locales tienen la finalidad de representar al vecindario, promover la adecuada prestación
de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción, concordante al
proceso de descentralización en el Perú. Se consolida en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y
desconcentrado; conforme al criterio de subsidiariedad a partir de lo cual el gobierno más cercano a la población es el
más idóneo para ejercer la competencia o función. Por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumir
competencias que pueden ser cumplidas de manera eficaz por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben
realizar lo que puede ser ejecutado por los gobiernos locales (Título Preliminar. Art. IV y V de la LOM).
La Ley Orgánica de Municipalidades del 2003 trajo un nuevo rol para los gobiernos locales, la promoción del desarrollo
local, que deberán ejercer las municipalidades provinciales y distritales con incidencia en la micro y pequeña empresa,
a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con políticas y planes nacionales y regionales
de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas
circunscripciones. También deben considerar que el proceso de planeamiento local es integral, permanente y
participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos; promoviendo las políticas públicas locales teniendo en
cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas en la ley orgánica respectiva.
Todo ello a fin de promover el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la
sostenibilidad ambiental. Deberá ser permanente e integral, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno
regional y nacional, con el objetivo de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su
población (Título Preliminar. Art. VI, IX y X de la LOM).
Una de las variables con diversas opiniones de especialistas en municipalización, es la referida a los tipos de
municipalidades; algunos los clasifican por factores demográficos, sociales, territoriales, entre otros; pero es
importante remarcar que la LOM establece la siguiente tipología general para diferenciar las municipalidades en
provinciales (jurisdicción sobre territorio de la respectiva provincia y el distrito de cercado) y distritales (sobre el territorio
del distrito), reconociendo un régimen especial a las municipalidades de frontera (que funcionan en las capitales de
provincia y distritos ubicados en zona de frontera) y la Municipalidad Metropolitana de Lima (Título XIII de la LOM).
Mención especial merece las denominadas municipalidades de centros poblados, cuya jurisdicción la determina el
respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital (Art. 2º y 3º de la LOM). Con respecto a este comentario
también debemos tener en cuenta a las denominadas municipalidades rurales.
Respecto a su organización, los gobiernos locales, tienen una estructura orgánica compuesta por el Consejo Municipal
(órgano normativo y fiscalizador) y la alcaldía (órgano ejecutivo, ejercido por el alcalde como representante legal y
máxima autoridad administrativa); además se cuenta con órganos de coordinación como son los consejos de
coordinación local (provincial y distrital) y la Junta de Delegados Vecinales, pudiendo adicionalmente establecerse
otros mecanismos de participación que aseguren una permanente comunicación entre la población y las autoridades
municipales. Finalmente, es preciso resaltar que cada municipalidad tiene la facultad de organizar la administración de
acuerdo a sus necesidades y presupuesto (Título II de la LOM).
Esa administración municipal adopta una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección,
ejecución, supervisión, control concurrente y posterior; debiéndose regir por los principios de legalidad, economía,
transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadanas, y por los contenidos de la Ley N°
27444- Ley General de Procedimiento Administrativo. En esa línea la estructura orgánica administrativa comprende la
Gerencia Municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la
oficina de planeamiento y presupuesto. Se remarca que a diferencia del gobierno regional, cada gobierno local tiene la
libertad para definir los demás órganos de línea, apoyo y asesoría que necesiten para el ejercicio de sus funciones de
acuerdo a la LOM y a la disponibilidad económica y los límites presupuestales asignados para gasto corriente (Título III.
Capítulo I. Subcapítulo I de la LOM).
Teniendo en cuenta la estructura administrativa adoptada, los gobiernos locales cumplen con la gestión municipal,
considerando que la prestación de los servicios públicos locales pueden ser de gestión directa o indirecta, siempre que
sea permitido por ley y que se asegure el interés de los vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control
municipal, garantizándose el equilibrio presupuestario de la municipalidad.
La LOM también establece que los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurídicas nacionales o
extranjeras para la ejecución y explotación de obras de infraestructura o de servicios públicos locales conforme a ley
(son adoptadas por acuerdo municipal). Para ese fin las municipalidades pueden celebrar convenios de asesoría y de
apoyo para el financiamiento con las instituciones nacionales de promoción de la inversión (Art. 32º y 33º de la LOM).
Además, la gestión municipal deberá contribuir a promover el desarrollo económico de su circunscripción territorial y la
actividad empresarial local con criterio de justicia social (Art. 36º LOM).
Otro aspecto ligado a la gestión municipal, es el relacionado a la actividad empresarial municipal, cuyas empresas se
crean por ley a iniciativa de los gobiernos locales (acuerdo del concejo municipal), adoptando cualquiera de las
modalidades previstas por la legislación que regula dicha actividad y su objeto es la prestación de servicios públicos
municipales, con criterios que tengan en cuenta el principio de subsidiariedad del Estado (Art. 35º LOM).
Respecto al ordenamiento jurídico municipal, éste se desarrolla a partir de las normas emitidas por sus órganos de
gobierno y administración municipal; así tenemos que el concejo municipal emite ordenanzas municipales (para
asuntos de carácter general de mayor jerarquía, la organización interna, la regulación, administración y supervisión de
servicios públicos y materias de su competencia; también crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas,
licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por Ley, las cuales en caso de las
municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su
vigencia) y acuerdos de concejo municipal (que expresan decisión sobre asuntos específicos de interés público,
vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a
una conducta o norma institucional). Por otro lado, la alcaldía emite decretos (mediante los cuales se establecen
normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la
administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de
competencia del concejo municipal) y resoluciones de alcaldía (que aprueban y resuelven asuntos de carácter
administrativo).
La vía administrativa en este nivel de gobierno se agota cuando el alcalde tome una decisión al respecto (con excepción
de los asuntos tributarios); terminada la vía administrativa proceden la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional (contra las ordenanzas municipales), la acción popular ante el Poder Judicial (contra los decretos de
alcaldía) y la acción contencioso–administrativa (contra los acuerdos del concejo municipal que pueden ser
reconsiderados de acuerdo a ley y el reglamento interno del concejo municipal, y también puede ser contra las
resoluciones de alcaldía), de acuerdo a lo dispuesto en el Título III. Capitulo II. Subcapítulo I y III de la LOM.
Respecto a los presupuesto de los gobiernos locales, un tema a valorar son los presupuestos participativos anuales
(que forman parte del sistema de planificación) como instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan,
aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su
jurisdicción (son aprobados por el concejo municipal). Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les
confiere el Art. 197° de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos
participativos (Art. 53º de la LOM).
Cuando se analizan las materias de competencia municipal, encontramos que la LOM establece que el rol de las
municipalidades provinciales comprende: a) planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial; b)
promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo local; c) promover,
apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales (con base a externalidades o economías de
escala en el ámbito provincial, pudiendo suscribir convenios con las distritales); d) emitir las normas técnicas generales,
en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente.
Se resalta que para el caso de municipalidades conurbadas12, los servicios públicos locales que sirven al conjunto de la
aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de
dichos servicios entre municipalidades vinculadas (Art. 73º de la LOM).
De acuerdo a la condición de la municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones
exclusivas señaladas en el Capítulo II del Título V de la LOM (del Art. 78º al 87 de la LOM), con carácter exclusivo o
compartido, en las materias siguientes: 1) Organización del espacio físico – uso del suelo; 2) Servicios públicos locales;
3) Protección y conservación del ambiente; 4) Desarrollo y economía locales; 5) Participación vecinal; 6) Servicios
sociales locales; 7) Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas (Art. 73º de la LOM). Por otro lado,
debemos considerar que la LOM dispone que la asignación de estas competencias a las municipalidades provinciales y
distritales, se realice de manera gradual de acuerdo a la normatividad de la materia, respetando las particularidades de
cada circunscripción (De acuerdo a lo que dispone la Segunda y Cuarta Disposiciones Complementarias de la LOM).
Aprovechamos esta parte para llamar la atención que sólo para el nivel de gobierno local distrital se hace una mención
específica al término de avocación, que indica que ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algún
servicio de su competencia, pueden solicitar, de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera
temporal la demanda de dicho servicio público. El servicio cubierto no deberá afectar la calidad ni el costo del servicio de
la municipalidad demandante (Art. 77º de la LOM).
Como nivel de gobierno, las municipalidades cuentan con un “gran comodín” para el ejercicio de competencias y
funciones, pues para atender las necesidades de los vecinos, podrán ejercer otras funciones y competencias no
establecidas específicamente en la LOM o leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones
y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional (Art. 87º de
la LOM).
Otro aspecto que se da en el nivel local, como expresión de la descentralización en su dimensión política, es la
participación y control vecinal; los vecinos intervienen de manera individual o colectiva en la gestión administrativa y de
gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de
conformidad con la Constitución y la respectiva ley.
12) Concepto de Conurbación, define una extensa área urbana resultante de la unión de varios núcleos urbanos originalmente separados. El término fue acuñado en 1915
por el geógrafo escocés Patrick Geddes en su libro Ciudades en evolución. Con él se hacía referencia a un área de desarrollo urbano donde una serie de ciudades
diferenciadas entre sí habían crecido al encuentro unas de otras, unidas por intereses comunes, industriales o de negocios, o por un centro comercial o recreativo
común. (Referencia: Enciclopedia ENCARTA).
Es así que la LOM regula aspectos sobre la participación vecinal como el ejercicio del derecho a participar, la iniciativa
en la formación de dispositivos municipales (los vecinos plantean la adopción de una norma legal de cumplimiento
obligatorio), derecho de referéndum (para que el pueblo se pronuncie con carácter decisorio respecto a la aprobación o
desaprobación de ordenanzas regionales, excepto de naturaleza tributaria), juntas vecinales comunales (se
constituyen a propuesta del alcalde, de los regidores o a petición de los vecinos, se encargan de la supervisión de
servicios públicos locales, cumplimiento de las normas y ejecución de obras municipales y otros servicios que se
indiquen de manera precisa en la ordenanza de su creación), comités de gestión (coparticipación de los vecinos, para la
ejecución de obras y gestiones de desarrollo económico, son establecidos por resolución municipal señalando los
aportes de la municipalidad, los vecinos y otras instituciones), derecho de denunciar infracciones y a ser informado,
cabildo abierto (instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con un fin específico),
participación local del sector empresarial (los empresarios, en forma colectiva, participan en la formulación, discusión,
concertación y control de los planes de desarrollo económico local); y por otro lado, los derechos de control vecinal
como la revocatoria (siendo el mandato de alcaldes y regidores irrenunciable y revocable de acuerdo a las normas
prevista en la Constitución y la ley en la materia) y la demanda de rendición de cuentas (Título III de la LOM).
Las municipalidades determinarán espacios de concertación adicionales a los previstos en la LOM y regularán
mediante ordenanza los mecanismos de aprobación de sus presupuestos participativos (Decimosexta Disposición
Complementaria de la LOM).
Municipalidades de centros poblados

El nivel de gobierno local se descentraliza internamente a partir de la existencia de las municipalidades de centros
poblados, que son creadas por ordenanza municipal que determina su delimitación territorial, régimen de organización
interior, funciones que se le delegan, los recursos que se le asignan y sus atribuciones administrativas y
económico–tributarias (Art. 128º de la LOM).
Tienen como requisitos previos a su creación: la solicitud de un comité de gestión, no hallarse dentro del área urbana,
necesidad de servicios locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento, opinión favorable del concejo
municipal distrital, ordenanza municipal de creación quede consentida y ejecutoriada. Al respecto, es nula la ordenanza
de creación en caso no se cumpla con los requisitos antes señalados (Art. 129º de la LOM) y además se debe
considerar que no se pueden dictar ordenanzas de creación de municipalidades de centros poblados durante el último
año del período de gestión municipal (Art. 135º de la LOM).
Los concejos municipales de centros poblados están integrados por un alcalde y cinco regidores, elegidos por cuatro
años contados a partir de su creación. Son proclamados por el alcalde provincial, ratificando el resultado de las
elecciones convocadas para tal fin, de acuerdo a la Ley N° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de
Municipalidades de Centros Poblados (Arts. 130º, 131º y 132º de la LOM).
Respecto a los recursos de los que dispondrán las municipalidades de los centros poblados, son los que están
obligados a entregar las municipalidades provinciales y distritales, en proporción a su población y los servicios públicos
delegados (éstos pueden incrementarse por acuerdo de los concejos municipales). Esa entrega se debe efectuar de
manera mensual, bajo responsabilidad del alcalde y del gerente municipal correspondiente. Además la delegación de
los servicios públicos puede implicar la facultad de cobrar directamente a la población los arbitrios. Esta percepción se
entiende como la transferencia de recursos efectuada por parte de la municipalidad provincial o distrital, para cuyo
efecto, deberá rendirse cuenta de los importes recaudados por arbitrios de manera mensual. La utilización de todos los
recursos transferidos es de responsabilidad de los alcaldes y regidores de los centros poblados (Arts. 133º y 134º de la
LOM).
Municipalidades fronterizas
Son aquellas que funcionan en las provincias o distritos limitrofes con un país vecino, por lo cual no pueden
considerarse municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa condición aún cuando pertenezca a la
misma región (Art. 36º de la LOM). Dichas municipalidades pueden celebrar convenios y protocolos de integración con
sus similares del país vecino. En este último caso con participación del Ministerio de Relaciones Exteriores. El objetivo
es promover el intercambio de experiencias sobre la gestión municipal y planes de desarrollo conjunto, así como brindar
o recibir apoyo financiero y asistencia técnica. Estas municipalidades participan de la distribución de los recursos del
Fondo de Desarrollo de Fronteras, teniendo como prioridad la implementación de planes de desarrollo sostenido de las
fronteras (Arts. 136º, 137º y 138º de la LOM).
Municipalidades rurales
Además de las municipalidades provinciales y distritales, las de centros poblados y fronterizas, existen las llamadas
municipalidades rurales, ubicadas en capitales de provincia o distritos cuya población urbana no es mayor que el 50%
de su población total. Dichas municipalidades tienen a su cargo la promoción del desarrollo integral, particularmente el
desarrollo rural sostenible (Art. 139º de la LOM). La denominación de municipalidad rural debe ser aprobada por el voto
unánime o mayoritario del Consejo de Ministros (Novena Disposición Complementaria de la LOM).
Las municipalidades ubicadas en zonas rurales tienen competencias de municipalidades provinciales y distritales
según corresponda, pero además tiene jurisdicciones adicionales relacionadas con la promoción de la gestión
sostenible de los recursos naturales, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha
contra la pobreza y la generación de empleo, en el marco de los planes de desarrollo. Para ejercer dichas funciones, la
condición de municipalidad ubicada en zona rural es considerada para efecto de la distribución del Foncomún, canon u
otras transferencias de recursos a favor de ellas (Arts. 140º, 141º y 146º de la LOM).
Municipalidad Metropolitana de Lima (MML)

Es una municipalidad con un régimen especial otorgado según el artículo 198º de la Constitución y el artículo 33º de la
Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización; por los cuales ejerce competencias y funciones irrestrictas de
carácter local metropolitano y regional; además ejerce jurisdicción exclusiva sobre la provincia de Lima (inclusive sobre
las municipalidades distritales de esta jurisdicción). La LOM establece que para casos de discrepancias generadas por
el fenómeno de conurbación provincial, la decisión final corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima (Arts.
151º, 152º y 154º de la LOM).
Para ello, los órganos metropolitanos son el Concejo Metropolitano (formado por el alcalde y los regidores), la Alcaldía
Metropolitana (órgano ejecutivo, cuyo titular es el alcalde metropolitano, cuyas competencias y funciones son en
materia de administración económica y financiera, planificación y urbanismo, en materia educativa, cultural y

recreacional, en materia de saneamiento ambiental; además de otras estipuladas en el Art. 160º de la LOM) y la
Asamblea Metropolitana de Lima (órgano consultivo y de coordinación de la MML, también le corresponde las
funciones del Consejo de Coordinación Regional; está presidido por el alcalde metropolitano e integrado por los
alcaldes distritales y por representantes de la sociedad civil de la provincia, según reglamentación emitida por el
Concejo Metropolitano). Además se prevé órganos de asesoramiento como: 1) La Junta de Planeamiento
Metropolitano, la cual asesora en la formulación y evaluación de la planificación del desarrollo integral de la jurisdicción
y en la gestión de los servicios públicos a su cargo. Es presidida por el alcalde metropolitano e integrada por los alcaldes
distritales, los representantes de las reparticiones públicas, los delegados de las juntas vecinales comunales; 2) La
Junta de Cooperación Metropolitana, que asesora en la gestión del desarrollo integral de la jurisdicción a su cargo; es
presidida por el alcalde metropolitano e integrado por los representantes de las organizaciones sociales vecinales y de
instituciones de cooperación internacional; y 3). Las Comisiones Especiales de Asesoramiento, que son órganos de
asesoría ad-honorem constituidos por el alcalde metropolitano en los asuntos que estime necesarios (Arts. 153º, 156º,
157º, 158º, 159º, 160º, 162º, 163º, 164º y 165º de la LOM).
Las competencias y funciones metropolitanas especiales son en materia de: planificación, desarrollo urbano y vivienda;
promoción del desarrollo económico social; industria, comercio y turismo; población y salud; saneamiento ambiental;
transportes y comunicaciones; y seguridad ciudadana (Art. 161º de la LOM). Para dicho cometido, además de
beneficiarse de los recursos transferidos y distribuidos por el Gobierno Nacional a las diversas municipalidades, se
consideran las rentas metropolitanas especiales como las generadas por el Fondo Metropolitano de Inversiones
(Invermet), así como las empresas municipales y organismos descentralizados que la formen, el íntegro de las rentas
por concepto del cobro de peaje dentro de su jurisdicción, y las demás que determine la ley (Art. 166º de la LOM).
Finalmente la adecuada gestión del Estado, cuando este es unitario y descentralizado, se basa en un principio
importante denominado subsidiariedad, el cual orienta en que las actividades de gobierno en sus distintos niveles
alcanza mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente; es así que dicho
principio supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y
adecuada a la mejor prestación de los servicios del estado a la comunidad. Entonces en la búsqueda de la finalidad de la
descentralización (desarrollo integral del país), el estado en sus tres niveles de gobierno podrá coordinar, articular y
adecuar mejor sus políticas y planes para un mejor aprovechamiento de sus recursos según su realidad territorial.
Cuadro 1. Gobiernos descentralizados en el Perú

Nivel de Gobierno Cantidad Jurisdicción
Descentralizado Territorial Observación
En el departamento de Lima coexisten tres gobiernos regionales: Lima, Callao y
Régimen Especial de Lima Metropolitana.
Gobierno Regional 26 Departamento
Se puede llegar a desarrollar para jurisdicción territorial denominada región (una
región se conforma de la unión de dos o más departamentos mediante referéndum).
195 Provincias Denominada Municipalidad Provincial
Gobierno Local 1 639 Distritos Denominada Municipalidad Distrital
Fuente. Instituto Nacional de Estadística e Informática
2.4 Relaciones de gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental

Las relaciones de gobierno se basan en la construcción de articulación horizontal y vertical, establecidas mediante
aspectos formales y no formales, buscando el fin común, para su institucionalidad o el mejor desarrollo de sus
políticas, planes, actividades y proyectos de interés de sus poblaciones. Las relaciones de gobierno son un
elemento que en la actualidad se utiliza para generar cohesión territorial13, a partir de las capacidades
institucionales de quienes intervienen en dichas relaciones.
En esta consideración analizaremos cómo podemos aprovechar la normatividad vigente y los mecanismos e
instrumentos que disponen los tres niveles de gobierno para lograr una articulación en beneficio de la colectividad.
Articulación horizontal gubernamental: lo asociativo institucional

Esta articulación es la que se desarrolla entre las instituciones que representan al Estado en un mismo nivel de
gobierno, es decir, entre gobiernos regionales o gobiernos locales, lo cual es de mucha utilidad para abordar los
temas de igual preocupación y aprender de los avances de cada uno, haciendo más efectiva la convivencia
territorial. Esto permitirá que se puedan generar resultados óptimos en la representación del Estado que dichas
instancias ostentan, en procura de mejorar el servicio al ciudadano, asegurando que se relacionen las actividades
con eficacia, eficiencia, simplicidad, predictibilidad, continuidad, rendición de cuentas, prevención, celeridad, entre
otros. Con ello se tendrá un Estado con mayor capacidad de respuesta institucional.
En el nivel regional, una primera relación de articulación horizontal es la integración territorial con el objetivo de
constituir regiones. En ese sentido la Constitución Política dispone que dos o más gobiernos regionales podrán
crear mecanismos de coordinación entre sí, los cuales se determinarían por Ley (Art. 190º CPP). Es así que la
LOGR define relaciones de cooperación y coordinación entre los gobiernos regionales, orientados al proceso de
integración y formación de regiones y coordinación de espacios macrorregionales (Art. 7º de la LOGR). Para esto,
dichos gobiernos deben considerar su gestión orientándola a la formación de acuerdos macrorregionales que
permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía competitiva (numeral 14,
Art. 8º de la LOGR).
Uno de los mecanismos de articulación horizontal del nivel regional más usado es el denominado Juntas de
Coordinación Interregional (JCI), que se forman de acuerdo a ley a iniciativa de los gobiernos regionales o del
Consejo Nacional de Descentralización (hoy Secretaría de Descentralización – Presidencia del Consejo de
Ministros). Los gobiernos regionales podrán establecer, por común acuerdo, dichas Juntas de Coordinación
Interregional como espacios de coordinación de sus proyectos, planes y acciones conjuntas (de carácter
interregional), las cuales se materializan mediante convenios de cooperación, procurando la consolidación de
corredores económicos y ejes de integración y desarrollo. El fin es consolidar los futuros espacios
macrorregionales.
13) El concepto de cohesión territorial va más allá de la idea de cohesión económica y social tanto ampliándola como reforzándola. Desde el punto de vista de la política, el
objetivo es ayudar a lograr un desarrollo más equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia
tanto de las políticas nacionales y sectoriales que tienen una repercusión territorial como de la política regional y local. El objetivo también es mejorar la integración
territorial y fomentar la cooperación interterritorial entre sus diversas jurisdicciones regionales y locales. (Referencia: V Congreso Internacional de Ordenación
Territorial. Mesa Redonda 1 “Los Grandes Desafíos Territoriales de Europa”. Noviembre 2007- España. Joaquín Farinós Dasi. Departamento de Geografía /Instituto
Interuniversitario de Desarrollo Local. Universidad de Valencia)
A partir de la dación de la Ley N° 28997 las Juntas de Coordinación Interregional ya no sólo están integradas por
dos o más gobiernos regionales, sino que deben incorporarse a los gobiernos locales provinciales de los
departamentos integrantes. Esta norma se dio como una forma de democratizar más este espacio convirtiéndolo
ya no sólo de articulación horizontal sino también vertical (aunque no está definido claramente el papel de estos
gobiernos locales).
Esta modificación normativa se incorporó en la Ley N° 28274 - Ley de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones (LII y CR), en la cual se establece como objetivo de la JCI la gestión estratégica de
integración para la formación de regiones sostenidas y la materialización de acuerdos de articulación
macrorregional, mediante convenios de cooperación dirigidos a conducir los proyectos productivos y de servicios, y
alcanzar su integración para la formación de regiones. Estas JCI se formalizan a partir de la comunicación del
acuerdo de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales a la Presidencia del Consejo de
Ministros para su respectivo reconocimiento e inscripción (Art. 3º y 4º de la LII y CR).
La Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones – Ley N° 28274, establece que además de
las funciones señaladas en el Art. 91º de la LOGR; las JCI ejercen las siguientes funciones en el ámbito de las
jurisdicciones de los gobiernos regionales involucrados: 1) Definir los planes y estrategias para la integración que
conduzcan a la formación de regiones; 2) Promover, diseñar y gestionar los proyectos de inversión productiva e
infraestructura económica y social necesarios para la consolidación de la articulaciones económicas; 3) Elaborar
planes de desarrollo estratégicos de competitividad y de promoción de la inversión regional, celebrar convenios
con el sector privado y constituir agencias de promoción de inversiones; 4) Administrar los recursos asignados para
la ejecución de proyectos integradores de alcance interregional; y 5) Vigilar la implementación de los planes de
ordenamiento territorial en cada Gobierno Regional. Para cumplir con dichas funciones se establece que la JCI
tendrá una presidencia colegiada y cuenta con una Secretaría Técnica (Arts. 5º, 6º y 7º LIIyCR).
Por otro lado, las JCI cuentan con incentivos para mejorar su funcionamiento en el cumplimiento de sus fines y
operación, como presupuesto interregional, beneficios del Fondo Intergubernamental de la Descentralización
(fondo absorbido por Foniprel14, por lo cual tienen una consideración especial como asociación de gobiernos
regionales), financiamiento de Cofide, incentivos a la inversión, otras fuentes de financiamiento (monto de
asignación en la ley de endeudamiento cada año), capacitación y asesoría, así como asesoramiento técnico
especializado (Capítulo II, del Título II de la LIIyCR).
Las JCI tienen una fuerte presencia e importancia para la integración territorial, pudiendo, en ese sentido, presentar
propuestas de iniciativas de composición de regiones para iniciar un proceso de aprobación que debe terminar
validado y aprobado por referéndum por las poblaciones involucradas, para lo cual deberá tener el acuerdo de sus
integrantes (Art. 16º de la LII y CR).
Teniendo en cuenta la gestión regional como otro ámbito de articulación, para su formalización e
institucionalización podemos considerar que los gobiernos regionales promueven y apoyan las iniciativas de
conectividad e intercambio de información y experiencias de gobierno valiosas para la gestión, haciendo uso de las
herramientas tecnológicas disponible (Art. 32º de la LOGR).
14) El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - Foniprel, es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar Proyectos de Inversión Pública
(PIP) y estudios de preinversión orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica, que tengan el mayor impacto posible en la
reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país. De acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 29125 - Ley que establece la implementación y el funcionamiento del
Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local – Foniprel.
Analizando lo dispuesto en la LOGR, respecto de las articulaciones interregionales, vemos que se indica la
posibilidad de dicha articulación horizontal para la gestión común de los servicios públicos regionales, en caso de
existir continuidad con regiones colindantes. Para ese fin deben ser gestionados por Regímenes de Gestión
Común con base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a los aportes
financieros que cada organismo público debe aportar (Art. 71º de la LOGR).
En esa lógica se establece por ley que a iniciativa del presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el alcalde
de Lima Metropolitana o promovida por el Consejo Nacional de Descentralización (hoy Secretaría de
Descentralización) la creación de Comités de Coordinación Interregional, como órganos intergubernamentales de
carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e inversiones interregionales (Art. 70º
de la LOGR). Esto que la Ley nos muestra como ejemplo para el caso de Callao y Lima Metropolitana, en virtud del
Art. 71º de la LOGR (antes mencionado), se puede extender en términos parecidos para otros gobiernos regionales
del país, teniendo en cuenta los esfuerzos que se vienen haciendo en ese sentido15.
Respecto a la articulación horizontal en el nivel local, tenemos como expresiones más importantes al asociativismo
municipal y a la progresión institucional de éstas al nivel público, en lo que la ley denomina mancomunidades.
Diferenciándose en que las primeras están regidas por el Código Civil, mientras que las segundas son entidades de
derecho público de acuerdo a Ley.
Sobre el asociativismo municipal, éste se ha venido dando desde los años 80, principalmente para aumentar su
capacidad de presencia como nivel de gobierno y abordar temas de interés conjunto como los institucionales (por
ejemplo, en gestión municipal y de competencias similares) o territoriales (por ejemplo, manejo de cuencas e
impulso al desarrollo económico). Con estas consideraciones se han dado asociaciones formadas por
municipalidades distritales y provinciales con distintas características: interdistritales, interprovinciales,
interdepartamentales, departamentales, nacionales.
Esto trajo como consecuencia que en la LOM, aprobada en el 2003, se reconociera el papel de estas asociaciones,
estableciendo que las municipalidades tienen como órgano representativo a una o más asociaciones de
municipalidades que se constituyen conforme a las normas que figuran en el Código Civil (Art. 125º de la LOM).
Como mención especial, tenemos que la LOM 2003 mantuvo la vigencia de la Asociación de Municipalidades del
Perú -AMPE-, en concordancia con el Art. 125º de ésta (Vigésimo Cuarta Disposición Complementaria de la LOM).
Las relaciones que mantienen las municipalidades, entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de
asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios, desenvolviéndose con respeto mutuo de sus
competencias y gobierno (Art. 124º de la LOM).
Esta relación ha tenido su mayor nivel de desarrollo como expresión de un papel público, en las mancomunidades,
las cuales tienen un papel importante en la descentralización, pues la Ley de Bases de la Descentralización cuando
proporciona orientación sobre asignación de competencias a las municipalidades, indica que entre las
competencias asignadas están las funciones de competencias ejercidas en mancomunidades municipales (Art. 41º
de la LBD); ello dejó una gran ventana de oportunidad para desarrollar esta forma de articulación horizontal que ha
tenido una formalización específica a través de la Ley N° 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su
modificación por Ley N° 29341 (LMM y su modificatoria).
15) Esto se ha hecho para el caso de inversiones en la emisión del D.U. N° 051-2009 (sin hacer mención a esta normatividad).
La mancomunidad municipal en el Perú nace del acuerdo voluntario de dos o más municipalidades, colindantes o no,
que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la
participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios al ciudadano (Art. 2º de la LMM). Esto ha sido
complementado legalmente disponiendo que la mancomunidad sea considerada una entidad pública.16 (Art. 5º
modificado de la LMM).
Las municipalidades que se asocien en torno a la mancomunidad, se regirán por los principios de integración,
pluralismo, concertación, desarrollo local, autonomía, equidad, eficiencia, solidaridad, subsidiariedad y
sostenibilidad (Art. 3º LMM). Con base a ello se vinculan para abordar objetivos, como: 1) Promocionar y ejecutar
proyectos conjuntos; 2) Ejecutar acciones, convenios y proyectos conjuntos; 3) Elaborar, gestionar, promover e
implementar proyectos ante entidades nacionales e internacionales, públicas o privadas, que busquen y auspicien el
desarrollo económico, productivo, social y cultural; 4) Procurar mejores niveles de eficiencia y eficacia en la gestión
de los gobiernos locales; y 5) Desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntos de desarrollo de
capacidades, en convenio con universidades y entidades educativas públicas y privadas. (Art. 4º de la LMM). Estos
objetivos tendrán en cuenta los planes de desarrollo concertados de los municipios involucrados y de los respectivos
gobiernos regionales a los que pertenecen dichos municipios (Art. 7º de la LMM).
Para incentivar la formación de estas mancomunidades, se ha establecido que éstas gocen de los siguientes
incentivos: prioridad de evaluación de los proyectos de inversión pública de alcance intermunicipal; prioridad en el
Plan de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para obtener acreditación para la transferencia de
programas sociales y funciones sectoriales; la posibilidad de comprometer recursos determinados (canon y
sobrecanon, regalías, Foncomún y renta de aduanas) para financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de
inversión pública de alcance intermunicipal; los proyectos elaborados por mancomunidades distritales y provinciales
serán considerados en el presupuesto participativo de la municipalidad provincial y gobierno regional al que
pertenecen respectivamente (para este cometido estas últimas destinan parte de sus presupuestos participativos a
las mancomunidades de su ámbito, según Art. 10º de la LMM); prioridad en la jerarquía y ponderación para la
asignación de recursos del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel) creado por Ley;
recepción de apoyo de universidades de la región cuando requieran asistencia técnica y desarrollo de capacidades,
con cargo al ingreso producto de regalía minera y canon (Art. 8º de la LMM y su modificatoria por Ley N° 29341).
Además, la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI- prioriza las solicitudes de proyectos de
cooperación técnica internacional presentados por las mancomunidades (Art. 9º de la LMM).
Una muestra especial de articularse horizontalmente entre municipalidades, es la que se da a partir de las
municipalidades conurbanas, pues se establece que éstas deberán contar con mecanismos de coordinación en el
ámbito de la planificación y prestación de servicios públicos locales (Art. 73º de la LOM).
Articulación vertical gubernamental: oportunidad de mejorar el Estado desde un enfoque

intergubernamental.
Esta articulación se hace necesaria para coadyuvar al proceso de descentralización que tiene que ver con la
16) Art. 1º de la Ley N° 29341, que modifica el Art. 5 de la LMM, estableciendo que: “La Mancomunidad Municipal constituye una entidad pública que se encuentra sujeta al
Sistema Nacional de Presupuesto y los otros sistemas del Estado”.
adecuada separación de competencias y funciones y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de
gobierno, en beneficio de la población.
En cuanto a las relaciones intergubernamentales, tenemos que el gobierno nacional y los gobiernos regionales y
locales mantienen en forma permanente y continua, relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, dentro
del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y
localidades (numeral 49.1 del Art. 49º de la LBD). Esto se reafirma en lo establecido en el artículo V sobre principio de
organización e integración del Título Preliminar de la LOPE, cuando se indica que las entidades del Poder Ejecutivo
coordinan y cooperan de manera continua y permanente con los gobiernos regionales y locales en el marco de la ley
y la Constitución Política del Perú (CPP).
Dichas relaciones tienen como principal instrumento de institucionalización los convenios, los cuales tienen
diferente denominación como convenio de colaboración mutua y recíproca (numeral 49.2 del Art. 49º de la LBD),
convenio de cooperación (Art. 10º de la Ley 28273- Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales), convenio marco intergubernamentales y convenios de gestión (Directiva de Transferencia de la Secretaría
de Descentralización, dispuestas en el marco del Art. 49 de la LBD y la Ley del Sistema de Acreditación de los
Gobiernos Regionales y Locales). Otro de los instrumentos que también se utilizan son las comisiones
intergubernamentales17, que se usan como mecanismos de coordinación para diversos temas. Es importante
mencionar algunos aspectos puntuales que pueden utilizarse con un sustento normativo de aplicación, así tenemos
por ejemplo: formulación de políticas nacionales y sectoriales (Art. 4º LOPE), formas de coordinación para
transferencia de competencia y funciones (Art. 5º LOPE), desarrollo de la gestión descentralizada (según Decreto
Supremo Nº 047-2009-PCM), entre otros.
Sobre la utilización de las relaciones que se establecen para la articulación intergubernamental como son:
cooperación, coordinación y colaboración, se presenta como una importante y amplia referencia de aplicación la
experiencia de descentralización española, a partir de la cual se propone parámetros similares para una adecuada
definición que responda a las características gubernamentales del modelo peruano. Así tenemos:
Coordinación: mecanismo para generar acuerdos intergubernamentales, que se derive del ejercicio de la
correspondiente competencia (preponderantemente el enfoque de rectoría del gobierno nacional, el
estratégico- articulador del gobierno regional y operativo-provisión del gobierno local, con base a la
subsidiariedad). Implica la creación de instrumentos que permitan articular las actuaciones de los diferentes
niveles de gobierno, con lo cual se busca hacer posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en
determinados aspectos y la acción conjunta en el ejercicio de las competencias, de tal modo que se logre la
integración de actos parciales en la globalidad del sistema de gestión pública de un Estado descentralizado.
Colaboración (apoyo mutuo): basada en el “deber”, y es necesaria para el buen funcionamiento del Estado y en
este caso para el servicio a los ciudadanos (apoyo recíproco y bilateral). Se utiliza cuando lo que puede hacer
uno de los entes colaboradores no lo puede hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son
intercambiables sino complementarias.
Cooperación: Se refiere a una forma de relaciones, en el ejercicio y desde el respeto de las respectivas
competencias de los tres niveles de gobierno (esto se mejorará con la aprobación de las Leyes de
17) Estas formas de comisiones se diferencian por sus fines, de las establecidas en el Título IV, Capítulo II de la LOPE -Ley N° 29158.
Organización y Funciones de los Ministerios ligados a competencias compartidas, todo esto se produce en el
marco del cumplimiento de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo). Por lo general, debe ser acordada entre el
gobierno nacional y los gobiernos descentralizados (regional y local), buscando desarrollarse a partir de
modelos flexibles y adecuados de convergencia, que disminuyan la conflictividad entre los niveles de gobierno
los cuales deben guiarse por una común lealtad en su calidad de entes que ejercen la representación del Estado
en sus respectivas jurisdicciones. En el Perú se han usado principalmente para asegurar el desarrollo de
capacidades a partir de la capacitación y asistencia técnica en temas de ejercicio de las competencias
compartidas.
En esa lógica, por ejemplo en España, se ha logrado diferenciar estas acciones (cooperación, colaboración y
coordinación) en su tratamiento intergubernamental, lo cual podemos tomar como referencia para el caso
peruano. A continuación los diversos instrumentos de coordinación, colaboración y cooperación que se
aplicaron en la experiencia española y que introdujera el actual modelo de descentralización peruano:
1) Convenios que formalizan los mecanismos de cooperación y coordinación, en el caso peruano según los
sujetos institucionales de los tres niveles de gobierno que los suscriben, se pueden determinar en:
- Convenios horizontales son los que se desarrollan entre las entidades de un mismo nivel de gobierno y se
utilizan para la gestión y prestación de servicios propios de dicho nivel de gobierno y de competencias
para la suscripción de acuerdos de cooperación que no incluyan los anteriores (Ejemplo de utilización:
convenios en mancomunidades).
- Convenios verticales son los que se desarrollan entre el Estado y los gobiernos descentralizados
(gobiernos regionales y locales).
Los convenios verticales los podemos agrupar en función al grado de extensión de la línea de
cooperación, o según el grado de continuidad de la línea de cooperación, o según el contenido de los
compromisos que se desprendan de lo acordado en torno a efectivización de las transferencias de
competencias y funciones. Entre ellos se podrán plantear las siguientes modalidades:
Protocolos generales que se limitan a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de
cada nivel de gobierno en cuestiones de interés común o para fijar el marco general y la metodología
para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación de competencias, lo cual puede
beneficiar el desarrollo de la gestión descentralizada.
Convenios marco y convenios ordinarios (son los más usados, de carácter intergubernamental en el
modelo español), establecen determinados y exigibles compromisos para las partes, cuya finalidad es
regularse, como: el intercambio de información, la prestación de asistencia técnica, procedimientos de
coordinación, utilización de instalaciones o medios técnicos, la gestión de equipamientos, la
construcción de infraestructuras o la financiación de programas de cooperación. Todo esto puede
aplicarse al modelo peruano para mejorar la complementariedad y corresponsabilidad en la gestión
descentralizada de las competencias compartidas.
Convenios de encomienda de gestión, que servirían para realizar el encargo de gestión entre órganos y
entidades de distintas instituciones (con diferentes ejecutoras). Esto en el Perú se puede aplicar como
parte de la implementación de mancomunidades y juntas de coordinación interregional en su relación
con entidades del gobierno nacional.
Convenios para la constitución de consorcios, esta modalidad puede ser prevista ante la posibilidad de
que las entidades de los tres niveles de gobierno requieran constituir entidades con personalidad
jurídica propia, siendo un caso relacionado a la cogestión intergubernamental de servicios, como la
salud y la educación.
Conferencia sectorial, es utilizada para definir órganos de cooperación en los que el gobierno nacional
y los gobiernos subnacionales (caso de comunidades autónomas en España cuyo símil son los
gobiernos regionales en Perú) se encuentran representados al máximo nivel, teniendo como finalidad
fundamental el debate y la adopción de acuerdos sobre las grandes líneas de actuación en el papel
rector en los diversos aspectos sectoriales tanto a nivel nacional como regional. En el modelo peruano
se implementa mecanismos similares, en las denominadas comisiones intergubernamentales
fomentadas por los ministerios en los que participan los gobiernos regionales e inclusive la
representación de los gobiernos locales, con la respectiva asistencia de la presidencia del Consejo de
Ministros (Secretaría de Descentralización y la Secretaría de Gestión Pública) y el Ministerio de
Economía y Finanzas, entre otros.
Convenios bilaterales sobre planes y programas (por ejemplo de inversión), mediante los cuales los
tres niveles de gobiernos pueden acordar sobre los proyectos piloto, la realización de planes y
programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia del ejercicio de las
funciones sectoriales de competencias compartidas, aprobando, además de su contenido, el
seguimiento y evaluación. Para ello debe especificar los siguientes elementos: los objetivos de interés
común a cumplir, las actuaciones a desarrollar por cada nivel de gobierno, las aportaciones de medios
personales y materiales de cada nivel de gobierno, los compromisos de aportación de recursos
financieros, la duración; así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación. Este tipo
de convenios se puede complementar con convenios de colaboración según el caso lo requiera.
2) Convenios de colaboración verticales ordinarios, los cuales pueden presentarse según las siguientes
características:
Según la existencia o no de la línea de cooperación que comprende, es decir, de nueva línea de

cooperación y de las pertenecientes a una línea ya existente.
Según el grado de extensión de la línea de cooperación, es decir, de suscripción generalizada (con
modelo o sin él), de extensión y suscripción sucesiva y de suscripción singular.
Según el grado de continuidad de la línea de cooperación, es decir, de vigencia indefinida y de vigencia
definida (de renovación periódica o no).
Según el contenido de los compromisos, es decir, para el intercambio de información, para la
prestación de asistencia técnica, para la cooperación financiera, para la coordinación de
procedimiemtos y la utilización de medios técnicos o instalaciones o gestión de equipamientos o
construcción de infraestructuras.
Según comporten o no compromisos financieros, es decir, con financiación determinada (única para el
año o plurianual) o indeterminada y sin financiación.
La delegación de competencias
Otro aspecto de la articulación vertical dispuesto en el marco normativo peruano, relacionado a la dimensión
administrativa de este, es el referido a la delegación de competencias, el cual tiene una principal justificación en el
modelo peruano que establece como tipo de competencias las delegables, las cuales se definen como aquellas que un
nivel de gobierno delega a otro distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley,
quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada, disponiéndose
además que la entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma
durante el período de la delegación (según numeral 13.3 del Art. 13º de la LBD).
Sobre dicha delegación desde el Poder Ejecutivo, este lo puede hacer a los gobiernos regionales o locales, a partir de
las funciones de su competencia (sin poder incluir las competencias exclusivas establecidas en la LBD, de acuerdo a lo
establecido en el Art. 26º de la misma), en forma general o selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes,
sujetos a las capacidades de gestión requeridas para ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la
factibilidad de optimizar la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, y las normas establecidas en la presente ley
(Art. 52º de la LBD). Esto es relevante para el ejercicio de las competencias compartidas en las funciones que son
materia de descentralización y que se sustenta en la tarea que le corresponde a los ministerios del gobierno nacional
respecto a mantener la coordinación con los gobiernos regionales y locales para la implementación de las políticas
nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento (Numeral 23.3 del Art. 23º de la LOPE).
Gráfico 4. Esquema básico de la delegación de competencias del gobierno nacional a los gobiernos
regionales o locales
Funciones de su GOBIERNO
PODER competencia en
EJECUTIVO forma general o LOCAL
selectiva Y REGIONAL
Sujeto a:
Capacidad de gestión
Cooparticipación
Optimizar prestación
de servicios públicos
Normas legales
Mediante convenios
suscritos por
ambas partes
DELEGACIÓN
Otra oportunidad en la que puede ser utilizada la delegación, es como mecanismo transitorio para una transferencia
definitiva del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales; más aún cuando la LOPE prevé -en su Cuarta
Disposición Transitoria- que en tanto dure el proceso de transferencia de competencias sectoriales, de acuerdo con la
LOGR, LOM y demás normas pertinentes, el Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias, seguirá ejecutando
aquellas que no han sido transferidas a los mencionados niveles subnacionales. Lo antes descrito se puede sustentar
en aplicación del principio de gradualidad previsto para el proceso de transferencia de competencias y funciones.
Respecto a las competencias delegadas desde el Gobierno Regional, se puede tener en cuenta además de la definición
de competencias delegadas dispuestas en el Art. 13º de la LBD, lo establecido en el Art. 10º de la LOGR que establece
que dicho nivel de gobierno ejerce las competencias delegadas que acuerden entre niveles de gobierno.
En el caso de los gobiernos locales, las relaciones entre los gobiernos nacional, regional y local se desarrollan a partir
del ejercicio exclusivo y compartido que cada nivel de gobierno desarrolle en dicha jurisdicción local; ello con la finalidad
de evitar la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público. En
ese sentido, de acuerdo a lo establecido en el Art. VII del Título Preliminar de la LOM las relaciones entre los tres niveles
de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad. Esto se
complementa con lo dispuesto en el Art. 123º de la LOM, en el que se establece que las relaciones que mantienen las
municipalidades con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los poderes del Estado tienen por finalidad
garantizar el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa, la coordinación de las acciones de competencia de cada uno,
así como el derecho de propuesta o petición de normas reglamentarias de alcance nacional. Esto implica relaciones de
respeto mutuo y atención a las solicitudes que se formulen recíprocamente.
Por otro lado, los gobiernos locales pueden delegar entre ellas o a otras entidades del Estado (entendiéndose de
cualquier nivel de gobierno, pues son los que representan al Estado; por esta disposición se puede incluir hoy a las
mancomunidades y de acuerdo al marco normativo a las municipalidades de centros poblados; esto último de acuerdo
al Art. 128º de la LOM), las competencias y funciones específicas exclusivas establecidas en su Ley Orgánica, en los
casos que justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economías de escala.
Para dicho cometido, se prevé la suscripción de convenios entre las partes involucradas, los cuales establecerán la
modalidad y el tiempo de delegación, así como las condiciones y causales para su revocación (Art. 76º de la LOM).
Otra forma de articulación vertical en el nivel local, a manera de delegación, es el mecanismo al que pueden recurrir las
municipalidades distritales, denominado avocación, que de acuerdo a ley puede utilizarse ante la falta de cobertura o
imposibilidad temporal de prestar algún servicio público de su competencia, pudiendo solicitar de manera excepcional a
la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio público (Art. 77º de la LOM).
El nivel local, además cuenta con la posibilidad de ejercer otras competencias y funciones no establecidas en la LOM o
en leyes especiales, de acuerdo a su fin de atender a las necesidades de los vecinos, en el marco de sus posibilidades y
en tanto dichas funciones y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel
regional o nacional (Art. 87º de la LOM). En virtud de ello, las municipalidades que recurran a esta forma de ejercicio de
competencias, están obligadas a informar y realizar coordinaciones con las entidades que compartan competencias y
funciones, antes de ejercerlas (Art. 75º de la LOM).
Siendo la delegación un mecanismo de articulación vertical, no sólo está planteado en la normatividad de
descentralización, sino también en la Ley de Procedimiento Administrativo General, indicando que es la técnica de
transferencia temporal de competencias, en virtud del cual un órgano, denominado delegante, se desprende de una
parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro órgano (delegatario), al cual esa competencia no le
había sido asignada. Por ello, se dota al órgano receptor de facultades decisivas que serán ejercidas en exclusiva, en
tanto no sean revocadas o avocadas por el superior. Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia
conferida a sus órganos en otras entidades cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social o
territorial que lo hagan conveniente (Art. 67º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General).
Podemos resumir que las modalidades de delegación de competencias intergubernamentales se especifican, para el
caso de delegación del gobierno nacional a los gobiernos regionales o locales, en el Art. 52º de la Ley de Bases de la
Descentralización; de los gobiernos regionales a los gobiernos locales, en el Art. 13 de la Ley de Bases de la
Descentralización; y, entre gobiernos locales (del provincial al distrital o viceversa) o a otros de mayor nivel (regional o
nacional), en el Art. 76º de la Ley Orgánica de Municipalidades. Se enfatiza que en el marco del proceso de
descentralización, la delegación debería considerarse principalmente como un instrumento de tránsito hacia la
transferencia definitiva de las competencias delegadas y para el fortalecimiento de las capacidades institucionales de
los diferentes niveles de gobierno que les permita mejorar su respuesta conjunta ante las diversas necesidades del
ciudadano.
Capítulo III
El desarrollo de la descentralización administrativa en el Perú
En diversos países del mundo los procesos de descentralización se iniciaron con el modelo centralista, al aplicar como
modelo de desarrollo la transferencia de competencias y funciones de gobiernos centrales a gobiernos subnacionales o
descentralizados, con un componente de reformas administrativas dirigidas a enfrentar a los crecientes problemas de
ineficiencia que presenta el Estado.
Quiere decir que los procesos descentralizados buscan ser más eficientes que los centralizados, debido a que la
división política y jurisdiccional descentralizada responde mejor a las demandas territoriales diferenciadas (de la
gestión centralista), ya que podemos integrar las preferencias independientemente de sus diferencias territoriales (Se
puede seguir el principio de Tocqueville, que dice “todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no
debe hacerse en un nivel superior”). El único límite sería que los beneficios obtenidos de la descentralización no sean
inferiores a los generados por las economías de escala propia de una gestión centralizada, es decir, que no acentúen
desbalances horizontales o verticales en los niveles de gobierno.
Un aspecto importante es tener en cuenta las formas cómo ha evolucionado el concepto de descentralización. Grafica
este proceso Iván Finot18, en un estudio sobre el proceso descentralización en América Latina.
Cuadro 2. Evolución del proceso de descentralización
Rondinelll Bolsier Palma y Rufian Von Campbell Bennett 1994 + Finot

1989 1989 1989 Haldenwanq 1991 PNUD 1993 1995, 2000
Desconcentración Desconcentración Desconcentración
Delegación a Descentralización: Desconcentración: Descentralización Descentralización OPERACIÓN:

organizaciones a organismos con a autoridades administrativa: horizontal Descentralización
funcionales personería jurídica designadas, operativa:
definitiva Función territorial a procesos
Funcional Delegación administrativos
Territorial burocrática Funcional
Territorial:
General a autoridades
designadas
Delegación: Principal – agente: Delegación: a gobiernos locales

a autoridades a gobiernos locales a gobiernos locales
electas.
temporal
18) Serie 12 Gestión Pública (ILPES). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Iván Finot (2001)
Rondinelll Bolsier Palma y Rufian Von Campbell Bennett 1994 + Finot

1989 1989 1989 Haldenwanq 1991 PNUD 1993 1995, 2000
Devolución a Descentralización Descentralización: Descentralización Opción pública local: Devolución: PROVISIÓN:

gobiernos locales política: a autoridades electas Política: a elecciones locales a gobiernos locales Descentralización
a autoridades electas definitiva a gobiernos locales política:
Funcional a organizaciones a procesos políticos
Territorial representativas subnacionales:
comunidades
locales
organizaciones
sociales
Privatización: Privatización: Descentralización Descentralización PRODUCCIÓN:

a empresas a empresas privadas económica: fuera de gobiernos Descentralización
privadas privatización económica:
a organizaciones desregulación a mercados a la competencia
sociales a cuasimercados económica
a ONG's
Para abordar la dimensión administrativa del proceso, tendremos en cuenta el análisis de la descentralización
considerando los cambios en términos de movilización de recursos, distribución de competencias y atribuciones,
redimensionamiento y reingeniería de la gestión pública, y modificación de las relaciones entre los tres niveles de
gobierno.
En este acápite se desarrollarán los elementos más significativos de lo que significó el desarrollo de la dimensión
administrativa del proceso desde su inicio en el año 2002. Para una fácil comprensión del desenvolvimiento de dicha
dimensión, en adelante se abordarán dos aspectos: uno referido a las evidencias que se pueden constatar con su
respectiva valoración y el otro sobre la perspectiva que se desarrolla con la denominada gestión descentralizada.
3.1 Evidencias del proceso de descentralización en su dimensión administrativa

Como se mencionó anteriormente, la descentralización se presenta en tres dimensiones: política, administrativa y
económica. Esas dimensiones deben generar no sólo un marco de autonomías sino también de relaciones para un
mejor desenvolvimiento del proceso. La dimensión política permite que podamos elegir a autoridades regionales y
locales, las que reciben el poder de los ciudadanos (relación entre gobernantes y gobernados) para poder encaminar el
desarrollo territorial sobre la base del adecuado ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley; es allí cuando esta
dimensión se relaciona con la parte administrativa, que es la que define en qué competencias, para qué materias y
sobre qué funciones pueden ejercer esas atribuciones. Pero no queda en eso, porque definidas las responsabilidades
se hace necesario establecer las necesidades de gasto para analizar la estrategia para ampliar los ingresos para
proporcionar los recursos a los diferentes niveles de gobierno. Ello a través de un sistema de transferencia en el que
prime la predictibilidad, disminuya la exclusión, priorice la equidad y se genere compensaciones interterritoriales que
permita entregar los bienes y servicios públicos con eficacia, eficiencia y calidad con base a un gradual aumento del
acceso y cobertura de los mismos, es decir, que podamos alinear la dimensión administrativa a la económica en la que
aparece la descentralización fiscal como componente de cuatro pilares: gasto, ingreso, sistema de transferencia y
endeudamiento público.
La descentralización administrativa en el Perú descansa en una condición de partida: ser un Estado unitario y
descentralizado, que ejerce su acción a través de tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, los cuales han
tenido y tienen un desarrollo a diversas velocidades y con temporalidades poco coordinadas (principalmente respecto a
la emisión del marco legal y lo que ha significado la asunción de competencias compartidas).
Así tenemos que el gobierno local (provincial y distrital), antes de iniciado el proceso, ejercía sus competencias con la
autonomía administrativa que le daba su ley orgánica de los ochenta, mientras que el Gobierno Regional era recreado
con el relanzamiento de la descentralización a partir de lo que dispone su LOGR (2003), faltando complementar el
ordenamiento normativo para que el Poder Ejecutivo enfrente el reto de la descentralización. Es así, que recién en el
año 2007 se promulga la LOPE la cual permite encaminar al Gobierno Nacional en la tarea de organizarse, hacer su
estructura y definir su funcionamiento en el marco de un Estado unitario y descentralizado (están en proceso de
culminación de las leyes de organización y funciones de ministerios con competencias compartidas, así como las
matrices de distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno).
Cuando hablamos de las diversas velocidades y horizontes de la dimensión administrativa, nos referimos al significado
de la autonomía para el nuevo nivel de gobierno que comenzó a funcionar en el año 2003 (Gobierno Regional). Pues su
propia LOGR establecía las funciones específicas a desarrollar, las cuales podían ser asumidas a partir de un proceso
de acreditación según mandato de su propia ley orgánica.
Esto permitía que el proceso sea vertical, lo cual se acentuó cuando en el año 2004 se promulgó la Ley del Sistema de
Acreditación de gobiernos regionales y locales con su reglamento, que establecía parámetros rígidos y con
procedimientos donde los que transferían competencias (Gobierno Nacional) con los que recepcionaban (gobiernos
regionales y locales) actúan por separado con poco espacio para una relación de gobiernos explícita; esto se apreciaba
porque, por un lado, se crearon comisiones de transferencia y, por otro, comisiones de recepción de transferencia que
no actuaban en espacios comunes, sino en compartimentos separados.
Al respecto se han marcado dos períodos de la aplicación de ley del sistema de acreditación: uno entre los años 2004 al
2006 en el que se optó por un proceso de acreditación sobre la base de entidades certificadoras (mediante tercerización
contratada con recursos públicos) y otra entre 2007 al 2009 basada en un procedimiento simplificado que trató de
propiciar un papel más activo y horizontal del gobierno nacional y gobiernos regionales en cada una de las etapas del
proceso de transferencia (sobre certificación, con informes situacionales de ambos niveles de gobierno y con
suscripción de convenios marco intergubernamentales, y en relación a la efectivización con un trabajo para la
identificación y cuantificación de recursos con la suscripción de convenios de gestión para el acompañamiento sectorial
en el nuevo ejercicio de lo transferido que permita el seguimiento de la gestión compartida).
Lo más importante es que a la fecha, más del 95% de las competencias programadas transferirse han sido
recepcionadas por los Gobiernos Regionales, pero como todo proceso deja tareas para continuar abordando como los
recursos asociados a las nuevas responsabilidades, las adecuaciones administrativas de los niveles de gobierno,
afianzar todo lo que signifique ejercicio de las funciones con competencias compartidas, entre otros. Para dar respuesta
a ello se ha proporcionado orientaciones en el D.S. Nº 047-2009-PCM donde se impulsa iniciar el trabajo del desarrollo
de la gestión descentralizando, pasando de la transferencia de competencia y funciones al ejercicio de las
competencias compartidas y la utilización de la delegación de competencias en la lógica de fortalecer la gestión
intergubernamental en beneficio de los ciudadanos.
La descentralización, en su dimensión administrativa, ha pasado por tres hitos (ver gráfico 5); el primero referido a la
desconcentración en el cual había un solo centro de decisión (Gobierno Nacional, llamado Central) que tenía entes
desconcentrados que actuaban con base a una subordinación central que orientaba todos los asuntos de su
competencia institucional (a nivel administrativo, funcional y técnico), a esta etapa pertenece la figura del
funcionamiento de los Consejos Transitorios de Administración Regional (años noventa); el segundo relacionado a lo
que denominamos descentralización operativa en la que ya no sólo había un centro de decisión sino dos: uno en la parte
administrativa (GR) y otro con la responsabilidad funcional y técnica (GN), con esto se inició el funcionamiento de los
gobiernos regionales en enero de 2003 (pues las direcciones regionales estaban adscritas al pliego GR pero funcional y
técnicamente dependían del Ministerio correspondiente. Un ejemplo de ello es que los directores regionales se
designaban por concurso sobre la base de una comisión paritaria con representación del GN y del GR, y el tercero
referido a la descentralización administrativa propiamente dicha, que se expresa en el ejercicio de las competencias y
funciones transferidas, lo cual dota a los GR de la autonomía administrativa, funcional y técnica, sobre la base del
cumplimiento obligatorio de las políticas nacionales y sectoriales (de acuerdo al Art. 4º LOPE).
Es así que el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los GR ha hecho que estos entes pasen de una
descentralización operativa a una administrativa con plena autonomía (administrativa, funcional y técnica), con lo cual
podrán iniciar el ejercicio de dichas competencias para impulsar con rigor el desarrollo territorial de su jurisdicción,
pudiendo emitir ordenanzas regionales, decretos regionales, resoluciones ejecutivas regionales, directivas, entre otros,
a fin de comenzar el camino a un ejercicio pleno de las competencias transferidas.
Gráfico 5. Evolución de la dimensión administrativa del proceso de descentralización en el Perú (2002-

2009), desde el nivel regional
Las municipalidades cuentan con autonomía en desarrollo desde el decenio de los 80
DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN
DESCONCENTRACIÓN
Creac.
OPERATIVA
LOGR
ADMINISTRATIVA D
GRs +
ADMINISTRATIVA
+
(GRs
Proc. de
(GRs G
(ex CETARs) sin competencias con competencias
LOGR
transferidas)
Transf.
transferidas) D
Ejercicio pleno
El 95% de funciones de las
transferidas competencias transferidas
2002 2004-2008 2009-.....
(
DGD: Desarrollo de la Gestión Descentralizada
Eso quiere decir que se está potenciando la articulación de la dimensión política (poder para desarrollar atribuciones)
con la dimensión administrativa (asunción de competencias), con lo cual se afianza la descentralización administrativa
a partir de la gestión autónoma de las funciones transferidas (en el caso peruano con apego a la consideración de un
Estado unitario y descentralizado).
Gráfico 6. Relación para el desarrollo de la autonomía administrativa de los gobiernos subnacionales
(+) Autonomía en el
(+) Atribución
ejercicio de las funciones
Descentralización
Administrativa
Descentralización
Operativa
Desconcentración
Administrativa
(+)Competencias
El ejercicio pleno de las competencias y funciones transferidas implica una serie de retos y desafíos como recursos
asociados, adecuaciones administrativas para el desarrollo de nuevos roles, articulación para la implementación de las
políticas públicas (nacionales, regionales y locales), el mejoramiento del acceso y cobertura en la prestación de los
bienes y servicios, entre otros; para ello un punto importante es lo dispuesto en el D.S. 047-PCM-2009 en la incidencia
sobre el nuevo enfoque relacionado al desarrollo de la gestión descentralizada, que se analizará más adelante.
En virtud a las competencias transferidas a los gobiernos regionales y locales, debemos también mencionar que en
estos años se han transferido además fondos, programas, proyectos y activos, lo cual está debidamente sistematizado
en los informes anuales presentados al Congreso de la República por parte del ente encargado de dirigir y conducir la
descentralización (antes Consejo Nacional de Descentralización y hoy la PCM a través de la Secretaría de
Descentralización). Siendo la preocupación de este texto focalizarse en la asunción de competencias y funciones
desde una perspectiva general, ponemos énfasis en una lógica macro de la dimensión administrativa.
En ese sentido, para su buen desempeño, los gobiernos nacional y local cuentan con un “comodín”. En el caso del
Gobierno Nacional la LOPE indica que mientras las competencias y funciones no sean transferidas a los niveles
regionales y locales deben seguir siendo ejecutadas por el nivel de Gobierno Nacional y, además, que aquellas
competencias que no estén asignadas a un nivel de gobierno también deben ser ejercidas por el Gobierno Nacional
(Cuarta Disposición Complementaria y Art. 4º de la LOPE, respectivamente).
En el caso del Gobierno Local, el “comodín” se da cuando la LOM establece que “las municipalidades provinciales y
distritales, para cumplir su fin de atender las necesidades de los vecinos, podrán ejercer otras funciones y competencias
no establecidas específicamente en la presente ley o en leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto
dichas funciones y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o
nacional” (Art. 87º LOM).
Pero ello no ocurre con el Gobierno Regional, pues en su caso sólo puede asumir competencias y funciones que están
establecidas en su ley orgánica o en leyes definidas, quedando para un mayor desarrollo de competencias la figura de la
delegación de competencias del nacional al regional (por ley de bases de la descentralización) o del local al regional (por
la ley de procedimiento administrativo), pero en ambos casos está condicionado a la voluntad del que se desprendería
de la competencia y a un convenio que lo estipule firmado por las partes, lo cual genera un mayor costo de transacción.
Lo antes mencionado, genera condiciones de entrada para un ejercicio estatal descentralizado, con más de un centro
de decisión con poder para ejercer competencias en territorios que se contienen y que forman parte de un enfoque
unitario (es decir, el distrito dentro la provincia, la provincia dentro del departamento, el departamento dentro de la región
cuando se constituyan en el país), y se debe evitar las superposiciones y duplicidad de competencias para que no haya
conflicto de competencias y ineficiencia en el gasto público, respectivamente. Esto se puede atenuar si se ordena la
gestión del Estado con una adecuada legalidad y legitimidad, para un buen gobierno. La hipótesis que se plantea es que
ello se puede lograr a partir de un debate sobre el desarrollo de la gestión descentralizada.
3.2 La interrelación de la dimensión administrativa con lo político y económico

Existe una relación directa entre las tres dimensiones del proceso de descentralización peruano, en lo referente a la
dimensión administrativa, política y económica. En este acápite se presenta una explicación sobre las implicancias de la
interrelación desde la dimensión administrativa respecto a las otras dos, considerando que el objetivo que tiene el
proceso de descentralización peruano, a nivel administrativo, radica en lograr la modernización y eficiencia de los
procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos, la simplificación
de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales, y la asignación de competencias que evite la
innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios (Art.
6º LBD).
El punto de conexión de estas tres dimensiones está en la generación de las autonomías de gobierno que brinda la
descentralización en el caso peruano. En la LBD se establece que “La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva
del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta
en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de
sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de
desarrollo constitucional respectivas” (Art. 8º LBD). Es así que la autonomía se presenta en tres dimensiones: política,
administrativa y económica (Art. 9º LBD). Considerando esto, se propone lo siguiente:
Respecto a lo político. El desarrollo de la dimensión administrativa (a nivel operativo, funcional y técnico en la
asignación de competencias) implica en que el gobierno nacional comparta con los gobiernos regionales y locales la
facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, lo cual se
expresará a nivel de funcionamiento en la libertad para aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus
órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo al marco normativo vigente, a la
transferencia de las funciones específicas y a la necesidades que les planteen las poblaciones de sus respectivas
jurisdicciones. Se tendrá en cuenta evitar los conflictos de competencias a partir del respeto a las autonomías de las
que gocen cada nivel de gobierno.
Un elemento vital para un adecuado desenvolvimiento de lo administrativo en la dimensión política, será trabajar de
manera concertada y consensuada, mediante mecanismos legítimos en el desarrollo de una interdependencia
estratégica, programática y operativa por intermedio de la rectoría institucional y sobre todo por el desarrollo de las
políticas nacionales y sectoriales considerando un trabajo intergubernamental en su identificación, diseño,
implementación y respectiva evaluación territorial. Ello contribuirá a que los órganos de gobierno asuman, a través
de sus autoridades y quienes decidan, un compromiso con la gobernabilidad en sus jurisdicciones y de esa manera
sean beneficiados sus conciudadanos.
Respecto a lo económico. La vinculación es en lo fiscal, entendiéndose ello como la facultad de crear, recaudar y
administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión
Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir
los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.
Un primer elemento de interrelación de lo administrativo y fiscal, es lo ya dispuesto respecto a dos principios
específicos de la descentralización fiscal (según el Art. 5º LBD). Es lo referente, por un lado, al principio referido a que
las competencias estén claramente definidas, para tener una distribución clara y precisa de funciones entre los
niveles de gobierno nacional, regional y local. La finalidad es determinar la responsabilidad administrativa y funcional
en la provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los
gobernantes (por ello planteamos que debemos orientarnos en el ejercicio de las competencias, siendo para ello
necesario determinar el desarrollo de la gestión descentralizada).
Por otro lado, está lo relacionado al principio de neutralidad en la transferencia de los recursos, el cual establece un
programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos
subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de
transferencia de responsabilidades de gasto. Para clarificar esto se debe trabajar en el costeo del ejercicio de las
competencias de cada nivel de gobierno, siendo necesario plantear a partir de las funciones y servicios identificados
asociados a éstos, los modelos de gestión descentralizada que permitan establecer protocolos de entendimiento
sobre los roles en cada proceso de proveer dichos servicios. Esto permitirá establecer con claridad la necesidad de
recursos para cada nivel de gobierno, en función de la demanda que tenga dicho servicio en la población y la forma
de intervención que propicie la complementariedad sobre la base de la corresponsabilidad como representación del
Estado en las competencias exclusivas y delegadas.
Además, en el Decreto Legislativo Nº 955 -Descentralización Fiscal- se agrega el principio relacionado a la No
duplicidad de funciones, por la cual la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, deberá ser
equilibrada y adecuada para la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad de
funciones.
La vinculación de pensar juntos lo administrativo y económico (fiscal), nos debe permitir mejorar la asignación del
presupuesto público, buscando la eficacia, eficiencia, calidad y equidad en la provisión de los bienes y servicios que
como Estado (representado por el nivel nacional, regional y local) se le debe brindar a la sociedad en su conjunto.
Hacer esto, es forjar y consolidar una gestión descentralizada que dote de credibilidad al proceso de reforma del
Estado por el que hemos apostado como peruanos al impulsar la descentralización en el país.
La experiencia de la transferencia de competencias al nivel regional en relación con los recursos asociados a su ejercicio
A continuación describiremos algunas ideas sobre las incidencias al abordar las competencias transferidas a un nivel de gobierno (con
base a las evidencias respecto al Gobierno Regional), desde la perspectiva de los recursos asociados que estaban asociados a éstas. En
esa línea presentamos los siguientes puntos para el análisis:
El proceso de transferencias de las 185 funciones sectoriales (dispuestas en la LOGR) a los gobiernos regionales (GRs), nos permite
proponer cuatro tipos de funciones respecto a los recursos asociados a éstas:
Tipo 1: Funciones desconcentradas. Son aquellas que ya venían siendo desarrollas por los GRs, para lo cual ejecutaban recursos
inerciales que disponían en sus presupuestos institucionales (desde el inicio de funcionamiento de los GRs en el 2003, pues
absorbieron a los Consejos Transitorios de Administración Regional con sus recursos asignados) Ejemplo: Planificar y ejecutar
políticas regionales sectoriales, realizadas por Gerencias de Línea y las respectivas Direcciones Regionales Sectoriales.
Tipo 2: Funciones que generan ingresos. Son aquellas que por su especialidad y competencia, pueden generar ingresos a los
gobiernos regionales. Ejemplo: referidas a sanciones, licencias, trámites administrativos entre otras (inspecciones realizadas por las
Direcciones Regionales de Trabajo).
Tipo 3: Funciones desarrolladas por el gobiernon nacional. Son aquellas que vienen o venían siendo ejecutadas por los sectores
del Gobierno Nacional (GN), conteniendo recursos asociados fácilmente identificados en los pliegos presupuestales del GN (son
recursos que deben ser programados transferir para evitar duplicidades de funciones con la consiguiente ineficiencia del gasto
público, en el marco del criterio de provisión)
Tipo4: Funciones no desarrolladas por el gobierno nacional. Son todas aquellas que si bien están en la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales; los sectores del GN no las venían desarrollando, por lo tanto no tienen preliminarmente recursos asociados a
las respectiva transferencia (esto exigirá de una programación de su ejecución con gradualidad con base a prioridades regionales, el
interés general del Estado y la adecuada coordinación intergubernamental para una actuación con responsabilidad y
complementariedad de los diversos niveles de gobierno).
Las competencias y funciones están siendo y han sido transferidas a partir de certificar requisitos específicos sectoriales mínimos;
por lo que en el transcurso del ejercicio de éstas por los GRs irán pasando de un desarrollo mínimo a uno máximo u óptimo; con lo cual
teniendo en cuenta los tipos de funciones antes descritos, se tendría como agenda lo siguiente:
1. Se necesitarán de dotar de recursos adicionales para ejecutar las acciones vinculadas a las funciones transferidas
(especialmente aquellas que no tienen recursos asociados- tipo 4), pero en el marco de una gestión descentralizada con bienes y
servicios identificados que nos permitan reportar claramente los resultados de dicha gestión.
2. Para ello los GR podrían solicitar o programar mayores recursos en sus formulaciones presupuestales anuales (para gasto de
inversión y gasto corriente, lo último para administrar las funciones transferidas en lo que sea necesario). Esto ya tiene marco
3. El MEF podrá atender a dicha demanda (parte de ello se hizo en la Ley de Presupuesto Público 2010), pero pidiendo que los
recursos estén relacionadas al cumplimiento de indicadores (especialmente en lo referido a gasto corriente), en el marco de una
gestión por resultados (presupuesto por resultados). Así de acuerdo al nivel de cumplimiento de dichos indicadores, se tendrá una
referencia para proporcionar plurianualmente la atención requerida con mayores recursos; pues será un incentivo al buen
ejercicio de sus responsabilidades.
4. Esto deberá hacerse mediante un procedimiento que proporcione predectibilidad a la identificación de recursos asociados a las
competencias y funciones (tanto a los que ya existen como a los requeridos para una adecuada programación en el corto plazo,
mediano y largo plazos). Para facilitar ello se propone el desarrollo de la gestión descentralizada y utilizar como espacio de
concertación a las comisiones intergubernamentales formadas por los ministerios y GR con asistencia técnica de la PCM y el MEF
(inclusive pueden participar los gobiernos locales a través de las instancias de representación: AMPE, REMURPE, entre otras).
5. La gran beneficiada será la población al tener su servicio cada vez más eficiente, cumpliendo su papel el proceso de
descentralización y asimismo el instrumento de gestión que viene a ser el presupuesto por resultados.
Finalmente, es necesario resaltar que lo antes mencionado debe ser relevante para la continuidad del proceso de transferencias de
competencias y funciones, no sólo para lo que se programe el nivel regional sino para lo que se disponga para el nivel local. Para este
último nivel de gobierno será necesario que exista una adecuada articulación con los niveles nacional y regional en el procedimiento
de transferencia de competencias y los respectivos recursos asociados (sobre la base de los criterios para la transferencia de
funciones establecidos en el Art. 14º de la Ley de Bases de la Descentralización: subsidiariedad, selectividad y proporcionalidad,
provisión, y concurrencia).
Capítulo IV
Nuevo enfoque: desarrollo de la gestión descentralizada
Siendo el gobierno regional un nuevo nivel de gobierno (que se creó con este proceso de descentralización), teniendo
desde el año 2009 una amplia autonomía administrativa (producto de la transferencia de competencias y funciones), la
gestión de dicha autonomía, para el caso de competencias compartidas, va a generar varios inconvenientes, si no se
adoptan algunas consideraciones en relación a lo orgánico y estructural con el establecimiento de las matrices de
competencias y funciones (que delimite las que corresponden a cada nivel de gobierno) y para su funcionamiento con el
establecimiento de protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada (que establezca los roles para cada
proceso o fase de gestión de entrega de los bienes y servicios públicos que brinda el Estado en el marco de la gestión
compartida intergubernamental). Ambos aspectos están vinculados íntimamente, pues los protocolos para una
adecuada gestión descentralizada deben responder al marco de funciones que se establezcan en las matrices que las
delimiten por nivel de gobierno.
Esto no debe ser estático, la descentralización debe convertirse en una política permanente y dinámica y por ser una
reforma que busca entregar un mejor servicio al ciudadano, no sólo debe trabajar en la adecuación administrativa de
cada entidad sino relevar la gestión de su funcionamiento a partir de un adecuado alineamiento de lo que le toca hacer a
cada nivel de gobierno respecto de los servicios públicos19 con mayor eficacia, eficiencia y calidad; y de esta manera se
contribuye a que la ciudadanía goce de los beneficios que la descentralización genera.
4.1 Los componentes de la gestión descentralizada

Es pertinente que teniendo servicios públicos que se entregan al ciudadano con participación de dos o más niveles de
gobierno, se establezcan protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada. Para ello ya existe componentes
en el D.S. Nº 047- 2009-PCM, en torno a las cuales se propone lo siguiente:
Inicio del ejercicio de la competencia o función transferidas a los gobiernos regionales y locales. En este
componente se establece los parámetros para un mejor inicio de la gestión compartida, para lo cual será
importante tener en cuenta los antecedentes para cada caso, el proceso de transferencia de dichas competencias
al nivel regional, como se venían haciendo centralmente y que implicara hacerlo en forma descentralizada.
19) “Servicio de interés público”, toda actividad orientada a satisfacer una necesidad colectiva, para cuya satisfacción resulta indispensable que el Estado, a través de la
regulación, garantice que el servicio sea prestado en condiciones de regularidad, continuidad, uniformidad, adaptación tecnológica y a precios razonables; lo anterior a
fin de garantizar el permanente suministro del servicio y la igualdad de oportunidades al acceso; condiciones determinantes del desarrollo económico y social. Los
beneficios de este tipo de servicios se inscriben en el orden del bien común y favorecen el desarrollo regional con perspectivas de largo plazo. Asimismo, muestran un
impacto positivo tanto en la inversión y crecimiento económico como en la seguridad y derechos de los consumidores. (Referencia: Anteproyecto de Ley Marco de los
Servicios Públicos; Aprobado por la Comisión de Defensa del Usuario y del Consumidor del Parlatino durante la 5ta Sesión Ordinaria en la Ciudad de Panamá,
República de Panamá, el 4 de mayo de 2006 / La clasificación que se presenta es la utilizada en al ámbito de la Unión Europea, específicamente en el Libro Verde sobre
los Servicios de Interés General /http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-el-parlamento-latinoamericano/proyectos
/334.html).
Además, se establecerá una clara interdependencia entre el nacional, regional y local, lo que permite actuar con
corresponsabilidad y buscar complementariedad en beneficio del ciudadano.
Ello tendrá como reto de corto plazo, trabajar en identificar la(s) forma(s) como se hace o debe hacerse la gestión
descentralizada, a partir de identificar los proceso o fases de gestión del ciclo de producción de los bienes y
servicios públicos, contemplando para cada caso los roles de cada nivel de gobierno. Se tratará de que esto
responda a una política nacional que al ser de cumplimiento obligatorio del nivel regional y local responda a la
realidad y diversidad que exige los territorios de dichos niveles de gobierno. Es decir, se aprovechará la sinergia
que exige el ejercicio compartido para concertar entre los tres niveles de gobierno el desarrollo de la gestión
descentralizada.
Para esto, además de trabajar en las matrices de distribución de competencias y funciones y en los protocolos de
entendimiento de la gestión descentralizada de las competencias compartidas, es necesario entender lo que
implica el desarrollo de las políticas públicas en el Perú con el enfoque de un Estado unitario y descentralizado con
tres niveles de gobierno. Una aproximación gráfica la encontramos en el gráfico 7), en el que proponemos un
primer nivel es lo relacionado al enfoque territorial (políticas territoriales: nacionales, regionales y locales) el cual
debe permitir orientar lo dispuesto en el segundo nivel que denominamos institucional-sectorial (políticas
sectoriales y políticas institucionales).
En el nivel territorial, el sustento principal es la interdependencia que se puede generar entre los niveles de
gobierno para el inicio de la gestión descentralizada a partir de consolidar la rectoría, las competencias
compartidas, la complementariedad y corresponsabilidad para su gestión, lo cual se debe reflejar en las políticas
nacionales, regionales y locales. Mientras que en el nivel institucional sectorial el reto será trabajar en la
integralidad del enfoque sectorial con base a lo que se necesita en el territorio, utilizando la coordinación horizontal
como vínculo de convergencia con el enfoque territorial; esto se expresará en el alineamiento de los proyectos con
los programas y éstos con los planes que coadyuven al cumplimiento de las políticas institucionales y sectoriales.
El desafío mayor está en que el ejercicio de las competencias compartidas se haga sobre la base de una
articulación de las políticas públicas que la sustentan, a fin de que exista una clara correspondencia (por ejemplo,
en que los proyectos y programas locales se complementen con los del nivel regional y éstos a su vez con los del
nivel nacional) y que ello genere un desarrollo y agregación de resultados que asegure los logros de las políticas
locales y éstas a su vez las regionales y por ende las nacionales (asegurando el desarrollo territorial, fin importante
en la descentralización) que refleje un mayor y mejor servicio al ciudadano.
Gráfico 7. Necesidad de articulación de las políticas públicas en el Perú
POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO PERUANO
NIVEL I Nivel II
Correspondencia
(Territorial) (Institucional - Sectorial )
INTERDEPENDENCIA: ARTICULACIÓN
INTEGRALIDAD:
rectoría,competencias
enfoque
compartidas, sectorial, coordinación
complementariedad y Desarrollo y agregación horizontal y convergencia
corresponsabilidad de resultados con enfoque territorial
• Políticas nacionales • Políticas

• Políticas regionales • Planes
• Políticas locales • Programas y proyectos
MEJORAS EN LA ATENCIÓN Y
SERVICIO AL CIUDADANO
Fuente: Elaboración propia
Seguimiento, fortalecimiento y mejoramiento continuo del ejercicio de la competencia o función transferidas a

los gobiernos regionales y locales. Para el desarrollo de este componente se tendrá en cuenta, que al ser la política
pública descentralizada un proceso de desarrollo permanente, conforme se vaya trabajando en analizar el mejor
desenvolvimiento del ejercicio transferido, se tendrá que trabajar en tándem en hacer el seguimiento de lo que se está
haciendo.
Es decir, se trabajará en este componente sin perjuicio de hacer lo anterior; lo ideal será siempre tener claro el anterior
componente para luego realizar este segundo componente, pero eso es la teoría. En la práctica, hay servicios que no
pueden dejar de funcionar para establecer los esquemas de gestión descentralizada, sino que conforme se ejerzan
competencias deberemos ir fortaleciendo y mejorando el ejercicio; pero es justo dejar como recomendación que antes
de realizar una transferencia de competencias, se debe establecer los protocolos de entendimiento de la gestión
descentralizada a fin de que cada nivel de gobierno sepa con claridad el rol que va a desempeñar para un adecuado
ejercicio de sus responsabilidades (un caso es lo realizado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social -MIMDES-
para el caso del Programa Integral de Nutrición y los Programas de Protección Social, programados a transferirse a los
gobiernos locales provinciales).
Por otro lado, para este componente se debe tener en cuenta los convenios de gestión suscritos entre los que entregan y
recepcionan competencias, que han sido establecidos en el proceso de transferencia de competencias con la finalidad
de asegurar el acompañamiento sectorial (de los ministerios a los gobiernos regionales y locales) en el ejercicio de las
competencias transferidas. Asimismo, obtener información sobre la base de indicadores de gestión asociados a las
funciones transferidas para que se analice cómo se desarrolla el ejercicio de lo transferido. A partir de esto se propondrá
la realización de programas de incentivos y de mejoramiento de la gestión descentralizada (lo cual se puede regular
mediante directivas de la Secretaría de Descentralización); con ello se consolidaría la interdependencia que se genera
al formar parte de un Estado unitario y descentralizado en el que la política nacional y sectorial -sobre todo de
competencias compartidas- deba responder a la necesidad regional y local y cuyo cumplimiento es obligatorio por las
entidades de los tres niveles de gobierno.
En ese sentido, esta etapa se desenvolverá a plenitud, cuando por lo menos para los bienes y servicios que el Estado
entrega a los ciudadanos de manera descentralizada (referidas a competencias compartidas) se estén operando en
función a los respectivos protocolos de entendimiento de su gestión y se haya definido concertadamente entre los tres
niveles de gobierno. De esa forma se hará un fortalecimiento y mejoramiento continuo a los gestores de cada nivel de
gobierno con relación a las necesidades de los procesos o fases de gestión identificados, puntualizando lo necesario
para consolidar los roles de cada nivel de gobierno en una lógica que permita hacer un seguimiento dirigido a lograr una
mayor eficacia, eficiencia y calidad del servicio que brinda el Estado al ciudadano.
Se señala que si bien el desarrollo de capacidades es una tarea constante, con la información que se genere a partir de
los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada; también se podrá establecer los perfiles de competencia
técnica para un buen estándar del ejercicio e identificar las brechas de capacidades existentes en el capital humano de
las entidades públicas que participan del ejercicio de competencias compartidas y en función a ello fortalecerlos y
mejorarlos para que cumplan eficientemente con los fines dispuestos por el Estado en atención a las necesidades y
expectativas del ciudadano. Y esto no sólo permitirá un mejor abordaje sectorial sino de instancias rectoras como la
Secretaría de Descentralización, la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), el Ministerio de Economía y
Finanzas, entre otros, que permite focalizar adecuadamente el nivel y desarrollo de sus intervenciones en este campo
de manera complementaria a lo que hacen los gobiernos regionales y locales.
Monitoreo y evaluación concertados de la gestión descentralizada para el ejercicio pleno de la competencia o

función transferidas a los gobiernos regionales y locales. Este componente deberá hacerse reconociendo el gran
vacío que existe en el sector público peruano respecto a la evaluación de políticas públicas en las que se encuentran
contenidas las relacionadas a las competencias compartidas. Es aquí donde se ha hecho poco en el proceso de
descentralización.
Tomenos este tema como una oportunidad que nos permite pensar mejor en aspectos como: el diseño conceptual y
metodológico, la estrategia de implementación, la forma de generar una cultura de la evaluación en los entes públicos,
operar de manera concertada entre los responsables en cada nivel de gobierno, reducir los costos de transacción de la
recolección de datos, establecer los parámetros de medición, entre otros. Todo esto desde la necesidad de obtener
información para el análisis de la ejecución territorial de las políticas locales, regionales y nacionales que se
correspondan con la entrega de bienes y servicios que se gestionan de manera descentralizada y que están
directamente vinculados a las necesidades y expectativas del ciudadano.
Con base a la experiencia sectorial con enfoque territorial, será necesario crear una sinergia a fin de no duplicar
esfuerzos (por ejemplo en establecer diferentes formatos que piden la misma información, sólo por estar hechos por
diversos sectores del Gobierno Nacional) y generar una instancia que permita proporcionar datos para mejorar la toma
de decisiones en un marco descentralizador que ayude a evitar los desbalances horizontales y verticales que a veces
trae la gestión.
El monitoreo y la evaluación es importante para generar la interdependencia en la gestión descentralizada; porque
permitirá saber cómo va el cumplimiento de la política nacional a nivel regional y local, pero también se obtendrá
información para mejorar el diseño de estas. Debiéndose contar para su formulación con mecanismos de coordinación
tanto nacional como regional y local, de acuerdo a lo que establece la LOPE.
Es decir, la hipótesis en cuestión es que los mecanismos de coordinación se desarrollarán mejor si tenemos un
monitoreo y evaluación que genere información sobre el ejercicio de las competencias compartidas, pues en un Estado
descentralizado, la mayor cantidad de competencias que se ejercen son de carácter compartido y, por ende, son las que
están relacionadas a la gestión descentralizada.
En esa lógica, lo planteado permitirá ver, en la práctica, lo que en los dos anteriores componentes se ha diseñado y
mejorado (es decir, los protocolos de entendimiento de gestión descentralizada y sus modelos operativos
implementados), para, de esta manera, mejorar al Estado en el desarrollo de sus niveles de competencias que deben
asumir cada nivel de gobierno y plantear la mejores prácticas gubernamentales a partir de un reconocimiento de la
experiencia y las evidencias positivas que vaya dejando la descentralización, permitiendo que se actualice la entrega de
los bienes y servicios en la perspectiva de responder a lo que el ciudadano demande.
4.2 Lineamientos para el desarrollo de la gestión descentralizada

Los fundamentos para tocar esta parte del tema están descritos en dos documentos que fueron emitidos en el año 2009,
uno es el Informe Anual 2008 sobre el Proceso de Descentralización, presentado al Congreso de la República, en junio
del año 2009, y el Plan Anual de Transferencia del 2009 (aprobado por D.S. Nº 047-2009-PCM, publicado en julio del
año 2009).
En relación a esto, se pueden deducir las siguientes consideraciones generales para el desarrollo de la gestión
descentralizada:
Para enfocar este punto los actores entenderán que con los avances de la descentralización, en su dimensión
administrativa, hoy los gobiernos regionales y locales son responsables de sus competencias y funciones
sectoriales transferidas; esto obliga a la necesidad de que el Gobierno Nacional establezca e implemente las
políticas nacionales y sectoriales, poniendo énfasis en lo territorial, es decir, atendiendo las realidades y diversidad
de los niveles regional y local (en este último debemos considerar el alto nivel de heterogeneidad). Todo esto, debe
reflejarse en los protocolos de entendimiento que se proponen para establecer documentadamente lo que implica el
desarrollo de la gestión (sobre todo de las competencias compartidas).
Debemos pasar de un ejercicio centralista (un solo centro de decisión) a uno descentralista (dos o tres centros de
decisión gubernamentales, con autonomía política y administrativa), implicando que el ejercicio de las competencias
y funciones transferidas, sea una oportunidad para establecer la adecuada reforma en los roles de los tres niveles de
gobierno, en sus relaciones, y arreglos institucionales (esto debería estar descrito en los denominados protocolos de
entendimiento de la gestión descentralizada de los bienes y servicios ligados a competencias compartidas). Ello
significa empezar por las adecuaciones administrativas que cada caso requiera para establecer una capacidad de
funcionamiento que permita entregar de manera eficaz y eficiente los servicios asociados a dichas competencias
compartidas y se logrará con el establecimiento de los íimites o fronteras de acción de las fases sucesivas con que
se desenvuelven las competencias compartidas por los diversos niveles de gobierno. De esta manera se reducirá
el conflicto de competencias y la duplicidad de funciones.
Significará que debemos pasar de un enfoque sectorial a uno territorial de servicio orientado al ciudadano. Lo que
siempre ha sido parte del discurso, ahora debe ser parte del desarrollo práctico. Es decir, primero pensamos en el
territorio que tenemos y cómo impulsamos su desarrollo (política nacional, regional y local) y luego analizamos
cómo generamos la sinergia sectorial para un desenvolvimiento con articulación horizontal o vertical (políticas
sectoriales adecuadas a la realidad y diversidad territorial). Esto generará las interdependencias
intergubernamentales que permitan que las metas locales contribuyan al mejoramiento de las regionales y éstas a
su vez a las nacionales; generando información territorial para la toma de decisiones sobre el mejoramiento de las
políticas nacionales, que se traduzcan en políticas regionales adecuadas a su realidad y que éstas sirvan de
parámetro para políticas locales que sirvan a los intereses de la diversidad y heterogeneidad existente en este nivel
de gobierno (entre lo urbano y rural, entre lo distrital y provincial, entre los de alta y baja densidades y dispersión de
la población, entre otros factores a considerar). Esta amplia diversidad si bien es una virtud como país, representa
un desafío para el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas en el Perú.
La construcción del desarrollo de la gestión descentralizada debe ser como la construcción de una política nacional,
es decir, con mecanismos de coordinación con los tres niveles de gobierno, que permita aprovechar la experiencia
de cada ente del Estado en el conocimiento de su espacio jurisdiccional para identificar los procesos de gestión
compartida y la delimitación de roles por niveles de gobierno, y con este esquema, asociado a los servicios
predeterminados, podamos establecer los respectivos recursos asociados a la producción de éstos (costo de
producto) buscando mejorar la forma de entrega cuando se gestionaban centralizadamente a partir de repensarlo
para una entrega descentralizada. Con esto debemos lograr que la descentralización se convierta en una realidad
para el ciudadano.
Para que este enfoque avance, es necesario que el gobierno nacional, a través de sus ministerios, establezca y
dimensione su rol rector20, a partir de sus responsabilidades sobre las políticas nacionales y sectoriales,
considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales. Esto está
ligado a la gestión descentralizada, porque la rectoría le exigirá al Gobierno Nacional estar siempre un paso
adelante en la orientación, normatividad, regulación, supervisión, fiscalización, entre otros aspectos que coadyuven
a mejorar la ejecución territorial de lo que tiene que hacer el Estado (principalmente del nivel regional y local). Esto
no significa la desaparición de entidades públicas (del gobierno nacional) si no más bien cambio en sus roles, por
ejemplo que el gobierno nacional financie y ejecute obras de manera complementaria a lo que hacen los niveles
regional y local, en el marco de su corresponsabilidad funcional y evitando la duplicidad y superposición.
20) Una línea de trabajo importante al respecto, a manera de ejemplo a replicar fue la constitución de la Comisión Técnica de Rectoría Sectorial del
MINSA encargada de planificar y conducir los procesos de fortalecimiento de la capacidad rectora del ministerio (Resolución Ministerial N° 757-
2008/MINSA).
El rol rector del Gobierno Nacional deberá llevar, en el mediano plazo, a la reforma de la prestación o ejecución de la
producción de bienes y servicios públicos, pues los modelos de gestión descentralizada que se implementen serán
innovadores y mejorarán y fortalecerán continuamente la gestión propuesta.
La gestión descentralizada debe contribuir al cumplimiento de los principios rectores de las políticas y la gestión
regional o local, como son: participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia,
eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concurrencia, concordancia de
políticas regionales y locales, competitividad e integración territorial. Para esto es necesario trabajar arduamente en
la articulación horizontal y vertical, entre los tres niveles de gobierno.
Resulta pertinente tener en cuenta lo que ha definido el marco legal respecto a la gestión descentralizada, cuando
establece como herramientas o mecanismos para su desenvolvimiento las comisiones intergubernamentales, los
convenios de gestión y los convenios de delegación, y deja la flexibilidad para que se puedan ir generando otros
mecanismos más con base a la concertación de las partes involucradas (gobierno nacional, regional y local).
Aspectos básicos para el diseño de la estrategia del desarrollo de la gestión Descentralizada

Se basa en el enfoque del ciclo de la producción de bienes y servicios públicos gestionados a partir de
competencias compartidas por dos o más niveles de gobierno (que converge con lo dispuesto para una
gestión por resultados).
Roles intergubernamentales. Preponderantemente al gobierno nacional el rol orientador, a los gobiernos
regionales el rol articulador, y a los gobiernos locales, el rol proveedor (en el marco del cumplimiento de la
LOPE y las matrices de delimitación de competencias sectoriales por nivel de gobierno); sin perjuicio que
estos roles puedan ampliarse aplicando como criterios las externalidades, nacional, regional y local, que
trasciende el ámbito específico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o función; y la
necesidad de propiciar y aprovechar una economía de escala.
La identificación de las fases de gestión de los servicios públicos requiere de consenso, de unos para
desprenderse (Gobierno Nacional y Regional) y otros para recibir (GR y GL), según corresponda para un
mejor servicio al ciudadano (es decir, que permita ganar eficacia, eficiencia y calidad).
Los ministerios deben diseñar concertadamente con los niveles de gobiernos subnacionales, los modelos de
gestión descentralizada que se convertirán en protocolos de entendimiento para un ejercicio compartido de
las funciones inmersas en el proceso de descentralización, que permita evitar el riesgo de superposición y
duplicidad de competencias, beneficiando al ciudadano mediante una gestión predecible desde el Estado.
Con base en el diseño o modelo de gestión descentralizada, se establece la estrategia para su
implementación, que incluirá arreglos institucionales y las adecuaciones administrativas necesarias para un
eficaz desenvolvimiento.
4.3 El desarrollo de la gestión descentralizada para la planificación territorial

Si bien la gestión descentralizada debe responder a un desarrollo operativo de los servicios en lo administrativo e
identificación de costos para analizar necesidades de gasto (que permitirá asociar la parte administrativa a la dimensión
fiscal del proceso), se hace necesario que los esfuerzos que se encaminen en esa perspectiva estén alineados a lo que
se vaya estableciendo como lineamientos para el desarrollo local, regional y nacional. El documento de trabajo sobre
lineamientos para el desarrollo nacional, preparado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN-
establece como parte de la visión compartida tener un Estado moderno, descentralizado, eficiente, transparente,
participativo y ético al servicio de los ciudadanos (esto ha sido ratificado en el Plan Perú 2021, hoy denominado Plan
Bicentenario)21; lo cual implica que cada nivel de gobierno ejerza su gestión de manera articulada a los fines que como
país concertemos para el mediano y largo plazo.
Para asegurar dicho cometido, el CEPLAN propone que dentro de la concepción estratégica como uno de sus ejes el
trabajar en un Estado descentralizado al servicio de los ciudadanos y del desarrollo, lo cual implica tener como uno de
sus componentes la Reforma de la administración del Estado para mejorar su capacidad de gestión en cada uno de sus
niveles. Esta concepción, entonces relaciona los esfuerzos que se hagan en el desarrollo de la gestión descentralizada
en la que participan, de manera compartida, los gobiernos nacional, regional y local.
Por otro lado, luego de que trabajemos con base a un desarrollo nacional planificado, las políticas nacionales y
sectoriales responderán a dicho Plan Nacional y por consiguiente se buscará la mejor consistencia con los Planes de
Desarrollo Concertado a nivel regional y local, con el objeto de que se asegure una interdependencia respecto a la
aplicación descentralizada de las políticas regionales y locales (gestión descentralizada compartida con el Gobierno
Nacional según corresponda). Para esto se considerarán los roles de cada nivel de gobierno, que permitan asegurar un
desarrollo permanente de la capacidad del Estado para atender, de manera continua, al logro de los objetivos
nacionales sobre la base de un enfoque plurianual (con metas sucesivas anuales) de carácter territorial, que permita ir
cerrando brechas en los bienes y servicios que demande la sociedad, lo que coadyuve a generar las condiciones más
apropiadas para impulsar al desarrollo local, regional y nacional.
Es decir, tendremos un Estado (gobierno nacional, regional y local) que responda a las características de desarrollo que
nos planteamos abordar como parte de los retos que asumamos en la prospectiva tecnológica sobre el desarrollo del
país. En esa lógica, el Consejo de Coordinación Intergubernamental al ser el ente que tiene por finalidad fortalecer el
proceso de descentralización y hacerle seguimiento en tanto Política de Estado, debe procurar que a través de la
presidencia del Consejo de Ministros (que lo preside) se logre la mayor articulación posible con el Plan Bicentenario que
impulsa el CEPLAN para asegurar dicho cometido.
La tarea del Gobierno Nacional será trabajar en un adecuado alineamiento estratégico desde sus planes nacionales en
los diferentes ejes temáticos de rectoría que debe responder a sus políticas nacionales y sectoriales con sus planes
institucionales (planes estratégicos sectoriales multianuales, planes estratégicos institucionales y los respectivos
planes operativos anuales), el desarrollo de la gestión descentralizada contribuirá a que el alineamiento estratégico
territorial sea con conexión en lo que se disponga en los niveles regional y local a partir de los planes de desarrollo
concertado y los correspondientes planes temáticos de su competencia en virtud del ejercicio de las funciones
generales y específicas descritas en las respectivas leyes orgánicas.
21) En el Plan Bicentenario – El Perú Hacia el 2021 (Aprobado por el Consejo Directivo de CEPLAN), el eje estratégico 3: Estado y Gobernabilidad cuyo Objetivo Nacional
es: “Estado democrático y descentralizado que funciona con eficiencia al servicio de la ciudadanía y del desarrollo, y garantiza la seguridad nacional”.
La gestión descentralizada responderá a través de la ejecución concertada de los procesos y roles que les competa a
cada nivel de gobierno para la entrega de bienes y servicios al ciudadano, en lo que se disponga como parte del
alineamiento estratégico del desarrollo nacional (CEPLAN y Ministerio del Gobierno Nacional), regional (Gobierno
Regional y sus gerencias regionales con sus direcciones regionales) y local (desde sus diversos órganos de gobierno
institucional). Es así que los logros (metas) que se hagan desde el nivel local, contribuirán a los logros programados en
el nivel regional y con ello al cumplimiento de las metas nacionales programáticas y estratégicas para consolidar el
desarrollo nacional.
Otro aporte a la gestión descentralizada es la retroalimentación que se podrá propiciar a partir de hacer un adecuado
seguimiento, monitoreo y evaluación al desarrollo de los diversos modelos de gestión que se apliquen en las diferentes
zonas del país (respondiendo sobre todo a la diversidad regional y local existentes). Esto redundará en el mejoramiento
y ajuste continuo que necesita la planificación territorial, haciendo que lo sectorial se ajuste a las necesidades que
demande el territorio y logrando que la descentralización coadyuve inercialmente a la legitimidad de las políticas
nacionales y sectoriales, que necesitan de un amplio consenso para su aplicación por las diversas entidades del Estado
en los tres niveles de gobierno.
Gráfico 8. Consideraciones de articulación territorial y sectorial para la gestión descentralizada en el Perú
TERRITORIAL SECTORIAL
Las Políticas Nacionales y
sectoriales son de ARTICULACIÓN
cumplimiento obligatorio DE POLÍTICAS
de las entidades del Estado
en sus tres niveles de Articulación
gobierno (Ref. Art. 4º de la POLÍTICA institucional entre las
Ley 29158-IOPF NACIONAL Alineamiento Estratégico políticas y planes
POLÍTICA (Objetivos Generales y Específicos) M nacionales, además
REGIONAL POLÍTICA O de su incorporación
POLITICAS N en los niveles
LOCAL I
(NACIONALES-REGIONALES-LOCALES) regionales y locales
RELACIÓN DelDel enfoque
Enfoque
T
Política O
BIUNÍVOCA Sectorial
territorial
Territorial haciahacía el
el Enfoque
R
enfoque sectorial E
Nacional Política Sectorial, en el
en eldemarco
marco una de
PLANES (NACIONALES-REGIONALES-LOCALES) O
Sectorial Política una gestión
Gestión
Y CORRESPONDENCIA
La Retroalimentación de su Regional Sectorial Descentralizada
descentralizada
aplicación, debe ser de Local E
PROGRAMAS (NACIONALES-REGIONALES-LOCALES) V
utilidad para las relaciones A
de gobierno y para L
formulación de las U Articulación
MONITOREO A
políticas nacionales y C institucional entre los
sectoriales (Ref.: Art. 49º Y EVALUACIÓN I programas y
PROYECTOS (NACIONALES-REGIONALES-LOCALES) Ó
LBD y Art. 4º LOPE) N
proyectos (nac.-reg.
-loc.); para evitar
Alineamiento de Logros duplicidades y actuar
(Metas e Indicadores) con corresponsabilidad
y complementariedad
Fuente. Elaboración propia
4.4 La gestión descentralizada en un contexto de presupuesto por resultados

El enfoque de gestión descentralizada se inicia con la identificación de los servicios públicos que se entregan a los
ciudadanos con participación de dos o más niveles de gobiernos, con base a las funciones compartidas de acuerdo a lo
establecido en las respectivas leyes orgánicas. Una vez identificado el servicio, se analiza el ciclo de producción del
mismo a fin de establecer los procesos o fases de gestión que implica hacerlo de manera descentralizada (reformando
en lo que sea necesario del ejercicio centralista a uno descentralizado) en el que será importante indicar los roles de
cada nivel de gobierno. Es decir, en vez de que exista un solo centro de decisión ahora habrá dos o más que actuarán
con complementariedad y corresponsabilidad generando interdependencias en el diseño, implementación y evaluación
de las políticas públicas relacionadas con dichos servicios.
Pero siendo una de las evidencias más importantes en la descentralización administrativa, lo referido a la necesidad de
recursos para el desarrollo de los servicios en el marco del ejercicio de competencias asumidas, el enfoque de gestión
descentralizada, antes señalado, puede significar la oportunidad para ordenar la gestión intergubernamental generando
información a partir del ejercicio de las competencias que permita establecer los parámetros que demanda una gestión
por resultados a través de una debida instrumentalización. Es decir, priorizando la identificación presupuestaria del
producto para asegurar que la asignación de recursos posibilite el desarrollo conveniente para la población,
contribuyendo a generar no sólo eficacia sino también eficiencia y calidad en la entrega de los bienes y servicios públicos
que demandan los ciudadanos, cubriendo, de manera gradual, las necesidades relacionadas a acceso y cobertura que
le son requeridos al Estado.
En esa visión, desde el año 2009 están alineados los intereses y perspectivas que coadyuvan al desarrollo de la gestión
descentralizada, por dos entes rectores importantes, como son el Ministerio de Economía y Finanzas -MEF- (en materia
presupuestal) en torno a la gestión por resultados22 con el presupuesto por resultados y la Presidencia del Consejo de
Ministros-PCM- (en materia de descentralización) con lo dispuesto para el ejercicio de las competencias transferidas.
En el caso del MEF desde su Dirección General de Presupuesto Público cuando se emitió la Directiva Nº 002-2009-
EF/76.01, la cual ha sido derogada y mejorada en su enfoque por la Directiva N° 003-2010-EF/76.01 “Directiva General
para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público”23 y en el caso de la Presidencia del Consejo de
Ministros a través de su Secretaría de Descentralización con la promulgación del Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM
que establece las consideraciones generales para el nuevo enfoque del proceso en lo relacionado a la gestión
descentralizada; a partir de lo cual ambas instancias abordan coincidentemente con un mismo enfoque la gestión
pública del Estado, es decir, mostrando un énfasis en mejorar los servicios que se le brinda al ciudadano.
Respecto a los procedimientos, en el caso del MEF por haber establecido parámetros para establecer un enfoque
presupuestal de producto (bienes y servicios públicos) por resultados con un mayor rigor de aplicación para el caso de
los programas presupuestarios estratégicos y los programas institucionales; y en el caso de la PCM cuando considera
22) De acuerdo a Art. 79 de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Público (modificado por la Ley de Presupuesto Público del 2010), se establece que: “79.1.
Presupuesto por Resultados (PpR) es una metodología que se aplica progresivamente al proceso presupuestario y que integra la programación, formulación,
aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, en una visión de logro de productos, resultados y uso eficaz, eficiente y transparente de los recursos
del Estado a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales de asignación del presupuesto público y mejorando los sistemas de gestión administrativa del
Estado”.
23) Un ejemplo del enfoque similar de gestión descentralizada y presupuesto por resultados; es lo dispuesto en el numeral 4.3 de la directiva señalada, que establece que:
“La meta presupuestaria representa la expresión concreta y cuantificable de los bienes y servicios a ser entregados por el pliego a la población objetivo, como
consecuencia del uso de sus recursos establecidos para el año fiscal”.
priorizar en la gestión descentralizada la identificación de bienes y servicios (como productos públicos) para establecer
los protocolos o modelos de gestión más adecuados para una gestión compartida intergubernamental evitando la
superposición y la duplicidad de competencias. Esta última que tiene que ver con la posible ineficiencia del gasto
público por parte de las entidades del Estado.
Un aspecto puntual que deberá considerarse en la gestión descentralizada, desde el punto de vista de meta
presupuestaria, es lo dispuesto en el numeral 6.3 de la Directiva N° 003-2010-EF/76.01 “Directiva General para la
Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público”, que indica lo siguiente:
“6.3 En el caso de los programas nacionales de carácter sectorial que impliquen la ejecución compartida de metas
presupuestarias (como es el caso del Ministerio de un Sector y la Dirección Regional Sectorial correspondiente), el
registro de la meta pertinente es efectuado por la entidad del Gobierno Nacional que corresponda. La Dirección
Regional Sectorial o el Gobierno Local respectivo que participe en programas nacionales, formulan las metas
presupuestarias correspondientes, previa coordinación con el Ministerio del Sector y la Dirección General del
Presupuesto Público”.
Lo antes mencionado se consolida adecuadamente con lo dispuesto en la Segunda Disposición Final de la Ley de
Presupuesto del sector público para el año fiscal 2010 - Ley Nº 29465 en la que se modifica los Arts. 79º y 82º de la Ley
del Sistema Nacional de Presupuesto, estableciendo lo siguiente:
“Artículo 79.- Del Presupuesto por Resultados (PpR).
………….
79.3 Los programas presupuestales estratégicos se diseñan para enfrentar un problema nacional, cuya
resolución está a cargo de una o más entidades del sector público, en los diferentes niveles de gobierno. Las
entidades del Gobierno Nacional que deseen formular y proponer programas estratégicos deberán seguir la
metodología y las pautas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, cuidando en todos los casos
que esta metodología establezca una adecuada coordinación intergubernamental e intersectorial, así como la
necesaria vinculación entre el diseño de los programas presupuestales estratégicos y el presupuesto público a
través de la Estructura Funcional Programática.
………”.
“Artículo 82.- Los responsables de la programación, formulación, ejecución y seguimiento de los programas
estratégicos en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR).
82.1 Los responsables de la coordinación de la programación y formulación de los programas estratégicos son
los ministerios y sectores que se establezcan en la Ley de Presupuesto de cada año.
Los ministerios y sectores, en coordinación con los pliegos involucrados en la ejecución de los programas
presupuestales estratégicos, especialmente los gobiernos regionales y locales, establecen los valores iniciales
o línea de base, las metas nacionales anuales y multianuales en los indicadores de resultados y productos, los
estándares mínimos nacionales obligatorios y la estructura de costos requeridos para la prestación de servicios
de los programas presupuestales estratégicos. Para ello, aprueban mediante resolución ministerial el diseño
de los programas a su cargo.
82.2 Los ministerios y sectores responsables de los programas presupuestales estratégicos, en coordinación
con los gobiernos regionales y locales, preparan reportes del avance en la implementación del programa a su
cargo, indicando las medidas adoptadas, las acciones desarrolladas para la mejora de la ejecución y los
ajustes incorporados en los diseños de los programas presupuestales estratégicos. Estos reportes de avance
serán remitidos trimestralmente al Ministerio de Economía y Finanzas y a la Comisión de Presupuesto y
Cuenta General de la República del Congreso de la República y serán publicados en sus respectivos portales
de transparencia.
La Contraloría General de la República verifica los trabajos y productos elaborados por los pliegos en el
cumplimiento de la normatividad del Presupuesto por Resultados (PpR).”
Por estas razones normativas y procedimentales en torno a la gestión descentralizada y la vinculación con el
presupuesto por resultados, resulta importante subrayar que se debe seguir articulando esfuerzos en diversos temas
que vinculen la mencionada gestión a lo presupuestal; en ese sentido, se propone continuar trabajando para que las
rectorías de MEF y PCM (vinculada a gestión descentralizada) se generen con sinergia y amplia coordinación, que los
procesos metodológicos converjan en una sola línea de acción para una aplicación homogénea por los funcionarios de
los tres niveles de gobierno (principalmente en el proceso de programación y formulación presupuestaria de los bienes
y servicios gestionados de manera descentralizada). Asimismo que con base a la gradualidad que demanda la
descentralización se haga la priorización concertada entre las entidades de los tres niveles de gobierno de los bienes y
servicios públicos definidos como productos a abordar en un enfoque de presupuesto por resultados (por ejemplo, en
programas estratégicos presupuestarios o programas institucionales con participación de los tres niveles de gobierno),
entre otros. También buscando a partir de ello mejorar la gestión gubernamental y generar las suficientes evidencias
que permitan consolidar la descentralización como pilar de la reforma del Estado a partir de la credibilidad que tenga la
población porque sienta que dicho proceso es un medio para mejorar la calidad de vida de las colectividades.
Capítulo V
Consideraciones y elementos para la construcción e implementación de

modelos de gestión descentralizada
Pasar de los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada de los bienes y servicios públicos24, que se
desarrollan en el marco de las competencias y funciones compartidas, al desarrollo de modelos que se adecue a la
realidad y diversidad regional y local según corresponda, es importante tener en cuenta algunas consideraciones
respecto al ejercicio de las competencias transferidas:
La transferencia de competencias al nivel regional o local debe significar mucho más que movilizar funciones de un
nivel a otro, sino que ahora deben generar servicios con base a una mayor articulación intergubernamental, que se
traduzcan en la alineación de la ejecución y respectiva retroalimentación de las políticas nacionales, regionales y
locales.
Debe ser una apuesta de flexibilización en los grados de libertad que proporciona la autonomía administrativa en un
país unitario, para que la asunción de las competencias compartidas signifique ir reformando la manera de entregar
servicios del Estado al ciudadano, es decir, con base a la subsidiariedad podamos pasar de un modelo de gestión
centralizada (de un solo centro de decisión, desconcentrado o no) a uno descentralizado (con varios centros de
decisión, en los que prime el enfoque territorial al sectorial). Así se afianzará su sostenibilidad en la
interdependencia generada para mejorar continuamente las roles y metas de los distintos centros de decisión
(gobierno nacional, regional y local).
Es pertinente analizar los servicios públicos pensando en mejorar su gestión con participación de los diferentes
niveles de gobierno, siendo importante lo dispuesto en el D.S. Nº 047-2009-PCM en el que se indica que debe
hacerse a partir de definir los respectivos ciclos de producción precisando los procesos o fases de gestión que se
desarrollan para una gestión descentralizada y precisando para cada uno los roles de cada nivel de gobierno. A ello
denominamos en el presente documento protocolos de entendimiento. El reto será luego ir a un proceso de
implantación territorial en el que es necesario cumplir con el principio que responda a la realidad y diversidad
regional y local, eso generará diversos modelos de gestión descentralizada, esperando que se produzcan
responsabilidades cada vez más compartidas, con decisiones de gobierno más cerca al ciudadano, beneficiario de
los bienes y servicios públicos.
24) Tradicionalmente, un bien público es aquel que pertenece o es proveído por el Estado a cualquier nivel: Gobierno central, municipal o local, por ejemplo, a través de
empresas estatales, municipales, etc. En general, todos aquellos organismos que forman parte del Sector público. (Referencia:
http://es.wikipedia.org/wiki/Bien_p%C3%BAblico)
Los bienes públicos son aquellos bienes que poseen las características de no exclusión y no rivalidad en el consumo. Un bien privado es excluyente porque –por
ejemplo– si el consumidor no paga el precio de venta de un par de zapatos que se ofrece en una tienda, entonces no puede usarlos. Del mismo modo, un bien privado,
es rival en el consumo en tanto si el consumidor usa los zapatos que compró, nadie más puede usarlos en ese momento. Los bienes públicos, por el contrario, no son
excluyentes porque más de una persona los puede consumir a la vez y nadie está excluido de su consumo. Ejemplos son un parque público de acceso gratuito o la luz
de un faro. (Referencia: http://www.mef.gob.pe/INFECO/documentos/1INFvme_AsocPublicoPrivadas_2daVersion.pdf)
Andrés Bello escribe -en relación a los “bienes nacionales”- “Si además su uso pertenece a todos los habitantes de la nación, como el de las calles, plazas, puentes y
caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos”.1 Nótese que en esa definición Bello utiliza dos criterios: la
propiedad es estatal, el usufructo es general a los habitantes.(Referencia: Andrés Bello Código Civil de Chile, libro II, título III, art 589)
Estos modelos de gestión descentralizada generarán buenas prácticas gubernamentales que permitirán, en el
transcurso de su desarrollo, retroalimentar y mejorar la gestión de los bienes y servicios respectivos, por lo tanto,
dichos modelos no deben ser estáticos sino dinámicos y adecuados permanentemente a las necesidades y
expectativas de la población. Esto será posible si se enfatiza en un ejercicio compartido de competencias por los
niveles de gobierno, con los principios de corresponsabilidad y complementariedad.
Es importante resaltar que este trabajo por desarrollar, como parte de la continuidad del proceso de
descentralización en su dimensión administrativa, será posible si se hace de manera concertada entre los gestores
de cada centro de decisión (gobierno nacional, regional y local). Es por ello que las comisiones
intergubernamentales que se han previsto para dicho cometido son estratégicas para hacer realidad el diseño y
enfoque de ejecución que se abordará en el desarrollo descentralizado de los servicios que brinda el Estado con
participación de dos o tres niveles de gobierno debido a su enlace a las competencias compartidas y delegadas.
Enfoque de la operatividad del modelo de gestión descentralizada: apoyándose en la interdependencia

Lo que debe buscar la operatividad en mención es generar interdependencia a nivel administrativo, funcional y técnico, aprovechando la
corresponsabilidad y complementariedad que exige el ejercició de competencias compartidas y además la obligatoriedad de las políticas
nacionales y su correspondencia con las políticas regionales y locales en las que prima el enfoque territorial al sectorial. Las reflexiones que
podemosexponer a partir del presente gráfico (extraído del “Plan Anual de Transferencia 2009”, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 047-
2009-PCM) son las siguientes
SECTORIAL
GN
Orientación 4
COMPETENCIAS
COMPARTIDAS
Políticas Evaluación
Nac/Sect
COMPETENCIAS
COMPARTIDAS
1 3
Evaluación Información
GR GL territorial territorial
2
TERRITORIAL
PROCESOS O FASES DE GESTIÓN
5.1 La importancia de la interdependencia para los modelos de gestión descentralizada

En el modelo peruano de descentralización, el elemento más importante para generar una interdependencia
administrativa, funcional y técnica en el ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno, es lo que indica la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo respecto a la políticas nacionales y sectoriales, cuando por un lado se menciona que su
cumplimiento es de carácter obligatorio por los gobiernos regionales y locales. Por otro lado, para su formulación
establece que ello se hará a través de mecanismos de coordinación con los gobiernos subnacionales en mención.
Otros aspectos que cimentan dicha interdependencia son las matrices de delimitación de competencias sectoriales
entre los tres niveles de gobierno, las cuales están definidas y aprobadas en el marco de lo establecido en la LOPE y el
D.S. Nº 049-2009-PCM; estas matrices permitirán contextualizar la organización y estructura que deben desarrollar las
instancias de cada nivel de gobierno desde un enfoque sectorial. Esto se podrá complementar adecuadamente con el
desarrollo de la gestión descentralizada, pues ésta aporta el enfoque territorial, el cual prima en un Estado
descentralizado en el que se tiene que hacer políticas nacionales, regionales y locales.
Conforme se territorializa el ejercicio de una competencia compartida, el Gobierno Nacional debe ir disminuyendo su presencia en la ejecución
territorial en beneficio de una mayor presencia del nivel regional y local, en el marco de la subsidiariedad. Pero a su vez, para poder establecer las
políticas nacionales y sectoriales sobre competencias compartidas en un país unitario, hay más presencia para su diseño y supervisión del
Gobierno Nacional quedando el nivel regional y local como entes que generan información y son parte de la coordinación para dar la mayor
legitimidad a lo propuesto al respecto.
Lo antes descrito, a nivel operativo, se puede desarrollar en un cíclo virtuoso que puede generar la gestión descentralizada, dispuesto en cuatro
relaciones (que se indican en el gráfico): 1) Estrategia de aplicación de las Políticas Nacionales y Sectoriales; 2) Evidencias de la Ejecución
Territorial con acompañamiento sectorial; 3) Sistematización de información sobre la ejecución territorial; 4) Retroalimentación para la Política
Nacional y Sectorial. Este desarrollo permite general la interdependencia administrativa, funcional y técnica en la entrega de los servicios públicos.
Respecto a la primera relación, denominada estrategia de aplicación de las políticas nacionales y sectoriales (1), se puede plantear a partir de una
construcción concertada, generando protocolos de entendimiento para la gestión descentralizada de los servicios (modelos de gestión) con
proceso o fases de gestión y roles definidos para cada uno de éstos por nivel de gobierno (cumpliendo con la definición de competencias
compartidas).
Considerando la segunda relación referida a las evidencias de la ejecución territorial con acompañamiento sectorial (2), podríamos indicar que se
debe considerar la adecuada articulación con las políticas regionales y locales (así como con las funciones específicas transferidas) y que la
implementación de éstas contribuya al logro que busca la entrega de los servicios descentralizados y a partir de ello se pueda construir información
que permita hacer seguimiento y monitoreo de la mencionada gestión. Debido a que esto se da para competencias compartidas, ello debe asegurar
un acompañamiento del Gobierno Nacional, más aún ahora que se inicia la descentralización administrativa a plenitud.
Luego sobre la tercera relación definida como sistematización de información sobre ejecución territorial (3); debemos resaltar su importancia
porque permitirá identificar el comportamiento de las metas locales, regionales y su agregación para el nivel nacional; sirviendo de fuente para
analizar los desbalances horizontales y a partir de ello establecer los programas de mejoramiento e incentivos a la gestión descentralizada. Con ello
aseguramos hacer una adecuada evaluación de las políticas públicas en cada nivel de gobierno a partir de las cuestiones prácticas de la entrega de
los servicios descentralizados.
Finalmente, tenemos la cuarta relación que la hemos llamado retroalimentación de la política nacional y sectorial (4), que no es más que comparar
los resultados que viene generando la gestión descentralizada con la planificación de la cobertura programada respecto a las políticas nacionales y
sectoriales. Dicho contraste con lo ejecutado debe permitir mejorara los enfoques de desarrollo plurianual de las políticas nacionales y sectoriales a
fin de que éstas se adecuen verdaderamente a los intereses generales del Estado y a la realidad y diversidad regional y local.
En prospectiva, se indica que la interdependencia necesaria para consolidar la gestión descentralizada de manera
integral y sistémica se obtendrá cuando no sólo avancemos en establecer mejores modelos de gestión descentralizada
para cada uno de los servicios que brinda el Estado con responsabilidades compartidas de cada nivel de gobierno, sino
cuando la planificación del desarrollo territorial tenga una completa articulación; es decir, que tengamos como país un
Plan Nacional de Desarrollo que oriente los planes nacionales de las diversas vertientes temáticas, que en conjunto
sirvan de referencia para la planificación regional y local (principalmente los Planes de Desarrollo Concertado), porque
así las políticas nacionales, regionales y locales estarán articuladas a cada nivel de planificación anteriormente
mencionados.
5.2 El enfoque del ciclo de producción para el desarrollo de la gestión descentralizada

Este enfoque trata de analizar cómo se hace para entregar un servicio, primero de manera centralizada y a partir de ello
analizar cómo se puede hacer de manera descentralizada. Para esto se parte de la pregunta cómo es que
transformamos los recursos públicos asignados al Estado en servicios entregados a los ciudadanos.
Gráfico 9. Enfoque de ciclo de producción de bienes y servicios públicos en el Estado (enfoque presupuestal)
INSUMOS BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS
PROVEEDOR DE ENTIDADES CIUDADANOS

RECURSOS DE GOBIERNO
INFORMACIÓN DE
DESEMPEÑO
FONDOS
COSTOS
ITEMES
S/. PRESUP.
IMPUESTOS
+
PRESUPUESTO
EVALUACIÓN PÚBLICO
DEL DESEMPEÑO
=
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
PRESUPUESTO
PÚBLICO
La respuesta de dicha transformación debe ayudar a identificar los procesos o fases de gestión de la entrega de dichos
servicios, los cuales al articularse lógicamente entre sí establecerán ciclos de producción que permitan inducir cómo se
puede mejorar la gestión del desempeño del Estado, no sólo en términos de eficacia sino también de eficiencia y calidad
en los resultados que espera del Estado el ciudadano y permita que lo sienta más cercano, al generar un proceso
ordenado en el aumento de los recursos públicos orientados a mejorar el acceso y cobertura de los servicios.
Entonces, para el desarrollo de la gestión descentralizada, no debemos sólo hacer un corte del ciclo de producción de
los bienes y servicios públicos en tramos según el número de niveles de gobierno, pensando simplemente en que los
gobiernos regionales y locales son sólo ejecutores del Gobierno Nacional, sino que deben primar las exigencias
territoriales que tenemos para entregar al país un servicio que responda a las políticas nacionales (que contiene a las
políticas sectoriales) que por su cumplimiento obligatorio subnacionalmente se representarán en políticas regionales y
locales.
Por ello es que enfatizamos que la identificación de la composición del ciclo de producción debe ser de manera
concertada y a partir de los procesos o fases de gestión que lo constituyan recién estableceremos los roles por cada
nivel de gobierno, pudiendo delinear, luego, la adecuada asignación de responsabilidades y recursos asociados a éstas
para cumplir con las metas programadas a nivel local, que permitan cumplir con las del nivel regional y por ende, de
manera agregada, con las del nivel nacional.
De la aplicación de establecer los procesos o fases de gestión entorno al ciclo de producción de un bien y servicio
público, se logra pasar de una confusión que a veces establece la redacción de las funciones específicas de las leyes
orgánicas de los niveles de gobierno (las cuales no se diferencian fácilmente) a una claridad en el rol que debe tener
cada nivel de gobierno en lo relacionado al funcionamiento y ejercicio de las competencias asignadas. En ese sentido el
referido ciclo de producción, contribuye a eliminar y prevenir el conflicto de competencias que perjudica directamente al
ciudadano por la confusión que promueve respecto a las competencia en la entrega del bien y servicio público;
constituyéndose dicho conflicto en uno de los problemas más recurrentes en la dimensión administrativa de la
descentralización - que tiene por cierto incidencia en lo político intergubernamental y la gobernabilidad institucional -
llevando muchas veces a que dichas diferencias se resuelvan mediante el sometimiento de las partes (niveles de
gobierno en conflicto) a la jurisdicción del Tribunal Constitucional en su calidad de ente encargado en última instancia de
generar entendimientos por las partes en función a las sentencias que emitan para dichos casos.
Este enfoque del ciclo de producción, no sólo servirá para saber el ¿Qué? y el ¿Cómo? de la entrega del bien y servicio
público descentralizado, sino que permitirá dar respuesta a una mejor metodología de identificación y cuantificación de
los recursos asociados para la gestión descentralizada de los mismos e inclusive servirá de referencia para el caso de la
delegación de competencias25. Con esto se podrá recurrir a una asignación predecible de los recursos que tiene el
Estado (para cada nivel de gobierno) y además saber para qué meta nos puede alcanzar lo disponible (incluirá conocer
en qué estamos gastando lo disponible y mejorar su posible redistribución). Asimismo, con base a la información
territorial que tengamos de la aplicación de los modelos de gestión descentralizada, podremos priorizar la asignación
25) Se sugiere revisar la Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 059-2009-PCM/SD, que aprueba la Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas
Proyectos, Empresas, Infraestructuras y otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los gobiernos regionales y locales, y la utilización de la delegación
de competencias entre niveles de gobierno, en el marco del proceso de descentralización. Además en cuanto al uso específico de la delegación se ha aprobado la
Directiva Nº 002-2010-PCM/SD “Directiva para la Implementación de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promoción del Empleo de los Gobiernos
Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralización del Sector Trabajo y Promoción del Empleo”, aprobado por Resolución de Secretaría
de Descentralización Nº 218-2010-PCM/SD.
de los mayores ingresos que tenga el Estado, en una perspectiva plurianual que permita atender a las brechas que se
tenga respecto a la entrega de bienes y servicios públicos descentralizados, en el marco del respeto a la realidad y
diversidad en el nivel regional y local.
Por otro lado, incorporar una metodología basada en el ciclo de producción de los bienes y servicios públicos, marca
una oportunidad para reconfigurar su prestación, es decir, no sólo es un desafío de diseño sino de mejorar las
estrategias de entrega expresadas en términos de alinear los intereses de cada nivel de gobierno ayudándonos en la
articulación horizontal y vertical. El reto será que entre los niveles de gobierno se organicen adecuadamente para
entregar bienes y servicios públicos con cobertura y calidad suficientes.
Finalmente, con lo antes dispuesto se podrá trabajar en el desarrollo de capacidades de los tres niveles de gobierno,
con la finalidad de reforzar la gerencia del Ciclo de Producción Pública a partir de los perfiles de competencias que el
capital humano del Estado necesite para mejorar no sólo los objetivos sino también la gestión de los mismos. Así se
tendrá focalizadas dichas necesidades por cada proceso o fase de gestión en base a los roles que se hayan dispuesto
para cada nivel de gobierno. Entonces esto puede servir para todos los entes estatales que tienen que ver con la
capacitación en gestión pública (PCM-SD, SERVIR, Ministerios) y además se podrá articular la oferta de entidades
privadas de capacitación a partir de homogenizar las planes curriculares de maestrías, diplomados, cursos de
especialización que estén asociados a la gestión de los bienes y servicios descentralizados, asegurando que todos
sumen en la línea de fortalecer la gestión de un Estado que necesita modernizarse oportunamente para estar a la altura
de los objetivos nacionales, regionales y locales que nos permitan impulsar el desarrollo del país.
5.3 Ruta crítica para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada

En este acápite se enumeran los hitos que implica el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada desde un
enfoque general, con la finalidad de que pueda ser tomado de referencia para el trabajo de cualquier servicio
descentralizado que se necesite realizar, pues sus particularidades lo pueden exigir. Estos hitos son:
Hito 1. Construcción del modelo general para el desarrollo de la gestión descentralizada (protocolo de
entendimiento)
Está caracterizado por el trabajo concertado que deben desarrollar los representantes de los niveles de gobierno -
según corresponda- para crear el ciclo de producción del bien o servicio público, estableciendo claramente los
proceso o fases de gestión que lo componen. Se definirán los roles respectivos asignados a cada nivel de gobierno
en el marco de sus responsabilidades que pueden asociarse a sus funciones específicas definidas por su
correspondientes leyes de referencia (leyes orgánicas por nivel de gobierno, ley de organización y funciones, leyes
específicas de las materias de las competencias en análisis, entre otras leyes), para lo cual la matriz de delimitación
de competencias y funciones será un insumo importante para dicho proceso.
Este trabajo permitirá contar con un protocolo de entendimiento respecto a la gestión descentralizada de los
servicios analizados. Este protocolo se constituirá en un modelo general a partir del cual se pueda arribar a un
análisis específico en cada jurisdicción de los gobiernos regionales a fin de asegurar se contemple una estrategia de
implementación que se articule con la realidad heterogénea y diversa del nivel local en sus respectivas
jurisdicciones.
El D.S. Nº 047-2009-PCM propone inclusive que se formen comisiones intergubernamentales que tendrían como
entregables mínimos: i) la situación actual del servicio en análisis, en el que se tendría que valorar la información
que permita tomar decisiones para pasar de un manejo centralizado a uno descentralizado (es decir, con
intervención de los niveles de gobierno con competencias compartidas) para entregar un mejor servicio al
ciudadano; ii) desarrollo de la gestión descentralizada para los servicios elegidos, en los que se formulará lo que se
denomina el modelo general para el desarrollo de la gestión descentralizada de los servicios elegidos a partir de los
cuales se hará el análisis específico para su implementación territorial; iii) identificación de costos asociados a los
servicios analizados; en este aspecto se debería definir metodológicamente los recursos que se necesitarían a partir
de identificar los que actualmente se gastan y con dichos parámetros reconocer las posibles brechas que existan a
fin de ordenar de manera especial la actual asignación de recursos y proponer recomendaciones para una futura
asignación y distribución de mayores recursos para cubrir las brechas identificadas.
Además de las tres consideraciones mostradas la comisión intergubernamental en mención puede determinar otros
elementos necesarios para el modelo general de gestión descentralizada como: arreglos institucionales para la
gestión descentralizada, programa de desarrollo de capacidades, convenios de gestión, convenios de delegación
de competencias, parámetros para el monitoreo y evaluación de la gestión descentralizada, transferencias de
mayores recursos asociados a dicha gestión descentralizada, entre otros.
Lo antes descrito será posible si el proceso de construcción en mención se hace basado en un proceso de amplia
concertación y articulación intergubernamental, para lo cual será importante que las comisiones interguberna-
mentales cuenten con el apoyo y asesoramiento técnico de la Presidencia del Consejo de Ministros (a través de la
Secretaría de Descentralización y la Secretaría de Gestión Pública) y el Ministerio de Economía y Finanzas ( a través
de la Dirección General de Presupuesto Público).
Hito 2. Concertación del proceso de implantación del modelo de gestión descentralizado
Una vez culminada la tarea de construcción concertada del modelo general de gestión descentralizada de los
servicios elegidos, se iniciará un proceso de implantación de dichos modelos en el plano regional de manera
articulada con sus respectivos gobiernos locales según corresponda. Para esto se sugiere, en casos de nuevas
aplicaciones, establecer la gradualidad adecuada (es decir, en competencias en las cuales tanto el gobierno
regional como el local tengan mínimas o ninguna experiencia de ejercicio anterior).
La concertación en este hito se puede dar a partir de los entes del gobierno nacional que tengan rectoría en la
materia de competencia abordada que establezcan primero la inducción correspondiente sobre el modelo con el
equipo técnico del Gobierno Regional a fin de que este nivel de gobierno facilite la coordinación con el local
(provincial o distrital) para que se puedan establecer los parámetros de ajuste que debe tener el modelo general para
una aplicación específica en la respectiva jurisdicción regional. Con esto aseguramos que los actores
gubernamentales regionales y locales entiendan los roles asignados para los tres niveles de gobierno por cada
proceso o fase de gestión del ciclo de producción del servicio descentralizado, con lo cual también identificarán los
mejores mecanismos de coordinación y articulación intergubernamental para que los modelos se adecuen a su
realidad y diversidad territorial.
Lo antes descrito permitirá, también, que se establezcan los arreglos institucionales (orgánicos y estructurales)
requeridos para que no exista una interfase compleja al pasar de un esquema centralista a uno descentralizado
(más aún cuando intervienen los tres niveles de gobierno). Las adecuaciones administrativas deben responder a un
cambio estratégico que procure y genere mayor eficiencia y calidad en la entrega del servicio público
descentralizado.
Con estos aspectos identificados, el protocolo de entendimiento se adecuará para que tenga un buen
desenvolvimiento en el territorio bajo la jurisdicción del gobierno regional y sus gobiernos locales (es decir, un
protocolo adecuado a lo regional y local: modelo específico de gestión descentralizada para cada jurisdicción
regional). Después esto será más fácil de institucionalizarse a través de que dicho protocolo se encuentre contenido
en las políticas regionales y locales respectivas a nivel estratégico, programático y operativo.
Es recomendable que se pueda establecer una programación de la implementación, a fin de que las partes tengan
claridad respecto a las tareas preparatorias a desarrollar y lo que implicará el ejercicio de los roles establecidos. Con
ello se podrá prevenir los posibles problemas que pueda tener el modelo de gestión descentralizado y a partir de lo
programado establecer condiciones para el seguimiento de la implementación en mención.
Hito 3. Inicio de implementación del modelo de gestión descentralizado validado territorialmente
Con el modelo específico (protocolo de entendimiento adecuado a lo regional y local), se debería proceder con su
implementación, siendo importante para dicho cometido no sólo establecer lo que implicará el ejercicio
descentralizado a nivel administrativo, funcional y técnico sino tener identificados los recursos (normativos,
presupuestales, humanos y materiales – logísticos-tecnológicos asociados) con los que se cuentan para cada
proceso o fase de gestión del ciclo de producción del servicio descentralizado de acuerdo a los roles asignados.
Para el inicio de la implementación, asegurarando un mayor desarrollo de capacidades institucionales, se debe
verificar si existe la necesidad de transferir otros recursos o competencias adicionales de un nivel de gobierno a otro,
a través de un procedimiento directo (transferencia definitiva) o indirecto (con gradualidad mediante la delegación de
competencias), lo cual puede programarse adecuadamente a partir de lo que concierten los niveles de gobierno
involucrados.
Además se debe asegurar de que exista el acompañamiento sectorial de las instancias que corresponda del gobierno
nacional. De esa forma se puede cumplir con las políticas en materia de descentralización dispuestas en el D.S. Nº
027-2007-PCM (Artículo 2, numerales 1.1, 1.2 y 1.3)26 y contribuir con la gestión descentralizada en mención.
Otro aspecto importante que se debe tener en cuenta en el inicio de la implementación en mención, es que se
asegure una adecuada articulación horizontal al interior de cada nivel de gobierno y también de carácter vertical entre
los diferentes niveles de gobierno; consideraciones para el desarrollo de esto se tratarán más adelante.
Hito 4. Seguimiento y sostenibilidad del modelo de gestión descentralizado
Una vez iniciada la implementación, la tarea más importante será proporcionar un adecuado seguimiento al servicio
descentralizado a partir de lograr que cada uno de los proceso o fases de gestión estén adecuadamente
26) De acuerdo al numeral 1 del Art. 2º del D.S. Nº 027-2007-PCM, se establece:

“1.1 Asegurar la pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones y recursos a los gobiernos regionales y locales, respetando los principios de
subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local.
1.2 Delimitar con precisión las funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinación entre los niveles de gobierno, con el fin de determinar la
responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios, que redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y
locales.
1.3 Capacitar sectorialmente a los gobiernos regionales y locales, a fin de generar y consolidar una conveniente capacidad de gestión.”
monitoreados (monitoreo concertado) en los roles dispuestos para cada nivel de gobierno, con la finalidad de
establecer los incentivos necesarios al buen desenvolvimiento del modelo y en caso existan deficiencias éstas
puedan ser superadas a través del mejoramiento de la gestión de los diferentes niveles de gobierno; en ambos
casos a partir de las evidencias recogidas de la gestión del desempeño de cada área en el ciclo de producción del
bien y servicio público que se entrega al ciudadano.
Esto permitiría que se establezca mejores parámetros para definir el enfoque de programación y formulación del
presupuesto por cada nivel de gobierno en los años subsiguientes, es decir, aprovechando la metodología
propuesta por diversas directivas del MEF en cuanto a presupuesto por resultados (con el enfoque de costo por
unidad de producto, para determinar productos para resultados en la lógica de generar eficiencia en el gasto
público). Lo mencionado se puede enmarcar en la aplicación de lo dispuesto en el numeral 6.4 del Artículo 6º del
D.S. Nº 047-2009-PCM27.
La meta principal de dicho seguimiento, sería fortalecer la sostenibilidad del modelo de gestión descentralizado, a
partir de la generación de una información territorial que alimente la articulación del cumplimiento de las metas
regionales y locales, coadyuvando a generar datos importantes para la evaluación nacional de lo realizado o
ejecutado respecto al servicio descentralizado evaluado. Ello mejorará los estándares de formulación de las
políticas nacionales redundando en el desarrollo de lo regional y local, es decir, la interdependencia se irá
fortaleciendo continuamente.
En esa perspectiva, se logrará dos resultados importantes: primero los gestores públicos de los diferentes niveles
de gobierno tendrán credibilidad para afianzar el enfoque dispuesto a otros servicios que necesiten pasar por un
desarrollo metodológico similar para mejorar su forma de entrega a los ciudadanos. Y como segundo resultado
podremos contribuir a que la población beneficiaria de los servicios descentralizados valore y pueda sentir que se
cuidan mejor sus intereses y, por consiguiente, se podrá convertir en tangible lo que le viene ofreciendo la
descentralización.
Hito 5. Mejoramiento continuo del modelo de gestión descentralizado
Se refiere a recoger las mejores prácticas de los modelos específicos desarrollados en el ámbito de lo regional y
local, a fin de establecer aprendizajes para que puedan servir de referencia y establecer mejoras a los modelos
generales de la gestión descentralizada del servicio respectivo.
Para ello, el gobierno nacional se dedicará en el marco de su papel rector y responsable del diseño y supervisión de
las políticas nacionales y sectoriales, a analizar de manera concertada con el nivel regional y local según
corresponda, lo que viene sucediendo con las mejores prácticas gubernamentales (identificándolas), a fin de
establecer una retroalimentación que mejore los protocolos de entendimiento con los que se estableció el modelo
general de gestión del servicio descentralizado (dispuesto según lo establecido en el hito 1), pues dichos modelos
no tienen que ser estáticos más bien deben someterse a mejoras continuas teniendo en cuenta que la
descentralización es permanente y dinámica.
Este hito exigirá que lo que se necesite para retroalimentar los modelos generales de gestión descentralizada, se
vean en sesiones de la comisión intergubernamental, espacio en el que se concertó los referidos protocolos de
27) El Art. 6º, numeral 6.4 del D.S. Nº 047-2009-PCM, establece que: “Una vez transferidas las funciones y competencias, los gobiernos regionales y gobiernos locales,
priorizarán en la etapa de programación y formulación presupuestal de los años subsiguientes, los recursos que garanticen el ejercicio de la función sectorial
transferida”.
entendimiento, a fin de que cuente con la legitimidad para una adecuada aplicación en cada realidad y diversidad
regional y local.
Es recomendable que se pueda establecer a lo largo del desarrollo de los hitos antes dispuestos, un trabajo
periódico con la comisión intergubernamental para hacer balances permanentes del desarrollo del modelo de
gestión descentralizada, pudiéndose dar cuenta en dicho espacio de las implicancias, problemas,
recomendaciones que desde los gestores descentralizados se generan respecto al desarrollo de cada hito
planteado.
Gráfico 10. Esquema de desarrollo de los modelos de gestión descentralizada (MGD)
COMP. 1. Inicio del ejercicio Desarrollo de la gestión descentralizada (DGD)

de las funciones transferidas
COMP. 2. Seguimiento, D
fortalecimiento y mejoramiento del
ejercicio de las funciones G
Construcción transferidas
del MGD
D
1
(concertación y
articulación
intergubernamental) COMP. 3. Monitoreo y evaluaci ón
concertados de la gestión
Concertar la descentralizada para ejercicio pleno
implantación del de la funciones transferidas
MGD
2 (respondiendo a la
realidad y diversidad
regional y local)
Iniciar la
3 Implementación
del MGD
(construcción
institucional en campo)
Seguimiento y
4 Sostenibilidad del MGD
(articulación institucional,
intersectorial y transectorial)
Mejoramiento
5 continuo del MGD
(monitoreo y evaluación)
ó
Cabe resaltar que una ventaja, desde el punto vista del proceso presupuestario, es que los modelos de gestión
descentralizados pueden ser una fuente de información y convertirse en programas estratégicos presupuestarios o
programas institucionales. A partir de ello, se pueda acceder a los beneficios de formar parte del presupuesto por
resultados.
5.4 La articulación gubernamental a considerar para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizados
El desafío de la gestión descentralizada en un Estado unitario es proporcionar un afinamiento de la articulación
gubernamental, tanto horizontal como vertical; por ello se tocan las diversas formas y tipos de articulación que se
pueden abordar y además la oportunidad que representa para consolidar los modelos descentralizados de gestión.
Estas relaciones están circunscritas a lo que prevé la Ley de Bases de la Descentralización en su Título VIII, cuando
indica que se puede establecer relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo entre los gobiernos nacional,
regional y local.
La articulación gubernamental se sustenta en el escenario en el cual surgen las relaciones intergubernamentales
“como un marco de análisis para dar cuenta de la compleja realidad que implica la acción pública debido a la interacción
que surge entre diversas unidades gubernativas. Una de las definiciones pioneras que se hizo sobre la noción de
relaciones intergubernamentales la proporcionó William Anderson en 1960, cuando sostuvo que éstas son “un
importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel
territorial de actuación” (cit. Agranoff, 1993: 88)” 28.
Articulación horizontal. Para el caso peruano, es la que se genera entre instancias que forman parte de un mismo
nivel de gobierno, sobre la base de sus responsabilidades para con determinadas jurisdicción de la división política
territorial (es decir, en el nivel nacional, regional y local). Entre los tipos de articulación horizontal tenemos:
Interinstitucional. Relación de gobierno entre entidades que al pertenecer a un mismo nivel de gobierno tienen
responsabilidades y competencias en una misma área temática o áreas relacionadas, las cuales los obliga a
entenderse en procura de generar eficiencia en la gestión de los objetivos institucionales y sectoriales planteados.
Es de mucha utilidad en la implementación de los modelos de gestión descentralizada, porque la aplicación de esta
relación debe permitir que cada nivel de gobierno haga un análisis de su entorno interno a fin de valorar la mejor
forma de relacionarse institucionalmente y hacer la máxima sinergia para cumplir con los roles asignados en cada
uno de los procesos que integran el ciclo de producción de los bienes y servicios que se entregan
descentralizadamente.
Puede ayudar a reducir los costos de transacción de los procedimientos administrativos ligado a la entrega de los
bienes y servicios públicos, además de utilizar, de manera coordinada, la capacidad institucional con la que se
cuenta. Un ejemplo práctico, sería la articulación interinstitucional que debe existir entre la Dirección Regional de
Agricultura y los proyectos de alcance regional (por ejemplo los proyectos especiales de infraestructura de impacto
28) “La construcción del Estado autonómico. Elementos para el debate y la concertación” publicado por la Plataforma Interinstitucional de Tarija integrada por la
Universidad Católica, Universidad Autónoma Juan Misael Saracho y la Universidad Domingo Savio, con el apoyo del Programa de Apoyo a la Gestión Pública
Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la Cooperación Técnica Alemana (PADEP/GTZ). (La Paz Bolivia, agosto 2010).
regional, como el Proyecto Especial Chavimochic), para poder lograr entre estas entidades una mejor respuesta
ante eventuales problemas que afecten la capacidad de producción agrícola del departamento y que permita a su
vez generar y compartir información institucional para la toma de decisiones de su respectivo gobierno regional.
Esto se puede replicar tanto en el nivel nacional como local.
Intersectorial. Está referida a una articulación que involucra a entidades de un mismo nivel de gobierno que tienen
responsabilidades en materias diversas, que al existir necesidad de acciones sinérgicas para evitar esfuerzos
difusos se hace necesario no sólo realizar coordinaciones sino colaborar para el logro de metas. Esto sucede, por
ejemplo en temas como la reducción de la desnutrición crónica en la que por sus componentes de abordaje, se
necesita la participación de instancias de varios sectores (ministerios de Salud, de Educación, de la Mujer y
Desarrollo Social).
Esta práctica es de utilidad para la implementación del modelo de gestión descentralizada, pues en muchos de los
casos los servicios a desarrollar se vinculan con el quehacer de otros sectores, pues forman parte de una misma
política regional o local priorizada por sus respectivas autoridades. Dicha articulación intersectorial puede propiciar
sustentos para el accionar conjunto, lo cual genera ahorros en la acción de cada nivel de gobierno según
corresponda.
Un caso que necesitará en el Perú de un trabajo intersectorial, a todo nivel, es el ambiental. En la actualidad este
tema es tarea para diversas actividades productivas y de desarrollo territorial, existiendo en el nivel nacional y
regional dicha competencia y para un trabajo eficiente deben relacionarse y coordinar con otros sectores según
corresponda.
Multisectorial. Esta articulación horizontal no se da plenamente con involucramiento del sector público, sino que
además se convoca el concurso del sector privado y de la sociedad civil. Se utiliza principalmente para lograr una
máxima legitimidad con respecto a los actores que se beneficiarían directa o indirectamente de la implementación
de determinada política pública. Para dicho cometido, se suele crear espacios de encuentro de los actores
involucrados en torno a los cuales se generan consensos en las formas y objetivos institucionales de los entregables
que genera la aplicación de las políticas públicas.
En el Perú se han dado varios de estos espacios con enfoque territorial, por ejemplo los consejos o comités en
educación, salud, mediana y pequeña empresas, entre otros, a nivel nacional, regional y local inclusive.
Esto resulta importante para la gestión descentralizada, pues puede ser un factor que permita generar una
adecuada interacción entre los servicios descentralizados y sus beneficiarios directos e indirectos; pudiéndose
establecer una correspondencia entre los “ouputs” (resultados) que produzca el ciclo de producción de los
mencionados servicios (entregables) y las necesidades del ciudadano.
Transectorial. Es una articulación horizontal que se puede definir como la expresión sectorial de la transversalidad
en el quehacer del sector público a partir del desarrollo de la autonomía administrativa de cada nivel de gobierno.
Esa articulación se hace realidad primordialmente a partir de un eje estratégico mediante el cual se pone a
disposición los conocimientos de los diversos sectores que puedan aportar al desarrollo de un tema de interés para
la gestión gubernamental y que por sus características no tenga un solo ente con rectoría institucional. Existen
diversos temas que necesitan de un planteamiento transectorial, como es el caso del género, la pobreza, los
derechos humanos, el cambio climático, la corrupción, entre otros.
En el Perú se han tratado de realizar esfuerzos en ese sentido, como es la estrategia Crecer con replicas a nivel
regional, en la que se ha buscado una intervención transversal para atender a los diferentes aspectos de la realidad,
pero a partir de un eje vertebrado como es la pobreza (que es un tema transversal).
Para algunos servicios descentralizados será necesario analizar cómo converge o genera un eje para el interés del
desarrollo territorial. De acuerdo a ello será necesario o no apostar por una articulación transectorial. Un factor que
puede ayudar es tener en cuenta que mientras más se necesite de enfoques multidisciplinarios e interdisciplinarios,
más importante será un análisis con transectorialidad, a fin de articular la intervención de diferentes instancias de un
mismo nivel de gobierno para el logro de metas comunes.
Por lo descrito la articulación horizontal es de utilidad para afinar el motor institucional de cada nivel de gobierno;
sirviendo dichos espacios o esquemas para expandirse al campo de la articulación vertical que permite sumar a
otros niveles de gobierno en la conjunción de esfuerzos para el cumplimiento de la gestión descentralizada.
Articulación vertical. Es vital para un ejercicio compartido en un Estado unitario, en el cual resulta pertinente
engranar las políticas nacionales y sectoriales con las políticas regionales y a su vez servir de referencias a las
políticas locales (de ser así, la hipótesis que se plantea es que la articulación vertical puede facilitar la
interdependencia para una gestión descentralizada). Pero desarrollar operativamente la mencionada articulación
vertical tiene como reto que los actores gubernamentales (nacionales, regionales y locales) estén predispuestos
hacia una cultura organizacional que reconozca a la descentralización administrativa como parte de la generación
de eficiencia en la gestión descentralizada de servicios de interés común (por los beneficiarios o por el cumplimiento
de sus responsabilidades funcionales). De la normatividad en materia descentralización y el desarrollo de los
procedimientos administrativos, podemos visualizar los siguientes tipos de articulación vertical:
Relaciones intergubernamentales. (GN-GR-GL / GR-GL). Estas son las relaciones a las que se debe aspirar en el
desarrollo e implementación de los modelos de gestión descentralizada. Este enfoque se rige en función a roles
determinados por cada nivel de gobierno asociado al ejercicio compartido de las competencias estipuladas de
acuerdo a ley.
Esta articulación tiene dos niveles de desarrollo, el primero definido por lazos institucionalizados
administrativamente mediante convenios de cooperación y colaboración mientras que un segundo nivel establecido
por espacios de coordinación que pueden institucionalizarse para tratar, en forma mancomunada, aquellos temas
interterritoriales de máxima preocupación para mejorar la gestión descentralizada (un ejemplo de este nivel serán
las comisiones intergubernamentales para la gestión descentralizada) y además están los espacios de desarrollo
político para tratar temas de interés nacional (como han sido las reuniones del Gobierno Nacional: Presidente de la
República y gabinete ministerial con los gobiernos regionales: presidentes regionales y lo que será el
funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental creado mediante la LOPE). Se alentarán mayores
beneficios cuando ambos niveles descritos interactúen para afianzar el servicio descentralizado.
Es notorio que existe un amplio consenso para que se desarrolle la articulación entre el nivel nacional y regional,
pero hay poca evidencia que ello se trate de hacer entre el nivel regional y local, cuando esto es importante para que
los gobiernos regionales cumplan con la finalidad de impulsar su desarrollo territorial y para que el gobierno local
haga realidad el desarrollo económico local tal como lo manda su ley orgánica. En ambos casos el costo de
transacción está en que la operatividad de dicha articulación se encuentra directamente vinculado a la toma de
decisiones de las máximas autoridades políticas y administrativas gubernamentales.
Si bien lo antes descrito nos evidencia que esta articulación contribuirá significativamente a la gestión
descentralizada, también debemos poner énfasis en lograr que el máximo espacio creado por ley, para este tipo de
articulación, genere resultados pertinentes a nivel de la Política de Estado que es la descentralización. Se refiere al
Consejo de Coordinación Intergubernamental establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Para ello será
necesario trabajar sobre una fuerte cultura de la apertura al consenso intergubernamental, a fin de generar una
cultura política democrática que consolide el sistema político que viene permitiendo avanzar en la descentralización.
Cadenas institucionales en el ciclo de producción de bienes y servicios públicos descentralizados. Este tipo
de articulación vertical se diferencia de la anterior, porque no es necesario de un involucramiento directo de las
máximas autoridades políticas y administrativas de cada nivel de gobierno. Por el contrario, se puede decir que
opera por lógica e inercia institucional, siendo la principal línea de cohesión la existencia de entendimientos
interinstitucionales (de cada nivel de gobierno) para el desarrollo de los servicios públicos en cuestión.
En cuanto a lo mencionado tenemos, por ejemplo, lo que ocurre en el tratamiento de la salud que se denomina
“referencia y contrarreferencia”29, pues para que un paciente sea diferido de una posta medica a un centro de salud,
luego a un hospital regional y de ser el caso a un instituto nacional especializado, existen protocolos de
entendimiento que permiten codificar dichos niveles de articulación. Para ello no es necesaria la intervención de un
alcalde, un presidente regional o un ministro si no que en forma automática se produce por el nivel de
institucionalización en que se encuentra el protocolo que lo orienta. Otro ejemplo puede ser con el Sistema Nacional
de Defensa Civil en el que existen responsables en los niveles nacional, regional y local que tratan de sumar
esfuerzos para atender una eventualidad si así se requiere. Seguro que si nos ponemos a analizar varios sectores,
se pueden encontrar algunos aspectos que operan por inercia en este enfoque; lo importantes es que en ningún
caso se necesita de que la máxima autoridad política y administrativa den un visto bueno previo para iniciar la
articulación, pues prima la urgencia de la entrega del servicio, es decir, prima la atención de la necesidad del
ciudadano (finalidad del Estado).
En esa lógica, debemos apostar porque los modelos de gestión descentralizada afiancen protocolos de
entendimiento para cada uno de los servicios que se gestionen descentralizadamente y que con el tiempo se
establezca la cadena institucional y los roles operativos para una buena y adecuada gestión. Para ello, el ciclo de
producción de los bienes y servicios públicos es de interés para establecer las fases sucesivas del ejercicio
compartido a fin de que cada entidad que participe de la mencionada cadena institucional sepa de su nivel de
corresponsabilidad y complementariedad.
Articulación sobre gestión conjunta interterritorial a nivel regional o local. Esta sería la tercera forma de
articulación vertical, en la que el punto de conexión sería el espacio territorial de interés, el cual permite que se junten
instancias de un mismo nivel de gobierno subnacional para realizar acciones en jurisdicciones más amplias que el
territorio de cada una de las partes. Esta articulación genera interés porque genera una sinergia para aprovechar
complementariedades desde una lógica de servicios y de proyectos públicos; en términos prácticos es una alianza
subnacional para impulsar el desarrollo territorial, con base a un enfoque de la suma de las partes.
29) Definición de Sistema de Referencia y Contrarreferencia: Conjunto ordenado de procedimientos administrativos y asistenciales, que asegura la continuidad de la
atención de las necesidades de salud de los usuarios, con la debida oportunidad, eficacia y eficiencia, transfiriéndolo de la comunidad o establecimiento de salud de
menor a otro de mayor capacidad resolutiva o viceversa. (Referencia: “Normas del Sistema de Referencia y Contrarreferencia de los Establecimientos del Ministerio de
Salud”).
Esta articulación tiene su base legal, a nivel local en las denominadas mancomunidades municipales y está
establecida por la Ley Nº 29029 modificada por Ley Nº 29341. La mancomunidad municipal opera a partir del
acuerdo entre dos o más municipalidades colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la
ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los
servicios a los ciudadanos. En esa lógica, se puede contemplar los servicios que se aborden con el enfoque de la
gestión descentralizada.
A nivel regional, este tipo de articulación vertical se puede producir cuando existe la potestad de establecer
regímenes de gestión común de servicios públicos a partir de la continuidad entre regiones colindantes, los cuales
deben ser gestionados con base a los criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los
aportes financieros que cada organismo público debe aportar (sustentado en el Art. 71º LOGR). Además, se puede
mencionar que para el caso de Lima Metropolitana y el Callao se pueden crear comités de coordinación interregional
como órganos intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios
públicos e inversiones interregionales (Art. 70º de la LOGR). Hasta ahora ningún gobierno regional ha utilizado este
tipo de articulación, pudiendo ser una gran oportunidad para atender algunas externalidades que se puedan atenuar,
por ejemplo debido a la necesidad de incorporar enfoques de economía de escala para atender mejor a poblaciones
donde prime la existencia de continuidad territorial.
Una fórmula que se dispuso en el marco del Plan de Estímulo Económico 2009 – 2010, es la disposición normativa
establecida en el Decreto de Urgencia Nº 051-2009, emitida para que los gobiernos regionales puedan firmar
convenios de cooperación destinados a cofinanciar proyectos de inversión pública que consideren obras de
infraestructura con cargo a los recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalías mineras en las cuales los
beneficiarios de los proyectos serían las poblaciones de los departamentos suscriptores de los mencionados
convenios. En dicho caso podríamos decir que esta norma permite el cofinanciamiento de proyectos de inversión
pública de carácter interregional, permitiendo que los gobiernos regionales compartan recursos en proyectos
ajustados al criterio de continuidad a que hace referencia los regímenes de gestión común entre gobiernos
regionales.
Pero a nivel de antecedente a este tipo de articulación en el nivel regional, podemos también mencionar a las Juntas
de Coordinación Interregional -JCI- que han sido creadas por varios gobiernos regionales como espacios de
coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a través de convenios de
cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la
finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales (de acuerdo al Art. 91º LOGR). Pero dichas Juntas de
Coordinación Interregional pueden además de acuerdo a ley administrar activos, empresas y proyectos de alcance
nacional, si poseen capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios específicos acordados con el
Gobierno Nacional (párrafo ampliado su plazo por el Art. Único de la Ley Nº 28161. Sin embargo las principales
tareas han estado enfocadas a identificar y promover proyectos interregionales y a promocionar la integración
territorial. Cabe resaltar que estas JCI no pueden gestionar servicios comunes en las materias de competencias
compartidas por sus miembros (nivel regional y local provincial, inclusive), pues no existe marco legal que lo permita
actualmente, enfocando su esfuerzo en los proyectos interregionales y la promoción de la integración territorial para
formar regiones.
En esta parte, merece una mención especial lo que viene analizándose en las propuestas sobre la estrategia de
integración territorial denominada región piloto, donde la primera fue promovida por los gobiernos regionales de San
Martín y Amazonas (con incorporación del interés del GR La Libertad). En este espacio se está analizando la
posibilidad de dar paso al establecimiento de una mancomunidad regional, denominación que se podría sostener en
lo dispuesto en el artículo 71º de la LOGR, en tanto pueda emitirse una normatividad directa como la que existe para
el caso municipal. Consideramos que esto no sólo beneficiaría al proceso de descentralización en lo administrativo
sino también en el afianzamiento de la regionalización del país, pues generaría evidencias de los logros que
significaría unir dos o más departamentos para una cohesión territorial que genere geoeconomias sostenibles.
En esa perspectiva, podemos concluir respecto a este tipo de articulación vertical, que la gestión descentralizada de
determinados servicios puede ser un argumento valedero para que se analice su aplicación como una forma de
buscar posibles economías de escala y mayores eficiencias en la entrega de un servicio en un territorio compartido
por dos o más gobiernos locales o por dos o más gobiernos regionales, siempre promoviendo que desde la realidad
pueda sostenerse una integración para un desempeño del Estado que priorice al ciudadano.
Con lo comentado esperamos a que ambas articulaciones (horizontal y vertical) contribuyan con su desenvolvimiento y
adecuación a las diversas realidades, a mejorar no sólo los estándares de resultados en la gestión descentralizada,
sino que además genere ahorro de recursos por la sinergia institucional que se establezca entre los diversos niveles de
gobierno (y entre ellos mismos), con la consiguiente posibilidad de liberar recursos para atender entre otros aspectos
las brechas respecto a la gestión descentralizada, luego de lo cual pasar a un aumento del acceso y cobertura de los
servicios, y además mejorar la calidad de los servicios descentralizados.
Asimismo, la articulación en mención puede facilitar la evaluación concertada de la gestión descentralizada, la cual
incluya recomendaciones validadas por los actores que intervienen en el ciclo de producción de la entrega de los
bienes y servicios públicos, permitiendo reducir los desbalances horizontales que puedan existir de la comparación
interterritorial y mejorar la eficacia de cada nivel de gobierno en su participación en la gestión descentralizada
equilibrando con ello los posibles desbalances vertical que se generen.
A fin de mejorar la puesta en marcha la articulación (vertical y horizontal) -reduciendo los riesgos de problemas en su
implementación a partir de un buen diálogo institucional y participación de los actores involucrados en el proceso de
descentralización- se debe poner en evidencia y aprovechar las iniciativas que ya se vengan ejecutando por
ministerios, gobiernos regionales y locales al respecto, a fin de lograr vertebrarlas mediante acciones de cooperación,
coordinación y apoyo mutuo (colaboración) en el marco de las relaciones de gobierno dispuestas en el proceso de
descentralización.
También se deben identificar las prácticas de articulación propiciadas por la sociedad civil organizada, en relación a
participación social asociada a la gestión descentralizada de bienes y servicios públicos en los diversos niveles de
gobierno; a fin de realizar una política incrementalista que potencie la cultura de la sinergia institucional y social para
lograr la consolidación democrática participativa en la gestión de los diversos niveles de gobierno. En los espacios
multisectoriales participan los tres niveles de gobierno a la vez, los cuales dotan de legitimidad y de adecuada
incidencia en el esfuerzo de mejorar la gestión pública.
Reflexión final
Los diferentes temas abordados en este trabajo buscan generar reflexiones sobre la descentralización administrativa
en el Perú, con la finalidad de incrementar temas al debate sobre el proceso, que permita mejorar el servicio público que
el Estado brinda al ciudadano. Para iniciar la gestión descentralizada debemos tomar en cuenta lo avanzado como
referencia para mejorar el rol de cada nivel de gobierno en su calidad de representante del Estado con responsabilidad
en la ejecución de las dimensiones política, administrativa pero sobre todo económica; considerando una actuación
con corresponsabilidad y complementariedad (evitando duplicidades y superposiciones de competencias), la
interdependencia y la articulación gubernamental como factores claves para el ejercicio compartido en un Estado
unitario y descentralizado, que contribuya a la consolidación del proceso de descentralización evidenciando mejoras
en una gestión que beneficie a toda la sociedad en su conjunto.
Para ello, es necesario desarrollar capacidades en las autoridades y funcionarios de los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local), a fin de preparar las condiciones para desarrollar una adecuada relación
intergubernamental y gestión descentralizada. Hay elementos importantes que se deben superar, como la mejora en la
decisión política de los actores clave para aprovechar las oportunidades entorno a la gestión descentralizada, mejorar
la asignación presupuestaria evitando la atomización de los recursos, reducir la disparidad en la gestión pública
descentralizada, evitar la corrupción, reducir la dispersión política, afianzar el posicionamiento de la cultura del proceso
de descentralización (para mejorar la percepción, incertidumbre y diferentes opiniones sobre el avance del proceso),
contribuir a una eficiente construcción de ciudadanía (propiciar una cultura política democrática), entre otros. A ello se
debe agregar el trabajo complementario, pero no menos importante, de aumentar las capacidades de los actores
representativos de la sociedad civil y comunicar de los resultados intermedios y finales que se vayan concretando en
torno al proceso de descentralización (a la ciudadanía en general), a fin de consolidar la cultura descentralista en el país
como parte de la mejora continua de una Política de Estado como es la descentralización.
Finalmente, se espera que los planteamientos esbozados, motiven en los funcionarios de los tres niveles de gobierno a
comprometerse con la gestión descentralizada. Si bien la descentralización genera cambios institucionales a nivel
funcional y operativo, también nos plantea un campo amplio de oportunidades en los nuevos roles que exige pasar de
un enfoque centralista a uno descentralista, de un enfoque sectorial a uno territorial, de un enfoque independiente a uno
interdependiente, de un enfoque elitista a uno pluralista. Pero, principalmente nos va ayudar a que el Estado responda
mejor a los intereses del país, pues con gestión descentralizada con protocolos de entendimiento y modelos de gestión
de bienes y servicios asociados a competencias compartidas (y posiblemente delegadas) estaremos contribuyendo a
adecuar un Estado que responda a las realidades y diversidades que nos plantea el país en lo regional y local, los
cuales son parte importante para conseguir los logros esperados a nivel nacional.
“Nuestra diversidad nos hace únicos, pero ello implica que para hacer políticas y gestión descentralizada en el Perú,
estamos obligados a esforzarnos de manera conjunta”.
Bibliografía
Basili, Francisco, Perú múltiple: descentralización y desarrollo, Ceplan, Friedrich Ebert Stiftung Lima, 2009.
Haya de la Torre, Víctor Raúl, Mensaje de la Europa Nórdica, Editorial Continente, Buenpos Aires, 1956.
Haya de la Torre, Víctor Raúl, Obras completas, Edición Juan Mejía Baca, Lima, 1977, Tomo V, p.75.
Farinós Dasí, Joaquín, V Congreso internacional los grandes Desafíos Territoriales de Europa. FUNDICOT,
España, noviembre, 2007, p. 23.
Ferrando Badía, Juan, El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional, Madrid, Tecnos 978, p. 46.
Finot, Iván, Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Serie 12 Gestión Pública, ILPES, Chile, 2001,
p.16 y 42.
Heller, Hermann, Teoría del Estado, Editorial Comares, 2004. p.142.
Lira Cossio, Luis, La cuestión regional y local en América Latina, Serie 44 Gestión Pública, ILPES, Chile, 2003, p.9.
Pacheco Toribio, José, Tratado de Derecho Civil, 1860.
Seoane, Manuel, Las provincias también son peruanas, 1946.
Zafra Valverde, José, Teoría fundamental de Estado. Tomo I, Universidad De Navarra, España, 1990. p.74.
PADEP/GTZ, La construcción del Estado autonómico. Elementos para el debate y la concertación, Bolivia, 2010.
Informes oficiales
- Informe Anual 2006 sobre el Proceso de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros del Perú,
junio 2007 (Presentado al Congreso de la República del Perú).
- Informe Anual 2007 sobre el Proceso de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros del Perú,
mayo 2008 (Presentado al Congreso de la República del Perú).
- Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009;
presentado el día 12 de junio de 2009 ante la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República.
- Plan Bicentenario, El Perú hacia el 2021 aprobado por el Consejo Directivo de CEPLAN, Perú, 2010.
- Anteproyecto de Ley Marco de los Servicios Públicos; Aprobado por la Comisión de Defensa del Usuario y del
Consumidor del Parlatino durante la 5ta Sesión Ordinaria en la Ciudad de Panamá, República de Panamá, el 04
Mayo 2006 / La clasificación que se presenta es la utilizada en al ámbito de la Unión Europea, específicamente
en el Libro Verde sobre los Servicios de Interés General/http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/
proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-el-parlamento-latinoamericano/proyectos/334.html
Documentos normativos consultados

- Ley Nº 27680 - Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización.
- Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización y sus modificatorias
- Ley Nº 27795 - Ley de Demarcación y Organización Territorial
- Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y sus modificatorias
- Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades
- Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo y sus modificatorias
- Decreto Legislativo Nº 955 - Descentralización Fiscal
- Ley Nº 28273 - Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales.
- Ley Nº 28274 - Ley de Incentivos para la Integración y Formación de Regiones y sus modificatorias
- Ley Nº 28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y sus modificatorias
- Ley Nº 28440 - Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados
- Ley N° 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su modificación por Ley N° 29341
- Ley Nº 29125 - Ley que establece la implementación y el funcionamiento del fondo de Promoción a la Inversión
Pública Regional y Local – FONIPREL
- Ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
- Ley Nº 29465 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010
- Decreto Supremo Nº O27-2007-PCM, que define y establece las Políticas Nacionales de obligatorio
cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.
- Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM; que aprueba el “Plan Anual de Transferencia de Competencias
Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009” y otras disposiciones para el desarrollo del
proceso de descentralización.
- Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM; que dicta disposiciones para la aprobación de las matrices de
delimitación de competencias y distribución de funciones de los ministerios que tienen a su cargo competencias
exclusivas y compartidas.
- Resolución Ministerial N° 757-2008/MINSA; que forma la Comisión Técnica de Rectoría Sectorial del MINSA.
- Resolución de la Secretaría de Descentralización Nº 059-2009-PCM/SD. Aprueba la “Directiva para la
Transferencia de Fondos, Programas Proyectos, Empresas, Infraestructuras y Otros Instrumentos asociados a
las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilización de la Delegación de
Competencias entre niveles de gobierno, en el marco del Proceso de Descentralización”.
- Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 218-2010-PCM/SD; que aprueba la Directiva Nº 002-2010-
PCM/SD “Directiva para la Implementación de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promoción
del Empleo de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralización
del Sector Trabajo y Promoción del Empleo”.
Sitios Web Consultados

- Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe
- Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, www.ceplan.gob.pe
- Ministerio de Economía y Finanzas, www.mef.gob.pe
- Presidencia del Consejo de Ministros, www.pcm.gob.pe
Indice
Presentación 5
Prologo 7
Introducción 11
Capítulo I. El proceso de descentralización 13
1.1. La descentralización como parte de la reforma del Estado 14
Capítulo II. Los aspectos generales de la descentralización en el Perú 17
2.1 El Estado peruano: unitario y descentralizado 17
2.2 Ordenamiento territorial 19
2.3 Niveles de gobierno 21
- Nivel de gobierno nacional
- Nivel de gobierno regional
- Nivel de gobierno local
2.4 Relaciones de gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental 33
- Articulación horizontal gubernamental: lo asociativo institucional
- Articulación vertical gubernamental: oportunidad de mejorar el Estado desde un enfoque
intergubernamental
- La delegación de competencias
Capítulo III. El desarrollo de la descentralización administrativa en el Perú 43
3.1 Evidencias del proceso de descentralización en su dimensión administrativa. 44
3.2 La interrelación de la dimensión administrativa con lo político y económico (fiscal) 48
Capítulo IV. Nuevo enfoque: desarrollo de la gestión descentralizada 51
4.1 Los componentes de la gestión descentralizada 51
4.2 Lineamientos para el desarrollo de la gestión descentralizada 55
4.3 El desarrollo de la gestión descentralizada para la planificación territorial 58
4.4 La gestión descentralizada en un contexto de presupuesto por resultados 60

Capítulo V. Consideraciones y elementos para la construcción e implementación de modelos de gestión 63
descentralizada
5.1 La importancia de la interdependencia para los modelos de gestión descentralizada 65
5.2 El enfoque del ciclo de producción para el desarrollo de la gestión descentralizada 66
5.3 Ruta crítica para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada 68
5.4 La articulación gubernamental a considerar para el desarrollo de los modelos de gestión
descentralizados 73
Reflexión final 79
Bibliografía 81
Viceministerio Dirección General
de Desarrollo Social de Descentralización
Jr. Camaná 616 - Lima 1

Telf: 626-1600
www.mimdes.gob.pe/descentralizacion

Elementos y Consideraciones para Una GestiÃ N Descentralizada

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Elementos y Consideraciones para Una GestiÃ N Descentralizada

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Elementos y Consideraciones para Una GestiÃ N Descentralizada

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Elementos y

Dirección General de Descentralización

Ministra de la Mujer y Desarrollo Social

Viceministra de Desarrollo Social

Director General de Descentralización

Director de Promoción, Asistencia Técnica y Capacitación

Director de Políticas de Gestión Descentralizada

Primera edición: marzo de 2011.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional

Imprenta: J&O editores impresores

Tiraje: 2 000 ejemplares

Dora Virginia Borra Toledo

Santiago Barreda Arias

1.1 La descentralización como parte de la reforma del Estado

Gráfico 1. Objetivos del proceso de descentralización en el Perú

Los aspectos generales de la descentralización en el Perú

2.1 El Estado peruano: unitario y descentralizado

2.2 Ordenamiento territorial

Su relación con la organización territorial

Su relación con la demarcación territorial

2.3 Niveles de gobierno

Gráfico 2. Representación del Estado y jurisdicciones territoriales

Niveles de gobierno Ámbito de territorio

REGIONAL REGIÓN O DEPARTAMENTO

Gráfico 3. Competencias de los niveles de gobierno en el Perú y su criterio de asignación

Exclusivas Para cada nivel de gobierno

COMPETENCIAS Compartidas 2 o más niveles de gobierno

Conforme a la Constitución y la Ley Un nivel de gobierno

Gobierno más cercano

Nivel de gobierno nacional

Nivel de gobierno regional

Nivel de gobierno local

Municipalidades de centros poblados

Municipalidad Metropolitana de Lima (MML)

materia de administración económica y financiera, planificación y urbanismo, en materia educativa, cultural y

Cuadro 1. Gobiernos descentralizados en el Perú

2.4 Relaciones de gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental

Articulación horizontal gubernamental: lo asociativo institucional

Articulación vertical gubernamental: oportunidad de mejorar el Estado desde un enfoque

Según la existencia o no de la línea de cooperación que comprende, es decir, de nueva línea de

Cuadro 2. Evolución del proceso de descentralización

Rondinelll Bolsier Palma y Rufian Von Campbell Bennett 1994 + Finot

Desconcentración Desconcentración Desconcentración

Delegación a Descentralización: Desconcentración: Descentralización Descentralización OPERACIÓN:

Delegación: Principal – agente: Delegación: a gobiernos locales

Rondinelll Bolsier Palma y Rufian Von Campbell Bennett 1994 + Finot

Devolución a Descentralización Descentralización: Descentralización Opción pública local: Devolución: PROVISIÓN:

Privatización: Privatización: Descentralización Descentralización PRODUCCIÓN:

3.1 Evidencias del proceso de descentralización en su dimensión administrativa

Gráfico 5. Evolución de la dimensión administrativa del proceso de descentralización en el Perú (2002-

Las municipalidades cuentan con autonomía en desarrollo desde el decenio de los 80

2002 2004-2008 2009-.....

Gráfico 6. Relación para el desarrollo de la autonomía administrativa de los gobiernos subnacionales

3.2 La interrelación de la dimensión administrativa con lo político y económico

4.1 Los componentes de la gestión descentralizada

Gráfico 7. Necesidad de articulación de las políticas públicas en el Perú

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO PERUANO

• Políticas nacionales • Políticas