DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO UNIDAD III

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

III UNIDAD

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso contencioso Administrativo se inscribe dentro de los medios de control jurídico

que existen sobre la administración pública, junto con los procesos constitucionales y
administrativos.

Este proceso está regulado en nuestro país por la Ley que regula el proceso contencioso
Administrativo, el TUO de la LPCA. Ha señalado que dicho término es un “pleonasmo” dado
que su significante expresa un rezago de que, el proceso contencioso – administrativo es
una suerte de “segunda instancia” que sigue al procedimiento administrativo, como una
suerte de “revisión extraordinaria a nivel judicial” de lo actuado en vía administrativa.

En el proceso contencioso administrativo se pueden demandar: La declaración de nulidad o

ineficacia de un acto administrativo, el reconocimiento o restablecimiento de un derecho, la
declaración de contraria a derecho, el cese de actuaciones materiales ilegítimas, etc.

FINALIDAD

La acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la Constitución Política

tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos
e intereses de los administrados. Para los efectos de esta Ley, la acción contencioso
administrativa se denominará proceso contencioso administrativo. (Texto según el artículo
1 de la Ley N° 27584)

PRINCIPIOS

Como proceso ordinario, el contencioso - administrativo utiliza y emplea las técnicas propias
de los procesos jurisdiccionales. Comparte por ello los principios que informan a todos los
procesos de dicha índole. De ahí que resulte necesario distinguir entre los principios del
derecho procesal aplicables al proceso contencioso-administrativo, cómo el principio de
tutela jurisdiccional efectiva o independiente de los órganos jurisdiccionales; y los principios
específicos que regulan nuestro TUO de la LPCA, cómo son el principio de integración, el
principio de igualdad procesal, el principio de favorecimiento del proceso y el principio de
suplencia de oficio.

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1. Principio de integración.- Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de

intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley.
En tales casos deberán aplicar los principios del derecho administrativo.
En efecto, en virtud del principio de integración, le está prohibido al juez limitar su
análisis al estudio de la ley formal, y debe alegar que existe un vacío en caso no exista
ley que brinde respuesta al problema sometido a su conocimiento.
2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso
administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su
condición de entidad pública o administrado.
A partir de dicho principio se ordena al juez a tratar por igual a ambas partes del
proceso. Ello quiere decir que no puede existir favorecimiento ni del administrado ni
de la administración pública. Claro está con excepción de las reglas que
expresamente buscan subsanar alguna disparidad expresa entre las partes del
proceso por ejemplo las reglas sobre la carga de la prueba en verdad sancionadora
conforme al artículo 32 del TUO de la LPCA.
3. Principio de favorecimiento del proceso.- El Juez no podrá rechazar liminarmente
la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista
incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el
Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda,
deberá preferir darle trámite a la misma.
Este principio es la clave para interpretar cuando se ha agotado la vía administrativa.
En suma, lo correcto sostener que en cualquier caso de duda sobre el agotamiento
de la vía administrativa cómo debe favorecerse el acceso al proceso, esto es como el
acceso a la tutela judicial efectiva. Hay que poner las cosas en perspectiva: incluso,
cuando luego de la duda, se determine que efectivamente no se llegó a agotar la vía
administrativa en forma previa a la demanda, cualquier deficiencia producida al
respecto en esta vía puede y debe ser suplida mediante la puesta en conocimiento de
la demanda de la administración, la cual tendrá precisamente el plazo para contestar
la guía y ejercer así su derecho de defensa. Basta esto para que se vea superada
cualquier necesidad de agotamiento con lo cual a nuestro criterio, el juez no podrá
utilizar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, Ya que en
nuestro medio la misma se vea suplida perfectamente con la contestación de la
demanda por parte de la administración.
4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberá suplir las deficiencias formales en
las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en
un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.

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Significa que el juez debe procurar subsanar la demanda, pero en caso se requiera
subsanaciones que solo se puede realizar (por tener requisitos especiales) el
demandante entonces le dará un plazo razonable (no de un ni dos días, Como a
menudo se concede, sino a partir de 3 días, y preferiblemente más, según las
circunstancias y la dificultad de su subsanación o adecuación), a fin de que la
demanda se vuelva procesalmente viable.
Este principio va acorde con el principio de informalismo previsto en la LPAG en el
sentido de que no cabe rechazar o retrasar la admisión de la demanda si nos
encontramos frente a omisiones o defectos fácilmente subsanables incluso por él
mismo juez.

OBJETO DEL PROCESO

El objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión procesal administrativa:

una petición realizada por un sujeto y dirigida a un juez a fin de que una entidad de la
administración pública le satisfaga un interés legítimo o un derecho subjetivo reconocido por
el ordenamiento jurídico.

En ese sentido a partir de la LPCA quedaron atrás las ideas clásicas que señalaban que el
objeto del proceso contencioso-administrativo era el acto objeto de revisión. se ha pasado
de un modelo contencioso objetivo a un modelo contencioso subjetivo que busca tanto el
control jurídico de las actuaciones y omisiones administrativas, así como la efectiva tutela de
los derechos de los administrados sea pasado de un modelo de mera revisión a una de tutela
de derechos del administrado.

Entonces podemos decir que el objeto del proceso contencioso administrativo es la

pretensión procesal administrativa con énfasis en su contenido específico de derecho
administrativo.

De esta manera son controlables a través del proceso contencioso administrativo las
actuaciones de la administración pública sustentada o sometida al derecho administrativo
conforme al artículo 4 del TUO de la LPCA.

La eventual impugnación jurisdiccional de las actuaciones de la administración pública En

cuanto persona jurídica, sujetas al derecho privado o a distintas ramas del derecho, serán
conocidas por los órdenes jurisdiccionales correspondientes sea el civil y comercial o el
laboral.

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EXCLUSIVIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser impugnadas en el proceso

contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales. (Texto según el artículo 3 de la Ley N° 27584).

ACTUACIONES IMPUGNABLES

Procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades

administrativas.

Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración
pública.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios
o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez,
eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con
excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a
conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
administración pública.

(Texto según el artículo 4 de la Ley N° 27584)

PRETENSIONES

En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de

obtener lo siguiente:

1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la
adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se
sustente en acto administrativo.
4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a
la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme.
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5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme

al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a
alguna de las pretensiones anteriores.

REQUISITOS DE LA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES

La acumulación de pretensiones procede siempre que se cumplan los siguientes requisitos:

1. Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional;

2. No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o
alternativa;
3. Sean tramitables en una misma vía procedimental; y,
4. Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación impugnable o se
sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.

FACULTADES DEL ÓRGANO JURISDICCIONAL

Son facultades del órgano jurisdiccional las siguientes:

1. Control Difuso

En aplicación de lo dispuesto en los artículos 51 y 138 de la Constitución Política del Perú,

el proceso contencioso administrativo procede aún en caso de que la actuación impugnada
se base en la aplicación de una norma que transgreda el ordenamiento jurídico. En este
supuesto, la inaplicación de la norma se apreciará en el mismo proceso.

2. Motivación en serie

Las resoluciones judiciales deben contener una adecuada motivación. Cuando se presenten
casos análogos y se requiera idéntica motivación para la resolución de los mismos, se
podrán usar medios de producción en serie, siempre que no se lesione las garantías del
debido proceso, considerándose cada uno como acto independiente.

COMPETENCIA

Artículo 10 texto único ordenado de la ley 27584.

COMPETENCIA TERRITORIAL

Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a

elección del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del
demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio
administrativo.

Artículo 11 texto único ordenado de la ley 27584

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COMPETENCIA FUNCIONAL

Son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el Juez Especializado

y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y segundo grado,
respectivamente. Cuando el objeto de la demanda verse sobre actuaciones del Banco
Central de Reserva del Perú (BCR), Superintendencia del Mercado de Valores (SMV), de la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
(SBS) y de la Superintendencia Nacional de Salud, es competente, en primera instancia, la
Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior respectiva.

En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional
y Social en casación, si fuera el caso. Es competente para conocer la solicitud de medida
cautelar la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior. En los
lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, es
competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.

REMISIÓN DE OFICIO

En aquellos casos en los que se interponga demanda contra las actuaciones a las que se
refiere el artículo 4, el Juez o Sala que se considere incompetente conforme a ley, remitirá
de oficio los actuados al órgano jurisdiccional que corresponda, bajo sanción de nulidad de
lo actuado por el Juez o Sala incompetente.

PARTES DEL PROCESO

Cómo en todo proceso, el proceso contencioso-administrativo tiene dos partes, una

demandante y una demandada. Normalmente, quién asume la calidad de parte demandante
en el contencioso-administrativo que llega en calidad de vencida y apelante, luego de adoptar
una vía administrativa que le fue desfavorable es el administrado o particular.

La particularidad reside en que generalmente la adquisición pública asume la condición de

demandada punto salvo el caso del proceso de lesividad, sin perjuicio de estar acompañada
en algunos casos, de los sujetos privados interesados en mantener la validez del acto por
ser titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos derivados precisamente de dicha
actuación administrativa cuestionada.

LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA

Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial
protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable
materia del proceso. También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada
por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos;
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previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella

produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo
para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
(Texto según el artículo 11 de la Ley N° 27584)

LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA EN TUTELA DE INTERESES DIFUSOS

Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o amenace un interés

difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso administrativo:

1. El Ministerio Público, que en estos casos actúa como parte.

2. El Defensor del Pueblo.
3. Cualquier persona natural o jurídica.

(Texto según el artículo 12 de la Ley N° 27584)

LEGITIMIDAD PARA OBRAR PASIVA

La demanda contencioso administrativa se dirige contra:

1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración

administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es
discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento
administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la
entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo
del artículo 13.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven
derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el segundo párrafo
del artículo 13.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según
corresponda. (Texto según el artículo 13 de la Ley N° 27584)

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REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LAS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS

 La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la

Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por
el representante judicial de la entidad debidamente autorizado.
 Todo representante, judicial de las entidades administrativas, dentro del término para
contestar la demanda, pondrá en conocimiento del titular de la entidad su opinión
profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendándole las
acciones necesarias en caso de que considere procedente la pretensión.

ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

Los requisitos de admisibilidad son requisitos formales que se le exigen a la demanda. Como
tales, son subsanables en caso de omisión o defecto.

En el marco del proceso contencioso-administrativo, adicionalmente a los requisitos de

admisibilidad previstos en el código procesal civil, se exige lo siguiente:

Artículo 22 requisitos especiales de admisibilidad

Sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 424 y 425 del código procesal civil son requisitos
especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:

1. el documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa salvo las

excepciones contempladas por la presente ley.
2. En el supuesto contemplado en el segundo párrafo del artículo 13 de la presente ley
como la entidad administrativa que demande la nulidad de sus propios actos deberá
acompañar el expediente de la demanda.

Claramente el juez debe evaluar con cautela estos requisitos adicionales, dado que en
muchos casos por ejemplo, actuaciones materiales o silencio, no existirá propiamente un
documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa.

En tales casos evidentemente, dicho requisito no será exigible y hasta debería ser omitido
en función del principio pro actione o de favorecimiento del proceso, que hemos visto ya,
consagra una regla de que, en caso de duda sobre alguna formalidad de agotamiento de la
vía administrativa, prima el proceso.

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PROCEDENCIA DE LA DEMANDA

A diferencia de los requisitos de admisibilidad, los requisitos de procedencia son requisitos

procesales de fondo que son necesarios para que la relación procesal sea válida. en
concreto se regulan los siguientes requisitos de procedencia en el artículo 22 del TUO de la
LPCA:

La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos

1. cuando sea interpuesta contra una acción no contemplada en el artículo 4 de la

presente ley.
2. cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente ley. El vencimiento
del plazo para plantear la pretensión por parte del administrador, impide el inicio de
cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnable.
3. cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las
excepciones contempladas en la presente ley.
4. cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos
establecidos en el artículo 452 del código procesal civil.
5. cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su
unidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del artículo 13 de la presente ley.
6. cuando no se haya expedido la resolución motivada a la que se hace referencia en el
segundo párrafo del artículo 13 de la presente ley.
7. en los supuestos previstos en el artículo 427 del código procesal civil.

MODIFICACIÓN Y AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA

El demandante puede modificar la demanda, antes de que ésta sea notificada. También
puede ampliarse la demanda siempre que, antes de la expedición de la sentencia, se
produzcan nuevas actuaciones impugnables que sean consecuencia directa de aquella o
aquellas que sean objeto del proceso.

En estos casos, se deberá correr traslado a la parte demandada por el plazo de tres días.

PLAZOS

La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:

1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los

numerales 1, 3,4, 5 y 6 del artículo 4, el plazo será de tres meses a contar desde el
conocimiento o notificación de la actuación impugnada, lo que ocurra primero.
2. Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso contencioso
administrativo de conformidad al segundo párrafo del artículo 13, el plazo será el
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establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo General, salvo disposición

legal que establezca plazo distinto.
3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo establecido en el
numeral 188.5 del artículo 188 de la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General. Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la
administración una vez que fue notificada con la demanda. Si el acto expreso se
produce antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional podrá, a solicitud del
actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto expreso o concluir el
proceso. Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distinta
del silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la
demanda.
4. Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo previsto
en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas especiales, el plazo
para el tercero legitimado será de tres meses.
5. Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en actos
administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente en que se
tomó conocimiento de las referidas actuaciones. Cuando la pretensión sea planteada
por un tercero al procedimiento administrativo que haya sido afectado con la actuación
administrativa impugnable, los plazos previstos en el presente artículo serán
computados desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuación
impugnada. Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad.

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa

conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o por
normas especiales.

EXCEPCIONES AL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:

1. Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto

contemplado en el segundo párrafo del artículo 13.
2. Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del
artículo 5. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la
respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince
días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con

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realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda

correspondiente.
3. Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en
el cual se haya dictado la actuación impugnable.
4. Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido esencial del
derecho a la pensión y, haya sido denegada en la primera instancia de la sede
administrativa.

REQUISITOS ESPECIALES DE ADMISIBILIDAD

Sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil son
requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:

1. El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las

excepciones contempladas por la presente Ley.
2. En el supuesto contemplado en el segundo párrafo del artículo 13, la entidad
administrativa que demande la nulidad de sus propios actos deberá acompañar el
expediente de la demanda.

IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA

Artículo 21 Texto Único Ordenado De La Ley 27584 - Ley Que Regula El Proceso
Contencioso Administrativo.

La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos:

1. Cuando sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el artículo 4.

2. Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente Ley. El vencimiento
del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado, impide el inicio de
cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnable.
3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las
excepciones contempladas en la presente Ley.
4. Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos
establecidos en el artículo 452 del Código Procesal Civil.
5. Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su
nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del artículo 13.
6. Cuando no se haya expedido la resolución motivada a la que se hace referencia en
el segundo párrafo del artículo 13.
7. En los supuestos previstos en el artículo 427 del Código Procesal Civil.

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REMISIÓN DE ACTUADOS ADMINISTRATIVOS

Al admitir a trámite la demanda, el Juez ordenará, de ser el caso, a la Entidad Administrativa,

a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del expediente con lo
relacionado a la actuación impugnada, en un plazo que no podrá exceder de quince días
hábiles, con los apremios que el Juez estime necesarios para garantizar el efectivo
cumplimiento de lo ordenado, pudiendo imponer a la Entidad multas compulsivas y
progresivas en caso de renuencia.

El Juez además de realizar las acciones antes referidas en el párrafo anterior, ante la
manifiesta renuencia a cumplir con el mandato, prescindirá del expediente administrativo.

El incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no suspende la tramitación del

proceso, debiendo el Juez en este caso aplicar lo dispuesto en el artículo 282 del Código
Procesal Civil, al momento de resolver; sin perjuicio que tal negativa pueda ser apreciada
por el Juez como reconocimiento de verdad de los hechos alegados.

EFECTO DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA

La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo,

salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario.

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