Avances y Desafíos de La Gestión Costera en Uruguay

Szephegyi, M.N., J. P. Lozoya, D. de Alava, X.
Lagos,
M. Caporale, J. Sciandro, A. Gomez, L. Echevarría, L.
Bergos, C. Segura, I. Carro, N. Verrastro, I. Roche, M.
Gomez, E. Delgado, R. Tejera, y D. Conde. 2020.
Avances y Desafíos de la Gestión Costera en Uruguay
en la Última Década. Revista Costas vol esp., 1: 171-194.
doi: 10.26359/costas.e109
Avances y Desafíos de la Gestión Costera

en Uruguay en la Última Década
M.N. Szephegyi3, J.P. Lozoya1, D. de Alava1, X. Lagos1, M. Caporale1, J. Sciandro1,
A. Gomez1, L. Echevarría2, L. Bergos3, C. Segura3, I. Carro4, N. Verrastro1,
I. Roche2, M. Gomez4, E. Delgado1, R. Tejera5 y D. Conde6*
e-mail: [email protected]
1
Universidad de la República, (UDELAR) Keywords: Integrated coastal management,
CURE; Centro MCISur/Cátedra UNESCO. advances and challenges, Uruguay.
2
Universidad de la República, UDELAR
Facultad de Arquitectura; Centro MCISur/
Cátedra UNESCO.
3
Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA)
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial Resumen
y Medio Ambiente (MVOTMA). En este artículo se presenta, en base al análisis de los
4
División de Cambio Climático componentes del Decálogo de Barragán, los avances
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial detectados de la última década y los principales desa-
y Medio Ambiente (MVOTMA). fíos que enfrenta el manejo costero integrado (MCI)
5
Universidad de la República, UDELAR en Uruguay. Tanto en Uruguay como en la región se
Facultad de Ciencias Sociales; Centro MCISur/ han intensificado actividades con alta capacidad de
Cátedra UNESCO. impacto en zona costera (e.g. litoralización) lo que
6
Universidad de la República, UDELAR sumado a las tendencias regionales de la variabili-
Facultad de Ciencias; Centro MCISur/Cátedra UNESCO. dad y el Cambio Climático exige implementar ac-
ciones para modificar el uso dominante del espacio
Submitted: October 2019
costero. En el período indicado se han mejorado las
capacidades del país para abordar el manejo costero,
Reviewed: November 2019
tanto a nivel normativo como de políticas públicas,
Accepted: December 2019
así como de integración de los niveles implicados, de
Associate Editor: Marinez Scherer articulación entre las instituciones competente y un
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Revista Costas, No. Esp. 1, 2020
mayor involucramiento de los actores sociales. Se aprobó una Directriz costera y se creó un Departamento de
Gestión Costera y Marina en el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a la vez
que se incorporaron conceptos clave como el de componentes vulnerables. También se avanzó en el conoci-
miento científico, particularmente de índole interdisciplinaria, y se consolidó la formación terciaria con base
conceptual en el MCI, así como en las instancias de capacitación a actores de la sociedad civil y de la gestión.
Se evidencia una mayor concientización de la población en relación a estos temas y se han multiplicado las
acciones de participación de la sociedad civil, si bien se requiere aún un importante esfuerzo para avanzar
hacia un equilibrio entre desarrollo y conservación que cuente con la participación sustancial de los actores. A
la vez, se constatan desafíos mayores como dar continuidad a las diversas iniciativas, y superar algunas incer-
tidumbres propias de la Directriz sancionada. Un aspecto central sigue siendo la financiación adecuada de los
programas y proyectos ya aprobados, y la mejora y ampliación de la capacitación de los actores. Finalmente,
siguen siendo puntos débiles la puesta en práctica y diseminación de experiencias de MCI exitosas, principal-
mente de carácter local, así como lograr una mayor participación social en la toma de decisión.
1. Introduccion, objetivo y metodologia

Este trabajo se enfoca en la zona costera de Uruguay, sponde exclusivamente al turismo, la importancia de
que se extiende desde el Río de la Plata en el extremo la zona costera para esta industria también es eviden-
Oeste (Punta Gorda hasta Punta del Este) y la costa at- te en Uruguay. El turismo representó en 2017 casi 9
lántica hasta la frontera con Brasil en el extremo Este, % de la economía uruguaya (4% del PBI) y, en pro-
abarcando ca. 700 km. El sistema costero presenta medio, la zona costera recibió el 75% de los visitantes
diversas características geológicas, geomorfológicas y que ingresaron a Uruguay (Ministerio de Turismo,
ecosistemas (i.e. puntas rocosas que conforman arcos 2018), destacándose las regiones Metropolitana y
con playas arenosas, costas con barrancas sedimenta- Este, que canalizaron el 66% de la demanda turística
rias, lagunas costeras, humedales y bañados costeros, receptiva. Esta importancia relativa de la costa para la
y remanentes de campos dunares que fueron estabi- industria turística se refleja también a nivel del gasto
lizados por forestación y urbanizaciones). A lo largo de los visitantes, que en promedio en la región Este y
de este entramado ocurren diversos procesos como metropolitana significa casi 90% del total (ca. 2.038
resultado de la interacción entre el sistema biofísico y millones USD) (Ministerio de Turismo, 2018).
las actividades humanas (Conde, 2013). Uruguay cuenta con ca. 139.000 km2 de superfi-
Los sistemas costeros han sido y son de gran impor- cie marina (incluyendo el Río de la Plata, la Zona
tancia para Uruguay, tanto por sus valores naturales Económica Exclusiva e islas). Las actividades portu-
como culturales y económicos (Geo Uruguay, 2008). arias y el tránsito marítimo han tenido un incremen-
Esto ha generado un proceso de litoralización donde to en los últimos años como consecuencia de tenden-
la concentración de habitantes e infraestructuras en cias globales de comercio de turismo de cruceros y
la costa continúa siendo significativa, con 70% de de prospección offshore. La pesca artesanal también
la población del país (2.240.678 habitantes; INE, juega un rol importante en la economía de las pobla-
2011) residiendo en los departamentos costeros, ciones costeras, siendo la principal fuente de ingresos
mientras que 63% lo hace en la región Metropolitana para varias comunidades costeras, involucrando di-
y la región Este. Si bien esta concentración no re- recta o indirectamente a unas 5,000 personas. De-
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M.N. Szephegyi et al.
bido a su estrecha relación con el ecosistema costero Gutiérrez, 2006; Gómez Pivel, 2006; de Alava, 2006,
los pescadores artesanales son actores clave para su 2007; Defeo et al., 2009; Rodríguez-Gallego, 2010;
manejo integrado. La pesca industrial, si bien actual- Trimble et al., 2010; Achkar et al., 2015; Bartesaghi,
mente ha disminuido sus capacidades (ca. 63,000 2015; Gutiérrez et al., 2016; Lozoya et al., 2016;
ton anuales de captura y 60 barcos), es también una García-Alonso et al., 2017, Soumastre et al., 2017).
actividad relevante en la zona común de pesca y en la Este contexto, sumado a diversos compromisos
zona costera del país (MGAP, 2019). internacionales, como los Objetivos de Desarrollo
Al igual que ocurre en otras zonas costeras del Sostenible, ha llevado a que Uruguay incorpore en su
mundo (El Mrini et al., 2012; Barragán y de Andrés, normativa y sus políticas públicas la necesidad de una
2015; de Andrés et al., 2017; Pereira et al., 2018), gestión integrada de la zona costera.
los sistemas costeros en Uruguay se han visto signif- El objetivo del presente trabajo es sintetizar y eval-
icativamente afectados por intervenciones humanas. uar los cambios y el grado de avance en esta última
Estas intervenciones, en términos generales, respon- década del manejo costero integrado (MCI) en Uru-
den a las presiones originadas en cambios en el uso guay, así como las posibles proyecciones y desafíos a
del suelo asociados a la urbanización, el turismo, la futuro. Para esto se seguirá la metodología utilizada
forestación y la agricultura, ya sea directamente en el por los países iberoamericanos en evaluaciones previ-
litoral o en las cuencas y micro-cuencas costeras. Se as desarrolladas en el marco de la Red Iberoamericana
han identificado una serie de cambios en el estado y de Manejo Costero Integrado (IBERMAR) (Arenas,
funcionamiento del sistema costero con posibles im- 2009; Barragán, 2010), en base al Decálogo de la
pactos negativos en los bienes y servicios que éste pro- Gestión Integrada de Áreas Litorales -GIAL- (Bar-
vee. Las principales evidencias se asocian a la degra- ragán, 2014). Este considera diez elementos para el
dación y pérdida del sistema dunar, la disminución análisis de la gestión costera a nivel nacional: política,
de la superficie de ecosistemas característicos como normativa, competencias, instituciones, instrumen-
humedales costeros y bosque y matorral costeros, el tos, formación y capacitación, recursos económicos,
afloramiento de la aguas subterráneas en zonas de conocimiento e información, educación y sostenibil-
playa, el aumento de la contaminación y la presencia idad y participación.
de especies vegetales exóticas o invasoras (Panario y
2. Politica
Uno de los elementos más relevantes en términos de zona costera, a través del Comité Nacional de Or-
políticas públicas vinculadas al espacio costero fue la denamiento Territorial. Estas Directrices indican las
reciente aprobación de la Directriz Nacional de Or- reglas de la política nacional sobre la costa, identifi-
denamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del cando los instrumentos de ordenamiento territorial
Espacio Costero del Océano Atlántico y del Río de como herramientas fundamentales para hacer efecti-
la Plata (Ley 19.772), que dispone que al Poder Ejec- vas las políticas de regulación de actividades y usos en
utivo Nacional le corresponde la coordinación de las ese espacio. Indica también que la interacción entre
actuaciones públicas de las diferentes instituciones el Poder Ejecutivo y los gobiernos departamentales se
con competencia sectorial en temas referidos a la establecerá por medio de acuerdos interinstituciona-
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les escritos con la finalidad de coordinar y compat- • Fortalecer, consolidar y articular las capacidades
ibilizar, en una fase temprana de su definición, los institucionales y de la ciudadanía para la gestión
instrumentos de ordenamiento territorial sectoriales y protección de los sistemas ambientales, in-
que tengan relevancia en el espacio costero. cluyendo mecanismos para la implementación y
Desde el año 2015, el Programa Ecoplata, histórico evaluación conjunta del presente Plan.
impulsor del MCI en Uruguay (1992-2014), fue ab- A su vez, el Plan Nacional Ambiental enfoca la
sorbido por el MVOTMA, conformando el Depar- atención en conservar y gestionar en forma sostenible
tamento de Gestión Costera y Marina. Este cambio las áreas costeras y marinas (objetivo 1.4). En el mar-
ha favorecido la incorporación de políticas costeras co de este objetivo se propone las siguientes líneas de
en la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DI- acción:
NAMA) promovidas anteriormente por Ecoplata, • Fortalecer capacidades de planificación y gestión
pero como contracara se ha limitado la dinámica y ambiental sustentable en urbanizaciones a través
espacios de diálogo que ese programa generaba con del trabajo integrado entre los tres niveles de go-
los gobiernos departamentales. bierno y la sociedad civil.
A nivel nacional se han impulsado además una se- • Generar información ambiental adecuada, actu-
rie de políticas que apuntan a la mejora de las condi- alizada y disponible para facilitar el diseño, mon-
ciones ambientales del espacio costero, a aumentar su itoreo y la revisión de instrumentos y acciones.
resiliencia ante los posibles impactos del cambio y la • Incorporar y profundizar en los procesos de plan-
variabilidad climática y a la conservación de sus eco- ificación la adaptación al cambio y variabilidad
sistemas y de los servicios que éstos proveen. Entre climática.
estas políticas se encuentran, recientemente aproba- En el referido Plan, le cuanto a la elaboración de
dos o en proceso de elaboración, una serie de Planes y instrumentos de Ordenamiento territorial costeros
Estrategias que incorporan metas específicas para los (meta 1.4.1) se destaca, entre otros objetivos:
sistemas costeros. Un ejemplo de esto es el Plan Na- • Adecuar el diseño de los fraccionamientos coste-
cional Ambiental, recientemente aprobado (Decreto ros a la matriz geofísica y biológica de soporte, y
presidencial 222/019), que tiene como objetivos: promover una ocupación que respete e incorpore
• Generar un compromiso país que garantice la los aspectos socioculturales y naturales en su de-
protección del ambiente y el acceso equitativo a sarrollo.
los bienes y servicios ambientales para las gener- • Incorporar mecanismos que garanticen el man-
aciones actuales y futuras, con énfasis en la po- tenimiento de procesos ecosistémicos clave, e im-
blación más vulnerable. plementar estrategias y acciones específicas para
• Generar una relación con el ambiente basada en la conservación, mantenimiento y restauración
el respeto por la naturaleza, que conserve la bio- de los ecosistemas costeros, especialmente sus
diversidad y asegure la resiliencia de los sistemas componentes vulnerables.
ambientales. • Fortalecer las capacidades en cuanto a recursos
• Promover activamente el desarrollo de modelos humanos, logística y presupuesto de las insti-
y prácticas de producción y consumo ambien- tuciones responsables de la gestión y control del
talmente sostenibles e incorporar la dimensión territorio costero.
ambiental en las actividades socioeconómicas ac-
tuales y futuras.
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• Promover modalidades de ocupación, orde- Rio Uruguay, Rio de la Plata y Océano Atlántico, y la
namiento y gestión que contemplen el carácter implementación de un sistema de monitoreo y evalu-
migratorio de grupos de pescadores artesanales. ación de medidas de adaptación en coordinación con
• Lograr la congruencia entre la normativa nacion- instituciones con injerencia en la zona costera.
al y la local en cuanto a la autorización y control Actualmente se encuentran en etapa de formu-
ambiental de emprendimientos y actividades en lación el Plan Nacional de Adaptación Costera y el
la zona costera, para propender a garantizar su Plan Nacional de Adaptación de Ciudades e Infrae-
integridad ecológica. structuras, que presentan una serie de metas a nivel
Se destaca también la inclusión en el Plan de una nacional y metas específicas a nivel de localidades se-
meta a 2030 (meta 1.4.3) que define la necesidad del leccionadas por los gobiernos departamentales. Los
ordenamiento de los usos en el espacio marino y da proyectos para la elaboración de estos planes trabajan
inicio al ciclo de aplicación de la Planificación Espa- en dichas localidades, apoyando procesos de plani-
cial Marina. ficación territorial y diseño urbano que incorporen
Otra de las políticas clave que se ha impulsado como eje fundamental la adaptación al cambio y la
a nivel nacional es la Política Nacional de Cambio variabilidad climática. En ese marco también se en-
Climático, aprobada en 2017 a través de Decreto del cuentra en desarrollo el mapeo de la vulnerabilidad
Poder Ejecutivo (310/017), que propone disminuir costera, que involucra un componente de fortalec-
las condiciones de vulnerabilidad ante impactos del imiento de capacidad nacional y local para la adapta-
cambio y la variabilidad climática en zonas fluviales, ción.
costeras y marinas, mediante acciones de adaptación Como parte del compromiso asumido con las Me-
basadas en ecosistemas, que minimicen pérdidas y tas de Aichi del Convenio de Diversidad Biológica,
daños en usos e infraestructuras y en los ecosistemas la Dirección Nacional de Medio Ambiente ha pro-
naturales. Entre las líneas de acción clave se propone movido la Estrategia Nacional de Biodiversidad, que
incluir la perspectiva de mitigación y adaptación en el se plantea entre sus metas a 2020 la adopción de me-
desarrollo y aplicación del marco normativo relativo didas para reducir las presiones sobre los ecosistemas
a zonas fluviales, costeras y marinas, el fortalecimien- más vulnerables al cambio climático, particularmente
to de capacidades en los distintos niveles de gobierno en la zona costera y marina, bosques y pastizales.
sobre gestión de riesgo climático y adaptación, y el Asimismo, en el marco del Plan Estratégico del
fomento de medidas de preservación de espacios y Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) y en
procesos naturales amenazados. aporte al cumplimiento de la Meta 11 de Aichi, se
Asociada a la Política Nacional de Cambio Climáti- han ingresado al SNAP seis áreas costero-marinas
co y a la ratificación en 2016 del Acuerdo de París con diferentes categorías de manejo: Humedales del
de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Santa Lucía, Isla de Flores, Laguna Garzón, Laguna
Cambio Climático, Uruguay presentó en 2018 su de Rocha, Cabo Polonio y Cerro Verde e Islas de La
Contribución Determinada a nivel Nacional. Allí se Coronilla.
plantea como metas a corto plazo la formulación y La Estrategia Nacional de Bosque Nativo, aproba-
aprobación del Plan Nacional de Adaptación Coste- da en 2018, plantea la necesidad y urgencia de prote-
ra, el mapeo de la vulnerabilidad ante el cambio y ger y restaurar ecosistemas boscosos, haciendo énfasis
variabilidad climática, la implementación de acciones en el bosque costero psamófilo, que en la actualidad
de manejo adaptativo en 20 % de la franja costera del tiene un nivel de protección menor que otros al no
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ser plenamente abarcado en la actual normativa for- El Departamento de Canelones, por su parte,
estal. modificó recientemente su ordenanza costera en la
A nivel de los gobiernos departamentales tam- que incluye, además de diversas regulaciones tendi-
bién existen políticas de gestión costera con distin- entes a la conservación de los ecosistemas costeros, la
tos niveles de avance y grados de incorporación de creación de una Comisión Asesora de Costas y Pla-
la perspectiva del MCI. Es de destacar la Estrategia yas, integrada por diversas direcciones del gobierno
de Resiliencia de la Intendencia de Montevideo, de- departamental, habilitando la integración de otros
partamento que alberga a la mitad de la población actores clave como la academia, los organismos pú-
nacional. Esta estrategia se suma al Comité Partici- blicos y privados y las comisiones de vecinos, acorde
pativo de Playas (establecido en 2005) y se enmarca con las necesidades del caso.
en la iniciativa global “100 ciudades resilientes”. La El Departamento de San José tiene instalado un
estrategia incorpora la creación de laboratorios de re- Gabinete de Cambio Climático que integra distintas
siliencia, en donde profundizar su implementación, unidades ejecutivas del gobierno departamental con
incluyendo el Laboratorio de Desarrollo Integral del competencia en la costa, el cual promueve entre otras
Espacio Costero, que aborda la problemática mul- cosas acciones, la restauración costera.
tidimensional del frente costero montevideano, y
propone diseñar e implementar un plan general de
gestión mediante criterios de MCI.
3. Normativa
El Uruguay administrativamente subdivide su terri- rollo Sostenible del Espacio Costero del Océano At-
torio en departamentos que tienen sus propios gobi- lántico y del Río de la Plata. Esta ley, que tiene un
ernos departamentales. En su ámbito de jurisdicción ámbito de aplicación exclusivamente terrestre, plant-
éstos tienen un grado importante de autonomía, ea los siguientes lineamientos generales:
aunque hay competencias compartidas con el gobi- • Se controlarán los procesos de ocupación urbana,
erno nacional en algunas áreas. Un ejemplo de esto construcciones u obras continuas a lo largo de la
es el mecanismo de aprobación de los Instrumentos costa, alternando los centros urbanos con áreas
de Ordenamiento Territorial. La Ley 18.308 (2008) de baja intensidad de uso y espacios de dinámica
incorporó un procedimiento de aprobación de estos natural costera activa.
instrumentos que implica mecanismos de coordi- • Se procurará la accesibilidad pública a la ribera
nación obligatoria entre los ámbitos subnacionales y y su libre tránsito peatonal, sin perjuicio de lo
nacionales de gobierno. Los planes que elabora el go- establecido en el artículo 50 de la Ley 18.308,
bierno departamental, como parte de su proceso de de 2008.
aprobación, deben contar con autorizaciones previas • Se identificarán los paisajes con valores escénic-
del actual MVOTMA. os relevantes, procurando que no se alteren, ob-
En términos de avance normativo en materia de struyan o distorsionen las visuales, evaluando la
protección costera aparece la ya mencionada Direc- singularidad e intensidad de percepción.
triz Nacional de Ordenamiento Territorial y Desar-
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• Se identificarán y respetarán los procesos dinámi- En el año 2013 se aprobó la Ley de Recursos Hid-
cos naturales del espacio costero y definirán in- robiológicos (19.175) que regula la pesca y acuicul-
tervenciones compatibles con el mantenimiento tura del país. Esta ley que fue reglamentada en 2018,
de aquellos, siempre y cuando dichos procesos no incorpora la creación de un Consejo Consultivo de
representen una amenaza o riesgo para el propio Pesca asesor del Poder Ejecutivo, integrado por insti-
ecosistema. tuciones y organizaciones vinculadas a la pesca y la
• Se propenderá a que las intervenciones sean com- instalación de Consejos Zonales Pesqueros asociados
patibles con el mantenimiento de la integridad a la pesca artesanal, con el objetivo de participar en
de los ecosistemas y que protejan especialmente el co-manejo de los recursos en cada zona pesquera.
los componentes vulnerables y sus funciones. Además, se han modificado artículos específicos
• Se propenderá a la gestión integrada del espacio de otras leyes que podrían entenderse de menor im-
costero como herramienta de manejo de las dis- pacto, pero con importancia para la conservación y
tintas actuaciones que se realicen en el área, in- gestión costera, como la modificación del artículo
corporando la participación de instituciones del 159 del Código de Aguas (Decreto-Ley 14.859, de
Estado y actores sociales. 1978). Allí se plantea la prohibición de desecación,
Esta ley incorpora además el concepto de compo- drenaje u otras obras análogas en terrenos que sean
nentes vulnerables de la costa, permitiendo ampliar declarados por el Poder Ejecutivo como humedales
la faja de defensa de costas ya creada por el Código de importancia ambiental, en consideración a su ex-
de Aguas, cuando estos componentes (e.g. desembo- tensión, ubicación o relevancia ecosistémica y el re-
caduras, sistemas de dunas, barrancas, humedales) querimiento de autorización ambiental para la modi-
se extiendan fuera de los límites de la misma y sean ficación de otros humedales no priorizados. También
explicitados en un instrumento de ordenamiento ter- fue modificado el Decreto 349 de Evaluación de
ritorial. Esta modificación a la faja de defensa de cos- Impacto Ambiental, incorporando la necesidad de
tas tiene implicancias directas sobre qué proyectos y evaluación a los proyectos de prospección de hidro-
actividades requerirán de autorización ambiental por carburos y acuicultura y la Ley 16.736 de 1996, artí-
parte de la autoridad ambiental competente. culo 452, que regula el acceso de vehículos a la faja
de defensa de costas.
4. Competencias
Las responsabilidades de la gestión del espacio coste- al la zona costera del Río de la Plata y Océano Atlán-
ro y los recursos recaen sobre diversas instituciones tico está subdividida en seis departamentos (Colonia,
del gobierno central como el MVOTMA. Pero otras San José, Montevideo, Canelones, Maldonado y
entidades como el Ministerio de Ganadería, Agricul- Rocha) que tienen su respectivo gobierno departa-
tura y Pesca, el Ministerio de Defensa Nacional, el mental y múltiples municipios. Además de la regu-
Ministerio de Turismo, el Ministerio de Relaciones lación nacional del territorio costero, cada gobierno
Exteriores, y los gobiernos departamentales y locales, departamental puede legislar sobre el ordenamien-
comparten competencias de gestión y uso del territo- to territorial y fiscalizar su jurisdicción respecto del
rio. Desde la perspectiva administrativa e institucion- cumplimiento de su normativa.
▶ 177 ◀
Si bien la gestión costera no ha sufrido modifica- es existen competencias sectoriales y/o globales con
ciones sustanciales en los últimos diez años en cuan- niveles significativos de concurrencia e incluso super-
to al reparto de competencias entre las distintas es- posición, entre distintos organismos. En ese sentido
calas de gestión de la zona costera, se han generado se han impulsado espacios de coordinación intra e
dos nuevos niveles que inciden directamente en la interinstitucionales que faciliten la gestión, con dis-
gestión costera. Por un lado, en el último gobierno tinto grado de éxito. A nivel de Poder Ejecutivo, se
se impulsó la generación de Sistemas Nacionales que conformó el Gabinete Ambiental para abordar de
agrupan institucionalidad nacional para el diseño de manera conjunta las temáticas ambientales por parte
políticas públicas y Secretarías dependientes de la de los ministerios nombrados. También fue creado
Presidencia de la República. Son de destacar el Siste- en 2015 el ámbito de trabajo sobre afectaciones cos-
ma Nacional de Respuesta al Cambio Climático, el teras, luego de una serie de eventos meteorológicos
Sistema Nacional de Emergencia y el Sistema Nacio- extremos que requirieron de coordinación interin-
nal Ambiental y, entre las Secretarías, la de Ambiente, stitucional. Funciona en la órbita del Ministerio de
Agua y Cambio Climático. Transporte y Obras Públicas y participan la Oficina
Además, en el marco de la Ley de Descentralización de Planeamiento y Presupuesto y el MVOTMA.
y Participación Ciudadana (Ley 19272) se genera A un nivel más bajo, existe el ejemplo es el Gru-
la figura de un tercer nivel de gobierno y adminis- po de Trabajo de Apoyo a la Gestión de Ecosistemas
tración: los Municipios. Este tercer nivel de gobier- Costeros que funciona en la órbita del MVOTMA
no, si bien no tiene necesariamente una competencia para definir líneas prioritarias de trabajo y articu-
directa en la gestión de los espacios públicos costeros, lación de políticas de las Direcciones que lo integran.
juega un rol fundamental en la gestión integrada. El MVOTMA además ha modificado su estructura
Entre sus funciones puede aparecer la radicación de institucional, creando el Departamento de Gestión
servicios y actividades del Estado para su ejecución Costera y Marina que absorbe los equipos técnicos
por parte de los Municipios y la instrumentación de del Programa Ecoplata y el proyecto Freplata. Este
la participación activa de la sociedad en las cuestiones Departamento tiene como principal cometido Pro-
del gobierno local. teger los ecosistemas costeros y marinos a través del
Esta complejidad de actores y competencias presen- desarrollo de proyectos, programas y estrategias in-
ta desafíos para la coordinación ya que muchas vec- terinstitucionales promoviendo la gestión integrada.
5. Instituciones
Las instituciones y administraciones públicas con por tres Direcciones Nacionales directamente vincu-
injerencia en la costa no han variado considerable- ladas con la temática: Dirección Nacional de Orde-
mente en la última década. No existe una institución namiento Territorial -DINOT-, Dirección Nacional
con competencia específica en gestión costera, por de Medio Ambiente -DINAMA- y la Dirección Na-
lo que sigue siendo el MVOTMA el ministerio con cional de Aguas DINAGUA-, así como sus respectiv-
competencia más específica en relación con el tema as Comisiones Asesoras. Tiene bajo su órbita también
de la costa, con una visión centralizada en el orde- a la Dirección de Cambio Climático, que impulsa el
namiento territorial y el ambiente. Está integrado Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático
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y ha liderado los procesos de construcción de nor- Otros ministerios con competencias institucionales
mativa y política pública en esa temática. Como ya relacionadas con el ámbito costero son: el Ministerio
se ha mencionado, en 2015 se creó el Departamento de Transporte y Obras Públicas (MTOP), a través
de Gestión Costera y Marina y el Grupo de Trabajo de la Dirección Nacional de Hidrografía y la Direc-
de Apoyo a la Gestión de Ecosistemas Costeros, con ción de Vialidad; el Ministerio de Industria, Energía
el objetivo de asesorar sobre las acciones y oportuni- y Minería (MIEM) a través de la Dirección Nacio-
dades de actuación en el marco de distintos procesos nal de Minería y Geología y el Ministerio de Edu-
que afectan las costas del país y contribuir a la coordi- cación y Cultura (MEC), que lleva la Secretaría de
nación y articulación de actuaciones en esta materia. la Comisión Uruguaya de Oceanografía, cuyo fun-
El MVOTMA también coordina el Plan Nacional cionamiento ha sido reactivado en los últimos años.
de Adaptación para la zona costera (NAP-Costas) y A su vez, existen Entes Autónomos y Servicios De-
NAP-Ciudades a través de la formulación de la Políti- scentralizados vinculados directa o indirectamente
ca Nacional de Cambio Climático Uruguay. Por su con la gestión costera; a saber, la Oficina de Plan-
competencia, a dicho ministerio le corresponde co- eamiento y Presupuesto (OPP), la Universidad de la
ordinar con otros ministerios como: el Ministerio de República (UdelaR), las Obras Sanitarias del Estado
Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), principal- (OSE), la Administración Nacional de Carburantes,
mente a través de la Dirección Nacional de Recursos Alcohol y Portland (ANCAP) a través de la División
Acuáticos, la Dirección General de Recursos Natu- Medio Ambiente, Seguridad Industrial y Gestión de
rales Renovables y la Dirección General Forestal; el Calidad y Usinas, y Transmisiones Eléctricas (UTE) a
Ministerio de Turismo (MINTUR); el Ministerio de través de la Unidad de Gestión Ambiental, así como
Defensa Nacional (MDN), a través del Servicio de la Administración Nacional de Puertos (ANP). En
Hidrografía, Oceanografía y Meteorología de la Ar- 2015 se creó el Sistema Nacional Ambiental (SNA),
mada, el Servicio de Parques del Ejército, la Prefectu- encabezado por el Presidente de la República y vari-
ra Nacional Naval; el Ministerio de Relaciones Exte- os ministerios, cuyo cometido es fortalecer, articular
riores (MRREE) a través de la Dirección de Asuntos y coordinar las políticas públicas de Uruguay para
Limítrofes y Marítimos (Comisión Administradora proteger los bienes y servicios que brindan los eco-
del Río de la Plata y Comisión Técnica Mixta del sistemas. Esta nueva institucionalidad incluye a la
Frente Marítimo). Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio
Climático y al Gabinete Nacional Ambiental.
6. Instrumentos
El ordenamiento del territorio en Uruguay se realiza del Territorio (PLOT) son los instrumentos para el
desde 2008 con el marco brindado por la Ley de Or- ordenamiento de ámbitos geográficos locales den-
denamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley tro de un departamento. Se elaboran a iniciativa del
18.308). Esa ley prevé la creación e implementación gobierno departamental con la participación de las
de diferentes instrumentos de ordenamiento ter- autoridades locales, las que definen en cada caso su
ritorial que aplican a diferentes escalas de gestión. contenido, asesorados por la Dirección Nacional de
En particular los Planes Locales de Ordenamiento Ordenamiento Territorial del MVOTMA. A partir
▶ 179 ◀
de 2010 se puede observar en el país un aumen- incluyendo urbanizaciones, grandes infraestructuras

to tanto en la elaboración como aprobación de los y equipamientos que se implementen en el espacio
PLOT (37 aprobados a 2018) en todo el territorio costero.
y en particular en la zona costera (Tabla 1). En estos Desde el año 2000, con la creación del Sistema
planes se definen los principales lineamientos, cate- Nacional de Áreas Protegidas (SNAP, MVOTMA)
gorización de suelos y planes derivados o estratégicos han sido ingresadas al Sistema 16 áreas, totalizan-
para la zona costera del país. Cada plan debe contar do una superficie de 311.101 ha protegidas en este
con una Evaluación Ambiental Estratégica que guíe marco, incluyendo las superficies terrestre y mari-
el proceso de planificación, aunque ha sido identifi- na, lo que equivale a 0,98% del territorio nacional
cada en el Plan Nacional Ambiental la necesidad de (SNAP, 2018). Hasta 2018 ingresaron al sistema seis
fortalecer esta herramienta. Áreas Protegidas (AP) costero marinas involucrando
La recientemente aprobada Directriz Nacional de 198.277 hectáreas (62%) de la superficie protegida
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del del país, donde 97.209 hectáreas (31%) son terres-
Espacio Costero del Océano Atlántico y del Río de la tres y 101.068 hectáreas (32%) son marinas (Tabla
Plata es en sí misma un instrumento de ordenamien- 2). Las AP son una herramienta fundamental para
to territorial de carácter nacional que enmarca el de- conciliar la conservación de la zona costera con el de-
sarrollo de los nuevos planes, proyectos y programas, sarrollo económico y social del país.
Tabla 1. Listado de Planes Locales de Ordenamiento del Territorio aprobados y en elaboración en la zona costera
del Uruguay (Fuente: https://sit.mvotma.gub.uy/js/inot/).
Departamento Plan Aprobación
Colonia Plan Local de Nueva Palmira. 2018
Plan Local de Conchillas y su microrregión. En elaboración
Plan de desarrollo y ordenamiento territorial de Carmelo y su área de influencia. En elaboración
Plan director de Colonia del Sacramento. En elaboración
Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Juan Lacaze En elaboración
y su microrregión, incluyendo Colonia Cosmopolita y Paraje Minuano. En elaboración
Plan Local de Nueva Helvecia, Colonia Valdense, La Paz y área de influencia. En elaboración
San José Plan Kiyú y vecindades. 2012
Plan Local de Ciudad del Plata. 2015
Canelones Plan de Ordenamiento Territorial de la Microrregión de la Ciudad de la Costa. 2010
Directrices para la Microrregión de Costa de Oro. 2017
Montevideo Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo. 1998
Directrices Departamentales. 2013
Maldonado Plan Local Eje Aparicio Saravia. 2012
Plan Laguna José Ignacio - Laguna Garzón. 2014
Plan Local Piriápolis - Solís Grande. En elaboración
Plan Local de aglomeración central San Carlos-Maldonado-Punta del Este. En elaboración
Rocha Plan Local Lagunas Costeras (Sector I). 2011
Plan Local Los Cabos (Sector II). 2014
Plan Local Costa Norte (Sectores III y IV). En elaboración
▶ 180 ◀
Tabla 2. Listado de Áreas Protegidas en la zona costera de Uruguay (Fuente: Observatorio Ambiental Nacional, Di-
nama MVOTMA, www.dinama.gub.uy/oan/datos-abiertos).
Departamento Área Protegida Categoría Año de ingreso Plan de manejo
Canelones Humedales del Santa Lucia VI; Área Protegida con 2015 En elaboración
Recursos Manejados
Montevideo Parque Nacional Isla de Flores II; Parque Nacional 2018 no
Maldonado Laguna Garzón IV; Área de Manejo de 2014 En elaboración
Hábitats y/o Especies
Rocha Laguna Garzón IV; Área de Manejo de 2014 En elaboración
Laguna de Rocha V; Paisaje Protegido 2010 si
Cabo Polonio II; Parque Nacional 2009 si
Cerro Verde IV; Área de Manejo de 2011 si
Existen asimismo iniciativas a nivel departamental el caso de Jaureguiberry, que se inserta en el Sistema
para la implementación de zonas protegidas, donde Departamental de Áreas de Protección Ambiental del
algunas de ellas se desarrollan en zonas costeras como departamento de Canelones.
7. Formación
Desde el contexto de la formación y la capacitación, Interdisciplinario para Manejo Costero Integrado
y de la enseñanza en general, durante esta última dé- del Cono Sur (Centro MCISur, Cátedra UNESCO
cada son varias las actividades y acciones en pro de – UdelaR; www.mcisur.edu.uy) se ha consolidado,
una gestión y manejo sustentable de la zona costera con el apoyo de la Comisión Académica del Interi-
de Uruguay por parte de instituciones educativas, gu- or-CCI, la Comisión Académica de Posgrados-CAP
bernamentales, ONGs y agrupaciones vecinales. En y la Comisión Sectorial de Investigación Científi-
esta sección nos referiremos a avances en formación a ca-CSIC, el denominado “Programa de Posgrado
nivel académico terciario, mientras que las instancias (Maestría y Especialización) en Manejo Costero In-
de capacitación no universitaria se presentan en la tegrado”. Se trata de un programa que busca mejo-
sección 9 (Educación para la sostenibilidad). rar la capacitación de recursos humanos en manejo
A nivel de la Universidad de la República (UdelaR) costero a través de una formación interdisciplinaria
se han desarrollado actividades de formación direct- de posgrado, grado y también mediante la interac-
amente vinculadas al proceso de Manejo Costero ción con actores no universitarios. La educación y ca-
Integrado (MCI) como tal, como cursos de posgra- pacitación contribuyen a proporcionar percepciones
do, de grado y de formación permanente, muchos y habilidades para comprender la complejidad del
de ellos circunscriptos a las sedes descentralizadas de espacio costero y brinda herramientas para la gen-
la UdelaR en los departamentos costeros de Rocha eración de propuestas de gestión que integren esa
y Maldonado. Particularmente a través del Centro complejidad. Se promueve la integralidad de las tres
▶ 181 ◀
funciones universitarias desde las que se posiciona la Además de la mencionada Maestría, existente des-
UdelaR (enseñanza, investigación y extensión), por de 2007, desde 2018 se cuenta también con una
lo que los dispositivos pedagógicos parten de la com- Especialización en MCI, que básicamente comparte
plejidad multidimensional de las distintas temáticas los cursos con la Maestría, pero exime al estudiante
tratadas. de la realización de una tesis, tratándose entonces
El Programa de Posgrado en Manejo Costero Inte- de un título intermedio de alto valor formativo para
grado cuenta con seis ediciones de su Maestría desde quienes no desean desarrollar una carrera académi-
el año 2007. Es de carácter fuertemente interdiscipli- ca, particularmente a profesionales ya insertos en el
nario, siendo integrado por las Facultades de Arqui- ámbito de la gestión costera. Se destaca también la
tectura, Ciencias, Ciencias Sociales, Derecho, Inge- existencia de cursos en la temática a nivel de grado
niería y el Centro Universitario Regional del Este de la (e.g. “Introducción al MCI”, para la Licenciatura de
UdelaR. Dada la diversidad y complejidad del MCI, Gestión Ambiental del CURE-UDELAR; “Dinámi-
así como la distinta procedencia de los estudiantes al ca y geomorfología costera aplicada a guardavidas”,
Programa, se ha desarrollado un enfoque pedagógico enfocado desde el MCI para el Instituto Superior de
novedoso y ajustado a sus fines, enfatizando en la in- Educación Física, CURE-UDELAR). Finalmente,
tegración de conocimientos diversos. Durante la for- también es necesario mencionar que al no contarse
mación se propone que grupos interdisciplinarios de aún con un título de Doctor en MCI, muchas te-
estudiantes tengan interacción directa con territorios sis de doctorado que abordan esta temática se desar-
costeros designados, llevando adelante un ejercicio rollan en el marco de otros programas de posgrado,
académico que implica la realización de diagnósticos como el de Ciencias Ambientales o los de PEDECI-
y elaboración propuestas de gestión en vinculación BA Geociencias y Biología/Ecología.
con los actores sociales e institucionales en esos terri- Un proyecto de desarrollo institucional del Cen-
torios. Se promueve así una formación aplicada y la tro MCISur que se ejecuta actualmente y hasta 2022
generación de un espacio de aprendizaje a partir de la con apoyo de la CSIC-UDELAR (“Creación del Pro-
experiencia y la interacción directa con los territorios. grama de MCI en la UDELAR”) tiene entre su metas
Así, la interdisciplinariedad es el resultado de un pro- proponer un programa de doctorado en esta temáti-
ceso colectivo de enseñanza y aprendizaje por el cual ca, además del diseño e implementación del “Ob-
los docentes construyen con los estudiantes los con- servatorio socio-ecológico costero”, como aportes al
ocimientos necesarios para abordar las problemáticas MCI en Uruguay.
costeras desde la perspectiva del MCI.
8. Recursos económicos
Hasta el momento no se cuenta con una siste- tes y muchas veces incorporados en grandes rubros.
matización certera de la inversión que realiza el país El MVOTMA cuenta con una línea de presupues-
en materia de gestión costera, fundamentalmente to nacional para la gestión integral costera del Río
porque las instituciones no cuentan con unidades de la Plata y su frente marítimo que en 2018 fue de
específicas para la materia, y por tanto las acciones aproximadamente USD 50,000 y ha incrementado
en la costa involucran presupuestos de diversas fuen- la inversión anual en las líneas de trabajo del Depar-
▶ 182 ◀
tamento de Gestión Costera y Marina que incluyen ha sido pionero en invertir en restauración costera,
contrataciones de consultores, capacitaciones, conve- con un presupuesto invertido de USD 50,000 por
nios y acciones de restauración, alcanzando en 2018 año para acciones de restauración que promueven
un presupuesto anual de aproximadamente USD organizaciones de base.
200,000. Es de destacar además que existe una fuerte A nivel de la UDELAR, el apoyo económico fijo ac-
inversión en procesos de diagnóstico y planificación. tual (2019-2022) para la temática del manejo costero
El presupuesto asignado a la gestión costera por integrado asciende a ca. USD 310,000 anuales, in-
parte de los gobiernos departamentales fue analiza- cluyendo los montos aportados por las Comisiones
do por primera vez para Maldonado (Piaggio, 2015), CCI, CAP y CSIC, tanto para el desarrollo del Cen-
específicamente en Punta del Este, alcanzando una tro Interdisciplinario como para el Programa de Pos-
inversión 328,066 USD en 2014. A su vez, para en grado en Manejo Costero Integrado. Entre 2011 y
el período 2010 y 2014 el gasto aumentó en 8% (1,7 2016 también existió apoyo de parte del Espacio In-
% en promedio anual) en rubros como ‘Limpieza de terdisciplinario de la UDELAR por montos anuales
playas’ e ‘Ingresos a Playas’ que representan en prome- de USD 40,000 aproximadamente. Corrientemente
dio 45 y 35%, respectivamente, del total anual. Por el 90% de la ejecución de estos montos correspon-
otro lado, los rubros asociados a la implementación de al rubro sueldos, y sustenta el trabajo de 7 cargos
de medidas de adaptación al cambio climático (re- docentes fijos en el CURE y hasta 5 cargos interinos
cuperación de dunas) oscilaron entre 15 y 21% del (CURE y otros servicios universitarios) que desar-
total del gasto anual a lo largo del quinquenio. Se rollan sus tareas en apoyo a la iniciativa universitaria
observó además que las concesiones relacionadas a de manejo costero integrado. A esto deben sumarse
actividades en la costa (paradores desmontables, de- apoyos económicos extrauniversitarios, variables an-
portes náuticos, servicios) sustentan entre 84 y 93% ualmente, originado en Convenios, proyectos con-
del total de las restauraciones costeras (2010-2014), cursables y otras fuentes de financiación.
lo que indica una alta tasa de reinversión por parte de En otro aspecto de la dimensión económica, la
la Intendencia de Maldonado. zona costera uruguaya ha sufrido un proceso de dete-
Para otras instituciones ese análisis no ha sido re- rioro en los últimos años, y se ha diagnosticado que
alizado, pero se pueden identificar grandes líneas de la variabilidad y el Cambio Climático exacerbarán los
acción que tienen un costo diferenciado. Por ejemp- impactos de las amenazas, entre ellos los económi-
lo, en relación a acciones de recuperación de perfiles cos, ya sea magnificando las actuales fuentes de estrés
de playa se pueden utilizar medidas blandas como o directamente por destrucción de hábitats y pér-
cercas captoras de arena, que tienen un costo mínimo dida de especies. De acuerdo a escenarios de riesgo
estimado de USD 15 por metro lineal instalado, pero climático, se estima un daño anual de USD 9 mil-
que en muchas ocasiones los materiales son provistos lones ocasionados por impactos climáticos en la zona
por los gobiernos locales y la mano de obra es cubier- costera. Este coste se incrementaría a USD 11 mil-
ta con trabajo voluntario. También se han instalados lones para el horizonte 2050, alcanzando los USD 15
geotubos en 2017 por primera vez en el país en el millones a fines de siglo. Al desagregar este resultado
Departamento de Maldonado, que tienen un costo según la tipología de activos, se aprecia que el may-
estimado de USD 1,000 por metro instalado. or daño (50%) se experimentará en los residenciales,
Es de destacar que el Programa de Pequeñas Don- debido a que se sitúan en la primera línea del frente
aciones del Fondo Mundial para el Medio Ambiente costero urbanizado (IH Cantabria, 2019; Gómez
▶ 183 ◀
Erache, 2019). Esta situación ha activado diversos remodelación vial, hasta relocalizaciones y acciones
mecanismos de respuesta que van desde la reparación de restauración de los sistemas dunares.
y reinstalación de infraestructuras, mantenimiento y
9. Conocimiento e información
La generación de conocimiento resulta fundamental ura 1c). Si bien esta es una descripción básica, ex-
para definir estrategias de gestión que conduzcan a un ploratoria, y apenas ilustrativa, muestra el reducido
desarrollo socialmente equitativo, económicamente porcentaje (12%) que representan los documentos
rentable y ambientalmente sostenible. Esta necesi- científicos costeros (según Scopus) generados en un
dad se hace todavía más urgente en la zona costera, marco que considere el MCI. Sin embargo, si utili-
donde los intereses y usos contrapuestos son cada vez zando la misma aproximación se analiza esta relación
más evidentes y la concentración de asentamientos y en períodos anteriores, se observa que el porcentaje
actividades humanas son incuestionables. Si bien la ha ido en aumento, pasando de 2.1% (1 de 48 docu-
generación de conocimiento e información no deben mentos entre 1993-2001) a 2.5% (3 de 19 documen-
circunscribirse únicamente a las actividades científi- tos entre 2002-2010) y finalmente a 12% (24 de 194
cas, esta fuente es sin duda un componente central documentos entre 2011-2019).
que debería dialogar y nutrir la toma de decisiones Otra fuente de conocimiento científico, no nece-
y la gestión de los recursos naturales, incluyendo los sariamente relevado en la búsqueda exploratoria de-
costeros. scrita anteriormente, son las tesis y trabajos finales de
Con el objetivo de ilustrar esta fuente de infor- las distintas propuestas académicas de grado y pos-
mación, al analizar en Scopus (www.scopus.com) la grado. Además de las carreras relativas a las diversas
producción de documentos científicos en el perío- áreas del conocimiento que podrían estar vinculadas
do 2011-2019 en la zona costera del Uruguay (i.e. a la zona costera, resultan de principal interés aquellas
términos [Uruguay y coast]) se encontraron 194 relacionadas directamente con la gestión ambiental y
documentos (Figura 1a). Estos fueron generados en particularmente con el MCI. En este sentido, vale
su mayoría por la UDELAR, y cubren diversas áreas la pena destacar el Programa de Posgrado en Mane-
del conocimiento, siendo la más representadas las jo Costero Integrado (UDELAR), y en particular su
Ciencias biológicas y de la Agricultura (42%) (Fig- Maestría, que iniciando en 2019 su sexta generación
ura1b). Con el objetivo de explorar cuánto de este se ha convertido en una innegable fuente de infor-
conocimiento podría estar generado, interpretado mación y conocimiento. Es de destacar que existen
y/o analizado en un marco más amplio en la zona además otras fuentes de información y conocimiento
costera, se refinó la búsqueda inicial (i.e. términos en numerosos informes técnicos y documentos de
[Uruguay y coast] y [integrated y management]). trabajo interno de grupos de investigación que no se
De los 194 documentos identificados inicialmente, encuentran publicados en estas bases arbitradas.
24 cumplieron estos nuevos requisitos, cubriendo Cabe destacar asimismo que en Uruguay algunos
diversas áreas del conocimiento pero sobre todo las organismos estatales de gestión, a través de ciertas
Ciencias ambientales (35%), siendo nuevamente la direcciones nacionales, gobiernos departamental-
UDELAR la principal institución generadora (Fig- es y programas asociados como Freplata, Ecoplata)
▶ 184 ◀
Figura 1. Descripción de los documentos científicos encontrados en la base bibliográfica Scopus para el período 2011-
2019 para las palabras clave [Uruguay y coast] (en título, palabras clave y Resumen), y una segunda búsqueda sobre esos
primeros resultados agregando [integrated y management]. Para describir los resultados se muestran: a) número total
de documentos por año; b) principales filiaciones; c) % de las principales áreas del conocimiento a las que pertenecen
los documentos.
▶ 185 ◀
también han sido fuente de generación de cono- palmente en convenios técnicos (e.g. programas de
cimiento costero de importancia. El MVOTMA y la monitoreo, desarrollo de metodologías para mejorar
UDELAR firmaron un convenio de trabajo en 2015 la gestión, apoyo en comisiones internacionales),
para la caracterización de la zona costera uruguaya consultorías específicas (e.g. evaluaciones de recur-
y la realización de un primer modelado de retroce- sos naturales y usos del suelo costero), y cursos de
so de costa por aumento del nivel del mar y eventos formación y capacitación para funcionarios estatales.
extremos. El Plan Nacional de Adaptación Costera, Este acercamiento se ha dado a escala país, pero en al-
de forma complementaria, se planteó como objetivo gunos casos también a escala regional, donde ciertos
efectuar estudios de evaluación de la vulnerabilidad gobiernos departamentales han fomentado y avanza-
y el riesgo que permitan analizar las consecuencias y do en la interacción formal con Centros Universitar-
los costos de la inacción frente a la implementación ios Regionales de la UdelaR (e.g. Canelones-CURE).
de medidas de adaptación ante distintos escenarios Pero como se mencionó anteriormente, la dis-
de cambio climático. Para la cuantificación de los ponibilidad adecuada de la información y el cono-
impactos a escala local requirió disponer de bases de cimiento generado es otro componente fundamental
datos históricas (IMFIA, 2018) y de proyecciones de para el uso y gestión sostenible de los recursos, bienes
las dinámicas (peligrosidad) de alta resolución (IH y servicios ambientales costeros. Desde el punto de
Cantabria, 2019). Para esto se elaboró un reanálisis vista normativo, si bien Uruguay no tiene una norma
(datos simulados) con datos de vientos y presión, expresa en la Constitución que declare el derecho a
generando un modelo atmosférico regional. A su vez, acceder a la información ambiental, la ley 18.381 (y
a partir de los datos topográficos (Modelo Digital de su Decreto Reglamentario 232/010) representó un
Terreno; IDEuy, 2018), de los datos batimétricos y hito. Esta ley tiene por objeto promover la transpar-
de los registros de vientos, se obtuvo un modelo de encia de la función administrativa de todo organismo
propagación de oleaje y otro de generación de corri- público (estatal o no), y garantizar el derecho fun-
entes. La simulación de estos modelos da lugar a la damental de las personas al acceso a la información
obtención de bases de datos que son validadas con pública, incluyendo la información ambiental (Ig-
observaciones instrumentales efectuadas en el país, y lesias 2014). En esta línea, Uruguay es signatario
a partir de las mismas se pueden inferir los cambios (2018) del acuerdo de Escazú (www.cepal.org/es/
en estas dinámicas bajo escenarios de cambio climáti- acuerdodeescazu) que, entre otros objetivos, bus-
co (IH Cantabria, 2019). ca garantizar la implementación plena y efectiva en
Sin embargo, sólo la generación de conocimiento e América Latina y el Caribe de los derechos de acceso
información no garantiza que esta sea útil y de interés, a la información ambiental. Esto podría favorecer la
esté disponible a tiempo, y de la manera necesaria revisión y actualización de la Ley de Acceso a la In-
para ser utilizada por los tomadores de decisión y las formación Pública uruguaya (Ley 18.381), buscando
comunidades costeras locales. En este sentido, en los avanzar en la consagración de mecanismos de partic-
últimos años parece haberse incrementado el víncu- ipación ciudadana y acceso a la información pública
lo entre la academia y ciertos organismos de gestión en materia ambiental.
ambiental y específicamente de gestión costera. Esto En cuanto a la difusión y acercamiento de la in-
se ha canalizado a través de diversas actividades de formación, se han desarrollado diversas plataformas
trabajo conjunto y colaboración entre la academia (generalmente web) centradas en la recopilación,
y estos organismos estatales, enmarcadas princi- organización y disponibilidad de la información
▶ 186 ◀
existente para ciertas zonas costeras. Estas suelen En esta línea, el Centro MCISur de la UdelaR se
ser de acceso libre y pueden ser muy diversas, con encuentra actualmente desarrollando un “Obser-
distintos tipos y formatos de información (e.g. en vatorio socio-ecológico costero” con el objetivo de
base geográfica, documentos técnicos, resoluciones sistematizar y hacer públicos resultados de investi-
gubernamentales, parámetros físico-químicos on- gaciones de diversa índole de la zona costera, como
line). A su vez, pueden depender tanto de organis- insumos de manejo. La generación de este observato-
mos estatales de gestión (e.g. Observatorio Nacional rio pretende dinamizar y consolidar la investigación
Ambiental, www.dinama.gub.uy/oan/observatorio/; en MCI en Uruguay, apoyando la investigación in-
Sistema de Información Ambiental, www.dinama. terdisciplinaria sobre temas de relevancia nacional y
gub.uy/visualizador/; Monitoreo Ciudadano Coste- regional, contribuyendo así a la prevención y miti-
ro www.dinama.gub.uy/oan/aporte-ciudadano, DI- gación de las principales problemáticas ambientales
NAMA-MVOTMA), como de gobiernos regionales costeras. El observatorio coordinará equipos científ-
o locales (e.g. Sistema de Información Territorial icos con el objetivo de ampliar el estado actual del
www.visualizador.imcanelones.gub.uy/; Gobierno conocimiento sobre los sistemas costeros del país,
de Canelones), o de la Universidad (e.g. las boyas abordando diversas temáticas y dimensiones. Con
del Centro MCISur, http://emac.iado-conicet.gob. esta propuesta se busca garantizar una red de investi-
ar/2019/index.html; MIRADOR Región Este; www. gadores que, a partir de un enfoque interdisciplinario
mirador.cure.edu.uy/, CURE-UDELAR). basado en el MCI, contribuya con sus resultados en
la gestión sostenible de la zona costera.
10. Educación para la sostenibilidad

La confluencia de múltiples intereses económicos y lo habitan y de quienes generan el conocimiento uti-
políticos por un lado, y la cualidad de ser un ámbi- lizado para esa gestión. Para ese desafío se han desar-
to de recreación y disfrute ampliamente democráti- rollado instancias en la última década tanto desde la
co por otro, implica que el espacio costero sea una academia como desde el gobierno y la sociedad civil.
zona en permanente conflicto. La gestión sostenible Desde el Centro MCISur de la UDELAR se han
de este espacio resulta por tanto un desafío, y los ac- llevado a cabo actividades de capacitación para ac-
uerdos interinstitucionales plasmados en los planes y tores no universitarios, como por ejemplo el Curso
programas mencionados más arriba brindan un mar- Virtual de Gestión Integrada de Zonas Costeras y
co político para el abordaje de esos conflictos. Sin Marinas, dirigido a funcionarios y expertos naciona-
embargo, resulta indispensable la promoción de pro- les, organizaciones de la sociedad civil, educadores y
cesos educativos que formen personas críticas para la guardavidas. Este curso se realizó entre 2012 y 2017
construcción de territorios sostenibles en ese marco con el apoyo del Programa Ecoplata en una prim-
de conflictividad. Una perspectiva de formación in- era etapa y del MVOTMA luego, con el propósito
tegral de la sociedad, que reconozca los diferentes brindar elementos para fomentar una actitud criti-
saberes provenientes directamente de los territorios, ca y comprometida con la búsqueda de soluciones
contribuye a la formación de quienes gestionan y ges- a los problemas costeros. Otros ejemplos de capac-
tionarán el territorio así como de las poblaciones que itación desarrollados por el Centro MCISur son,
▶ 187 ◀
por un lado, un proyecto de educación ambiental Desde instituciones gubernamentales, en partic-

denominado “Conocimiento y valoración de siste- ular el MVOTMA, también se llevan adelante in-
mas marinos del Uruguay en la escuela”, realizado stancias de capacitación a instituciones educativas,
en conjunto con el Centro de Integración al Medio gobiernos sub-nacionales, organizaciones vecinales
Rural (CEIMER, de la Administración Nacional de de localidades costeras y personas no organizadas,
Educación Pública-ANEP), dirigido a docentes y en el marco de proyectos de adaptación basada en
alumnos de la educación publica formal. Tiene como ecosistemas. La capacitación se da en ámbitos no
objetivo principal acercar al ámbito escolar los difer- formales, directamente en la zona costera, realizando
entes componentes, problemáticas y oportunidades actividades de interpretación de la estructura, funcio-
que se presentan en los sistemas costeros de Uruguay namiento y presiones de la costa, así como mediante
desde el enfoque holístico del MCI. Es una propues- charlas temáticas. Estas instancias tienen el objetivo
ta flexible que genera sinergias con diferentes actores de formar personas y colectivos con capacidad de
del ámbito educativo y social en el territorio. Por otro analizar el estado de la zona costera en sus territorios,
lado se llevó adelante también un proyecto denomi- teniendo en cuenta los usos tradicionales asociados,
nado “Valorización y potenciación de actividades ed- de detectar amenazas a la costa y de implementar ac-
ucativas asociadas al Rincón de Ciencias del Centro ciones para revertir el deterioro.
de Integración al Medio Rural”, financiado con fon- Asimismo, las propias ONGs y agrupaciones veci-
dos de la Comisión Sectorial de Extensión y Activi- nales movilizadas por temáticas costeras organizan
dades en el Medio de la UDELAR, que tiene como actividades de capacitación destinadas a la población
objetivo generar un espacio que permita potenciar las en general. En particular organizaciones de la socie-
actividades educativas del CEIMER a través de la uti- dad civil que implementan acciones de restauración
lización y valorización de materiales marinos. costera prevén instancias de capacitación en el mar-
co de sus proyectos, tanto para el grupo ejecutor del
proyecto como para el público interesado.
11. Participación
En Uruguay, la participación social en la política autónoma en torno a temáticas ambientales y partic-
ambiental presenta avances importantes en la última ularmente las costeras.
década (Iglesias, 2014), particularmente respecto a la Entre los instrumentos que podemos identificar
década anterior. La gestión costera y marina en el país para la participación ciudadana en la gestión costera
cuenta con herramientas y procesos de aprendizaje del país, los más emblemáticos se encuentran en las
y acumulación de experiencias en participación ci- comisiones asesoras específicas del SNAP, las Comis-
udadana altamente positivas. Estos avances son visi- iones de Cuencas y los Consejos Zonales de Pesca. En
bles tanto a través de la generación de normativa que la escala local, los municipios costeros tienen como
prevé la creación de espacios institucionales de par- herramientas los cabildos abiertos y los presupuestos
ticipación como mediante movilizaciones y nuevas participativos. En relación a la planificación territori-
formas de organización de la sociedad civil en forma al (a escala local, departamental y nacional) así como
▶ 188 ◀
las evaluaciones de impacto ambiental, las “audien- Las Comisiones de Cuenca y acuíferos se definen
cias públicas” destacan como el mecanismo principal como espacios tripartitos entre el Estado, los usuarios
de participación pública. del agua y la sociedad civil, que asesoran a los Con-
Como fue mencionado anteriormente, entre el Río sejos Regionales de Recursos Hídricos y que tienen
de la Plata y la costa atlántica existen en la actualidad como objetivo dar sustentabilidad a la gestión de los
seis áreas protegidas pertenecientes al SNAP. En los recursos naturales en cada cuenca y administrar los
casos de Humedales de Santa Lucía, Laguna Garzón, potenciales conflictos por su uso. Fueron creadas por
Laguna de Rocha, Cabo Polonio, Cerro Verde e Is- el Decreto 258/013 (2013) y son administradas por
las de la Coronilla, e inclusive la Laguna de Castillos la DINAGUA del MVOTMA. En la zona costera ex-
que está actualmente en proceso de ingreso al SNAP, isten tres de estas comisiones: Cuenca del Río Santa
todas las áreas cuentan con comisiones asesoras es- Lucía, Laguna del Cisne (Dpto. Canelones), Laguna
pecíficas (CAE), establecidas en la Ley 17.234 e in- del Sauce (Dpto. Maldonado) y, en creación, la de las
strumentalizadas a través del Decreto 52-2005. Cabe lagunas de Rocha y Castillos (Dpto. Rocha).
destacar que la mayoría de ellas comenzaron a de- Como tercer espacio de participación y gestión
sarrollarse sostenidamente a partir del año 2010. Las compartida se encuentran los Consejos Locales de
CAEs se definen como espacios de participación para Pesca, creados a través de la Ley 19.175 (Pesca Re-
la gobernanza de las áreas que tienen como propósi- sponsable y Fomento de la Acuicultura), instrumen-
to asesorar, promover, y dar seguimiento y control talizada recientemente en 2018. Sin embargo, como
a las áreas naturales protegidas. Se integran por in- iniciativas pilotos ya se han desarrollado algunos
stituciones de nivel nacional a través de delegados consejos locales. En la actualidad, existen en la zona
de la DINAMA del MVOTMA, que la preside, la costera de San José (Dpto. de San José), Ciudad de
Prefectura Nacional Naval, el MGAP, las Jefaturas de la costa (Dpto. de Canelones), Piriápolis y Punta del
Policía local, la o las intendencias departamentales, Este (Dpto. Maldonado) y Barra del Chuy (Dpto. de
los municipios o las juntas locales correspondientes, Rocha). Están conformados por representantes de la
la academia, el administrador del área protegida, los DINARA del MGAP, la Prefectura Nacional Naval,
propietarios de predios incorporados al área, los po- las Intendencias Departamentales y los Municipios
bladores radicados dentro del área (vecinos, pescado- de la zona, y de los pescadores artesanales y los inter-
res o productores rurales), y la sociedad civil organi- mediarios comerciales. Son espacios de asesoría a la
zada (ONGs u otros) con actividad vinculada al área. DINARA en la gestión de los recursos pesqueros y de
Estos espacios tienen un importante rol en la elabo- articulación entre actores en la escala local.
ración de los planes de manejo, su monitoreo y evalu- Respecto a la gestión en los municipios costeros,
ación. Asociado también a la gestión de áreas prote- los “cabildos abiertos” son instancias públicas de
gidas cabe mencionar la Comisión Nacional Asesora rendición de cuentas, intercambio de información y
de Áreas Protegidas, compuesta por las diferentes consultas entre la alcaldía y los vecinos. Es algunos
instituciones con competencia en la temática, tales municipios estos espacios son utilizados como un re-
como ministerios e intendencias departamentales, la curso para la generación de ámbitos de información y
sociedad civil representada a través de organizaciones discusión de iniciativas de impacto socio-ambiental.
de tercer nivel vinculadas a la temática ambiental y Otro instrumento de escala local son los denomina-
la academia. dos “presupuestos participativos”, en los cuales veci-
▶ 189 ◀
nos o agrupaciones proponen acciones de mejora o Los espacios de participación mencionados hasta
iniciativas públicas que son votadas por los vecinos aquí y previstos en la normativa son espacios prin-
interesados. cipalmente de información y consulta sobre los que
En relación a la planificación territorial, la Ley existen demandas sociales de profundizar el nivel de
18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo participación, generando ámbitos vinculantes y de
Sostenible establece como principio rector “La pro- co-construcción de políticas públicas costeras.
moción de la participación ciudadana en los procesos Desde ámbitos gubernamentales, aunque no nece-
de elaboración, implementación, seguimiento, evalu- sariamente plasmado en la normativa, cabe desta-
ación y revisión de los instrumentos de ordenamien- car que desde el MVOTMA se llevan a cabo desde
to territorial”. Para esto establece la obligatoriedad 2013 acciones de gestión costera desde un enfoque
de promover instancias de participación social tanto de Adaptación basada en Ecosistemas y Adaptación
en planes locales como otros instrumentos especiales basada en Comunidades que brindan un nuevo es-
de dicha ley, planteando incluso en su artículo 10 la pacio de interacción entre la sociedad civil y toma-
posibilidad de anulación de los instrumentos que no dores de decisiones. Se conforman así esquemas de
hayan cumplido con la obligatoriedad de la consulta gobernanza que comprenden al gobierno nacional,
pública (Iglesias, 2014). gobiernos departamentales, municipios y organi-
Esta participación en la planificación, así como en zaciones vecinales, con variantes según las localidades
los procesos de evaluación de impacto ambiental que (Carro et al., 2018). En este marco se acuerdan las
ocurren en la zona costera y en el proceso de consulta acciones a ser implementadas, se generan instancias
y conformación de las áreas protegidas, se cristaliza de capacitación y se conforman redes que fortalecen
a través de la audiencia pública como instrumento la gestión de los territorios desde el nivel local. En in-
principal. Este mecanismo apunta a generar una instancias concretas de implementación de acciones se
stancia de comunicación desde las autoridades guber- ha articulado con el Programa Nacional de Voluntar-
namentales a la población y recibir las devoluciones iado del Ministerio de Desarrollo Social, ampliando
de las preocupaciones desde la comunidad local por la participación a personas voluntarias provenientes
las diferentes iniciativas. de diferentes departamentos. Estas experiencias han
En los procesos de planificación de escala nacional resultado ampliamente exitosas, donde las personas
tales como la Política Nacional de Cambio Climático, que participan como voluntarias resaltan la oportuni-
el Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático y dad de realizar un aporte concreto a la restauración
el Plan Nacional de Adaptación para la zona costera, de un espacio usado por toda la población.
los procesos de consultas e intercambio fueron real- Cabe destacar que algunas técnicas actualmente
izados a través de organizaciones de tercer nivel que implementadas para la restauración del sistema coste-
representaban a la sociedad civil organizada. En 2018 ro por parte del gobierno nacional y los gobiernos
se realizó el proceso de consulta pública del Plan departamentales surgieron originalmente como una
Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible, experiencia de la sociedad civil, que fue capitalizada y
siendo la primera vez en planes vinculados a temáti- permeó a nivel de las políticas costeras.
cas ambientales que se realiza una convocatoria de En forma paralela a estos espacios institucionales
discusión con las organizaciones y las comunidades de participación han surgido en este período múl-
locales en los 19 departamentos del país. tiples organizaciones de la sociedad civil enfocadas
▶ 190 ◀
específicamente en temáticas costeras. Se trata de PNUD/FMAM) y el respaldo técnico de la DINA-

organizaciones de carácter local que elevan deman- MA (MVOTMA). Estos espacios de participación
das y generan propuestas para la gestión de la zona social han abierto importantes caminos de comu-
costera, oficiando además como actores de contralor nicación entre las comunidades y organizaciones de
en los territorios. Existe asimismo un caso de organi- la sociedad civil organizada, permitiendo avanzar
zación de segundo nivel donde más de 20 grupos se en una construcción más democrática en los terri-
han nucleado, conformando una red para el abordaje torios costeros. Sin embargo, no en todos los casos
conjunto de temáticas costeras en el departamento la posibilidad de la sociedad civil de incidir en las
de Maldonado. políticas públicas se ha concretado en mecanismos
Existen asimismo proyectos de restauración costera institucionalizados de traspaso de la toma de decisión
propuestos e implementados por organizaciones de y generación de espacios de cogestión en las zonas
la sociedad civil. En 2019 algunos de esos proyec- costeras, ya que ello depende en muchos casos de ar-
tos están siendo implementados con el apoyo finan- ticulaciones personales y voluntades individuales.
ciero del Programa de Pequeñas Donaciones (PPD/
12. Conclusiones
En la última década, tanto en Uruguay como en Puede constatarse que en los últimos diez años se
la región, se ha intensificado el desarrollo de activ- han mejorado sustancialmente las potencialidades
idades con alta capacidad de transformación, tan- para el manejo costero integrado en el país, tanto a
to de la zona costera como del mar territorial y las nivel normativo como de políticas públicas naciona-
aguas jurisdiccionales. El proceso de litoralización, les y departamentales. A la luz de la evolución legis-
siguiendo tendencias de escala global, tiene la capaci- lativa de ese período puede afirmarse que han habido
dad de generar presiones con altos niveles de riesgo cambios en lo que refiere a las herramientas norma-
para la conservación y la sustentabilidad de los so- tivas para la gestión de la costa en Uruguay, incor-
cio-ecosistemas costeros y marinos. Sumado a esto, y porándose conceptos clave como el de componentes
teniendo en cuenta las predicciones y tendencias de vulnerables, y promoviendo desde la normativa na-
los efectos de la variabilidad y el Cambio Climático cional y departamental mecanismos de gestión inte-
a escala regional, la intensidad de los impactos de- grada, así como el diálogo y la articulación entre las
penderá fuertemente de la capacidad de implementar distintas instituciones con competencia en la gestión
acciones efectivas de corto y mediano plazo capaces costera. La aprobación de una directriz costera, inc-
de modificar las formas de apropiación y uso del es- luso con sus debilidades e incertidumbres de imple-
pacio costero dominantes durante el último siglo en mentación, así como la creación del Departamento
la región. de Gestión Costera y Marina en el MVOTMA, son
En la Tabla 3 se sintetiza, para cada componente indicadores claros de la voluntad política existente en
del Decálogo analizado en este artículo, los princi- el país para el avance en la mejora de la gestión de la
pales avances constatados en la ultima década, así zona costera.
como los principales desafíos que enfrenta la gestión Otras dimensiones incluidas en el análisis del
costera en Uruguay. Decálogo en donde se ha avanzado significativamente
▶ 191 ◀
Tabla 3. Síntesis de principales avances, asuntos pendientes y desafíos de la gestión costera en Uruguay a 2019.
Dimensión Avances Asuntos pendientes y desafíos
1. Política Plan Nacional Ambiental; Plan Nacional de Implementación en el marco de los cambios de gobi-
Adaptación Costera. erno nacional y departamental.
2. Normativa Directriz costera; protección de humedales. Efectivización y control de las medidas en el territo-
rio.
3. Competencias Se agrega tercer nivel de gobierno, con competen- Competencias concurrentes; articulación entre insti-
cias a nivel local. tuciones con competencia.
4. Instituciones Creación del Departamento de Gestión Costera y Aumento presupuestal para implementar acciones y
Marina en Ministerio (MVOTMA). dar continuidad a iniciativas.
5. Instrumentos Directriz costera; seis áreas protegidas costeras. Implementación lineamientos planteados con bajo
presupuesto y sobre propiedad privada.
6. Formación Consolidación del Programa de Posgrado MCI- Mejora de egresos de los programas de posgrado;
Sur en UDELAR; cursos de grado y de educación mayor vínculo de tesis con necesidades de la gestión .
permanente relacionados al MCI.
7. Recursos Aumento y diversificación de la inversión en temáti- Sistematización de la información para conocer la
económicos cas y problemas costeros. inversión real total en la costa.
8. Conocimiento Aumento conocimiento interdisciplinario de la zona Actualización y sistematización de las bases de datos;
e Información costera; Atlas de vulnerabilidad costera ante el cam- mayor inversión del Estado y privados en investi-
bio climático; Observatorio Ambiental Nacional gación.
(OAN) incorpora información de la zona costera.
9. Educación para Diversidad de proyectos de educación ambiental Incrementar y dar continuidad de las iniciativas de
la sostenibilidad y capacitación de actores costeros relevantes en la capacitación con participación de la sociedad civil.
sociedad civil.
10. Participación Aumento de iniciativas locales de participación; Niveles de gobierno con diferentes partidos políticos
iniciativas de adaptación basada en ecosistemas. dificultan la articulación; experiencias de co-gestión
local exitosas.
son en el conocimiento científico y otras fuentes de tintas iniciativas de participación de la sociedad civil
información costera de índole interdisciplinaria, a en la búsqueda de soluciones. Si bien desde las insti-
la vez que también se detectan mejoras y consoli- tuciones del Estado y la propia normativa se plantean
dación en la formación terciaria con base conceptual voluntades para enfocar un horizonte sustentable y
y práctica en los principios de MCI. También debe participativo, deben hacerse aún importantes esfuer-
destacarse los avances en la cantidad y diversidad de zos en encontrar cómo lograr el equilibrio entre de-
instancias de capacitación de actores de la sociedad sarrollo y conservación con una participación sustan-
civil y del ámbito de la gestión en temáticas particu- cial de los actores locales.
larmente relevantes para el abordaje participativo de En definitiva, en general se advierten avances sig-
la planificación y la solución de los problemas de la nificativos en materia de gestión costera durante la
zona costera. última década en Uruguay, con mayor integración
Asimismo, durante las última década es constat- de los diversos niveles implicados, nuevas herramien-
able una mayor concientización de la población en tas políticas y legales disponibles, y un mayor invo-
relación a las problemáticas costeras, a través de dis- lucramiento de los actores sociales. Se mantienen
▶ 192 ◀
aún como desafíos mayores dar continuidad de las pación social en la toma de decisiones. Por último, la
diversas iniciativas, la financiación adecuada de los existencia de más casos locales exitosos de gestión y
programas, estimar y mejorar la inversión económica co-gestión costera podrían dinamizar y diseminar la
total en temas costeros a nivel país, la profundización puesta en práctica de nuevas experiencias a lo largo
de la capacitación de los actores y una mayor partici- del territorio costero del país.
13. Referencias
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Szephegyi, M.N., J. P. Lozoya, D. de Alava, X.

Avances y Desafíos de la Gestión Costera

1. Introduccion, objetivo y metodologia

de 2010 se puede observar en el país un aumen- incluyendo urbanizaciones, grandes infraestructuras

10. Educación para la sostenibilidad

por un lado, un proyecto de educación ambiental Desde instituciones gubernamentales, en partic-

específicamente en temáticas costeras. Se trata de PNUD/FMAM) y el respaldo técnico de la DINA-

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