FORMACIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO EN AMERICA LATINA: ELEMENTOS

TEORICO-METODOLOGICOS PARA SU ESTUDIO.

Este trabajo forma parte del proyecto sobre “Formación histórica del estado” que vengo desarrollando en
el CEDES. Deseo expresar mi agradecimiento a la Fundación Tinker por el apoyo financiero prestado al
proyecto y a mis colegas del CEDES Jorge Balán, Andrés Fontana, Leandro Gutiérrez, Elizabeth Jelin y
Guillermo O`Donnell por sus valiosos comentarios a versiones previas del trabajo. 

En este trabajo pretendo ofrecer algunos lineamientos teórico-metodológicos para el estudio del proceso
histórico a través del cual se fue conformando en los países latinoamericanos un estado nacional. No es
mi propósito brindar una interpretación rigurosa de este proceso sino, simplemente, sugerir una manera de
estudiarlo. Aquella tarea difícilmente podría emprenderse sin contar previamente con estudios en
profundidad de casos nacionales, que permitan inferir y generalizar a partir de diversas experiencias un
determinado patrón de desarrollo histórico. Tales estudios recién comienzan a desarrollarse y mi intención
en el presente trabajo es someter a discusión algunos elementos conceptuales y una estrategia de
investigación, cuyo empleo puede ser de utilidad para la tarea de interpretación teórica e histórica aún
pendiente1[1]. No obstante, no eludiré la oportunidad de avanzar algunas hipótesis sobre el proceso
formativo del estado en tanto ellas sirvan para ilustrar la perspectiva desde la cual sugiero abordar su
estudio.
 
I ) ESTADO, NACION, ESTADO NACIONAL: ALGUNAS PRECISIONES
El estudio de los orígenes y naturaleza del estado ha sido tema tradicional de la filosofía política, la
historia, la etnología y la antropología cultural. Buena parte del debate en estas últimas dos disciplinas ha
girado en torno a sí el estado constituye o no un principio universal de organización social, si es posible la
existencia de sociedades sin estado o si su origen se halla o no asociado al surgimiento de naciones, clases
sociales, mercados, etc.2[2]. No es mi propósito tomar parte en este debate sino rescatar del mismo una
preocupación cuyo planteamiento, para los fines de la investigación propuesta, resulta insoslayable. Si
nuestra intención es identificar los determinantes sociales del proceso de formación estatal, debemos
preguntarnos cuál es el grado de desarrollo de otras manifestaciones de organización y funcionamiento
social (v.g. existencia de una nación, difusión de relaciones de producción e intercambio económico,
concepciones ideológicas predominantes, grado de cristalización de clases sociales) con las cuales aquel
proceso se halla interrelacionado.
El surgimiento del estado está asociado e estadios diferentes en el desarrollo de estos diversos fenómenos.
Pero a la vez, su proceso formativo tiende a modificar profundamente las condiciones sociales
prevalecientes en su origen. Con esto estoy afirmando que a partir de la existencia de un estado, se asiste
a un proceso de creación social en el que se originan entidades y sujetos sociales que van adquiriendo
rasgos diferenciables. ¿Cómo se enhebran las circunstancias históricas para que tales sujetos y fenómenos
sociales se constituyan? ¿Qué racionalidad superior, designio o -en el otro extremo- azarosa combinación
de variables determinan ciertos rasgos constitutivos y no otros? ¿Cuál es la relación funcional (en
términos de "necesidad histórica") o lógica (en términos de mera consistencia estructural) entre los rasgos
que en su despliegue histórico presentan los distintos sujetos, entidades y fenómenos que componen esa
compleja realidad que se va conformando?
La especificación histórica implicada en estos interrogantes exige previamente un acuerdo mínimo sobre
el sentido otorgado a las categorías analíticas utilizadas, tarea que no está exenta de dificultades. Una de
ellas es que al intentar reconstruir analíticamente el proceso de creación social coextensivo a la formación
del estado, tendemos a manejarnos con conceptos que presumen el pleno desarrollo de los atributos o
componentes que definen a esos conceptos. Es decir, intentamos rastrear un proceso evolutivo empleando
categorías analíticas que describen un producto histórico acabado (v.g. nación, capitalismo). Una segunda
dificultad deriva del hecho de que los conceptos empleados para analizar estos procesos no son
mutuamente excluyentes sino que, por el contrario, se suponen recíprocamente como componentes de su
respectiva definición. Así, "nación" implica -entre otros atributos- existencia de un "mercado"; éste, de
"relaciones de producción", que remiten a la constitución de "clases sociales" generadoras, a su vez, de un

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"sistema de dominación". Este último evoca la noción de "estado", vinculada -en tanto ámbito territorial y
referente ideológico- a la idea de "nación".
Este complejo entrecruzamiento categorial, que no hace sino expresar una compleja realidad, señala la
dirección que debe seguir el análisis pero a la vez entraña un desafío: el proceso de formación del estado
no puede entenderse sin explorar, simultáneamente, la emergencia de esos otros fenómenos que no sólo
convergen en la explicación de dicho proceso sino que encuentran en el mismo un factor determinante de
su propia constitución como realidades históricas. Por otra parte, la dinámica de esta verdadera
construcción social no se ajusta a un patrón normal, en el sentido que sus componentes se desarrollen
respetando necesariamente proporciones, secuencias o precondiciones. Al contrario, esa dinámica se ve
marcada por largos períodos de estancamiento, saltos violentos, hipertrofia de algunos de sus
componentes o desarrollo contradictorio de otros que tienden a negar y transformar la naturaleza del
conjunto.
 
Avanzando un poco más en esta tarea de desbrozamiento conceptual, quizás sea preciso aclarar que no
estoy preocupado por el estado en abstracto sino por una de sus formas específicas: el estado nacional3[3].
Más concretamente, me interesa estudiar la formación del estado como proceso que presupone la
existencia o paralela constitución de una nación formalmente independiente4[4]. Esto introduce la
complicación adicional de establecer bajo qué circunstancias es posible considerar que la fusión de los
dos elementos que otorgan especificidad a esta categoría -estado y nación- se ha producido. La existencia
de una nación es, al igual que en el caso del estado, el resultado de un proceso y no de un formal acto
constitutivo. Ello hace difícil precisar no sólo un momento a partir del cual puede afirmarse su respectiva
existencia sino, además, aquél en que nación y estado coexisten como unidad.
En un sentido ideal-abstracto concibo al estado como una relación social, como la instancia política que
articula un sistema de dominación social. Su manifestación material es un conjunto interdependiente de
instituciones que conforman el aparato en el que se condensa el poder y los recursos de la dominación
política5[5]. Este doble carácter del estado encuentra un cierto paralelismo en el concepto de nación. En
efecto, pese a las ambigüedades y discrepancias que aún rodean su definición6[6], puede argumentarse
que en la idea de nación también se conjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan
con el desarrollo de intereses resultantes de la diferenciación e integración de la actividad económica
dentro de un espacio territorialmente delimitado. En las experiencias europeas "clásicas" esto supuso la
formación de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusión de
símbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias,
lenguaje u otros factores de integración, que configuran una identidad colectiva, una personalidad común
que encuentra expresión en el desarrollo histórico7[7].
Este doble fundamento de la nacionalidad no implica, claro está, que el surgimiento de intereses y valores
haya sido simultáneo, ni su desarrollo simétrico. Más aún, es probable que su desigual arraigo y vigencia
en diferentes momentos y experiencias nacionales podría explicar parcialmente los variados ritmos y
modalidades que históricamente observara el proceso de formación del moderno estado-nación. Es decir,
las condiciones de constitución de una dominación estatal habrían sido diferentes según el predominio
relativo que en el proceso de construcción nacional hubieran tenido sus componentes materiales e ideales.
Por ejemplo, parece cierto que el desarrollo de una economía de mercado territorialmente delimitada
precedió, en buena parte de las experiencias europeas, al desarrollo de una "comunidad de sentimiento"
(Gemeinschaft) basada en la autoconciencia de un destino compartido, de una nacionalidad común. En
cambio, las guerras de la independencia latinoamericana contribuyeron a difundir este sentimiento
nacional antes de que se hubiera conformado plenamente un mercado nacional. La distinción, como
veremos, no es trivial.
 
Una opinión generalizada sostiene que la construcción de las naciones europeas se produjo después de la
formación de estados fuertes8[8]. Sin duda, esta afirmación alude más al componente ideal de la

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nacionalidad que a su sustrato material. Definido el estado como instancia de articulación de relaciones
sociales, es difícil pensar en relaciones más necesitadas de articulación y garantía de reproducción que las
implicadas en una economía de mercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de producción
capitalista. La existencia del estado presupone entonces la presencia de condiciones materiales que
posibiliten la expansión e integración del espacio económico (mercado) y la movilización de agentes
sociales en el sentido de instituir relaciones de producción e intercambio crecientemente complejas
mediante el control y empleo de recursos de dominación. Esto significa que la formación de una
economía capitalista y de un estado nacional son aspectos de un proceso único -aunque cronológica y
espacialmente desigual-. Pero además implica que esa economía en formación va definiendo un ámbito
territorial, diferenciando estructuras productivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto
fundamento material de la nación, contribuyen a otorgar al estado un carácter nacional.
En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del "clásico" patrón europeo. Es decir, el
surgimiento de condiciones materiales que hacen posible la conformación de un mercado nacional es
condición necesaria para la constitución de un estado nacional. Pero más allá de esta semejanza, la
historia de América Latina plantea diversos interrogantes cuya respuesta contribuiría a explicar la
especificidad de sus estados. ¿Cuál es el carácter de los estados surgidos del proceso de emancipación
nacional? ¿Qué significación diferencial tuvieron los aparatos burocráticos heredados de la colonia y en
qué sentido podrían considerarse objetivación institucional del estado? ¿Qué clase de orden económico o
modalidades productivas debieron superarse para instituir otras, congruentes con la implantación de un
estado nacional? ¿Respecto de qué patrón de relaciones sociales se conformó dicho estado? ¿Qué agenda
de cuestiones debió enfrentar y en qué medida la resolución de las mismas afectó su proceso constitutivo?
Algunos de estos interrogantes serán explorados en las próximas secciones de este trabajo. Entretanto,
quisiera resumir lo expresado hasta ahora señalando que la formación del estado nacional es el resultado
de un proceso convergente, aunque no unívoco, de constitución de una nación y de un sistema de
dominación. La constitución de una nación supone -en un plano material- el surgimiento y desarrollo,
dentro de un ámbito territorialmente delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones
sociales capitalistas; y en un plano ideal, la creación de símbolos y valores generadores de sentimientos
de pertenencia que -para usar la feliz imagen de O' Donnell- tienden un arco de solidaridades por encima
de los variados y antagónicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nación. Este arco de
solidaridades proporciona a la vez el principal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgidas
del propio desarrollo material de la sociedad y el principal elemento diferenciador frente a otras unidades
nacionales. Por su parte, la constitución del sistema de dominación que denominamos estado supone la
creación de una instancia y de un mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones
sociales establecidas dentro del ámbito material y simbólicamente delimitado por la nación.
 
DETERMINANTES SOCIALES DE LA FORMACION DEL ESTADO  
El estado no surge entonces por generación espontánea ni tampoco es creado, en el sentido que "alguien"
formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del estado deviene de un proceso formativo
a través del cual aquél va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histórico presenta
distinto nivel de desarrollo. Quizás sea apropiado hablar de "estatidad" ("stateness") para referirnos al
grado en que un sistema de dominación social ha adquirido el conjunto de propiedades -expresado en esa
capacidad de articulación y reproducción de relaciones sociales- que definen la existencia de un estado9
[9].
Para Nettl este conjunto de propiedades incluye tanto capacidades materiales para controlar, extraer y
asignar recursos societales respecto de una población y territorio dados, como capacidades colectivas
entre ciudadanos o sujetos habitantes de una nación determinada. El desigual desarrollo de estas
diferentes capacidades permitiría distinguir y caracterizar a los estados según el grado y tipo de
"estatidad" adquirido. Conceptualmente, sería entonces necesario determinar en qué consisten estas
diferentes capacidades, es decir, desagregar las propiedades que confieren "estatidad" al estado.
Caracterizadas estas propiedades, el estudio del proceso de formación estatal consistiría en la
identificación empírica de su presencia y forma de adquisición, lo cual implica vincular el proceso
formativo con una serie de fenómenos sociales a los que pueden atribuirse efectos determinantes en dicho
resultado.

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Este es el procedimiento propuesto por Schmitter y otros en un reciente trabajo10[10]. Preocupados por
establecer la especificidad del proceso de formación estatal en América Latina, frente a la más conocida
experiencia europea, esto autores comienzan por distinguir, como atributos del estado, su capacidad de:
(1) externalizar su poder; (2) institucionalizar su autoridad; (3) diferenciar su control, (4) internalizar una
identidad colectiva. La primera cualidad se vincula con el reconocimiento de una unidad soberana dentro
de un sistema de relaciones interestatales, cuya integridad es garantizada por otras unidades similares ya
existentes. La segunda implica la imposición de una estructura de relaciones de poder capaz de ejercer un
monopolio sobre los medio organizados de coerción. La tercera es la emergencia de un conjunto
funcionalmente diferenciado de instituciones públicas relativamente autónomas respecto de la sociedad
civil, con reconocida capacidad para extraer, establemente, recursos de su contexto, con cierto grado de
profesionalización de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus múltiples
actividades. La cuarta cualidad consiste en la capacidad de emitir desde el estado los símbolos que
refuercen los sentimientos de pertenencia y solidaridad social que señalaba como componentes ideales de
la nacionalidad y aseguren, por lo tanto, el control ideológico de la dominación.
 
Vistos desagregadamente, estos atributos de la "estatidad" permiten empezar a distinguir,
comparativamente, momentos y circunstancias históricas en que los mismos fueron adquiridos en las
diversas experiencias nacionales, lo cual facilita la detección de conexiones causales con otros procesos
sociales. Además, observados en forma combinada, estos atributos sugieren fases o etapas diferenciadas
en el proceso de formación estatal. Por ejemplo, es evidente que la gran mayoría de los países
latinoamericanos adquirió -como primer atributo de su condición de estados nacionales- el formal
reconocimiento externo de su soberanía. Producto del desenlace de las luchas de emancipación nacional,
este reconocimiento se anticipó sin embargo a la institucionalización de un poder estatal reconocido
dentro del propio territorio nacional. Este desfasaje, que en algunos casos perduró por varias décadas,
contribuyó precisamente a crear la ambigua imagen de un estado nacional asentado sobre una sociedad
que retaceaba el reconocimiento de la institucionalidad que aquél pretendía establecer.
Si aceptamos la idea de que la formación del estado es un gradual proceso de adquisición de los atributos
de la dominación política, los que suponen la capacidad de articulación y reproducción de cierto patrón de
relaciones sociales, la pregunta que surge naturalmente es: ¿qué factores confluyen en la creación de
condiciones para que dichos atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema de los
determinantes sociales de la formación del estado.
El tema no es totalmente novedoso pero su tratamiento ha estado plegado de interpretaciones superficiales
y mecanicistas. Desde ya parece prudente desechar aquellas que, desde posiciones deterministas (v.g. "la
inevitabilidad del desarrollo capitalista"), han pretendido ver en el origen y evolución del estado en
América Latina la respuesta a una "necesidad histórica". O aquellas otras, más bien voluntaristas, que
adjudican a determinados actores (v.g. "la mano del imperialismo" o ciertos "agentes providenciales" tales
como la Generación del 80 argentina, los "Científicos" mexicanos y guatemaltecos, o el Olimpo
costarricense) la capacidad de modificar el curso de los procesos históricos. Esto no implica dejar de
reconocer el indudable peso que factores tales como el positivismo, el liberalismo, la dependencia
económica o la difusión de relaciones capitalistas de producción tuvieron sobre las características que fue
adoptando el estado. El verdadero problema teórico consiste en hallar condensaciones de fenómenos
sociales que históricamente puedan vincularse causalmente al proceso de adquisición y consolidación de
los atributos de ese estado. Si recordamos la relación estipulada entre el desarrollo de una economía
capitalista y la estructuración de los estados nacionales, podríamos explorar hasta qué punto aquel
proceso puede proporcionarnos algunas claves para entender las alternativas de este último.
 
Sin embargo, tampoco el pleno desarrollo de una economía capitalista constituye un proceso lineal. Los
efectos de arrastre de formas precapitalistas, el surgimiento o no de posibilidades para una efectiva
incorporación al mercado mundial, los fluctuantes flujos de inversiones foráneas o la diversificación de la
producción frente a cambios profundos en la estructura de la demanda internacional, son factores que en
distintos momentos y con diferente intensidad afectaron el desarrollo económico nacional. Por lo tanto, en
lugar de colocar el acento en el carácter capitalista de estas economías, quizás sería más apropiado
referirse a sistemas de acumulación de excedentes11[11], cuyo dinamismo -dada su inserción en un
mercado capitalista a escala mundial- permitió la consolidación de una clase dominante y la generación

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de una fuente relativamente estable de recursos fiscales que hizo viables a los nuevos estados de la región.
Aún cuando estas condiciones se alcanzaron más o menos plenamente con la difusión de relaciones de
producción capitalistas, no debe concluirse que éstas fueron condición necesaria para la materialización
de aquellas condiciones. Sería discutible, por ejemplo, calificar como capitalismo al sistema económico
peruano vigente durante el boom exportador del guano, pese a haberse constituido una clase dominante y
un estado cuya capacidad de movilización de recursos no fue igualada durante décadas12[12].
Estas circunstancias sugieren la necesidad de observar la relación economía-política distinguiendo fases o
etapas en las que se fueron definiendo los rasgos de un modo de producción y un sistema de dominación
que con el tiempo adquirirían una adjetivación común. Estas diversas fases estarían asociadas con
variables grados de "estatidad", tanto en lo que se refiere al tipo de atributos considerado como al grado
en que los mismos fueron efectivamente adquiridos. En su ya comentado trabajo, Schmitter y otros
proponen tres "modelos" o "imágenes", claramente vinculados a fases diferentes del desarrollo histórico,
mediante los cuales podría conceptualizarse la relación entre las dimensiones económica y política del
proceso de formación estatal. Como estos modelos dan adecuada cuenta de la copiosa literatura
sociopolítica e histórica de América Latina relevante al tema, y encuentran sustento en ella, vale la pena
examinarlos brevemente para luego introducir algunos problemas teórico-metodológicos aún no resueltos.
 
El primer modelo, que imprecisamente denominan "mercantilismo", propone de relieve el legado cultural
que España y Portugal presuntamente transmitieron a sus antiguas colonias, y que perdurara luego de la
independencia. Este legado, compuesto de "códigos" culturales y "prismas" ideológicos que se
manifiestan en rasgos de personalismo, neopotismo, ritualismo, adscripción étnica, valores anticapitalistas
y otros, originan -en esta interpretación- prácticas e ideales contrarios a la modernización económica. La
transición del estado colonial al estado del período independentista, momento en el que se centra la
atención de este enfoque, no consigue eliminar las tradiciones localistas ni la influencia de instituciones
típicas de la colonia, tales como la Iglesia, los Ayuntamientos, las corporaciones de artesanos y
comerciantes, las pautas educacionales o las viejas prácticas administrativas. Y este bagaje cultural se
asocia entonces a la subsistencia no sólo de un orden económico tradicional y atrasado, sino también de
importantes resabios de la maquinaria administrativa colonial13[13].
El segundo modelo, al que aluden con la expresión "liberalismo", enfatiza las exigencias derivadas de la
inserción de las economías latinoamericanas en el mercado capitalista mundial a partir de la segunda
mitad del siglo pasado, y sus consecuencias sobre el proceso de formación estatal. La apertura de nuevas
posibilidades de expansión económica, la creciente homogeneidad de una clase dominante consciente de
la oportunidad histórica brindada por una incorporación plena al mercado internacional y los
requerimientos técnicos, financieros y regulatorios implicados por la nueva forma de organización
económica de la producción, influyeron decididamente el abanico de funciones que los estados
latinoamericanos fueron asumiendo, otorgando características específicas a su expansión. Es decir, este
modelo observa una clara correlación entre el surgiente orden neocolonial y los atributos del estado que se
iba conformando al compás del afianzamiento de la relación dependiente. Pero la relación implicada
resulta demasiado mecánica; el estado aparece incorporando, dispuesta y pasivamente, ingredientes de
"estatidad" vinculados a las "tareas" demandadas por la tramas de relaciones establecidas con el "nuevo
amo imperial", visión excesivamente cargada de teología.
El tercer modelo, al que denominan "intervencionismo", reconoce los estímulos "externos" implicados en
la relación de dependencia, pero otorga especial relevancia a los procesos derivados, en primer lugar, de
ciertas cualidades "expansivas" (o "partogenéticas") del estado mismo, y en segundo término, de aquellas
resultantes de las interacciones estado-sociedad. Es decir, se tienen más en cuenta los procesos internos a
un aparato institucional más burocratizado, a una sociedad más compleja y a un estado mucho más
ínterpenetrado con la misma. Naturalmente, este tercer enfoque ubica el proceso de formación estatal en
el momento de su definitiva consolidación (circa 1890). A partir de este momento observa que los
procesos "internos" al estado o aquellos resultantes de una mucho más diversificada red interactiva con la
sociedad civil, tendieron a reforzar su autonomía, peso institucional, capacidad extractiva e imbricación
con actores sociales crecientemente diferenciados. Para usar otra imagen, la mayor complejidad del
estado y la sociedad tendieron a "filtrar" -en direcciones y con resultados dispares- los estímulos
"externos" a la actividad de las unidades estatales.
 

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Como intento de identificación de los determinantes sociales del proceso formativo del estado, es
evidente que estos modelos no son alternativos sino complementarios. No cabe duda de que el legado
colonial, la relación dependiente establecida en la etapa de "expansión hacia afuera" y la dinámica interna
propia del estado nacional explican, parcial pero concurrentemente, buena parte de las características que
fue asumiendo el estado en los países de la región. En parte, estos modelos se diferencian por el hecho de
centrar su atención en distintas etapas del proceso de adquisición de los atributos de "estatidad". Pero
sustancialmente, y por esta misma razón, se distinguen por el hecho de sugerir que la investigación
empírica se concentre en fenómenos, actores y cuestiones sociales esencialmente diferentes. Creo que en
esto reside principalmente se limitación. Cada una de las fuentes de determinación que respectivamente
destacan no se corresponden con etapas distintas, aun cuando indudablemente tienen peso y repercusiones
diferenciales en cada momento. Por eso es importante trascender el listado de factores puntuales y
establecer en qué sentidos las variables identificadas por cada enfoque influyeron el proceso estudiado,
cómo se afectaron mutuamente y de qué manera se vieron interferidas o mediadas en cada caso por
circunstancias (v.g. económicas, geográficas, demográficas, culturales) específicas a cada sociedad. Este
es el enfoque que intentaré desarrollar en las secciones que siguen.
 
EL APARATO INSTITUCIONAL DEL ESTADO
Uno de los objetivos específicos de este trabajo es sugerir elementos conceptuales y metodológicos para
analizar la evolución histórica del estado qua aparato. Hasta ahora, las referencias al estado presumieron
su doble carácter de instancia de articulación de relaciones sociales y aparato institucional. Sin embargo, a
efectos analíticos es preciso diferenciar ambas formas de conceptualización, ya que mientras una alude a
una relación social abstracta, la otra se refiere a actores concretos -organizaciones burocráticas- que son
su objetivación institucional. Observando históricamente, el proceso de conformación de ambas esferas
sufrió importantes desfasajes. Es decir, la aparente correspondencia entre las mismas (resultante de ser
una materialización de la otra) expresa una relación teórica que en los hechos se vio a menudo alterada
por la relativa autonomización del estado "aparato" respecto del estado "relación social". Recordamos, en
este sentido, que el desarrollo de instituciones estatales constituye solo uno de los atributos de la
"estatidad". Nada permite afirmar a priori que su adquisición debe ser simultánea a -ni siquiera
congruente con- la adquisición de otros atributos. Por lo tanto, el perfeccionamiento del estado como
relación social, que puede asociarse más directamente con la imposición de una cierta estructura de
relaciones de poder y el control ideológico de la dominación, constituye un fenómeno analíticamente
distinguible del proceso formativo de un aparato institucional.
Sin embargo, no he introducido todavía elementos que permitan caracterizar y delimitar más
acotadamente esta unidad analítica o las variables que históricamente expresan cambios en su naturaleza.
Las reflexiones efectuadas apuntaron más bien a precisar el significado el proceso formativo del estado
nacional -del cual el desarrollo de un aparato institucional es su característica más manifiesta- y a
examinar algunos fenómenos presuntamente determinantes de ese proceso. Corresponde entonces indicar,
porque no es obvio, en qué sentido me refiero al aparato institucional del estado y de qué manera pretendo
vincular su desarrollo a otros fenómenos sociales que pueden explicarlo.
Ciertamente, no se trata de una tarea fácil. El término, o sus imprecisos equivalentes14[14], aluden
vagamente a un conjunto heterogéneo e interdependiente de organizaciones "públicas" que, en atención a
los fines generales que las agrupa y a la frontera que las "separa" de la sociedad civil, conforman una
unidad susceptible de análisis particularizado. Pero ni esta unidad teórica ni su diferenciación analítica
respecto de la sociedad civil tienen claros correlatos empíricos. Las instituciones que componen el aparato
estatal presentan notorias diferencias en términos de autonomía, funciones, tamaño, clientela, jurisdicción
y recursos, lo cual dificulta la atribución de rasgos genéricos al conjunto. Por otra parte, la nítida frontera
que buena parte de la literatura ha tendido a establecer entre el dominio de "lo privado" y "lo público",
debe ser reexaminada a la luz de una realidad que muestra diversas y sutiles formas de interpenetración
entre actores civiles y estatales, en las que se diluye el carácter de las relaciones formalmente establecidas
15
[15].
 
En su objetivación institucional, el aparato del estado se manifiesta entonces como un actor social
diferenciado y complejo, en el sentido de que sus múltiples unidades e instancias de decisión y acción
traducen una presencia estatal difundida -y a veces contradictoria- en el conjunto de relaciones sociales.

14
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El referente común de su diversificado comportamiento, el elemento homogeneizador de su heterogénea
presencia, es la legítima invocación de la autoridad del estado que, en su formalización institucional,
pretende encarnar el interés general de la sociedad.
A pesar de las ambigüedades que no resuelve, y quizás por mantenerlas, esta forma de conceptualizar al
aparato estatal puede proporcionar algunas claves para entender su dinámica interna y la trama de
relaciones que históricamente establece con la sociedad civil. Precisamente los dos elementos que
introducen mayor ambigüedad -v.g. su relativa incoherencia interna e identificación externa- permiten
concebir su ámbito de competencia y acción como una arena de negociación y conflicto, donde se dirimen
cuestiones que integran la agenda de problemas socialmente vigentes. El proceso histórico a través del
cual estas cuestiones se problematizan, plantean y resuelven, da lugar a contradictorias relaciones entre
sociedad civil y estado que, aumentan la heterogeneidad del aparato institucional de este último, y tornan
imprecisos los límites entre ambas esferas16[16].
La interpretación precedente sugiere que el origen, expansión, diferenciación y especialización de las
instituciones estatales, reflejan intentos de resolución de la creciente cantidad de cuestiones que va
planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad. Como expresa O'Donnell, "tal como el individuo
'factorea' problemas, atendiéndolos 'uno por vez' y aislándolos mediante la cláusula de ceteris paribus de
dimensiones ajenas al rudimentario esquema causal que utiliza, el crecimiento y diferenciación e
instituciones estatales son el ceteris paribus colectivo de cuestiones y crisis. De la misma manera, la
creación de instancias de coordinación y mando son intentos siempre subóptimos de superar algunas de
las consecuencias negativas de la dispersión institucional que resulta. Este fraccionamiento es consonante
con el fraccionamiento de la sociedad. En este sentido el mapa -la distribución y densidad- de las
instituciones estatales en cada caso histórico es el de los nudos de sutura de las áreas que las
contradicciones subyacentes han rasgado en su superficie"17[17].
 
A lo largo de este simultáneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apropiarse de
ámbitos y materias de actuación creados por el propio proceso de diferenciación social que tiene lugar
paralelamente. En otras palabras, la ampliación del aparato estatal implica la apropiación y conversión de
intereses "civiles", "comunes", en objeto de su actividad, pero revestidos entonces de la ilegitimidad que
le otorga su contraposición a la sociedad como interés general. Además, este proceso conlleva -como
contraparte material- la apropiación de los recursos que consolidarán las bases de dominación del estado
y exteriorizarán, en instituciones y decisiones concretas, su presencia material. La expansión del aparato
estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en áreas problemáticas (o
"cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominación,
que expresan variable grados de coerción o consenso. Estos actos de involucramiento suponen al estado
como parte, lo cual implica reconocerle potestad para (1) invocar un interés superior que subordina a los
de las otras partes, y (2) extraer los recursos que posibilitarán sus intentos de "resolución" de las
cuestiones planteadas.
El grado de consenso o coerción implícito en estos actos de apropiación depende de la particular
combinación de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respaldados por
alguna forma de legitimidad, derivada del papel que el estado cumple como articulador de relaciones
sociales, como garante de un orden social que su actividad tiende a reproducir. "No taxation without
representation", la clásica fórmula de la democracia liberal norteamericana, supedita justamente la
capacidad extractiva del estado al reconocimiento de reglas del juego político que aseguren la
representación -y eventual conversión en "interés general"- de los intereses "comunes" de la sociedad
civil. Cuales intereses resultan representados y satisfechos depende, obviamente, del contenido de la
agenda de cuestiones socialmente problematizadas cuya vigencia sostiene, y resolución influye, la
particular estructura de dominación impuesta en la respectiva sociedad18[18]. Como principal articulador
de esta estructura de dominación y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de
resolución de las cuestiones que integran la agenda, el aparato institucional del estado tiende a expresar
las contradicciones subyacentes en el orden social que se pretende instituir. Por lo tanto, el análisis de la
evolución histórica de las instituciones estatales es inseparable del análisis de cuestiones sociales que
exigen su intervención mediante políticas o tomas de posición. La metamorfosis del aparato del estado se

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18
ajusta así a los ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolución de tales cuestiones19
[19].
 
CUESTIONES SOCIALES Y ATRIBUTOS DE LA "ESTATIDAD" 
La principal ventaja de estudiar cuestiones "agendadas" deriva de que, al exigir tomas de posición del
estado, ponen de manifiesto su existencia material. Las cuestiones originan decisiones y respuestas del
estado, que a veces toman la forma de actos de obtención o disposición de recursos, otras de imposición
de sanciones, de producción de símbolos, de cristalizaciones institucionales, en suma, de manifestaciones
objetivas de su presencia en la trama de relaciones sociales. Naturalmente, toda cuestión social no es más
que la conceptualización de un conjunto de problemas mediante una categoría analítica. ¿Cómo discernir
entonces cuáles son -por su significación y alcances analíticos- las cuestiones cuyo examen puede arrojar
luz sobre el proceso formativo del estado? ¿Cuál es el grado de agregación que nos permitiría no sólo
disponer de un concepto útil sino, además, operacionalizarlo con fines de investigación?
Para responder a estos interrogantes podríamos apelar una vez más a los atributos de la "estatidad.
Indudablemente, si el proceso de formación estatal es un proceso de adquisición de atributos, nos
interesarán aquellas cuestiones vinculadas con la obtención de los mismos. En otras palabras, propongo
concentrar el análisis en el proceso social desarrollado alrededor de la problematización y resolución de
cuestiones que no sólo tuvieron en el estado nacional a un actor central, sino que además su propia
inserción en el proceso contribuyó a constituirlo como tal o a modificar sensiblemente algunos de sus
atributos.
Esta propuesta involucra una parcial respuesta metodológica a los interrogantes planteados. Para
completarla y justificarla, es necesario introducir algunas complicaciones y argumentaciones adicionales.
La propuesta postula una relación de determinación recíproca entre adquirir ciertos atributos de
"estatidad" y resolver ciertas cuestiones sociales. El procedimiento analítico obvio sería entonces definir
atributos y cuestiones, establecer teóricamente sus conexiones causales y verificar empíricamente las
circunstancias y modalidades con que se manifiesta la relación estipulada. Si bien este procedimiento no
parece ofrecer reparos, puede conducir sin embargo a interpretaciones excesivamente mecánicas. Ocurre
que las propiedades que confieren "estatidad" al estado y las cuestiones sociales que se problematizan y
resuelven nunca se vinculan, históricamente, en díadas perfectamente distinguibles. Por el contrario,
ambos órdenes de variables se engarzan en la realidad de una manera dinámica y contradictoria. Y aun
cuando el tratamiento separado de cuestiones y atributos que efectuaré en las próximas secciones sea un
recurso analítico casi inevitable, recuperar la complejidad y riqueza explicativa de los engarces requerirá,
adicionalmente, una interpretación -aunque sea rudimentaria- del juego recíproco entre las cuestiones
examinadas y los atributos adquiridos20[20].
 
Como ilustración de esta abstracta propuesta, las asignaciones de recursos destinadas a fortalecer el
aparato represivo de los nuevos estados nacionales en América Latina, tendieron en numerosos casos a
disminuir su viabilidad institucional (en tanto comprometían el desempeño de otras funciones
irrenunciables); pero en la medida en que ese fortalecimiento se tradujo en la creciente legitimación de un
poder central, con efectivo dominio territorial y manifiesta capacidad para crear un orden estable,
aumentaron en el largo plazo las posibilidades de asignar recursos a apoyar el proceso de acumulación
capitalista.
Ahondar en este peculiar engarce entre las cuestiones que el estado debe afrontar en su etapa formativa
tiene varias ventajas. Primero, como se ha visto, permite apreciar los impactos y repercusiones que ciertas
decisiones o políticas relativas a una cuestión tienen respecto de las otras. Si el conjunto de cuestiones
sugerido cubre satisfactoriamente el espectro de condiciones fundamentales de la acción estatal, la
dinámica generada por la simultánea atención de las mismas debería explicar buena parte del proceso de
formación del estado.
Una segunda ventaja de este enfoque deriva de su posibilidad de superar las típicas argumentaciones
"funcionalistas"21[21] del estado, en las que éste aparece desempeñando un conjunto de tareas o
actividades que, o bien resultan "naturalmente" de su condición de estado capitalista (posición en la que
se ubica una porción no despreciable de la literatura marxista sobre el estado) o bien responden a cierta
noción de necesidad histórica cuyo fundamento no consigue evitar razonamientos teológicos. En cambio,

19
20
21
pensar la acción estatal como parte de un proceso social tejido alrededor del surgimiento, desarrollo y
resolución de cuestiones que una sociedad (y ese estado) consideran cruciales para la reproducción del
orden social que se va conformando, constituye a mi juicio una concepción más sensible a las alternativas
de la historia que materializaron sus protagonistas. Sobre todo porque esas "funciones", típicamente
inferidas mediante razonamiento post-hoc, no son ya vistas como recortes compartimentados de la
actividad estatal, sino como producto contradictorio y cambiante de una lucha a la vez social e intra
burocrática.
En tercer lugar, este enfoque permite incorporar fácilmente al análisis los cambios producidos en
determinados parámetros (v.g. cambios de la demanda externa, disponibilidad y afluencia de capitales del
exterior, innovaciones tecnológicas), observando no sólo sus consecuencias sobre el proceso de
resolución de cada cuestión sino, además, sus efectos sobre la dinámica del conjunto. Si tenemos en
cuenta la vertiginosidad de los cambios operados en estos parámetros especialmente durante la segunda
mitad del siglo XIX, advertiremos la ventaja de relacionarnos con las diversas cuestiones y sus
respectivos engarces.
En cuarto lugar, este enfoque nos alerta sobre el carácter contradictorio, no lineal, del proceso de
formación del estado. Esto se vincula con la posibilidad de detectar fases y ciclos en el proceso, es decir,
momentos de condensación de las diferentes cuestiones en que su peso relativo frente a las otras, y sus
efectos sobre las mismas, varían significativamente. En otras palabras, si bien es posible afirmar que
ciertas cuestiones estuvieron presentes e involucraron al estado en su resolución, los avances en tal
sentido tuvieron seguramente ritmos diferentes, manifestándose en "ciclos de atención" generalmente
asociados con la significación y vigencia de cada cuestión en la coyuntura histórica considerada.
En último término, si las cuestiones estudiadas permiten capturar haces de relaciones sociales en los que
la acción del estado se orienta, alternativamente, hacia la resolución de problemas diferentes, debería ser
posible conectarlas empíricamente con diversos indicadores sobre los que no es difícil hallar y
sistematizar información: políticas estatales, respuestas de diferentes actores sociales, creaciones y
reagrupamientos institucionales, cambios en la extracción y asignación de recursos, manifestaciones de
modificación en las pautas de comportamiento burocrático, y así sucesivamente. Demás está decir que
una historia de la formación del aparato estatal es precisamente la historia de los cambios producidos en
este tipo de variables y su relación con un conjunto de factores determinantes. En mi propuesta, estos
últimos serían identificables en el proceso de surgimiento, desarrollo y resolución de las que
consideremos como las cuestiones más relevantes que el estado en América Latina debió enfrentar
durante su etapa formativa.
 
En lo posible, debería evitarse la tentación de categorizar los cambios en la conformación del aparato
institucional del estado en función de las cuestiones elegidas. Si tomamos, por ejemplo, las cuestiones del
"orden" y el "progreso" -sobre las que me extenderé más abajo-, sería fácil asociar la intervención del
estado en el proceso de resolución de las mismas con el relativo desarrollo de las instituciones
centralmente involucradas en dicho proceso. Es decir, es indudable que los ministerios de guerra
constituyeron el principal mecanismo institucional para la imposición del "orden"; los de interior, obras
públicas o sucedáneos, los más directamente vinculados al "progreso"22[22]. Pero no sería correcto inferir
que la significación de cada uno de ellos en diversos momentos históricos estuvo asociada
exclusivamente a la resolución de esas cuestiones. La tentación es mayor por cuanto las series estadísticas
de gastos, de personal, de organismos creados, permitirían "medir" el peso relativo, los ciclos de atención,
que cada cuestión recibió en diferentes momentos. Sin embargo, tal procedimiento presenta un doble
inconveniente: primero, desconoce la multidemensionalidad de la mayoría de las expresiones de presencia
y actividad estatal, en el sentido de que si bien éstas tienden a identificarse con determinado tipo de
funciones o consecuencias, sus efectos sobre otras cuestiones oscurecen toda nítida asociación; segundo,
desconoce el hecho de que las cuestiones pueden modificar, tanto su forma como su contenido, a medida
que se van sucediendo tomas de posición en torno a las mismas23[23]. Por ejemplo, no es igual el orden
derivado de la demostrada capacidad represiva del estado a aquél que surge del reconocimiento de su
papel en la institucionalización y regulación de relaciones de producción capitalistas.
Planteadas las razones que justifican el enfoque propuesto, procederé a tratar separadamente algunas
cuestiones comunes a la experiencia histórica de América Latina, que juzgo centrales para entender el
proceso de formación de sus estados. Dado el carácter especulativo y la intención esencialmente

22
23
metodológica de este ensayo, no intentaré una interpretación global que muestre los engarces entre las
diferentes cuestiones y la adquisición, por parte del aparato institucional del estado, de sus atributos
fundamentales. Tal interpretación debería ser más bien el epílogo de un concertado esfuerzo de
investigación comparada, basado en un análisis profundo de diferentes experiencias nacionales24[24].
 
II) EMANCIPACION, ORGANIZACION Y ESTADOS NACIONALES EN AMERICA LATINA
Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos históricos, se nos vuelve a plantear un problema ya
discutido desde un punto de vista más abstracto: la dificultad de precisar un momento a partir del cual
podamos advertir la existencia, aún embrionaria, de un estado nacional. Si bien señalé que nuestro
referente analítico presume la condición independiente de la nación, ¿sería posible llamar estados
nacionales a los precarios sistemas de dominación establecidos durante los primeros años del período
independentista? Ciertamente, el proceso de emancipación constituye un punto común de arranque en la
experiencia nacional de América Latina, pero el acto de ruptura con el poder imperial no significó la
automática suplantación del estado colonial por un estado nacional. En parte, ello se debió a que en su
origen, la mayoría de los movimientos emancipadores tuvieron un carácter municipal, limitados
generalmente a la localidad de residencia de las autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en
que consiguieron concitar apoyos, se fueron extendiendo hasta adquirir un carácter nacional. Los débiles
aparatos estatales del período independentista estaban constituidos por un reducido conjunto de
instituciones -administrativas y judiciales- locales25[25]. A este primitivo aparato se fueron
superponiendo órganos políticos (v.g. Juntas, Triunviratos, Directorios), con los que se intentó sustituir el
sistema de dominación colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual constituir un estado
nacional. Estos intentos no siempre fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en largos períodos
de enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones políticas, en los que la existencia del estado
nacional se fundaba, de hecho, en sólo uno de sus atributos: el reconocimiento externo de su soberanía
política.
No pocas veces, el fracaso se debió a la escasa integración territorial, derivada de la precariedad de los
mercados y agravada por la interrupción de los vínculos con la vieja metrópoli. La integración política de
las colonias con la metrópoli -que el proceso emancipador interrumpió- había sido una condición
necesaria de su explotación económica26[26]. Con la independencia, las tendencias hacia la
autonomización regional se vieron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinámicos de la
economía colonial (v.g. los centros proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento, que
dificultó el desarrollo de integración de nuevos circuitos económicos27[27]. El período independentista se
caracterizó así por tendencias secesionistas que desmembraron los virreynatos y modificaron
drásticamente el mapa político de América Latina. En tales circunstancias -como señala Furtado- la
estructuración de los nuevos estados se vio condicionada por dos factores: la inexistencia de
interdependencia real entre señores de la tierra, que se ligarían unos a otros o se someterían a uno de entre
ellos en función de la lucha por el poder; y la acción de la burguesía urbana, que mantendría contactos
con el exterior y exploraría toda posibilidad de expansión del intercambio externo al cual se irían
vinculando segmentos del sector rural. Así, en la medida en que surgían posibilidades para una u otra
línea de exportaciones, el grupo urbano tendería a consolidarse al mismo tiempo que se integraba con
algún subgrupo rural, creándose de ese modo condiciones para la estructuración de un efectivo sistema de
poder28[28].
 
Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta posibilidad de constitución
de un estado- dependió fundamentalmente del grado de articulación logrado entre los intereses rurales
urbanos, lo cual a su vez estuvo relacionado con las condiciones existentes para la integración económica
del espacio territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales Chiles y
Costa Rica -a cuyo ámbito se reducirían prácticamente las manifestaciones de vida social organizada-
podría explicar así la temprana consolidación de un estado nacional en esos países. El desarrollo en los
mismos de una pujante y diversificada economía y la acomodación de los grupos locales más

24
25
26
27
28
tradicionales a las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a un rápido afianzamiento del poder
centralizado del estado, evitando la anarquía y el caudillismo que conocieron la mayoría de los países de
la región.
En el caso del Brasil, fue el aparato burocrático y militar de la Corona, heredado por el imperio, el agente
social que contribuyó a la constitución del orden nacional, dando contenido a un estado débilmente
asentado en los sectores productivos29[29]. La alianza de este estamento burocrático militar con la
surgiente burguesía militar con la surgiente burguesía paulista del café, soporte de la República Velha,
permitió crear un sistema de dominación relativamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes
regionales fuertes exigió mecanismos equilibradores y políticas de compromiso que otorgaron
características peculiares al régimen oligárquico instituido. En otros países donde la extensión territorial
también creó dificultades para la articulación interregional (v.g. Perú, México, Bolivia), el control de la
actividad minera, predominante desde la época colonial, suministró en general una base de poder
suficiente como para ejercer el control del estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuerzas
contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integración nacional ni a la
conformación de un estado que tuviera tal carácter. En México, estas condiciones recién comenzaron a
plasmarse con el Porfiriato, después de medio siglo de intentos más o menos frustrado, mientras que en el
Perú aún se discute la existencia misma de una nación y un estado nacional30[30]. En Brasil, muchos aún
sostienen que sólo a partir de los años 1930's puede hablarse de un estado verdaderamente nacional.
Estas breves referencias históricas, por si misma insuficiencia, señalan que cualquier intento de
interpretación más afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el grado de
diversificación del sistema productivo, en términos de la persistencia de monocultivos, sucesivas
sustituciones de exportables, etc.; la existencia de enclaves o el control nacional del principal sector
productivo; la continuidad del aparato institucional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y sus
respectivos intereses económicos, frente a las posibilidades de concentración y centralización del poder.
 
Como gruesa generalización, podríamos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de creación de una
economía más integrada y compleja, sumada -en algunos casos- a la preservación de ciertas instituciones
coloniales como instrumentos de control político, suministraron el cemento que amalgamaría a la
sociedad territorialmente asentada y al incipiente sistema de dominación, en un estado nacional. Esto
explicaría porqué, en casos como los de Argentina o Colombia, la precariedad de las economías
regionales, la extensión territorial, las dificultades de comunicación y transporte, el desmantelamiento del
aparato burocrático colonial y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de predominio de una
región o de un sector de la sociedad sobre los otros, demoraron por muchos años el momento en que tal
amalgama se produciría. Los largos períodos de guerras civiles en la experiencia latinoamericana, que se
extendieron entre la independencia y la definitiva organización nacional, pueden visualizarse así como
aquella etapa en la que se fueron superando las contradicciones subyacentes en la articulación de los tres
componentes -economía, nación y sistema de dominación- que conformarían el estado nacional.
Economía regional versus economía abierta; ámbito local versus ámbito nacional de relaciones sociales; y
sistemas de dominación localista versus centralización del poder en un sistema de dominación a nivel
nacional, constituyeron los términos de las contradicciones que los profundos cambios producidos en la
economía internacional de mediados de siglo contribuirían a resolver.
 
CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO
Hacia mediados del siglo pasado tenían lugar en Europa profundas transformaciones sociales. El
continente vivía la era de las nacionalidades. La integración de mercados en espacios territoriales más
amplios había sido en buena parte resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un centro el
poder necesario para forzar nuevas identidades nacionales. Simultáneamente, se producían la extensión de
la revolución industrial, la revolución en los transportes y el alza continuada de la demanda de bienes
primarios, tanto para alimentar el proceso productivo de una economía crecientemente capitalista como
para satisfacer las necesidades de consumo de una población crecientemente urbana. Todo esto es
suficientemente conocido.
También se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre el desarrollo de las
economías y sociedades latinoamericanas. La extraordinaria expansión del comercio mundial y la
disponibilidad e internacionalización del flujo e capitales financieros, abrieron en América Latina nuevas

29
30
oportunidades de inversión y diversificación de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco
desconocida la estrecha correlación entre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes
migratorias que proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza e trabajo, las
inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban al
contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido" que la experiencia norteamericana y europea
generaba en la región.
Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados nacionales desempeñaron frente a estas
transformaciones; bajo qué condiciones y empleando cuáles mecanismos afrontaron e intentaron resolver
sus múltiples desafíos. Es indudable que la propia existencia de dichos estados no fue ajena a -y adquirió
nuevo sentido a partir de- la aparición de condiciones en el ámbito internacional que modificaron
profundamente la extensión y calidad del abanico de oportunidades de actividad económica
potencialmente desarrollables en la región. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capitalista
movilizaron a los agentes económicos y produjeron ajustes y desplazamientos en las actividades
productivas tradicionales, tal movilización encontraba prontamente límites objetivos. Con mercados muy
localizados, población generalmente escasa, rutas intransitables, anarquía monetaria inexistencia de un
mercado financiero y vastos territorios bajo control indígena o de caudillos locales, las iniciativas veían
comprometidas sus posibilidades de realización. Para los sectores económicos dominantes que
encontraban en la apertura hacia el exterior creciente terreno de convergencia para la homogenización de
sus intereses, la superación de tales restricciones pasaba por la institución de un orden estable y la
promoción de un conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación. "Orden y
progreso", la clásica fórmula del credo positivista, condensaba así las preocupaciones centrales de una
época: aquélla en que comenzaban a difundirse en América Latina relaciones de producción capitalista.
La garantía de expansión y reproducción de estas relaciones no podía quedar librada a las propias fuerzas
sociales que las engendraban. La dominación celular31[31] ejercida en el ámbito de la producción,
resultaba insuficiente frente a la creciente "nacionalización" e internacionalización de la vida económica.
Ante los sectores dominantes de la época, el estado nacional aparecía como la única instancia capaz de
movilizar los recursos y crear las condiciones que permitieran superar el desorden y el atraso. Resolver
estas cuestiones exigía, necesariamente, consolidar el "pacto de dominación" de la incipiente burguesía y
reforzar el precario aparato institucional del estado nacional.
 
¿Qué significaba la institucionalización del "orden"? Uno de los aspectos más notables de la etapa
histórica que estamos considerando es la diversidad y simultaneidad de manifestaciones de "desorden"
que el estado nacional debía afrontar. Por una parte, las múltiples instancias de enfrentamiento armado,
que en las distintas experiencias nacionales se expresaron en levantamientos de caudillos locales,
rebeliones campesina, incursiones indígenas, intentos secesionistas y otras formas de contestación a la
pretensión de concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominación.
Por otra parte, la tradición conspiraba contra la centralización en el estado de ciertos instrumentos de
control social: registro de las personas, aparato educacional, prácticas comerciales uniformes, etc. A la
vez, las unidades subnacionales (estados, provincias, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas
regulares propias, emitiendo su propia moneda, estableciendo aduanas internas o administrando justicia
sobre la base de normas constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el
funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los comportamientos.
El "orden" aparecía entonces, paradójicamente, como una drástica modificación del marco habitual de
relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrón normal de convivencia sino la imposición de uno
diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de producción y de dominación
social.
En consecuencia, durante la primera etapa del período independentista los esfuerzos de los incipientes
estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario, extendiendo su autoridad a la
totalidad de los territorios sobre los que reivindicaban soberanía. La reiterada y manifiesta capacidad de
ejercer control e imponer mando efectivo y legítimo sobre territorio y personas, en nombre de un interés
superior material e ideológicamente fundado en el nuevo patrón de relaciones sociales, es lo que definía
justamente el carácter nacional de estos estados. Esa capacidad se veía jaqueada por el enfrentamiento
con intereses regionales, con tradiciones de administración localista, con formas caudillistas de ejercicio
del poder local y con variables proyectos federativos y tendencias disolventes que amenazaban la
integridad de los territorios pretendidamente acotados por la nación. De aquí que en esta primera etapa los
nuevos estados exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represión y control

31
social, lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la
consolidación y legitimación del poder central (v.g. constitución y mantenimiento de milicias, apertura y
mejoramiento de vías de comunicación, desarrollo de instituciones y mecanismos jurídicos de regulación
social).
Queda claro pues que la cuestión del "orden", suscitada y privilegiada por sectores dominantes de la
sociedad que al mismo tiempo estaban definiendo el carácter de su inserción en la nueva estructura de
relaciones sociales, acaparó la atención y recursos del estado nacional desde el momento de su
constitución. "Resolverla" representaba para el estado una condición básica de su supervivencia y
consolidación. Pero además, constituía una premisa elemental para el establecimiento de formas estables
de relación social, compatibles con las oportunidades y expectativas que surgían con la lenta pero
creciente integración de las economías latinoamericanas al mercado mundial. Por eso, la cuestión del
"progreso" surgió como la contracara del "orden", como su natural corolario32[32]. La fórmula que las
reunía señalaba un orden de prelación que adquiría el carácter de condición necesaria para la plena
realización de sus dos términos. Orden y progreso, pero primero orden, luego progreso33[33].
 
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades latinoamericanas de la
segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde el punto de vista de las
instituciones estatales. Un estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era, casi por
definición, un estado que había adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad,
diferenciar su control e internalizar una identidad colectiva. Ello suponía un grado de "presencia" en estos
diversos planos que la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar.
Asignar sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual su
legitimación tendía a fundarse en la coacción, resintiéndose su viabilidad institucional. Pero por otra
parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones materiales para impulsar el progreso, libraba
recursos para su promoción, aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad del estado y tendía a fundar
su legitimación en su condición de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A
lo largo de un proceso en el que los términos de esta ecuación fueron modificando alternativamente sus
valores, el estado se convirtió en eje para la consolidación de nuevas modalidades de dominación política
y económica. De aquí que tomar activa parte en el proceso de resolución de estas cuestiones representó
para el estado el medio de adquirir "estatidad". Este es el sentido de la simbiótica constitución del estado
y sociedad como esferas distinguibles de un único y nuevo orden social capitalista.
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el desarrollo capitalista
como la expansión y diferenciación del aparato estatal, fueron muy diferentes. Los factores que
contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente
asociados al tipo de producción económica predominante, a la forma de inserción en los nuevos mercado
internacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del
proceso de internacionalización de la economía mostraron una débil capacidad extractiva y una fuerte
dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formación de un mercado
interno, la consolidación y ordenamiento jurídico de la propiedad de la tierra, el aliento a la producción de
materias primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnológicos y la canalización de recursos
hacia sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las características de un
sistema productivo y un orden social subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
 
Dependiendo principal, aunque no únicamente, de la naturaleza de los bienes primarios exportables que
constituyeron la base de inserción en el mercado internacional, se fueron conformando relaciones de
producción e intercambio que condicionaron las modalidades de intervención del estado. Su actividad y
recursos se dirigieron hacia la creación de condiciones que favorecieran la expansión de la economía
exportadora y mercantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, modificándola, una dinámica
de explotación económica que otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo
capitalista que se iban configurando. Durante el último tercio del siglo se llevaron a cabo importantes
obras de infraestructura física -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de comunicación
postales y telégrafos-, especialmente en aquellos países cuya producción (agropecuaria o minera), para ser
competitiva, requería un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expansión económica se
produjo un acentuado incremento en el valor y la compra-venta de tierras, el volúmen de las

32
33
importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras
(comerciales, bancarias, de transporte, etc.), lo cual exigió a su vez el perfeccionamiento de la legislación
y la regulación de las transacciones, La acción del estado resultó crucial para la materialización de estos
cambios. A través de la inversión directa, el crédito oficial, la legislación y la creación de unidades
administrativas a cargo de la producción de bienes, regulaciones y servicios, el estado pudo ofrecer
seguridad a personas, bienes y transacciones, facilitó las condiciones para el establecimiento de un
mercado interno, extendió los beneficios de la educación y la preservación de la salud y contribuyó a
poblar el territorio y a suministrar medios de coacción extra-económica para asegurar el empleo de una
fuerza de trabajo a menudo escasa.
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su etapa formativa, fueron
desarrollando sucesivamente sus aparatos de represión, de regulación y de acumulación de capital social
básico. Sus cristalizaciones institucionales -en forma de legislación, organismos públicos, mecanismos
administrativos y pautas de asignación de recursos- reflejaron las diversas combinaciones a través de las
cuales el estado procuró resolver los problemas del "orden" y el "progreso". Pero todo esto exigía
recursos. Es decir, el estado debía desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de
recaudación y administración financiera que aseguraban su propia reproducción, de modo de consolidar
su poder, legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansión económica.
 
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato burocrático se
ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes de recursos existentes y
al tipo de mecanismos requerido para su apropiación. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos
comunes en la estrategia de viabilización generalmente empleada, resultantes de la subordinada
incorporación de los países latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las condiciones de
funcionamiento de una economía abierta, cuyas actividades productivas e intermediadoras debían
alentarse sin gravar excesivamente el excedente económico, imponían parámetros bastante rígidos. Los
recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para superar los
apremios creados por la fuerte vulnerabilidad de una economía dependiente, y por lo tanto, inestable
como fuente regular de recursos.
La fuerte expansión de los mercados financieros en Europa -especialmente Inglaterra- que tuvo después
de mediados de siglo, aumentó extraordinariamente la disponibilidad de capitales ávidos por encontrar
colocaciones más rentables que las que podían hallarse localmente34[34]. Esta circunstancia proporcionó
el eslabón necesario para completar la fórmula de viabilización estatal. La inversión directa en obras de
infraestructura y actividades productivas fuertemente garantizadas por el estado, así como los empréstitos
contraídos por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el
funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la acumulación, el estado
pudo dinamizar los circuitos económicos y contribuyó a aumentar el excedente social. De este modo,
consiguió apropiar una moderada (aunque creciente) proporción de este excedente a medida que se
expandía la actividad económica, lo cual le permitió atender el servicio de la deuda pública. Ello reafirmó
su capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal expansión, afianzando sus posibilidades de
nuevo endeudamiento externo. Ambas condiciones aseguraron la reproducción y crecimiento del aparato
estatal.
Conviene aclarar que la alusión a estrategias de viabilización o mecanismos de reproducción sólo
pretende señalar una cierta racionalidad seguramente presente en los cálculos de los protagonistas del
proceso histórico, aún cuando los componentes de esa racionalidad fueran más a menudo parámetros de
sus opciones que variables controladas. En otras palabras, la viabilización y reproducción del aparato
estatal no fue en ningún momento el resultado de un proceso lineal u homeostático. Para ilustrar este
punto, resulta incontrovertible que las rentas aduaneras provenientes de gravámenes al comercio exterior,
sumadas a los empréstitos periódicamente contraídos, constituyeron durante décadas los recursos
principales -y casi exclusivos- del estado nacional. Del lado del gasto público, un análisis
económico-funcional permitiría demostrar claramente su efecto multiplicador sobre un tipo de producción
(v.g. bienes primarios exportables) cuya expansión se hallaba positivamente correlacionada con la
generación de recursos tributarios adicionales. A partir de estos datos, la utilización de un esquema
analítico de eslabonamientos económicos, fiscales, etc. -como el sugerido por Albert Hirschman-35[35]
permitiría, a un cierto nivel de abstracción, recrear la implícita "ley de movimiento general" del

34
35
mecanismo de reproducción estatal. Sin embargo, a pesar de su innegable utilidad, una mecánica
adopción de este esquema presenta el riesgo de incurrir en falencias de determinismo retrospectivo. O al
menos, de ocultar las alternativas de un proceso de prueba y error, de marchas y contramarchas, en el que
el aprendizaje y la adaptación continuos, al tiempo que resolvían las contradicciones surgidas del propio
mecanismo de reproducción, generaban rigideces y "desviaciones" que a la larga se constituían en nuevas
fuentes de contradicción. Muchas de las presuntas "disfunciones" del aparato estatal tienen su origen
precisamente en los intentos de adaptación del mecanismo de reproducción estatal. De aquí la necesidad
de establecer la especificidad de este mecanismo en las diferentes experiencias nacionales. 
 
CUESTIONES DOMINANTES EN LA ETAPA DE CONSOLIDACION DEL ESTADO 
A pesar de sus limitaciones, el intento de generalización efectuado en la sección anterior cumple al menos
con dos condiciones que le otorgan cierta validez: (1) se basa en reflexiones que, desde la investigación
en profundidad de un caso nacional,36[36] busca establecer similitudes y diferencias con otros casos; y (2)
se refiere a un período en que el grado de complejidad de la estructura social y del aparato estatal de los
países es suficientemente bajo como para captar con pocas dificultades sus procesos y cuestiones más
saliente. En cambio, u intento similar para el período de consolidación del estado, coincidente con la larga
etapa histórica que se extiende desde fines del siglo pasado hasta nuestros días, enfrenta problemas no
superables en un trabajo como el presente. Por lo tanto, las observaciones que siguen deben entenderse
como ilustración de una modalidad de análisis y no como el planteamiento de una rigurosa interpretación
histórica.
En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado hasta ahora, no es casual que "orden" y
"progreso" hayan aparecido como las cuestiones centrales del período formativo del estado. En cierto
modo, ni los problemas del "orden" ni los del "progreso" acabaron por resolverse nunca. Lo fueron sólo
en el estricto sentido de que -con la intervención protagónica del estado durante una crucial etapa
histórica- se eliminaron las diversas fuentes de contestación a la implantación de un sistema capitalista, se
regularizaron y garantizaron las condiciones para que las relaciones implicadas en este sistema se
desarrollaran y se asignaron recursos a la creación del contexto material que facilitara el proceso de
acumulación. No lo fueron en el más amplio sentido de que reproducción del capitalismo como sistema
implicó, recurrentemente, nuevas "intervenciones"37[37] estatales para resolver otros tantos aspectos
problemáticos de las mismas cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo de ese sistema.
Sucesivamente rebautizadas, estas cuestiones reemergieron en la acción e ideología de otros portadores
sociales, pero en su sustrato más profundo seguían expresando la vigencia de aquéllas dos condiciones de
reproducción -admitidamente metamorfoseada- de un mismo orden social.
Cuando a comienzos de este siglo empezó a agitarse la llamada "cuestión social"; cuando décadas más
tarde el redistribucionismo populista debilitó las bases de acumulación de los sectores económicos
dominantes; o cuando más recientemente los movimientos subversivos amenazaron la propia continuidad
del capitalismo como sistema, la cuestión del "orden" fue una y otra vez reactualizada: necesidad de
estabilizar el funcionamiento de la sociedad, reprimir los focos de contestación armada, hacer previsible
el cálculo económico, interponer límites negativos a las consecuencias socialmente destructivas del
propio patrón de reproducción de las relaciones sociales capitalistas38[38]. A su vez, cuando la Gran
Depresión obligó a acelerar el ritmo de la industrialización sustantiva en América Latina; cuando luego
del boom de la posguerra los signos de una nueva crisis alentaron formular desarrollistas que postulaban
una profundización de la industrialización sustitutiva; o cuando en la actualidad se debaten las
consecuencias de la transnacionalización del capital sobre las economías locales, lo que está en juego
nuevamente es la cuestión del "progreso"; lo que en última instancia se plantea es la viabilización
"técnica" del capitalismo, la búsqueda de fórmulas que superen las profundas contradicciones generadas
tanto en su desarrollo a escala mundial como en el ámbito más acotado de las economías nacionales.
Seguridad-desarrollo, estabilización-normalización, nuevos rótulos -entre otros tantos- que condensan un
mismo y viejo problema: garantizar y sostener las condiciones de funcionamiento y reproducción del
capitalismo dependiente, a través de su despliegue histórico.
 
En este sentido, los sucesivos sinónimos del "orden y progreso" no serían más que eufemísticas versiones
del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia de un orden social que ve

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amenazada su continuidad por las mismas tensiones y antagonismos que genera. Pero su utilización en el
discurso político está expresando, además de su necesidad, el carácter recurrentemente problemático que
tiene el mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no parece desatinado erigirlas en cuestiones sociales
dominantes también durante la etapa de consolidación de los estados nacionales en América Latina.
Más allá de señalar una continuidad que expresa las principales tensiones permanentes del sistema
capitalista, estas cuestiones resultan excesivamente abstractas como para que en el análisis de situaciones
históricas concretas puedan utilizarse como ejes de procesos sociales. Es decir, los sucedáneos de "orden"
o "progreso" son categorías demasiado agregadas, y por lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo de
proceso histórico del que suponemos puede emerger una explicación que vincule la formación del estado
con la constitución de otros sujetos o el desarrollo de otros fenómenos sociales. Su propósito es darle,
analíticamente, un sentido unificador que trasciende la motivación puntual, a sub-conjuntos de acciones
caracterizables como parte de un proceso social más profundo. Pero para no caer en un crudo
reduccionismo y recuperar la especificidad histórica de las diferentes experiencias nacionales, la
investigación empírica exigiría concentrar esfuerzos en la desagregación de esas cuestiones. Desde
concentrar esfuerzos en la desagregación de esas cuestiones. Desde este punto de vista, los procesos
históricos concretos serían la modalidad particular que en cada caso nacional adoptó el desarrollo
capitalista; y la desagregación -analítica e histórica- de dichas cuestiones, vistas ahora si como ejes de
procesos que convocan la acción y recursos de distintos sujetos sociales (incluido el estado), permitiría
explicar en qué medida y a través de qué mecanismos se consiguió, en cada caso, articular y reproducir
ese orden social.
Esta última afirmación cierra mi argumento. Si el estado es el principal garante y articulador de las
relaciones capitalistas, la adquisición o consolidación de sus atributos estarían íntimamente ligadas a las
vicisitudes de los procesos desarrollados en torno a las cuestiones más desagregadas, ya que estas
expresarían las modalidades concretas que asumen las tensiones estructurales del capitalismo. Las
iniciativas y respuestas del estado -sus políticas en el amplio sentido de tomas de posición frente a las
cuestiones socialmente problematizadas- manifestarían, en un sentido inmediato, intentos de resolución
de las cuestiones planteadas, y en otro plano, intentos renovados de superación de las tensiones más
profundas del orden social vigente. Pero iniciativas y respuestas no son, a su vez, una forma de alusión
genérica a las múltiples modalidades de acción estatal, un modo de englobar las distintas manifestaciones
de su presencia institucional, que se expresan en el desarrollo de una capacidad extractiva, en una
estructura orgánica diferenciada, en funciones especializadas, en tendencias sistemáticas en la asignación
de recursos, en ciertos comportamientos rutinizados o en una determinada capacidad de producción de
símbolos. Todos estos no son otra cosa que los atributos de la "estatidad", adquiridos o consolidados
como consecuencia -pero también como condición necesaria- de los procesos enhebrados alrededor de la
agenda de cuestiones socialmente vigentes. Es en este sentido que el aparato estatal es un producto
contradictorio del desarrollo de un patrón, también contradictorio, de relaciones sociales.
 
Claro está que así como el capitalismo no se desarrollo de igual manera en todas partes, tampoco los
aparatos institucionales del estado evolucionaron siguiendo un patrón único. La especificidad de estos
aparatos fue un reflejo (y uso el término con plena conciencia de sus riesgos) de la especificidad de los
respectivos capitalismos. Y esta última fue, a su vez, producto de las fuerzas desatadas por este sistema de
producción, apropiación y dominación; de loas clases y sectores surgidos de estas relaciones; de sus
respectivas bases de recursos; y de su movilización, a través de alianzas y enfrentamientos, en torno a las
cuestiones suscitadas por el contradictorio desarrollo de este complejo sistema.
Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos rasgos comunes observables en la evolución
histórica del aparato estatal en América Latina. Uno es la correspondencia entre el tipo de cuestión social
suscitada y el tipo de mecanismo institucional apropiado para resolverla39[39]. Los organismos de
expropiación de tierras y desarrollo agrario fueron habitualmente creados como unidades especializadas
para atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los mecanismos de regulación cambiaria,
tributaria, arancelaria y crediticia creados en la década del 30 constituyeron formas de paliar los efectos
locales de la crisis mundial. Otro rasgo común, vinculado con el anterior, es el crecimiento del aparato
estatal a través de tandas de organismos y recursos funcionalmente especializados, lo que en parte señala
la vigencia alternada de cuestiones de determinado signo y especie. No causalmente hay "épocas" en que
se crean masivamente empresas públicas de servicios, organismos de inteligencia y seguridad, institutos
de ciencia y tecnología o aparatos de planificación. Estos casos ponen particularmente de manifiesto el
papel "indicador" del estado en la problematización social de ciertas cuestiones, frente a las que su

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posición se traduce muchas veces en la creación o apropiación de nuevos ámbitos operativos. Un tercer
rasgo común es el carácter conflictivo que adquiere el propio proceso de expansión estatal, como
consecuencia de la constitución de su aparato en arena de negociación y enfrentamiento. Es habitual que
ciertas cuestiones sociales den lugar a posiciones incongruentes o contradictorias del estado, en parte
porque su acción se expresa a través de múltiples unidades, y en parte porque éstas tienden a asumir o
representar intereses muchas veces encontrados40[40]. Este fenómeno está en el origen de las
"dificultades" en los "procesos de implementación", de las repetidamente señaladas "superposiciones"
institucionales, y de otras manifestaciones de organización o funcionamiento burocrático presuntamente
patológicas.
 
III) CONSIDERACIONES FINALES
Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algunos de los puntos planteados, cuya
profundización parece necesaria en futuras investigaciones sobre la formación de los estados nacionales
en América Latina: 
(1) En su origen, este proceso implicó, a la vez, la sustitución de la autoridad centralizada del estado
colonial y la subordinación de los múltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia,
como consecuencia de las fuerzas centrífugas desatadas por el proceso emancipador.
(2) La identificación con la emancipadora, precario componente idealista de la nacionalidad, fue
insuficiente para producir condiciones estables de integración nacional. La base material de la nación
recién comenzó a conformarse con el surgimiento de oportunidades para la incorporación de las
economías locales al sistema capitalista mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados e
interdependientes generados por tales oportunidades.
(3) Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso nacional, la articulación de
los mercados internos y su eslabonamiento con la economía internacional, se vieron acompañados por la
consolidación del poder de aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de
producción y circulación de bienes en que se basó la expansión de la economía exportadora.
(4) Pero las nuevas formas de dominación económica, a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones
sociales, requerían políticamente la paralela constitución y control de un sistema de dominación capaz de
articular, expandir y reproducir el nuevo patrón de relaciones sociales.
(5) Este sistema de dominación -el estado nacional- fue a la vez determinante y consecuencia del proceso
de expansión del capitalismo iniciado con la internacionalización de las economías de la región.
Determinante, en tanto creó las condiciones, facilitó los recursos, y hasta promovió la constitución de los
agentes sociales, que favorecerían el proceso de acumulación. Consecuencia, en tanto a través de estas
múltiples formas de intervención se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en última
instancia, conformando sus atributos.
(6) Las "leyes de movimiento" de este recíproco proceso constitutivo podrían discernirse a partir del
análisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocar a los protagonistas -civiles y estatales- centrales
de aquel proceso, condensaron sucesivamente la problemática que acaparó sus recursos y acciones.
(7) Los problemas relativos al "orden" y al "progreso" concentraron la atención de estos actores,
resumiendo la agenda de cuestiones socialmente vigentes durante la etapa formativa del estado. Las
modalidades que históricamente asumió su resolución, fueron definiendo la naturaleza y significación de
los sectores sociales y de las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolución.
(8) Con la consolidación del estado y la difusión de relaciones capitalistas, "orden" y "progreso" tendieron
a convertirse en tensiones permanentes del nuevo patrón de organización social. Al resurgir desagregados
en múltiples cuestiones, no sólo manifestaban su renovada vigencia. También expresaban la permanencia
de ciertas contradicciones fundamentales del capitalismo y definían ámbitos de acción del estado
comprometidos en la superación de las consecuencias más ostensiblemente desestabilizadoras de dicho
sistema.
(9) La identificación en cada experiencia nacional de las cuestiones más desagregadas, permitiría
circunscribir un campo analítico e histórico en el que recrear el proceso de resolución de las mismas
serviría a la vez para reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades específicas del proceso
formativo del estado.
 
Lo dicho completa una necesaria instancia de reflexión sobre el tema. Al señalar la centralidad y
generalidad de ciertas tensiones permanentes del capitalismo, su manifestación a través de cuestiones
socialmente problematizadas y su íntima vinculación con la adquisición de ciertos atributos por parte del

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estado en América Latina, sólo me propuse sugerir una promisoria forma de abordaje analítico de un tema
poco explorado. No fue mi intención proporcionar una explicación definitiva del mismo sino algunos
lineamientos para comenzar a estudiarlo. Será necesario contar con un conjunto de serios estudios de
casos nacionales para empezar a distinguir, más allá de sus especificidades históricas, aquellos elementos
generalizables que pueden contribuir a la reflexión teórica sobre el estado latinoamericano.
 
Notas
[1] Versiones previas de este trabajo fueron utilizadas como documento de referencia en los seminarios
organizados por el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) y diversas universidades
centroamericanas, para la organización de un proyecto comparativo sobre la formación histórica del
estado en esos países (Tegucigalpa, Honduras, Mayo 1978 y San José, Costa Rica, Julio 1978). Para un
intento de interpretación global véase León Pomer, "Sobre la Formación de los Estados Nacionales en la
América Hispano-India", 1978 (mímeo).
[2] Un buen ensayo sobre el tema, en el que se pasa revista a las diversas corrientes antropológicas, es el
de Lawrence Krader, La Formación del Estado (Barcelona: Editorial Labor, 1972). La perspectiva
histórica se ha visto enriquecida en años recientes con los fundamentales trabajos de Immanuel
Wallerstein, The Modern World System (New York Academic Press, 1974); Charles Tilly (comp.) The
Formation of the Western European States (Priceton: Priceton University Press, 1975); y Perry Anderson,
Lineages of the Absolutist State (London: New Left Review Books, 1975). Véase también Robert L.
Heilborner, La Formación de la Sociedad Económica (México: Fondo de Cultura Económica, 1964).
[3] Quedan así excluidas otras formas históricas tales como los imperios, las ciudades-estados y aquellas
modalidades primitivas de ejercicio de la dominación que ciertas corrientes también identifican como
estado.
[4] Formalmente, al menos, para no plantear aquí el problema de si la "extraterritorialidad" de la lógica
social (o, en otros términos, la relación de dependencia) hace dudoso el carácter "nacional" del estado.
[5]Sobre el estado como relación social (y en tal carácter, abstracción real) diferente de su cosificación
como aparato, véanse los sugerentes comentarios de Norbert Lechner, La Crisis del Estado en América
Latina (Caracas: El Cid Editor, 1977). En igual sentido, Guillermo O'Donnell, "Apuntes para una Teoría
del Estado", Documento CEDES/G.E. CLACSO/Nº 9, 1977. Esta interpretación difiere sustancialmente
de la conceptualización más tradicional, que tiende a identificar al estado exclusivamente como un
conjunto de instituciones. Cfr. al respecto Ralph Miliband, El Estado en la Sociedad Capitalista (México:
Siglo XXI, 1970).
[6] Como señala Tilly, el concepto de "nación" sigue siendo uno de los ítems más controvertidos y
tendenciosos del léxico político.
[7] Cfr. Tom Nairn, "The Modern Janus", New Left Review, 94, Nov-Dic. 1975.
[8] Cfr. Charles Tilly, "Reflections on the History of European State-Making", en Tilly, op. cit., p. 70.
[9] Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World Politics, Nº20, julio 1968,
págs. 559-592. Este enfoque también está implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en la
formación del estado, algunos de cuyos aportes han sido recogidos en Charles Tilly, op. cit
[10] Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Przeworski, "Historical Perspectives on the
State, Civil Society and the Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the University of
Chicago, 1976-1977". Mimeo.
[11] Con ello no pretendo desconocer la dificultad del problema. Existe una extensa polémica sobre los
modos de producción en América Latina, algunos de cuyos textos fueron recogidos en Carlos S.
Assadourian y otros, Modos de Producción en América Latina (Córdoba: Ediciones Pasado y Presente,
1973). Para una posición heterodoxa, que destaca el carácter feudal del modo de producción dominante,
véase Marcello Carmagnani. Formación y Crisis de un Sistema Feudal (México: Siglo XXI, 1976).
[12] Cfr. Julio Cotler, Clases, Estado y Nación en el Perú (Lima: Instituto de Estudios Peruanos
Ediciones, 1978).
[13]Schmitter y otros, op. cit. Como bien señalan estos autores, aquellas administraciones con más alto
grado de burocratización, intervencionalismo y control se hallaban en regiones que habían alcanzado altos
niveles de actividad económica asociada a la extracción y exportación de minerales y productos agrícolas
imponibles (México, Perú y en menor medida Brasil). Podríamos quizás sugerir que la herencia
administrativa recibida de la colonia debió haber sido más significativa allí donde el aparato estatal
cumplió un papel más predominante dentro de la economía colonial. En cambio, en otras regiones por
entonces marginales (como el Río de la Plata), la maquinaria administrativa exigida por una economía
pastoril, recolectora e incipientemente comercial resultaba escasa, por lo que su peso en la etapa
independiente debió haber sido comparativamente menor.
[14] La utilización casi indistinta de términos tales como "burocracia estatal", "organizaciones o
instituciones estatales", "aparato administrativo y productivo del estado", "sector público", sólo refleja las
serias deficiencias epistemológicas que aún caracterizan a los estudios sobre este tema.
[15] A los variados tipos de entidades semiestatales (empresas mixtas, "joint ventures", institutos con
patrocinio estatal y privado) y paraestatales (juntas, comisiones especiales) se agregan formas de
penetración recíproca por parte de actores civiles y estatales que van, por ejemplo, desde la participación
de los primeros en los consejos de organismos públicos hasta el control directo por el estado de diversos
aspectos de la política empresaria privada.
[16] Para un detenido análisis de estos conceptos y la sugerencia de una estrategia de investigación
mediante el estudio de cuestiones, véase Oscar Oszlak y Guillermo O'Donnell, "Estado y Políticas
Estatales en América Latina: Hacia una estratégica de investigación", Doc. CEDES/G.E. CLACSO/Nº4,
buenos Aires, 1976.
[17] Guillermo O'Donnell, "Apuntes para una Teoría del Estado", Doc. CEDES/G.E. CLACSO/Nº9,
buenos aires, Noviembre 1977. 
[18] En estos temas, más directamente vinculados con el estado visto como relación social, plantean una
serie de interrogantes respecto a las modalidades y mecanismos de representación y acceso al estado (v.g.
régimen político) cuya consideración nos alejaría de nuestro objeto central de análisis
[19] Una discusión más extensa de estos temas puede hallarse en Oscar Oszlak, "Notas Críticas para una
Teoría de la Burocracia Estatal", Doc. CEDES/G.E. CLACSO/Nº8, Buenos Aires, 1997. 
[20] Esta tarea, sin embargo, deberá posponerse hasta tanto se cuente con un número suficiente de
estudios de caso para intentar una interpretación mucho menos especulativa que la que puede avanzarse
actualmente.
[21] El entrecomillado significa que nos estamos aludiendo necesariamente a los enfoques que caen
dentro del estructural-funcionalismo, sino a aquellos -incluyendo estos últimos- que observan la actividad
del estado en términos del desempeño de tareas o funciones. Para un reciente trabajo, ubicado en esta
perspectiva, véase Marcos Kaplan, "el Leviathan Criollo; Estatismo y Sociedad en la América Latina
Contemporánea". Trabajo presentado al Congreso Latinoamericano de Sociología, Quito, Ecuador, 1977
(miemo). 
[22] Una asociación bastante mecánica en tal sentido es la que se presenta en James W. Wilkie, The
Mexican Revolition (berkley: University of California Press, 1970).
[23] Este punto plantea el complejo problema de los diferentes significados que una misma cuestión
puede tener para distintos actores sociales, lo cual altera no sólo sus respectivas tomas de posición frente
a la misma, sino además los patrones de alianza y conflicto que caracterizan al sistema político. La
consideración de este problema resulta crucial en el análisis de experiencias históricas concretas.
[24] A este propósito apuntan varias investigaciones terminadas, proyectadas o en curso, referidas a
distintos casos nacionales. Véanse, al respecto, los trabajos de Fernando Uricochea, "A Formacao do
Estado Brasileiro no Século XIX", Dados, Nº14, 1977; Oscar Oszlak, "Formación Histórica del Estado
Argentino, 1862-1890" (en preparación) y los proyectados estudios de casos centroamericanos que
coordina el Instituto Centroamericano de Administración Pública
(ICAP).
[25] La misión de estas instituciones -en su mayoría heredadas del período colonial- consistía en asegurar
el abasto a las ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salubridad e
higiene, las obras públicas, la recaudación aduanera, la administración de justicia y el registro público de
ciertas transacciones.
[26] Sobre este punto véase Tulio Halperin Donghi, Historia Contemporánea de América Latina (Madrid,
Alianza Editorial, 1969) y Celso Furtado, La economía Latinoamericana desde la Conquista Ibérica hasta
la Revolución Cubana (Santiago: Editorial Universitaria, 1969).
[27] Cfr. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y Desarrollo en América Latina
(México, Siglo XXI, 1969). Para el caso argentino, véase Roberto Cortés Conde y Ezequiel Gallo, La
Formación de la Argentina Moderna (Buenos Aires: Paidós, 1967). Sobre el aislamiento regional, pueden
también consultarse los clásicos Bases de J.B. Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento. 
[28] Furtado, op. cit., p. 38.
[29] Cfr. Fernando H. Cardoso, O Estado Na América Latina (Río de Janeiro: Paz e Terra, 1977).
También, del mismo autor, Estado y Sociedad en América Latina (Buenos Aires: Nueva Visión, 1972),
pp. 236-37.
[30] Cotler, op. cit., passim.
[31] El concepto de dominación celular está desarrollado en Anderson, op. cit. Una interesante
contraposición con el de dominación estatal, en relación con una experiencia histórica Latinoamericana,
puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligárquica de dominación burguesa en Chile",
Documento CEDES/G.E. CLACSO/Nº7, Buenos Aires, 1977.
[32] Es interesante observar que la conjunción de estas cuestiones no fue un hecho casual, sino que
correspondió a una definida etapa del desarrollo histórico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de
la vida social organizada aparece planteado ya en la obra de Platón, la idea de "progreso" y su
problematización social, tiene un origen mucho más reciente, coincidente con los comienzos de la
revolución industrial y la difusión del capitalismo. Sobre este punto, véase J. B. Bury. The Idea of
Progress (New York: Dover Publications, 1932). También puede consultarse el clásico ensayo de Karl
Polanyi, The Great Transformation (Boston: Beacon Press, 1957).
[33] Como veremos enseguida, la consolidación del capitalismo replanteó reiteradamente, con otros
apelativos y manifestaciones, las cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto modo
tendieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de organización social. 
[34] H. S. Ferns, Gran Bretaña y Argentina en el Siglo XIX (Buenos Aires: Solar-Hachette, 1968).
[35] Albert O. Hirschman, "A Linkage Approach to Development", Economic Development and Cultural
Change (en español, El Trimestre Económico, 1977).
[36] Me refiero al estudio en curso sobre la formación del estado argentino durante la segunda mitad del
siglo XIX, cuyos resultados serán publicados próximamente.
[37] El entrecomillado destaca el carácter ambiguo del término, su insuficiencia para caracterizar las
formas de acción del estado y, sobre todo, la errónea connotación de respuesta o acción reactiva que
sugiere. Como en el contexto de esta discusión no me resulta fácil reemplazarlo, propongo que al menos
se tengan en cuenta sus limitaciones.
[38] Sobre este último punto, Cfr. O'Donnell (1977), op. cit.
[39] Esto no implica ninguna relación mecánica, ya que la naturaleza de los mecanismos utilizados puede
depender, desde el grado de problematicidad de la cuestión, la índole de los intereses afectados y la
posición del estado hacia los mismos, hasta consideraciones menos sustantivas tales como modas
organizacionales, tecnología y recursos disponibles, etc.
[40] Esto vincula con el tema de los "anillos burocráticos" planteado por Fernando H. Cardoso. Cfr.
Estado y sociedad en América Latina (Buenos Aires: Nueva Visión, 1972).