Tesina - Magali Palchisaca Domínguez

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1.1: Antecedentes................................................................................................................................

7
1.2: Descripción de la problemática...................................................................................................11
1.3: Objetivos.....................................................................................................................................15
1.4: Marco Metodológico..................................................................................................................15
Capítulo2: Articulación plan y presupuesto en función del marco teórico-normativo............................16
2.1: Marco teórico y Conceptual de la Articulación plan - presupuesto.............................................16
Capítulo 3: Experiencias sobre la articulación plan - presupuesto.........................................................26
3.1: Sistemas de Planificación en América Latina...............................................................................26
3.2: Sistemas Financieros Públicos en América Latina.......................................................................39
3.3: Experiencias en América Latina sobre articulación plan - presupuesto......................................50
Capítulo 4: Descripción del contexto de la articulación del plan – presupuesto en el Ecuador..............82
4.1: Algunos hitos de planificación y presupuestación en el Ecuador................................................82
4.3: Vinculación plan - presupuesto en el Ecuador............................................................................87
4.4: Propuestas de lineamientos generales para construir la vinculación plan presupuesto en el
Ecuador............................................................................................................................................100
Capítulo 5: Conclusiones y Recomendaciones para la articulación del plan – presupuesto en el Ecuador
.............................................................................................................................................................104
5.1: Conclusiones.............................................................................................................................104
5.2: Recomendaciones.....................................................................................................................107

1
Tabla de Gráficos

Gráfico 1: Entidades dentro y fuera del PGE .........................................................................................


13
Gráfico 2: Entidades dentro y fuera del PGE .........................................................................................
14
Gráfico 3: Funciones e instrumentos de la planificación para el desarrollo ........................................... 23
Gráfico 4: Niveles de planificación ........................................................................................................
24 Gráfico 5: Vinculación entre el presupuesto y la
planificación.............................................................. 25
Gráfico 6: Planes Nacionales de Desarrollo ...........................................................................................
29
Gráfico 7: Planes Nacionales de Desarrollo, Sistemas de Monitoreo y Evaluación y Mecanismos de
Rendición de Cuentas .............................................................................................................................
34
Gráfico 8: Planes Nacionales de Desarrollo, Sistemas de Monitoreo y Evaluación y Mecanismos de
Rendición de Cuentas .............................................................................................................................
37
Gráfico 9: Estado de Situación de Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo en Países Seleccionados
de América Latina ..................................................................................................................................
40
Gráfico 10: Principales conceptos que conforman un Programa Presupuestario ................................... 44
Gráfico 11: Principales características de gestión presupuestaria tradicional y gestión presupuestaria
basada en resultados ...............................................................................................................................
44 Gráfico 12: Elementos del Presupuesto por
Programas ......................................................................... 45 Gráfico 13: Principales características de
los Sistemas Integrados de Administración Financiera – SIAF en países seleccionados de América
Latina............................................................................................ 49 Gráfico 14: Esquema de
articulación de objetivos en el proceso presupuestario ................................... 50 Gráfico 15: Sistema
Federal de Gestión Basada en Resultados ............................................................. 52 Gráfico 16: El SED
y la coordinación institucional ............................................................................... 53 Gráfico 17:
Proceso en la Ley de directrices presupuestaria de Brasil .................................................. 56 Gráfico 18:
Síntesis de aspectos clave planes sectoriales: PEA, PEI, PNCTI ....................................... 61
Gráfico 19: Síntesis de aspectos clave planes sectoriales: PEA, PEI, PNCTI ....................................... 68
Gráfico 20: Plan de Gobierno y cadena de valor público .......................................................................
69
Gráfico 21: Plan de Gobierno y cadena de valor público ....................................................................... 70
Gráfico 22: Esquema de articulación de objetivos en el proceso presupuestario ................................... 74
Gráfico 23: Hipótesis de política y los impactos de los resultados ........................................................ 75
Gráfico 24: Aspectos comunes en el proceso de articulación plan y presupuesto en países
seleccionados. .........................................................................................................................................
77
Gráfico 25: Ecuador: Necesidades de recursos para lograr el financiamiento de la cobertura universal
2
de los servicios básicos, en un horizonte de 10 años ..............................................................................
85 Gráfico 26: Estructura de Planificación del
Ecuador ............................................................................. 92 Gráfico 27: Estructuración de programas
en la planificación institucional ............................................ 98
Gráfico 28: Vinculación entre presupuesto y planificación .................................................................
103

Tabla de Abreviaturas
AS: Agendas Sectoriales 1

CDSE: Consejo de Desenvolvimiento Social y Económico2

CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico3

COPFP: Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

DNP: Dirección Nacional de Planeación4

DPyP: Dirección de Planificación y Presupuesto5

e-SIGEF: Sistema Integrado de Gestión Financiera6

GAD: Gobiernos Autónomos Descentralizados

GFP: Gestión Financiera Pública

ILPES: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social

IPEIA: Instituto de Investigación Económica Aplicada78

1 Instrumentos de coordinación intersectorial que definen las políticas públicas, programas y proyectos
amediano plazo y funcionan como nexo entre el PNBV y las políticas de los ministerios y secretarías ejecutoras.
2 Organismo dentro de la presidencia de Brasil que ayuda en los temas de planificación.
3 Entidad peruana que consolida la información de planificación a través del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico.
4 Entidad colombiana que maneja los gastos de inversiones.
5 Unidad dentro de la Subsecretaría de Planificación Nacional de la SENPLADES a cargo de la planificación
institucional de las entidades del Sector Público.
6 Sistema informático del Ministerio de Finanzas encargado de recopilar y consolidar la información financiera
de las entidades del Sector Público.
7 Organismo dentro de la presidencia de Brasil que ayuda en los temas de planificación.
8 Entidad que elabora el Plan Nacional de Desarrollo de Costa Rica
3
MF: Ministerio de Finanzas

MFMP: Marco Fiscal de Mediano Plazo

MGMP: Marco de gasto de mediano plazo


MIDEPLAN: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica8

MPMP: Marco Presupuestario de Mediano Plazo

M&E: Monitoreo y Evaluación

OEI: Objetivo Estratégico Institucional

PAC: Plan de aceleración del crecimiento9

PESEM: Plan Estratégico Sectorial Multianual10

PGE: Presupuesto General del Estado

PIPP: Proceso Integral de Programación y Presupuesto11

POA: Plan Operativo Anual

PNBV: Plan Nacional para el Buen Vivir

PND: Plan Nacional de Desarrollo

PPA: Planes Pluri Anuales12

PPR: Presupuesto por resultados

PPP: Presupuesto por programas


SENPLADES: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
SED: Sistema de Evaluación del Desempeño13

SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público14

SIDOR: Sistema Integrado de Datos Presupuestarios15

SIGPLAN: Sistema de Información de Gestión y Planificación16

SINFIP: Sistema Nacional de Finanzas Públicas

Plan dentro del principal instrumento de planificación de Brasil “Plan Brasil 2022”.
10

Instrumento con el que inicia la articulación de la planificación y el presupuesto en el Perú.


4
11

Sistema informático mexicano que da soporte a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público para el registro de
información presupuestaria
12

Plan brasilero en el que se detallan presupuestos totales por programa a fin de asegurar una distinción
entre el Plan y Presupuesto. 13
Sistema informático mexicano en el que se monitorea cada uno de los programas de la matriz de marco
lógico. 14
Entidad mexicana que tiene a cargo el proceso de presupuestación basada en resultados.
15

Sistema informático brasilero que recopila la información presupuestaria.


16

Sistema informático brasilero que recopila la información de planificación.


SNDPP: Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa
SIAFI: Sistema Integrado de Administración Financiera
SIAF: Sistemas de Administración Financiera
SIAP: Sistema de Información de Administración Presupuestaria17 –México-
SIDIF: Sistema Integrado de Información Financiera 18
SIOP: Sistema Integrado de Presupuesto y Planeamiento 19
TICs: Tecnologías de la Información y Comunicación
SPI: Secretaria de Planificación e Inversiones Estratégicas20
SIPeIP: Sistema Integrado de Planificación e Inversión Pública21

5
EPÍGRAFE Capítulo 1: Introducción al proceso de Articulación del Plan con el

Presupuesto en el Ecuador

Este es un capítulo introductorio que pretende presentar el problema y justificación de la

investigación y desarrollo del trabajo.

Capítulo 2: Estado del arte de la articulación plan – presupuesto

En esta instancia se analizará y obtendrá un primer diagnóstico del marco teórico y conceptual

de la articulación del plan con el presupuesto.

Capítulo 3: Experiencias sobre la articulación plan – presupuesto

El capítulo tres, se analizarán algunas experiencias de otros países de América Latina en el

proceso de articulación plan – presupuesto, a fin de tener una lectura global a nivel regional.

Capítulo 4: Descripción del contexto de la articulación del plan – presupuesto en el

Ecuador

En esta etapa se describe el estado actual de la articulación plan – presupuesto en el Ecuador y

se estructurarán propuestas de lineamientos generales para la articulación del plan con el

presupuesto que se desprenden del análisis de los dos primeros capítulos.

Capítulo 5: Conclusiones y Recomendaciones

Finalmente cerraremos el trabajo con las conclusiones y recomendaciones que da el autor en el

proceso de articulación de la planificación con el presupuesto en el Ecuador.

Capítulo1: Introducción al proceso de Articulación del Plan con el Presupuesto en el

6
Ecuador

1.1: Antecedentes

El artículo 275 de la Constitución de la República del Ecuador 2008, publicada en el Registro

Oficial No. 449 del 20 de Octubre del 2008 indica que:

El régimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinámico de

los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que

garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay; y, que el Estado

planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos,

la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios

consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social

y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada,

desconcentrada y transparente.

Adicional, el artículo 279 de la Constitución, establece que «El Sistema Nacional

Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP) organizará la planificación para el

desarrollo», estará conformado por un Consejo Nacional de Planificación y estará coordinado

por una Secretaría Técnica; mientras que, el artículo 280 nos indica que:

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el instrumento al que se sujetarán

las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución

del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos

públicos.

Por otro lado, el artículo 292 de la Constitución establece que «El Presupuesto General del

Estado (PGE) es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del

7
Estado»; en su artículo 293, menciona que «la formulación y la ejecución del PGE se sujetarán

al PND»; y, el artículo 294, indica que:

La función ejecutiva elaborará cada año la proforma presupuestaria anual y la

programación presupuestaria cuatrienal. La Asamblea Nacional controlará

que la proforma Anual y la programación cuatrienal se adecuen a la

Constitución, a la Ley y al Plan Nacional de Desarrollo y, en consecuencia,

las aprobará u observará.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) denominado para este período gubernamental Plan

Nacional para el Buen Vivir (PNBV) 2013-2017 es un reflejo de la recuperación de la

planificación pública.

La Constitución de la República del Ecuador colocó a las funciones de planificación en

el centro de la construcción del nuevo régimen del desarrollo y del Buen Vivir. Para

ello, establece la obligatoriedad de construir un ―sistema descentralizado de

planificación participativa‖, que fija los grandes lineamientos del desarrollo y las

prioridades del presupuesto y la inversión, pública (Plan Nacional para el Buen Vivir

2013 – 2017).

Para la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), la

planificación es:

Diseñar una hoja de ruta que permita construir un futuro deseado, que propenda al

desarrollo para el Buen Vivir y la reducción de las desigualdades y brechas de géneros,

étnico culturales, intergeneracionales, sociales y territoriales, previendo los recursos

necesarios para el efecto (Guía metodológica de planificación institucional 2012).

8
La planificación incorpora una serie de elementos que les permitirán a las autoridades y

funcionarios a cargo, la toma de decisiones para una mejor asignación de recursos y entrega de

productos y/o servicios de calidad a la ciudadanía.

Mientras la ejecución de los planes, programas, proyectos, entre otras acciones no

reciban recursos financieros, la planificación en sí no pasará de ser deseos, ahí radica la

importancia de la articulación de la planificación con una óptima asignación de recursos.

El artículo 1 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP),

publicada en el Registro Oficial No. 306 del 22 de Octubre del 20108 indica que, el objetivo

del COPFP es «organizar, normar y vincular el SNDPP, con el Sistema Nacional de Finanzas

Públicas (SINFIP)».

El artículo 5 del COPFP establece que «la programación, formulación, aprobación, asignación,

ejecución, seguimiento y evaluación del PGE y los recursos públicos, se sujetarán a los

lineamientos de la planificación del desarrollo de todos los niveles de gobierno», para lo cual,

todas las entidades que forman parte de los sistemas de planificación y finanzas públicas,

tienen el deber de coordinar acciones para el efectivo cumplimiento de sus fines.

Adicional, el artículo 26 del COPFP, indica que:

La Secretaría Técnica del SNDPP es ejercida por la SENPLADES, la cual tiene

entre sus atribuciones: preparar una propuesta del PND; elaborar lineamientos y

políticas que orienten el SNDPP; acordar y definir con el ente rector de las finanzas

públicas, las orientaciones de política de carácter general y de cumplimiento

obligatorio para las finanzas públicas; concertar metodologías para el desarrollo del

ciclo general de la planificación nacional y territorial descentralizada.

9
El artículo 23 del COPFP menciona que:

El Consejo de Planificación está conformado por el Presidenta/e de la

República, quien lo presidirá y tendrá voto dirimente, cuatro representantes

de los Gobiernos Autónomos Descentralizados(GAD), siete delegados de la

Función Ejecutiva, designados por la/el Presidenta/e de la República, el

Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo que actuará como

vicepresidente del Consejo, cuatro representantes de la sociedad civil, la/el

Presidenta/e del Consejo de Educación Superior, el secretario del Consejo

que se elige de una terna presentada por la/el Presidenta/e de la República y el

Ministro de Finanzas quien participará con voz y sin voto, aprueba la

propuesta del PND.

Con la aprobación mencionada anteriormente, inicia el proceso de planificación del

Sector Público orientado por las directrices emitidas desde la SENPLADES y el

PND.

El Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la Senplades,

publicado en la edición especial Nº 97 del Registro Oficial el 22 de enero de 2014, establece

que la Dirección de Planificación y Presupuesto (DPyP) elabora los lineamientos,

metodologías y herramientas de articulación de la planificación con la asignación del

presupuesto que son de obligatorio cumplimiento.

Las intervenciones requeridas ya sea del gasto permanente o corriente, como del no

permanente o proyectos de inversión, nacen de las necesidades de las instituciones públicas

identificadas en el proceso de planificación. Actualmente, la planificación de las entidades del

10
Sector Público requerida por la Senplades, articula sólo el gasto no permanente y a nivel

estratégico, el nivel operativo donde se encuentra el gasto permanente o corriente no se

evidencia.

El presupuesto es una herramienta de programación financiera que permite consolidar,

analizar y observar la asignación financiera que el Estado entrega a los sectores y entidades

con la finalidad de que estas entreguen bienes y servicios a la sociedad. La articulación de la

planificación y el presupuesto es un proceso que garantizará la complementariedad en la

asignación presupuestaria que permita la consecución de los logros establecidos en la

planificación nacional.

1.2: Descripción de la problemática.

Según el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, la planificación en el Ecuador está

enfocada en alcanzar el Buen Vivir.

El Buen Vivir, establece un nuevo horizonte de sentido para la acción

pública, este referencial consiste, entre otras cosas, en la garantía de los

derechos reconocidos en la constitución, incluidos los derechos económicos,

sociales y culturales, los derechos de la naturaleza y los derechos de los

pueblos y nacionalidades del Ecuador (Manosalvas 2014).

La planificación del Buen Vivir, como su línea rectora, es contraria a la


improvisación, que genera enormes costos a una sociedad con escasez de
recursos. Si sabemos a dónde vamos, llegaremos más rápido, porque
sabremos cómo sortear los obstáculos que se presenten. En el Ecuador hemos
rescatado la planificación para no duplicar esfuerzos y evitar el desperdicio
de recursos (Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017).

11
El ente rector de la planificación en el Ecuador es la SENPLADES, que fue creada mediante

Decreto Ejecutivo No.1372, publicado en el Registro Oficial No. 278 de 20 de febrero de

2004, como el organismo técnico de la planificación nacional, responsable del diseño,

implementación, integración, administración y coordinación del SNDPP. Su misión es:

Administrar y coordinar el SNDPP como un medio de desarrollo integral del


país a nivel sectorial y territorial, estableciendo objetivos y políticas
estratégicas, sustentadas en procesos de información, investigación,
capacitación, seguimiento y evaluación; orientando la inversión pública; y,
promoviendo la democratización del Estado, a través de una activa
participación ciudadana, que contribuya a una gestión pública transparente y
eficiente (Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos 2010).

De esta manera da cumplimiento a lo establecido en el artículo 26 del COPFP, el que

menciona que la Secretaría Técnica del SNDPP será ejercida por la SENPLADES y tiene

entre otras la atribución de concertar metodologías para el desarrollo del ciclo general de la

planificación nacional y territorial descentralizada.

La SENPLADES, cumpliendo con su misión y normativa legal vigentes, emite la guía

metodológica de planificación institucional a las entidades del sector público excepto GAD, la

que permite formular o actualizar las planificaciones estratégicas de las instituciones,

alineadas al PND y a la política pública nacional, sectorial e intersectorial.

Mientras que en referencia al artículo 292 de la Constitución, a continuación se

presenta un desglose de las entidades que forman y no parte del PGE:

Gráfico 1: Entidades dentro y fuera del PGE


Entidades dentro del PGE Entidades Fuera del PGE
Organismos y dependencias de la Función Ejecutiva Seguridad Social
Organismos y dependencias de la Función Legislativa Banca Pública
Organismos y dependencias de la Función Judicial Empresas Públicas

12
Gobiernos autónomos
Organismos y dependencias de la Función Electoral
descentralizados
Organismos y dependencias de la Función de
Transparencia y Control Social.
Fuente: Constitución de la República del Ecuador, artículo 292
Elaboración: autor

Hasta el momento, no existe una guía metodológica, herramienta, instrumento o mecanismo

claramente establecidos que orienten la formulación articulada y coherente de la planificación

con el total del presupuesto a nivel institucional y operativo, cuya implementación coadyuve

al cumplimiento en lo establecido en la planificación y metas nacionales.

Tal como lo muestra el gráfico No. 2, dentro del PGE el promedio anual de los gastos

no permanentes es aproximadamente el 25%, mientras que el 75 % representan los gastos

permanentes o gastos corrientes. Este vacío metodológico e instrumental, produce que los

análisis que se realizan acerca de la implementación de la planificación nacional e

institucional, no contemplen el total asignado en el presupuesto general del Estado, sino

aproximadamente el 25% del presupuesto que representan los gastos no permanentes o

proyectos de inversión pública conforme las prioridades del país establecidas en los objetivos,

políticas y metas del PND que contiene las directrices de hacia dónde deben dirigirse los

esfuerzos a nivel nacional.

Gráfico 2: Entidades dentro y fuera del PGE


PAI
%
Año PGE (gasto no
PAI vs PGE
permanente)
2009* 22.924 4.207 18,35%
2010 21.282 5.312 24,96%
2011 23.950 5.996 25,04%
2012 26.109 7.739 29,64%
2013 32.366 9.688 29,93%
2014 34.300 8.696 25,35%
2015** 36.317 8.116 22,35%
13
Total 197.248 49.754
Promedio anual 25,09%
* Año 2009 Presupuesto Inicial Prorrogado a Agosto 2009
** Proforma 2015
Fuente: eSigef – SIPeIP
Elaboración: autor

Por lo tanto no permite la generación de alertas tempranas que permitan estructurar las

correcciones necesarias para conseguir lo establecido en el marco del PND; los análisis

actuales se basan en una primera noción de alineación entre la planificación y el gasto no

permanente que como se mencionó con anterioridad representa aproximadamente el 25% del

PGE, lo que podría arrojar resultados no reales para la implementación de un objetivo, política

y/o meta del PND tomando en cuenta que el 75% del PGE que representa el gasto permanente

se excluye de los mencionados análisis, dejando por fuera variables importantes como el pago

del bono de desarrollo humano, pago a docentes, policías, médicos entre otros que pueden

incidir de manera directa en el análisis de implementación de una meta específica del PND.

Para verificar si en el Ecuador estamos encaminados hacia una articulación coherente

entre la planificación y la totalidad de la asignación presupuestaria institucional cuya

implementación coadyuva en la consecución de la planificación nacional, es necesario revisar

y examinar las principales teorías de la administración pública y la planificación, que articula

el plan con el presupuesto; y, analizar algunas experiencias en la región de países que tienen

información disponible y están encaminados en el proceso de la mencionada vinculación, de

esta manera se identificará la herramienta metodológica, instrumento o mecanismo que han

logrado articular el plan con el presupuesto en esos países.

En la primera parte se describirá la articulación del plan y el presupuesto en función

del marco teórico-normativo, luego se revisarán algunas experiencias de planificación que


14
vinculan plan y presupuesto en América Latina y finalmente se describirá el estado actual del

proceso de articulación plan y presupuesto en el Ecuador y se estructurará una propuesta con

recomendaciones generales para la articulación del plan con el presupuesto.

1.3: Objetivos

Para direccionar el desarrollo del presente trabajo, se definen los siguientes objetivos:

1.4.1. Objetivo General

Analizar el marco conceptual de la articulación plan – presupuesto e identificar experiencias

en otros países de América Latina.

1.4.2. Objetivos Específicos

i. Describir la articulación del plan y el presupuesto en función del marco teórico-normativo. ii.

Describir experiencias sobre la vinculación plan – presupuesto gubernamental en algunos países

de América Latina que tienen información disponible.

iii. Elaborar una descripción del contexto de la articulación plan – presupuesto en el Ecuador, y

delinear recomendaciones generales para la articulación del plan con el presupuesto.

1.4: Marco Metodológico

Para llevar a efecto este trabajo se hará uso de una estrategia de análisis comparativo que

consistirá en realizar una comparación entre los procesos de planificación, presupuestación y

articulación implementados en algunos países de América Latina que forman parte de este

análisis.

15
A fin de contar con todos los elementos que contempla la articulación del plan con el

presupuesto, se identificará cuáles son los instrumentos de planificación establecidos en los

países analizados, así como, los sistemas financieros que están usando para la automatización

de sus procesos presupuestarios. Finalmente se describirá el estado de la vinculación plan –

presupuesto y los mecanismos utilizados en cada uno de los países analizados para lograrlo.

Con esta información se establecerán conclusiones que permitan validar la importancia

de este proceso y su implementación en la institucionalidad ecuatoriana

Como técnica de investigación para cumplir con la estrategia antes indicada, se

utilizará el análisis documental y revisión bibliográfica, a partir de lo cual se estructurará el

estado del arte de este proceso, una revisión de su implementación en otros países y las

conclusiones que correspondan.

Capítulo2: Articulación plan y presupuesto en función del marco teórico-normativo

2.1: Marco teórico y Conceptual de la Articulación plan - presupuesto

Es necesario que en primera instancia definamos ciertos conceptos a los que nos referiremos a

lo largo de este documento, a fin de que el desarrollo de los contenidos expresen un mismo

sentido a sus lectores. Existen varias teorías, respecto a la planificación, al presupuesto y su

vinculación, a continuación se presentará aquellas que den mayor claridad a este documento,

desde la experiencia ecuatoriana.

En este contexto, podemos mencionar que:

La planificación es un método de intervención para producir un cambio en el


curso tendencial de los eventos, que contempla diversos ámbitos sociales,
económicos y territoriales, que necesitan articularse de manera coherente para
16
permitir que los grandes lineamientos nacionales se materialicen en los
gobiernos seccionales, en el que la participación de los actores sociales y
políticos es relevante con el fin de conseguir consensos sobre los objetivos a
seguir (Lira 2006, 7).

Lira también menciona que un plan se concreta en la formulación y evaluación de proyectos

dentro de los límites de un determinado presupuesto y período dado, misma que se caracteriza

por coordinar las intervenciones desde los diferentes sectores o entidades públicas.

Para este autor el plan de gobierno debe constituirse en el hilo conductor de la

planificación del estado, a esta deberán atarse y estructurarse las políticas públicas nacionales

que establecen las prioridades de un país en un período determinado, es en este espacio que la

asignación presupuestaria responde tanto a las definiciones políticas como a una programación

estratégicamente creada para la obtención de los objetivos gubernamentales y de la

planificación.

«Los objetivos, definidos en el nivel superior de una organización condicionan,

indudablemente, los objetivos en los niveles inferiores» (Albavera 2003, 45), los objetivos en

los niveles inferiores deben responder a los niveles superiores en la carrera de alcanzar las

grandes metas nacionales.

Este autor propone a la gestión por objetivos como el vínculo entre la planificación

estratégica y operativa y sugiere que debe estar considerada en la «Planificación del Sector

Público estrechamente relacionado con el diseño y gestión del presupuesto».

Sánchez menciona que el problema de la articulación del plan con el presupuesto se

encuentra principalmente en la gestión pública lo que involucra una adecuada combinación de

17
recursos disponibles para alcanzar los resultados esperados en la planificación, al respecto

indica:

Lo sustantivo del problema no radica en la planificación estratégica sino en la


operativa y dentro de ésta, en la eficaz gestión del presupuesto público.
Siempre habrá escasez de recursos. Lo importante, al menos, es que los
recursos disponibles sean bien administrados. El problema radica en que no
existe un nexo eficaz entre la planificación estratégica y la operativa. Dicha
articulación sólo es posible si se implanta una "gestión pública por objetivos
(Albavera 2003, 12).

Además, Sánchez indica que la planificación estratégica, tiene que ver con las razones de

interés público mientras que la planificación operacional con la administración racional de los

recursos, y para vincularlas uno de los aspectos básicos es el:

Análisis de recursos, buscando un equilibrio entre lo asignado y los objetivos


y resultados fijados. Debería elevarse la eficiencia, para hacer más con los
mismos recursos. Los recursos de las organizaciones públicas son siempre
limitados, hay que repartirlos entre muchas unidades de gestión y cada una
estima que su función es, seguramente, la más relevante (Albavera 2003, 67).

Finalmente Albavera (2003) en su documento ―Planificación estratégica y gestión pública

por objetivos‖, nos entrega pautas claras y sencillas para la difícil tarea de cambiar la

administración pública y sus estilos de gestión, tal y como la conocemos actualmente,

recomienda la implantación de la gestión pública por objetivos, que a decir del autor es el

único nexo eficaz entre la planificación estratégica y la planificación operativa, sin olvidarnos

que adicionalmente se necesitan «democracias exigentes que se dan sólo cuando existen

ciudadanos y organizaciones informadas».

Un punto muy importante es el convertir a la evaluación en una actividad permanente y

participativa, e insertar fundamentos de gestión innovadora en las entidades públicas.


18
En la publicación sobre la ―planificación estratégica e indicadores de desempeño en

el sector público‖ se indica que «la planificación estratégica es un ejercicio de formulación y

establecimiento de objetivos de carácter prioritario que permite el establecimiento de los

cursos de acción para alcanzarlos».

La definición de los objetivos estratégicos, indicadores y metas de la

planificación estratégica permite establecer el marco para la elaboración de

la programación anual operativa que es la base para la formulación del

proyecto de presupuesto (Armijo 2011, 16).

Además menciona que la planificación operativa es el instrumento que incluye las acciones

anuales que permiten concretar lo establecido en las prioridades de la planificación

estratégica; y, que con frecuencia se observa una desvinculación entre la planificación

estratégica y la programación de recursos presupuestarios, lo que se produce entre otras causas

por las dificultades de coordinación entre la planificación y el presupuesto (Armijo 2011).

Esta autora propone la creación de programas que deben estar alineados a los objetivos

estratégicos de la entidad.

En la publicación Sistemas integrados de administración financiera pública en América

Latina se establece que:

La administración financiera es el conjunto de elementos administrativos de


las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su
aplicación a la concreción de los objetivos y las metas del sector público en la
forma más eficaz y eficiente posible (Makón 2000, 11).

Además, define el presupuesto como:

Un sistema integrado por políticas, normas, organismos, recursos y


procedimientos que cumple un doble papel, el de integrar la administración
19
financiera pública y, ser una herramienta de ejecución de políticas y planes a
mediano y corto plazos, articulando la producción pública con las demandas y
necesidades de la sociedad, determinando el impacto del ingreso y gasto
público en la economía y midiendo el costo de la gestión pública (Makón
2000, 15).

Finalmente menciona que:

La técnica del presupuesto por programas es un instrumento idóneo para ello,


ya que posibilita que se expresen los procesos productivos que ejecutan las
instituciones públicas al vincular insumos con productos, distinguiendo, a su
vez, entre éstos últimos, productos terminales e intermedios; por lo tanto,
permite la medición ex-ante y ex-post de la eficiencia y eficacia de la gestión
pública (Makón 2000, 18).

Este autor ya menciona que el presupuesto por programas atado a la planificación, es el

instrumento que permitirá medir si la gestión pública, es el mecanismo de verificación para

corroborar si las grandes prioridades nacionales expresadas a través de la planificación se

están implementando conforme a lo proyectado.

En la publicación Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto

se menciona que:

El dilema central de la ciencia económica es la asignación de recursos escasos


entre fines alternativos y ello es una expresión particular del conflicto general
entre lo que queremos y lo que podemos, y, resulta que la eterna discusión
entre cómo vincular armónicamente la planificación y la presupuestación, no
es más que otra forma de expresión de ese dilema (Shack 2008, 4).

Los planificadores y presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos


con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, en la
práctica aunque tenemos claro cuál es el presupuesto, generalmente es difuso
saber a qué plan responde; y, el problema, aunque definido de manera

20
sencilla, tiene una resolución muy compleja dada la multiplicidad de aspectos
(actores, roles, escenarios, dinámicas operativas e intereses) a considerar en
este proceso de articulación (Shack 2008, 14).

Shack también indica que la articulación plan presupuesto no es el resultado de un proceso

netamente técnico, tiene un componente político que se requiere para su implementación, es

necesario que los niveles jerárquicos entiendan la importancia de esta vinculación; y, concluye

que es necesario que se tomen en cuenta los siguientes aspectos:

1. La articulación al ser efectiva busca el potenciamiento sinérgico del


cumplimiento tanto de las funciones del plan como del presupuesto.
2. La articulación se produce en un contexto cultural, histórico e
institucional determinado y bajo dinámicas distintas.
3. La articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de densidad
instrumental, difundida y apropiada por la burocracia (Marco fiscal de
mediano plazo, formulación presupuestaria, clasificación funcional
programática del presupuesto).
4. La articulación contará con costos por actividades, indicadores de
desempeño, mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión, y una
orientación general de la administración hacia el logro de resultados
5. La articulación será más plausible en la medida que la institucionalidad
asegure altos estándares de calidad y estabilidad de la democracia, en
particular de los mandos intermedios (Shack 2008, 6-9).

Sólo un cambio sustancial de la administración pública, permitiría la vital concordancia de los

instrumentos de planificación en todos sus niveles, permitiéndonos la equidad en la

distribución de recursos y un eficiente gasto público que nos permita la reducción de brechas.

Haciendo relación al artículo 293 de la Constitución, es importante recordar que el

presupuesto debería convertirse en el reflejo de la planificación, y su distribución debería ir en

21
función de las prioridades establecidas en la construcción de la política pública y enfocada al

cumplimiento de las metas nacionales.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), indica que «La

función de planificación gubernamental dispone de diferentes niveles funcionales, siendo de

particular importancia el nivel más alto que tiene como producto principal los Planes y/o

Lineamientos Estratégicos Gubernamentales» (Panorama de la gestión pública en América

Latina y El Caribe 2014).

Gráfico 3: Funciones e instrumentos de la planificación para el desarrollo

Fuente y elaboración: Panorama de la gestión pública en América Latina y El


Caribe 2014

Dentro del gráfico podemos identificar que el nivel con la zona punteada es precisamente el

nivel en el que se produce la vinculación de la planificación con el presupuesto.

Por lo tanto, los ejercicios tanto de planificación como de presupuestación son etapas

de un mismo proceso, por lo que su comunicación e interacción y obvia articulación debería

incluir la identificación de los recursos necesarios en la programación presupuestaria para el


22
cumplimiento del plan; es decir, la identificación de los recursos económicos que permitan al

Estado la ejecución de los programas, proyectos y actividades para alcanzar los logros y

prioridades establecidos en el mencionado plan.

Bonari y Gasparin (2014) en su documento de trabajo ―La vinculación entre la

planificación y el presupuesto. Recomendaciones para su implementación‖ mencionan los

niveles de planificación donde la planificación estratégica es la de mediano y largo plazo,

mientras que la operativa es la de corto plazo y contiene a detalle las acciones que se

implementarán para traducir la estrategia global de la planificación estratégica.

Gráfico 4: Niveles de planificación

Fuente y elaboración: (Bonari y Gasparin 2014, 12)

Siguiendo a Bonari y Gasparin (2014), el carecer de una vinculación de la planificación con el

presupuesto fomenta incrementos de gasto público sin criterios de eficacia y eficiencia,

dificultando un seguimiento y control de la calidad del gasto. Lo que convierte a la

23
planificación en un elemento sin futuro por no contemplar asignaciones presupuestarias para

lo que se pretende lograr a través de las prioridades establecidas.

Además, estos autores establecen la vinculación de la planificación y el presupuesto a

través de ciertos elementos que lo representan en el siguiente gráfico:

Gráfico 5: Vinculación entre el presupuesto y la planificación

Fuente: La vinculación entre la planificación y el presupuesto. Recomendaciones para su


implementación (Documento de Trabajo No. 119) 2014

Se puede observar que la planificación estratégica y el presupuesto plurianual deben tener una

estrecha vinculación que permita asegurar los recursos para implementar las prioridades

establecidas en la planificación a través de los objetivos estratégicos y las metas, estas últimas
24
forman parte de los indicadores que serán monitoreados para verificar el cumplimiento de los

objetivos y si las acciones implementadas generaron los resultados esperados.

En Ecuador, la Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, publicada en el

Registro Oficial 1 del 11 de agosto de 1998, no contenía un artículo que hable específicamente

del Plan Nacional de Desarrollo; sin embargo, en el artículo 17 indica que el Estado adoptará

mediante planes y programas medidas para el efectivo goce de los derechos de los habitantes;

el artículo 171.7 establece que el Presidente presentará al Congreso el «informe sobre la

ejecución del plan de gobierno, los indicadores de desarrollo humano y la situación general de

la república».

En la Constitución de 1998 existe un capítulo con dos artículos referentes a la

planificación económica y social, el artículo 254 indica que el sistema nacional de

planificación «establecerá los objetivos nacionales permanentes en materia económica y

social, fijará metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo y orientará la inversión con

carácter obligatorio para el sector público y referencial para el sector privado»; y, en el

artículo 255 menciona que «el sistema nacional de planificación estará a cargo de un

organismo técnico dependiente de la Presidencia de la República, con la participación de los

GAD y organizaciones sociales».

Es así que en el Ecuador la emisión de la Constitución de la República del Ecuador del

2008, marca un antes y un después en materia de planificación, ya que coloca al PND como

«el instrumento al que sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos, la

programación y asignación presupuestaria y la asignación de los recursos públicos»; es decir,

deben sujetarse a lo propuesto en los objetivos, políticas, metas e indicadores planteados para

25
el período gubernamental y sujetarse de manera obligatoria desde el ámbito público de

acuerdo al artículo 280 de la Constitución.

Capítulo 3: Experiencias sobre la articulación plan - presupuesto

3.1: Sistemas de Planificación en América Latina

3.1.1. La planificación en América Latina, breves hitos en la historia.

Los primeros intentos de planificación para algunos países de América Latina según Celso

Furtado (1976), se dan después de la primera guerra mundial, como efecto de la vulnerabilidad

externa de esos tiempos, en ese momento existían fluctuaciones de los precios de productos

primarios de exportación. Los países de América Latina se vieron obligados a buscar

alternativas para salir de los efectos que el proceso en el que se encontraban les causaron,

surgiendo de esta manera un nuevo modelo de economía que daba prioridad a la expansión de

los mercados internos.

Luego de que la segunda guerra mundial finalizó, los organismos internacionales de

financiamiento tenían varias exigencias a los países para proveer los recursos necesarios

basados en un estudio prospectivo sobre capacidad de pago, a la par nace la CEPAL, en el

sistema de Naciones Unidas, cuya misión consistía en impulsar el desarrollo económico y

social de la región. Era necesario analizar las posibilidades de los países y el comportamiento

de sus respectivas economías, este análisis lleva a considerar a la planificación como el

instrumento que encamine las acciones estatales en la búsqueda del desarrollo. (Cardoso 2010)

Otro hito importante es el ocurrido en Punta del Este (1961), al suscribirse el

Programa de la Alianza para el Progreso, los presidentes de América Latina y

el Caribe (excepto Cuba) se comprometían, en un plazo de dieciocho meses, a

26
someter las políticas económicas de la región a programas de planificación,

que incluían determinadas reformas básicas, como la fiscal y la agraria.

(Cardoso 2010)
En la década de los ochenta –denominada ―Década Perdida‖-, hubo un retroceso

generalizado en los índices de desarrollo económico y social, cuyo factor sumado a la crisis de

la deuda por la que atravesaron varios países de América Latina, trajo consigo entre otras

cosas, el dejar de lado la planificación necesaria para cumplir con los objetivos propios de país

y hacer méritos para cumplir con las aspiraciones económico-financieras de organismos tales

como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), y el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID). (Cardoso 2010)

No es sino hasta después de los años noventa, en cuya etapa persistieron crisis

provocadas principalmente por el inadecuado manejo del sistema financiero y la

vulnerabilidad económica de la región, que los países de América Latina volvieron a mirar a la

planificación, como el camino para lograr su desarrollo basado en sus propias visiones y

desempolvando sus metodologías de planificación tradicionales (Cardoso 2010).

La planificación, sus procesos, métodos y técnicas sufrieron cambios sustanciales en

los últimos sesenta años, dos temas influenciaron de mayor manera en este proceso, el papel

del Estado y la política industrial (Leiva 2012).

3.1.2. La planificación en América Latina

Para el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)

de la CEPAL, la instauración de sistemas de planificación en la región se ha vuelto una

necesidad, sistemas que se orientan con una mirada prospectiva, atentos a la ciudadanía y

conectados a sistemas de monitoreo, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.

27
Estos procesos han implicado, a su vez, reformas de la administración pública
y la introducción de una gestión para resultados asociada al desarrollo
sustentable en la mayoría de los países de América Latina y El Caribe. Lo
anterior tiene su mayor expresión en la revalorización de instrumentos como
los planes nacionales de desarrollo, o el establecimiento de prioridades de
políticas de Estado que reflejan los compromisos de mediano y largo plazo de
los gobiernos, el desarrollo de presupuestos orientados a resultados, el
fortalecimiento de la función pública y de los mecanismos de gobernanza,
entre otros elementos de vital importancia para una gestión pública de calidad
(Panorama de la Gestión Pública en América Latina y el Caribe 2014).

Bonari y Gasparin (2014) nos muestran una primera aproximación a los mecanismos de

vinculación implementados en algunos países de América Latina, tal como se muestra en el

gráfico a continuación.

Gráfico 6: Planes Nacionales de Desarrollo

Fuente y elaboración: La vinculación entre la planificación y el presupuesto.


Recomendaciones para su implementación 2014

Como se puede evidenciar en el gráfico 4, Brasil, Chile, Colombia y México tienen

instaurados en sus gobiernos entidades que se encargan tanto de la planificación como de la


28
presupuestación en sus países, quienes han desarrollado planificación de corto y mediano

plazo que orientan las acciones gubernamentales y las asignaciones presupuestarias. Chile y

Colombia tienen planes de corto plazo, un plan operativo anual y un plan de inversiones

respectivamente a través de los cuales se efectiviza los mecanismos de vinculación con el

presupuesto.

3.1.3. Breve descripción de los principales instrumentos de planificación en algunos


países de América Latina

Nelson Shack en su libro intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto

(Shack, 2008) nos da un detalle de la planificación en varios países de América Latina, a

continuación se presenta un breve resumen de algunos países.

En Argentina, han establecido un plan sobre política y estrategia nacional de desarrollo

y ordenamiento territorial elaborado por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión

Pública y Servicios, cuyo objetivo primordial es guiar sus acciones en el territorio para un

crecimiento integrado y equilibrado; y, construir mecanismos de intervención más adecuados

para aprovechar las oportunidades de desarrollo.

En Bolivia, se estructura un Plan Nacional de Desarrollo denominado en la actualidad

―Bolivia digna, soberana, productiva y democrática para Vivir Bien‖, este plan es elaborado

por el Ministerio de Planificación del Desarrollo, cuyo Viceministerio de Planificación

Estratégica y Participación Popular es el encargado del proceso de planificación, «diseña

normas y metodologías que guían el proceso, coordina con las diferentes instancias y actores

sociales; cada entidad estima el total de los recursos que necesitan, su estructura programática,

es decir, sus planes, y programas en base al Plan General». (Shack 2008)

29
Brasil, conforme su normativa, cada cuatro años elabora un Plan de Gastos Públicos,

en especial de inversiones. Este país, cuenta con un presupuesto y planificación articulados en

el documento de las Directrices Presupuestarias. Para la recopilación de la planificación en

Brasil utiliza el Sistema de Información de Gestión y Planificación (SIGPLAN) que está

articulado con el Sistema Integrado de Datos Presupuestarios (SIDOR) y el Sistema Integrado

de Administración Financiera (SIAFI), sistemas que pertenecen al gobierno del Brasil (Shack

2008)

Chile no ha elaborado un Plan Nacional de Desarrollo, sin embargo, tiene un documento

denominado ―Chile País Desarrollado 2018: más oportunidades y mejores

empleos‖ que contiene una visión de objetivos que son respaldados con el compromiso de los

actores políticos y es desarrollado en base a cinco principios que son: eficiencia,

independencia, transparencia, objetividad y oportunidad (Shack 2008).

Colombia tiene un Plan Nacional de Desarrollo, denominado ―Prosperidad para todos‖,

cuenta con un plan de inversiones que separa el gasto corriente del gasto de inversiones, el

primero manejado por el Ministerio de Hacienda y el segundo por la Dirección Nacional de

Planeación – DNP (Shack 2008).

«En Costa Rica, el Plan Nacional de Desarrollo es elaborado por el Ministerio de

Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)» (Shack 2008). Los logros

obtenidos en la planificación de este país son resultado de un intenso proceso político de

negociación y concienciación. La planificación se organiza a través de dieciséis sectores

institucionales que propone un conjunto de metas y políticas atadas a acciones o programas

que permitan su cumplimiento.

30
En Guatemala, existe un plan nacional diseñado por el partido del gobierno de turno y

no por la institucionalidad estatal, también cuentan con un presupuesto multianual, que exige a

las entidades gubernamentales a estructurar sus planes estratégicos traducidos en los planes

operativos. También identifican proyectos o programas y definen metas a alcanzar (Shack

2008).

Según Shack (2008), en México, el Plan Nacional de Desarrollo que contiene objetivos

rectores es elaborado por la presidencia, los mencionados objetivos sirven para orientar el plan

anual que es la base del presupuesto.

En Perú se desarrolla el Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2048 a cargo de la

Presidencia de la República. En el Perú se consolida la información de planificación a través

del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento

Estratégico (CEPLAN). Plan Nacional de Desarrollo Nacional define tres horizontes: Plan

Estratégico de Largo Plazo, el Plan Estratégico de Mediano Plazo y el Plan Estratégico de

Corto Plazo (Shack 2008).

En Uruguay no existe un Plan Nacional de Desarrollo, sólo existen planes específicos

sectoriales y por mandato constitucional, los presupuestos quinquenales.

Siguiendo a Shack (2008), los países latinoamericanos han dado importantes pasos y

esfuerzos en construir una planificación gubernamental que identifique las prioridades

nacionales y el costo de su implementación, para ello han utilizado diversos mecanismos

conforme a la especificidad y ámbito de cada uno de los países.

La mayor parte de los países analizados cuentan con instrumentos de planificación

nacional, los Planes Nacionales de Desarrollo o instrumentos de planificación que expresan las

31
visiones país y prioridades Gubernamentales, compromisos en un período de gobierno

conforme a las necesidades específicas de cada nación.

Se seleccionaron algunos países para el análisis debido a que tienen información

disponible y avances en materia de articulación plan y presupuesto, en el análisis se identifica

un elemento en común en el proceso de planificación, estos países han estructurado un

documento de planificación ya sea nacional, sectorial o territorial, que muestra claramente los

objetivos y metas que el gobierno de turno pretende alcanzar en su período gubernamental;

algunos países están más adelantados y tiene procesos automatizados como es el caso de

Brasil, pero la constante en este primer análisis es que existen instrumentos de planificación en

los países analizados.

El gráfico 5 presenta la situación actual de los países de América Latina en cuanto a

sus instrumentos de planificación, así como los mecanismos utilizados para su respectivo

monitoreo y evaluación.

En lo referente a Ecuador, es importante aclarar que en la actualidad el instrumento de

planificación de mediano y corto Plazo para el Ecuador es el PND, denominado Plan Nacional

para el Buen Vivir 2014 – 2017, cuya elaboración está a cargo del ente rector de la

planificación del Estado, la SENPLADES; el sistema de monitoreo y/o evaluación de las

metas del PND se lo realiza a través del Sistema Integrado de Planificación e Inversión

Pública (SIPeIP) administrado por la SENPLADES; la frecuencia de rendición de cuentas de

las metas es anual, se utilizan dos mecanismos el informe al Consejo de Planificación y la

rendición de cuentas a la ciudadanía; la instancia de control político del cumplimiento de las

metas es el Consejo de Planificación y la Asamblea Nacional en el ámbito de sus

competencias.

32
En el gráfico a continuación se presenta un resumen histórico de la evolución de los planes de desarrollo en el Ecuador:
Gráfico 7: Planes Nacionales de Desarrollo, Sistemas de Monitoreo y Evaluación y Mecanismos de Rendición de Cuentas
Año Entidad a cargo Nombre del Plan Características
Toma el apellido del Ministro de Hacienda, impulsor de la iniciativa, su
propósito fue instrumentar medidas económicas como fin para el logro de
1930 s.d. Plan Estrada objetivos. El plan incluía 12 proyectos de ley que regularían la construcción
de obras y el sistema crediticio, este plan no se pudo ejecutar y fue el primer
intento de instrumentalizar los objetivos del estado.
Consejo Nacional Se crea en 1935, adscrita a la presidencia, tuvo una vida muy corta, se
1935 No emite ningún plan
de Economía reinaugura en 1937 y es eliminado en 1938.
Coordinó las políticas económicas; asignó funciones de dirección al
Plan de Fomento Ministerio de Economía, de asesoría a la Comisión Técnica creada y de
Comisión Técnica
1945 Inmediato de la ejecución al Banco Nacional de Fomento, Banco Central, Corporación
de Economía
Economía Nacional Ecuatoriana de Fomento y a la Distribuidora Nacional. Se elaboraron planes
sectoriales (agrícola, fomento ganadero, fomento manufacturero e industrial).
Plan de Reconstrucción y
1946 Consejo Nacional Desarrollo de la
Ninguno logra concretarse debido a la falta de recursos.
de Economía Economía Nacional
1947 Plan Económico Integral
Establece la creación de un Instituto de Fomento a la Producción y la Ley de
Fomento a la Producción. Promovió el desarrollo y la explotación de los
Plan de Fomento a la
1948 s.d. recursos naturales, el aumento y tecnificación de la producción y la elevación
Producción
del nivel de vida de sus habitantes. Se liquida en 1953 y con esto nace el
Banco de Fomento.
Plan Inmediato de Se crea JUNAPLA en 1954 adscrita al Ministerio de Economía con la
1961 Junta de
Desarrollo responsabilidad de la formulación de planes para el desarrollo económico del
Planificación y
país, formula las bases y directrices para programar el desarrollo económico
Coordinación Plan General de
en el país, que promovería la modernización del país a través del fomento a
1964 Económica Desarrollo Económico y
las exportaciones y la estructuración económica; con estos dos planes se
(JUNAPLA) Social para el decenio
inician las prácticas de planificación en el estado.
Este plan nace como justificación a la toma de poder por parte de las Fuerzas
Armadas y proponía varias reformas como la agraria, tributaria, financiera,
Fuerzas Armadas Plan de Transformación y bancaria, crediticia, educativa, etc., esta vez el plan cuenta con recursos al
1973
en el gobierno Desarrollo iniciarse la explotación petrolera, sin embargo debido a varias circunstancias
como la presión del gobierno de los Estados Unidos y transnacionales
petroleras dejaron sin efecto la ejecución de este nuevo plan.

33
Año Entidad a cargo Nombre del Plan Características
CONADE sustituye a JUNAPLA a través de una nueva constitución que
marca el retorno a la democracia del país, elaboró políticas económicas,
financieras, presupuestarias, monetarias, comerciales, crediticias, adicional
tendría a su cargo la elaboración de los planes de desarrollo.
Plan Nacional de El Plan de 1980-1984era de obligatorio cumplimiento en el sector público, es
1980 el primer producto de la nueva institución. Comprende dos partes, los
Desarrollo
grandes objetivos nacionales y las políticas y programas sectoriales. El plan
preveía la elaboración y aplicación de planes operativos anuales, siendo el
primero el de 1981, en el que, a los objetivos de desarrollo económico,
justicia social y reforzamiento de la se añadió el de ―la defensa nacional.
Plan de gobierno de Osvaldo Hurtado que continúa con lo establecido en el
1981 Plan de Hurtado
plan anterior.
Plan de gobierno de León Febres Cordero, donde se emiten decretos
Consejo Nacional Plan de Reconstrucción
1984 económicos urgentes, en total 26, para gestionar así el gasto público y
de Desarrollo Nacional
cumplir con las obras (infraestructura) ofrecidas en el gobierno.
(CONADE)
Plan de gobierno de Rodrigo Borja, de rehabilitación social dirigida a crear
una infraestructura para superar las deprimentes condiciones físicas,
Plan de Ajuste de
1988 psicológicas y de insalubridad de los reclusos. Invirtió 2.300 millones de
Emergencia Nacional
sucres en la construcción de nuevos centros de rehabilitación con talleres de
trabajo y capacitación en distintas disciplinas.
Plan de gobierno de Sixto Durán Ballén, en el que se impulsó políticas de
austeridad que buscaban privatizar sectores estratégicos como
telecomunicaciones, hidrocarburos y el sector eléctrico. Lanzó una serie de
Plan de Ajuste leyes con el fin de reformar el sector financiero, los sectores de energía y el
1992
Estructural sector agrario. Inició paralelamente un proceso de transformación del Estado
con la aprobación de la Ley de Modernización como base jurídica de las
privatizaciones y la creación del Consejo de Modernización del Estado
(CONAM).
1998 de Plan de gobierno de Jamil Mahuad.
Oficina
Plan de gobierno de Noboa crea la ley trole I y II, esta última reformó a 31
2000 Planificación s.d.
leyes. Incentivó las privatizaciones y fortaleció a las mineras.
(ODEPLAN)
2003 Plan de gobierno de Lucio Gutiérrez.
34
de Se propone devolver las funciones claves al Estado, mediante un
Secretaría
y redimensionamiento de la SENPLADES. Se convierte en la hoja de ruta que
Nacional
Plan Nacional de termina con la improvisación y la visión cortoplacista que ha imperado en las
2007 Planificación
Desarrollo 2007-2010 políticas públicas. Contempla cinco revoluciones: la revolución
Desarrollo
constitucional y democrática; la revolución ética; la revolución económica y
(SENPLADES)
productiva; la revolución social y, la revolución por la dignidad.
Año Entidad a cargo Nombre del Plan Características
Busca concretar las revoluciones delineadas por la Revolución Ciudadana.
Marca el camino para consolidación del Buen Vivir, entendido como la
búsqueda de la igualdad y la justicia social, el reconocimiento, la valoración y
el diálogo de los pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida. Propone
Plan Nacional de
2009 una lógica de planificación, a partir de 12 grandes objetivos nacionales,
Desarrollo 2009-2013
parámetros que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, con
las distintas propuestas de acción pública sectorial y territorial, y
principalmente con la necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo
marco constitucional.
Contiene un conjunto de 12 objetivos que expresan la voluntad de continuar
con la transformación histórica del Ecuador, está destinado a ser un referente
Plan Nacional para el Buen en Latinoamérica, pues la región está viendo resultados concretos en el caso
2013
Vivir 2013-2017 ecuatoriano. Las revoluciones que plantea esta hoja de ruta son: la equidad, el
desarrollo integral, la Revolución Cultural, la Revolución Urbana, la
Revolución Agraria y la Revolución del Conocimiento.

Fuente: Propuesta de directrices de planificación para la asignación de recursos a nivel nacional (Documento borrador para discusión)
2010; https://es.wikipedia.org; http://www.buenvivir.gob.ec/versiones-plan-nacional
Gráfico 8: Planes Nacionales de Desarrollo, Sistemas de Monitoreo y Evaluación y Mecanismos de Rendición de Cuentas

35
36
Fuente y elaboración: Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe 2014

37
3.2: Sistemas Financieros Públicos en América Latina

En el libro ―Gestión Financiera Pública en América Latina‖ se menciona que:

La Gestión Financiera Pública (GFP) presenta importantes avances en los


últimos 20 años, tanto en los países desarrollados como en los países en
desarrollo. En el caso de la América Latina, es posible observar «evidentes y
positivos cambios de las finanzas públicas de los países de la región, la
consolidación de los sistemas nacionales de administración financiera, de
inversión pública y de presupuesto por resultados, y el surgimiento de nuevas
iniciativas en la conducción del Estado, esencialmente vinculadas al renacer
de la planificación global para el desarrollo y a la eclosión de iniciativas de
evaluación de los programas públicos» (Uña 2013, 2).

Mientras que, la CEPAL, sin contradecir al autor anterior, menciona que:

El concepto de GFP es una definición que cubre a un conjunto de


herramientas y sistemas destinados a producir información, procesos y reglas
que ayudan a dar soporte a las decisiones en materia de política fiscal, así
como proveer instrumentos para su implementación. Entre estos instrumentos
es posible mencionar reglas fiscales, consejos fiscales, marcos de gastos de
mediano plazo, presupuesto basado en resultados, así como sistemas
integrados de administración financiera.

Existen tres instrumentos que forman parte de la GFP, cuyo análisis permite
estudiar distintas dimensiones de la gestión del presupuesto público. Los
instrumentos son el marco de gasto de mediano plazo (MGMP), el
presupuesto por programas (PPP) y los sistemas integrados de administración
financiera (SIAF) (Panorama de la gestión pública en América Latina y El
Caribe 2014).

Los tres instrumentos están orientados a mantener la solvencia fiscal mediante la


eficaz asignación de recursos, la provisión eficiente de bienes y servicios públicos y,
a producir información para toma de decisiones.

38
3.2.1. Marcos de gasto de mediano plazo

El Marco de Mediano Plazo (MMP) es una herramienta cuyo objetivo es extender el horizonte

de planeación de las políticas públicas más allá del período anual. Existen algunos tipos de

MMP como el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que establece un set agregado de

proyecciones y objetivos respecto a variables macroeconómicas y fiscales; también tenemos el

Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) que incluye proyecciones del MFMP y

adiciona estimaciones de gasto de mediano plazo para cada unidad administrativa; finalmente,

tenemos el Marco de Gastos de Mediano Plazo(MGMP) que es un instrumento más amplio,

este incluye proyecciones de gasto por programas y adiciona elementos de presupuesto por

resultados (Panorama de la gestión pública en América Latina y El Caribe 2014).

Gráfico 9: Estado de Situación de Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo en Países


Seleccionados de América Latina

Fuente y elaboración: Uña Gerardo, Gestión Financiera Pública en América Latina, 2013

Tanto Argentina como Brasil son los países que cuentan con las proyecciones de las variables

necesarias para tener un marco fiscal de mediano plazo, un marco presupuestario de mediano

plazo y un marco de gasto de mediano plazo. Los dos países son los únicos que cuentan

programas y sus resultados.

39
En Colombia el MGMP incluye las prioridades sectoriales y sus techos de gasto,

mientras que en Chile el MFMP contiene proyecciones de variables macroeconómicas,

ingresos y gastos presupuestarios y no presupuestarios, pero no desglosados a nivel de unidad

administrativa.

El Salvador el MFMP incluye proyección de variables macroeconómicas para los

próximos cinco años. México en el MFMP presenta criterios de política económica, contiene

proyecciones de variables macroeconómicas, en Perú el MFMP es validado por el Banco

Central de Reserva del Perú (BCRP), presenta datos proyectados de los tres años siguientes

para gastos presupuestarios y no presupuestarios.

Finalmente República Dominicana no dispone de MPMP en funcionamiento efectivo,

cuenta con un conjunto de precondiciones y elementos que promueven su adopción (Uña

2013, 9-12).

3.2.2. Presupuesto por Resultados (Programas)

Uña menciona que para calificar el pilar de Presupuesto por Resultados se considera el nivel

de implementación de la clasificación del presupuesto en programas, el marco fiscal de

mediano plazo, leyes de responsabilidad fiscal, evaluación de la efectividad del gasto e

incentivos para la efectividad en la gestión y difusión de la información. (Uña, 2013).

Además indica que el Presupuesto por Programas (PPP) busca privilegiar la

información de desempeño asociada al gasto público como criterio principal para priorizar las

asignaciones de recursos públicos, generalmente en un marco de Presupuesto Basado en

Resultados.
A continuación se muestra las principales ventajas del PPP mencionadas en la publicación

―Gestión Financiera Pública en América Latina―:

40
- Provee una clasificación común para comparar y seleccionar entre
distintas alternativas disponibles y factibles para el logro de los
objetivos planteados.
- Mejora la vinculación de la planificación con los presupuestos
públicos.
- Facilita una mejor asignación de recursos, al fortalecer la relación
insumo (asignaciones financieras) con niveles de producción de
bienes y servicios.
- Contribuye a la reducción de las rigidices y la dinámica
incrementalista del gasto.
- Ofrece una perspectiva de planeación de mediano plazo de las
iniciativas de políticas públicas contenidas en el presupuesto.
- Facilita implementar evaluaciones de programas y evaluaciones de
impacto al identificar claramente los gastos asociados a las distintas
iniciativas de políticas públicas.
- Colabora con la implementación de incentivos salariales para los
recursos humanos del sector público en base a establecer claramente
medidas de desempeño asociadas a sus tareas y actividades.
- Sirve como base para avanzar en mediciones de desempeño más
elaboradas en áreas particulares.
- Permite mayor libertad a los Ministerios/Agencias para definir la
forma en que producen los distintos bienes / servicios bajo su
responsabilidad. (Uña 2013, 102)

Siguiendo con el mismo autor, este define que un programa presupuestario contiene procesos

productivos, que mediante la transformación de un conjunto de insumos (inputs), generan una

serie de serie de productos (outputs), que pueden ser bienes o servicios, los cuales están

vinculados a un resultado esperado (outcome), el cual se encuentra bajo la responsabilidad de

una determinada unidad administrativa (Uña 2013).

41
En el presupuesto por programas el gasto se define conforme los objetivos de la

planificación y luego se procede con la desagregación por rubro presupuestario, determinando

así cuántos recursos son necesarios para lograrlos resultados y metas esperados.

Desde la perspectiva de la gestión presupuestaria, la adopción de un PPP se


focaliza en la relación insumo - producto la cual permite con mayor claridad
asociar los recursos asignados considerando los niveles de productos
proyectados por cada programa. Desde la evaluación presupuestaria permite
fortalecer la incorporación de información de desempeño asociada los
distintos productos, a través de la introducción de indicadores de desempeño,
así como el análisis de los resultados obtenidos, mediante la realización de
evaluaciones de programas o evaluaciones de impacto.

En resumen, formular y ejecutar el presupuesto por programas significa


reflejar los procesos productivos que llevan a cabo las instituciones públicas
y, por tanto, expresar las relaciones insumo-producto, así como las relaciones
entre los productos que se desarrollan en el ámbito de las mismas, asociados a
un resultado esperado (Uña 2013, 102).

El siguiente gráfico enumera los elementos que forman un programa presupuestario según

Uña:

Gráfico 10: Principales conceptos que conforman un Programa Presupuestario

42
Fuente y elaboración: (Uña 2013, 14)

Desde la conceptualización de Uña, el siguiente gráfico muestra las diferencias entre la

gestión presupuestaria tradicional y la basada en resultados:

Gráfico 11: Principales características de gestión presupuestaria tradicional y gestión


presupuestaria basada en resultados

Fuente y elaboración: (Uña 2013, 16)

43
Bonari & Gasparín (2014), exponen que el Presupuesto por Resultados, contempla las

acciones de gobierno en programas, y prioriza la asignación de recursos, introduce objetivos y

metas para sustentar la asignación de fondos a los programas.

Además, menciona que en el PPP se asignan en la clasificación programática del

presupuesto los recursos físicos-financieros necesarios para la producción de bienes y

servicios, sus metas asociadas, las unidades ejecutoras del programa (entidad pública) y su

responsable (Bonari & Gasparin, 2014).

En el siguiente gráfico Bonari & Gasparín, nos muestra los elementos que contiene un

presupuesto por programas, según lo describe en su libro ―La vinculación entre la

planificación y el presupuesto. Recomendaciones para su implementación (Documento de

Trabajo No. 119)‖.

Gráfico 12: Elementos del Presupuesto por Programas

Fuente y elaboración: (Bonari y Gasparin 2014, 10)

44
3.2.3. Sistemas Integrados de Administración Financiera

En la publicación ―Gestión Financiera Pública en América Latina‖ se definen tres

generaciones en los sistemas integrados de administración financiera que se describen a

continuación:

La primera generación tuvo como principal objetivo generar información


sobre la ejecución presupuestaria en base caja y la consolidación de los
balances contables de la administración pública. Bajo este enfoque, el
subsistema de tesorería tiene un rol preponderante sobre el resto de los
subsistemas, bajo el liderazgo de la Tesorería General.

La segunda generación presenta una visión más integrada entre los distintos
subsistemas que conforman la gestión financiera. En particular, el subsistema
de Presupuesto cobra mayor protagonismo, con el fin de registrar en forma
oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector público. Los
sistemas de información apoyan el cambio desde el registro en base caja a
base devengado. A su vez, en ciertos casos se incorpora información sobre
indicadores físicos asociados a la ejecución financiera del presupuesto. Desde
el punto de vista de las TICs, cabe señalar que los avances en materia de
software, en las capacidades de procesamiento de grandes volúmenes de
datos y la introducción masiva de internet brindan un mejor soporte
tecnológico al sistema. En esta segunda generación de SIAF son las
Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos, quienes asumen el
liderazgo.

La tercera generación de SIAF, la cual, además de fortalecer aspectos en


relación a las generaciones anteriores, busca potenciar la interoperación del
SIAF con otros sistemas clave para la gestión de los recursos públicos, como
son los sistemas de compras y contrataciones, recursos humanos, los sistemas
nacionales de inversión pública, o los sistemas propios del negocio de
instituciones particulares. Además, busca incorporar instrumentos de control

45
de gestión y evaluación que promuevan un mejor desempeño del sector
público. A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de
Presupuestos continúan liderando estos procesos, pero con un mayor
participación de las áreas de planificación y evaluación de la gestión (Uña
2013, 24).

Es así que en 6 de los 8 países seleccionados para estudio, sus sistemas financieros son

administrados por los Viceministerios de Hacienda / Direcciones de Presupuestos (Argentina,

Colombia, Chile, El Salvador, Perú y República Dominicana), mientras que 2 casos se

encuentran bajo responsabilidad de la Tesorería General (Brasil y México). Estos dos últimos

SIAF son de primera generación, mientras que el primer grupo de SIAF pertenece a sistemas

de segunda generación (Colombia, El Salvador, República Dominicana) o sistemas de tercera

generación desarrollados (Chile) o en desarrollo (Argentina y Perú). (Uña 2013)

Argentina se encuentra en desarrollo y proceso de implantación gradual del

Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF), que se está

estructurando como sistema de tercera generación, que busca apoyar de mejor

forma una gestión orientada a resultados. Por su parte, en el caso de Perú se

está desarrollando el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)

II, también bajo el paradigma de la tercera generación de sistemas de

información financiera integrados, buscando potenciar su usabilidad,

capacidades de interoperación, a la vez que fortaleciendo sus capacidades

relativas a la generación de los Estados Financieros del gobierno central de

forma oportuna. Un punto a destacar del SIAF de Perú se refiere a su ámbito

de cobertura. En la actualidad el sistema cubre a los Pliegos del gobierno

central, los gobiernos regionales, así como los municipios, los cuales suman

46
aproximadamente 1450 Unidades Ejecutoras. De esta forma es uno de los

sistemas de mayor cobertura institucional de la región. En relación a la

cobertura funcional, todos los sistemas cubren la fase de ejecución

presupuestaria, mostrando diferencias en la cobertura de la fase de

formulación, como por ejemplo en los casos de Brasil, Chile y México la cual

se encuentra cubierta por otros sistemas de información. En el caso de Brasil

y México se utilizan sistemas de información distintos para dar soporte a la

fase de formulación presupuestaria. Específicamente en Brasil se utiliza el

Sistema Integrado de Presupuesto y Planeamiento (SIOP), que también da

soporte a la Secretaria de Presupuesto Federal en la fase de ejecución,

mientras que en México se utiliza el sistema denominado Proceso Integral de

Programación y Presupuesto (PIPP) que da soporte a la Secretaria de

Hacienda y Crédito Público. En el caso de Chile, no existe un sistema de

información único para la fase de formulación a nivel de los ministerios. La

información es procesada en cada ministerio en sus propios sistemas, y

posteriormente enviada a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de

Hacienda, la cual consolida esta información en el Sistema de Información de

Administración Presupuestaria (SIAP). Este sistema a su vez también apoya a

la Dirección de Presupuestos en la administración de la fase de ejecución

presupuestaria (Uña 2013, 25).

47
Gráfico 13: Principales características de los Sistemas Integrados de Administración Financiera
– SIAF en países seleccionados de América Latina

Fuente y elaboración: (Uña 2013, 26)

48
3.3: Experiencias en América Latina sobre articulación plan - presupuesto

Varios países latinoamericanos tienen algunos mecanismos de vinculación entre sus

planificaciones y sus presupuestos con la finalidad de articular sus objetivos, metas y con la

asignación de recursos.

Gráfico 14: Esquema de articulación de objetivos en el proceso presupuestario

Fuente y elaboración : (Shack 2008, 70)

A continuación se presentará el estado de articulación plan presupuesto en varios países y los

mecanismos que utilizaron en el reto de vincular los objetivos nacionales establecidos en la

planificación con la asignación presupuestaria.

49
3.3.1. México

La CEPAL en su publicación ―Panorama de la gestión pública en América Latina y El

Caribe‖ indica que México en el proceso de articular el plan con el presupuesto, implementó el

presupuesto por resultados cuyos programas presupuestarios se clasifican en (CEPAL 2014,

107):

1) Grupo de Gastos: programable y no programable;


2) Grupo de Programas: programas federales y programas gasto federalizado;
3) Finalidad de los programas; y, 4) Modalidad de los programas.

México incorpora en la Matriz de Marco Lógico sus programas y proyectos


con las actividades; no se aplica la categoría subprograma. Su presupuesto
está identificado por ramo que detalla la misión, objetivos, metas, estrategia,
prioridades de gasto y asignación presupuestaria, y programas
presupuestarios prioritarios.
En el proceso de evaluación denominado Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED), se monitorea cada uno de los programas establecidos en
la matriz de marco lógico que adicional contiene indicadores y unidades
responsables. Se monitorea el cumplimiento de lo establecido en cada uno de
los niveles de la matriz, es decir, actividades, componente, propósito y fin;
este proceso en ocasiones resulta complejo debido a la cantidad de
indicadores; además, se evalúan los resultados de los programas. Estas
evaluaciones pueden ser internas o externas (CEPAL 2014, 107).

En la publicación ―El Sistema de M&E de México: Un salto del nivel sectorial al nacional‖,

se presenta el siguiente esquema que grafica el sistema mexicano basado en resultados.

Gráfico 15: Sistema Federal de Gestión Basada en Resultados

50
Fuente y elaboración : (Beker, y otros 2009, 6)

En la misma publicación se menciona que la evolución del SED se da desde el establecimiento

del modelo de Monitoreo y Evaluación (MyE) del CONEVAL en el sector social y la

existencia de un conjunto de métodos de evaluación robustos aplicados a más de 130

programas por año, crearon en conjunto una base sólida desde la cual el sistema pudo

efectivamente materializarse (Beker, y otros 2009).

El SED monitorea los programas financiados por el presupuesto federal, el cual se

realiza utilizando la base de información de las Mis y los programas federales (definidos

dentro del PAE).

Finalmente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público - SHCP es la que tiene a cargo

el proceso de presupuestación basada en resultados.

En el siguiente gráfico se muestra la coordinación institucional dentro del Sistema de

Evaluación y Desempeño – SED.


Gráfico 16: El SED y la coordinación institucional

51
Fuente y elaboración : (Beker, y otros 2009, 22)

El SED genera información de MyE sobre el cumplimiento de las metas y los objetivos de los

programas federales con el que los funcionarios de presupuesto generan alertas y proponen

correctivos. La SHCP con los ministerios definen las prioridades en asignación de recursos.

Implementar un sistema de MyE integral ha tomado por lo menos 10 años en


México, y ha exigido, a su vez, una enorme cantidad de trabajo y el esfuerzo
de múltiples dependencias del gobierno. Lograr la institucionalización plena
del SED es todavía una tarea pendiente, pero existe, sin duda, una base sólida
para su desarrollo (Beker, y otros 2009, 23).

Siguiendo a los mismos autores, mencionan que la planificación estratégica es un pilar clave

del modelo mexicano de gestión basada en resultados. La inclusión de metas e indicadores

cuantificables en el PND, los ministerios alineando sus planes sectoriales al PND y el

desarrollo del marco lógico en todos los programas han contribuido a reforzar el rol de

52
planeación basada en resultados en México. Finalmente mencionan que los planes deben ser

evaluados y que se debería generar incentivos para que las unidades y entidades que planifican

lo hagan orientada a resultados

3.3.2. Brasil

Mucarsel en su libro ―Hacia un nuevo modelo de planificación del desarrollo en América del

Sur: Estudio comparado de los principales instrumentos de planificación del desarrollo en la

Argentina y el Brasil, 2003-2013‖, menciona que si bien toda la estructura ministerial del

Brasil actual está fuertemente permeada por la planificación sin dudas juegan un rol destacado

la Presidencia y el Ministerio de Planificación.

Dentro de la Presidencia, se destaca el rol de la ‗Secretaría de Asuntos


Estratégicos‘ y de los organismos como el Consejo de Desenvolvimiento
Social y Económico (CDSE) y el Instituto de Investigación Económica
Aplicada (IPEIA). Mientras que por el lado del Ministerio de Planificación,
Presupuesto y Gestión, se planifica fundamentalmente a través de la
―Secretaria de Planificación e Inversiones Estratégicas‖ (SPI) y de la ―Secretaría del
PAC‖ (SPAC) (Mucarsel 2014, 12).

El Plan Brasil 2022 es el principal instrumento de planificación de Brasil, también están los

Planes Pluri Anuales (PPA) y el Plan de Aceleración del crecimiento (PAC).

Mucarsel (2014) menciona que en el PPA no se detallan las acciones sino presupuestos

totales por programa a fin de asegurar una distinción entre el Plan y Presupuesto lo que

permitirá la definición de indicadores con más capacidad de revelar aspectos de las políticas

que contribuyan a la gestión.

La nueva estructura del PPA, en primer lugar presentan los puntos de la Dimensión
estratégica. Luego se pasa a la Dimensión Táctica: Allí encontramos los programas

53
con sus respectivos objetivos. Los objetivos son la principal innovación de este Plan,
estos expresan las preferencias del gobierno para la aplicación de determinada política
pública. A cada objetivo están asociadas metas cuantitativas y cualitativas, son
parámetros para el desempeño esperado para el período. Las metas cualitativas son
particularmente interesantes porque muestran insumos necesarios para alcanzarlas
políticas más allá del Presupuesto y permiten concebir estas acciones de modo integral
con las presupuestarias. Finalmente se presentan las Iniciativas, que muestran las
entregas de bienes y servicios del Estado a la sociedad resultantes de la coordinación
de las acciones presupuestarias y de otra índole (Mucarsel 2014, 14).

La CEPAL indica que Brasil tiene una detallada clasificación por programas, mismos que

incluyen una línea principal y su actividad. Todos los programas/proyectos tienen objetivos,

iniciativas, actividades/obras y la unidad presupuestaria del órgano ejecutor; y todas las

entidades públicas deben tener programas. Además indican que los programas responden a los

objetivos de los planes sectoriales que están enmarcados en el Plan Plurianual (PPA) que

establece las metas a ser alcanzadas durante el período de gobierno (Panorama de la gestión

pública en América Latina y el Caribe 2014).

Desde el año 2000, el monitoreo y evaluación fueron incorporados al ciclo de gestión

de los programas a través del plan plurianual.

La Comisión de Monitoreo y Evaluación actúa como coordinador. Se adopta


el proceso de monitoreo del Plan y de sus programas en sus aspectos
estratégico y táctico-operacional. Los programas tienen objetivos, metas e
indicadores físicos y financieros (anuales y plurianuales) que se registran en
el Sistema Integrado de Presupuesto y Planificación (SIOP). Los ministerios
cuentan con buenos sistemas de información sobre los bienes y servicios
(productos) que producen a los efectos de avanzar hacia el PBR. La Secretaría
Pública de Inversión (SPI) del MPOG, mediante el Sistema de Información
Gerencial y de Planificación (SIGPLAN) monitorea el cumplimiento de los

54
objetivos y las metas del gobierno. El uso de la información de los sistemas
de monitoreo y evaluación aún no es sistemático a la hora de incluirlos en los
procesos de planificación y elaboración del presupuesto. No se ha creado un
sistema de indicadores de desempeño que se utilice durante la discusión de
las asignaciones presupuestarias (CEPAL 2014, 105).

Gráfico 17: Proceso en la Ley de directrices presupuestaria de Brasil

Fuente y elaboración: (Bonari y Gasparin 2014, 24)

Teóricamente como lo menciona Bonari & Gasparin (2014) en Brasil existe una vinculación

entre la planificación y el presupuesto, una de sus ventajas sobre el resto de países es tener los

dos ciclos administrados por la misma institución pública que es el Ministerio de Hacienda, lo

que facilita establecer mecanismos y normativas para articular estos dos grandes procesos.

Uña (2013) menciona que en Brasil en los últimos años se han realizado algunas

modificaciones legislativas para mejorar la articulación y coordinación tanto en la etapa de

aprobación como en la de ejecución en el año fiscal, y, sugiere que:

El ciclo presupuestario y la planificación no son el vehículo principal para las


decisiones políticas. En el primer caso, el Congreso suele ajustar las
proyecciones de ingresos y de gasto discrecional, y en el segundo caso el
Ministerio de Hacienda, mediante la Secretaria del Tesoro, restringe la

55
liberalización de fondos para gasto discrecional con el objeto de asegurar el
Poder Ejecutivo cumplimiento de las metas fiscales, lo cual altera la
previsibilidad de los organismos para planificar y ejecutar de manera
eficiente el gasto y no siempre resulta consistente con el PPA (Uña 2013, 10).

Leila Mucarsel (2014) en su publicación ―Hacia un nuevo modelo de planificación del

desarrollo en América del Sur‖ que es un estudio comparado de los principales instrumentos

de planificación del desarrollo en la Argentina y el Brasil, 2003-2013, indica que el Programa

de Aceleración del Crecimiento - PAC, fue puesto en producción el 28 de enero de2007. El

PAC es un programa federal que administra un conjunto de políticas económicas para un

período gubernamental, es decir 4 años, cuyo fin es el de acelerar el desarrollo económico del

país. Uno de sus objetivos es volver más eficiente el gasto en la administración pública y dar

incentivos para el mencionado desarrollo.

El PAC surgió a partir del sistema de metas presidenciales – SMMP en el 2004, para

monitorear el cumplimiento de los resultados esperados en la implementación de acciones

prioritarias.

Según Mucarsel (2014), el PAC es una estructura paralela de coordinación centralizada

en la Presidencia de la República, que ha revolucionado los modelos de planificación y de

gestión en Brasil ya que relaciona algunas medidas para cumplir con metas establecidas más

allá del presupuesto.

El PAC es administrado por la Secretaría del Programa de Aceleración del Crecimiento

(PAC), dentro del Ministerio de Planificación.

En Brasil la principal herramienta de planificación es el Plan Pluri Anual que


en sí mismo tiene algunas dificultades técnicas y formalistas ya que termina
exigiendo un nivel de detalle que no solo equiparaba el instrumento al
presupuesto anual, sino que si el gobierno se disponía a cumplirlo

56
estrictamente limitaba ampliamente sus márgenes de acción política,
imposibilitando estrategias acordes a los vaivenes de la realidad nacional,
regional y global. En este sentido el paso a un modelo más centrado en la
estrategias generales es un importante avance que debe preservarse y
profundizarse (Mucarsel 2014, 18).

Mucarsel (2014) también menciona que hay grandes cambios que favorecen la planificación

en Brasil, uno de ellos es el incorporar dentro del Plan Pluri Anual objetivos a los que

apuntarán las acciones e intervenciones gubernamentales; adicional, da paso a la

estructuración de las agendas y planes sectoriales a mediano y largo plazo desde el 2003. Es

así que los últimos PPA impulsados por la presidenta Dilma Rousseff incorporan los grandes

planes como el Plan Brasil sin miseria, Bolsa Familia, el Programa de Vivienda entre otros,

transversalizando el proceso de planificación y combinando objetivos, metas e intervenciones.

Se ha dedicado un capítulo especial del PPA 2012-2015 a las agendas transversales

donde se vinculan las metas del PPA a cada uno de esos grandes planes sectoriales, siendo la

articulación un componente clave para el logro de los objetivos planteados.

El Plan Brasil 2020 emitido por Lula es un plan integral de desarrollo a largo plazo que

da una visión panorámica de las grandes metas del país, este plan ha obligado a las entidades

gubernamentales tradicionales a ir perfeccionándose en el nuevo modelo de planificación y

adaptándose al nuevo modelo de desarrollo del Estado Brasilero.

Actualmente Brasil cuenta con instituciones fuertes en temas de planificación tales

como el Ministerio de Planificación, la Secretaría de la Planificación Estratégica, la Secretaría

del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) y el Grupo de Aceleración del

Crecimiento (GEPAC).
El desafío está en:

57
Fortalecer el carácter político y transformador de la planificación, para tornar
así año a año más estratégicas las acciones del gobierno y —sin descuidar los
aspectos técnicos, el seguimiento y evaluación de resultados— recordar que
para profundizar el modelo de Estado y de país inclusivo que impulsa Brasil
el rumbo esta dado ante todo por una visión política que lleva a orientaciones
estratégicas muy claras y se vuelca en metas definidas pero flexibles que solo
pueden ser alcanzadas a través de grandes articulaciones y herramientas la
incluyen pero van mucho más allá de la planificación económica. En palabras
de la Presidenta Dilma al presentar el PPA 2012-2015: ―Existen metas y
objetivos, pero también existen sueños. Creo que esto es bueno. Para
gobernar un país, un país del tamaño continental de Brasil, También es
necesario tener sueños. Es necesario tener grandes sueños y perseguirlos
(Mucarsel 2014, 19).

3.3.3. Argentina

Siguiendo con Mucarsel (2014), nos menciona que Argentina no se caracteriza por tener

organismos dedicados a la planificación que perduren en el tiempo. Sin embargo, existen

cuatro organismos principales del gobierno en materia de planificación del desarrollo, la

misma presidencia de la república, la Jefatura de Gabinete de Ministros, El Ministerio de

Economía y Finanzas Públicas y El Ministerio de Planificación Federal, Obras Públicas y

Servicios.

Argentina ha desarrollado algunos instrumentos para la planificación, el Presupuesto

Plurianual que es indicativo y los Planes Sectoriales de Desarrollo a nivel nacional.

Los planes sectoriales se consideran según Mucarsel en el principal instrumento de

planificación del desarrollo vigente en Argentina, estos planes son de mediano plazo y

responden a cada una de los sectores o competencias de los ministerios sectoriales, son estos

58
últimos los responsables de su implementación. A mencionar por Mucarsel, Argentina cuenta

con los siguientes instrumentos de planificación:

- Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial participativo y federal

(pea)/metas productivas 2020: valor agregado con desarrollo, competitividad,

equidad e inclusión social.

- Plan estratégico industrial 2020 (pei)

- Plan de ciencia, tecnología e innovación 2012-2015. (pncti) 2012-

2015

- Plan estratégico territorial ―argentina del bicentenario‖ 2016

- Plan federal estratégico de turismo sustentable 2010-2020

- Plan nacional de igualdad cultural (Mucarsel 2014, 23)

El siguiente cuadro muestra las bondades de los instrumentos de planificación.

59
Gráfico 18: Síntesis de aspectos clave planes sectoriales: PEA, PEI, PNCTI

60
61
62
Fuente y elaboración: (Mucarsel 2014, 25)

63
Los planes sectoriales en Argentina según Mucarsel son los principales instrumentos de

planificación, a continuación este autor nos muestra las principales características de estos

planes:

- La planificación es vista como un hecho político liderado desde el Estado

Argentino.

Estos planes fueron aprobados directamente por la presidencia de la

república. En la Argentina, los planes nacionales fueron una instancia de

integración y consolidación de alianzas intersectoriales. Los planes combinan

la racionalidad metodológica y técnica con una fuerte racionalidad política,

plantean una combinación de ambas lógicas, que a nuestro entender- y

tomando el enfoque de planificación situacional desarrollado por Matus- son

inescindibles.

Todos los planes sectoriales se han contado con el asesoramiento de

organismos técnicos nacionales e internacionales, universidades y grupos de

expertos, sin desmedro de una fuerte mirada política como punto de partida y

la participación activa de una diversidad de actores.

Los planes sectoriales tienen objetivos, metas cuantitativas, y en gran parte de

los casos están desarrollando actualmente sistemas de monitoreo y

evaluación, su énfasis esta puesto en los lineamientos estratégicos, en los

sectores claves, es decir, marcan un norte, un rumbo a seguir, son indicativos.

- Cada uno de los planes sectoriales posee un fuerte contenido ideológico que

se hace explícito.

64
La innovación está dada por el hecho de quela ideología que los sustenta está

claramente explicitada en la presentación de ese plan, comparte muchos de los

principales elementos de la planificación peronista tradicional, lo que puede verse ya

en la fundamentación de los planes y programas de gobierno donde aparecen de forma

explícita las banderas tradicionales del peronismo (independencia económica,

soberanía política y justicia social), la integración latinoamericana como horizonte a

seguir, la intervención del Estado como condición para el desarrollo y que al mismo

tiempo se suman elementos nuevos tales como un fuerte paradigma de derechos

humanos y un Estado abierto que interviene de forma articulada con organizaciones

sociales y una diversidad de actores sociales y políticos.

- Los planes sectoriales se enfocan en la construcción de una visión

compartida como punto de partida para el desarrollo.

Resultaba central fijar puntos de acuerdo que permitiesen procesar los

conflictos para fundar una base para las políticas de mediano y largo plazo.

Esto se dio en todos los planes pero se hace muy evidente en el PEA por las

grandes tensiones que genera este tema. Las responsables de la coordinación

técnica del plan explican que se trabajó para ello en la identificación de Pares

tensionales.

- Los planes sectoriales son producto de procesos de elaboración

participativa y Federal.

En cada uno de los planes se plantean importantes mecanismos de

participación a fin de articular las miradas de una gran diversidad de actores

del ámbito público y privado. Se han creado nuevos ámbitos de participación,

en procesos sucesivos de planificación organizada y sistemática que van


65
originando y retroalimentando cada uno de los productos que se esperan de la

planificación estratégica.

Las formas más frecuentes de canalizar esta participación activa son:

Consejos federales, consejos provinciales, conferencias, talleres y foros de

debate. Los consejos y foros se han replicado en cada provincia, siendo

también el federalismo una de las características más distintivas de estos

nuevos procesos de planificación.

Esto, sin dudas puede habilitar a una participación sostenida en el tiempo

retroalimentando futuros planes, políticas y programas convirtiéndose en un

ámbito sostenido de participación si se mantienen como espacios con

verdadera escucha activa desde los tomadores de decisiones al interior los

gobiernos.

- Se trata de “Planes acción” vs. los antiguos “planes-libro”.

Esta es una de las características que más resaltan los equipos ministeriales

responsables por el desarrollo de los planes y que está muy presente en la

fundamentación de los diferentes planes. El plan es un ―proceso‖, y en esta

característica radica su principal riqueza. Los planes en su mayoría tienen

horizontes temporales ―móviles‖, es decir conllevan mecanismos de

actualización y retroalimentación periódica, por eso pueden concebirse como

―documentos vivos‖.

66
A su vez, podemos hablar de ―planes-acción‖ porque en su totalidad prevén

políticas y programas específicos para concretar los objetivos y metas

propuestos (Mucarsel 2014, 25-27).

La planificación en Argentina también se articula al proceso presupuestario a través de

programas. El Ministerio de Economía y Hacienda a través de su publicación ―El sistema

presupuestario en la administración nacional de la República Argentina‖ menciona que:

El presupuesto por programas (PPP) es una técnica mediante la cual se

procura asignar, a determinadas categorías programáticas a cargo de las

jurisdicciones y entidades que conforman la Administración Pública, recursos

necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer,

de manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad durante un período

preestablecido. La misma facilita la ejecución, el control y la evaluación

presupuestaria, en términos físicos y financieros.

La metodología se sustenta en las teorías de sistemas y de redes y considera a

la Administración Pública como productora, en cuyas dependencias(centros

de gestión o unidades ejecutoras) se realiza el procesamiento de insumos

(recursos humanos, materiales y servicios) mediante técnicas adecuadas para

cumplir objetivos de gobierno (El Sistema Presupuestario Público de

Argentina 2015).

Es así que las entidades públicas pueden realizar intervenciones a fin de conseguir los

productos que se detallan en el cuadro a continuación:

67
Gráfico 19: Síntesis de aspectos clave planes sectoriales: PEA, PEI, PNCTI

Fuente y elaboración:(El Sistema Presupuestario Público de Argentina 2015)

El Ministerio de Economía y Finanzas de Argentina en su publicación ―La comunicación de

las políticas públicas incluidas en el presupuesto de Argentina‖ menciona que en el marco del

Plan General de Gobierno, establece la asignación y distribución de los recursos del país que

van a permitir la implementación de las políticas públicas que cumplan con los objetivos

previstos para un año determinado (El Sistema Presupuestario Público de Argentina 2015).

El presupuesto nacional de Argentina por consiguiente se convierte en una fuente de

información que permitirá al gobierno establecer y monitorear a dónde se están destinando los

recursos públicos con el objeto de implementar lo establecido en las políticas públicas.

La mencionada publicación también indica que el proceso de seguimiento y monitoreo

permitirá darle la información necesaria a los programas presupuestarios que no son otra cosa

68
que las ―unidades de gestión de la producción pública a los fines de concretar las políticas y

atender las necesidades ciudadanas‖ (El Sistema Presupuestario Público de Argentina 2015).

El proceso de producción de la cosa pública se establece en la cadena de valor que se

muestra a continuación misma que permitirá entre otras cosas evaluar la implementación de la

política pública y los efectos que se generan.

La cadena de valor ayuda a determinar, a partir de la comprensión de los


objetivos de la intervención de una política pública, qué efectos generan los
productos, resultados o impactos del accionar gubernamental conforme a una
asignación presupuestaria de un programa (El Sistema Presupuestario Público
de Argentina 2015).

Gráfico 20: Plan de Gobierno y cadena de valor público

Fuente y elaboración: www.mecon.gov.ar , El Sistema Presupuestario Público de Argentina 2014

3.3.4. Uruguay

Ricardo Martener (2008), en su publicación ―Planificar y Presupuestar en América Latina‖

indica que el modelo de Uruguay funda su práctica planificación-presupuesto a partir de las

nociones respecto del papel del Estado en la planificación del desarrollo de la década del 60.

También menciona que la constitución del 96 primó la asignación de recursos de la

presupuestación anual a las entidades gubernamentales más que a objetivos y metas comunes

establecidos a nivel nacional. La inclusión de la técnica presupuestaria por programas en la

69
normativa uruguaya tuvo limitado impacto ya que se generó una inercialidad de las unidades

institucionales preexistentes a los programas presupuestarios.

Dentro del sistema presupuestal uruguayo existen los presupuestos quinquenales que

tiene similitud con los planes de desarrollo de otros países de la región. Mediante la rendición

de cuentas y el balance de ejecución presupuestal se actualiza el presupuesto del año fiscal en

ejecución. Sin embargo para Martener es necesario preguntarse si:

El hecho de formular presupuestos quinquenales logra construir un puente


entre la planificación y la presupuestación, o es una liturgia incrementalista
similar a laque realizan otros gobiernos y que no tiene mayor correspondencia
con los planes que se persiguen (Martner 2008, 15).

El mismo autor también menciona que en los últimos cuarenta años la planificación tiene un

giro hacia la planificación estratégica de los organismos públicos que se rigen por el

presupuesto quinquenal con el objetivo de que las entidades identifiquen los recursos que se

asignarán a los objetivos y metas con prioridad que permitirán cumplir con los Lineamientos

Estratégicos de Gobierno (LEGs).

Es decir, las entidades públicas deben estructurar sus planes estratégicos quinquenales

en estricto cumplimiento de lo establecidos en los LEGs. En el siguiente gráfico se presenta el

esquema general de lineamientos, objetivos y metas del Presupuesto Quinquenal 2005-2009

(Martner 2008).

Gráfico 21: Plan de Gobierno y cadena de valor público

70
Fuente y elaboración: (Martner 2008, 26)
Martner (2008) menciona que el modelo Uruguayo tiene un alto grado de institucionalidad y

una autoridad con respaldo político que genera una vinculación entre entidades rectoras, el

Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado del Uruguay (CEPRE) y la Oficina de

Planeamiento y Presupuesto (OPP). Indica además que dicho modelo se encuentra en un

momento de transición, debido al cambio de instrumento de evaluación y al impulso de la

planificación estratégica en el presupuesto quinquenal.

3.3.5. Perú

El caso de Perú para la CEPAL (2014) sigue la metodología de la Matriz de Marco Lógico con

enfoque institucional con gastos clasificados dentro de programas presupuestales. Este autor

en su publicación ―Planificar y presupuestar en América Latina‖ indica que Perú en el 2012

definió 60 programas presupuestales, donde cada resultado específico se relaciona con

productos o proyectos y estos se subdividen en actividades, acciones de inversión y obras.

Estos programas no cuentan con categoría de subprograma, sin embargo cuentan con:

Metas a nivel de resultados específicos de los programas y mensurados por


indicadores de desempeño. Se definen indicadores físicos y valores
financieros asociados a los resultados, productos/proyectos y
actividades/acciones de inversión/obras. Los programas suelen incluir una

71
gran cantidad de metas físicas y financieras asociadas a productos y
principalmente actividades que suelen dificultar el seguimiento de la
ejecución. Se realizan desde 2008 evaluaciones de proyectos, programas o
políticas en razón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y
resultados en la población43. Si bien los resultados de las evaluaciones
establecen compromisos formales de mejora sobre el desempeño de las
entidades, los mismos no se consideran a la hora de asignar recursos en el
presupuesto (Panorama de la gestión pública en América Latina y El
caribe2014).

Martener también menciona que la emisión de la Ley Marco de Modernización de la Gestión

del Estado plantea:

El desafío de cómo integrar al proceso de toma de decisiones presupuestaria

una serie de instrumentos vinculados a la planificación estratégica y operativa

que se han desarrollado en los últimos años. Estas nuevas herramientas

comprenden los ejercicios de planificación estratégica que se iniciaron en

1997 en algunas instituciones piloto, el Sistema de Mediciones que se apoya

en los indicadores de gestión y la definición de los planes operativos

institucionales (Martner 2008, 20).

Para Martner (2008) en Perú, la articulación entre los instrumentos de planificación y el

presupuesto inicia con el planeamiento estratégico sectorial multianual (PESEM), a partir del

cual se realiza el planeamiento estratégico institucional (PEI) que contiene, la misión y

objetivos estratégicos institucionales, estos últimos tienen indicadores anuales de producto. Sin

embargo muchas entidades cometen errores y mezclan o usan indistintamente indicadores de

resultado y producto.

El organismo responsable de emitir directrices sobre la elaboración de los PESEM y

72
PEI es la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público, que depende del

Vice Ministerio de Economía, es importante mencionar que estos planes tiene un horizonte de

mediano plazo.

Finalmente el presupuesto y los planes operativos institucionales (POI) tienen un

horizonte de corto plazo y es la Dirección Nacional de Presupuesto Público, que depende del

Vice Ministerio de Hacienda que realiza su seguimiento.


Tanto el proceso de planificación estratégica como el de presupuestación están a cargo

del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), radicados en distintos Vice Ministerios, caso

similar al Brasilero.

El vínculo entre la planificación estratégica y operativa y los distintos


agregados de la estructura funcional programática del proceso presupuestario
se da en los siguientes niveles:
1) Nivel de Función (que corresponde a la visión y misión institucional);
2) Programa (que equivale a los objetivos institucionales generales); 3) Sub-
programa (que responde a los objetivos institucionales parciales para el
logro de un Programa);
4) Actividades o Proyectos (que representa la producción de los bienes y
servicios de la institución);
5) Componente (división de una Actividad o Proyecto que permite
identificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas);
6) Meta presupuestaria (son la expresión concreta, cuantificable y medible
que caracteriza el(los) producto(s) final(es) de las Actividades y Proyectos
establecidos para el año fiscal respectivo) (Martner 2008, 20).

El POI contiene a detalle las tareas para el cumplimiento de sus metas presupuestarias. «Cada

entidad del Sector Público peruano implementa su Programación Estratégica Multianual a

través de sus planes operativos y correspondientes presupuestos anuales siguiendo el siguiente

orden»: Planeamiento Estratégico Sectorial Multianual, Planeamiento Estratégico

73
Institucional, Planeamiento Operativo Institucional y Presupuesto (Martner 2008, 20).

La integración de la toma de decisiones presupuestaria al proceso de


planificación se da con cierta efectividad en el nivel agregado sectorial, donde
el MEF ejerce un fuerte rol de coordinación.
Al interior de las instituciones la vinculación es más difusa, pues no hay una
retroalimentación permanente entre las decisiones que se van adoptando
durante el año y las metas que propone la planificación multianual.
Como se ha visto con otros países, la función de la evaluación y seguimiento
del plan plurianual es esencial para que éste tenga una vigencia política y
técnica que trascienda cada ejercicio presupuestario (Martner 2008).

Tomando como base la propuesta que hace Shack (2008), para sistematizar lo expuesto por

Martener, a continuación se muestra el esquema de articulación de los objetivos en el proceso

presupuestario para el caso Peruano.

Gráfico 22: Esquema de articulación de objetivos en el proceso presupuestario

74
Fuente y elaboración : (Shack 2008, 70)

El programa para la cohesión social en América Latina EUROSOCIAL, en su publicación

―Perú: Articulación Plan Presupuesto y uso de la Evaluación como herramienta de mejora de

la presupuestación y planificación‖ indica que «La presupuestación hace operativos los

objetivos y la meta del plan y debe garantizar el eficiencia y eficacia en el uso de los recursos

que es condición necesaria para alcanzar el óptimo en la cohesión social» (Eurosocial 2014,

4).

Eurosocial menciona que en el caso de Perú, este tiene un marco de planificación, por

lo que es realmente importante el impacto no de una u otra política sino el conjunto de estas.

La evaluación de impacto demuestra que « En muchas ocasiones a pesar de que el

programa presupuestario sea eficaz y eficiente, los bienes y servicios que proporciona a la

75
población no generan más cohesión social ni mejor distribución de la renta» (Eurosocial 2014,

5).

Eurosocial en su asistencia técnica a Perú para articular el plan con el presupuesto y

definir el uso de la evaluación para la mejora de las tareas de MEF y CEPLAN estableciendo

las tareas que debe desarrollar cada uno, sintetizó lo trabajado en el siguiente gráfico.

Gráfico 23: Hipótesis de política y los impactos de los resultados

Fuente y elaboración: Perú: Articulación Plan Presupuesto y uso de la Evaluación


como herramienta de mejora de la presupuestación y planificación 2015.

En resumen, en los casos revisados tienen su presupuesto estructurado por programas, con

distintos niveles de desarrollo:

En México, el proceso de vinculación articula la planificación de mediano


plazo con el presupuesto anual por programas. En el plan existe el Programa
Nacional de Infraestructura de carácter plurianual, cuya categoría
programática está en los Proyectos de Inversión (proyectos plurianuales).

Los objetivos definidos en el plan de mediano plazo se expresan en planes de


trabajo anuales y están asociados con la presupuestación programática, que
convierte al presupuesto en una expresión de la política que el gobierno desea

76
implementar. Todos los procesos de las etapas de planeamiento y presupuesto
son realizados en el sistema integral de programación y presupuesto.

Brasil cuenta con un Plan Pluri Anual (PPA) elaborado por el Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestión que es sancionado por el Congreso cada
cuatro años y comprende desde el segundo año de período presidencial hasta
el primero del siguiente. En el plan se detallan los lineamientos estratégicos
del Poder Ejecutivo, objetivos de los ministerios, metas, indicadores de
eficacia y costos públicos estimados de los productos públicos.

Cuenta con la completa unificación del clasificador presupuestario a nivel


nacional. Esto constituye un paso importante para los países federales, ya que
permite identificar el destino de los fondos ejecutados en los niveles de
gobierno y racionalizar las asignaciones. La Ley de Directrices
Presupuestarias es un elemento central en la vinculación entre presupuesto y
planificación, que obligó al gobierno a determinar las metas y prioridades de
la administración pública federal y a orientar la elaboración del presupuesto
anual (Bonari y Gasparin 2014, 21-23).

Argentina y Brasil utilizan la estructura programática en forma completa (programa,

subprograma, proyectos, actividad), pero de ellos sólo Brasil muestra correspondencia entre

los programas del presupuesto y los programas contenidos en el plan. México si bien utilizan

los principios de presupuesto por programas, tienen ciertas particularidades en su

implementación (Uña 2013, 22).

Una vez que se ha analizado los procesos de planificación y presupuestación y el estado

de vinculación entre ellos en varios países, se evidencia que hay adelantos en otros países en

cuanto a la articulación del plan con el presupuesto a través de varios instrumentos,

77
mecanismo y normatividad propios a las especificidades de cada uno de los países, tal como se

muestra en el gráfico a continuación.

Gráfico 24: Aspectos comunes en el proceso de articulación plan y presupuesto en países


seleccionados.
Instrumento de Sistemas Sistema Entidades a cargo de Presupuesto Sistemas de
PAIS Planificación Financieros informáticos planificación y por resultados monitoreo y
(automatización) presupuestación evaluación
Sistema Integrado Presupuesto por Sistema de
Plan Nacional de Sistema integral de
de Administración Secretaría de Hacienda resultados / evaluación del
México Desarrollo 2013- Financiera Federal programación y
y Crédito Público Presupuesto por desempeño
2018 (SIAFF) presupuesto
Programas (SED)
Sistema Integrado Sistema Integrado de
de Administración Datos Ministerio de
Estructura
Plano Plurianual Financiera Presupuestarios Planeamiento,
(SIAFI), Sistema programática Comisión de
mais Brasil (SIDOR), Sistema de presupuesto y gestión,
Brasil Integrado de completa, Monitoreo y
20122015, PPA, Información de Ministerio de
Presupuesto y clasificación Evaluación
PAC Gestión y Hacienda, CDSE,
Planificación Planificación por programas
IPEIA, SPI, SPAC
(SIOP) (SIGPLAN)
Plan sobre Ministerio de
política y Planificación Federal, Estructura
Sistema Integrado
estrategia de Inversión Pública y programática
de Información Presupuesto Seguimiento y
Argentina desarrollo y Servicios, Ministerio completa,
Financiera Plurianual monitoreo
ordenamiento de Economía y Presupuesto por
(SIDIF)
territorial, Planes Finanzas Públicas Programas
sectoriales
Planes específicos SPE / SISI (Sistema Oficina de
Sistema Integrado
sectoriales, de Planificación planeamiento y Sistema de
de Información
Planes Estratégica / Sistema presupuesto, Comité Presupuesto por evaluación de
Uruguay Financiera (SIIF),
estratégicos de Información y Ejecutivo para la programas programas
presupuestos Seguimiento de la
institucionales Reforma del Estado públicos
quinquenales Inversión Uruguayo (CEPRES)
Ministerio de
Economía y Finanzas,
Centro Nacional de
Sistema Integrado Sistema Nacional de Planeamiento Evaluación de
Plan Bicentenario Estratégico, Dirección Presupuesto por
Perú de Gestión Planeamiento eficacia y
al 2010-2021 General de programas
Financiera (SIAF) Estratégico eficiencia
Programación
Multianual del Sector
Público
Fuente: capítulos anteriores
Elaboración: autor

Como se muestra en el cuadro anterior, existen elementos comunes entre ellos, que al parecer

facilitan la articulación del plan con el presupuesto, uno de esos elementos es precisamente

contar con un instrumento de planificación donde están claramente establecidos la visión país

así como los objetivos y metas propuestos a nivel nacional.

78
Otro de los elementos es que los procesos de planificación y presupuestación se

encuentran institucionalizados, en todos los países existen instituciones públicas cuya misión

es la implementación tanto de la planificación como del presupuesto.

Cada uno de los países tienen sistemas de administración financiera y se encuentran

automatizados; adicional, en el ámbito presupuestario los países han optado por el uso de los

programas presupuestarios como medio para vincular el plan con el presupuesto.

Uno de los grandes avances es la implementación de los sistemas de seguimiento y

monitoreo en los dos procesos así como la identificación de indicadores y metas que permitan

analizar si efectivamente la asignación presupuestaria está cumpliendo con los grandes

objetivos nacionales.

El gran reto en el camino de la vinculación del plan con el presupuesto es la

implementación de una planificación y presupuestación por resultados; si bien es cierto

algunos de los países analizados tienen ya indicios de ir hacia el presupuesto por resultados,

como indica la CEPAL en su publicación ―Panorama de la gestión pública en América Latina

y El Caribe‖ buscando privilegiar la información de desempeño asociada al gasto público como

criterio principal para priorizar las asignaciones de recursos públicos.

Para la CEPAL (2014), formular y ejecutar el presupuesto por programas significa

reflejar los procesos productivos que llevan a cabo las instituciones públicas y, expresarlas las

relaciones insumo producto, así como las relaciones entre los productos que se producen en el

ámbito de las mismas.

Para construir o estructurar un programa es necesario se de atención a los siguientes

elementos:

79
- Insumos: son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo),
maquinarias/equipo y servicios para el logro de un producto (bien o servicio).
Se reflejan en los rubros presupuestarios.
- Productos: son los bienes o servicios que surgen como resultado,
cualitativamente diferente, de la combinación de insumos en un proceso
productivo. Los bienes o servicios producidos poseen características
cualitativas y, en la mayoría de los casos, pueden cuantificarse. Ejemplo:
raciones alimentarías, vacunas, kilómetros de caminos construidos, horas de
capacitación, etc.
- Indicadores de desempeño: los cuales brindan información sobre distintas
dimensiones (eficacia, eficiencia, economía y calidad) y ámbitos de control
(insumo, proceso, producto y resultado) del desempeño de los programas.
- Resultado esperado: los objetivos de los programas presupuestarios asociados
a resultados intermedios, deben alinearse con los objetivos estratégicos de
política del gobierno asociados a resultados fínales.
- Unidad responsable: una o varias unidades ejecutoras, responsables de llevar
a cabo el respectivo proceso productivo (unidades administrativas)
(Panorama de la gestión pública en América Latina y El Caribe 2014).
El Presupuesto por Resultados (PpR) Para la CEPAL (2014), implica la utilización sistemática

e institucionalizada de información de desempeño en todo el ciclo presupuestario, con el fin de

mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la eficiencia operativa, en un marco de

solvencia fiscal y transparencia.

Una iniciativa de presupuesto por resultados no debe verse como una iniciativa aislada,

y debe considerarse como parte de un conjunto de reformas más amplias a menudo

conocido como ―gestión por resultados‖ que tiene por objeto enfocar la gestión

pública más en los resultados obtenidos que solo en el cumplimiento de las normas y

procesos. Este modelo abarca todo el ciclo de gestión, desde la planificación

estratégica; el presupuesto; la gestión financiera, auditoría y adquisiciones; gestión de

80
programas y proyectos; y monitoreo y evaluación (Panorama de la gestión pública en

América Latina y

El Caribe 2014).

Es necesario que los países enmarquen sus procesos de articulación de la planificación con el

presupuesto en la gestión por resultados que engloban el presupuesto y la planificación por

resultados.

En este capítulo se analizó la situación actual de los sistemas de planificación y

sistemas financieros de algunos países de la región, así como los avances de la vinculación

plan y presupuesto y los mecanismos utilizados para obtenerlos, con el objeto de tener claro

cuáles han sido los elementos que permitieron a los países analizados lograr sus primeros

pasos o fases en el proceso de vinculación y proponer lineamientos en el proceso de

articulación del Ecuador. Tener acceso a esta información nos permite identificar algunos

lineamientos del proceso que se podrían seguir en el país para articular la planificación con el

presupuesto a nivel nacional.

81
Capítulo 4: Descripción del contexto de la articulación del plan – presupuesto en el
Ecuador

4.1: Algunos hitos de planificación y presupuestación en el Ecuador

Cardoso (2010) menciona que la planificación en el Ecuador inicia en la década de los treinta

con el Plan Estrada, toma este nombre por el apellido del Ministro de Hacienda, impulsor de

esta iniciativa, su propósito fue instrumentar medidas económicas como fin para el logro de

objetivos. El plan incluía 12 proyectos de ley que regularían la construcción de obras y el

sistema crediticio, este plan no se pudo ejecutar y fue el primer intento de instrumentalizar los

objetivos del estado.

El Consejo Nacional de Economía se crea en 1935, adscrita a la presidencia, tuvo una

vida muy corta, se reinaugura en 1937 y es eliminado en 1938. La Comisión Técnica de

Economía nace en 1944 y su función principal fue coordinar las políticas económicas, y

elaborar el Plan de Fomento Inmediato de la Economía Nacional en 1945. En 1946 el Consejo

Nacional de Economía se restablece vía Constitución, pese a que se elabora el Plan de

Reconstrucción y Desarrollo de la Economía Nacional y el Plan Económico Integral, entre

1947 y 1948, ninguno logra concretarse debido a la falta de recursos. El Plan de Fomento a la

Producción se presenta en 1948 y establece la creación de un Instituto de Fomento a la

Producción y la Ley de Fomento a la Producción. El Plan de fomento a la producción,

promovería el desarrollo y la explotación de los recursos naturales del Ecuador, el aumento y

tecnificación de la producción y la elevación del nivel de vida de sus habitantes. Se liquida en

1953 y con esto nace el Banco de Fomento. (Cardoso 2010)

En 1954 se crea la Junta de Planificación y Coordinación Económica (JUNAPLA) adscrita

al Ministerio de Economía, que tenía la responsabilidad de la formulación de planes para el

82
desarrollo económico del país; en 1958 se formulan las bases y directrices para programar el

desarrollo económico en el país, que promovería la modernización del país a través del

fomento a las exportaciones y la estructuración económica; 1961-1963 se elabora el Plan

Inmediato de Desarrollo, 1964-1973 Plan General de Desarrollo Económico y Social para el

decenio, con los que de alguna manera se inician las prácticas de planificación en el estado

(Cardoso 2010).

En el período 1973 – 1977 se establece el Plan de Transformación y Desarrollo que

nace como justificación a la toma de poder por parte de las Fuerzas Armadas y proponía varias

reformas como la agraria, tributaria, financiera, bancaria, crediticia, educativa, etc., esta vez el

plan cuenta con recursos al iniciarse la explotación petrolera.

En 1978 el Consejo Nacional de Desarrollo CONADE sustituye a JUNAPLA a través

de una nueva constitución que marca el retorno a la democracia del país, elaboró políticas

económicas, financieras, presupuestarias, monetarias, comerciales, crediticias, adicional

tendría a su cargo la elaboración de los planes de desarrollo. Formula el Plan Nacional de

Desarrollo 1980-1984, que era de obligatorio cumplimiento en el sector público. Además

elabora el plan de Hurtado, el de reconstrucción nacional de Febres Cordero, el de ajuste de

emergencia nacional de Borja y el de ajuste estructural de Durán Ballén (Cardoso 2010).

El mismo autor menciona que la Oficina de Planificación (ODEPLAN) en 1998

sustituye al CONADE y formula los planes de Mahuad, Noboa y Gutiérrez. La Secretaría

Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES en el 2004 nace como el Organismo

Técnico responsable de la planificación nacional, y será responsable del diseño,

implementación, integración, y dirección del Sistema Nacional de Planificación en todos sus

niveles. Crea el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y luego el Plan Nacional de Desarrollo

2009-2013 y el del período 2013 - 2017 denominado para estos dos períodos gubernamentales
83
Plan Nacional del Buen Vivir, del que se desprenden 12 grandes objetivos cuya mirada es

totalmente integradora y es el paraguas para los demás instrumentos de planificación en todos

los niveles de gobierno.

En el área presupuestaria, en la década de los 70, se registró una alta tasa de

crecimiento económico en el Ecuador debido al auge petrolero evento que cambió el manejo

de las finanzas públicas, este incremento de recursos disminuyó el esfuerzo por generar

ingresos tributarios y se incurrió en déficit presupuestarios, que fueron financiados con deuda

externa (Almeida, Gallardo y Tomaselli 2006).

Siguiendo con los mismos autores, mencionan que durante los ochenta, los programas

de ajuste se caracterizaron por la falta de continuidad en las políticas o la tendencia a revertir

algunas de las medidas, se realizaron devaluaciones, reformas tributarias, subsidios,

restricciones del gasto público, se diagnosticó que la crisis económica se debía a factores del

mercado externo, como la vulnerabilidad de ser básicamente mono-exportadores.

En los noventa se tendió a restar la intervención directa del gobierno y a favorecer el

empleo de mecanismos de mercado en la asignación de recursos, hubo austeridad en el gasto y

reducción de subsidios. Se expidió la Ley de Presupuestos del Sector Público. Se inician una

serie de eventos adversos que interrumpen el crecimiento económico y se generan nuevas

crisis. En 1996 se propuso llevar adelante un programa de convertibilidad del sucre con el

dólar, pero la poca credibilidad del gobierno de turno restó factibilidad política a la propuesta

económica.

El país enfrentó el fenómeno de El Niño la caída de los precios del petróleo, la

incertidumbre política por la expectativa de gobierno de paso, la crisis en los mercados

84
financieros internacionales, se decretó la Ley de Reordenamiento en Materia Económica, en el

área Tributario-Financiera, y se creó la Agencia de Garantía de Depósitos - AGD.

En esta década se inicia la crisis bancaria, una serie de bancos pequeños y medianos

empiezan a cerrar, hasta profundizarse en 1999 donde se evidenciaron dificultades de liquidez

y solvencia. (Almeida, Gallardo y Tomaselli 2006)

Una vez que se ha presentado de manera breve el avance en los temas de planificación

y presupuestación en el Ecuador desde una rápida mirada histórica, es necesario que también

se muestre a breves rasgos cómo se establecía el proceso de asignación de recursos en el

período 1999 – 2013 en el Ecuador.

Cornejo y otros (1999) indican que en el período 1999 – 2008 la asignación

presupuestaria prioritariamente estaba designada para el gasto social en sectores de

intervención pública como son la educación, la salud, servicios de sanidad, vivienda, seguridad

social y asistencia social.

Siempre fue necesario priorizar las acciones en cada sector y cuantificar las coberturas y sus

brechas a fin de establecer los recursos necesarios para lograr las metas propuestas en cada

sector; para esto, se tomaba en cuenta el gasto histórico de las acciones, la cobertura

poblacional y el gasto per cápita, con estos insumos se calculaban proyecciones de los costos

anuales para cada actividad (Cornejo, y otros 1999).

Es así que las asignaciones presupuestarias se realizaban en base a la priorización de

acciones versus las proyecciones de gastos por sector, el gráfico 21 muestra la proyección de

recursos necesarios en una década para dos de los sectores más importantes en el período

analizado.

85
Gráfico 25: Ecuador: Necesidades de recursos para lograr el financiamiento de la cobertura
universal de los servicios básicos, en un horizonte de 10 años
(En porcentajes del PIB)

Fuente y elaboración: (Cornejo, y otros 1999)

Por otro lado Moncayo & Solano (2013) nos mencionan que en el período 2008-2012

la inversión pública se orientó principalmente a infraestructura y desarrollo social, con

resultados visibles.

En el período 2013-2017 la inversión se destinará con mayor énfasis a la


transformación de la matriz productiva y energética y al desarrollo del capital
humano, sin desatender la inversión social ni al presupuesto destinado a
cubrir los costos para alcanzar el buen vivir; debido a que estos son sectores
en donde aún no se han cerrado las brechas siendo imperativa la inversión en
estos rubros. Esta inversión en el capital social y colectivo permitirá la
generación y desarrollo de capacidades productivas a largo plazo (Moncayo y
Solano 2013, 7).

Podemos concluir que los procesos de presupuestación históricamente se sujetaban de alguna

manera a los objetivos de lo planificado; antes de que existiese el PND, el presupuesto

respondía a las metas establecidas en los sectores que en ese entonces manejaba el país, con la

86
finalidad de cerrar brechas sociales. El fin último de la articulación plan presupuesto no ha

cambiado aún pretende conseguir el cierre de brechas y la garantía de derechos.

4.3: Vinculación plan - presupuesto en el Ecuador

En el sector público ecuatoriano, desde la aprobación de la Constitución de la República del

2008, la planificación retomó su rol relevante a través de la formulación de políticas públicas

basadas en el Plan Nacional de Desarrollo, la estructuración de procesos de concertación y la

vinculación de la planificación del desarrollo con el ordenamiento territorial, con la finalidad

de alcanzar el buen vivir.

La Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación

Participativa, encargada del diseño, socialización, implementación y difusión de metodologías

y herramientas para la planificación nacional, sectorial y territorial, indica que:

Planificar es diseñar una hoja de ruta que permita construir un futuro deseado,

que propenda al desarrollo para el Buen Vivir y la reducción de las

desigualdades y brechas de género, étnico culturales, intergeneracionales,

sociales y territoriales, previendo los recursos necesarios para el efecto (Guía

Metodológica de Planificación Institucional 2012).

De tal manera que la planificación implica, además de lograr un objetivo en el futuro, construir

políticas públicas que permitan reducir las brechas sociales, potencializar las capacidades de

los individuos y satisfacer sus necesidades, no sólo desde el punto de vista nacional sino

también a nivel territorial.

87
La Planificación Institucional la definiremos como la hoja de ruta que permitirá

construir un futuro deseado, que propenda al desarrollo para el Buen Vivir y la

reducción de las desigualdades y brechas de género, étnico culturales,

intergeneracionales, sociales y territoriales, previendo los recursos necesarios para el

efecto(Guía Metodológica de Planificación Institucional 2012).

En el Estado ecuatoriano con la finalidad de instrumentar lo definido en la Constitución de la

República del Ecuador, se expide el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,

publicado en registro oficial No. 306 del 22 de octubre de 2010, cuyo objeto es:

Organizar, normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de

Planificación Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Públicas, y

regular su funcionamiento en los diferentes niveles del sector público, en el

marco del régimen de desarrollo, del régimen del buen vivir, de las garantías

y los derechos constitucionales. Las disposiciones del presente código regulan

el ejercicio de las competencias de planificación y el ejercicio de la política

pública en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los

planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los Gobiernos

Autónomos Descentralizados, la programación presupuestaria cuatrienal del

Sector Público, el Presupuesto General del Estado, los demás presupuestos de

las entidades públicas; y, todos los recursos públicos y demás instrumentos

aplicables a la Planificación y las Finanzas Públicas (Código Orgánico de

Planificación y Finanzas Públicas, 2010).

Dentro de la planificación del desarrollo es importante la estructuración de políticas públicas

para todos los niveles de gobierno, que representan estrategias o directrices adoptadas por el
88
gobierno, para resolver problemas considerados como prioritarios. Las políticas públicas

nacionales son competencia de la Función Ejecutiva a través de sus Ministerios, secretarías y

Consejos Sectoriales de Política quienes construyen y ejecutan políticas y planes con enfoque

territorial y articulados con el PND. Las políticas locales son competencia de los gobiernos

autónomos descentralizados mismos que estarán incorporadas en los planes de desarrollo y

ordenamiento territorial y en otros instrumentos que normen este proceso. Los procesos

participativos son de vital importancia en la construcción de la planificación y de las políticas

en los diferentes niveles de gobierno (Guía para la elaboración de políticas públicas

sectoriales, 2011).

Además de lo anterior, estas políticas deben garantizar que se efectivicen los derechos

de la ciudadanía y de la naturaleza, incluyendo tanto el enfoque de derechos humanos, como la

transversalización de los derechos de aquellos grupos excluidos o marginados históricamente.

Adicional, es importante recalcar que mientras la ejecución de la política pública es

decir los programas, proyectos, planes etc., no se traduzcan en compromisos financieros, la

planificación en sí no pasará de ser meras intenciones o deseos, por lo que se debe considerar

como premisa que la planificación y la presupuestación se encuentren completamente

articuladas, lo que dará paso a la ejecución de la planificación que nos permitirá cumplir con

objetivos no sólo de la institución sino del sector al que pertenece en el caso que aplique y de

todo el país.

Si a nivel nacional, las entidades rectoras en estos temas (SENPLADES, Ministerio de

Finanzas) han iniciado un proceso de articulación e interoperabilidad es importante que puertas

adentro en cada una de las instituciones los departamentos, subsecretarías, unidades

89
administrativas, direcciones, según aplique, y que manejen estos temas, trabajen de manera

coordinada para que desde los niveles menores se cumpla con este proceso.

En los últimos años las dos entidades han compartido información y han definido

procesos en conjunto que deben seguir todas las entidades del Sector Público en el tema de

vinculación Plan - Presupuesto.

En el 2010 se coordinó el trabajo de un equipo multidisciplinario conformado por

funcionarios de las dos entidades con el objetivo de Definir un proceso unificado que

contemple todas las fases del ciclo de Planificación y Presupuestario con conceptos, estándares

y herramientas integradas.

Para conseguir este propósito era necesario definir el proceso único con los diferentes

puntos de interoperabilidad de los subprocesos del ciclo de Planificación y Presupuestación;

homologar, estandarizar y socializar conceptos entre las dos entidades para manejar

definiciones claras y únicas a ser presentadas a las entidades públicas; homologar y

administrar de manera unificada los diferentes catálogos de entidades, de consejos sectoriales,

se sectoriales, de sector, presupuestario de ingresos y gastos, fuentes de financiamiento y de

regiones, provincias, cantones, parroquias y zonas de planificación que se utilizaban en las dos

entidades para manejar una sola versión de la información de las instituciones; Establecer las

responsabilidades de los entes rectores dentro del proceso de Planificación y Presupuestación;

Facilitar la operatividad de los usuarios institucionales evitando duplicidad de registro de

información y un solo punto de contacto; Simplificar procesos operativos a través de su

automatización; y, Facilitar la operatividad de los usuarios mejorando el acceso, oportunidad y

la calidad de la información.

90
En los últimos procesos de proforma del período 2011 – 2014 se han establecido

mecanismos de comunicación entre Senplades y el Ministerio de Finanzas, con el propósito de

evitar duplicidad de carga operativa a las entidades del Sector Público que tenían que ingresar

la misma información en dos herramientas informáticas diferentes, el Sistema Integrado de

Planificación e Inversión Pública – SIPeIP y el Sistema de Administración Financiera -

eSIGEF a cargo de la Senplades y del Ministerio de Finanzas respectivamente.

Para Senplades, el SIPeIP responde al COPFP que dispone que las instituciones y

organismos comprendidos en los artículos 225, 297 y 315 de la Constitución de la República,

―excluyendo los Gobiernos Autónomos Descentralizados‖ reporten sus instrumentos de

planificación institucional, de acuerdo a las metodologías, procedimientos e instrumentos

definidos por esa cartera de Estado; y, constituye una herramienta cuya funcionalidad permite:

- Consolidar la información generada a partir de una metodología de planificación


institucional que prioriza la observancia de los Objetivos del Plan Nacional del Buen
Vivir, la implementación de la política pública, los problemas y potencialidades
identificados en los territorios, la transversalidad de los enfoques para la igualdad y su
concreción en programas y proyectos de inversión pública.
- Proporcionar los insumos necesarios para el seguimiento y evaluación de las políticas
públicas nacionales y sectoriales.
- Verificar la continuidad y coherencia de la acción y política pública; y Contempla la
inter-operabilidad con el E-SIGEF.
- Enlazar la inversión pública a los instrumentos de política pública.
- Incorporar la territorialización de la inversión pública y su desglose por enfoques de
igualdad.
- Articular el presupuesto a la planificación. Los datos para el seguimiento y evaluación
del PNBV mediante indicadores de resultado que se gestionan desde la Sub-secretaría
de Seguimiento y Evaluación.

91
- Transparentar la planificación y ejecución de la política pública.
- Generar y proporcionar información respecto a su implementación.
(http://www.planificacion.gob.ec/sistema-integrado-de-planificacion-ehttp://
www.planificacion.gob.ec/sistema-integrado-de-planificacion-e-inversion-publica/
inversion-publica/ 2015).

El Ministerio de Finanzas en su Instructivo de programación y formulación del

presupuesto para entidades nos indica que:

El e-SIGEF prevé el funcionamiento descentralizado del proceso de formulación

presupuestaria, brindando a las instituciones la opción de formular sus

presupuestos tanto a nivel institucional como a nivel de Entidad Operativa

Desconcentrada, situando la información en una base de datos única.

La herramienta está diseñada para efectuar no solo la programación de recursos

financieros, sino además, incluir la programación física de metas, la programación

de recursos reales, así como información referente a la política presupuestaria

institucional y descripción de las diferentes categorías programáticas que

conforman la pro forma presupuestaria; además, la nueva visión del SIAF establece

la necesidad de formular el presupuesto basado en la técnica de Presupuestos

enfocados a Resultados, en donde, el eSIGEF provee de todas las herramientas

necesarias a las entidades públicas para la programación y formulación del

presupuesto para cumplir con los lineamientos de esta nueva metodología

(Instructivo de programación y formulación del presupuesto para entidades, 2010).

92
Para el proceso de proforma 2015, la SENPLADES y el MF, dentro del marco de sus

respectivas competencias desarrollaron un trabajo conjunto para articular la planificación con

el presupuesto institucional a través de la estructuración de programas.

Previo a la descripción del proceso generado para la proforma 2015, es necesario se muestre

cuáles son los distintos instrumentos de planificación del Ecuador.

El siguiente gráfico pretende exponer cuáles son los instrumentos de planificación en


el Ecuador, destacando las distintas relaciones que existen entre ellos para lograr una
articulación coherente de la política pública y de los niveles de planificación destinados a
ejecutarla.

Gráfico 26: Estructura de Planificación del Ecuador

Fuente y elaboración: SENPLADES

El Plan Nacional de Desarrollo o Plan Nacional del Buen Vivir es el principal instrumento de

planificación del Ecuador, es la «máxima directriz política y administrativa para el diseño y

aplicación de la política pública y todos los instrumentos» que la contienen. «Su observancia

es obligatoria para el sector público e indicativo para los demás sectores» (Código Orgánico de

Planificación y Finanzas Públicas, 2010).


93
Para el período de Gobierno 2013-2017 las prioridades de la política pública se orientarán

hacia la Transformación de la Matriz Productiva y hacia la Erradicación de la Pobreza, que son

las dos grandes estrategias nacionales.

Las Agendas Sectoriales (AS) son instrumentos de coordinación intersectorial que definen las

políticas públicas, programas y proyectos clave a mediano plazo, y funcionan como nexo entre

el PNBV y las políticas de los ministerios y secretarías ejecutoras. Las Agendas Sectoriales,

elaboradas por los Ministerios Coordinadores en conjunto con sus entidades coordinadas,

contienen la visión de desarrollo para el área de su competencia, determinan las directrices de

política intersectorial para las entidades coordinadas y presentan el conjunto de acciones de la

gestión pública en dicha área (Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales,

2011).

Finalmente la planificación institucional, es la instancia que vincula la planificación de cada

institución del Sector, la articulación de la planificación institucional con el presupuesto y los

demás instrumentos de planificación garantizan que la programación de los recursos públicos

cumpla con las directrices emanadas del PNBV. Y es con la finalidad de articular la

planificación institucional con su presupuesto que se estructuran los programas.

El artículo 70 del COPFP, menciona que:


Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP) es el conjunto de normas,
políticas, instrumentos, procesos, actividades, registros y operaciones que las
entidades y organismos del Sector Público, deben realizar para gestionar en
forma programada los ingresos, gastos y financiamiento públicos, con
sujeción al Plan Nacional de Desarrollo.

El artículo 74.5 menciona que una de los deberes y atribuciones del ente rector del SINFIP es

el «acordar y definir con el ente rector de la Planificación Nacional las orientaciones de

94
política de carácter general, de cumplimiento obligatorio para las finanzas públicas»; mientras

que, el artículo 77 menciona que el «PGE es el instrumento para la determinación y gestión de

los ingresos y egresos de todas las entidades que constituyen las diferentes funciones del

Estado y se sujetará al PND» en concordancia con el art. 293 de la Constitución.

Por otro lado, el artículo 87 del COPFP menciona que la programación fiscal plurianual

y anual del Sector Público no Financiero servirá como marco obligatorio para la formulación y

ejecución del PGE.

Los artículos 95 y 96 del COPFP que hablan sobre el componente de presupuesto,

menciona que este «comprende las normas, técnicas, métodos y procedimientos vinculados a

la previsión de ingresos, gastos y financiamiento para la provisión de bienes y servicios

públicos a fin de cumplir las metas del Plan Nacional de Desarrollo y las políticas públicas» y

es de «cumplimiento obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público»;

además, contiene las siguientes etapas: «Programación presupuestaria, Formulación

presupuestaria, Aprobación presupuestaria, Ejecución presupuestaria, Evaluación y

seguimiento presupuestario y, Clausura y liquidación presupuestaria».

La programación presupuestaria conforme el artículo 97 de la COPFP se estructura

«en base a los objetivos determinados en la planificación y las disponibilidades

presupuestarias, aquí se definen los programas, proyectos y actividades a incorporar en el

presupuesto, con la identificación de las metas y los resultados esperados de su entrega».

Si los programas y proyectos superan los cuatro años, el MF establecerá los límites

máximos, previo a la inclusión del Proyecto en el Programa de Inversiones,

coordinando con Senplades en el ámbito de la programación plurianual de la inversión

pública; las entidades efectuarán la programación de sus presupuestos en concordancia

95
con lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo, las directrices presupuestarias y la

planificación institucional. (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

2010)

Se incluirán en el PGE, los programas y proyectos de inversión que hubieren sido

incorporados en el Plan Anual de Inversión (PAI), o que hubieren obtenido la prioridad de la

Senplades. Dichas proformas se elaboran en conformidad con el PND.

El artículo 88 del Reglamento del COPFP, publicado en el Registro Oficial 383 del 26

de noviembre del 2014 menciona que «en la proforma del PGE constarán los programas y

proyectos de inversión que, constan en el Plan de Inversión Anual y Plurianual». En la

formulación presupuestaria institucional, la «Senplades remitirá al MF junto con el PAI, los

planes plurianuales de inversión con sus requerimientos financieros, anuales ajustados a los

techos presupuestarios determinados por el MF»; el artículo 91 indica que «la máxima

autoridad y el responsable de la unidad financiera de cada entidad del sector público, en

coordinación con las unidades administrativas y de Planificación, serán responsables de

elaborar la programación y formulación presupuestaria institucional».

La Norma técnica de presupuesto tomada de la página web

(http://www.finanzas.gob.ec 2015) del Ministerio de Finanzas, en su ítem 2.1.5 indica que «el

presupuesto se basará en la metodología técnica de presupuestación por resultados sobre la

base de programas identificados en estrecha vinculación a la planificación y en un horizonte

plurianual»; además menciona que la presupuestación por resultados, PPR, «son los

mecanismos y procesos de financiamiento del sector público encaminados a vincular la

asignación de recursos con los productos y resultados, en términos de sus efectos sobre la

sociedad, con el objetivo de mejorar la eficiencia asignativa y productiva del gasto público».

96
El techo presupuestario para gastos de capital e inversiones se comunicará a la

SENPLADES a fin de que realice el proceso de programación de la inversión pública en

coordinación con la unidad administrativa del MEF responsable del tratamiento de las

inversiones conforme lo establece el literal 2.2.3.1.3.2 de la norma técnica.

Sobre la programación presupuestaria institucional y la vinculación planificación y

presupuesto, la mencionada norma indica que, la primera «se sustentará en el plan plurianual

(cuatro años) que cada institución elaborará en consistencia con el plan del gobierno para el

mismo período y en los planes operativos anuales (POA) que se formulen para su concreción».

El POA es el nexo que vinculará los objetivos y metas de los planes plurianuales con las metas

y resultados de los programas incorporados en el presupuesto. Los objetivos y metas del plan

plurianual se expresarán en objetivos y metas operativos de los planes anuales, de los que se

definirán el conjunto de acciones necesarias y los requerimientos de recursos humanos,

materiales, físicos y financieros para su consecución.

Los responsables institucionales de la planificación y de la programación

presupuestaria establecerán los elementos comunes del plan operativo y los

expresarán en las categorías programáticas que correspondan y verificarán

que, en conjunto, se enmarquen en el techo presupuestario asignado para la

elaboración de la proforma de la institución

(http://www.finanzas.gob.ec/normas-tecnicas-del-sinfip/ 2015).

«La formulación del PAI que está contenido en el PGE, se efectuará de manera coordinada

entre la unidad administrativa del MEF responsable del tratamiento de las inversiones y la

SENPLADES», para el efecto, las Directrices Presupuestarias incorporarán los lineamientos y

requisitos para la inclusión de los proyectos en las proformas institucionales.

97
4.3.1. Construcción de Programas en la proforma 2015

Para la construcción de programas en la proforma 2015 no se parte de cero, los programas

como estructura ya se utilizaban con anterioridad por las instituciones pero sólo a nivel

presupuestario, con la observación de que éstos eran construidos en función del criterio y/o

necesidad financieros de la institución.

Para lograr la articulación de la Planificación-Presupuesto en la proforma 2015 se revisó,

renombró, fusionó y/o articuló esta estructura a las líneas de competencia institucional

definidas por los Objetivos Estratégicos Institucionales definidos en la planificación de la

institución, de esta manera en el mediano plazo los entes rectores (MF y SENPLADES), y la

institución misma confrontarán sus resultados obtenidos del accionar registrado en el

presupuesto y su contribución real a las metas establecidas por los objetivos y metas de la

Planificación en cada uno de sus niveles.

El siguiente gráfico muestra la estructuración de programas dentro de la planificación

institucional su articulación con la política pública y el Plan Nacional de Desarrollo,

denominado Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.

Gráfico 27: Estructuración de programas en la planificación institucional

98
Fuente: Senplades

A continuación se presenta cada una de las actividades que las entidades del Sector Público

realizaron en el proceso de construcción de programas dentro de la proforma 2015 de la mano

con los entes rectores de la planificación y el presupuesto.

a) Revisión de insumos de Planificación Institucional (SIPeIP - SENPLADES) y de

información presupuestaria (e-SIGEF - Ministerio de Finanzas): La entidad revisó su

planificación (misión, visión y los objetivos estratégicos institucionales), así como su

información presupuestaria (programas, proyectos y actividades).

b) Enfrentar Objetivos Estratégicos Institucionales (OEI) con programas: La entidad validará

sí sus programas planteados actualmente responden a sus Objetivos Estratégicos

Institucionales. Sí en el análisis la entidad identificó que no existe una evidente

articulación podía modificar, suprimir e incluso crear un programa como fusión de dos o

más programas siempre y cuando estos respondan a lo que los OEIs pretenden lograr.

99
c) Identificación de productos y resultados del programa: estos aspectos en la proforma 2015

fueron opcionales para las entidades del Sector Público.

d) Relación de proyectos con programas: La entidad asoció sus proyectos de inversión con

los programas ya definidos.

e) Revisión del gasto permanente y no permanente: Las Entidades debieron revisar las

intervenciones que tienen desde sus dos tipos de gasto, bajo ningún concepto sus

actividades reflejarán la estructura orgánica ni geográfica de la institución.

Es importante mencionar que los programas debían contener tanto gasto permanente como

no permanente para las entidades que tenían dentro de su estructura programática los dos tipos

de gasto.

El desglose de los dos tipos de gasto dentro de los programas tenía como finalidad

garantizar que los programas efectivamente respondan a lo que pretenden alcanzar los

objetivos estratégicos institucionales en la planificación de las entidades.

La propuesta de programas presentada por las entidades del Sector Público, primero recibía

la validación del Ministerio Coordinador o ente rector (depende de la tipología de la entidad),

luego se validó en un ejercicio conjunto entre el Ministerio de Finanzas y la Senplades, este

ejercicio se realizó previamente al ingreso de la información de las entidades en los respectivos

sistemas.

4.4: Propuestas de lineamientos generales para construir la vinculación plan presupuesto

en el Ecuador

El Ecuador está encaminado en el proceso de articulación de su planificación y su presupuesto,

en los últimos años los entes rectores de estos grandes procesos han coordinado acciones a fin

100
de emitir directrices, normativas, mecanismos e instrumentos que guíen a las entidades del

Sector Público en este gran desafío.

Uno de los grandes vacíos que actualmente tiene la normativa es la estructuración de

un instrumento legal que emita directrices sobre la elaboración de la planificación operativa,

misma que debe responder a los objetivos de la planificación institucional que a su vez tiene

una conexión directa con los logros y metas que se pretende conseguir en los instrumentos

sectoriales y nacionales.

La vinculación actual sólo llega a la articulación de los objetivos estratégicos

institucionales con los programas presupuestarios, es necesario descender un nivel tanto en la

planificación como en la presupuestación y alcanzar los instrumentos del corto plazo en los

dos procesos.

En la proforma 2015 se llegó hasta la estructuración del nombre de los programas, que

definirán la previsión de medios que se van a utilizar y la provisión de bienes y servicios que

se van a entregar a fin de lograr los Objetivos Estratégicos Institucionales, que contribuyen a la

consecución de las metas y políticas establecidas en el Plan Nacional para Buen Vivir.

En esta fase se dejó de lado, como opcional, la identificación de los productos del

programa, es decir, los bienes y servicios que son entregados a la ciudadanía durante la

ejecución del programa; así como la verificación de cuáles son los insumos necesarios para la

obtención de los productos, entendiendo como insumo al conjunto de recursos humanos,

económicos, materiales, tecnológicos, entre otros, que se incorporan en la creación de un bien

o servicio final y que se adquieren con los recursos asignados a las actividades y proyectos

del programa.

101
También se dejó por fuera la cuantificación de los resultados esperados con la

implementación de los programas, es decir la cuantificación del efecto que produce el

programa en el marco de lograr lo establecido en los objetivos estratégicos institucionales

como derivación de la utilización de los bienes y servicios por parte de la ciudadanía.

Es necesario que en la proforma 2016 se retomen estos temas de vital importancia en el

camino de articulación del plan con el presupuesto a fin de complementar la implementación

de una planificación y presupuestación vinculadas y orientadas a resultados.

Finalmente Bonari & Gasparín en su publicación ―La vinculación entre la planificación y

el presupuesto. Recomendaciones para su implementación (Documento de Trabajo No. 119)‖

nos menciona unas pautas a seguir en el proceso de articulación plan presupuesto que han sido

adaptadas para el caso ecuatoriano, mismas que se resumen a continuación:

a) Momento oportuno: Encontrar el momento que facilite la alineación para

todos los involucrados en el proceso.

b) Diseño instrumental: Es decir instrumentos que contengan elementos tanto de

planificación como de presupuesto, instrumentos con características

intertemporales.

c) Unificación de criterios: Determinar especificaciones que permitan unificar

criterios entre los actores de los dos procesos, el de planificación y el de

presupuestación a fin de que hablen el mismo idioma antes de la

implementación y difusión del proceso general de vinculación con todas las

entidades.

102
d) Estructura organizacional: Es decir, institucionalizar el proceso de

articulación en todos los niveles de toma de decisiones, el éxito de la

articulación entre el presupuesto y la planificación dependerá de que los

niveles políticos y técnicos utilicen la información generada para la toma de

decisiones.

e) Institucionalidad: La implementación de reformas requiere la

institucionalización de los procesos a través de su jerarquización en el

entretejido organizacional. Por lo general, la forma adoptada es el

establecimiento de mecanismos formales como el dictado de normativas que

delinean los procesos, y determinan flujos y relaciones entre organismos.

f) Tecnologías de la Información y Comunicación: La automatización de los

procesos de planificación y presupuesto y su vinculación a nivel tecnológico

contribuirá a que la articulación se implemente en todas las entidades del

Sector Público (Bonari y Gasparin 2014, 27-29).

Los mismos autores en el siguiente cuadro representan lo que para ellos significa una

verdadera vinculación entre la planificación y el presupuesto.

Gráfico 28: Vinculación entre presupuesto y planificación

103
Fuente y elaboración: (Bonari y Gasparin 2014, 14)

104
Capítulo 5: Conclusiones y Recomendaciones para la articulación del plan – presupuesto
en el Ecuador

5.1: Conclusiones

- El marco conceptual revisado menciona que la vinculación del plan y presupuesto

radica en una eficiente asignación de recursos que permita la ejecución de acciones

estatales para alcanzar los logros y prioridades nacionales establecidas en la

planificación, el no contar con esta articulación fomenta los incrementos en el gasto

público.

- Existe la necesidad de que se emita normativa conjunta –Senplades y MF- que permita

la implementación de la planificación y presupuestación por resultados en todos sus

niveles y bajo sus ámbitos de competencia; así como, la elaboración y emisión de guías

metodológicas y normas técnicas que regulen el último nivel de planificación que es la

planificación operativa y su articulación con el nivel superior de planificación –

Planificación Estratégica Institucional- y con la programación presupuestaria.

- En concordancia con lo ya establecido en el COPFP, es necesario que exista una

coherente articulación de la planificación y el presupuesto en todos sus niveles

(nacional, sectorial, territorial, institucional, operativo etc.)

- El modelo que permitiría una articulación de la planificación con el presupuesto es el

de Gestión por Resultados. Esto se materializa a través de los programas

presupuestarios; del análisis comparativo de los casos examinados se puede concluir

que los países han optado por el uso de los programas presupuestarios como medio

para vincular el plan con el presupuesto.

105
-
Existen adelantos en Brasil, Argentina, México, Perú y Uruguay en el proceso de

vincular la planificación y el presupuesto a través de varios instrumentos, mecanismo

y normatividad propios a las especificidades de cada uno de los países.

- Los países analizados tiene elementos comunes en el proceso de articulación del plan

con el presupuesto:

o Uno de los elementos principales es contar con instrumentos de planificación

donde están claramente establecidos la visión país así como los objetivos y

metas propuestos a nivel nacional.

o Los procesos de planificación y presupuestación se


encuentran

institucionalizados, en todos los países existen instituciones públicas cuya

misión es la implementación tanto de la planificación como del presupuesto.

o Los países analizados tienen sistemas integrados de administración financiera y

se encuentran automatizados.

o Uno de los grandes avances es la implementación de los sistemas de

seguimiento y monitoreo en los dos procesos así como la identificación de

indicadores y metas que permitan analizar si efectivamente la asignación

presupuestaria está cumpliendo con los grandes objetivos nacionales.

- El gran reto en el camino de la vinculación del plan con el presupuesto es la

implementación de una planificación y presupuestación por resultados que forman

parte de la gestión por resultados cuya finalidad es enfocar la gestión pública en

resultados y no en el cumplimiento de la ley; algunos países ya iniciaron su

implementación. Ecuador está encaminado en el mencionado proceso de vinculación y

106
-
el año anterior ya dio el primer paso con la implementación del presupuesto por

resultado y los programas presupuestarios.

El presupuesto por resultados permitirá utilizar la información generada en todo su

ciclo para mejorar la asignación de recursos.

- Aun no se han establecido claramente metodologías, mecanismos e instrumentos que

guíen el proceso de articulación plan y presupuesto en todos los niveles de

planificación y presupuesto, está pendiente la emisión de normativa para implementar

la planificación y el presupuesto; y, elaboración y emisión de guías metodológicas y

normas técnicas que regulen la planificación operativa y su nexo con la planificación

estratégica y la programación presupuestaria.

5.2: Recomendaciones

- Para el caso ecuatoriano, es importante que las entidades rectoras en planificación y

finanzas, es decir SENPLADES y el Ministerio de Finanzas, inicien un proceso de

coordinación y articulación a fin de proponer una metodología e instrumentos que

permitan vincular el plan con el presupuesto en todos sus niveles.

- Es necesario la implementación de un efectivo sistema de seguimiento y monitoreo

para el proceso de articulación de la planificación con el presupuesto y que se

identifiquen indicadores y metas claras en todos sus niveles.

- En la proforma 2016 se debería retomar el proceso de articulación entre la

planificación establecida y la formulación de la proforma 2016 del PGE del Estado

ecuatoriano en el que se generaría un escenario propicio para establecer objetivos y

107
-
metas vinculadas con la asignación de los recursos ya que es el momento en el que

todos los involucrados confluyen en el proceso.

La implementación de los programas presupuestarios debe contener tanto los gastos

permanentes como los no permanentes, de esta manera se garantiza que el total de la

asignación presupuestaria responda a lo establecido en la planificación institucional,

sectorial y nacional.

- Si aún no se puede lanzar la siguiente fase de articulación plan presupuesto, se podría

continuar con el proceso de articulación a través de pruebas pilotos en algunas

entidades del Sector Público, con intervenciones por fases o etapas que permitan

identificar los inconvenientes presentados en el piloto y neutralizarlos, ajustarlos o

eliminarlos cuando se implemente el proceso de manera general.

- Es necesario diseñar instrumentos claros que contengan elementos tanto de

planificación como de presupuesto, instrumentos con características intertemporales y

de fácil uso para las instituciones públicas. Estos instrumentos deben contener por

ejemplo la integración de la misión, visión, objetivos estratégicos, estrategias o ejes de

acción, que son elementos de la planificación con elementos del presupuesto como

ingresos, metas fiscales, gasto por programas e indicadores. Estos instrumentos

deberán asociar las acciones de mediano y largo plazo de los dos procesos, y deben

traducirse en el Plan Operativo Anual (POA) y en el presupuesto anual.

- Antes de iniciar cualquier procedimiento es necesario que se unifiquen y homologuen

criterios entre los actores de los dos procesos, el de planificación y el de

presupuestación a fin de que hablen el mismo idioma antes de la implementación y

difusión del proceso general de vinculación con todas las entidades.

108
-
- La sensibilización de los equipos técnicos que estarán a cargo del proceso puede ser

desarrollada con cursos de capacitación y manuales que permitan incrementar las

capacidades técnicas de los equipos.

Es necesario estructurar metodologías de trabajo para el despliegue de los equipos

técnicos. Es importante que en la implementación del trabajo existan dos tipos de

liderazgo, uno técnico y otro político.

- Se debe institucionalizar el proceso de articulación en todos los niveles de toma de

decisiones, el éxito de la articulación entre el presupuesto y la planificación dependerá

de que los niveles políticos y técnicos utilicen la información generada para la toma de

decisiones y que los programas presupuestarios, herramienta que se utilizará como

mecanismo de vinculación de la planificación con el presupuesto, refleje tanto los

gastos corrientes (permanentes) como los gastos de inversión (no permanentes), es

decir, la totalidad de la asignación presupuestaria.

- La automatización de los procesos de planificación y presupuesto y su vinculación a

nivel tecnológico contribuirá a que la articulación se implemente en todas las

entidades del Sector Público. Los sistemas de planificación y presupuestación deben

ser integrados en plataformas tecnológicas que coadyuven en el proceso de integración

y en la generación de información para la toma de decisiones. Se pueden crear

módulos que perfeccionen el proceso de articulación plan presupuesto como la

inclusión de otros procesos complementarios como el seguimiento y evaluación de la

gestión gubernamental. La utilización de las TIC puede favorecer la integración y

sistematización de la información, y actuar como ―vasos conductores de información‖

109
-
que permiten convertir a la articulación entre el presupuesto y la planificación en una

herramienta de gestión para mejorar la toma de decisiones.

- La nueva etapa de vinculación plan presupuesto debe contemplar la implementación

total del presupuesto por resultados en el marco de la gestión por resultados.

110
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