Tesina - Magali Palchisaca Domínguez
Tesina - Magali Palchisaca Domínguez
Tesina - Magali Palchisaca Domínguez
7
1.2: Descripción de la problemática...................................................................................................11
1.3: Objetivos.....................................................................................................................................15
1.4: Marco Metodológico..................................................................................................................15
Capítulo2: Articulación plan y presupuesto en función del marco teórico-normativo............................16
2.1: Marco teórico y Conceptual de la Articulación plan - presupuesto.............................................16
Capítulo 3: Experiencias sobre la articulación plan - presupuesto.........................................................26
3.1: Sistemas de Planificación en América Latina...............................................................................26
3.2: Sistemas Financieros Públicos en América Latina.......................................................................39
3.3: Experiencias en América Latina sobre articulación plan - presupuesto......................................50
Capítulo 4: Descripción del contexto de la articulación del plan – presupuesto en el Ecuador..............82
4.1: Algunos hitos de planificación y presupuestación en el Ecuador................................................82
4.3: Vinculación plan - presupuesto en el Ecuador............................................................................87
4.4: Propuestas de lineamientos generales para construir la vinculación plan presupuesto en el
Ecuador............................................................................................................................................100
Capítulo 5: Conclusiones y Recomendaciones para la articulación del plan – presupuesto en el Ecuador
.............................................................................................................................................................104
5.1: Conclusiones.............................................................................................................................104
5.2: Recomendaciones.....................................................................................................................107
1
Tabla de Gráficos
Tabla de Abreviaturas
AS: Agendas Sectoriales 1
1 Instrumentos de coordinación intersectorial que definen las políticas públicas, programas y proyectos
amediano plazo y funcionan como nexo entre el PNBV y las políticas de los ministerios y secretarías ejecutoras.
2 Organismo dentro de la presidencia de Brasil que ayuda en los temas de planificación.
3 Entidad peruana que consolida la información de planificación a través del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico.
4 Entidad colombiana que maneja los gastos de inversiones.
5 Unidad dentro de la Subsecretaría de Planificación Nacional de la SENPLADES a cargo de la planificación
institucional de las entidades del Sector Público.
6 Sistema informático del Ministerio de Finanzas encargado de recopilar y consolidar la información financiera
de las entidades del Sector Público.
7 Organismo dentro de la presidencia de Brasil que ayuda en los temas de planificación.
8 Entidad que elabora el Plan Nacional de Desarrollo de Costa Rica
3
MF: Ministerio de Finanzas
Plan dentro del principal instrumento de planificación de Brasil “Plan Brasil 2022”.
10
Sistema informático mexicano que da soporte a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público para el registro de
información presupuestaria
12
Plan brasilero en el que se detallan presupuestos totales por programa a fin de asegurar una distinción
entre el Plan y Presupuesto. 13
Sistema informático mexicano en el que se monitorea cada uno de los programas de la matriz de marco
lógico. 14
Entidad mexicana que tiene a cargo el proceso de presupuestación basada en resultados.
15
5
EPÍGRAFE Capítulo 1: Introducción al proceso de Articulación del Plan con el
Presupuesto en el Ecuador
En esta instancia se analizará y obtendrá un primer diagnóstico del marco teórico y conceptual
proceso de articulación plan – presupuesto, a fin de tener una lectura global a nivel regional.
Ecuador
6
Ecuador
1.1: Antecedentes
garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay; y, que el Estado
desconcentrada y transparente.
por una Secretaría Técnica; mientras que, el artículo 280 nos indica que:
públicos.
Por otro lado, el artículo 292 de la Constitución establece que «El Presupuesto General del
Estado (PGE) es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del
7
Estado»; en su artículo 293, menciona que «la formulación y la ejecución del PGE se sujetarán
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) denominado para este período gubernamental Plan
planificación pública.
el centro de la construcción del nuevo régimen del desarrollo y del Buen Vivir. Para
planificación participativa‖, que fija los grandes lineamientos del desarrollo y las
prioridades del presupuesto y la inversión, pública (Plan Nacional para el Buen Vivir
2013 – 2017).
planificación es:
Diseñar una hoja de ruta que permita construir un futuro deseado, que propenda al
8
La planificación incorpora una serie de elementos que les permitirán a las autoridades y
funcionarios a cargo, la toma de decisiones para una mejor asignación de recursos y entrega de
publicada en el Registro Oficial No. 306 del 22 de Octubre del 20108 indica que, el objetivo
del COPFP es «organizar, normar y vincular el SNDPP, con el Sistema Nacional de Finanzas
Públicas (SINFIP)».
El artículo 5 del COPFP establece que «la programación, formulación, aprobación, asignación,
ejecución, seguimiento y evaluación del PGE y los recursos públicos, se sujetarán a los
lineamientos de la planificación del desarrollo de todos los niveles de gobierno», para lo cual,
todas las entidades que forman parte de los sistemas de planificación y finanzas públicas,
entre sus atribuciones: preparar una propuesta del PND; elaborar lineamientos y
políticas que orienten el SNDPP; acordar y definir con el ente rector de las finanzas
obligatorio para las finanzas públicas; concertar metodologías para el desarrollo del
9
El artículo 23 del COPFP menciona que:
PND.
Las intervenciones requeridas ya sea del gasto permanente o corriente, como del no
10
Sector Público requerida por la Senplades, articula sólo el gasto no permanente y a nivel
evidencia.
analizar y observar la asignación financiera que el Estado entrega a los sectores y entidades
planificación nacional.
Según el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, la planificación en el Ecuador está
11
El ente rector de la planificación en el Ecuador es la SENPLADES, que fue creada mediante
menciona que la Secretaría Técnica del SNDPP será ejercida por la SENPLADES y tiene
entre otras la atribución de concertar metodologías para el desarrollo del ciclo general de la
metodológica de planificación institucional a las entidades del sector público excepto GAD, la
12
Gobiernos autónomos
Organismos y dependencias de la Función Electoral
descentralizados
Organismos y dependencias de la Función de
Transparencia y Control Social.
Fuente: Constitución de la República del Ecuador, artículo 292
Elaboración: autor
con el total del presupuesto a nivel institucional y operativo, cuya implementación coadyuve
Tal como lo muestra el gráfico No. 2, dentro del PGE el promedio anual de los gastos
permanentes o gastos corrientes. Este vacío metodológico e instrumental, produce que los
proyectos de inversión pública conforme las prioridades del país establecidas en los objetivos,
políticas y metas del PND que contiene las directrices de hacia dónde deben dirigirse los
Por lo tanto no permite la generación de alertas tempranas que permitan estructurar las
correcciones necesarias para conseguir lo establecido en el marco del PND; los análisis
permanente que como se mencionó con anterioridad representa aproximadamente el 25% del
PGE, lo que podría arrojar resultados no reales para la implementación de un objetivo, política
y/o meta del PND tomando en cuenta que el 75% del PGE que representa el gasto permanente
se excluye de los mencionados análisis, dejando por fuera variables importantes como el pago
del bono de desarrollo humano, pago a docentes, policías, médicos entre otros que pueden
incidir de manera directa en el análisis de implementación de una meta específica del PND.
el plan con el presupuesto; y, analizar algunas experiencias en la región de países que tienen
1.3: Objetivos
Para direccionar el desarrollo del presente trabajo, se definen los siguientes objetivos:
i. Describir la articulación del plan y el presupuesto en función del marco teórico-normativo. ii.
iii. Elaborar una descripción del contexto de la articulación plan – presupuesto en el Ecuador, y
Para llevar a efecto este trabajo se hará uso de una estrategia de análisis comparativo que
articulación implementados en algunos países de América Latina que forman parte de este
análisis.
15
A fin de contar con todos los elementos que contempla la articulación del plan con el
países analizados, así como, los sistemas financieros que están usando para la automatización
presupuesto y los mecanismos utilizados en cada uno de los países analizados para lograrlo.
estado del arte de este proceso, una revisión de su implementación en otros países y las
Es necesario que en primera instancia definamos ciertos conceptos a los que nos referiremos a
lo largo de este documento, a fin de que el desarrollo de los contenidos expresen un mismo
vinculación, a continuación se presentará aquellas que den mayor claridad a este documento,
dentro de los límites de un determinado presupuesto y período dado, misma que se caracteriza
por coordinar las intervenciones desde los diferentes sectores o entidades públicas.
planificación del estado, a esta deberán atarse y estructurarse las políticas públicas nacionales
que establecen las prioridades de un país en un período determinado, es en este espacio que la
asignación presupuestaria responde tanto a las definiciones políticas como a una programación
planificación.
indudablemente, los objetivos en los niveles inferiores» (Albavera 2003, 45), los objetivos en
los niveles inferiores deben responder a los niveles superiores en la carrera de alcanzar las
Este autor propone a la gestión por objetivos como el vínculo entre la planificación
estratégica y operativa y sugiere que debe estar considerada en la «Planificación del Sector
17
recursos disponibles para alcanzar los resultados esperados en la planificación, al respecto
indica:
Además, Sánchez indica que la planificación estratégica, tiene que ver con las razones de
interés público mientras que la planificación operacional con la administración racional de los
por objetivos‖, nos entrega pautas claras y sencillas para la difícil tarea de cambiar la
recomienda la implantación de la gestión pública por objetivos, que a decir del autor es el
único nexo eficaz entre la planificación estratégica y la planificación operativa, sin olvidarnos
que adicionalmente se necesitan «democracias exigentes que se dan sólo cuando existen
Además menciona que la planificación operativa es el instrumento que incluye las acciones
Esta autora propone la creación de programas que deben estar alineados a los objetivos
estratégicos de la entidad.
se menciona que:
20
sencilla, tiene una resolución muy compleja dada la multiplicidad de aspectos
(actores, roles, escenarios, dinámicas operativas e intereses) a considerar en
este proceso de articulación (Shack 2008, 14).
necesario que los niveles jerárquicos entiendan la importancia de esta vinculación; y, concluye
distribución de recursos y un eficiente gasto público que nos permita la reducción de brechas.
21
función de las prioridades establecidas en la construcción de la política pública y enfocada al
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), indica que «La
particular importancia el nivel más alto que tiene como producto principal los Planes y/o
Dentro del gráfico podemos identificar que el nivel con la zona punteada es precisamente el
Por lo tanto, los ejercicios tanto de planificación como de presupuestación son etapas
Estado la ejecución de los programas, proyectos y actividades para alcanzar los logros y
mientras que la operativa es la de corto plazo y contiene a detalle las acciones que se
23
planificación en un elemento sin futuro por no contemplar asignaciones presupuestarias para
Se puede observar que la planificación estratégica y el presupuesto plurianual deben tener una
estrecha vinculación que permita asegurar los recursos para implementar las prioridades
establecidas en la planificación a través de los objetivos estratégicos y las metas, estas últimas
24
forman parte de los indicadores que serán monitoreados para verificar el cumplimiento de los
Registro Oficial 1 del 11 de agosto de 1998, no contenía un artículo que hable específicamente
del Plan Nacional de Desarrollo; sin embargo, en el artículo 17 indica que el Estado adoptará
mediante planes y programas medidas para el efectivo goce de los derechos de los habitantes;
ejecución del plan de gobierno, los indicadores de desarrollo humano y la situación general de
la república».
social, fijará metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo y orientará la inversión con
artículo 255 menciona que «el sistema nacional de planificación estará a cargo de un
2008, marca un antes y un después en materia de planificación, ya que coloca al PND como
deben sujetarse a lo propuesto en los objetivos, políticas, metas e indicadores planteados para
25
el período gubernamental y sujetarse de manera obligatoria desde el ámbito público de
Los primeros intentos de planificación para algunos países de América Latina según Celso
Furtado (1976), se dan después de la primera guerra mundial, como efecto de la vulnerabilidad
externa de esos tiempos, en ese momento existían fluctuaciones de los precios de productos
alternativas para salir de los efectos que el proceso en el que se encontraban les causaron,
surgiendo de esta manera un nuevo modelo de economía que daba prioridad a la expansión de
financiamiento tenían varias exigencias a los países para proveer los recursos necesarios
social de la región. Era necesario analizar las posibilidades de los países y el comportamiento
instrumento que encamine las acciones estatales en la búsqueda del desarrollo. (Cardoso 2010)
26
someter las políticas económicas de la región a programas de planificación,
(Cardoso 2010)
En la década de los ochenta –denominada ―Década Perdida‖-, hubo un retroceso
generalizado en los índices de desarrollo económico y social, cuyo factor sumado a la crisis de
la deuda por la que atravesaron varios países de América Latina, trajo consigo entre otras
cosas, el dejar de lado la planificación necesaria para cumplir con los objetivos propios de país
y hacer méritos para cumplir con las aspiraciones económico-financieras de organismos tales
No es sino hasta después de los años noventa, en cuya etapa persistieron crisis
vulnerabilidad económica de la región, que los países de América Latina volvieron a mirar a la
planificación, como el camino para lograr su desarrollo basado en sus propias visiones y
los últimos sesenta años, dos temas influenciaron de mayor manera en este proceso, el papel
necesidad, sistemas que se orientan con una mirada prospectiva, atentos a la ciudadanía y
27
Estos procesos han implicado, a su vez, reformas de la administración pública
y la introducción de una gestión para resultados asociada al desarrollo
sustentable en la mayoría de los países de América Latina y El Caribe. Lo
anterior tiene su mayor expresión en la revalorización de instrumentos como
los planes nacionales de desarrollo, o el establecimiento de prioridades de
políticas de Estado que reflejan los compromisos de mediano y largo plazo de
los gobiernos, el desarrollo de presupuestos orientados a resultados, el
fortalecimiento de la función pública y de los mecanismos de gobernanza,
entre otros elementos de vital importancia para una gestión pública de calidad
(Panorama de la Gestión Pública en América Latina y el Caribe 2014).
Bonari y Gasparin (2014) nos muestran una primera aproximación a los mecanismos de
gráfico a continuación.
plazo que orientan las acciones gubernamentales y las asignaciones presupuestarias. Chile y
Colombia tienen planes de corto plazo, un plan operativo anual y un plan de inversiones
presupuesto.
Pública y Servicios, cuyo objetivo primordial es guiar sus acciones en el territorio para un
―Bolivia digna, soberana, productiva y democrática para Vivir Bien‖, este plan es elaborado
normas y metodologías que guían el proceso, coordina con las diferentes instancias y actores
sociales; cada entidad estima el total de los recursos que necesitan, su estructura programática,
29
Brasil, conforme su normativa, cada cuatro años elabora un Plan de Gastos Públicos,
de Administración Financiera (SIAFI), sistemas que pertenecen al gobierno del Brasil (Shack
2008)
empleos‖ que contiene una visión de objetivos que son respaldados con el compromiso de los
cuenta con un plan de inversiones que separa el gasto corriente del gasto de inversiones, el
30
En Guatemala, existe un plan nacional diseñado por el partido del gobierno de turno y
no por la institucionalidad estatal, también cuentan con un presupuesto multianual, que exige a
las entidades gubernamentales a estructurar sus planes estratégicos traducidos en los planes
2008).
Según Shack (2008), en México, el Plan Nacional de Desarrollo que contiene objetivos
rectores es elaborado por la presidencia, los mencionados objetivos sirven para orientar el plan
Estratégico (CEPLAN). Plan Nacional de Desarrollo Nacional define tres horizontes: Plan
Siguiendo a Shack (2008), los países latinoamericanos han dado importantes pasos y
nacional, los Planes Nacionales de Desarrollo o instrumentos de planificación que expresan las
31
visiones país y prioridades Gubernamentales, compromisos en un período de gobierno
documento de planificación ya sea nacional, sectorial o territorial, que muestra claramente los
algunos países están más adelantados y tiene procesos automatizados como es el caso de
Brasil, pero la constante en este primer análisis es que existen instrumentos de planificación en
sus instrumentos de planificación, así como los mecanismos utilizados para su respectivo
monitoreo y evaluación.
planificación de mediano y corto Plazo para el Ecuador es el PND, denominado Plan Nacional
para el Buen Vivir 2014 – 2017, cuya elaboración está a cargo del ente rector de la
metas del PND se lo realiza a través del Sistema Integrado de Planificación e Inversión
competencias.
32
En el gráfico a continuación se presenta un resumen histórico de la evolución de los planes de desarrollo en el Ecuador:
Gráfico 7: Planes Nacionales de Desarrollo, Sistemas de Monitoreo y Evaluación y Mecanismos de Rendición de Cuentas
Año Entidad a cargo Nombre del Plan Características
Toma el apellido del Ministro de Hacienda, impulsor de la iniciativa, su
propósito fue instrumentar medidas económicas como fin para el logro de
1930 s.d. Plan Estrada objetivos. El plan incluía 12 proyectos de ley que regularían la construcción
de obras y el sistema crediticio, este plan no se pudo ejecutar y fue el primer
intento de instrumentalizar los objetivos del estado.
Consejo Nacional Se crea en 1935, adscrita a la presidencia, tuvo una vida muy corta, se
1935 No emite ningún plan
de Economía reinaugura en 1937 y es eliminado en 1938.
Coordinó las políticas económicas; asignó funciones de dirección al
Plan de Fomento Ministerio de Economía, de asesoría a la Comisión Técnica creada y de
Comisión Técnica
1945 Inmediato de la ejecución al Banco Nacional de Fomento, Banco Central, Corporación
de Economía
Economía Nacional Ecuatoriana de Fomento y a la Distribuidora Nacional. Se elaboraron planes
sectoriales (agrícola, fomento ganadero, fomento manufacturero e industrial).
Plan de Reconstrucción y
1946 Consejo Nacional Desarrollo de la
Ninguno logra concretarse debido a la falta de recursos.
de Economía Economía Nacional
1947 Plan Económico Integral
Establece la creación de un Instituto de Fomento a la Producción y la Ley de
Fomento a la Producción. Promovió el desarrollo y la explotación de los
Plan de Fomento a la
1948 s.d. recursos naturales, el aumento y tecnificación de la producción y la elevación
Producción
del nivel de vida de sus habitantes. Se liquida en 1953 y con esto nace el
Banco de Fomento.
Plan Inmediato de Se crea JUNAPLA en 1954 adscrita al Ministerio de Economía con la
1961 Junta de
Desarrollo responsabilidad de la formulación de planes para el desarrollo económico del
Planificación y
país, formula las bases y directrices para programar el desarrollo económico
Coordinación Plan General de
en el país, que promovería la modernización del país a través del fomento a
1964 Económica Desarrollo Económico y
las exportaciones y la estructuración económica; con estos dos planes se
(JUNAPLA) Social para el decenio
inician las prácticas de planificación en el estado.
Este plan nace como justificación a la toma de poder por parte de las Fuerzas
Armadas y proponía varias reformas como la agraria, tributaria, financiera,
Fuerzas Armadas Plan de Transformación y bancaria, crediticia, educativa, etc., esta vez el plan cuenta con recursos al
1973
en el gobierno Desarrollo iniciarse la explotación petrolera, sin embargo debido a varias circunstancias
como la presión del gobierno de los Estados Unidos y transnacionales
petroleras dejaron sin efecto la ejecución de este nuevo plan.
33
Año Entidad a cargo Nombre del Plan Características
CONADE sustituye a JUNAPLA a través de una nueva constitución que
marca el retorno a la democracia del país, elaboró políticas económicas,
financieras, presupuestarias, monetarias, comerciales, crediticias, adicional
tendría a su cargo la elaboración de los planes de desarrollo.
Plan Nacional de El Plan de 1980-1984era de obligatorio cumplimiento en el sector público, es
1980 el primer producto de la nueva institución. Comprende dos partes, los
Desarrollo
grandes objetivos nacionales y las políticas y programas sectoriales. El plan
preveía la elaboración y aplicación de planes operativos anuales, siendo el
primero el de 1981, en el que, a los objetivos de desarrollo económico,
justicia social y reforzamiento de la se añadió el de ―la defensa nacional.
Plan de gobierno de Osvaldo Hurtado que continúa con lo establecido en el
1981 Plan de Hurtado
plan anterior.
Plan de gobierno de León Febres Cordero, donde se emiten decretos
Consejo Nacional Plan de Reconstrucción
1984 económicos urgentes, en total 26, para gestionar así el gasto público y
de Desarrollo Nacional
cumplir con las obras (infraestructura) ofrecidas en el gobierno.
(CONADE)
Plan de gobierno de Rodrigo Borja, de rehabilitación social dirigida a crear
una infraestructura para superar las deprimentes condiciones físicas,
Plan de Ajuste de
1988 psicológicas y de insalubridad de los reclusos. Invirtió 2.300 millones de
Emergencia Nacional
sucres en la construcción de nuevos centros de rehabilitación con talleres de
trabajo y capacitación en distintas disciplinas.
Plan de gobierno de Sixto Durán Ballén, en el que se impulsó políticas de
austeridad que buscaban privatizar sectores estratégicos como
telecomunicaciones, hidrocarburos y el sector eléctrico. Lanzó una serie de
Plan de Ajuste leyes con el fin de reformar el sector financiero, los sectores de energía y el
1992
Estructural sector agrario. Inició paralelamente un proceso de transformación del Estado
con la aprobación de la Ley de Modernización como base jurídica de las
privatizaciones y la creación del Consejo de Modernización del Estado
(CONAM).
1998 de Plan de gobierno de Jamil Mahuad.
Oficina
Plan de gobierno de Noboa crea la ley trole I y II, esta última reformó a 31
2000 Planificación s.d.
leyes. Incentivó las privatizaciones y fortaleció a las mineras.
(ODEPLAN)
2003 Plan de gobierno de Lucio Gutiérrez.
34
de Se propone devolver las funciones claves al Estado, mediante un
Secretaría
y redimensionamiento de la SENPLADES. Se convierte en la hoja de ruta que
Nacional
Plan Nacional de termina con la improvisación y la visión cortoplacista que ha imperado en las
2007 Planificación
Desarrollo 2007-2010 políticas públicas. Contempla cinco revoluciones: la revolución
Desarrollo
constitucional y democrática; la revolución ética; la revolución económica y
(SENPLADES)
productiva; la revolución social y, la revolución por la dignidad.
Año Entidad a cargo Nombre del Plan Características
Busca concretar las revoluciones delineadas por la Revolución Ciudadana.
Marca el camino para consolidación del Buen Vivir, entendido como la
búsqueda de la igualdad y la justicia social, el reconocimiento, la valoración y
el diálogo de los pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida. Propone
Plan Nacional de
2009 una lógica de planificación, a partir de 12 grandes objetivos nacionales,
Desarrollo 2009-2013
parámetros que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, con
las distintas propuestas de acción pública sectorial y territorial, y
principalmente con la necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo
marco constitucional.
Contiene un conjunto de 12 objetivos que expresan la voluntad de continuar
con la transformación histórica del Ecuador, está destinado a ser un referente
Plan Nacional para el Buen en Latinoamérica, pues la región está viendo resultados concretos en el caso
2013
Vivir 2013-2017 ecuatoriano. Las revoluciones que plantea esta hoja de ruta son: la equidad, el
desarrollo integral, la Revolución Cultural, la Revolución Urbana, la
Revolución Agraria y la Revolución del Conocimiento.
Fuente: Propuesta de directrices de planificación para la asignación de recursos a nivel nacional (Documento borrador para discusión)
2010; https://es.wikipedia.org; http://www.buenvivir.gob.ec/versiones-plan-nacional
Gráfico 8: Planes Nacionales de Desarrollo, Sistemas de Monitoreo y Evaluación y Mecanismos de Rendición de Cuentas
35
36
Fuente y elaboración: Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe 2014
37
3.2: Sistemas Financieros Públicos en América Latina
Existen tres instrumentos que forman parte de la GFP, cuyo análisis permite
estudiar distintas dimensiones de la gestión del presupuesto público. Los
instrumentos son el marco de gasto de mediano plazo (MGMP), el
presupuesto por programas (PPP) y los sistemas integrados de administración
financiera (SIAF) (Panorama de la gestión pública en América Latina y El
Caribe 2014).
38
3.2.1. Marcos de gasto de mediano plazo
El Marco de Mediano Plazo (MMP) es una herramienta cuyo objetivo es extender el horizonte
de planeación de las políticas públicas más allá del período anual. Existen algunos tipos de
MMP como el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que establece un set agregado de
Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) que incluye proyecciones del MFMP y
adiciona estimaciones de gasto de mediano plazo para cada unidad administrativa; finalmente,
este incluye proyecciones de gasto por programas y adiciona elementos de presupuesto por
Fuente y elaboración: Uña Gerardo, Gestión Financiera Pública en América Latina, 2013
Tanto Argentina como Brasil son los países que cuentan con las proyecciones de las variables
necesarias para tener un marco fiscal de mediano plazo, un marco presupuestario de mediano
plazo y un marco de gasto de mediano plazo. Los dos países son los únicos que cuentan
39
En Colombia el MGMP incluye las prioridades sectoriales y sus techos de gasto,
administrativa.
próximos cinco años. México en el MFMP presenta criterios de política económica, contiene
Central de Reserva del Perú (BCRP), presenta datos proyectados de los tres años siguientes
2013, 9-12).
Uña menciona que para calificar el pilar de Presupuesto por Resultados se considera el nivel
información de desempeño asociada al gasto público como criterio principal para priorizar las
Resultados.
A continuación se muestra las principales ventajas del PPP mencionadas en la publicación
40
- Provee una clasificación común para comparar y seleccionar entre
distintas alternativas disponibles y factibles para el logro de los
objetivos planteados.
- Mejora la vinculación de la planificación con los presupuestos
públicos.
- Facilita una mejor asignación de recursos, al fortalecer la relación
insumo (asignaciones financieras) con niveles de producción de
bienes y servicios.
- Contribuye a la reducción de las rigidices y la dinámica
incrementalista del gasto.
- Ofrece una perspectiva de planeación de mediano plazo de las
iniciativas de políticas públicas contenidas en el presupuesto.
- Facilita implementar evaluaciones de programas y evaluaciones de
impacto al identificar claramente los gastos asociados a las distintas
iniciativas de políticas públicas.
- Colabora con la implementación de incentivos salariales para los
recursos humanos del sector público en base a establecer claramente
medidas de desempeño asociadas a sus tareas y actividades.
- Sirve como base para avanzar en mediciones de desempeño más
elaboradas en áreas particulares.
- Permite mayor libertad a los Ministerios/Agencias para definir la
forma en que producen los distintos bienes / servicios bajo su
responsabilidad. (Uña 2013, 102)
Siguiendo con el mismo autor, este define que un programa presupuestario contiene procesos
serie de serie de productos (outputs), que pueden ser bienes o servicios, los cuales están
41
En el presupuesto por programas el gasto se define conforme los objetivos de la
así cuántos recursos son necesarios para lograrlos resultados y metas esperados.
El siguiente gráfico enumera los elementos que forman un programa presupuestario según
Uña:
42
Fuente y elaboración: (Uña 2013, 14)
43
Bonari & Gasparín (2014), exponen que el Presupuesto por Resultados, contempla las
servicios, sus metas asociadas, las unidades ejecutoras del programa (entidad pública) y su
En el siguiente gráfico Bonari & Gasparín, nos muestra los elementos que contiene un
44
3.2.3. Sistemas Integrados de Administración Financiera
continuación:
La segunda generación presenta una visión más integrada entre los distintos
subsistemas que conforman la gestión financiera. En particular, el subsistema
de Presupuesto cobra mayor protagonismo, con el fin de registrar en forma
oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector público. Los
sistemas de información apoyan el cambio desde el registro en base caja a
base devengado. A su vez, en ciertos casos se incorpora información sobre
indicadores físicos asociados a la ejecución financiera del presupuesto. Desde
el punto de vista de las TICs, cabe señalar que los avances en materia de
software, en las capacidades de procesamiento de grandes volúmenes de
datos y la introducción masiva de internet brindan un mejor soporte
tecnológico al sistema. En esta segunda generación de SIAF son las
Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos, quienes asumen el
liderazgo.
45
de gestión y evaluación que promuevan un mejor desempeño del sector
público. A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de
Presupuestos continúan liderando estos procesos, pero con un mayor
participación de las áreas de planificación y evaluación de la gestión (Uña
2013, 24).
Es así que en 6 de los 8 países seleccionados para estudio, sus sistemas financieros son
encuentran bajo responsabilidad de la Tesorería General (Brasil y México). Estos dos últimos
SIAF son de primera generación, mientras que el primer grupo de SIAF pertenece a sistemas
central, los gobiernos regionales, así como los municipios, los cuales suman
46
aproximadamente 1450 Unidades Ejecutoras. De esta forma es uno de los
formulación, como por ejemplo en los casos de Brasil, Chile y México la cual
47
Gráfico 13: Principales características de los Sistemas Integrados de Administración Financiera
– SIAF en países seleccionados de América Latina
48
3.3: Experiencias en América Latina sobre articulación plan - presupuesto
planificaciones y sus presupuestos con la finalidad de articular sus objetivos, metas y con la
asignación de recursos.
49
3.3.1. México
Caribe‖ indica que México en el proceso de articular el plan con el presupuesto, implementó el
107):
En la publicación ―El Sistema de M&E de México: Un salto del nivel sectorial al nacional‖,
50
Fuente y elaboración : (Beker, y otros 2009, 6)
programas por año, crearon en conjunto una base sólida desde la cual el sistema pudo
realiza utilizando la base de información de las Mis y los programas federales (definidos
51
Fuente y elaboración : (Beker, y otros 2009, 22)
El SED genera información de MyE sobre el cumplimiento de las metas y los objetivos de los
programas federales con el que los funcionarios de presupuesto generan alertas y proponen
correctivos. La SHCP con los ministerios definen las prioridades en asignación de recursos.
Siguiendo a los mismos autores, mencionan que la planificación estratégica es un pilar clave
desarrollo del marco lógico en todos los programas han contribuido a reforzar el rol de
52
planeación basada en resultados en México. Finalmente mencionan que los planes deben ser
evaluados y que se debería generar incentivos para que las unidades y entidades que planifican
3.3.2. Brasil
Mucarsel en su libro ―Hacia un nuevo modelo de planificación del desarrollo en América del
Argentina y el Brasil, 2003-2013‖, menciona que si bien toda la estructura ministerial del
Brasil actual está fuertemente permeada por la planificación sin dudas juegan un rol destacado
El Plan Brasil 2022 es el principal instrumento de planificación de Brasil, también están los
Mucarsel (2014) menciona que en el PPA no se detallan las acciones sino presupuestos
totales por programa a fin de asegurar una distinción entre el Plan y Presupuesto lo que
permitirá la definición de indicadores con más capacidad de revelar aspectos de las políticas
La nueva estructura del PPA, en primer lugar presentan los puntos de la Dimensión
estratégica. Luego se pasa a la Dimensión Táctica: Allí encontramos los programas
53
con sus respectivos objetivos. Los objetivos son la principal innovación de este Plan,
estos expresan las preferencias del gobierno para la aplicación de determinada política
pública. A cada objetivo están asociadas metas cuantitativas y cualitativas, son
parámetros para el desempeño esperado para el período. Las metas cualitativas son
particularmente interesantes porque muestran insumos necesarios para alcanzarlas
políticas más allá del Presupuesto y permiten concebir estas acciones de modo integral
con las presupuestarias. Finalmente se presentan las Iniciativas, que muestran las
entregas de bienes y servicios del Estado a la sociedad resultantes de la coordinación
de las acciones presupuestarias y de otra índole (Mucarsel 2014, 14).
La CEPAL indica que Brasil tiene una detallada clasificación por programas, mismos que
incluyen una línea principal y su actividad. Todos los programas/proyectos tienen objetivos,
entidades públicas deben tener programas. Además indican que los programas responden a los
objetivos de los planes sectoriales que están enmarcados en el Plan Plurianual (PPA) que
establece las metas a ser alcanzadas durante el período de gobierno (Panorama de la gestión
54
objetivos y las metas del gobierno. El uso de la información de los sistemas
de monitoreo y evaluación aún no es sistemático a la hora de incluirlos en los
procesos de planificación y elaboración del presupuesto. No se ha creado un
sistema de indicadores de desempeño que se utilice durante la discusión de
las asignaciones presupuestarias (CEPAL 2014, 105).
Teóricamente como lo menciona Bonari & Gasparin (2014) en Brasil existe una vinculación
entre la planificación y el presupuesto, una de sus ventajas sobre el resto de países es tener los
dos ciclos administrados por la misma institución pública que es el Ministerio de Hacienda, lo
que facilita establecer mecanismos y normativas para articular estos dos grandes procesos.
Uña (2013) menciona que en Brasil en los últimos años se han realizado algunas
55
liberalización de fondos para gasto discrecional con el objeto de asegurar el
Poder Ejecutivo cumplimiento de las metas fiscales, lo cual altera la
previsibilidad de los organismos para planificar y ejecutar de manera
eficiente el gasto y no siempre resulta consistente con el PPA (Uña 2013, 10).
desarrollo en América del Sur‖ que es un estudio comparado de los principales instrumentos
período gubernamental, es decir 4 años, cuyo fin es el de acelerar el desarrollo económico del
país. Uno de sus objetivos es volver más eficiente el gasto en la administración pública y dar
El PAC surgió a partir del sistema de metas presidenciales – SMMP en el 2004, para
prioritarias.
gestión en Brasil ya que relaciona algunas medidas para cumplir con metas establecidas más
56
estrictamente limitaba ampliamente sus márgenes de acción política,
imposibilitando estrategias acordes a los vaivenes de la realidad nacional,
regional y global. En este sentido el paso a un modelo más centrado en la
estrategias generales es un importante avance que debe preservarse y
profundizarse (Mucarsel 2014, 18).
Mucarsel (2014) también menciona que hay grandes cambios que favorecen la planificación
en Brasil, uno de ellos es el incorporar dentro del Plan Pluri Anual objetivos a los que
estructuración de las agendas y planes sectoriales a mediano y largo plazo desde el 2003. Es
así que los últimos PPA impulsados por la presidenta Dilma Rousseff incorporan los grandes
planes como el Plan Brasil sin miseria, Bolsa Familia, el Programa de Vivienda entre otros,
donde se vinculan las metas del PPA a cada uno de esos grandes planes sectoriales, siendo la
El Plan Brasil 2020 emitido por Lula es un plan integral de desarrollo a largo plazo que
da una visión panorámica de las grandes metas del país, este plan ha obligado a las entidades
Crecimiento (GEPAC).
El desafío está en:
57
Fortalecer el carácter político y transformador de la planificación, para tornar
así año a año más estratégicas las acciones del gobierno y —sin descuidar los
aspectos técnicos, el seguimiento y evaluación de resultados— recordar que
para profundizar el modelo de Estado y de país inclusivo que impulsa Brasil
el rumbo esta dado ante todo por una visión política que lleva a orientaciones
estratégicas muy claras y se vuelca en metas definidas pero flexibles que solo
pueden ser alcanzadas a través de grandes articulaciones y herramientas la
incluyen pero van mucho más allá de la planificación económica. En palabras
de la Presidenta Dilma al presentar el PPA 2012-2015: ―Existen metas y
objetivos, pero también existen sueños. Creo que esto es bueno. Para
gobernar un país, un país del tamaño continental de Brasil, También es
necesario tener sueños. Es necesario tener grandes sueños y perseguirlos
(Mucarsel 2014, 19).
3.3.3. Argentina
Siguiendo con Mucarsel (2014), nos menciona que Argentina no se caracteriza por tener
Servicios.
planificación del desarrollo vigente en Argentina, estos planes son de mediano plazo y
responden a cada una de los sectores o competencias de los ministerios sectoriales, son estos
58
últimos los responsables de su implementación. A mencionar por Mucarsel, Argentina cuenta
2015
59
Gráfico 18: Síntesis de aspectos clave planes sectoriales: PEA, PEI, PNCTI
60
61
62
Fuente y elaboración: (Mucarsel 2014, 25)
63
Los planes sectoriales en Argentina según Mucarsel son los principales instrumentos de
planificación, a continuación este autor nos muestra las principales características de estos
planes:
Argentino.
inescindibles.
expertos, sin desmedro de una fuerte mirada política como punto de partida y
- Cada uno de los planes sectoriales posee un fuerte contenido ideológico que
se hace explícito.
64
La innovación está dada por el hecho de quela ideología que los sustenta está
seguir, la intervención del Estado como condición para el desarrollo y que al mismo
conflictos para fundar una base para las políticas de mediano y largo plazo.
Esto se dio en todos los planes pero se hace muy evidente en el PEA por las
técnica del plan explican que se trabajó para ello en la identificación de Pares
tensionales.
participativa y Federal.
planificación estratégica.
gobiernos.
Esta es una de las características que más resaltan los equipos ministeriales
―documentos vivos‖.
66
A su vez, podemos hablar de ―planes-acción‖ porque en su totalidad prevén
Argentina 2015).
Es así que las entidades públicas pueden realizar intervenciones a fin de conseguir los
67
Gráfico 19: Síntesis de aspectos clave planes sectoriales: PEA, PEI, PNCTI
las políticas públicas incluidas en el presupuesto de Argentina‖ menciona que en el marco del
Plan General de Gobierno, establece la asignación y distribución de los recursos del país que
van a permitir la implementación de las políticas públicas que cumplan con los objetivos
previstos para un año determinado (El Sistema Presupuestario Público de Argentina 2015).
información que permitirá al gobierno establecer y monitorear a dónde se están destinando los
permitirá darle la información necesaria a los programas presupuestarios que no son otra cosa
68
que las ―unidades de gestión de la producción pública a los fines de concretar las políticas y
atender las necesidades ciudadanas‖ (El Sistema Presupuestario Público de Argentina 2015).
muestra a continuación misma que permitirá entre otras cosas evaluar la implementación de la
3.3.4. Uruguay
nociones respecto del papel del Estado en la planificación del desarrollo de la década del 60.
presupuestación anual a las entidades gubernamentales más que a objetivos y metas comunes
69
normativa uruguaya tuvo limitado impacto ya que se generó una inercialidad de las unidades
Dentro del sistema presupuestal uruguayo existen los presupuestos quinquenales que
tiene similitud con los planes de desarrollo de otros países de la región. Mediante la rendición
El mismo autor también menciona que en los últimos cuarenta años la planificación tiene un
giro hacia la planificación estratégica de los organismos públicos que se rigen por el
presupuesto quinquenal con el objetivo de que las entidades identifiquen los recursos que se
asignarán a los objetivos y metas con prioridad que permitirán cumplir con los Lineamientos
Es decir, las entidades públicas deben estructurar sus planes estratégicos quinquenales
(Martner 2008).
70
Fuente y elaboración: (Martner 2008, 26)
Martner (2008) menciona que el modelo Uruguayo tiene un alto grado de institucionalidad y
una autoridad con respaldo político que genera una vinculación entre entidades rectoras, el
Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado del Uruguay (CEPRE) y la Oficina de
3.3.5. Perú
El caso de Perú para la CEPAL (2014) sigue la metodología de la Matriz de Marco Lógico con
enfoque institucional con gastos clasificados dentro de programas presupuestales. Este autor
Estos programas no cuentan con categoría de subprograma, sin embargo cuentan con:
71
gran cantidad de metas físicas y financieras asociadas a productos y
principalmente actividades que suelen dificultar el seguimiento de la
ejecución. Se realizan desde 2008 evaluaciones de proyectos, programas o
políticas en razón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y
resultados en la población43. Si bien los resultados de las evaluaciones
establecen compromisos formales de mejora sobre el desempeño de las
entidades, los mismos no se consideran a la hora de asignar recursos en el
presupuesto (Panorama de la gestión pública en América Latina y El
caribe2014).
presupuesto inicia con el planeamiento estratégico sectorial multianual (PESEM), a partir del
objetivos estratégicos institucionales, estos últimos tienen indicadores anuales de producto. Sin
resultado y producto.
72
PEI es la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público, que depende del
Vice Ministerio de Economía, es importante mencionar que estos planes tiene un horizonte de
mediano plazo.
horizonte de corto plazo y es la Dirección Nacional de Presupuesto Público, que depende del
del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), radicados en distintos Vice Ministerios, caso
similar al Brasilero.
El POI contiene a detalle las tareas para el cumplimiento de sus metas presupuestarias. «Cada
73
Institucional, Planeamiento Operativo Institucional y Presupuesto (Martner 2008, 20).
Tomando como base la propuesta que hace Shack (2008), para sistematizar lo expuesto por
74
Fuente y elaboración : (Shack 2008, 70)
objetivos y la meta del plan y debe garantizar el eficiencia y eficacia en el uso de los recursos
que es condición necesaria para alcanzar el óptimo en la cohesión social» (Eurosocial 2014,
4).
Eurosocial menciona que en el caso de Perú, este tiene un marco de planificación, por
lo que es realmente importante el impacto no de una u otra política sino el conjunto de estas.
programa presupuestario sea eficaz y eficiente, los bienes y servicios que proporciona a la
75
población no generan más cohesión social ni mejor distribución de la renta» (Eurosocial 2014,
5).
definir el uso de la evaluación para la mejora de las tareas de MEF y CEPLAN estableciendo
las tareas que debe desarrollar cada uno, sintetizó lo trabajado en el siguiente gráfico.
En resumen, en los casos revisados tienen su presupuesto estructurado por programas, con
76
implementar. Todos los procesos de las etapas de planeamiento y presupuesto
son realizados en el sistema integral de programación y presupuesto.
Brasil cuenta con un Plan Pluri Anual (PPA) elaborado por el Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestión que es sancionado por el Congreso cada
cuatro años y comprende desde el segundo año de período presidencial hasta
el primero del siguiente. En el plan se detallan los lineamientos estratégicos
del Poder Ejecutivo, objetivos de los ministerios, metas, indicadores de
eficacia y costos públicos estimados de los productos públicos.
subprograma, proyectos, actividad), pero de ellos sólo Brasil muestra correspondencia entre
los programas del presupuesto y los programas contenidos en el plan. México si bien utilizan
de vinculación entre ellos en varios países, se evidencia que hay adelantos en otros países en
77
mecanismo y normatividad propios a las especificidades de cada uno de los países, tal como se
Como se muestra en el cuadro anterior, existen elementos comunes entre ellos, que al parecer
facilitan la articulación del plan con el presupuesto, uno de esos elementos es precisamente
contar con un instrumento de planificación donde están claramente establecidos la visión país
78
Otro de los elementos es que los procesos de planificación y presupuestación se
encuentran institucionalizados, en todos los países existen instituciones públicas cuya misión
automatizados; adicional, en el ámbito presupuestario los países han optado por el uso de los
monitoreo en los dos procesos así como la identificación de indicadores y metas que permitan
objetivos nacionales.
algunos de los países analizados tienen ya indicios de ir hacia el presupuesto por resultados,
reflejar los procesos productivos que llevan a cabo las instituciones públicas y, expresarlas las
relaciones insumo producto, así como las relaciones entre los productos que se producen en el
elementos:
79
- Insumos: son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo),
maquinarias/equipo y servicios para el logro de un producto (bien o servicio).
Se reflejan en los rubros presupuestarios.
- Productos: son los bienes o servicios que surgen como resultado,
cualitativamente diferente, de la combinación de insumos en un proceso
productivo. Los bienes o servicios producidos poseen características
cualitativas y, en la mayoría de los casos, pueden cuantificarse. Ejemplo:
raciones alimentarías, vacunas, kilómetros de caminos construidos, horas de
capacitación, etc.
- Indicadores de desempeño: los cuales brindan información sobre distintas
dimensiones (eficacia, eficiencia, economía y calidad) y ámbitos de control
(insumo, proceso, producto y resultado) del desempeño de los programas.
- Resultado esperado: los objetivos de los programas presupuestarios asociados
a resultados intermedios, deben alinearse con los objetivos estratégicos de
política del gobierno asociados a resultados fínales.
- Unidad responsable: una o varias unidades ejecutoras, responsables de llevar
a cabo el respectivo proceso productivo (unidades administrativas)
(Panorama de la gestión pública en América Latina y El Caribe 2014).
El Presupuesto por Resultados (PpR) Para la CEPAL (2014), implica la utilización sistemática
Una iniciativa de presupuesto por resultados no debe verse como una iniciativa aislada,
conocido como ―gestión por resultados‖ que tiene por objeto enfocar la gestión
pública más en los resultados obtenidos que solo en el cumplimiento de las normas y
80
programas y proyectos; y monitoreo y evaluación (Panorama de la gestión pública en
América Latina y
El Caribe 2014).
Es necesario que los países enmarquen sus procesos de articulación de la planificación con el
resultados.
sistemas financieros de algunos países de la región, así como los avances de la vinculación
plan y presupuesto y los mecanismos utilizados para obtenerlos, con el objeto de tener claro
cuáles han sido los elementos que permitieron a los países analizados lograr sus primeros
articulación del Ecuador. Tener acceso a esta información nos permite identificar algunos
lineamientos del proceso que se podrían seguir en el país para articular la planificación con el
81
Capítulo 4: Descripción del contexto de la articulación del plan – presupuesto en el
Ecuador
Cardoso (2010) menciona que la planificación en el Ecuador inicia en la década de los treinta
con el Plan Estrada, toma este nombre por el apellido del Ministro de Hacienda, impulsor de
esta iniciativa, su propósito fue instrumentar medidas económicas como fin para el logro de
sistema crediticio, este plan no se pudo ejecutar y fue el primer intento de instrumentalizar los
Economía nace en 1944 y su función principal fue coordinar las políticas económicas, y
1947 y 1948, ninguno logra concretarse debido a la falta de recursos. El Plan de Fomento a la
82
desarrollo económico del país; en 1958 se formulan las bases y directrices para programar el
desarrollo económico en el país, que promovería la modernización del país a través del
decenio, con los que de alguna manera se inician las prácticas de planificación en el estado
(Cardoso 2010).
nace como justificación a la toma de poder por parte de las Fuerzas Armadas y proponía varias
reformas como la agraria, tributaria, financiera, bancaria, crediticia, educativa, etc., esta vez el
de una nueva constitución que marca el retorno a la democracia del país, elaboró políticas
niveles. Crea el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y luego el Plan Nacional de Desarrollo
2009-2013 y el del período 2013 - 2017 denominado para estos dos períodos gubernamentales
83
Plan Nacional del Buen Vivir, del que se desprenden 12 grandes objetivos cuya mirada es
crecimiento económico en el Ecuador debido al auge petrolero evento que cambió el manejo
de las finanzas públicas, este incremento de recursos disminuyó el esfuerzo por generar
ingresos tributarios y se incurrió en déficit presupuestarios, que fueron financiados con deuda
Siguiendo con los mismos autores, mencionan que durante los ochenta, los programas
restricciones del gasto público, se diagnosticó que la crisis económica se debía a factores del
reducción de subsidios. Se expidió la Ley de Presupuestos del Sector Público. Se inician una
crisis. En 1996 se propuso llevar adelante un programa de convertibilidad del sucre con el
dólar, pero la poca credibilidad del gobierno de turno restó factibilidad política a la propuesta
económica.
84
financieros internacionales, se decretó la Ley de Reordenamiento en Materia Económica, en el
En esta década se inicia la crisis bancaria, una serie de bancos pequeños y medianos
Una vez que se ha presentado de manera breve el avance en los temas de planificación
y presupuestación en el Ecuador desde una rápida mirada histórica, es necesario que también
intervención pública como son la educación, la salud, servicios de sanidad, vivienda, seguridad
Siempre fue necesario priorizar las acciones en cada sector y cuantificar las coberturas y sus
brechas a fin de establecer los recursos necesarios para lograr las metas propuestas en cada
sector; para esto, se tomaba en cuenta el gasto histórico de las acciones, la cobertura
poblacional y el gasto per cápita, con estos insumos se calculaban proyecciones de los costos
acciones versus las proyecciones de gastos por sector, el gráfico 21 muestra la proyección de
recursos necesarios en una década para dos de los sectores más importantes en el período
analizado.
85
Gráfico 25: Ecuador: Necesidades de recursos para lograr el financiamiento de la cobertura
universal de los servicios básicos, en un horizonte de 10 años
(En porcentajes del PIB)
Por otro lado Moncayo & Solano (2013) nos mencionan que en el período 2008-2012
resultados visibles.
respondía a las metas establecidas en los sectores que en ese entonces manejaba el país, con la
86
finalidad de cerrar brechas sociales. El fin último de la articulación plan presupuesto no ha
Planificar es diseñar una hoja de ruta que permita construir un futuro deseado,
De tal manera que la planificación implica, además de lograr un objetivo en el futuro, construir
políticas públicas que permitan reducir las brechas sociales, potencializar las capacidades de
los individuos y satisfacer sus necesidades, no sólo desde el punto de vista nacional sino
87
La Planificación Institucional la definiremos como la hoja de ruta que permitirá
publicado en registro oficial No. 306 del 22 de octubre de 2010, cuyo objeto es:
marco del régimen de desarrollo, del régimen del buen vivir, de las garantías
para todos los niveles de gobierno, que representan estrategias o directrices adoptadas por el
88
gobierno, para resolver problemas considerados como prioritarios. Las políticas públicas
Consejos Sectoriales de Política quienes construyen y ejecutan políticas y planes con enfoque
territorial y articulados con el PND. Las políticas locales son competencia de los gobiernos
ordenamiento territorial y en otros instrumentos que normen este proceso. Los procesos
sectoriales, 2011).
Además de lo anterior, estas políticas deben garantizar que se efectivicen los derechos
planificación en sí no pasará de ser meras intenciones o deseos, por lo que se debe considerar
articuladas, lo que dará paso a la ejecución de la planificación que nos permitirá cumplir con
objetivos no sólo de la institución sino del sector al que pertenece en el caso que aplique y de
todo el país.
89
administrativas, direcciones, según aplique, y que manejen estos temas, trabajen de manera
coordinada para que desde los niveles menores se cumpla con este proceso.
En los últimos años las dos entidades han compartido información y han definido
procesos en conjunto que deben seguir todas las entidades del Sector Público en el tema de
funcionarios de las dos entidades con el objetivo de Definir un proceso unificado que
contemple todas las fases del ciclo de Planificación y Presupuestario con conceptos, estándares
y herramientas integradas.
Para conseguir este propósito era necesario definir el proceso único con los diferentes
homologar, estandarizar y socializar conceptos entre las dos entidades para manejar
regiones, provincias, cantones, parroquias y zonas de planificación que se utilizaban en las dos
entidades para manejar una sola versión de la información de las instituciones; Establecer las
la calidad de la información.
90
En los últimos procesos de proforma del período 2011 – 2014 se han establecido
evitar duplicidad de carga operativa a las entidades del Sector Público que tenían que ingresar
Para Senplades, el SIPeIP responde al COPFP que dispone que las instituciones y
definidos por esa cartera de Estado; y, constituye una herramienta cuya funcionalidad permite:
91
- Transparentar la planificación y ejecución de la política pública.
- Generar y proporcionar información respecto a su implementación.
(http://www.planificacion.gob.ec/sistema-integrado-de-planificacion-ehttp://
www.planificacion.gob.ec/sistema-integrado-de-planificacion-e-inversion-publica/
inversion-publica/ 2015).
conforman la pro forma presupuestaria; además, la nueva visión del SIAF establece
92
Para el proceso de proforma 2015, la SENPLADES y el MF, dentro del marco de sus
Previo a la descripción del proceso generado para la proforma 2015, es necesario se muestre
El Plan Nacional de Desarrollo o Plan Nacional del Buen Vivir es el principal instrumento de
aplicación de la política pública y todos los instrumentos» que la contienen. «Su observancia
es obligatoria para el sector público e indicativo para los demás sectores» (Código Orgánico de
Las Agendas Sectoriales (AS) son instrumentos de coordinación intersectorial que definen las
políticas públicas, programas y proyectos clave a mediano plazo, y funcionan como nexo entre
el PNBV y las políticas de los ministerios y secretarías ejecutoras. Las Agendas Sectoriales,
elaboradas por los Ministerios Coordinadores en conjunto con sus entidades coordinadas,
gestión pública en dicha área (Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales,
2011).
cumpla con las directrices emanadas del PNBV. Y es con la finalidad de articular la
El artículo 74.5 menciona que una de los deberes y atribuciones del ente rector del SINFIP es
94
política de carácter general, de cumplimiento obligatorio para las finanzas públicas»; mientras
los ingresos y egresos de todas las entidades que constituyen las diferentes funciones del
Por otro lado, el artículo 87 del COPFP menciona que la programación fiscal plurianual
y anual del Sector Público no Financiero servirá como marco obligatorio para la formulación y
menciona que este «comprende las normas, técnicas, métodos y procedimientos vinculados a
públicos a fin de cumplir las metas del Plan Nacional de Desarrollo y las políticas públicas» y
es de «cumplimiento obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público»;
Si los programas y proyectos superan los cuatro años, el MF establecerá los límites
95
con lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo, las directrices presupuestarias y la
2010)
El artículo 88 del Reglamento del COPFP, publicado en el Registro Oficial 383 del 26
de noviembre del 2014 menciona que «en la proforma del PGE constarán los programas y
planes plurianuales de inversión con sus requerimientos financieros, anuales ajustados a los
techos presupuestarios determinados por el MF»; el artículo 91 indica que «la máxima
(http://www.finanzas.gob.ec 2015) del Ministerio de Finanzas, en su ítem 2.1.5 indica que «el
plurianual»; además menciona que la presupuestación por resultados, PPR, «son los
asignación de recursos con los productos y resultados, en términos de sus efectos sobre la
sociedad, con el objetivo de mejorar la eficiencia asignativa y productiva del gasto público».
96
El techo presupuestario para gastos de capital e inversiones se comunicará a la
coordinación con la unidad administrativa del MEF responsable del tratamiento de las
presupuesto, la mencionada norma indica que, la primera «se sustentará en el plan plurianual
(cuatro años) que cada institución elaborará en consistencia con el plan del gobierno para el
mismo período y en los planes operativos anuales (POA) que se formulen para su concreción».
El POA es el nexo que vinculará los objetivos y metas de los planes plurianuales con las metas
y resultados de los programas incorporados en el presupuesto. Los objetivos y metas del plan
plurianual se expresarán en objetivos y metas operativos de los planes anuales, de los que se
(http://www.finanzas.gob.ec/normas-tecnicas-del-sinfip/ 2015).
«La formulación del PAI que está contenido en el PGE, se efectuará de manera coordinada
entre la unidad administrativa del MEF responsable del tratamiento de las inversiones y la
97
4.3.1. Construcción de Programas en la proforma 2015
como estructura ya se utilizaban con anterioridad por las instituciones pero sólo a nivel
presupuestario, con la observación de que éstos eran construidos en función del criterio y/o
renombró, fusionó y/o articuló esta estructura a las líneas de competencia institucional
institución, de esta manera en el mediano plazo los entes rectores (MF y SENPLADES), y la
presupuesto y su contribución real a las metas establecidas por los objetivos y metas de la
98
Fuente: Senplades
A continuación se presenta cada una de las actividades que las entidades del Sector Público
articulación podía modificar, suprimir e incluso crear un programa como fusión de dos o
más programas siempre y cuando estos respondan a lo que los OEIs pretenden lograr.
99
c) Identificación de productos y resultados del programa: estos aspectos en la proforma 2015
d) Relación de proyectos con programas: La entidad asoció sus proyectos de inversión con
e) Revisión del gasto permanente y no permanente: Las Entidades debieron revisar las
intervenciones que tienen desde sus dos tipos de gasto, bajo ningún concepto sus
Es importante mencionar que los programas debían contener tanto gasto permanente como
no permanente para las entidades que tenían dentro de su estructura programática los dos tipos
de gasto.
El desglose de los dos tipos de gasto dentro de los programas tenía como finalidad
garantizar que los programas efectivamente respondan a lo que pretenden alcanzar los
La propuesta de programas presentada por las entidades del Sector Público, primero recibía
sistemas.
en el Ecuador
en los últimos años los entes rectores de estos grandes procesos han coordinado acciones a fin
100
de emitir directrices, normativas, mecanismos e instrumentos que guíen a las entidades del
misma que debe responder a los objetivos de la planificación institucional que a su vez tiene
una conexión directa con los logros y metas que se pretende conseguir en los instrumentos
sectoriales y nacionales.
planificación como en la presupuestación y alcanzar los instrumentos del corto plazo en los
dos procesos.
En la proforma 2015 se llegó hasta la estructuración del nombre de los programas, que
definirán la previsión de medios que se van a utilizar y la provisión de bienes y servicios que
se van a entregar a fin de lograr los Objetivos Estratégicos Institucionales, que contribuyen a la
consecución de las metas y políticas establecidas en el Plan Nacional para Buen Vivir.
En esta fase se dejó de lado, como opcional, la identificación de los productos del
programa, es decir, los bienes y servicios que son entregados a la ciudadanía durante la
ejecución del programa; así como la verificación de cuáles son los insumos necesarios para la
o servicio final y que se adquieren con los recursos asignados a las actividades y proyectos
del programa.
101
También se dejó por fuera la cuantificación de los resultados esperados con la
nos menciona unas pautas a seguir en el proceso de articulación plan presupuesto que han sido
intertemporales.
entidades.
102
d) Estructura organizacional: Es decir, institucionalizar el proceso de
decisiones.
Los mismos autores en el siguiente cuadro representan lo que para ellos significa una
103
Fuente y elaboración: (Bonari y Gasparin 2014, 14)
104
Capítulo 5: Conclusiones y Recomendaciones para la articulación del plan – presupuesto
en el Ecuador
5.1: Conclusiones
público.
- Existe la necesidad de que se emita normativa conjunta –Senplades y MF- que permita
niveles y bajo sus ámbitos de competencia; así como, la elaboración y emisión de guías
que los países han optado por el uso de los programas presupuestarios como medio
105
-
Existen adelantos en Brasil, Argentina, México, Perú y Uruguay en el proceso de
- Los países analizados tiene elementos comunes en el proceso de articulación del plan
con el presupuesto:
donde están claramente establecidos la visión país así como los objetivos y
se encuentran automatizados.
106
-
el año anterior ya dio el primer paso con la implementación del presupuesto por
5.2: Recomendaciones
107
-
metas vinculadas con la asignación de los recursos ya que es el momento en el que
sectorial y nacional.
entidades del Sector Público, con intervenciones por fases o etapas que permitan
de fácil uso para las instituciones públicas. Estos instrumentos deben contener por
acción, que son elementos de la planificación con elementos del presupuesto como
deberán asociar las acciones de mediano y largo plazo de los dos procesos, y deben
108
-
- La sensibilización de los equipos técnicos que estarán a cargo del proceso puede ser
de que los niveles políticos y técnicos utilicen la información generada para la toma de
109
-
que permiten convertir a la articulación entre el presupuesto y la planificación en una
110
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