PRESENTACIÓN

El presente trabajo es consecuencia de la investigación y el estudio de las

diferentes doctrinas y opiniones que realizaron diversos juristas y doctrinarios
relacionado al Proceso Contencioso Administrativo y como se aplica en nuestro país,
para resolver las diferentes controversias a nivel Administrativo según la Ley 27584,
la Ley del Silencio Administrativo N° 29069 y la Ley del Procedimiento Administrativo
General N° 27444 dentro del marco Constitucional.

El Derecho Comparado, como materia de análisis no puede estar ajeno a esta

investigación, ya que del estudio y análisis de los mismos podemos acercarnos más
a la uniformidad del Derecho y a la aplicación de la Ley en aras de la correcta
administración de justicia.

1
I. INTRODUCCIÓN

Con la finalidad de buscar el conocimiento teórico y práctico de la materia

Derecho Contencioso Administrativo, nos situamos en la conveniencia de estudiar y
establecer en primer término los conceptos básicos que rige la materia en cuestión,
a fin de sentar las bases de lo que se procederá a efectuar en el ejercicio de la
profesión.

Asimismo, junto a esto surge la necesidad de aplicar dichos conocimientos

primordiales a un caso concreto en específico, según lo establecido en la Ley de
Proceso Contencioso Administrativo, sus recursos, cuándo intentarlo, cómo
intentarlo, entre otros aspectos.

La entrada en vigencia de la Ley 27584, Ley que regula el proceso

contencioso administrativo, trajo importantes novedades a la tradicional regulación
que había tenido el proceso contencioso administrativo en el Perú. La más
importante modificación, tal vez sea, la de tener una Ley especial con principios
especiales que regulan dicho proceso, lo que ha permitido incorporar a la Ley que
regula el proceso contencioso administrativo institutos que permiten un control
efectivo por parte del Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública
y, además, una efectiva tutela de las situaciones jurídicas de los particulares que se
hallen lesionados o amenazados por las actuaciones administrativas.

Bajo estas consideraciones, los operadores del Derecho, en especial los

vinculados al Sistema de Administración de Justicia, deben profundizar en el
conocimiento de los principios e instituciones del proceso contencioso administrativo,
cuya lógica resulta ser diferente de los procesos civiles y constitucionales, y que,
además, se caracteriza por su especialización atendiendo a las diversas ramas del
Derecho Administrativo, predominando en la actualidad el contencioso administrativo
en materia previsional y laboral pública.

Por último, se considera un pequeño resumen del inicio y la evolución

histórica del derecho Administrativo y por ende del proceso contencioso
administrativo, que nos van a permitir tener un alcance de cómo se fue formando a
través del tiempo.

II. ANTECEDENTES

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 2.1. NACIONALES.

En el Perú el antecedente del Proceso Contencioso

Administrativo puede ser ubicado en la constitución de 1867, cuyo artículo 130
establecía que: “La ley determinará la organización de los tribunales contenciosos –
administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros”.

Posteriormente, el anteproyecto de Constitución elaborado por la

Comisión Villarán propuso asignarle al Poder Judicial la resolución de los “recursos
contencioso administrativos” para lo cual se hacía necesario agotar la vía
administrativa. Como vemos, con dicho Proyecto se apostaba por una
jurisdiccionalización del control de la Administración Pública. Sin embargo, dicha
propuesta no fue recogida en la Constitución de 1933.

Hubo que esperar varios años para que recién se consagre, al

menos a nivel legislativo, el proceso contencioso administrativo. Y fue recién la ley
Orgánica del Poder Judicial de 1963 la que, en su artículo 12°, consagró con carácter
general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la
Administración Pública.

Sin embargo, el hito más importante dentro del desarrollo del proceso
contencioso administrativo se encuentra constituido por la Constitución de 1979 la
que, en su artículo 240° estableció que “las acciones contencioso administrativas”
podían interponerse” contra cualquier acto o resolución que cause estado”.

Y a pesar que ya, existía un marco constitucional que facilitaba el

desarrollo a nivel legislativo del Proceso Contencioso Administrativo éste se dio casi
15 años después. Y tuvo que ser el propio Poder Ejecutivo, ante dicha comisión
legislativa, quien dicte una regulación sobre el Proceso Contencioso Administrativo
(D.S. 037-90 – TR). Es decir, el propio ente controlado tuvo que dictar las normas que
regulen su forma de control, pues el Parlamento no lo hizo.

Posteriormente, se dictó la Ley Orgánica Del Poder Judicial de 1991, la

misma que reguló el Proceso Contencioso Administrativo. Sin embargo, dicha norma
tuvo una efímera existencia pues, dicho capítulo fue prontamente derogado por el
decreto Legislativo 767.
Luego, fue el Código Procesal Civil de 1993 el que reguló el proceso
contencioso administrativo, bajo la designación “impugnación de acto o resolución
administrativa”. Sin embargo, aunque el avance fue sustancial, dicha regulación tenía,
a nuestro modo de ver, dos problemas. El primero de ellos era regular dentro de un
cuerpo que regulaba el proceso civil, un proceso de distinta naturaleza, cual es el
proceso contencioso administrativo. El segundo de ellos era que el Código Procesal
Civil , al momento de regular el proceso contencioso, dispuso en su artículo 540 que
la demanda tenía por finalidad que se declare la invalidez o ineficacia de un acto
3
administrativo, lo que determinó que en muchos casos se pensara que en el Proceso
Contencioso Administrativo solo era posible un control de legalidad del acto como en
el viejo sistema francés, y que la labor del Poder Judicial se veía restringida a ello, sin
que pudiera pronunciarse sobre el fondo de la decisión administrativa, limitándose
con ello la efectividad de la tutela jurisdiccional de los particulares que acudían a
dicho proceso.

Dicha interpretación, si bien era correcta para algunos, creemos que no

era la constitucionalmente aceptaba, pues era evidente que, si la constitución de 1993
consagraba el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, el Proceso Contencioso
Administrativo no solo debía brindar una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de
los particulares.

Cabe precisar que, además del régimen general del proceso

contencioso administrativo contenido en el Código Procesal civil, se dieron diversas
normas especiales dependiendo de la entidad que expedía el acto impugnado.

Finalmente, mediante R. M. 174-2000-JUS se creó una Comisión a la

que se le encargó elaborar un proyecto de ley que regule el Proceso Contencioso
Administrativo. Dicha Comisión concluyó su labor, y el 05 de Julio de 2001 fue pre
publicado el proyecto de ley del Proceso Contencioso Administrativo.

Posteriormente, dicho Proyecto fue adoptado por la Comisión de

Justicia del Congreso de la República y luego aprobado, con algunas modificaciones,
por el pleno del Congreso de la República. Luego de su promulgación, La ley del
Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) fue publicada en el diario Oficial el
Peruano, el 7 de diciembre del 2001.

Podemos decir que la ley, aunque con algunas normas cuya crítica
elaboraremos en la presente investigación, tiene cuatro notas caracterizadoras:

Tiene el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva como el eje central de

su contenido.
Propicia un Proceso Contencioso Administrativo a favor de los
particulares.

Establece un Proceso Contencioso Administrativo de “plena

jurisdicción” o “subjetivo”; pues predica un control jurisdiccional plena de los actos
administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino a un control
que se supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de los
administrados.

Concibe al Proceso Contencioso Administrativo como un proceso

distinto y autónomo respecto del proceso civil, pues la naturaleza de los conflictos que
está llamado a resolver es absolutamente distinta a la naturaleza de los conflictos que
4
está llamado a resolver el proceso civil.

Ahora bien, conforme a lo dispuesto en la Tercera Disposición Final de

la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, la ley debería haber entrado
en vigencia a los treinta días naturales siguientes a su publicación, es decir, debió
haber entrado en vigencia el 08 de enero de 2002.

Sin embargo, el 21 de diciembre de 2001 salió publicado en el diario

oficial “El Peruano” el Decreto de Urgencia 136- 2001 mediante el cual se ampliaba el
plazo de la entrada en vigencia de la ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo por 180 días. La razón de ello era fundamentalmente una: el artículo
42 de la ley que regulaba el trámite de la ejecución de sentencias de obligación de
dar suma de dinero contra el Estado generaba un alto costo a éste. En efecto, en la
medida que el texto original de la Ley preveía un trámite para la ejecución de
sentencias de obligación de dar suma de dinero, y ello suponía la obligación del
Estado de cumplir con las sentencias, el propio Poder Ejecutivo se encargó, a través
de un inconstitucional Decreto de Urgencia, de suspender los efectos de la ley.

Posteriormente, el 16 de marzo de 2002 se publicó la ley 27684 que

modificaba el artículo 42 de la ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo,
es decir, modificó la norma que regulaba la ejecución de sentencias contra el Estado,
disponiéndose además que la ley debería entrar en vigencia el 17 de abril de 2002,
fecha desde la cual se encuentra vigente. Asimismo, el 26 de abril de 2002 se publicó
la ley 27709 que modificó la competencia por razón del grado en el proceso
contencioso administrativo.

El proceso contencioso administrativo dentro del derecho procesal y

sus diferencias con el proceso civil
Para poder establecer los principios del proceso contencioso
administrativo, deben tenerse presente dos presupuestos:

El proceso contencioso administrativo es un procedimiento, y como tal

comparte todos los principios comunes que inspiran a todos los procesos.

El proceso contencioso administrativo tiene una propia identidad frente

al proceso civil, y no deben confundirse.

2.2. INTERNACIONALES.

La justicia administrativa surge en el siglo XIX con los movimientos

liberales post revolucionarios franceses, con lo que se intentaba lograr un equilibrio
entre los particulares y el poder público – la administración en este caso –. De ahí en
adelante, se han buscado los mecanismos para lograr una verdadera igualdad entre
gobierno y gobernados, y evitar que, en la justicia, como menciona el Maestro Fix
5
 Zamudio, “sea más fuerte el que domina y no el que tiene el mejor derecho”1.

Desde el punto de vista conceptual, independiente de los antecedentes

remotos respecto de la formación y el régimen aplicable a su propia administración
pública, que naturalmente se encuentra en cada comunidad nacional y de algunas
posiciones particulares, puede afirmarse que el concepto propiamente dicho del
derecho administrativo, como rama especializada del derecho, encentra como
antecedente general y próximo, el concepto de Estado de derecho, originario de la
Revolución Francesa de 1789.

A partir de ese momento, comenzó un momento histórico que fue

progresivamente delineando los principios y reglas especiales que hoy constituyen la
realidad del derecho administrativo en muchos países del mundo.

En esa evolución jugó un papel de primera referencia la aparición en

Francia de una jurisdicción especializada que, al mismo tiempo, fue la creadora de los
grandes principios, sin que, finalmente, esa jurisdicción especializada constituya un
elemento esencial para la existencia del derecho administrativo en Francia Tuvo su
origen en un hecho histórico (la desconfianza de los hombres de la Revolución frente
a los jueces de la época), pero posteriormente consolidó su justificación por la
existencia efectiva de un derecho nuevo, conformado por reglas y principios
diferentes.

No obstante, a partir de la idea fundamental que está en la base del

concepto administrativo, como conjunto de reglas y principios especiales y
obligatorios para regular la administración del Estado, los diferentes países que han
adoptado esa filosofía han venido consolidando su derecho administrativo con rasgos
propios que derivan de sus necesidades y conveniencias específicas, con mayor o
menor influencia o autonomía, según el caso, respecto del referente histórico francés
y de la evolución en ese mismo país.

III. CONCEPTO

Es el orden jurisdiccional que se encarga de controlar la correcta actuación de

la Administración, con pleno sometimiento a la ley y al derecho; así como de la
resolución de los posibles conflictos entre la Administración y los ciudadanos,
mediante la interposición de los correspondientes recursos contenciosos-
administrativos por cualquier persona en defensa de su derechos e intereses, cuando
estos se hayan visto lesionados por la actuación (o la falta de ella) de la
Administración.

1
PRIORI POSADA, Giovanni. Comentarios a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Segunda Edición. Ara. Lima 2004.
6
 3.1.FINALIDAD

Tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las

actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la
efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

3.2. APLICACIÓN

Cuando se pretenda algo contra la Administración, y siempre que el

sustento de dicho pedido se base en una actuación que haya realizado la
Administración en ejercicio de una prerrogativa.

3.3.MARCO LEGAL

La Ley Nº 27584 contiene innovaciones sustanciales al régimen de

control jurisdiccional de la actuación de la Administración Pública. Es un
proceso que tiende a ser subjetivo y de plena jurisdicción.

IV. FUNDAMENTOS

Sabido es que el proceso contencioso administrativo es uno de los

mecanismos de control del poder que se encuentran previstos por el Estado
constitucional para evitar que el ejercicio del poder por parte de algunos de los
órganos del Estado sea arbitrario y para evitar o reparar la lesión a las situaciones
jurídicas de los particulares producidas por las actuaciones de la Administración
Pública que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo.

Por ello, creemos que los siguientes son los fundamentos del proceso
contencioso administrativo:

a). El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad

Pues conforme a él todos los actos dentro de un Estado deben estar

conformes y sometidos a lo dispuesto por la Constitución y la Ley. De esta
forma, cualquier acto administrativo dictado en contravención de la
Constitución o la Ley debe ser eliminado del mundo jurídico.

b). Los derechos constitucionales y el reconocimiento de las demás

situaciones jurídicas de los particulares

Si dentro de un Estado se reconoce a los particulares la titularidad de

algunas situaciones jurídicas (constitucionales o legales) se hace preciso que
7
 el ordenamiento jurídico prevea mecanismos para poder asegurar la efectiva
vigencia de dichas situaciones jurídicas, de lo contrario, el reconocimiento de
las mismas sería un acto absolutamente declarativo. Debido a ello es que se
hace preciso diseñar un mecanismo adecuado que brinde una tutela efectiva
a las situaciones jurídicas de los particulares que se encuentren amenazadas
o lesionadas por una actuación de la administración sujeta al Derecho
Administrativo.

c). El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva

El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva precisamente parte de la

hipótesis que se hace necesario que la tutela jurisdiccional que brinda el
Estado a las situaciones jurídicas de los particulares sea realmente efectiva.
Ello quiere decir que se le debe asegurar a los ciudadanos un acceso real a la
jurisdicción para solicitar la tutela jurisdiccional de las situaciones jurídicas
que se alegan han sido lesionadas o amenazadas; además de ello se les
debe garantizar que el proceso al cual acceden se desarrolle dentro de las
garantías mínimas, y, finalmente, que la sentencia que se dicte al término del
proceso contencioso administrativo pueda ser ejecutada.

d). La necesidad de control del poder dentro del Estado

Dentro de un Estado constitucional, se hace preciso que todos aquellos

que ejercen una porción de poder deban ser controlados de manera efectiva,
de lo contrario, dicho poder puede desbordarse, generando con ello un
ejercicio arbitrario del mismo. Por ello, el contencioso administrativo se erige
como un mecanismo de control del poder que ejerce el Poder Judicial frente a
la Administración Pública.

V. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO

Los principios son los lineamientos preferentes del Derecho a los cuales la
disciplina jurídica les otorga tres funciones: una función interpretativa, integradora y
creativa. El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se
enumeran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la aplicación
supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos que sea
compatible:

a) Principio de integración.

b) Principio de igualdad procesal.

8
e) Principio de favorecimiento del proceso

d) Principio de suplencia de oficio.

a). Principio de integración

El principio de integración del proceso contencioso administrativo; es

una derivación de la obligación que tiene el órgano jurisdiccional de
pronunciarse sobre el fondo de la controversia aún en aquellos casos en los
cuales no exista norma jurídica aplicable al conflicto de intereses propuesto
ante el órgano jurisdiccional.

Sobre el principio de integración resulta necesario, además, aclarar que

la controversia administrativa planteada ante el Poder Judicial puede versar
sobre los más diversos temas: cuestiones laborales, tributarias, mineras,
aduaneras, etc. En estos casos, los jueces, además de los principios del
derecho administrativo deberán aplicar los principios correspondientes a la
rama del derecho que regula la controversia que ha sido sometida a su
conocimiento.

b). Principio de igualdad procesal

Las partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser

tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública
o administrada.

Si bien el principio de igualdad es un principio que rige a todos los

procesos en general, la Ley ha querido regular de manera expresa dicho
principio para el caso del proceso contencioso administrativo, pues es el
proceso contencioso administrativo uno de los escenarios donde la
desigualdad procesal se hace más evidente.

Por ello, el enunciado del principio de igualdad establecido en la Ley

que pareciera suponer la adopción de una igualdad formal, en realidad debe
ser entendida teniendo en consideración la real situación de las partes en el
conflicto de intereses. Y esa situación no es una situación de igualdad, pues la
Administración tiene, en dicha relación, una serie de privilegios que no puede
trasladar al proceso. El proceso debe ser el instrumento que equipare a las
partes, un instrumento “igualizador”; y ello no se logra concibiendo a las dos
partes del mismo como exactamente iguales, sino procurando en el proceso
que las partes que en realidad no son iguales, lo sean.

c). Principio de favorecimiento del proceso

9
 El Juez no podrá rechazar laminarmente la demanda en aquellos casos
en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto
del agotamiento de la vía previa.

Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable

sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la
misma.

El principio de favorecimiento del proceso debe ser entendido también

en el sentido que, siempre que exista un defecto de cualquier acto procesal
que por su naturaleza sea subsanable, e

l Juez debe conceder un plazo y la oportunidad para hacerlo. Debe, por

ello, ser restrictiva la facultad del Juez de rechazar de plano la demanda, o en
general, cualquier acto procesal.

d). Principio de suplencia de oficio

El principio de la suplencia de oficio permite que el Juez pueda, de

oficio, corregir, en la medida que esté a su alcance, cualquier defecto procesal
que advierta en el proceso, sin tener que esperar que lo haga la parte. Dicho
principio tiene dos fundamentos: el primero es la concepción del Juez como
director del proceso, y el segundo el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
De esta forma, con la finalidad de evitar que el proceso concluya o se dilate
por una deficiencia formal, se establece como deber del Juez que supla
cualquier deficiencia en la que puedan haber incurrido las partes, con lo cual
el Juez debe asumir un rol mucho más activo dentro del proceso, y en
particular, un compromiso para velar que el proceso cumpla con su finalidad
procurando que éste no se vea entorpecido por cualquier deficiencia de tipo
formal. Es por ello que el Juez deberá suplir las deficiencias salvo, claro está,
que dicha deficiencia no pueda ser suplida por el Juez, en cuyo caso, siempre
que la deficiencia sea subsanable, deberá conceder un plazo a las partes para
la subsanación.

5.1. OTROS PRINCIPIOS APLICABLES

• Defensa
• Contradicción
• Exclusividad de la Función Jurisdiccional
• Independencia del Órgano Jurisdiccional
• Imparcialidad del Órgano Jurisdicción
• Dirección del Proceso
• Impulso de Oficio
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 • Economía y Celeridad Procesal

VI. OBJETO DEL PROCESO

Solicitar al órgano jurisdiccional no sólo la nulidad, total o parcial o ineficacia

de actos administrativos, sino el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno
restablecimiento de la misma, entre ellas, la indemnización de daños y perjuicios,
cuando proceda. (Art. 5, Ley Nº 27854).

Determinar la exclusividad del

Proceso Establecer las Actuaciones
Impugnables
Definir el Planteamiento de las Pretensiones, su acumulación y requisitos.
Define las facultades del Órgano Jurisdiccional.
VII: SUJETOS DEL PROCESO

a. Competencia territorial:

Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo, a elección

del demandante, el juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se
produjo la actuación impugnante.

b. Competencia funcional:

Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo, en

primera instancia el juez especializado en lo contencioso administrativo salvo que se
desee impugnar un acto administrativo expedido por la Superintendencia de Banca y
Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal del INDECOPI y otros organismos, en cuyo
caso la competencia recaerá en la Sala contencioso administrativo, quien actuará en
primera instancia.

VIII. VIA PROCEDIMENTAL

8.1. PROCESO URGENTE

El proceso urgente ha sido incorporado recientemente en la

modificación realizada al proceso contencioso administrativo a través del
Decreto Ley 1067 (publicado el 28 de Junio del 2008 que modifica los
Artículos 26 y 27 de la Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso
Administrativo) sustituyendo el antiguo “proceso sumarísimo” como un
11
modo de posibilitar la tutela de casos de extrema gravedad de urgencia que
no consientan mayor dilación, para lo cual el solicitante deberá invocar
concurrentemente específicas situaciones reguladas por ley para que el
juzgador emita la resolución correspondiente cautelando la situación.

Se trata de un instituto procesal, inspirado claramente en la doctrina

procesal civil que tienden a asegurar provisoriamente los efectos de la
decisión de fondo y pueden ser requeridos por la parte que, durante el tiempo
que haga valer su derecho en la vía ordinaria, tenga fundados motivos que
ello sea amenazado con un prejuzgamiento anticipado e irreparable. La tutela
de urgencia es destinada en suma a asegurar la tutela en casos particulares,
en la que el juez verifica que los tres requisitos se encuentren presentes
concurrentemente: El interés tutelable cierto y manifiesto, la necesidad
impostergable de tutela y que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho
invocado.
Para los casos que no cumplan con los tres requisitos, se tramitarán
como proceso especial.

Las pretensiones que se pueden incorporar en los procesos urgentes

de acuerdo al artículo 26° de la ley 27584 son únicamente tres:

a) El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto

administrativo.

b) El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la

que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.

c) Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido

esencial del derecho a la pensión. Las dos primeras pretensiones ya estaban
reguladas y se tramitaban antes de la modificación vía proceso sumarísimo.

El procedimiento para la tramitación del proceso urgente, prevé que

con la demanda se corre traslado al demandado por el término de tres días,
vencido el plazo, con o sin contestación, el juez dictará en la Sentencia la
medida que corresponda a la pretensión invocada dentro del plazo de cinco
días.

Para conceder la tutela urgente se requiere que, del mérito de la

demanda y sus recaudos, exista:

a). Interés tutelable cierto y manifiesto,

Cuando la norma se refiere a “interés tutelable cierto y

manifiesto” se está refiriendo a que del acto administrativo en cuestión

12
 se pueda desprender una situación jurídica que coloque a las
accionantes en calidad de acreedoras frente a la administración, es
decir, con la facultad de exigirle un comportamiento determinado.

b). Necesidad impostergable de tutela,

La necesidad impostergable de tutela debe entenderse como

aquella respuesta oportuna y adecuada que el órgano jurisdiccional
debe dar al justiciable ante la formulación de una pretensión,
permitiéndole, en el supuesto de ampararse en ésta, que el derecho del
justiciable sea preservado.
c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.

Cuando se busque eficacia en la tutela del derecho, la vía

jurisdiccional será el único medio por el que debe hacer valer el
derecho invocado.

8.1.1. Plazos para demanda URGENTE (Art. 27°)

De acuerdo a lo señalado en el artículo 27° de la Ley N° 27584, el

plazo para tramitar una demanda como medida urgente previo traslado a la
otra parte será de tres días. Vencido el plazo, con o sin absolución de la
demanda, el Juez dictará en la sentencia la medida que corresponda a la
pretensión invocada dentro del plazo de cinco días.

El plazo para apelar la sentencia es de cinco días, contados a partir

de su notificación y se concede con efecto suspensivo.

Las demandas cuyas pretensiones no satisfagan los requisitos para la

tutela urgente, se tramitarán conforme a las reglas establecidas para el
proceso especial.

8.2. PROCEDIMIENTO ESPECIAL

El procedimiento especial creado por la Ley N° 27584 se aplica a las

pretensiones no comprendidas en el proceso urgente.

En el procedimiento especial no es procedente la reconvención de la

demanda, se puede prescindir de la audiencia de pruebas cuando así se
considere pertinente, existe obligación de solicitar informe del Ministerio
Público y puede solicitarse informe oral por las partes.

En este proceso, los plazos aplicables son los siguientes:

13
 • Tres días para interponer tacha u oposiciones a los medios
probatorios, contados desde la notificación de la resolución que los
tiene por ofrecidos.

• Cinco días para interponer excepciones o defensas, contados desde

la notificación de la demanda.

• Diez días para contestar la demanda, contados desde la notificación

de la resolución que la admite a trámite.
• Quince días para emitir el dictamen fiscal, contados desde la
expedición del Auto de Saneamiento o de la realización de la audiencia
de pruebas, según sea el caso.

• Tres días para solicitar informe oral, contados desde la notificación

del dictamen fiscal a las partes.

• Quince días para emitir sentencia, contados desde la notificación del

dictamen fiscal a las partes o desde la realización del informe oral,
según sea el caso

• Cinco días para apelar la sentencia, contados desde su notificación.

IX. AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA

Para que proceda el inicio del proceso contencioso administrativo, la

actuación impugnada debe haber agotado la vía administrativa, es decir, el acto
materia del proceso no pueda ser cuestionado a través de los recursos
administrativos previstos por la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley
27444).

Cuando ante la existencia de una decisión de la máxima autoridad contra la

cual ya no puede interponerse recurso jerárquico alguno.

Que ha operado el silencio administrativo definitivo.

Que se haya declarado la nulidad de las resoluciones administrativas aun

cuando haya quedado consentida, siempre que agravien el interés público.

Excepciones

Sin embargo, se exceptúa de este requisito al administrado cuando:

• La demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto

contemplado en el segundo párrafo del artículo 11° de la Ley N° 275842.
2
Ley N° 27584. Artículo 11.- Competencia funcional Son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el Juez
14
 • La pretensión formulada en la demanda sea la prevista en el numeral 4 del
artículo 5° de la Ley N° 27584.

En tal caso, el administrado deberá reclamar por escrito ante el titular

de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el
plazo de quince días contados desde el día siguiente de presentado el
reclamo la entidad no cumpliese con el requerimiento, el administrado podrá
presentar la demanda.
• La demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento
administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.

• Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al

contenido esencial del derecho a la pensión y, haya sido denegada en
la primera instancia de la sede administrativa.

A.SILENCIO ADMINISTRATIVO

El silencio administrativo es un mecanismo por el cual se le atribuye

sentido a la ausencia de pronunciamiento por parte de la entidad
administrativa, se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso
formulado por los particulares u otras administraciones, de tal manera que,
cuando corresponda aplicar el silencio administrativo negativo, el
administrado deberá dar por denegada su solicitud o recurso cuando la
entidad no emita su pronunciamiento en el plazo previsto para tal efecto.

En tal situación, el silencio administrativo negativo puede ser objeto de

impugnación en el proceso contencioso administrativo.

Es importante indicar la normativa que regula el Silencio

Administrativo:

a) Ley 29060, Ley del Silencio Administrativo, publicada el 7 de julio de

2007.

b) Decreto Legislativo 1029, mediante la cual se modifica la Ley de

Procedimiento Administrativo General y la Ley del Silencio
Administrativo, publicada el 24 de junio de 2008.

Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y segundo grado, respectivamente. Cuando el objeto de la
demanda verse sobre actuaciones del Banco Central de Reserva del Perú (BCR), Superintendencia del Mercado de Valores (SMV), de la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) y de la Superintendencia Nacional de Salud,
es competente, en primera instancia, la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior respectiva. En este caso, la
Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso. Es competente para
conocer la solicitud de medida cautelar la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior. En los lugares donde no
exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil
correspondiente.
15
 B.TIPOS DE SILENCIO ADMINISTRATIVO

- Silencio administrativo positivo:

El silencio administrativo positivo o también llamado estimatorio da

lugar al nacimiento de un acto presunto, por cuanto se entiende concedido o
aprobada la solicitud o recurso en sus propios términos, siempre que el
pedido se ajuste al ordenamiento jurídico, una vez transcurrido el plazo legal
para pronunciarse.
Los procedimientos de evaluación previa sujetos a silencio positivo,
son los siguientes:

a) Solicitudes que habiliten derechos preexistentes, salvo que se

transfiera facultades de la administración pública o que habilite para
realizar actividades que se agoten instantáneamente en su ejercicio.

b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud

cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio
administrativo negativo.

c) Cuando la decisión final no pueda repercutir directamente en

administrados distintos del peticionario.

d) Los no sujetos a silencio administrativo negativo.

e) Otros casos que la ley establece.

- Silencio administrativo negativo:

El silencio administrativo negativo o llamado también desestimatorio, es no

pronunciarse dentro de un determinado plazo acerca de algo solicitado, por lo
cual la ley le da efecto desestimatorio a la petición. Si la administración no
resuelve una petición del administrado su abstención o silencio equivale por
mandato de la ley a una denegación o negativa y acceder a la siguiente
instancia.

C.PLAZOS PARA INTERPONER DEMANDA

De acuerdo al artículo 19° de la ley N° 27584 Ley que regula el Proceso

Contencioso Administrativo la demanda deberá ser interpuesta dentro de los
siguientes plazos:

16
1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren
los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 4° de esta ley, el plazo será de tres
meses a contar desde el conocimiento o notificación de la actuación
impugnada.

2. Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso

contencioso administrativo de conformidad al segundo párrafo del artículo 13°
de la presente ley, el plazo será el establecido en la ley de procedimiento
administrativo general, salvo disposición legal que establezca plazo distinto.
3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo
establecido en el numeral 188.5 del artículo 188° de la ley No 27444 ley del
procedimiento administrativo general. Carece de eficacia el pronunciamiento
hecho por la administración una vez que fue notificada con la demanda. Si el
acto expreso se produce antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional
podrá, a solicitud del actor, incorporar como pretensión la impugnación de
dicho de acto expreso o concluir el proceso.

Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distintas

del silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la
demanda.

4. Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo

previsto en la ley del procedimiento administrativo general o por normas
especiales, el plazo para el tercero legitimado será de tres meses.

5. Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en

actos administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día
siguiente en que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones.

Cuando la pretensión sea planteada por un tercero al procedimiento

administrativo que haya sido afectado con la actuación administrativa
impugnable, los plazos previstos en el presente artículo serán computados
desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuación impugnada.

Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad.

D. DEMANDA

La demanda puede ser modificada de acuerdo al interés del demandante

antes de la notificación o antes de la sentencia, siempre y cuando que del proceso
resulten pruebas que contribuyan al objeto del proceso.

E.PRETENCIONES
17
 La pretensión es el petitorio de la demanda. Es la solicitud de un reconocimiento,
pues consideramos que el derecho nos asiste.

1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que

no se sustente en acto administrativo.

4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada

actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de
acto administrativo firme.

5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable,

conforme al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
F. MEDIOS PROBATORIOS

- Actividad probatoria (Art. 30)

En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a

las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan
nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad
al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá acompañarse los
respectivos medios probatorios.

En el caso de acumularse la pretensión indemnizatoria, podrán alegarse todos los

hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.

- Oportunidad (Art. 31)

El principio de oportunidad o de preclusión. Exige que los actos

procesales sean ejecutados en las etapas procesales señaladas por el ordenamiento,
pues de lo contrario se perderá el derecho a realizarlos o, en cualquier caso, su
ejecución no tendrá ningún valor.

Los medios probatorios deberán ser ofrecidos por las partes en los actos
postulatorios, acompañándose todos los documentos y pliegos interrogatorios.

Se admitirán excepcionalmente medios probatorios extemporáneos, cuando

estén referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso,
vinculados directamente a las pretensiones postuladas.
De presentarse medios probatorios extemporáneos, el Juez correrá traslado a
18
la parte contraria por el plazo de tres días.

Si a consecuencia de la referida incorporación es necesaria la citación a

audiencia para la actuación de un medio probatorio, el Juez dispondrá su realización.

Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algún medio

probatorio y éste se encuentre en poder de alguna entidad administrativa, deberá
indicar dicha circunstancia en su escrito de demanda o de contestación, precisando el
contenido del documento y la entidad donde se encuentra con la finalidad de que el
órgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas necesarias destinadas a la
incorporación de dicho documento al proceso.

- La prueba de oficio (Art. 32°)

La iniciativa probatoria otorgada a los Jueces supone la máxima expresión de

un modelo procesal publicístico, aquel que concibe al proceso no como un
instrumento conferido a las partes para solucionar sus conflictos de intereses, sino
también como un medio por el cual el Estado impone la plena vigencia del derecho
objetivo, tornándolo eficaz y respetado, logrando de esta manera la ansiada paz
social en justicia.

Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para
formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la
actuación de los medios probatorios adicionales que considere convenientes.

G.SENTENCIA

El Artículo 41° de la ley que regula el Procedimiento Contencioso Administrativo

señala que la sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de
la pretensión planteada lo siguiente:

1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de

acuerdo a lo demandado.

2. El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y

la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda.
3. La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo
y la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la
determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

19
 4. El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada
actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal
correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de
dicho incumplimiento.

5. El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.

X. DOCTRINA

Es aquel conjunto de criterios, orientaciones y principios establecidos en la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuando interpreta la Constitución en los
procesos que son de su conocimiento, los que conforme a la fuerza vinculante de la
jurisprudencia son de obligatorio cumplimiento por parte de los propios tribunales de
justicia, así como por los poderes públicos y los particulares.

a). DOCTRINA FRANCESA

El sistema francés nació de la exégesis que los revolucionarios franceses

hicieron del principio de la división de poderes, que plantea la igualdad e
independencia entre ellos, por lo que se opusieron a que los actos del poder ejecutivo
fueran juzgados por tribunales, puesto que si su actuación quedaba supeditada a los
órganos judiciales, habría subordinación de un poder a otro por lo que el artículo 13
de la primera constitución revolucionaria, identificada como ley Nº 1624 de agosto de
1970, se determinó la independencia de las funciones judiciales y administrativas,
prohibiendo a los jueces de perturbar de cualquier forma las operaciones de los
cuerpo administrativos.

b). DOCTRINA ANGLOSAJONA

El sistema angloamericano, con una diferente interpretación de la división de

poderes, atribuye a los órganos judiciales la facultad de conocer y resolver todo tipo
de controversias, ya que las partes en los litigios deben ser sometidas por igual a la
jurisdicción por igual a la jurisdicción, debido a que los actos de la administración no
tienen ola presunción de la legalidad que los sustente, porque su fuerza no reside en
su naturaleza sino en la fuerza de la ley que aplican.

C ). DOCTRINA PERUANA

La nueva ley debería potenciar el rol del proceso contencioso administrativo

en atención a su doble objeto de control judicial de la legalidad de las decisiones de la
administración pública y garantía de los derechos e intereses de los particulares.

La nueva regulación del proceso contencioso administrativo debería

20
consagrar la universalidad del control jurisdiccional de las actuaciones administrativas
realizadas en ejercicio de potestades públicas, no reconociéndose la existencia de
ámbitos de la actividad administrativa que puedan considerarse exentos o inmunes al
control jurisdiccional.

XI. JURISPRUDENCIA

Es la interpretación jurídica que realizan órganos competentes con la finalidad

de aclarar posibles lagunas de la ley y es posible crearla a través de las reiteradas
interpretaciones que hacen los tribunales en sus resoluciones, constituyéndose en
Fuente del Derecho.

En otras palabras, la jurisprudencia es el conjunto de sentencias que han resuelto

casos iguales o similares de la misma manera o en el mismo sentido

11.1. TIPOS DE JURISPRUDENCIA

• Sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional.

• Sentencias emitidas por el Pleno Jurisdiccional.

• Resoluciones emitidas por el tribunal de SERVIR.

11.1.1. SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

CASO 1

EXP. 2616-2004-AC-TC

A quienes corresponde la aplicación del Beneficio del Decreto de Urgencia N°

037-94.

En resumen, la aplicación del Decreto de Urgencia 037-94 no les corresponde

a los profesores de aula y, en cambio sí les corresponde a los administrativos del
Sector Educación sean profesionales, técnicos y auxiliares de dicho sector, en el
Sector Salud no les corresponde a los profesionales de la Salud, es decir, no
corresponde la aplicación del Decreto de Urgencia 037-94 ni a los médicos, ni a las
enfermeras profesionales, ni a los odontólogos, ni a las obstetrices, en cambio, sí les
corresponde a los administrativos del Sector Salud categorizados, no así a los
escalafonados.

21
 CASO 2

EXP. 1670-2003-AA-TC

El principio ne bis in idem tiene una doble configuración: por un lado, una
versión sustantiva y, por otro, una connotación procesal

a) Desde el punto de vista material, el enunciado según el cual, “(...) nadie puede
ser castigado dos veces por un mismo hecho (...)”, expresa la imposibilidad de que
recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que
tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías
propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea
sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista
identidad de sujeto, hecho y fundamento.

b) En su vertiente procesal, tal principio significa que “(...) Nadie pueda ser
juzgado dos veces por los mismos hechos (...)”, es decir, que un mismo hecho no
pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos
procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de
procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y,
por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos
procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo).

11.1.2. SENTENCIAS DEL PLENO JURISDICCIONAL

Son aquellas emitidas:

a. Cuando lo que se solicita del Órgano Jurisdiccional es meramente la

anulación del acto.
b. Cuando lo que se solicita no es solo la anulación del acto sino el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de
las medias adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.

Sobre Potestad Sancionadora

 Las Resoluciones del Pleno sustituyen a la autoridad administrativa,

porque pueden imponer sanciones luego de anular el acto
administrativo derivado de un procedimiento sancionador y/o
22
 disciplinario.
 Sin embargo, la sanción que impongan será menor a la impuesta en
sede administrativa.
 Por principio de Pro Actione, el Juez debe interpretar los requisitos
de admisibilidad de las demandas en el sentido que más le
favorezca al administrado.
 En materia previsional, no es exigible el agotamiento de la vía
administrativa, cuando la ONP ha expresado su renuencia a
reconocer el Derecho pensionario reclamado.

11.1.3. EL TRIBUNAL SERVIR

En enero de 2010 se designó a los vocales y se implementó la Primera Sala

del TSC, abocada a resolver casos del Gobierno Nacional. En mayo del 2011, se
abrió la Segunda Sala con similares responsabilidades. Cabe señalar que la
implementación del TSC se realiza de manera progresiva para garantizar su
adecuado funcionamiento y evitar saturación y retrasos.

El Tribunal del Servicio Civil (TSC) forma parte de SERVIR pero cuenta con
independencia funcional. Su misión es garantizar la adecuada aplicación del marco
legal y la protección de los derechos de los trabajadores.

El TSC conoce en última instancia administrativa los recursos de apelación

derivados de los conflictos entre el Estado y sus empleados en temas referidos a
acceso al servicio civil, proceso disciplinario, evaluación y progresión en la carrera y
terminación de la relación de trabajo.

El TSC cuenta con una Secretaría Técnica cuya función principal es dirigir el
proceso que siguen los expedientes que serán sometidos a decisión de los vocales,
así como brindar soporte técnico y administrativo para el adecuado funcionamiento
del TSC.

- Consolida las líneas jurisprudenciales

- Aplica la normatividad sobre la materia
- Mejora la Gestión de las SALAS

11.1.3.1. RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL SERVIR

EXPEDIENTE 154-2010-SERVIR/TSC PRIMERA SALA

Sobre DU- 037.

23
 El Tribunal del Servicio Civil no es competente para pronunciarse sobre la
pretensión del señor GILBERTO HUERTAS CHANDUVÍ en el sentido que se ordene
a la jefatura de la Oficina de Asuntos Financieros de la PRESIDENCIA DEL
CONSEJO DE MINISTROS el pago de S/. 137.00 (Ciento Treinta y Siete y 00/100
Nuevos Soles) en favor de la señora INÉS EUGENIA DE LA OLLANOS, por concepto
de descuento judicial por alimentos ordenado por el Tercer Juzgado de Familia de la
Corte Superior de Justicia de Lima.

DERECHO COMPARADO

12.1. PROCEDIMIENTO ESPAÑOL (Procedimiento de apremio).

El procedimiento español es exclusivamente administrativo y se encuentra

contenido en el artículo 126º a 130º de la LGT.

En el art. 129º se establece que el procedimiento de apremio será

exclusivamente administrativo, siendo competente para entender y resolver todos sus
incidentes la Administración Tributaria. Dicho procedimiento es la manifestación del
Principio de la Auto tutela administrativa en sus tres modalidades:

- AUTOTUTELA DECLARATIVA.

Implica que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad

y legitimidad, que los hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de sentencia
judicial previa (art. 56º y 57º Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC).

- AUTOTUTELA EJECUTIVA.

Faculta a la Administración a crear sus propios títulos ejecutivos,

teniendo la misma fuerza que una sentencia judicial.

- AUTOTUTELA DE EJECUCIÓN FORZOSA.

Todos los actos administrativos pueden ser objeto de ejecución

forzosa. Se caracteriza principalmente por ser administrativo, ejecutivo, exclusivo,
excluyente, teniendo inicio e impulso de oficio y en que no tiene plazo máximo de
duración, salvo el que determine la prescripción de la acción de cobro.

De un análisis pormenorizado del art. 127º de la Ley General Tributaria-

LGT surge que el procedimiento de apremio se iniciará mediante providencia
notificada al deudor en la que se identificará la deuda pendiente y requerirá para que
efectúe su pago con el recargo correspondiente la providencia de apremio puede
definirse como el título formal, necesario y suficiente para que se inicie el

24
procedimiento de apremio. Los requisitos esenciales conforme lo establecido en el
artículo citado son:

• La identificación de la deuda pendiente.

• Requerimiento al deudor para que efectúe el pago con el recargo

correspondiente.
• Apercibimiento al deudor que, de no efectuarse el pago en el plazo, se
iniciarán las actuaciones tendientes al embargo de sus bienes.

• Expedición por órgano competente.

• En cuanto a los requisitos de forma se pueden señalar los siguientes:

• Nombre, apellidos, denominación, razón social, localidad y domicilio del

deudor y si consta número de identificación fiscal.

• Concepto, importe de la deuda y período a que corresponde.

• Indicación expresa de que la deuda no ha sido satisfecha, de haber

expirado el pago de ingreso en voluntaria y del comienzo del devengo
de intereses de demora.

• Fecha de expedición.

Dicha providencia tiene la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial

para proceder contra los bienes y derechos de los contribuyentes. En la misma se
establece que si no se paga dentro del plazo establecido en ella se procederá al
embargo de los bienes del contribuyente.

12.1.1. CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO DE APREMIO.

Es un procedimiento exclusivamente administrativo. La competencia para

entender del mismo y resolver todas sus incidencias corresponde únicamente a la
Administración Tributaria.

a) Concurrencia con otros procedimientos de ejecución. El procedimiento de apremio

no se acumulará a los judiciales ni a otros procedimientos de ejecución.

b) Inicio e impulso de oficio en todos sus trámites.

c) Suspensión del procedimiento de apremio. Sólo se suspende en los supuestos

previstos en la normativa tributaria. En este sentido, el artículo 1.65º de la LGT
establece los siguientes supuestos de suspensión:

En los casos previstos en la normativa de los recursos y reclamaciones

económico-administrativas y demás previstos en la normativa tributaria (básicamente,
25
artículos 224º y 233º de la LGT).

Cuando el interesado demuestre que se ha producido en su perjuicio error

material, aritmético o de hecho en la determinación de la deuda o que ésta se ha
extinguido (por ingreso, condonación, compensación o prescripción), ha sido
aplazada o está suspendida. La suspensión se producirá sin necesidad de prestar
garantía.

Tercerías. Un tercero pretende el levantamiento del embargo por entender que le

pertenece el dominio o tiene derecho a ser reintegrado de su crédito con preferencia
a la Hacienda Pública. Deberá plantear una reclamación de tercería ante el órgano
competente; esta reclamación sólo suspenderá el procedimiento cuando se trate de
una tercería de dominio. En la tercería de mejor derecho el procedimiento seguirá
hasta la realización de los bienes, consignándose el importe obtenido.

12.1.2. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE APREMIO.

El procedimiento de apremio se inicia mediante la notificación al obligado

tributario de la providencia de apremio en la que se identifica la deuda pendiente, se
liquidan los recargos del periodo ejecutivo y se le requiere para que efectúe el pago.
Según se comentó anteriormente, el periodo ejecutivo se inicia automáticamente al
día siguiente de finalizar el periodo voluntario de pago. Iniciado el periodo ejecutivo, la
Administración podrá iniciar el procedimiento de apremio, pero para ello deberá
notificar un acto administrativo: la providencia de apremio.

La providencia de apremio que dicta la Administración se considera título

suficiente para iniciar el procedimiento y tiene la misma fuerza ejecutiva que una
sentencia judicial para proceder contra el patrimonio del obligado tributario.

12.1.3. EFECTOS DEL INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE APREMIO.

Iniciado el procedimiento, se contemplan los siguientes efectos:

• La Administración Tributaria podrá ejercer sus potestades ejecutivas para el

cobro de la deuda pendiente, básicamente mediante la ejecución de las
garantías y la práctica de embargos. Estas potestades no pueden ejercitarse
inmediatamente tras la notificación de la providencia de apremio, sino que
deberá transcurrir el plazo a que se refiere el artículo 62.5º de la LGT, sin que
el obligado tributario realice el pago de la deuda pendiente.

• Plazo de ingreso. Tras la notificación de la providencia de apremio, el obligado

tributario tendrá otro plazo de ingreso contemplado en el artículo 62.5º de la
LGT. Es obvio que también podrá realizar el ingreso en cualquier momento
del periodo ejecutivo: antes de la notificación de la providencia de apremio o
después de finalizar el plazo del artículo 62.5º de la LGT. La diferencia entre

26
 realizar el ingreso en cada momento estará en el diferente recargo del periodo
ejecutivo y los intereses de demora que habrá que liquidar según lo dispuesto
en el artículo 28º de la LGT.
12.1.4. MOTIVOS DE OPOSICIÓN A LA PROVIDENCIA DE APREMIO.

El artículo 167.3º de la LGT dice que sólo serán admisibles los siguientes
motivos de oposición. Es una enumeración cerrada, por tanto, el obligado tributario no
podrá oponer otro motivo que no esté comprendido en esta enumeración. Los motivos
tasados son:

• Extinción total de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago.

• Solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación en periodo

voluntario y otras causas de suspensión.

• Falta de notificación de la liquidación.

• Anulación de la liquidación.

• Error u omisión en el contenido de la providencia de apremio que impida la

identificación del deudor o la deuda apremiada.

• Ejecución de garantías (artículo 168º).

Una vez notificada la providencia de apremio, el obligado tributario podrá

realizar el pago en el plazo del artículo 62.5º de la LGT. Finalizado este plazo, la
Administración podrá proceder contra el patrimonio del obligado al pago. No obstante,
si la deuda estuviera garantizada se procederá en primer lugar a ejecutar la garantía
(antes de embargar) a través del procedimiento de apremio. Se prevén dos supuestos
en que la Administración podrá embargar y enajenar bienes y derechos, aunque
existan garantías constituidas: cuando la garantía no sea proporcionada a la deuda
garantizada o cuando el obligado lo solicite señalando bienes al efecto.

• El embargo de los bienes y derechos.

El embargo deberá respetar siempre el principio de proporcionalidad,

debiendo embargarse bienes y derechos del obligado hasta que se cubran la deuda
no ingresada, los intereses de demora, recargos del periodo ejecutivo y costas del
procedimiento de apremio. Por tanto, no pueden embargarse bienes y derechos por
importe superior a las cantidades anteriores.

• Orden de embargo

Se establecen unos criterios que determinan el orden a seguir en el embargo:

Acuerdo con el obligado tributario. A solicitud del obligado tributario se podrá

27
alterar el orden de embargo siempre que los bienes señalados garanticen el cobro
con la misma eficacia y prontitud y sin perjuicio de terceros.
Si no hay acuerdo se embargarán los bienes teniendo en cuenta la mayor
facilidad de su enajenación y la menor onerosidad de ésta para el obligado.

En su defecto se seguirá el siguiente orden:

• Dinero en efectivo o depositado en entidades de crédito.

• Derechos y valores realizables a corto plazo. Aquellos que pueden realizarse

en plazo no superior a seis meses.

• Sueldos, salarios y pensiones.

• Bienes inmuebles.

• Intereses, frutos y rentas.

• Establecimientos mercantiles e industriales.

• Metales preciosos, piedras finas, joyería, orfebrería y antigüedades.

• Bienes muebles y semovientes.

• Derechos y valores realizables a largo plazo (realizables en más de seis

meses).

• Los bienes y derechos conocidos se embargarán según el orden anterior

hasta que se presuma cubierta la deuda. No obstante, existen dos reglas
especiales:

• Se embargarán en último lugar aquellos bienes y derechos para cuya traba

sea necesaria la entrada en el domicilio del obligado tributario. Por ejemplo,
obras de arte depositadas en el domicilio del obligado tributario.

No se embargarán dos tipos de bienes.

Los declarados inembargables por las leyes. Por ejemplo, los derechos
consolidados en un fondo de pensiones, los útiles con que se ejerza el oficio,
etcétera. Especial relevancia tiene la parte inembargable del sueldo o salario.

Diligencia de embargo.

• Las actuaciones de embargo se realizan mediante la diligencia de embargo.

Estas diligencias deben notificarse

• A la persona con que se entienda la actuación.

28
 • Realizada la traba se notifican al obligado tributario, así como a otros terceros,
cotitulares o al cónyuge si son bienes gananciales.

Por ejemplo, la diligencia de embargo de una cuenta abierta en entidad de

crédito primero se notifica a la sucursal bancaria. Realizada la traba, la diligencia se
notificará al obligado tributario.

Una vez que se notifique, la diligencia de embargo puede ser objeto de

recurso o reclamación, pero sólo por los siguientes motivos tasados:

• Extinción de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago.

• Falta de notificación de la providencia de apremio.

• Incumplimiento de las normas del embargo contenidas en la LGT.

• Suspensión del procedimiento de recaudación.

• Normas especiales de embargo.

La LGT regula específicamente determinados embargos de bienes y derechos.

Pueden destacarse las siguientes modalidades.

• Embargo de bienes inscribibles en Registro Público.

• En el embargo de estos bienes se contemplan las siguientes reglas.

La Administración tiene derecho a que se practique anotación preventiva de

embargo en el Registro mediante un mandamiento expedido por el órgano de
recaudación.

Como regla general prevalecerá el orden registral de las anotaciones de

embargo. Si la Administración quiere invocar el derecho de prelación general del
artículo 77º de la LGT, deberá ejercitar la Tercería de mejor derecho.

Embargo de establecimiento Mercantil e Industrial.

Además del embargo se prevé que un funcionario pueda asumir las funciones
de administrador o que intervenga la gestión del negocio fiscalizando previamente a
su ejecución determinados actos. Deben cumplirse los siguientes requisitos.

• La continuidad de las personas que ejercen la dirección perjudica la solvencia.

• Previa audiencia del titular del negocio u órgano de administración de la

entidad.

29
• Embargo de bienes y derechos en Entidad de Crédito o Depósito:
• Cuando la Administración conozca la existencia de fondos, valores, títulos u
otros bienes en una determinada oficina de entidad de crédito o depósito
deberá seguir el siguiente procedimiento.

• Dictará diligencia de embargo identificando bienes o derechos conocidos. No

obstante, el embargo se extenderá al resto de bienes o derechos existentes
en la oficina sin necesidad de identificación previa. Por ejemplo, la diligencia
sólo detalla una cuenta corriente y en la entidad también existe una cuenta de
ahorro.

• Si el valor de los bienes o derechos excede del importe a embargar, deberán

concretarse los bienes o derechos trabados.

• En el caso de fondos o valores depositados a nombre de varios titulares, sólo

se embarga la parte del obligado al pago. Salvo prueba en contrario, el saldo
de las cuentas se presume dividido en partes iguales. Por ejemplo, si la
cuenta es indistinta a nombre de cuatro hermanos, se embargará la cuarta
parte del saldo.

• Si en la cuenta se abonan sueldos, salarios o pensiones, deberán respetarse

los límites del embargo de sueldos, salarios o pensiones. El importe a tener
en cuenta será el ingresado en el mes del embargo o, en su defecto, el
anterior.

• Enajenación de bienes embargados.

• La enajenación se realizará mediante subasta, concurso o adjudicación

directa. La Administración no podrá enajenar los bienes embargados hasta
que el acto de liquidación de la deuda tributaria sea firme, excepto fuerza
mayor, bienes perecederos, cuando exista riesgo de pérdida de valor o que el
obligado lo solicite.

 El acuerdo de enajenación deberá notificarse al obligado en todo caso

(artículo 112.3º de la LGT). Una vez notificado se prevén las siguientes
reglas.
 Sólo podrá ser impugnado si las diligencias de embargo se han tenido
por notificadas según el artículo 112.3º de la LGT. En ese caso, tan
sólo podrían oponerse los motivos de oposición contra las diligencias
de embargo del artículo 170.3º de la LGT.
 El obligado tributario podrá liberar los bienes embargados si extingue la
deuda tributaria y las costas.
 No podrá solicitarse el aplazamiento o fraccionamiento de la deuda
tributaria (artículo 65.5º de la LGT).

30
 Terminación del procedimiento de apremio.

El procedimiento de apremio termina:

• Con el pago de la cantidad debida (artículo 169.1º de la LGT): deuda no

ingresada, recargos, intereses y costas. El pago de una parte de la deuda
tributaria no impide la continuación del procedimiento de apremio, sino que
éste seguirá por la cantidad pendiente.

• Acuerdo que declare el crédito total o parcialmente incobrable, una vez que se
declaran fallidos todos los obligados al pago. La declaración de fallido de un
obligado al pago se produce cuando la Administración ignora la existencia de
bienes o derechos embargables o realizables para el cobro del débito.

• El acuerdo que declare el crédito incobrable no extingue la deuda tributaria,

ésta se extinguirá por prescripción del derecho a exigir el pago, salvo que con
anterioridad se reanude el procedimiento por tener conocimiento de la
solvencia de algún obligado al pago. Si el patrocinio conocido sólo alcanza a
cubrir una parte de la deuda será fallido parcial.

Con el acuerdo por el que se extinga la deuda por cualquier otra causa. Por ejemplo,
que la deuda tributaria ha sido compensada con una devolución tributaria.

PROCEDIMIENTO ARGENTINO. Art. 92º Ley 11.683 (1998).

La Ley 11.683, regula la ejecución fiscal como procedimiento para el cobro

compulsivo de los impuestos, multas e intereses etc. adeudados al fisco nacional. Por
su parte, el Código Procesal Civil de la Nación, en la Sección 4ta. del Cap. II del
Título III, arts. 604º y 605º se ocupa de la ejecución fiscal con remisión a la legislación
fiscal respectiva y a las normas del proceso ejecutivo en concordancia con lo
establecido por el art. 596º del mismo cuerpo legal.

Con la Ley 23.658 (1.989), el sistema argentino quedó estructurado de la

siguiente forma: se inicia mediante la ejecución fiscal del título ejecutivo denominado
Boleta de Deuda que fuera emitida por la Dirección General Impositiva. Una vez
intimada la deuda si no se procediere al pago quedará citado de venta,
estableciéndose como únicas excepciones admisibles las siguientes: pago total
documentado, espera documentada, prescripción e inhabilidad de título. La sentencia
de ejecución o la revocación del auto de intimación de pago y embargo, en su caso
son inapelables, pudiendo la Dirección General Impositiva librar nuevo título de deuda
y el ejecutado de repetir por la vía establecida en el art. 81º. Este procedimiento es
exclusivamente judicial. En el texto de 1.998 se reforma nuevamente sustituyéndose
la Dirección General Impositiva por la Administración Federal de Ingresos Públicos

31
(Dcto. 618/97). Este artículo fue sustituido por la Ley 25239 en su art. 18º inc. 5 del
31/12/1999, estableciéndose un sistema mixto que consta de una parte administrativa
y otra judicial.

La ley 25239 introdujo importantes modificaciones a la Ley 11683. En

particular al juicio de ejecución fiscal que sustituyó por un procedimiento de cobro,
legislado ahora a partir del artículo 92º de la Ley 11683.

El artículo 92º prescribe que “a los efectos del procedimiento se tendrá por
interpuesta la demanda de ejecución fiscal con la presentación del agente fiscal ante
el Juzgado con competencia tributaria, o ante la Mesa General de Entradas de la
Cámara de Apelaciones u Órgano de Superintendencia Judicial pertinentes en caso
de tener que asignarse el juzgado competente, informando según surja de la boleta
de deuda, el nombre del demandado, su domicilio y carácter del mismo, concepto y
monto reclamado, así como el domicilio legal fijado por la demandante para
sustanciar trámites ante el Juzgado y el nombre de los oficiales de justicia ad-hoc y
personas autorizadas para intervenir en el diligenciamiento de requerimientos de
pago, embargos, secuestros y notificaciones. En su caso, deberá informarse las
medidas precautorias a trabarse. Asignado el tribunal competente, se impondrá de tal
asignación a aquél con los datos especificados en el párrafo precedente”.

“Cumplidos los recaudos contemplados en el párrafo precedente y sin más

trámite, el agente fiscal representante de la Administración Federal de Ingresos
Públicos estará facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimación de pago y
eventualmente embargo si no indicase otra medida alternativa, por la suma
reclamada especificando su concepto con más el quince por ciento (15%) para
responder a intereses y costas, indicando también la medida precautoria dispuesta, el
juez asignado interviniente y la sede del Juzgado, quedando el demandado citado
para oponer las excepciones previstas en el presente artículo. Con el mandamiento
se acompañará copia de la boleta de deuda en ejecución.

“La Administración Federal de Ingresos Públicos por intermedio del agente

fiscal estará facultada para trabar por las sumas reclamadas las medidas precautorias
alternativas indicadas en la presentación de prevención o que indicare en posteriores
presentaciones al Juez asignado”.

“La Administración Federal de Ingresos Públicos por intermedio del agente

fiscal podrá decretar el embargo de cuentas bancarias, fondos y valores depositados
en entidades financieras, o de bienes de cualquier tipo o naturaleza, inhibiciones
generales de bienes y adoptar otras medidas cautelares tendientes a garantizar el
recupero de la deuda en ejecución”.

“Asimismo podrá controlar su diligenciamiento y efectiva traba”.

“En cualquier estado de la ejecución podrá disponer el embargo general de

32
los fondos y valores de cualquier naturaleza que los depositados tengan depositados
en las entidades financieras regidas por la Ley 21526. Dentro de los quince (15) días
de notificadas de la medida, dichas entidades deberán informar a la Administración
Federal de Ingresos Públicos acerca de los fondos y valores que resulten
embargados, no rigiendo a tales fines el secreto que establece el artículo 39º de la
Ley 21526” .

La Ley 11683, según resulta de los párrafos transcriptos del artículo 92º,
otorga a la Administración Federal de Ingresos Públicos facultades que de acuerdo a
los principios elementales y fundamentales de la Constitución Nacional están
reservados al Poder Judicial.

La Administración Federal de Ingresos Públicos está autorizada por la ley a

librar el título ejecutivo y con fundamento en éste título que ella crea, puede disponer,
inaudita parte, medidas cautelares. De tal modo, la ley ignora la garantía
constitucional de la defensa en juicio que consagra el artículo 18º de la Constitución
Nacional. En efecto, disposiciones de esta clase, conceden a la Administración
facultades que corresponde al Poder Judicial, cuáles son la de examinar la
procedencia de la medida cautelar pretendida y controlar la entidad de la medida en
relación al derecho que se quiere asegurar. El sentido común se resiente cuando
dicha ponderación queda librada a la apreciación del propio ejecutante.

La Constitución Nacional reserva la facultad de “juzgar” al Poder Judicial y el

desconocimiento de este principio básico de nuestra forma republicana de gobierno
por parte del Poder Legislativo implica negar el principio de división de poderes y
arrogarse la potestad de otorgar al Poder Ejecutivo las funciones propias y
reservadas por la Constitución Nacional al Poder Judicial.

La flagrante violación de los derechos de propiedad y a la tutela judicial (arts.

17º y 18º de la Constitución Nacional) que infringe la norma, no se atenúa ni se
resuelve estableciendo que la responsabilidad por la procedencia, razonabilidad y
alcance de las medidas adoptadas por el agente fiscal quedarán sometidas a las
disposiciones del artículo 1112º del Código Civil, sin perjuicio de la responsabilidad
profesional pertinente ante su entidad de matriculación.

El artículo 17º de la Constitución Nacional dispone que “La propiedad es

inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de
sentencia fundada en ley”. Frente a esta norma, la cuestión no es reparar sino evitar
que los perjuicios se produzcan y para ello, el sistema de nuestra Constitución asigna
a un juez del Poder Judicial las suficientes atribuciones para ello.

La norma del artículo 92º, como se dijo, viola el principio de separación de

poderes, el derecho de defensa en juicio, el principio del debido proceso, el derecho a
la tutela judicial efectiva y el derecho de propiedad, derechos estos últimos que la
33
Nación proclama a través de Pactos Internacionales, algunos de los cuales, en 1994,
se incorporaron a la Constitución Nacional.

Los procedimientos para efectivizar la percepción de los créditos fiscales, en

un estado de derecho, deben ajustarse a lo que la Constitución Nacional prevé. Las
leyes que, como la Ley 25239, consagran las atribuciones que motivan este
comentario, se afirman en principios que niegan los derechos antes enunciados y
desconocen el principio esencial de que el Estado no está sobre la Constitución que
lo vertebra, sino sometido a ella.

XII. CONCLUSIONES

Finalmente podemos concluir que, el Proceso Contencioso Administrativo regulado

por la Ley N° 27584 y modificado por el D. Leg. N° 1067, señala en sus diferentes
artículos los procedimientos que debe seguir el administrado en busca de tutela
jurisdiccional y los mecanismos de defensa, adjuntando para esto los medios
probatorios a fin de obtener una resolución favorable a sus pretensiones y también
mediante el silencio administrativo que el organismo de administración de justicia
puede aplicar para terminar en una sentencia firme.

Asimismo, cabe señalar los plazos que la ley establece para interponer la demanda,
cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los
numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 4 de esta ley.

Mención aparte, merece la conclusión de la evolución histórica del Proceso

Contencioso Administrativo, teniendo como abanderado a Francia y a la Revolución
Francesa de 1879, en el que se empieza a dar forma el Derecho Administrativo,
diseminándose por Europa y el resto del mundo, llegando hasta nuestro País en
donde tras muchas jornadas se ha logrado independizar del Derecho Civil.

34
XIV. BIBLIOGRAFIA.

Constitución Política del Perú de 1867, artículo 130.

https://www4.congreso.gob.pe/dgp/constitucion/constituciones/Constitucion-1867.pdf

Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, articulo 12

https://docs.peru.justia.com/federales/decretos-leyes/14605-jul-25-1963.pdf
Código Procesal Civil de 1993.

Resolución Ministerial 174-2000-JUS, que asigna competencia para el conocimiento

de los procesos administrativos a los Jueces de Primera Instancia en lo Civil.

Decreto de Urgencia N° 136-2001 que fue derogado por la Ley N° 27584

https://www.deperu.com/legislacion/derogada-decreto-de-urgencia-num-136
2001.html

Ley N° 27709 https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/Leyes/27709.pdf

Ley N° 27584 y la Ley N° 27444 Ley 29060.

35
Corte Superior de Justicia de Ica - www.pj.gob.pe/csjica

Libardo Rodriguez R. La Explicación Histórica del Derecho Administrativo p.p. 293,

315.

http://blog.pucp.edu.pe/item/60046/sentencias-estimatorias-en-el-proceso
contencioso-administrativo.

Álvaro García Manrrique, el Nuevo Proceso Laboral.

GOMEZ VALDEZ, Francisco. Derecho del Trabajo, Nueva Ley Procesal del Trabajo,
Ley 29497, Editorial San Marcos E.I.R.L. Lima, 2010. p. 708-709.

Revista – Derecho y Cambio Social. Jurisprudencia del proceso contencioso

administrativo y del proceso de amparo en Perú.

El Proceso Contencioso Administrativo – Universidad César Vallejo.

RICHARD SAUSA CORNEJO Abogado egresado de la PUCP. Máster por la

Universidad de Bologna (Italia).

http://www.caln.org.pe/El%20proceso%20urgente%20en%20el%20proceso
%20contencioso.html

Salvatore Satta y Carmine Punzi, “Diritto Processuale Civile”, Cedam, 1996, pág. 971.
http://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/36dadf8046e50098a0d0a144013c2be7/EXP
_504-2010-CA_120411.pdf?

http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/tesis/human/Martel_Ch_R/titulo_6.htm

http://www.aempresarial.com/web/revitem/43_12212_59205.pdf

36