Estrategia para el desarrollo de la microempresa

Washington, D.C. Febrero de 1997 - No. MIC 103

Este documento fue preparado por Marguerite Berger, Jefa de la Unidad de Microempresa (SDS/MIC) y Bernardo Guillamon (RE3/OD5), con el aporte de otros miembros del Grupo de Trabajo sobre una Estrategia para el Desarrollo de la Microempresa: Renato Puch (RE1/FI1), Jeffrey Poyo (RE2/FI2), Harald Httenrauch (RE3/OD5), Jos Luis Curbelo (FOMIN), Kim Staking (SDS/IFM) y Glenn Westley (OCE). El Directorio Ejecutivo aprob esta estrategia el 19 de Febrero de 1997.

Indice

Resumen I. II. Introduccin La Microempresa en Amrica Latina y el Caribe Experiencia del BID en el Desarrollo de la Microempresa La Estrategia del BID para el Desarrollo de la Microempresa Implementacin de la Estrategia del Banco para el Desarrollo de la Microempresa

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III.

IV.

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V.

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PREFACIO
Este documento ampla la labor realizada por el Banco durante el ltimo ao para definir una estrategia destinada a poner en prctica los mandatos de la Octava Reposicin en lo que se refiere al desarrollo de empresas pequeas y microempresas. En el acuerdo de la Octava Reposicin del capital del BID se reiter el compromiso de la institucin al desarrollo de la microempresa, indicando que ste se ha convertido en parte integral de las operaciones del Banco y que continuar siendo atendido, durante el perodo del Octavo Aumento General, en todas las reas de actividad del banco. El Convenio tambin destac la importancia del apoyo brindado por el Banco a este sector a fin de fortalecer la capacidad de los pobres para generar ingresos, solicitando la adopcin de "medidas destinadas al mejoramiento de la capacidad productiva de los pequeos agricultores y las microempresas", y enfatizando la necesidad de crear puestos de trabajo "particularmente mediante los sectores de microempresas y pequeas empresas" y la modernizacin de las estructuras de produccin en la regin. En este contexto se cit especficamente la mejora tecnolgica de las empresas pequeas y medianas; la creacin de un entorno en el que puedan florecer los negocios pequeos y medianos; la reforma del sector financiero para asegurar que todos tengan acceso a estos servicios, en especial las microempresas y las empresas pequeas y medianas; y la modernizacin del sector agrcola. La Estrategia para el Desarrollo de la Microempresa es el resultado de un extenso proceso de consulta con los gobiernos de la regin, las instituciones dedicadas a apoyar a microempresas y donantes interesados en ayudar al sector, el cual tambin ha servido para definir, en combinacin con estos socios del BID, los elementos de un Programa para el Desarrollo de la Microempresa en el prximo quinquenio. El proceso consultivo culmin con la conferencia "El BID y la Microempresa: Promocionando el Crecimiento con Equidad", la cual se celebr en la sede del Banco en noviembre de 1995 con la participacin de ms de 300 representantes de todos los pases de la regin, as como muchos otros representantes de pases que se encuentran fuera de ella. El documento tambin es el resultado de consultas celebradas con un grupo interdepartamental de estrategia para la microempresa, presidido por SDS/MIC, con representantes de los tres departamentos regionales, el SDS/IFM, la Oficina del Economista Jefe y el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). La Estrategia para la Microempresa toma muy en cuenta consideraciones importantes que emanan de la labor realizada por el Banco en este sector durante los dos ltimos aos. El documento sobre Estrategia se complementa con otros dos que estn siendo preparados, los cuales son: un documento de antecedentes sobre el desarrollo de la microempresa (que, en su forma de borrador, ha servido de base para la seccin de antecedentes de la Estrategia), y otro sobre una propuesta para la reforma del Programa de Pequeos Proyectos, que seguir los principios planteados en la Estrategia.

En este documento se enumeran los fundamentos, objetivos y componentes principales de la estrategia del Banco para la microempresa. Se esbozan los problemas que el Banco pretende atender, los lineamientos estratgicos para las inversiones y otras actividades del Banco en el sector, y se presenta un programa concreto de accin, para implementar esta estrategia en los prximos cinco aos, el cual fue nombrado MICRO 2001.

Estrategia para el Desarrollo de la Microempresa Resumen

Las microempresas hacen una contribucin importante al empleo, la produccin y al ingreso nacional agregados en Amrica Latina y el Caribe. Tambin son un vehculo importante para que las familias de bajos ingresos puedan escapar de la pobreza por medio de actividades productivas regidas por las fuerzas del mercado. Desde 1978 el Banco Interamericano de Desarrollo ha sido un pionero en el desarrollo de la microempresa. Esta estrategia se define en base a la experiencia del Banco, y esboza nuevas reas de nfasis que permitirn al Banco mantener su posicin de liderazgo en la promocin del desarrollo de la microempresa en la regin durante los prximos cinco aos. Objetivo La meta general de la Estrategia del Banco para el Desarrollo de la Microempresa consiste en ampliar las oportunidades econmicas en Amrica Latina y el Caribe mediante el desarrollo sostenible y dinmico de la microempresa. El objetivo es promover las condiciones necesarias para el crecimiento y desarrollo del sector en la regin, vale decir una poltica y rgimen regulador favorables, instituciones slidas y sostenibles que ofrezcan servicios financieros y no-financieros para atender la demanda de las microempresas, acceso mejorado de microempresarios en desventaja y de ingresos bajos (incluyendo mujeres y pueblos indgenas) a servicios financieros y comerciales; y mayores flujos de recursos, continuos y permanentes de inversin para las microempresas.

Estrategia Un programa de cinco aos de duracin, Micro 2001, promover la reforma de polticas y regulaciones con objeto de crear un rgimen que favorezca el desarrollo de la microempresa y respalde la creacin y el fortalecimiento de instituciones formales y no formales que ofrezcan servicios financieros y de desarrollo comercial sostenibles para las microempresas. Se prestar atencin especial a reforzar la capacidad institucional para brindar servicios eficientes y eficaces a microempresarios desaventajados y de bajos ingresos. Un elemento vital de la estrategia es el empleo de los recursos del Banco para catalizar la infusin de inversiones privadas en el desarrollo microempresarial vincu-lando a las ONG con inversionistas comerciales y promoviendo la formalizacin de las microempresas. La estrategia para el desarrollo de la microempresa se adaptar a la situacin de cada pas, sobre la base de un anlisis completo de los obstculos y oportunidades que confronte el sector de microempresa en cada uno de ellos, y la adopcin de medidas que se refuercen mutuamente en los campos arriba mencionados.

Implementacin Los instrumentos operativos principales con que el Banco cuenta para respaldar el desarrollo de la microempresa el Programa de Pequeos Proyectos para organizaciones sin fines de lucro, y los prstamos globales para microempresas, que proporcionan los medios necesarios para transferir recursos a las instituciones financieras sern vitales para el Programa del Banco, pero habr que modificarlos para que sean ms eficaces en la situacin actual. La cooperacin tcnica dentro de estas operaciones, y como actividades separadas, respaldar directamente el fortalecimiento institucional y la reforma de polticas. El Fondo Multilateral de Inver-siones utilizar mecanismos innovadores, como las inversiones de capital, para desarrollar intermediarios que ofrezcan servicios a microempresas. El Banco promover la reforma de polticas y reglamentos por medio de su proceso de programacin, actividades de investigacin y divulgacin y operaciones sectoriales Recursos

Desde 1990 el Banco ha financiado 471 operaciones para la microempresa por un total de US$452 millones. Durante el perodo de implementacin del programa Micro 2001, el Banco aumentar sus inversiones para el desarrollo de microempresas hasta el equivalente de US$500 millones en cinco aos. El Banco desarrollar este programa, valindose principalmente de sus propios fondos (especialmente del Capital Ordinario y del ingreso neto del Fondo para Operaciones Especiales en moneda local) y de los recursos del Fondo Multilateral de Inversiones. Los fondos en condiciones concesionarias estarn ms restringidos que en el pasado Organizacin Una Red de Microempresas, coordinada por la Unidad de Microempresa del Banco (SDS/MIC), promover la aplicacin de la estrategia al facilitar el intercambio de informacin, experiencias y conocimientos tcnicos; asistencia tcnica para proyectos; actividades de capacitacin, as como la coordinacin entre el BID y otras organizaciones que trabajan en este campo.

I Introduccin
La microempresa hace una contribucin importante al empleo, produccin e ingreso nacional agregados en Amrica Latina y el Caribe, y a la promocin del talento, fortaleza y flexibilidad empresarial para hacer frente al dinamismo de la economa mundial. La microempresa es adems un vehculo importante para que las familias de bajos ingresos puedan escapar de la pobreza por medio de actividades productivas regidas por las fuerzas del mercado. Como propietarios o como trabajadores, el sustento de los pobres est vinculado directamente a este sector clave de la economa. El xito de los programas de estabilizacin econmica y reforma estructural en la regin, que estn en marcha, depende de la ampliacin de la distribucin de los beneficios provenientes del crecimiento econmico, de tal manera que se incluya a los segmentos de bajos ingresos de la poblacin. El apoyo al desarrollo de la microempresa contribuir mucho a alcanzar estas metas, as como a mejorar la competitividad de las economas de Amrica Latina y el Caribe. El Banco Interamericano de Desarrollo es un pionero y lder en el campo del desarrollo de la microempresa. Su apoyo comenz con el Programa para el Financiamiento de Pequeos Proyectos a fines de los aos setenta, y ha aumentado constantemente desde entonces. El establecimiento de la Divisin de Microempresa, los prstamos globales para empresas pequeas y microempresas, y el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), han ampliado notablemente las opciones del Banco para promover el sector. El sector de microempresa representa una parte considerable de las inversiones del BID; entre 1990 y 1996 se aprobaron 471 operaciones para la microempresa, por un valor de US$452 millones. Hasta la fecha, se estima que los programas patrocinados por el BID para la microempresa han beneficiado a unos 600.000 microempresarios y creado y reforzado ms de 1.800.000 oportunidades de empleo. En la actualidad, las condiciones que dieron forma a programas anteriores del BID destinados a la microempresa, han cambiado. Los programas de reforma econmica han originado cambios estructurales y mayor dinamismo econmico en las economas de la regin. La liberalizacin del sector financiero, incluida la desaparicin de muchos bancos estatales de desarrollo, y los cambios registrados en el clima de las inversiones, y el ambiente regulador en la regin, han creado nuevas oportunidades y problemas. El cambio institucional en el sector bancario y las organizaciones no gubernamentales los principales organismos ejecutores de los programas para la microempresa respaldados por el BID implica cambios en la estrategia del Banco y las operaciones individuales. Los cambios en la propia estructura del BID, particularmente en sus departamentos operativos y oficinas de representacin, combinados con la diversificacin de los instrumentos que el Banco puede utilizar para atender las necesidades del sector de microempresa, tambin han creado nuevas oportunidades y desafos para el apoyo del Banco al desarrollo de la microempresa. En este documento sobre estrategia se examinan brevemente los cambios que estn ocurriendo en el sector de la microempresa, as como la experiencia del Banco, y se delinean los fundamentos, objetivos y componentes principales de la estrategia del Banco en ese campo. Se analizan los problemas que el Banco est tratando de atender, se propone una orientacin estratgica para sus inversiones y otras actividades en este sector, y se presenta un programa concreto de accin, titulado "Micro

2001", para poner en prctica esta estrategia en los prximos cinco aos.

II La Microempresa en Amrica Latina y el Caribe

El grupo beneficiario de la Estrategia del BID para el Desarrollo de la Microempresa est compuesto de negocios que carecen de acceso adecuado a servicios financieros y comerciales, en todos los campos de la actividad econmica (incluido el comercio, la agricultura, la manufactura y los servicios). La Estrategia del BID para la Microempresa, y el Programa para su implementacin, se concentrarn en negocios que tengan un mximo de 10 empleados y activos totales inferiores al equivalente de US$20.000, excluyendo aquellos sectores profesionales, tales como las prcticas mdica y jurdica. Esto se basa en la definicin prctica de la microempresa, empleada actualmente en la mayora de los proyectos del BID. A pesar de su pequeo tamao, las microempresas producen una gran parte del empleo, producto e ingresos de la regin. Ms del 80% de los negocios en Amrica Latina y el Caribe tienen 10 empleados o menos. El 80% de ellos est concentrado en firmas con hasta cinco empleados, y la mitad carece de empleados remunerados, con excepcin del propietario. Aunque existen pocos datos fiables, y las condiciones varan mucho de un pas a otro, los estudios revelan que las microempresas emplean una proporcin considerable de la fuerza laboral oscilando desde el 33% en la Argentina hasta el 80% en el Per. Segn la OIT, hasta mediados de los aos noventa la microempresa proporcionaba aproximadamente la mitad de los empleos de la regin, mientras que el sector pblico y las empresas con ms de 10 empleados solo empleaban el 44% (el 6% restante se dedica al servicio domstico). Adems, la proporcin del empleo en microempresas ha estado aumentando constantemente desde los aos setenta. En general, hay ms de 50 millones de microempresas en la regin, proporcionando trabajo a ms de 120 millones de personas. Su porcentaje de contribucin al producto nacional flucta entre menos del 10% hasta casi el 50% del producto nacional, dependiendo del pas. Aunque el Banco ha establecido parmetros sobre tamao para definir el sector de la microempresa, una estricta adherencia a los mismos ilustrara de inmediato su arbitrariedad. Las definiciones cuantitativas, si bien dan una idea general del tipo de negocios que se beneficiaran de la estrategia y programas del BID, solo representan una parte de la realidad. Los aspectos cualitativos de la microempresa, particularmente su falta de acceso a servicios, su existencia al margen de los marcos jurdico y regulador, y la duplicacin de actividades de consumo y produccin dentro de ella, tal vez sean factores ms importantes para dar forma a las polticas y programas del Banco en este segmento de desarrollo del sector privado. El sector de la microempresa es extremadamente heterogneo y vara considerablemente en cuanto a tamao relativo y composicin en los distintos pases de la regin. En el extremo ms bajo del espectro se encuentran las unidades familiares/firmas a nivel de subsistencia que dependen exclusivamente de la mano de obra de la familia, donde no existe una separacin clara entre las finanzas de sta y las de la empresa. En el extremo superior de la escala se encuentran las firmas pequeas de hasta 10 empleados, que utilizan tecnologas de produccin relativamente complejas y estn vinculadas directamente a empresas mas grandes del sector moderno de la economa

por medio de diversas relaciones entre proveedores y clientes. Aunque las microempresas varan considerablemente, la mayora de los dueos y sus empleados son personas de bajos ingresos. Los negocios, propiedad de mujeres, representan uno de los segmentos de ms rpido crecimiento en este sector. Entre el 30% y el 60% de todas las microempresas en Amrica Latina y el Caribe pertenecen a mujeres y son operadas por ellas. Estos negocios tambin son importantes fuentes de empleo para mujeres trabajadoras y miembros de sus familias. Los pueblos indgenas estn muy concentrados en este grupo, como pequeos productores agrcolas, artesanos y comerciantes, y su acceso a servicios que les permitan ampliar sus negocios y aumentar sus ingresos es limitado. Es preciso establecer mecanismos insti-tucionales apropiados para asegurar que estos grupos tengan acceso a servicios financieros y de desarrollo empresarial sostenibles y que estos surtan un impacto positivo. Es preciso hacer un esfuerzo especial para apoyar a las microempresas ms pequeas en aquellos casos en que la carencia de acceso a los servicios auxiliares sea particularmente aguda. Sin embargo, la ayuda para el desarrollo de la microempresa debe determinar su funcin como parte de un proceso dinmico del desarrollo empresarial, el cual se sobrepone con los negocios de empresas ms grandes. Los programas del BID no deben segmentar y aislar a las microempresas, sino ms bien ayudarlas a crecer y trabajar ms estrechamente con el resto de la economa. 2.1 Restricciones al crecimiento microempresarial

estructurales registrados en las economas de Amrica Latina y el Caribe en el ltimo decenio han trado consigo serias repercusiones para las microempresas y la labor del BID en apoyo de su desarrollo. 2.1.1 El rgimen de poltica Si bien la mayora de los pases de la regin se caracterizaron por la represin financiera a principios del ltimo decenio, a fines de los aos ochenta y en los aos noventa se introdujeron en toda la regin reformas radicales destinadas a eliminar los topes sobre las tasas de inters, reducir o eliminar el crdito dirigido y reducir las barreras para ingresar al sector financiero (incluida la supresin del estado preferencial otorgado a los bancos propiedad del gobierno, o incluso la eliminacin de esos bancos), y se hicieron mejoras en la regulacin y supervisin prudencial de los bancos, cambindose notablemente la estructura y oportunidades en el sector financiero, abriendo el camino a una mayor competencia en el sector y aumen-tando el inters en nuevos mercados especializados, incluidas las empresas pequeas y microempresas.1 En algunos pases, como Bolivia y el Per, los cambios en la regulacin de la banca tambin han permitido que los prestamistas no convencionales que operaban como fundaciones sin fines de lucro se conviertan en intermediarios financieros formales, mejorando notablemente su acceso a los
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Muchas de las restricciones que se interponen al desarrollo de la microempresa y su integracin a la economa formal no han cambiado desde que el Banco financi su primer proyecto para microempresas en 1978. Pero los profundos cambios
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Carlos Cuevas, "Enabling Environment and Microfinance Institutions: Lessons from Latin America", Journal of International Development, mayo de 1996; y Glenn Westley, "Financial Reforms in Latin America: Where Have We been, Where Are We Going?" Oficina del Economista Jefe, BID, 1995; "The Enabling Environment: Reforming the Business Environment in Latin America", Small Enterprise Development, 1996; Expanding Access to Financial Services in Latin America, Miguel Basch y Camilo Morales, ed. Washington, D.C., BID/Johns Hopkins University Press, 1995.

mercados financieros y sus posibilidades de sustentacin a largo plazo. Aunque las microempresas en su mayor parte operan al margen de las leyes y reglamentos de sus pases, estos parmetros pueden interponer una restriccin seria a sus posibilidades de crecimiento e integracin a la economa central. La reforma econmica en Amrica Latina y el Caribe ha abierto nuevas oportunidades para el crecimiento del sector de la microempresa, as como para el desarrollo de instituciones sostenibles que lo sirvan. Pero resta mucho por hacer en materia de cambios de poltica para crear condiciones equitativas para las actividades econmicas ms pequeas de la regin. La mejora de las normas empresariales, regmenes tributarios y requisitos para licencias, y la adecuacin de las normas y la supervisin financiera son algunos de los aspectos que hay que estudiar para permitir la expansin y sostenibilidad de los servicios de microfinanzas y mejorar las condiciones para el desarrollo microempresarial. 2.1.2 Intermediacin financiera En la actualidad, a pesar de aos de programas especiales y de desarrollo institucional, menos del 5% de los microempresarios de Amrica Latina y el Caribe tienen acceso a servicios financieros formales. Los crditos de proveedores y los prstamos informales son fuentes importantes de microfinanciamiento y seguirn desempeando un papel clave en el futuro, dadas sus ventajas para superar las restricciones de informacin para los microprstamos. Las instituciones financieras formales, usando sus tecnologas tradicionales de crdito, todava no llegan a la mayora de los micronegocios debido al costo relativamente elevado de los prstamos pequeos y a la carencia de formas de garanta requeridas. Las organizaciones no gubernamentales, de carcter informal, que se dedican a la microfinanza, continan brindando acceso al crdito a un nmero limitado de microempresas, pero la mayora todava no son sostenibles sin donaciones y
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operan con un costo muy alto. En los ltimos aos, los programas de ayuda a la microempresa del BID, han ayudado a intermediarios formales a llegar hasta clientes microempresariales y tambin han fortalecido la sostenibilidad de las ONG. Todava queda mucho por hacer para ampliar los servicios de ambos tipos de instituciones. Las microempresas tambin sufren limitaciones en materia de depsitos. La mayora de ellas son financiadas con los ahorros de los dueos y miembros de la familia, pero los requisitos mnimos de depsito, las limitaciones de liquidez, los altos costos de transaccin, la ubicacin y los horarios inconvenientes de los bancos, y la poca familiaridad de los microempresarios con las instituciones bancarias, limitan su acceso al uso de mecanismos de ahorro formales. Servicios para el desarrollo empresarial Los microempresarios carecen de acceso a servicios no financieros, entre ellos la comercializacin, capacitacin en tcnicas comerciales bsicas, como contabilidad, y transferencia de tecnologa. Pero este modo de apoyo est relativamente menos desarrollado en comparacin con la microfinanza, y el financiamiento del BID en estas reas ha sido limitada en aos recientes. La prestacin de estos servicios hasta ahora ha dependido fuertemente de donaciones que han limitado su sustentacin con el transcurso del tiempo. Como resultado, la calidad de la capacitacin y otros servicios de desarrollo empresarial ofrecidos a microempresarios es generalmente baja. Adems, la falta de organizacin del sector microempresarial torna ms costosa la prestacin de servicios a esos negocios. 2.1.3 Restricciones de recursos Dado el enorme tamao del sector de microempresa y su potencial econmico, los recursos disponibles en los organismos multilaterales y donantes no son suficientes para satisfacer la demanda de servicios

microfinancieros y de otro tipo. En la actualidad, los recursos concesionales que dispone el BID para el desarrollo de la microempresa son extremadamente limitados. Por el lado positivo, oportunidades prometedoras estn surgiendo para ampliar la inversin del sector privado en este sector. Un ejemplo de ello es Profound, un fondo de inversin creado con recursos de inversionistas privados, del FOMIN y otros donantes, que permitir la participacin accionaria en las ONG que estn listas para convertirse en intermediarios financieros formales y emprender empresas de riesgo compartido con instituciones financieras que estn tratando de ofrecer o ampliar sus servicios para empresas pequeas y microempresas.

A fin de poder ampliar el alcance de los servicios ofrecidos a la microempresa, una mayor cantidad de recursos deben ser provistos por el sector privado. Pero el financiamiento del desarrollo de microempresas por los mercados financieros slo ser posible si esos recursos se pueden ofrecer en condiciones comerciales. La inversin privada en el desarrollo del sector tambin es disuadida por el marco jurdico y reglamentario y los obstculos al ingreso de nuevas fuentes de capital (incluida la falta de conocimientos del sector, especialmente de experiencias con programas exitosos, y la carencia de crdito apropiado y otras tecnologas para servir al sector).

III. Experiencia del BID en el Desarrollo 1. de la Microempresa

En los ltimos diecinueve aos, el Banco ha cambiado su criterio para el desarrollo de la microempresa, abandonando el nfasis primario en transferencias nicas de recursos financieros y tcnicos a beneficiarios individuales, y pasando a hacer hincapi en el fortalecimiento de instituciones intermediarias que pueden ofrecer esos servicios al grupo beneficiario sobre una base sostenible y de largo plazo. Asimismo, ha evolucionado de concentrarse casi exclusivamente en la falta de acceso al crdito del sector, a una estrategia integrada para resolver la gran variedad de obstculos que enfrentan las microempresas. El apoyo del BID al desarrollo de la microempresa aument lentamente desde 1978-1989; el Banco invirti un promedio de US$8,2 millones cada ao durante ese perodo. Entre 1990 y 1993 ampli sus inversiones por medio de nuevos instrumentos los prstamos globales a microempresas y la combinacin de mltiples operaciones de proyectos pequeos. Desde 1990, cuando el Banco aument considerablemente su apoyo al sector de la microempresa, se han aprobado 471 operaciones por un total de US$452 millones. En el cuadro siguiente se muestran proyecciones y la evolucin del apoyo del BID a proyectos para la microempresa, por tipos principales de operaciones (Pequeos Proyectos, Prstamos Globales a Microempresas, FOMIN). Desde 1991 tambin se han aprobado cantidades pequeas de financiamiento para cooperacin tcnica individual, pero no se incluyen en este cuadro.

Financiamiento del BID para proyectos destinados a la microempresa 1990-1996 (en millones de dlares de los Estados Unidos) Tipos de proyectos 1990 1991 1992 1993 1994* 1995 1996

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Pequeos Proyectos Prstamos globales FOMIN Otros TOTAL

7,7 43,7 51,4

26,0 45,0 0,8 71,8

29,2 47,1 1,4 77,6

32,6 77,6 5,2 0,6 116,0

14,3 22,1 36,4

20,4 29,5 23,0 0,5 73,4

4,0 20,3 0,5 24,8

* Desde 1994, el financiamiento de Pequeos Proyectos ha permanecido muy a la zaga de la demanda debido a limitaciones de financiamiento con recursos provenientes del ingreso neto del FOE en moneda local, que histricamente ha sido la fuente principal de fondos para el Programa de Pequeos Proyectos.

Igualmente notable que el aumento en el nmero de inversiones en programas para la microempresa durante este perodo, tambin procede mencionar los cambios cualitativos en las operaciones del Banco en este sector, incluido el nfasis en los aspectos siguientes: fortalecimiento institucional de organizaciones intermediarias, su autosuficiencia administrativa y financiera, rendicin de cuentas y responsabilidad en la administracin de carteras de prstamos, y la eliminacin de distorsiones en las transferencias de recursos a microempresarios. Durante el perodo 1990-1994, el instrumento principal para las inversiones del BID en microempresas el Programa de Pequeos Proyectos sufri cambios significativos. Apenas ahora comienzan a analizarse las lecciones que surgen de los programas de prstamos globales para la microempresa, aunque se revelan algunos resultados prometedores, as como desafos que habr que encarar en el futuro. 3.1 Pequeos proyectos El objetivo del Programa de Pequeos Proyectos, tal como se define en el Documento de Poltica OP-706, es "permitir el acceso al crdito a aquellas personas o

grupos que desean ejecutar proyectos que les permitan mejorar sus condiciones de vida y que por lo comn carecen de acceso al crdito comercial o de fomento en condiciones ordinarias". Para recibir financiamiento de este programa, los proyectos deben concentrar sus beneficios directamente en grupos marginales que carezcan de acceso a crdito. Las instituciones intermediarias "deben ser organismos pblicos de desarrollo o privados sin fines de lucro entre cuyos objetivos bsicos debe figurar el mejoramiento econmico de personas y grupos marginales". En los 19 aos desde que se financi el primer pequeo proyecto con carcter experimental, el programa ha contribuido considerablemente al desarrollo y fortalecimiento de instituciones no gubernamentales en la regin y a las acciones que stas llevan a cabo para mejorar las condiciones de vida de personas de bajos ingresos. El Banco actualmente administra una cartera de 142 pequeos proyectos por un valor de US$68,4 millones en financiamiento y US$18,6 millones en cooperacin tcnica paralela. Aunque el programa representa menos del 1% de los prstamos del Banco, es sumamente visible, y durante varios aos fue

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el instrumento principal para financiar organizaciones de la sociedad civil, es un vehculo importante para promover programas piloto innovadores, y un instrumento clave para encarar de inmediato y en forma simultnea los objetivos del Banco en materia de desarrollo social y econmico. Ms del 80% de los pequeos proyectos aprobados desde 1990 son para microfinanzas (programas de crdito para microempresas). La experiencia de estos proyectos ha sido mixta. Una de las lecciones aprendidas de estos proyectos, es que cuando se ofrecen fondos para prstamos a las ONG en condiciones casi equivalentes a donaciones, se generan desincentivos para las instituciones participantes para que mantengan el valor de sus fondos para prstamos o a lograr acceso a fondos de fuentes locales.1 Hoy da, el programa de pequeos proyectos enfrenta nuevos desafos. La cambiante realidad poltica y econmica de la regin; el xito de este programa y de otros para transformar la naturaleza del apoyo del sector privado a la microempresa; el alto costo de preparar, ejecutar y supervisar proyectos pequeos (tanto para las Representaciones como para la Sede) en relacin con el tamao reducido de estas operaciones, y la falta de recursos en condiciones concesionarias para financiar pequeos proyectos en muchos pases, hacen necesario que se introduzcan modificaciones en la Poltica Operativa para los Pequeos Proyectos (OP-706). Desde el punto de vista administrativo, un grupo de trabajo creado por los departamentos regionales para estudiar opciones destinadas a mejorar la gestin futura del Programa de Pequeos Proyectos, ha recomendado la creacin de una facilidad financiera para pequeos proyectos, similar al de la Facilidad para la Preparacin de
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Proyectos (FPP), que financiara instituciones mltiples y permitira disponer de recursos para imprevistos. Estas facilidades delegan la autoridad de aprobacin de programas individuales a los Representantes del BID en los pases involucrados. Actualmente, en la Regin II se est preparando una facilidad de pequeos proyectos que va en esta direccin; en 1994 en la Regin III se aprob un programa de cooperacin tcnica con algunas de las mismas caractersticas, y en el inventario de prstamos de la Regin I para 1996-1997 se han incluido dos facilidades para pequeos proyectos a nivel nacional. La experiencia de los ltimos siete aos ha demostrado que para tener xito en la ejecucin de esta estrategia, el Banco debe introducir mayor flexibilidad en el programa de pequeos proyectos, adaptando la mezcla de cooperacin tcnica y crdito suministrada, as como las condiciones financieras, a cada ONG para adecuarlas a su etapa de desarrollo institucional y a las caractersticas de sus programas. 3.2 Prstamos "globales" para la microempresa 1.1 El BID ha estado participando activamente en la creacin de proyectos para establecer un suministro sostenible de crdito a la microempresa mediante los programas de prstamos globales, normalmente canalizados, a tasas de inters de mercado, por medio de un servicio de redescuento o una lnea de crdito en el Banco Central de un pas o en un banco de desarrollo de segundo piso. Los prstamos "globales" estn diseados de manera que los intermediarios financieros formales puedan servir a una nueva clientela en el extremo ms bajo del mercado. El costo de los fondos para participar es similar al de recursos disponibles en el mercado local. Se ofrece asistencia tcnica a los intermediarios para ayudarlos a desarrollar la capacidad necesaria para servir a microclientes con costos administrativos ms bajos. Las autoridades supervisoras tambin pueden recibir asistencia para disear marcos

Banco Interamericano de Desarrollo, Divisin de Microempresas, "Fondos Rotatorios de Crdito para Microempresas: Un Estudio Emprico", Washington, D.C., junio de 1994.

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reguladores apropiados microfinanzas.

para

las

Aunque los prstamos globales para microempresas tienen la tendencia a beneficiar a clientes de mayor tamao que los pequeos proyectos del BID, estos pueden modificar considerablemente la manera de hacer banca en la regin. Por ejemplo, en el Paraguay, donde el Banco ha financiado un programa de microempresas con un componente de crdito de US$12 millones y un programa de cooperacin tcnica de US$2,7 millones, se tiene un programa donde participan siete bancos y compaas de financiamiento; se ha capacitado a 50 funcionarios en tcnicas de crdito para la microempresa; se concedieron ms de 4.000 prstamos en el primer ao; el prstamo promedio es de aproximadamente US$1.300, y el 49% de los clientes son mujeres. La experiencia del Banco con los trece programas de prstamos globales para microempresas y empresas pequeas aprobados hasta ahora ha sido variada. El desembolso de algunos prstamos ha sido lento, como en el caso de Guatemala y Costa Rica. Cuando se establecen mrgenes fijos sobre las tasas de inters para los intermediarios financieros participantes, las tendencias han sido que los recursos han ido a favorecer a negocios de mayor tamao, con beneficios limitados para las microempresas. La experiencia de los organismos gubernamentales como intermediarios de la asistencia tcnica ha sido problemtica. Por otro lado, uno de los elementos positivos importantes de estos prstamos ha sido la prestacin de asistencia tcnica a instituciones financieras formales, para ayudarlas a adoptar nuevas tcnicas que les permita llegar a las microempresas, como en el caso del Paraguay. En pases donde el BID ha respaldado considerables reformas en el sector financiero antes de introducir los prstamos globales a microempresas, estos ltimos demostraron ser un vehculo ms eficaz para ampliar los servicios financieros a las microempresas debido al aumento en la competencia y a que los bancos estaban

buscando nuevas oportunidades. Aunque algunos programas han proporcionado recursos a prestamistas no convencionales (programas para ONG), como en Colombia, en general no han tenido xito para inducir a los bancos comerciales a establecer vnculos con las ONG para beneficiar a la microempresa. Estas experiencias demuestran que el instrumento requerir ajustes continuos en el futuro, y que cada operacin debe ajustarse a las condiciones especficas del pas donde se llevar a cabo para demostrar que es un instrumento exitoso para masificar el acceso de las microempresas a los servicios financieros. Algunos de los otros desafos para este instrumento en el futuro son: tornar atractivo el programa de financiamiento para los pases prestatarios sin socavar la movilizacin de los depsitos; encontrar recursos concesionales para el fortalecimiento institucional en programas paralelos de cooperacin tcnica que faciliten la adopcin de tecnologas econmicas que permitan el acceso de los negocios ms pequeos; y promover vnculos con instituciones microfinancieras no convencionales (ONG y bancos comunitarios) que estn ofreciendo servicios a clientes ms pequeos. Estas y otras cuestiones sern examinadas en estudios de los prstamos globales para microempresas que realizarn la Oficina de Evaluacin y SDS/MIC en 1997. En dichos estudios se determinar cules de los elementos de los proyectos tienen ms peso para alcanzar los objetivos generales de extender el alcance de los servicios financieros formales hasta el nivel de microempresa, y se propondrn pautas operacionales para mejorar el uso de este instrumento en el futuro. 3.3 El Fondo Multilateral Inversiones (FOMIN) de

Este es un instrumento nuevo e importante para apoyar el desarrollo de la microempresa, establecido en 1992 y administrado por el BID. La meta fundamental del FOMIN es promover el sector privado para que apoye el proceso de modernizacin en la regin,

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ayudando as a aliviar los costos humanos y sociales del ajuste econmico, y mejorar la competitividad y productividad del sector. El FOMIN puede suministrar financiamiento bajo varias modalidades, para la reforma poltica y reglamentaria (ventanilla I), el desarrollo de los recursos humanos (ventanilla II) y el apoyo directo al desarrollo de la pequea empresa y la microempresa (ventanilla III). La ventaja comparativa del FOMIN en el ltimo campo radica en su habilidad para usar mecanismos de financiamiento innovadores, como inversiones de capital, cuasi-capital y garantas. El uso de los recursos del FOMIN est sujeto a las Modalidades de Financiamiento y Lineamientos Operacionales aprobados por su Comit de Donantes. La Oficina del FOMIN est encargada de decidir si los proyectos cumplen con sus requisitos de elegibilidad, as como de aprobar los memorandos de proyectos presentados ante los Comits de Prstamos y de Donantes. Es demasiado pronto para determinar el impacto de las operaciones del FOMIN sobre el desarrollo de las microempresas en la regin. Sin embargo, la experiencia adquirida hasta ahora demuestra que las posibilidades de aumentar las inversiones del sector privado en microempresas son prometedoras. Los medios de que dispone el FOMIN tambin le dan ms flexibilidad al Banco para respaldar la evolucin dinmica de las pequeas empresas y de las microempresas. El FOMIN es un vehculo importante para promover una reforma de poltica favorable para el desarrollo de la microempresa mediante las actividades de la ventanilla I, y para apoyar los nuevos programas de capacitacin y servicios comerciales para el segmento ms dinmico de microempresas en las ventanillas II y III. La ventanilla III le otorgar al Banco la flexibilidad que necesita para realizar inversiones de capital y cuasicapital en instituciones microfinancieras que procuran formalizar sus operaciones o ingresar a nuevos mercados, as como elaborar mecanismos de garanta que per-

mitan que los programas de microfinanciamiento de las ONG puedan tomar fondos en prstamo de los intermediarios financieros formales. Sin embargo, el alcance del FOMIN para apoyar el tipo de operaciones y el grupo beneficiario que generalmente han sido financiados por el Programa de Pequeos Proyectos, solo figuran parcialmente en las pautas operacionales de la ventanilla III. 3.4 Coordinacin con pases miembros no prestatarios En todos sus aos de experiencia en el desarrollo de microempresas, el BID ha trabajado estrechamente con sus pases miembros brindando apoyo al sector. La funcin de los fondos fiduciarios especiales, y de otras formas de cofinanciamiento, han demostrado ser extremadamente importantes para el programa de microempresas del BID, a los efectos de: aumentar los fondos destinados a pequeos proyectos ejecutados por ONG, particularmente en los pases ms pequeos y ms pobres en los que escasean los recursos en moneda nacional; ofrecer financiamiento en condiciones concesionarias a la cooperacin tcnica vinculada a programas de prstamos globales para microempresas que pueden proporcionar la asistencia e incentivos necesarios para asegurar que estos programas lleguen a los grupos de microempresarios beneficiarios; y mejorar la coordinacin, el intercambio de experiencias e informacin, as como compartir la programacin con pases y organizaciones que proporcionan recursos considerables para apoyar el desarrollo de la microempresa. Dada la escasez de fondos a la disposicin del BID y sus pases miembros para el desarrollo de la microempresa, ser muy importante que se coordinen los esfuerzos para ampliar el uso de cofinanciamiento en operaciones relacionadas con la microempresa. 3.5 Lecciones aprendidas Los 19 aos de experiencia del Banco en el desarrollo de microempresas han producido varias lecciones importantes que constituyen

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los cimientos de su estrategia para este sector. A continuacin se indican algunas de esas lecciones: El sector de microempresa es un movimiento heterogneo de negocios diferentes que requieren distintos tipos de apoyo para su desarrollo. Las polticas reglamentarias que definen el marco para las operaciones comerciales en cualquier pas a menudo representan grandes obstculos al desarrollo del sector de microempresa; es preciso contar con polticas adecuadas como factor clave para el xito de los programas de inversin destinados a dar respaldo al sector. La evaluacin y entendimiento de las condiciones generales existentes en cada pas es esencial para establecer estrategias bien enfocadas para el desarrollo de microempresas en los pases. La carencia de acceso a servicios financieros institucionales es un gran obstculo que enfrenta la microempresa; pero los servicios no financieros, como asistencia tcnica y asistencia en comercializacin, tambin son crticos para su desarrollo. La creacin de capacidad institucional permanente para servir a la microempresa es ms importante que el desembolso de prstamos o la capacitacin ofrecida por una sola vez a microempresarios. La viabilidad econmica de las instituciones financieras que sirven a los microempresarios es crtica para su sustentacin a largo plazo. Los programas

de crdito subsidiados perjudican el desempeo econmico de las instituciones financieras y los subsidios suelen recibirlos los negocios ms grandes. Con la reforma econmica, especialmente en el sector financiero, la oportunidad de alcanzar nuevos mercados especializados como el de la microempresa, y de producir utilidades, es el aliciente ms fuerte para extender los servicios hasta este sector subatendido de la economa. La adopcin de tecnologas de crdito apropiadas y la creacin de productos financieros idneos reducen los costos de transaccin y mejoran la capacidad de las instituciones financieras formales para servir al sector de microempresa. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) pueden ser instituciones intermediarias eficaces para el desarrollo de la microempresa cuando operan en base a sanos principios financieros. La cooperacin con los miembros no prestatarios del BID es un factor clave para determinar el xito de los programas de microempresa del Banco.

Estas lecciones aprendidas de la experiencia del Banco en los ltimos siete aos han servido de base para la actual estrategia de desarrollo para la microempresa, la cual guiar las operaciones del Banco en el sector hasta el Siglo XXI.

IV. La Estrategia del BID para el Desarrollo de la Microempresa

1. 1.1 Objetivo dinmico de las microempresas. Para alcanzar esta meta, la estrategia pondr especial nfasis en promover las condiciones necesarias para el crecimiento y desarrollo del sector microempresarial en Amrica Latina y el Caribe.
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La meta general del Programa del BID para el Desarrollo de la Microempresa consiste en ampliar las oportunidades econmicas mediante el desarrollo sostenible y

El objetivo especfico de la estrategia es promover el desarrollo de:

una poltica y rgimen regulador favorables; instituciones slidas y sostenibles que ofrezcan servicios financieros y no financieros para atender la demanda de las microempresas; un acceso mejorado de los microempresarios desaventajados y de bajos ingresos (incluidos mujeres y poblaciones indgenas) a los servicios financieros y comerciales, y mayores, continuos y permanentes flujos de recursos para invertir en microempresas.

4.2. Estrategia Para promover el desarrollo microempresarial en la situacin actual, dadas sus propias caractersticas y recursos institucionales disponibles, el BID debe concentrarse en aquellos campos en los que tiene una ventaja comparativa. Por consiguiente, ha iniciado un programa integrado, MICRO 2001, que aprovecha las experiencias de los ltimos siete aos y refuerza su apoyo hacia el desarrollo de la microempresa, concentrndose en dos pilares fundamentales: la reforma de polticas y el desarrollo institucional. Este proceso va dirigido a ampliar el acceso a los servicios a microempresarios desaventajados y de bajos ingresos. El programa utilizar estratgicamente los recursos del Banco para catalizar la infusin de recursos privados en apoyo de estos elementos. 4.2.1 Enfoque por pas Las actividades del Programa MICRO 2001 se basarn en un anlisis completo de los obstculos y las oportunidades que enfrenta el sector de microempresa en cada pas, as como en la adopcin de medidas que se refuerzan mutuamente, todo lo cual

representa una desviacin de los mtodos parciales ms tradicionales de intervencin en proyectos aislados. Las iniciativas para el desarrollo de la microempresa son cada vez ms complejas, y la situacin en cada pas cambia con rapidez. En las estrategias para el desarrollo de la microempresa en los distintos pases, se analizar la situacin de este sector en un pas determinado, se evaluar el desempeo de las instituciones que respaldan su desarrollo, se examinar el marco jurdico y reglamentario, se analizar la experiencia de las operaciones y programas apoyados por el BID y financiados por otros donantes en el pas, y se identificarn campos crticos para la determinacin de polticas y proyectos de apoyo del BID. En los planes operativos anuales para microempresas preparados por cada Regin, se delinearn las actividades que se estn llevando a cabo para implementar la estrategia en los pases de esa Regin. 4.2.2 Componentes de la estrategia Los programas de pas tomarn en consideracin los siguientes componentes principales de la estrategia: Reforma de poltica Para fomentar un entorno que facilite al desarrollo de la microempresa, el Programa promover y respaldar una reforma econmica, legislativa y reguladora adaptada a las circunstancias de cada pas. Esto incluir la reforma de sistemas y polticas tributarias, requisitos en cuanto a registro y licencias, y legislacin que afecten a mercados especficos. El BID ayudar a los gobiernos a equilibrar las condiciones y promover la aplicacin de medidas de apoyo al crecimiento de la microempresa. El Banco promover reglamentos y reformas jurdicas que faciliten el ingreso de prestamistas formales al campo de la microfinanza y estimulen la competencia.

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BID
OPCION 2

OPCION 1

Gobierno
OPCION 2

OPCION 3

ONG Microfinanciera

Institucin Financiera Formal

OPCION 1:BID hace un prstamo a una ONG que presta a microempresas . OPCION 2:BID presta al gobierno de un pas prestatario, cuyo banco central o banco de segundo piso presta a intermediarios financieros formales (IFFs) como los bancos comerciales. Los IFFs prestan a microempresas. OPCION 3:BID presta a gobiernos de pases prestatarios quienes prestan a las IFFs, como en la opcin 2. Las IFFs prestan a ONGs quienes prestan a las microempresas.
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Desarrollo institucional Como caracterstica principal del Programa, el Banco respaldar el fortalecimiento de instituciones formales y no formales, aumentando su capacidad para convertirse en proveedores sostenibles de servicios a microempresarios. El fortalecimiento institucional se concentrar en ayudar a las organizaciones y a los intermediarios financieros que ofrecen servicios de desarrollo comercial, a adaptar sus servicios para que puedan atender las demandas de los microempresarios y mejorar la eficiencia y eficacia en la prestacin de esos servicios. Intermediarios financieros El Banco apoyar la ampliacin y el fortalecimiento de los intermediarios financieros existentes mediante la transferencia de tecnologas financieras mejoradas e innovadoras a instituciones financieras formales con el objeto de reducir los costos de las transacciones y los riesgos del crdito. Tambin reforzar las instituciones financieras no formales (como las ONG y las cooperativas de crdito), facilitando su paso al sistema financiero formal y el acceso a mercados de capital, mejorando as su capacidad para movilizar recursos de manera sostenible. El cuadro que se ilustra arriba, muestra tres de las opciones ms comunes de financiamiento de la microempresa, que sern apoyadas por el Banco. Para que la microempresa pueda aumentar su base de capital, ser necesario disponer de nuevos productos e instrumentos financieros tales como prstamos a mediano o largo plazo, arrendamiento financiero y factoraje. Los programas del Banco respaldarn el desarrollo de estos servicios novedosos para la micro y la pequea empresa. Las cuentas de ahorro y los servicios de depsitos son vehculos importantes para la microfinanza, y la captacin de ahorros locales es esencial para la sustentacin financiera a largo plazo de las instituciones microfinancieras. Por consiguiente, la movi-

lizacin de ahorros y la creacin de productos financieros adaptados a las demandas de los microclientes para ofrecer servicios de depsitos, ser un elemento importante en la estrategia microempresarial del Banco. Otras instituciones El Banco apoyar la creacin, ampliacin y fortalecimiento de organizaciones especializadas en ofrecer a las microempresas servicios comerciales sostenibles de orientacin mercantil. La orientacin ser la de mejorar la calidad de los programas de capacitacin y asistencia tcnica, la formulacin de planes de comercializacin que amplen el acceso de los micrompresarios a segmentos ms lucrativos del mercado, la asistencia para cumplir con procedimientos jurdicos y normativos, la promocin de convenios de subcontratacin con firmas de mayor envergadura y la transferencia de tecnologas idneas para mejorar la productividad, especialmente aquellas que sean ecolgicamente racionales. Tambin se ofrecer respaldo a los proveedores de servicios que ayudan a las microempresas en el proceso de formalizacin. El desafo radica en introducir principios de mercado para mejorar la calidad de los servicios suministrados actualmente, ampliar su alcance y ayudar a crear nuevos servicios sostenibles. El apoyo a las instituciones que ofrecen estos servicios debiera promover la adopcin de principios regidos por la demanda y mecanismos para la recuperacin de costos a fin de promover la sustentacin. Por ltimo, los programas apoyados por el Banco debieran ayudar a crear incentivos para que las instituciones principales estn al alcance de las microempresas. Para que sea eficaz, el fortalecimiento institucional debe ir acompaado de la transferencia de recursos nuevos para dirigir el suministro directo de servicios en mayor escala. El Programa del Banco aumentar el flujo de recursos para el microfinanciamiento, canalizando fondos hacia pres-

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tamistas a tasas de inters del mercado, de manera que a su vez stos puedan ampliar el volumen de los prstamos y otros servicios financieros. La importancia de estos recursos es que representan fuentes de financiamiento a largo plazo que no estn disponibles actualmente. A los proveedores de servicios no financieros tambin se les proporcionarn fondos para que amplen la cobertura del sector microempresarial. La gama y el volumen de este programa dependern de la existencia de capacidad institucional adecuada para suministrar servicios eficazmente al grupo objetivo. En momentos en que los recursos en condiciones concesionarias son cada vez ms escasos, es sumamente importante movilizar los fondos del sector privado para respaldar a la microempresa, y adoptar un enfoque

comercial para la administracin de los programas microempresariales. La atraccin de inversiones privadas requiere estabilidad macroeconmica, un rgimen reglamentario favorable para los inversionistas, normas uniformes y transparentes para la evaluacin de la solidez institucional, y la divulgacin de informacin sobre instituciones viables que sirven al grupo objetivo. La concentracin en la movilizacin del ahorro y la vinculacin de instituciones financieras para la microempresa no formales con los mercados financieros, como parte del fortalecimiento de los intermediarios financieros, tambin es vital para hacer frente a este desafo.

V. Implementacin de la Estrategia del Banco para el Desarrollo de la Microempresa

5.1 Mtodos para la implementacin En la ejecucin del Programa Micro 2001, el Banco seguir utilizando una combinacin de tres herramientas bsicas: dilogo de poltica, prstamos y cooperacin tcnica. Adems, el FOMIN har inversiones de capital en instituciones microfinancieras y otros intermediarios que apoyen el desarrollo microempresarial. El FOMIN tambin estudiar la factibilidad de un mecanismo para garantizar prstamos para promover vnculos entre intermediarios privados que ofrecen servicios financieros a microempresas. En la implementacin de la estrategia para el desarrollo de la microempresa, el Banco adoptar un enfoque por pas, combinando estratgicamente estos instrumentos para que se refuercen mutuamente. 5.1.1 Prstamos Los principales instrumentos operativos del Banco para la inversin en el desarrollo de la microempresa, vale decir el programa de Pequeos Proyectos que financia directamente a organismos ejecutores individuales (principalmente organizaciones sin fines de lucro), y los prstamos globales para microempresas, que crean servicios para transferir recursos a instituciones mltiples (principalmente bancos comerciales), sern el componente principal del Programa del Banco. El Banco puede ofrecer liquidez a mayoristas (mediante prstamos globales y mecanismos similares) y financiar mecanismos de mayoreo para la asistencia tcnica, as como estudios y respaldo para la formulacin de nuevas leyes y normas ms acertadas, as como para su aplicacin. Debido a restricciones administrativas y financieras, el BID no puede seguir siendo el principal financiador directo de las organizaciones no

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gubernamentales de la regin que trabajan en el desarrollo de la microempresa, como lo haca en el pasado. El Banco seguir financiando programas individuales de las ONG para el desarrollo microempresarial, principalmente en los lugares donde se presenten experiencias piloto innovadoras con oportunidades para aprender de ellas y duplicarlas en otros programas ms grandes. Para ello ser preciso asignar prioridades y especializarse en subsectores bien definidos (tales como los relacionados con la reforma poltica, jurdica y reglamentaria; y desarrollo institucional en ciertos campos clave, por ejemplo, modernizacin de las ONG). El Banco tambin debe hacer amplias evaluaciones de las condiciones de las microempresas, el entorno de polticas, los actores institucionales, y sus propias experiencias en cada pas, y pro-activamente buscar y apoyar organizaciones que puedan eficazmente llevar adelante programas piloto innovadores en cada pas. Todo prstamo global a microempresas que respalde un programa nacional para el desarrollo de este sector debe adaptarse a las condiciones del pas especfico en el que se lleve a cabo. Estos prstamos no se deben "duplicar" automticamente en otro pas, y los programas que apoyan se deben ajustar a las necesidades nacionales. La poltica operacional que rige el Programa de Pequeos Proyectos (OP-706) ser revisada y presentada al Directorio, a fin de poder utilizar este instrumento con ms eficiencia y eficacia. Los principios bsicos para la revisin de la Poltica y las directrices operacionales del Programa de Pequeos Proyectos incluyen la simplificacin de los procedimientos administrativos, plazos y condiciones revisados, asistencia tcnica ajustada a las circunstancias concretas de la institucin intermediaria, la creacin de facilidades para pequeos proyectos o programas paraguas en los pases que cuen-tan con una amplia gama de intermediarios y la identificacin de fuentes de financiamiento adicionales.

Se preparar una propuesta detallada para estos cambios en colaboracin con los Departamentos Regionales, la cual ser presentada al Directorio en un documento separado. 5.1.2 Cooperacin tcnica (i) (ii) La cooperacin tcnica se usar para la reforma de polticas, actividades de desarrollo institucional, programas de capacitacin y asistencia tcnica destinados a microempresarios, y actividades previas a la inversin con objeto de facilitar y mejorar la preparacin de proyectos. La cooperacin tcnica es muy importante para reducir los costos de iniciacin de los intermediarios que estn desarrollando nuevos servicios o ingresando a nuevos mercados. Aunque no es el ms importante en cuanto a volumen total de recursos, se espera que este instrumento d lugar a un gran nmero de operaciones. Los programas de cooperacin tcnica sern financiados por medio de donaciones o fondos reembolsables, dependiendo de la naturaleza de la operacin y la disponibilidad de fondos. 5.1.3 Operaciones del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) El FOMIN no solo seguir siendo un proveedor importante de cooperacin tcnica para la reforma de polticas y el desarrollo institucional, sino que tambin apoyar mecanismos innovadores, como la inversin de capital en intermediarios que ofrecen servicios a microempresas. Bajo este mecanismo, el FOMIN generalmente acta como inversionista con fines de lucro, manteniendo una parte del capital total de la institucin y buscando el respaldo de otros inversionistas, participando durante un perodo de unos cinco aos. Estas inversiones incluyen convenios que garantizan la retirada del FOMIN y rendimientos financieros en proporcin al riesgo corrido. Tambin se utilizarn instrumentos de cuasicapital (financiamiento por medio de bonos). En el futuro, el FOMIN ayudar a crear un mecanismo de garanta parcial o de seguro contra riesgos para promover el acceso de las

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ONG especializadas en microfinanza a prstamos de bancos comerciales. Por medio de su tercera ventanilla, el FOMIN dar prioridad a los siguientes campos, que contribuirn al logro de los objetivos de la estrategia para la microempresa: i) el fortalecimiento y la diversificacin de instrumentos e instituciones de microfinanciamiento, incluida la asistencia tcnica para intermediarios, el apoyo para la conversin de ONG intermediarias no reguladas al sistema financiero formal, y el mayor alcance de los bancos y dems instituciones formales que ofrecen financiamiento comercial a clientes nuevos y ms pequeos; y ii) la mejora de los servicios no-financieros para firmas pequeas y microempresas en reas tales como informacin de mercados, control de calidad, innovacin y transferencia de tecnologa, y ayuda administrativa. 5.1.4 Dilogo de poltica

El Banco utilizar los canales existentes del dilogo de poltica con los pases prestatarios para promover la creacin de un entorno que facilite el desarrollo de la microempresa. Esto se lograr siguiendo el proceso de programacin por pas del Banco y sus actividades de investigacin y divulgacin de informacin. La experiencia pasada demuestra que las operaciones del Banco orientadas a promover el desarrollo de la microempresa tienen ms xito cuando existe un marco regulatorio y de polticas que permite que las instituciones que proveen servicios lo hagan de manera sostenible, y que permite el crecimiento de las microempresas que reciben los servicios. De igual modo, las inversiones en el desarrollo de la microempresa a menudo no logran sus objetivos cuando estas se llevan a cabo bajo un marco de polticas inapropiadas. Por lo tanto, el Banco prestar atencin especial a preparar el camino para el xito de los programas de crdito e inversin, por la va del dilogo de poltica y los programas de reforma de polticas. mezcla de recursos en condiciones concesionarias y no concesionarias. Se harn esfuerzos especiales por multiplicar los recursos del Banco mediante la recaudacin de fondos y el co-financiamiento a fin de atraer recursos crticos de donaciones para la asistencia tcnica y el fortalecimiento institucional, especialmente en los pases que tienen un sector de microempresa grande pero poca disponibilidad de recursos en condiciones concesionarias. Durante el perodo de ejecucin del Programa Micro 2001, el Banco aumentar sus inversiones en el desarrollo de la microempresa, hasta el equivalente de US$500 millones en cinco aos. Esto representa un importante aumento sobre los niveles de asistencia del ltimo quinquenio. Dada la fuerte orientacin del Programa hacia el sector privado, las cantidades reales dependeran de la demanda, que a su vez se basara en las condiciones polticas y econmicas existentes, y en la capacidad de absorcin institucional de cada pas. En el

Cuando sea viable, se analizarn los obstculos de poltica y reglamentacin que dificultan el desarrollo de la microempresa y se los encarar como parte de programas y operaciones de mayor alcance, tales como estrategias y programas de desarrollo de las empresas pequeas y medianas, programas de reforma del sector financiero y otros. Este enfoque integrado es crucial porque las reformas que promueven el desarrollo de la microempresa se superponen de manera notoria a las que se necesitan para el crecimiento de la pequea y mediana empresa. 5.2 Recursos para la ejecucin El Banco desarrollar el Programa MICRO 2001 usando principalmente sus propios fondos (Capital ordinario e ingreso neto del Fondo para Operaciones Especiales en moneda local) y el Fondo Multilateral de Inversiones. Sin embargo, una combinacin apropiada de intervenciones requerir una

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cuadro siguiente se muestran las fuentes de financiamiento proyectadas. Debido a la escasez de recursos procedentes del ingreso neto del Fondo de Operaciones Especiales (FOE) en moneda local la fuente principal de financiamiento del Programa de Pequeos Proyectos y cooperacin tcnica en el pasado se necesitarn fondos de otras fuentes para poder alcanzar las metas de inversin del Programa Micro 2001. La reposicin satisfactoria de los fondos fiduciarios existentes y la creacin de otros cubrir parte de estos requisitos. Apoyo adicional para el programa de microempresa del sector privado, especialmente para aquellos administrados por ONG, podra provenir de recursos del FOE, de los ingresos netos del FOE en divisas, y de otros arreglos de financiamiento en condiciones concesionales que puedan ser determinados en el futuro. Como cuestin prctica, el programa de pequeos proyectos slo puede continuar funcionando en los pases que tienen saldos suficientes de ingreso neto del FOE en moneda local1 o en los que existe financiamiento de un fondo fiduciario especial. En el caso de Bolivia, por ejemplo, el saldo del Fondo Fiduciario Sueco para Bolivia permitira financiar una operacin ms. Las fuentes clave de fondos para pequeos proyectos utilizadas en el pasado, como el Fondo Fiduciario para el Progreso Social, el Fondo Suizo y el Fondo Fiduciario Japons, ahora estn extremadamente limitadas o dejaron de existir. Un fondo nuevo, por el equivalente de entre US$19 y US$20 millones, que se est negociando con la Unin Europea, ya tiene una demanda no atendida para el financiamiento de pequeos
1

proyectos, que podra absorber los recursos del fondo tan pronto como se apruebe. Por lo tanto, la situacin de fondos es muy crtica y debe encararse en la prxima propuesta de reforma del Programa para Pequeos Proyectos. 5.3 Estructura orgnica para la implementacin del Programa Para asegurar la implementacin efectiva de la estrategia, el BID ha creado una Red de Microempresas, coordinada por la Unidad de Microempresa (SDS/MIC), que tambin incluye los Departamentos Regionales y las Representaciones, y la Divisin de Infraestructura y Mercados Financieros del Departamento de Programas Sociales y Desarrollo Sostenible (SDS/IFM), la Oficina del Economista Jefe, la Unidad del Estado y Sociedad Civil (DPP/MOS) del Departamento de Planificacin Estratgica y Poltica Operacional, la Oficina de Evaluacin (EVO) y el Fondo Multilateral de Inversiones. Tambin establecer un vnculo entre el Banco y la Corporacin Interamericana de Inversiones, que se concentrar en el desarrollo de la microempresa e incluir a los socios del BID los organismos ejecutores y otros donantes.

En los ltimos cinco aos, la principal fuente de financiamiento de este programa ha sido el ingreso neto del FOE en moneda local, del cual 11 pases tienen disponibilidad, pero nicamente cinco tienen saldos suficientes para hacer una programacin adecuada de estos recursos para programas de ayuda a la microempresa.

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a.

Niveles potenciales y fuentes de futuro financiamiento del BID para el desarrollo de microempresas
(1997-2001)
FUENTES DE FINANCIAMIENTO (prximos 5 aos) Capital ordinario (CO) FOE-moneda local (Ingreso neto) FOMIN SITUACIN TIPOS DE PROYECTOS CANTIDAD (en millones de dlares de los Estados Unidos) 250 * 75 125 *

Disponible

Prstamos globales a empresas pequeas y microempresas

Parcialmente disponible Pequeos proyectos y cooperacin tcnica Disponible Cooperacin tcnica del FOMIN a microempresas, prstamos, capital y cuasicapital Pequeos proyectos y cooperacin tcnica

Unin Europea Bilateral (fondos fiduciarios) Fundaciones e inversionistas privados

En proceso

20 20 10

Parcialmente disponible Pequeos proyectos y cooperacin tcnica Parcialmente disponible Cooperacin tcnica TOTAL

500 *

* En operaciones reales, se espera que los niveles proyectados de financiamiento excedan la cifra de US$500 millones arriba citada. El componente ms grande de este financiamiento consta del apoyo a empresas pequeas y microempresas, mediante prstamos "globales" y operaciones del FOMIN; no todos estos fondos estn destinados a microempresas. El cuadro presenta una estimacin de la porcin de los fondos que respaldar el desarrollo de la microempresa.

Esta red reforzar los mecanismos existentes y crear otros nuevos para hacer avanzar el programa para la microempresa del Banco. Facilitar el intercambio de informacin, experiencias y conocimientos tcnicos, la

preparacin y el seguimiento de los proyectos, la modernizacin de disciplinas profesionales y tcnicas, y la coordinacin de las actividades de microempresa del BID con las de otras organizaciones.

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La Red de Microempresa
Organismos Ejecutores (gobierno, sector privado, ONGs) Departamentos regionales (incluye las Oficinas de Pas)
Otras oficinas del BID y la CII - operaciones relacionadas - entrenamiento - evaluacin - investigacin - programacin - desarrollo y supervisin de proyectos
- operaciones innovadoras y modalidades de financiamiento

SDS/MIC (coordinacin)

Donantes y Pas/Gobiernos organismos prestatarios - estrategia internacionales - informacin - apoyo tcnico

Organismos Ejecutores

5.3.1. Funciones y responsabilidades de los miembros de la red del BID Cada uno de los componentes de la Red de Microempresas tendr funciones concretas, como se indica ms abajo. La Unidad de Microempresa del Departamento de Programas Sociales y Desarrollo Sostenible ser responsable de coordinar toda la labor de a red. Los Departamentos Regionales y las Representaciones del BID disearn programas para las microempresas de los distintos pases e identificarn, prepararn y negociarn proyectos. Dirigirn el proceso de dilogo sobre polticas y la preparacin de estrategias nacionales para el sector privado y el desarrollo de empresas, que incluir cuestiones de inters para la microempresa. Para algunos pases los departamentos regionales prepararn estrategias concretas de desarrollo de la microempresa en consulta

con el gobierno respectivo y otros donantes activos en el pas. Cada Departamento Regional preparar un plan operacional anual para microempresas, en el que se esbozarn medidas principales que se tomarn para llevar a cabo la estrategia en esa regin.

El FOMIN participar activamente en las operaciones relacionadas con capital y cuasi-capital, as como en la reforma de polticas y servicios no financieros, apoyando proyectos y conceptos innovadores. En la red participarn otras oficinas del Banco, como la OCE, SDS/IFM y DPP/MOS, que apoyarn la ejecucin de la estrategia en sus campos respectivos. La Unidad de Microempresa del Departamento de Programas Sociales y Desarrollo Sostenible coordinar y har el seguimiento del Programa de

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Microempresa del Banco para el ao 2001. Las funciones principales de la unidad son el desarrollo de estrategias, intercambio de informacin y apoyo tcnico.

prcticas ptimas en el campo del desarrollo de la microempresa.

el monitoreo en la implementacin de la estrategia. la recopilacin y divulgacin de informacin relacionada con las operaciones para la microempresa del Banco. la coordinacin con otros donantes, la promocin y campaas de recaudacin de fondos para respaldar el programa de operaciones del BID destinado al desarrollo de la microempresa. la capacitacin tcnica del personal del Banco que trabaja en las operaciones para la microempresa, especialmente el de las Representaciones (en colaboracin con la Seccin de Desarrollo del Personal). el apoyo tcnico para la programacin, el desarrollo y supervisin de proyectos, y la preparacin de planes anuales de operaciones para la microempresa a solicitud de los departamentos de operaciones. el examen tcnico de los programas y los proyectos relacionados con la microempresa por medio de la participacin de SDS en el Comit de Revisin Gerencial, el Comit de Programacin y el Comit de Prstamos (con nfasis en la etapa de perfil II y anterior).

La red coordinar las actividades con la CII, que aunque es independiente del BID, toma en cuenta las estrategias y programas de pas del Banco. Aunque la CII no invierte directamente en instituciones de microfinanciamiento, los prestatarios pueden usar de vez en cuando sus lneas de crdito para refinanciar a instituciones microfinancieras, tal como se hizo en el caso del Proyecto del Banco IntercontinentalADEMI. La CII tambin puede participar ofreciendo servicios tcnicos para la preparacin y supervisin de proyectos, como en el caso de algunas operaciones del FOMIN en el sector.

Los miembros de la red de profesionales de microempresas se reunirn peridicamente, combinando la experiencia y conocimientos tcnicos disponibles en todo el Banco, a fin de compartir informacin, experiencias, conocimientos y lecciones aprendidas en el desarrollo de la microempresa. 5.3.2 Funcin de la Unidad de Microempresa La Unidad de Microempresa, situada en el Departamento central de Programas Sociales y de Desarrollo Sostenible, contribuir a la realizacin del Programa de Microempresa para el ao 2001, por medio de las siguientes actividades concretas:

la preparacin de polticas y estrategias para orientar las inversiones del Banco destinadas al desarrollo de la microempresa, incluida la Estrategia para el Desarrollo de la Microempresa, una poltica revisada para los Pequeos Proyectos y una Estrategia de Financiamiento Rural. la investigacin y la divulgacin de polticas y programas novedosos y de

El jefe y los tres funcionarios de la Unidad de Microempresa llevarn a cabo esas funciones. La Unidad dispondr tambin de un presupuesto limitado para contratar servicios de consultora a los efectos de realizar parte de su plan de trabajo y mantendr una lista de consultores especializados que otros departamentos podrn utilizar para la preparacin de operaciones concretas. 5.3.3 Coordinacin con los socios del BID Desde que el BID inici los programas de prstamos globales para microempresas, la

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variedad de socios que colaboran con l en la implementacin de su estrategia y la ejecucin de proyectos ha aumentado considerablemente. El Banco ahora colabora con organismos gubernamentales, institutos de capacitacin, instituciones financieras formales y organizaciones no gubernamentales.

La red de microempresas ofrece un punto de dilogo y coordinacin con entidades nacionales y organizaciones donantes pertinentes en la formulacin de polticas y estrategias sobre la microempresa. Ofrece un foro para que diversos participantes intercambien ideas y debatan sobre cuestiones, prioridades, polticas y estrategias que afectan al desarrollo de la microempresa. El Banco facilitar este intercambio y velar por que sus propios programas reciban el aporte adecuado de los diferentes actores en el campo, mediante el patrocinio de estudios, seminarios y colaboracin en red con otros organismos. El Banco continuar participando activamente en el Comit de organismos donantes para el desarrollo de la pequea empresa, el Grupo de Trabajo de donantes para el desarrollo del sector financiero y el recin formado Grupo de Consulta sobre asistencia a los ms pobres (CGAP), por intermedio de la Unidad de Microempresa.

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