Guía para la formulación e implementación de políticas públicas del Distrito Capital

Volumen 2

Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C.

Claudia Nayibe López Hernández

Secretaria Distrital de Planeación

María Mercedes Jaramillo Garcés

Subsecretaria de Planeación

Socioeconómica

Beatriz Yadira Díaz Cuervo

Director de Políticas Sectoriales

Iván Osejo Villamil

1
Contenido

¿Qué es la política pública? 8

Ciclo de políticas públicas 10

Criterios de Análisis para las Políticas Públicas 11

La participación ciudadana en las políticas públicas 14

La participación en la formulación de las políticas públicas en el Distrito Capital. 20

Enfoques en las políticas públicas 25

Enfoque de derechos humanos en políticas públicas 26

Enfoque de género en políticas públicas 29

El enfoque poblacional-diferencial 30

Enfoque territorial en políticas públicas 35

Enfoque ambiental en políticas públicas 42

Uso de los enfoques propuestos 46

Incorporación de la agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la en

la formulación de las políticas públicas distritales 48

Fases de adopción de políticas públicas 50

I. 45

II. 46

1. 46

2
2. 48

3. 49

4. 51

5. 51

6. 52

IV. 58

V. 63

Glosario 77

3
 Introducción

La Secretaría Distrital de Planeación cumple un rol determinante en el proceso de

fortalecimiento y coordinación del ciclo de las políticas públicas distritales. Como
instrumento de planeación a largo plazo, las políticas públicas deben ser procesos orgánicos
construidos colectivamente por los distintos grupos y actores de la vida social y económica
de la ciudad, siendo esta la arena de acción en la cual nos interrelacionamos. La
Administración Distrital, a través de la gestión del ciclo de políticas públicas, debe liderar
los arreglos instituciones necesarios para generar transformaciones y cambios de las
condiciones y situaciones sociales que configuran los problemas públicos más estratégicos y
complejos.

En este sentido, la Guía la formulación e implementación de políticas públicas del Distrito

proporcionó las instrucciones básicas y metodologías para las fases para la elaboración de
una política pública distrital: diagnóstico, formulación e implementación y se introdujo la
elaboración del plan de acción de la política como parte fundamental de la fase de
formulación. Sin embargo, producto de la experiencia y del ejercicio de formulación y
actualización de los planes de acción surtidos en los últimos cuatro años de implementación,
se identifican aspectos que puede ser mejorados, mediante algunos aportes teóricos,
preguntas orientadoras y nuevas formas de pensar y hacer las políticas públicas en Bogotá.

En la elaboración de esta nueva versión de la guía se recoge la experiencia institucional

adquirida desde la adopción los decretos distritales 689 de 20111 y el 171 de 20132 y el
desarrollo del procedimiento CONPES D.C. desde 2017. Y adicionalmente se asumieron las
recomendaciones de organismos internacionales y locales, de tal forma que se proponen

1
Por medio del cual se adopta la Guía para la formulación, implementación y evaluación de Políticas Públicas
Distritales.
2
Por medio del cual se estandarizan las definiciones y se unifica el plazo para la formulación o ajuste de los
Planes de Acción de las Políticas Públicas Poblacionales y los Planes de Acción Integrales de Acciones
Afirmativas de Bogotá, D.C.

4
ajustes que permiten superar algunas limitaciones metodológicas en la formulación, que
dificultan la implementación y el posterior seguimiento a las políticas públicas.

El Decreto Distrital 668 de 2017 estableció que el Consejo de Política Económica y Social
del Distrito Capital (en adelante CONPES D.C.)3, se constituía como autoridad de planeación
distrital presidida por el(la) alcalde(sa) Mayor y los(las) secretarios(as) de despacho. Dicha
instancia es la encargada de dotar a las políticas del necesario acuerdo intersectorial y
permitir la discusión, en el más alto nivel de la administración, no sólo de las estrategias
propuestas en cada política sino también las necesidades presupuestales de las mismas.

Posteriormente, luego de un periodo de reflexión y análisis, se hace necesario redefinir cómo

se entiende la Política Pública Distrital y ampliar los mecanismos de adopción. Por lo
anterior, el Decreto 084 del 8 de marzo de 2022 establece que las Políticas Públicas
Distritales puedan ser adoptadas mediante Documento CONPES o mediante Decreto
Distrital, atendiendo los criterios que defina el CONPES D.C. y la presente Guía de
Formulación e Implementación de Políticas Públicas del Distrito, y establece que toda
Política Pública Distrital que vaya a ser modificada debe contar con un ejercicio técnico de
evaluación, atendiendo los lineamientos definido por la Secretaría Distrital de Planeación.

Este nuevo mecanismo está orientado a flexibilizar el proceso de formulación y adopción de

políticas públicas en el Distrito, manteniendo los estándares de calidad definidos para cada
una de las fases del proceso de formulación y seguimiento, así como la calidad técnica de los
instrumentos bajo los que se aprueba cada política. Estas tareas de verificación de la calidad
del proceso y de homogeneidad en el procedimiento de adopción continuarán dándose bajo
la dirección del CONPES D.C. y el acompañamiento técnico de la Secretaría Distrital de
Planeación como entidad que ejerce la Secretaría Técnica de dicha instancia de coordinación.

En esta línea, flexibilizar el mecanismo de adopción de políticas mejora la oportunidad en la

implementación de las intervenciones, basados en las características mismas de las políticas

3
Artículo 127, Acuerdo 645 de 2016, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental
y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2016 - 2020 “Bogotá Mejor para Todos”.

5
a formular, sin desmedro de la calidad del proceso de formulación y aprobación, ya que el
proceso de aprobación de las iniciativas se mantendrá dentro de la esfera de operación del
CONPES D.C. y se regirá en todo momento por los procedimientos indicados según el caso.

Esta nueva versión incorpora orientaciones que permitirán involucrar el análisis de enfoques
en cada una de las fases de la política pública, nuevas herramientas de participación que
permiten la co-creación con la ciudadanía, el marco para la asociación de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible – ODS en las políticas públicas, al tiempo que amplía el abanico de
metodologías establecidas para la elaboración del documento de diagnóstico y del documento
de política, con el fin de que los sectores formuladores puedan escoger las que más se adecuen
a las temáticas establecidas.

6
 ¿Qué es la política pública?

La política pública es un conjunto de objetivos colectivos, respuestas y acciones

institucionales, que buscan resolver de fondo una problemática pública determinada. En este
sentido, la política pública es producto de la construcción participativa entre actores como la
academia, empresa privada, sociedad civil y gobierno; se concentra en la visión de largo
plazo de la ciudad y se materializa a través de planes, programas y proyectos.

En el ámbito del CONPES D.C., entenderemos como Política Pública Distrital la

intervención integral y autocontenida de los sectores y de las entidades de la Administración
Distrital en temas pertenecientes al ámbito de lo público, que pueden ser adoptadas través de
Documento CONPES. o Decretos Distritales de Política Pública.

Independientemente del mecanismo de adopción de política pública, la formulación se

entiende como el desarrollo de un proyecto colectivo, que favorece la cooperación entre
diferentes sectores de la sociedad, exige un trabajo intersectorial por parte de las entidades
del Gobierno distrital y de éstas con la ciudadanía, para establecer de forma conjunta la
manera de abordar las necesidades más importantes de la ciudad, los enfoques de derechos
humanos, género, poblacional, diferencial, cultural, territorial y ambiental, así como sus
alternativas de solución.

También es un proceso que demanda un conocimiento sobre la situación a atender o resolver

desde diferentes perspectivas, identificando tensiones entre los actores involucrados, para
poder contemplar alternativas de solución, y así llegar a acuerdos sobre: las metas que se
quieren alcanzar, la manera de lograrlo, la inversión requerida y el tiempo proyectado para
generar el cambio que se propone.

Como quiera que la política pública pretenda generar un resultado que impacte las diferentes
realidades sociales, es necesario dotar de sostenibilidad en el tiempo a los acuerdos logrados
entre quienes participan e innovar en cuanto a las acciones propuestas para lograr el cambio
y las fuentes para financiarlo, al tiempo que la política debe ser flexible para incorporar los

7
cambios siempre presentes en esa realidad que se interviene. En consecuencia, el proceso de
formulación debe ser exigente desde lo técnico y valorar, como uno de los elementos que se
deben tener en cuenta, los acuerdos y concertaciones con la ciudadanía o grupos de interés
para abordar las realidades sociales que requieren para esa atención en particular por parte
de las entidades del Distrito.

En su construcción es vital utilizar herramientas de planificación estratégica, de gestión y

procesos que permitan llevar a cabo las acciones en forma coordinada y realizar un
seguimiento que dé cuenta de los avances logrados y así poder medir el efecto de la
intervención.

Los temas en los que recaen las políticas públicas se relacionan entre sí, por lo cual, la
coherencia que guarde el instrumento con otras políticas públicas, con planes de desarrollo
del nivel nacional y local y con otros instrumentos de planeación, permitirán no sólo su
efectiva implementación sino la generación de los resultados deseados.

Las políticas públicas a su vez se apoyan y son integradas por otros instrumentos
institucionales, organizacionales, regulatorios, económicos y financieros, informáticos,
educativos y de participación, entre otros. De aquí la integralidad de intervención de las
políticas públicas y la importancia de la actuación articulada entre los sectores de la
administración y el sector privado o grupos de interés según aplique para cada tema, teniendo
presente que es la entidad líder del sector público la encargada de coordinar el proceso de
formulación, implementación y seguimiento a la política pública propuesta.

Ciclo de políticas públicas

La gestión de los procesos de política pública distrital tiene como referente conceptual y
metodológico el modelo secuencial o ciclo de política pública. El ciclo de políticas públicas
es una representación simplificada de la realidad que ha sido utilizada en el Distrito desde
2011 y sobre la cual se ha coordinado tradicionalmente la planeación distrital. Esta
representación permite observar, comprender y definir cursos de acción de manera lógica y

8
organizada, resultando útil, pertinente y versátil. Su adaptación en el procedimiento CONPES
D.C. se enmarca en el desarrollo de las fases: i. Preparatoria, ii. Diagnóstico, iii. Formulación,
iv. Implementación; v. Seguimiento y vi. Evaluación.

En este sentido, el modelo del ciclo de políticas públicas agrupa el conjunto de actividades
de planificación que permiten: a) identificar con detalle el problema o situación a ser
atendida, b) la realización de análisis de actores relevantes en dicha problemática; c) el
despliegue de estrategias de participación ciudadana y grupos de interés; d) la definición de
los factores estratégicos a intervenir; e) la selección de alternativas de intervención
organizadas en un plan de acción compuesto por productos y resultados con sus respectivos
indicadores; f) la implementación del plan de acción a lo largo del tiempo; g) la aplicación
de rutinas de monitoreo y seguimiento; y h) desarrollar actividades de evaluación de todo el
proceso para su retroalimentación y ajuste.

Estas fases tienen un sentido lógico y secuencial, sentido que impone la necesidad de que
cada una se desarrolle de la mejor manera posible para que proporcione información y
análisis suficiente para poder continuar con la siguiente y lograr así los resultados propuestos.
Por esta razón, el ciclo contempla momentos de ajuste y de retroalimentación que permiten
a la política pública adaptarse a las condiciones del entorno e incorporar los resultados del
seguimiento y la evaluación de la política, sea en procesos que conlleven la reformulación de
la política, el ajuste de componentes de la cadena de valor en su plan de acción, o su
terminación como instrumento. Lo anterior permite incrementar el nivel técnico de las
políticas públicas en un proceso de espiral y no como un circuito rígido y cerrado. La presente
Guía metodológica se enfoca en el desarrollo del ciclo desde la fase preparatoria hasta la de
implementación, teniendo en cuenta que las orientaciones para las fases de seguimiento y
evaluación se desarrollan en la Guía de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del
Distrito, dispuesta también por la secretaria Distrital de Planeación. Las orientaciones y
metodologías aquí propuestas aplican para los procesos de formulación y reformulación de
política pública, cualquiera que sea su mecanismo de adopción.

9
 Integración de Políticas Públicas con otros Instrumentos de Planeación

Las políticas públicas suponen una posición preponderante entre los instrumentos de
planeación de la ciudad. Esta visión de largo plazo de las políticas públicas influye y a su vez
es retroalimentado por el modelo territorial, los usos del suelo y las áreas protegidas, que se
contemplan en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

De igual forma, los Planes Distritales de Desarrollo (PDD), los Planes de Desarrollo Local
(PDL) como procesos de planeación estratégica de mediano plazo, y sus correspondientes
Planes Operativos Anuales (POA) de corto plazo, deben contemplar los avances en las
políticas formuladas en períodos anteriores e incorporar acciones que permitan alcanzar los
objetivos de largo plazo propuestos, teniendo presente las particularidades del momento y las
perspectivas del futuro. Esta articulación entre las políticas públicas y los PDD les permitirá
ser dinamizadores operativos de las acciones de las políticas.

Ilustración 1 Integración de políticas públicas con otros instrumentos de planificación

Fuente: Secretaría Distrital de Planeación, 2017.

10
 Criterios de Análisis para las Políticas Públicas

Las políticas públicas distritales podrán ser adoptadas mediante Documentos CONPES D.C.
o mediante Decretos Distritales de política pública. Cada uno de estos instrumentos
contempla una serie de parámetros que deben ser analizados y aplicados por el sector
administrativo líder de una iniciativa de política pública. Sin embargo, independientemente
del mecanismo de adopción, toda política pública distrital deberá contar con un plan de
acción acorde con los estándares, requisitos y procedimientos definidos por la Secretaría
Distrital de Planeación, en concordancia con los lineamientos definidos en la presente guía
metodológica. El proceso de adopción de políticas públicas será coordinado con la Secretaría
Distrital de Planeación en el marco de sus funciones de asistencia técnica para la gestión de
las actividades del ciclo de políticas públicas del Distrito.

En este sentido, los criterios de pertinencia definidos para la identificación de problemas o

situaciones problemáticas que requieren un abordaje por medio de Políticas Públicas
Distritales son:

1. Pertenece al ámbito público, es decir, busca garantizar ampliamente la defensa o

preservación de derechos, sociales, económicos, ambientales y culturales, de las poblaciones
y sectores sociales de la ciudad.

2. Supera la acción de un periodo de gobierno. Las acciones e intervenciones asociadas a la

política pública se entienden como estrategias de largo plazo.

3. El problema público definido no es atendido de manera suficiente o efectiva por otra

política pública o por un instrumento de planeación existente, o dicha problemática no tiene
una intervención definida por la Administración Distrital.

4. Requiere de una intervención sectorial o intersectorial, permitiendo articular enfoques,

acciones y recursos.

Estos parámetros técnicos buscan cualificar el escenario de políticas públicas distritales

garantizando el ajuste de las políticas públicas existentes bajo parámetros de pertinencia.

11
Una vez definida la necesidad de adoptar una política pública por medio del análisis de los
criterios de pertinencia, se debe definir el mecanismo de formulación y aprobación de la
política pública distrital. A partir del marco establecido en el Decreto Distrital 084 de 2022,
los criterios que guían la definición del mecanismo mediante el cual se formulará la política
pública, sea Documento CONPES D.C. o Decreto Distrital, serán los siguientes:

a) Intersectorialidad, es decir acción conjunta de las entidades de acuerdo con la competencia

y misionalidad de los sectores y de las entidades de la administración distrital. Con este
criterio se identifica la necesidad de adelantar un trabajo con otros sectores como requisito
indispensable para atender la situación identificada y que se espera atender mediante la
política pública.

b) En los dos mecanismos de adopción es necesaria la participación ciudadana, ya que la

política pública se entiende como un proceso de construcción colectiva de la visión de ciudad,
en la que intervienen diferentes actores y grupos de interés, más allá de las instituciones de
la administración distrital.

c) El criterio de complejidad a escala de ciudad dado que la intervención requerida tiene

efectos de largo plazo que trascienden la administración actual, en donde la situación o
problemática abordada es multicausal, tiene una gran cantidad de actores con intereses en
conflicto, así como multiplicidad de tomadores de decisión que deben llegar a consenso,
además de ser comparable con una ‘política de Estado’ a nivel distrital.

d) El carácter estratégico conlleva a que, además de ser una apuesta que trasciende el periodo
de la administración, se valore si la iniciativa a implementar tiene una relevancia sectorial
alta para el momento coyuntural de la Administración Distrital, dado que no existen
herramientas de política adicionales que puedan brindar soluciones a las problemáticas
identificadas en esta iniciativa particular.

e) El criterio de oportunidad se centra en identificar si los tiempos y actividades que involucra

el mecanismo de adopción podría incidir en la efectividad de las intervenciones a realizar. Si

12
es una temática que es priorizada, la posibilidad de aprovechar discusiones paralelas que se
vean impactadas positivamente gracias a la adopción más ágil de una política pública.

A continuación, se presenta una tabla comparativa que orienta el análisis para la definición
del mecanismo de adopción:

Tabla 1. Criterios para definir el mecanismo de formulación y aprobación de las políticas

públicas distritales
Criterios Documento CONPES Decreto Distrital
Intersectorialidad Necesario No necesario

Participación ciudadana Necesario Necesario

Complejidad a escala de ciudad Alta Baja

Carácter estratégico Alto Bajo

Oportunidad de la discusión No se afecta Sí se afecta
(celeridad)
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación, Subsecretaría de Planeación Socioeconómica. Febrero, 2022

13
 La participación ciudadana en las políticas públicas

La participación ciudadana, es un derecho enmarcado en la normativa nacional, a través de

la Ley 489 de 1998, cuyo título VIII hace énfasis en la democracia participativa y la
democratización de la gestión pública, y la Ley estatutaria 1757 de 2015 la cual señala los
deberes y derechos de la ciudadanía en las fases de planeación, implementación, seguimiento
y evaluación de la gestión pública.

El sentido de la participación ciudadana se ha ido transformando con el tiempo, hoy en día

además de las bases normativas señaladas se debe ver como un componente fundamental y
transversal a todo el ciclo de las políticas públicas. Con la tecnología, el Internet, las redes
sociales y en general los mayores canales de acceso a la información, se transforma la manera
hacer las cosas para los ciudadanos y se comienza a pensar en hacer las cosas con la
ciudadanía (Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, 2014). Este sentido que
adquiere la participación ciudadana forma parte de un nuevo paradigma de gobernar: el
gobierno abierto. Según Gasco (2014):

Un gobierno abierto es un gobierno transparente (es decir, un gobierno que

fomenta y promueve la rendición de cuentas ante la ciudadanía y que
proporciona información sobre lo que está realizando y sobre sus planes de
actuación), un gobierno colaborativo (es decir, un gobierno que implica y
compromete a la ciudadanía, y otros actores internos y externos a la
administración, en su propio trabajo), y un gobierno participativo (es decir, un
gobierno que favorece el derecho de la ciudadanía a participar activamente en la
conformación de políticas públicas, y anima a la administración a beneficiarse
del conocimiento y experiencia de los ciudadanos).

Con la expedición del Acuerdo Distrital 761 de 2020, a través del cual se adoptó el Plan de
Desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito Capital 2020-2024
"Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI", el Gobierno distrital se
comprometió a "Construir Bogotá-región con gobierno abierto, transparente y ciudadanía

14
consciente", mediante la implementación de un modelo de gobernanza pública inteligente y
el impulso de un gran cambio cultural reflejado en la integridad institucional y el
empoderamiento ciudadano a gran escala.

Gobierno Abierto de Bogotá es un modelo de gestión pública que facilita una relación
democrática y transparente entre la administración distrital y la ciudadanía, haciendo uso de
las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), sustentado en estrategias para
la transparencia, la participación ciudadana, la colaboración e innovación pública y el
mejoramiento de la experiencia de usuario, en desarrollo de las Leyes 1712 de 2014, 1757 de
2015 y en los compromisos adoptados por Bogotá como miembro del Open Government
Partnership (Alianza Internacional para el Gobierno Abierto).

En líneas generales los elementos básicos para incorporar gobierno abierto en el ciclo de
formulación e implementación de las políticas públicas son:

● Promover la innovación y la transformación digital inclusiva, lo cual implica el

desarrollo y la implementación de herramientas digitales en los procesos de
formulación de las políticas públicas, desde la toma de decisiones hasta el
seguimiento y el control social.

● Transformación digital para el gobierno abierto: es el uso de herramientas digitales

para el monitoreo, la priorización, la participación, la colaboración, la
implementación y en las demás de las fases del ciclo de las políticas públicas,
acompañado de mecanismos para la retroalimentación y mejora de dichas
herramientas. De tal manera que estas herramientas se adapten y respondan a las
expectativas y al grado de involucramiento esperado por la ciudadanía en los
procesos.
● Inclusión digital: la participación, la colaboración y demás procesos en el marco del
ciclo de las políticas públicas debe incluir a toda la ciudadanía. Por lo tanto, las
herramientas, estrategias y metodologías desarrolladas deben dar cuenta de las

15
 brechas digitales ya sea en poblacionales, diferenciales4, en términos etarios, de
género, socioeconómicos, territoriales y demás que pueden limitar asequibilidad y
accesibilidad, en particular para poblaciones o sectores subrepresentados en los
procesos del ciclo de las políticas públicas, y resolver cómo estas se adaptan para
involucrar de manera efectiva a todos los sectores poblacionales de la ciudadanía.
● Herramientas que aumenten la transparencia, la apertura de información, la
participación, la colaboración y la posibilidad de vigilancia y el control de la
ciudadanía sobre la formulación, la implementación, la ejecución y la toma de
decisiones en las políticas públicas. Estas herramientas deben fortalecer el control
social por parte de la ciudadanía.

Respecto la información abierta, en cada una de las fases debe publicarse información en
formatos de datos abiertos5 para un mayor acceso, uso, aprovechamiento e interoperabilidad
entre los conjuntos de datos. Teniendo en cuenta lo siguiente:

● La publicación de datos e información debe atender al contexto, propósito,

impacto, uso y aprovechamiento en cada una de las fases del ciclo de las políticas
públicas. Para ello, la circular 064 de 2021 de la Secretaría General de la Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C., sobre datos abiertos y otras disposiciones normativas
deben ser tenidas en cuenta.
● La ciudadanía debe estar involucrada desde el inicio en proceso de publicación
de los datos y la información, de tal manera que atienda a las expectativas y a la
priorización que la ciudadanía demanda. Esto asegura el uso y aprovechamiento

4
Se deberán plantear estrategias que recojan las particularidades y diferencias poblacionales para participar. Se
recomienda el uso de materiales que faciliten la representatividad de las personas (ejemplo: material didáctico
para niñas y niños, reconocimiento de prácticas culturales y relación con el territorio, entre otros.
5
Es decir en formatos que permiten su uso y reutilización bajo licencia abierta y sin restricciones legales En
Colombia, la Ley 1712 de 2014 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública Nacional, define los
datos abiertos en el numeral sexto como "todos aquellos datos primarios o sin procesar, que se encuentran en
formatos estándar e interoperables que facilitan su acceso y reutilización, los cuales están bajo la custodia de
las entidades públicas o privadas que cumplen con funciones públicas y que son puestos a disposición de
cualquier ciudadano, de forma libre y sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear
servicios derivados de los mismos". (Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
https://gobiernodigital.mintic.gov.co/portal/Iniciativas/Datos-abiertos/)

16
 de los datos y la información publicada, así como la integración de estos como
un medio para resolver retos claves de las políticas públicas en cada una de sus
fases. (Circular 064 de 2021).
● La información abierta tiene como objetivo mejorar la confianza y la
participación ciudadana, el involucramiento efectivo de la ciudadanía en la toma
de decisiones y el control social a las políticas públicas, lo cual contribuya a la
generación de valor y a la innovación pública.
Los datos y la información abierta implican que cualquier persona en cualquier
momento y lugar puede usar, aprovechar y compartirlos. Para lo cual es necesario
adelantar procesos de pedagogía y generación de capacidades en la ciudadanía
para integrarlos como factor clave en la participación y colaboración a lo largo del
ciclo de la política pública.

Ahora bien, ¿qué se entiende por el derecho a la participación? Se trata del ejercicio pleno
del poder de las personas para “desarrollar y ejercer la capacidad de gestión, movilización,
incidencia, control social en los procesos de planeación, implementación, evaluación de las
políticas públicas y en la resolución de los problemas sociales, contribuyendo con ello a
afianzar lazos de identidad y sentido de pertenencia, para avanzar en el logro de una cultura
democrática y la consolidación de una sociedad más justa, basada en la construcción
colectiva de lo público” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011).

Bajo el panorama anterior, resulta fundamental que las políticas públicas se construyan, se
implementen y se evalúen con la activa participación de diferentes actores (personas,
instituciones públicas, academia, autoridades políticas, organizaciones formales e
informales) que intervienen, se benefician, se afectan o les interesa la realidad a intervenir.
La participación se realiza mediante procesos de diálogo, deliberación y concertación a partir
de la comprensión de las problemáticas y oportunidades, el compromiso de todas las personas
participantes en las estrategias de acción (trabajo colaborativo) y la apropiación de esa visión
de futuro a la que se aspira llegar con la política.

17
En la formulación de la de política pública es importante elevar la discusión más allá de los
intereses particulares o sectoriales, para lograr un acuerdo común y obtener la repartición
equitativa de los beneficios directos e indirectos de la política. Por lo anterior, la participación
de la ciudadanía, organizaciones, sectores y actores no debe centrarse sólo en la etapa de
agenda pública; esta participación debe garantizarse durante todas las fases del ciclo de
política pública.

Más allá del cumplimiento de la normativa nacional que promueve la participación, esta
genera una serie de beneficios para el desarrollo de las políticas públicas (Ortegón, 2008) y
de la gestión pública, en la medida en que:

● Amplía las opciones de desarrollo económico y social.

● Establece agendas de compromiso, pactos sociales y otros mecanismos para
implementar proyectos colectivos.
● Conlleva un proceso de aprendizaje colectivo mediante la auto reflexión social.
● Conforma redes de conocimiento e introduce herramientas que elevan las
capacidades de liderazgo de la ciudadanía, de los técnicos y de las instituciones.
● Permite una mejor comprensión de la realidad que se quiere intervenir al tomar en
cuenta la experiencia de la población que se ve directamente afectada o beneficiada.
● Favorece el empoderamiento de la ciudadanía al promover el protagonismo incidente
de la población en las decisiones de la ciudad.
● Se comporta como un mecanismo de control al hacer transversal su influencia en
todas las fases del ciclo de la política.
● Contribuye a centrar la atención sobre los factores estratégicos de la política.
● Es generadora de espacios de diálogo y construcción de acuerdos.
● Aporta al reconocimiento y restablecimiento de derechos individuales y colectivos,
y facilita el acceso a las oportunidades y al desarrollo de las libertades.

18
La participación en la formulación de las políticas públicas en el Distrito Capital.

Durante las fases de la política pública, la participación ciudadana puede expresar su alcance
en alguna de estas formas:

1. Informar: permite conocer a los participantes sobre los contenidos de un tema, una
propuesta o una norma. En este sentido, la información únicamente circula en un sentido,
el de los promotores de la política hacia la ciudadanía.
2. Consultar: los participantes opinan sobre algún tema, propuesta o situación, sin que sus
opiniones tengan necesariamente un carácter vinculante. Es decir, los diferentes actores
ponen al servicio de la construcción de la política, su experiencia y conocimiento sobre
el tema que se esté trabajando, pero esta información no necesariamente se incluye en la
construcción de la política pública. En este caso la información va en doble vía: de los
promotores de la política hacia la ciudadanía y de la ciudadanía hacia los promotores.

Los procesos de consulta a la ciudadanía se realizan a través de:

a) Ideas y propuestas: sugerencias de comentarios o problemas que deberán ser

abordados para la formulación de la política pública.
b) Conocimientos: habilidades, conocimientos profesionales o experiencia, para lo cual
es fundamental personas, grupos y comunidades con experiencias y conocimientos
de la temática que pretende abordar la política pública.
c) Opiniones: valoraciones o apreciaciones del público sobre la situación o problemática
que aborda la política pública en particular, las cuales podrían no estar relacionada
con hechos, credibilidad o lógica, pero importantes considerarlos para diseñar y
fortalecer los canales de difusión de información.
d) Prioridades: indagar por la preferencia, selección o priorización de ciertos temas o
problemáticas que quiere abordar la ciudadanía con la política púbica.
e) Evidencia: apoyo concreto a favor o en contra de una acción con base en hechos
reales, datos, información o eventos.

19
3. Concertar: es el acuerdo mediante el que dos o más personas o grupos de una colectividad
construyen la solución para un problema y determinan los medios para ejecutarla, o
diseñan una estrategia que busque establecer acciones para atender un problema. En este
sentido, la información va de los promotores de la política a la ciudadanía y de la
ciudadanía hacia los promotores, hasta lograr un acuerdo.
En los procesos de concertación existen actividades de deliberación y co-diseño.
Deliberar lleva a la priorización de temáticas y problemáticas a abordar por medio de
foros, grupos de trabajo y otras herramientas, incluyendo las digitales, que permitan la
delimitación del problema, el abordaje, las posibles soluciones y líneas de acción que
debe contener la política pública. El co-diseño implica implementar herramientas y
metodologías de diseño colaborativo, de tal manera que se favorezca el involucramiento
y se incentive la colaboración y cogestión ciudadana.
La concertación, debe contemplar de manera clara que los recursos, no sólo financieros,
sino humanos y de tiempo, entre otros, son escasos y que esta deriva en la cogestión.
Además, busca que las personas y los grupos que participaron de la toma de decisiones y
diseño de la política pública se involucren en su implementación y seguimiento, por lo
que se deben disponer las herramientas y los canales para que la ciudadanía monitoree y
haga seguimiento a los avances y los obstáculos en la implementación.

Según la naturaleza de la política pública, los tomadores de decisión tienen autonomía para
definir el alcance de la participación ciudadana en cada fase. No obstante, se considera que
la participación ciudadana debe propender por garantizar los siguientes cinco atributos:

● Pertinencia: se refiere a la implementación de los mandatos normativos relacionados

con la participación ciudadana y a brindar las condiciones institucionales para el
desarrollo de la acción participativa. Se dispone de espacios y mecanismos de
participación que se articulan de manera coherente y continua con el ciclo de política.
● Representatividad: en el diseño del proceso participativo se reconocen las diferentes
formas de expresión y organización ciudadana y se garantiza el ejercicio de la libre
expresión, que brinda las garantías para su involucramiento y acceso en todo el ciclo
de política.

20
 ● Calidad: es la pertinencia de los espacios y mecanismos para la participación.
Asimismo, se refiere a la oportunidad para el diálogo y la suficiencia de la
información. Los equipos de trabajo, recursos, información, herramientas y
metodologías son adecuados y suficientes para garantizar la organización,
operatividad y transparencia del proceso participativo.
● Utilidad: el proceso participativo permite mejorar los contenidos y apuestas de la
política, al tiempo que genera valor para los actores en términos de cualificación,
fortalecimiento, visibilidad. Además, la política pública procura procesos de
participación ciudadana sostenibles en el tiempo.
● Incidencia: el diseño, puesta en marcha y evaluación de la política hace evidente la
inclusión de los discursos y propuestas que plantean los actores mediante el proceso
participativo. Es decir, la política recoge, analiza y tiene en cuenta los diferentes
aportes presentados por la ciudadanía, establece acuerdos y asume compromisos.

Una buena estrategia de participación ciudadana se reconocerá por: a) contar con unos
espacios y mecanismos de participación adecuados a las necesidades de las personas
involucradas y del territorio en el que intervine la política, b) reconocer las diferentes formas
de organización y de expresión de la ciudadanía mediante estrategias de participación
incluyentes en todas las fases de la política pública, c) el empoderamiento de la ciudadanía
reflejado en el aumento y la calidad del conocimiento en los ámbitos de discusión de la
política, d) integrar los aportes ciudadanos en la política pública reconociendo los grupos
poblacionales, e) el aumento del nivel de convicción y motivación de la importancia de la
participación ciudadana en la política pública y f) el fortalecimiento del tejido social, del
número de organizaciones o instancias de participación ciudadana, su movilización y su
articulación con otras organizaciones.

Durante todo el ciclo se deben tener en cuenta los siguientes elementos:

● Garantizar la disposición y publicación de forma proactiva sobre todos los aspectos del
proceso de formulación de la política pública, en cada una de sus fases. El sitio o página
donde se dispone la información y datos debe ser visible, accesible y con opción de

21
 búsqueda y visualización para todos los niveles de experticia de la ciudadanía:
documentos, infografías, tableros de control, bases de datos, visualizaciones, etc. Esta
disposición debe responder y debe ser priorizada de acuerdo con la demanda y
expectativas de la ciudadanía sobre la información y los datos públicos.
● Publicar y promocionar los canales, espacios, escenarios y herramientas de participación,
colaboración y cogestión ciudadana.
● Establecer espacios de concertación, deliberación, discusión y rendición de cuentas
periódicos a lo largo del ciclo, en donde se haga seguimiento, control social y se haga
efectiva la cogestión de la ciudadanía.
● Sensibilizar y difundir la información, tanto del proceso de formulación como de la
implementación durante todo el ciclo, estableciendo canales de comunicación directa con
la ciudadanía.

Los anteriores elementos harán la diferencia en la apropiación, el trabajo colaborativo y el

respaldo ciudadano frente a la política pública, factores indispensables para que las políticas
públicas trasciendan los periodos de gobierno de las administraciones distritales.

Enfoques en las políticas públicas

En el marco de las políticas públicas, los enfoques se entienden como la forma de dirigir la
atención o el interés hacia un asunto para lograr una mayor comprensión de las realidades,
situaciones y necesidades sociales, que permita dar respuestas pertinentes por parte del
Estado. Las diferentes miradas se complementan y se integran para posibilitar acciones y
análisis más completos sobre las situaciones sociales. Estas miradas se articulan
conjuntamente sin que haya lugar a una jerarquización o contraposición entre ellas.

El abordaje de los enfoques es una oportunidad para el fortalecimiento de la gestión pública,

en la que se amplían los grados de flexibilidad y niveles de apertura y adaptación a cambios
y nuevas realidades. Igualmente, permite la re-significación de los procesos propios de la
gestión institucional para que la toma de decisiones tenga una mirada integral y sistémica de

22
la realidad. De acuerdo con lo anterior, el abordaje de los enfoques será comprendido bajo
los derechos humanos. A continuación, se describe cada uno de ellos.

Enfoque de derechos humanos en políticas públicas

Las políticas públicas sirven como herramientas que proponen soluciones a situaciones
prioritarias de la ciudadanía y que amplían las capacidades y oportunidades de sus habitantes
en condiciones de igualdad y equidad. Por ello, la comprensión general desde los derechos
humanos posibilita tener en cuenta las diversas formas de pensar, actuar y relacionarse entre
quienes habitan la ciudad.

Los derechos humanos suponen un tratamiento igualitario, es decir, que nadie debe tener
menores oportunidades. De ahí que la igualdad como fundamento de los derechos humanos
nos permite reflexionar desde las dimensiones, del “igual valor humano, la no discriminación,
la admisión de la diversidad y la autonomía de la libertad” (García, 2008, p.39). Así como a
partir de la universalidad e inalienabilidad6.

La equidad, por su parte, busca identificar las formas de exclusión y discriminación que han
sufrido algunas personas o grupos poblacionales con el fin de generar acciones que permitan
superar las barreras de acceso a la garantía de derechos y posibiliten el goce efectivo de los
mismos en igualdad de condiciones que el resto de la población. Es así como en las políticas
públicas es necesario actuar desde la equidad para lograr la igualdad en garantía de derechos
de todas las personas.

De ahí que las políticas públicas permiten que las personas sean vistas y tratadas en su
dimensión ciudadana, y por lo tanto puedan exigir de forma individual y colectiva, la
garantía, el ejercicio y el cumplimiento de esos derechos.

6
Desde una perspectiva sistémica y de la complejidad, “lo social” en nuevos enfoques de las ciencias sociales
cada vez más transdisciplinarias, es un concepto que incluye también lo político, cultural, ambiental; los
linderos con lo político y ambiental ya casi no existen (Campos, 2008, p.66). 12 - 13 invisibilidad;
interdependencia y la interrelación; en el marco de la rendición de cuentas y el estado de derechos (ONU, 2003).

23
Asimismo, este enfoque contiene derechos como residencia y libertad de tránsito, vivienda,
alimentación, nacionalidad, a la propiedad, vida cultural de la comunidad, etc., que son
vinculantes al territorio, el cual se explica y hace referencia a las relaciones entre los seres
humanos y los demás elementos del mismo, desde el marco de la espacialidad como
poblamiento, patrones de asentamiento y producción, por ejemplo, y la movilidad cotidiana
y circunscrita, inmigración y emigración, que lo convierten en una síntesis finalmente
humana: valorada, representada, construida, apropiada, transformada (Sosa, 2012).

En este sentido, se toma como criterio común para entender el enfoque de derechos humanos
las directrices de programación plasmadas en la declaración “Hacia un entendimiento común
de las Naciones Unidas sobre un enfoque basado en los derechos humanos para la
cooperación para el desarrollo” (ONU, 2003). Algunos elementos que se contemplan de esta
guía para la formulación e implementación de políticas públicas del Distrito Capital son:

● Evaluación y análisis con el fin de identificar las demandas de derechos humanos de los
titulares de derechos y las correspondientes obligaciones de derechos humanos de los
titulares de deberes, así como la inmediata, subyacentes, y las causas estructurales de la
no-realización de los derechos.
● Los programas evalúan la capacidad de los titulares de derechos para reclamar sus
derechos, y de los titulares de deberes para cumplir con sus obligaciones.

Así mismo se busca:

● El reconocimiento de las personas como protagonistas de su propio desarrollo, en lugar

de receptores pasivos de productos y servicios.
● La participación sea un medio y un objetivo.
● Las estrategias potencian y los resultados como los procesos son monitoreados y
evaluados.
● El análisis incluye a todas las personas y grupos interesados.
● Los programas se centran en las personas, y los grupos desfavorecidos, excluidos y
marginados.

24
● El proceso de desarrollo es de propiedad local.
● Apuntan a reducir la disparidad.
● Hay un reconocimiento de enfoques de abajo hacia arriba, de arriba hacia abajo y se
utilizan en sinergia.
● Análisis de la situación, se utiliza para las identidades inmediatas, subyacentes y las
causas básicas de los problemas de desarrollo.
● Los programas apoyan la rendición de cuentas a todas las partes interesadas (ONU, 2003).
● El enfoque de los derechos humanos comprende integral y relacionalmente el enfoque de
género, el enfoque poblacional, el enfoque diferencial, el enfoque territorial y el enfoque
ambiental.
Cada una de las fases del ciclo de política pública debe contar con el análisis de los enfoques,
para así lograr que el diseño de política y su ejecución cuenten con una visión integral en el
mejoramiento de las condiciones de vida de la ciudadanía (Ver en la caja de herramientas los
anexos sobre enfoques).

Enfoque de género en políticas públicas

El género puede entenderse como la construcción social basada en las diferencias sexuales,
que asigna representaciones y valoraciones de lo femenino y lo masculino, y se instituye
sobre la asignación desigual de los recursos, el poder y la subordinación de lo femenino.

De esta forma el concepto de género plantea las representaciones de lo femenino y lo

masculino, las normas de conducta, las atribuciones a cada sexo y la división sexual del
trabajo como un producto de construcciones sociales y culturales que se sustenta en
relaciones de poder atravesadas por las diferentes y múltiples posiciones
(interseccionalidades), como la orientación sexual, las 14 - 15 identidades, la etnia, la raza,
la clase social, etc., que a su vez se cruza con experiencias únicas de opresión o privilegio
(AWID, 2004).

Por lo tanto, a partir del enfoque de género se visibilizan las desigualdades entre hombres y
mujeres, y entre las diferentes masculinidades y femineidades, lo cual posibilita interpretar

25
las diferencias y la discriminación brindando elementos de análisis sobre las formas de
distribución de poder.

De acuerdo con Bareiro (2016), algunas estrategias de cómo es posible implementar el

enfoque de género son:

● La equidad o igualdad de oportunidades: su objetivo es reducir la desigualdad entre

mujeres y hombres, en el ámbito público y en el ámbito privado. Para esto parte de las
acciones propuestas se encaminan hacia la autonomía política y económica de las
mujeres.
● Políticas antipobreza: se dirigen a mujeres pobres para satisfacer sus necesidades básicas
y promover su rol productivo.
● Empoderamiento: se orienta a promover e incrementar el desarrollo de capacidades de
las mujeres para su participación en el ámbito público y lo privado.
● Transversalidad de género: se trata del proceso por medio del cual se valoran los impactos
del actuar del Estado (políticas públicas, legislación, normatividad, planes, programas,
proyectos, etc.), en cualquier área y todos sus niveles, para mujeres y hombres, teniendo
en cuenta sus diferentes interseccionalidades o posiciones (orientación sexual, etnia,
edad, clase, procedencia urbana o rural, etc.). Con el fin de que tanto mujeres como
hombres se beneficien de forma igualitaria. El objetivo es el logro de la igualdad de
género.

El enfoque poblacional-diferencial

El enfoque poblacional-diferencial busca visibilizar las particularidades y las necesidades de

personas y colectivos, con el fin de generar acciones diferenciales desde la política pública
para cambiar las situaciones de exclusión y discriminación que evitan el goce efectivo de sus
derechos. En este sentido, el principal objetivo de estos enfoques es reconocer a Bogotá como
una ciudad diversa, donde habitan múltiples grupos poblacionales y sectores sociales, que
son iguales en derechos al resto de los habitantes de la ciudad. Su aplicación es necesaria
para lograr el desarrollo de políticas públicas que promuevan la inclusión e integración social,

26
que aporten a la construcción de una ciudad donde todos se reconozcan, respeten y vivan sus
derechos en armonía en el mismo territorio.

La identificación de las características individuales y colectivas de las personas es un

ejercicio simultáneo y complementario para comprender su construcción sociocultural y
desarrollar un análisis interseccional. Desde el punto de vista poblacional se visibiliza a los
grupos poblacionales y sectores desde lo colectivo – sus situaciones de exclusión y
desigualdad en el acceso a la ciudad – y desde el diferencial se parte de esto y entra a
profundizar en las particularidades dentro de los grupos y sectores, a la vez que realiza
análisis interseccionales. Es así como la visión de lo poblacional y lo diferencial se aplican
conjuntamente para garantizar que estas personas tengan acceso efectivo a todos los servicios
y atenciones en el Distrito, con el fin de lograr el goce efectivo de sus derechos.

Los enfoques se deben pensar como los lentes o el telescopio con los que se deben observar
las categorías, y de esta manera generar actuaciones de equidad desde el Estado que permitan
alcanzar la igualdad en derechos para todos y todas en el Distrito.

Orientaciones sexuales e identidades de género

Reconoce la discriminación, exclusión, marginación, invisibilización o violencias cometidas

hacia las personas con diferente orientación sexual a la heterosexual y con identidades de
género no hegemónicas. En este sentido, la Guía para la formulación e implementación de
políticas públicas del Distrito Capital permite focalizar acciones de política pública hacia
personas de los sectores sociales LGBTI, sus familias y redes de apoyo, reconociendo la
vulneración histórica de sus derechos debido a sus orientaciones sexuales e identidades.

Grupos etarios

La categoría analiza la situación de los diferentes grupos etarios a la luz de las desigualdades
y exclusiones que viven debido a su edad, y las particularidades relacionadas con su
desarrollo biológico, psicológico, emocional y social. Esto con el fin de formular acciones

27
que contribuyan al pleno ejercicio de su ciudadanía en condiciones de igualdad, atendiendo
las capacidades y potencialidades propias de cada edad.

Los grupos etarios actualmente definidos en el Distrito son: primera infancia, infancia,
adolescencia, juventud, adultez y vejez (Metodología para incorporar los enfoques
poblacional – diferencial y de género en instrumentos de planeación distrital, 2021).

Grupos étnicos

Se analizan las prácticas de exclusión y discriminación que los grupos étnicos han vivido
históricamente con el fin de transformarlas en integración e inclusión social, en pro de lograr
el goce efectivo de sus derechos. En este proceso se busca visibilizar las particularidades de
la cosmovisión, cultura, origen e identidad de los grupos étnicos, y orientar las actuaciones
del Estado en función de estas.

Las categorías se materializan principalmente en la implementación de acciones afirmativas

que restablecen la garantía de derechos de los grupos indígenas, raizal, Rrom, negros,
afrodescendientes y palenqueros (Metodología para incorporar los enfoques poblacional –
diferencial y de género en instrumentos de planeación distrital, 2021).

Situación o condición

La Comisión Intersectorial Poblacional del Distrito (CIPO) define la situación como “el
conjunto de circunstancias y elementos que contribuyen a generar discriminación y
segregación y que puede o no ser coyuntural” y establece que la condición “hace referencia
a las condiciones materiales de vida de la persona o la población; se asocia con la satisfacción
de necesidades o intereses prácticos, de sus requerimientos inmediatos” (Alcaldía Mayor de
Bogotá, CIPO, 2013). Entre las situaciones y condiciones identificadas en el Distrito se
encuentran las personas con discapacidad y las víctimas del conflicto armado.

Según la Ley Estatutaria 1618 de 2013, las personas con discapacidad son aquellas que tienen
deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a mediano y largo plazo que, al
interactuar con diversas barreras incluyendo actitudinales, puedan impedir su participación

28
plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás. Se busca garantizar
y asegurar el “ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, mediante
la adopción de medidas de inclusión, acción afirmativa y de ajustes razonables y eliminando
toda la forma de discriminación por razón de discapacidad, en concordancia con la Ley 1346
de 2009”.

En cuanto a las víctimas del conflicto, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011,
se consideran víctimas del conflicto armado “aquellas personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985,
como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones
graves y manifiestas a las 18 - 19 normas internacionales de derechos humanos, ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno”. Dado que las víctimas son sujetos de especial
protección constitucional y tienen características particulares producto de sus vivencias
relacionadas al conflicto armado, requieren de atenciones diferenciales por parte del Estado
para restablecer la garantía de sus derechos.

Interseccionalidad en los enfoques poblacional-diferencial

La interseccionalidad es una herramienta que aborda cómo las personas viven múltiples
discriminaciones y opresiones, y ayuda a entender la manera en que conjuntos diferentes de
identidades influyen sobre el acceso que se pueda tener a derechos y oportunidades (AWID,
2004).

De esta forma se “[b]usca comprender el funcionamiento de la complejidad de las relaciones

de poder e identidades que puede asumir una persona, por medio del reconocimiento de las
diversidades, la multiplicidad y el entrecruzamiento de opresiones, sin buscar jerarquizarlas
ni sumarlas, por el contrario, establecen una configuración de redes de posiciones sociales
estructuradas [que son] inseparables” (CIPO, 2013, p. 58).

Así, con el análisis interseccional se busca identificar las diferentes identidades en las
personas y cómo estas producen “experiencias sustantivamente diferentes” para cada una
(AWID, 2004:2). Lo anterior con el fin de comprender las vulnerabilidades, exclusiones y

29
discriminaciones desde esta multidimensionalidad de las personas, y a partir de ahí se
implementen acciones que logren superar las segregaciones y establecer condiciones para el
pleno disfrute de los derechos humanos.

Por ejemplo, al momento de definir la oferta institucional en salud sexual y reproductiva para
las mujeres, es fundamental aplicar la interseccionalidad para desarrollar una oferta que sea
realmente pertinente para cada mujer, teniendo en cuenta las particularidades que se
entrelazan en su experiencia de vida. De esta manera, no puede ser igual la atención médica
que se le brinde a mujeres jóvenes y a mujeres mayores; se debe considerar si estas mujeres
son cisgénero o transgénero, y esto qué efecto tiene en sus cuerpos y en sus experiencias de
vida; si estas mujeres tienen origen o prácticas relacionadas con algún grupo ético en
particular; si tienen alguna discapacidad; si han sido víctimas de abuso sexual en el marco
del conflicto; si se relaciona afectiva y sexualmente con hombres, con mujeres o con ambos,
entre otras dimensiones. Es así como esta atención médica no puede construirse pensando en
un solo “prototipo” de mujer, sino pensando en la diversidad y multidimensionalidad de las
mujeres, en cómo esta define su experiencia de vida, y ante todo siempre partiendo de que
todas sí son iguales en sus derechos y se deben asegurar las condiciones para que puedan
ejercerlos.

Enfoque territorial en políticas públicas

A través del enfoque territorial se realiza el análisis de los diversos componentes de índole
territorial que aplican de forma diferente y sólo algunos de los propuestos, por la
especificidad de cada situación o problemática a resolver por las políticas públicas.

La vida no es posible sin territorio, tampoco sería posible el desarrollo de los derechos de los
seres humanos sin el territorio, pues este es soporte o contenedor de los fenómenos y
relaciones sociales. El territorio es el espacio dentro del cual tienen lugar las relaciones
socioculturales de un grupo humano específico, en razón a que es entendido como:

Una construcción cultural donde tienen lugar las prácticas sociales con intereses distintos,
con percepciones, valoraciones y actitudes territoriales diferentes, que generan relaciones

30
 de complementación, de reciprocidad, pero también de confrontación. Dicha construcción
es susceptible de cambios según la época y las dinámicas sociales. (Capel, 2016)

En ese sentido, los problemas que procuran eliminar o mitigar las políticas públicas ocurren
en un territorio específico de la ciudad, con características propias de diversa índole definidas
por su geografía, por su contexto político, económico y social que le dan una connotación
integral y diferenciada a las intervenciones de la política pública que se van a implementar
en cada zona de la ciudad, con el fin de lograr intervenciones más pertinentes y efectivas que
impacten positivamente a los territorios en su conjunto y poblaciones acorde a sus
necesidades.

Por tanto, en la formulación de una política pública se deben analizar los siguientes
componentes desde el punto de vista territorial, los cuales pueden aplicar solo algunos,
dependiendo de la especificidad de cada política pública:

Componente de jurisdicción

Las acciones de las políticas públicas se aplican en un territorio determinado con una
demarcación definida, limitada desde lo físico y espacial, donde la administración pública
tiene autoridad o soberanía para gobernar y para realizar su gestión, en los diversos territorios
que le atribuyen las normas jurídicas vigentes.

La jurisdicción de Bogotá D.C., la define y la separa del resto de los municipios que la
bordean, lo que al mismo tiempo permite a la población de cada municipio identificarse con
un territorio definido y demarcado. Este límite es también una zona de transición, un punto
de paso, una zona de comunicación entre dos municipios, territorio de cambios y conflictos
en el uso del suelo, y un espacio articulador y de oportunidades.

Al interior de Bogotá, se señalan límites entre su suelo urbano, su suelo rural y su suelo de
expansión. Se indican, además, límites para la administración de las veinte (20) localidades

31
en los que está dividida la ciudad7, límites y tipos de suelo que inciden de forma diferente
según la política pública a desarrollar.

Componente segregación socio espacial

En el marco de este componente se analiza cómo se observa la segregación territorial de la

ciudad, tanto en el entorno urbano como rural.

La segregación social urbana es la expresión territorial de la falta de diversidad social.

En términos del desarrollo urbano, se refiere a la desigual localización y separación de
los grupos sociales en la ciudad. Esta separación se puede expresar como la falta de
proximidad territorial entre los barrios de distintos grupos sociales. (Consejo Nacional
de Desarrollo Urbano, 2014)

Así, desde este componente se establece la pregunta sobre si el espacio físico definido
presenta alguna de las siguientes situaciones de déficit asociados a la situación identificada.

● En calidad del medio ambiente tanto natural como construido.

● En seguridad ciudadana.
● En dotación de servicios básicos.
● En equipamientos.
● En espacios públicos o en transporte público de calidad.

Una aproximación establece que “[e]l territorio es importante para las metas de aumento de
la igualdad social y el dinamismo productivo”8. Por esta razón, la equidad territorial debería
ser prioridad en la formulación de las políticas públicas, en razón a que la separación
territorial de las poblaciones más pobres y vulnerables reproduce la pobreza, donde se
restringen las redes y posibilidades de movilidad social, se reduce el acceso a la educación,

7
Existen casos de localidades de Bogotá, que no conocen bien su límite en el territorio, generando —bordes
difusos— que pueden incidir en la atención prestada por parte de la administración local.
8
Fragmento tomado de la Reunión Población, territorio y desarrollo sostenible, en el marco de Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Santiago de Chile, 16 y 17 de agosto de 2011.

32
se amortigua el capital social y la convivencia, y se multiplican situaciones de exclusión,
desconfianza y violencia.

Componente ciudad urbana y ciudad rural

El ordenamiento territorial de las ciudades es una función pública que se hace a través del
plan de ordenamiento territorial (POT), reglamentado por la Ley 388 de 1997, que en su
artículo 9 lo define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas,
programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo.

Los propósitos del ordenamiento territorial se establecen con el fin de fortalecer el desarrollo
del municipio o distrito y mejorar las condiciones de vida de la población y son:

● El desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones.

● El mejoramiento de la calidad de vida.
● La gestión responsable de los recursos naturales.
● La protección del medioambiente.
● La utilización racional del territorio.

Para este fin el POT analiza las particularidades físico-espaciales de la ciudad, los tipos de
suelos, la morfología urbana, la estructura socioeconómica y espacial, los usos del suelo, el
espacio público, las zonas naturales, las zonas de alto riesgo, el sistema de equipamientos e
infraestructura de movilidad y de servicios públicos.

La historia urbana se presenta como un campo definido de investigación que busca entender
la ciudad y los procesos urbanos con el fin de encontrar una explicación de las
transformaciones que ha tenido la ciudad a través del tiempo, de las circunstancias que
influyen en su conformación y en sus procesos constructivos, sus influencias y sus causas,
donde se analizan sus características como un modo de reflexión para contar con diagnósticos
y herramientas para su diseño e intervención en su futuro de forma certera.

33
La ciudad no sólo se constituye como urbana sino también como rural, pues su territorio
presenta zonas rurales dedicadas a la producción de alimentos, provisión de servicios
ambientales y amortiguación de fenómenos contaminantes; de manera que hay una
interrelación significativa entre la ciudad urbana y rural.

La zona rural de Bogotá representa el 76,5% del total del territorio de Bogotá, en su
mayoría definido como áreas protegidas; región privilegiada por su potencial hídrico
esencial para la seguridad hídrica y la regulación climática del Distrito Capital y de varios
departamentos próximos como Boyacá, Meta, Huila, Tolima, Cundinamarca, los cuales
producen la mayor parte de los alimentos que consumen los capitalinos, producidos en
mayor proporción por economías campesinas; razón por la cual se debe garantizar en el
territorio rural de Bogotá, la conservación de sus áreas protegidas y la sostenibilidad del
agua como recursos prioritarios. (Secretaría Distrital de Ambiente, 2006).

La zona rural de Bogotá presenta múltiples problemáticas como un alto déficit en educación,
salud, cultura, recreación y deporte, en la infraestructura pública instalada en movilidad
presenta conurbación urbana, un alto riesgo ambiental y obstáculos en la producción agrícola.

Así mismo, el borde urbano rural presenta territorios desregulados, bordes urbanizados,
periferias que necesitan fortalecer su gobernanza, donde acontece la transición de áreas
agrícolas con fuerte presión de ocupación por asentamientos informales; por tanto, el borde
urbano rural se constituye como una franja ubicada entre la expansión urbana y la de
conservación ecológica.

Frente a este contexto las diversas políticas públicas que se relacionan con la ruralidad
representan una oportunidad para que dicho territorio se desarrolle de forma adecuada y
sostenible con el fin de elevar la calidad de vida de sus habitantes y preservar las áreas
protegidas y el recurso hídrico. Por lo tanto, en todas las políticas públicas que se propongan
es necesario identificar cómo se está presentando la situación identificada o problemática
tanto en el ámbito urbano como rural, y por ende analizar de acuerdo con esta identificación
que acciones deben proponerse en cada ámbito.

34
Componente Ciudad-región

Bogotá no se configura como un territorio aislado, sino que mantiene relaciones con los
municipios y departamentos aledaños que la rodean, en materia geográfico-espacial,
económica, ambiental y sociocultural que trae implicaciones sociales, políticas y logísticas
que deben ser solucionadas con una visión igualitaria entre la capital, los demás municipios
y departamentos.

En este ámbito regional y en el marco de lo definido en la Ley Orgánica 2199 del 8 de febrero
de 20229, se define que la Región Metropolitana tendrá como finalidad garantizar la
formulación y ejecución de política, planes, programas y proyectos de desarrollo sostenible,
así como la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, promoviendo el
desarrollo armónico, la equidad, el cierre de brechas entre los territorios, en el marco de la
igualdad sin que hayan posiciones dominantes (Artículo 2.Finalidad, Ley Orgánica 2199 de
2022).

Bogotá debe avanzar en su capacidad para interactuar con su entorno regional, pues este
aspecto es fundamental para su futuro. En esta línea, la formulación de las políticas públicas
se presenta como una oportunidad para llegar a acuerdos con los municipios o departamentos
aledaños en temas que tienen incidencia regional, por lo que es pertinente que los
formuladores respondan preguntas como:

¿La situación debe ser analizada en un contexto más amplio de la ciudad?

¿La situación es causada por actores ubicados fuera de Bogotá?
Para la búsqueda de soluciones ¿es obligatorio contar con otras entidades territoriales
y alianzas con ellos?

9
Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial
de la Región Metropolitana Bogotá- Cundinamarca.

35
Componente Ciudad-región global

El concepto de ciudad global o ciudad región global surge como respuesta a un nuevo
contexto mundial en el que las regiones emergen como actores económicos y políticos muy
activos en la era infoglobal, que es la conexión global de las ciudades y regiones mediante
las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, la nanotecnología y la
biotecnología.

El cambio en los paradigmas del desarrollo territorial, la nueva economía informacional

integra hoy a las localidades y a las regiones en una red global de información, mercados, de
relaciones políticas y de gestión pública y privada.

Enfoque ambiental en políticas públicas

La actividad humana, las formas de producción, el crecimiento poblacional acelerado, la

urbanización no planificada y otros factores, presionan crecientemente la naturaleza, de la
cual dependen las sociedades, reduciendo cada día la capacidad de los ecosistemas de
mantener a las generaciones futuras. Atendiendo esta alarmante realidad, surgen los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), suscritos por Colombia en 2005, que posicionan
la necesidad de incorporar la sostenibilidad en las agendas públicas de los distintos niveles
territoriales a través de la inclusión de un enfoque ambiental en las políticas públicas.

Con la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible adoptada por la Asamblea General de la ONU
y los Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS), se reitera la importancia de pasar del
compromiso a acciones concretas de los gobiernos, sociedades e individuos que permitan
avanzar hacia la promoción, protección, garantía, y respeto de los derechos colectivos y del
principio de sostenibilidad ambiental como requisito para garantizar la vida a futuro. En este
marco, uno de los ODS corresponde a ciudades y comunidades sostenibles, con el cual se
hace un llamado a mejorar la seguridad y la sostenibilidad de las ciudades garantizando el
acceso a viviendas seguras y asequibles y el mejoramiento de los asentamientos marginales,
así como la necesidad de realizar inversión en transporte público, creación de áreas públicas
verdes y mejorar la planificación y gestión urbana de manera participativa e inclusiva.

36
Si bien en Bogotá se han adelantado esfuerzos importantes por desarrollar una agenda pública
que contemple los acuerdos internacionales, así como lo dispuesto en la normatividad y la
política nacional ambiental y de gestión del cambio climático a través de distintas acciones
para alcanzar un goce efectivo del derecho a un ambiente sano, es necesario que cada sector
aporte desde su gestión a la consolidación de un modelo de ciudad sostenible, sustentable y
democrática que se adapte a las realidades ambientales. De ahí la importancia que las
instituciones incluyan el enfoque ambiental en los marcos de diseño y ejecución de políticas
públicas.

Un aporte para ampliar el entendimiento del concepto de ambiente se ubica en Gómez (1992)
citado por Fernández-Vítora (2009), que lo define como:

El entorno vital; el conjunto de factores físico–naturales, sociales, culturales,

económicos y estéticos que interactúan entre sí, con el individuo y con la comunidad en
la que vive, determinando su forma, carácter, relación y supervivencia. No debe
considerarse pues, como el medio envolvente del hombre sino como algo indisociable
de él, de su organización y de su progreso. (p.23)

Por su parte, los Ministerios Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Educación Nacional han
definido el ambiente como:

Un sistema de interrelaciones, que se establecen, entre las sociedades y los

componentes naturales, en los cuales éstas desarrollan sus propias dinámicas. En estas
interrelaciones los componentes naturales dan cuenta de los sustratos biofísicos, a los
que han estado asociadas las actividades humanas, desde los que han construido sus
propias realidades y sobre los cuales se ha tejido todo un entramado cultural particular.
(Torres, 2002, p.26)

De acuerdo con estas aproximaciones, la dimensión ambiental abarca elementos tanto de las
ciencias naturales como de las ciencias sociales y humanas para entretejer, en un sentido
holístico, lo natural con lo sociocultural. Incluir el enfoque ambiental en políticas públicas
implica entonces reconocer la relación de interdependencia entre los seres humanos, los seres
no humanos, el territorio y los recursos, y comprender que el ambiente es indisociable de la

37
realidad social, económica y cultural. Por lo tanto, la formulación de toda política pública,
independientemente del sector, debe incorporar este enfoque y hacerlo visible.

Con base en los planteamientos anteriores, en todo proceso de formulación de una nueva
política pública debe preguntarse:

¿Cómo está concibiendo al ambiente la política que se va a formular?

¿La política pública contribuye, aunque sea indirectamente, a resolver un problema
de calidad ambiental?
¿La política generará impactos (positivos/negativos) al ambiente?
¿Qué relación o incidencia puede tener la política que se formula, con el entorno
ambiental de la ciudad?
¿Cuál es la potencialidad de la política respecto a su aporte a la armonía
socioambiental?

Adicionalmente, teniendo en cuenta que el Distrito Capital cuenta con el Plan de Gestión
Ambiental (PGA) 2008–2038, instrumento que orienta las acciones relacionadas con dicha
gestión con el propósito de que los procesos de desarrollo propendan por la sostenibilidad en
el Distrito y la Región, se propone que, para incluir el enfoque ambiental en el proceso de
diseño de las políticas públicas, se tengan en cuenta los objetivos ambientales10 propuestos
en el Plan de Gestión Ambiental (PGA)11.

Dicha inclusión se expresará en la integración de acciones pertinentes -con una finalidad

enfocada en estos objetivos-, dentro de las políticas, acorde al campo de acción particular de
cada una y su relación con procesos como: demanda de bienes y servicios, prácticas de
producción, pautas de consumo, las determinantes de interacción con el territorio, las
conductas colectivas sujetas de regulación, incentivo o modificación, entre otras, según
corresponda al análisis previo realizado en cada proceso.

10
Ver la descripción específica de cada objetivo en el Plan de Gestión Ambiental (p.46). Disponible en:
http://ambientebogota.gov.co/de/320
11
Sin excluir otros instrumentos de planeación ambiental como: el Plan de Ordenamiento Territorial (POT),
las políticas públicas ambientales y los Planes de Manejo Ambiental debidamente adoptados.

38
De forma específica, en el PGA se han planteado diecinueve (19) objetivos que se agrupan
en tres categorías: 1. Objetivos de calidad ambiental, 2. Objetivos de ecoeficiencia, y 3.
Objetivos de armonía socio-ambiental. Estos recogen los componentes del ambiente
(naturales y físicos / sociales y culturales).

A continuación, se presentan los objetivos, como insumo para el direccionamiento de

acciones desde cualquier sector en los ámbitos que sea viable según la incidencia de la
política, y desde allí se puedan generar resultados sobre las condiciones ambientales de
Bogotá D.C.:

Tabla 3 Objetivos ambientales del Plan de Gestión Ambiental

Calidad ambiental Ecoeficiencia Armonía socioambiental

✔ Calidad de aire ✔ Uso eficiente del ✔ Productividad y
✔ Calidad de regulación espacio competitividad sostenibles
hidrológica ✔ Uso eficiente del ✔ Cultura ambiental
✔ Conservación y adecuado agua ✔ Habitabilidad e inclusión
manejo de la fauna y la flora ✔ Uso eficiente de la ✔ Ocupación armónica y
✔ Calidad del suelo energía equilibrada del territorio
✔ Estabilidad climática ✔ Uso eficiente de ✔ Socialización y
✔ Gestión ambiental de riesgos los materiales corresponsabilidad
y desastres ✔ Ordenamiento y gestión de
✔ Calidad ambiental del la ciudad-región
espacio público
✔ Calidad sonora
✔ Calidad del paisaje
Fuente: Plan de Gestión Ambiental (PGA), 2008-2038.

Las preguntas mencionadas anteriormente y los objetivos del PGA aportan un punto de
partida para facilitar que los distintos sectores quienes lideran la formulación de una política
pública identifiquen elementos que puedan ser tenidos en cuenta a la hora de incluir el
enfoque ambiental en los distintos momentos del ciclo que se expone en la presente guía. La
inserción de criterios ambientales en el diseño y marco de acción de las políticas públicas
implica un reto, pero no es tarea imposible.

39
Uso de los enfoques propuestos

Para el uso de los enfoques propuestos, los cuales deberán ser aplicados en las diferentes
fases de formulación de las políticas públicas y que se desarrollan más adelante, se propone
reflexionar sobre las siguientes preguntas orientadoras que facilitan la revisión del alcance
de las mismas en términos de enfoques y de esta manera identificar hasta dónde se podrán
desarrollar acciones tendientes a erradicar o disminuir las situaciones de desigualdad,
exclusión o discriminación, en razón del sexo, la orientación sexual, la identidad de género,
la pertenencia étnica, la clase, la edad, las condiciones o situaciones (discapacidad o
víctimas), entre otras características como la territorial y la ambiental:

¿El problema que se espera atender impacta el bienestar, la calidad de vida o el

ejercicio pleno de derechos de las personas de forma directa o indirecta?
¿Esos impactos se acentúan sobre las personas que tienen una pertenencia étnica
particular, orientación sexual o identidad de género diferente a la heteronormativa,
por su edad, sexo-género, o por condiciones o situaciones asociadas a ser habitantes
de calle, víctima del conflicto, con discapacidad, por ser población rural, o ser persona
desplazada transfronteriza, entre otras características que hacen diferentes a las
personas?
¿El problema a abordar está directamente relacionado con una población en
específico?
¿Las acciones planteadas podrían contribuir en el abordaje de las situaciones de
discriminación o exclusión que simultáneamente están viviendo las personas en razón
a sus características poblacionales y diferenciales?
¿La situación problemática se encuentra focalizada en alguna localidad o espacio
territorial particular?
¿Las condiciones territoriales generan segregación de la población que interactúa allí?
¿Cómo se expresan las particularidades de los grupos y sectores a nivel territorial?
¿Se concentran en algunas localidades, UPZ o barrios?

40
 ¿Cuáles son las necesidades y capacidades que tienen los grupos y sectores en el
marco de la situación problemática o de necesidad?
¿La política pública contribuye, aunque sea indirectamente, a resolver un problema
de calidad ambiental?
¿La política generará impactos (positivos/negativos) al ambiente?
¿Cuál es la potencialidad de la política respecto a su aporte a la armonía
socioambiental?

Incorporación de la agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

(ODS) en la en la formulación de las políticas públicas distritales

La agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible se adoptó por todos los Estados Miembros de
las Naciones Unidas en 2015 como un llamado para orientar al mundo en la senda del
desarrollo sostenible, a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) “con sus
objetivos finales de erradicar la pobreza, mejorar las condiciones de vida de la población y
lograr la rápida transición a una economía baja en emisiones de carbono y resiliente al cambio
climático” (ONU 2015). Esta agenda define 17 ODS que se encuentran integrados en el
sentido que la intervención en un ODS afectará los resultados de otro ODS y que su desarrollo
debe equilibrar la sostenibilidad medioambiental, económica y social, a través de las 169
metas. “Estos objetivos y metas son ambiciosos; poseen el potencial para transformar la
sociedad y movilizar a personas y países; integran los asuntos pendientes de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y van más allá al abordar la desigualdad, los nuevos desafíos y
cuestiones estructurales como el cambio climático, el crecimiento económico sostenible, la
capacidad productiva, la paz y la seguridad, y unas instituciones eficaces, responsables e
inclusivas a todos los niveles; adoptan un enfoque dinámico para lograr la igualdad de
género; reflejan de forma equilibrada las dimensiones económica, social y ambiental del
desarrollo sostenible”. (ONU 2015).

A nivel nacional, este compromiso se ha incorporado en los diferentes planes nacionales de

desarrollo y se formuló el Documento CONPES 3918 de 2018 el cual define los lineamientos

41
de implementación a nivel nacional y la territorialización de los ODS y la articulación con
actores no estatales, así mismo define el esquema de monitoreo y seguimiento a los ODS.

Este lineamiento a nivel Distrital se ha materializado en los planes distritales de desarrollo,

asociando tanto los programas como las políticas públicas mediante las cuales se priorizan
temas y se definen acciones que facilitan el logro de los ODS y de las metas que se trazan
para cada territorio.

Con base en las metodologías existentes (Ver documento anexo Lineamientos Objetivos de
Desarrollo Sostenible en las Políticas Públicas Distritales), se espera profundizar en el
ejercicio de asociación de los ODS en las Políticas Públicas que pueda derivar en la inclusión
de estos a través de todo el proceso de formulación.

42
 Etapas para la adopción de políticas públicas en el marco del ciclo de

políticas.

El ciclo de políticas públicas es el conjunto de fases que permiten identificar el problema o

situación a ser atendida, el análisis de actores y la participación, la determinación de los
factores estratégicos de la política, la construcción e implementación del plan de acción, así
como su seguimiento y la evaluación del proceso para su retroalimentación y ajuste.

Estas etapas tienen un sentido lógico el cual impone la necesidad de que cada fase se
desarrolle lo mejor posible para que proporcione información suficiente para continuar con
la siguiente y lograr los resultados propuestos.

El ciclo contempla momentos de ajuste y retroalimentación que permiten a la política pública

adaptarse a las condiciones del entorno e incorporar los resultados de la fase de seguimiento
y evaluación en las etapas de formulación y agenda, lo que permite elevar el nivel técnico de
las políticas en un proceso de espiral y no como un circuito cerrado. Para el caso particular
de la adopción de políticas públicas distritales se considera que las fases a desarrollar son: i.
Viabilidad ii. Preparatoria, iii. Diagnóstico, iv. Formulación, v. Implementación; vi.
Seguimiento y vi. Evaluación.

La presente guía desarrolla desde la fase de viabilidad hasta la de implementación, las etapas
de seguimiento y evaluación se desarrollan en la Guía de Seguimiento y Evaluación de la
Secretaría Distrital de Planeación.

Las orientaciones y metodologías aquí propuestas aplican para los procesos de formulación
y reformulación de política pública, ya sea mediante el mecanismo de Documento CONPES
o por Decreto Distrital de Política Pública, y para lo cual se deberá contar con un proceso
técnico de evaluación que genere recomendaciones los cuales con llevan a la determinación
de modificar o reformular una determinada política pública.

43
 Ilustración 2 Ciclo de Políticas públicas en el Distrito

Nota: los recuadros punteados corresponden a los entregables de cada fase relacionada con la
formulación de las políticas públicas (viabilidad, preparatoria, diagnóstico y formulación).
*Documento de política podrá ser mediante Documento CONPES o Decreto Distrital.
Fuente: elaborado por la Secretaría Distrital de Planeación, a partir de Baena (2015).

En esta guía no se desarrolla en detalle las fases de Seguimiento y Evaluación a políticas

públicas, por lo que se recomienda revisar la Guía para el seguimiento y la evaluación de
políticas públicas distritales en caso de que sea de interés profundizar sobre estos aspectos.

Respecto a las etapas a desarrollar para la adopción de políticas públicas en el Distrito, la

iniciativa de formular una política pública puede surgir de un actor social, una entidad pública
del orden distrital, por territorialización de una política del nivel nacional, por iniciativa del
Concejo Distrital, o porque se haya contemplado en el Plan Distrital de Desarrollo, entre
otros.

Sin importar el origen de la iniciativa, la construcción de la política siempre debe contar con
un sector de la administración pública distrital que lidere, que impulse y que coordine su
formulación. Esta labor debe ser orientada por la oficina de planeación o por las áreas

44
especializadas en política pública de las secretarías cabeza de sector, junto con el liderazgo
de las áreas técnicas en el tema.

I. Viabilidad

En el momento en el que una entidad de la Administración Distrital identifica una necesidad

que puede ser solucionada a través de la formulación de una política pública debe realizar un
análisis de pertinencia de las políticas públicas de acuerdo con lo definido en la sección de
Criterios de Análisis para las Políticas Públicas: pertenece al ámbito público, su intervención
es intersectorial o sectorial, tiene un carácter estratégico, presenta una complejidad a escala
de ciudad, el carácter estratégico y la celeridad en la discusión se constituye en un
determinante para avanzar en la implementación oportuna que se requiere.

Este análisis de pertinencia tiene como fin disminuir la posibilidad de traslapes temáticos
entre las políticas e iniciativas de política del Ecosistema, y también entre estas con otros
instrumentos de planeación. Así mismo, se busca ampliar las posibilidades de adopción de
política pública como mecanismo para fortalecer el ecosistema, y hacerlo más pertinente,
adecuado y oportuno.

Una vez definido el alcance de la política pública a formular y se realice el análisis de los
criterios de pertinencia y definición de mecanismo de adopción para el proceso se definirá
de manera articulada con el sector y la asistencia técnica de la SDP el mecanismo mediante
el cual se formulará la política pública, el cual será validado en sesión del CONPES D.C.
Una vez presentados y validados los análisis de estos criterios, la Secretaría Técnica del
CONPES D.C. incluirá el proceso de formulación de política pública en el inventario del
ecosistema de políticas distritales para efectos del seguimiento del cronograma propuesto.

Posterior a esta viabilidad el sector líder de la política pública inicia la fase preparatoria.

45
 II. Fase Preparatoria

El sector que lidere la elaboración de una política pública debe preparar un documento en el
que presenta la situación identificada o problemática, el instrumento por el cual se materializa
la política pública, el detalle de cada apartado de ese documento como el cronograma de
trabajo para la formulación de la política pública, el esquema de participación y el
presupuesto detallado para cada fase, además de la propuesta del esquema de evaluación, se
presenta en las plantillas que encuentra en la caja de herramientas.

Documento CONPES Decreto Distrital

Propuesta de Estructuración de política – Propuesta de Estructuración de política
Plantilla propuesta Plantilla propuesta
Anexos: Anexo:
•Cronograma de trabajo con las actividades y •Cronograma de trabajo con las actividades
responsables en las fases de diagnóstico y de
formulación de la política.
•Acta de Comité Sectorial de Desarrollo
Administrativo del Sector en la cual se
presentó y aprobó la propuesta.
Detalle de los recursos necesarios para el Detalle de los recursos necesarios para el
desarrollo de las fases de diagnóstico e desarrollo de las fases de diagnóstico e
implementación por la entidad líder y las implementación por la entidad líder y las
corresponsables. corresponsables.
Concepto Técnico unificado. Recomendaciones técnicas

Elementos de la propuesta para la estructuración de política pública

1. Definir la situación atender o problemática

Para la elaboración de los documentos de políticas públicas se podrá utilizar más de un

método de investigación, mediante los cuales se identifiquen los antecedentes técnicos
(informar si se cuenta con evaluaciones, informes o documentos diagnósticos sobre la
problemática), políticos y normativos (indicando a su vez si desarrolla un acuerdo del
Concejo, una ley o una política nacional, entre otros). Además, será posible precisar cuál es
el problema o situación que se atenderá con la política utilizando información cuantitativa y
cualitativa, evidenciar posibles causas y consecuencias, y qué sucedería si no se interviene.

46
Se debe señalar por qué es importante atender este tema mediante una política pública, basado
en la visión del sector sobre el asunto a atender. El planteamiento de la situación o problema
con sus respectivas causas y efectos orientará posteriormente la construcción de actividades,
indicadores, presupuestos y demás elementos constitutivos de la política pública.

Se propone que en esta primera fase de las políticas públicas se reflexione sobre las preguntas
orientadoras que facilitan la revisión de su alcance en términos de enfoques y que se
presentaron anteriormente en el apartado de Uso de los enfoques propuestos en las políticas
públicas distritales. Esta preguntas están orientadas a identificar hasta dónde se podrán
desarrollar acciones tendientes a erradicar o disminuir las situaciones de desigualdad,
exclusión o discriminación, en razón del sexo, la orientación sexual, la identidad de género,
la pertenencia étnica, la clase, la edad, las condiciones o situaciones (discapacidad o
víctimas), entre otras como las características territoriales y ambientales que puede demarcar
el contexto a intervenir (Ver Caja de Herramientas de la Guía para la Formulación de
Políticas Públicas Distritales).

Para tener en cuenta:

Si las respuestas ante las preguntas propuestas para el uso de los enfoques son afirmativas, los
resultados esperados desde los enfoques son:

● Analizar cuantitativa y cualitativamente mediante el uso de fuentes de información que

evidencien la situación de las personas en razón a sus diferencias y diversidad, de acuerdo

con la situación o problema sujeto de intervención.

● Brindar elementos para las y los tomadores de decisiones, encaminadas a la formulación

y puesta en marcha de acciones públicas que contribuyan al cierre de brechas

poblacionales y de género; además de garantizar derechos de las personas más vulnerables

en la ciudad en el corto, aspectos territoriales y ambientales de mediano y largo plazo con

ocasión de la problemática a abordar.

47
 ● Suministrar insumos que faciliten la estructuración de estrategias, acciones, actividades,

indicadores, presupuestos y demás elementos que componen integralmente el desarrollo

de las siguientes etapas de las políticas públicas.

La incorporación de los enfoques no es una fórmula única aplicable a todas las políticas
públicas, puesto que no todas tienen el mismo efecto sobre los grupos poblacionales, sectores
sociales, territoriales o ambientales. Por lo anterior, el primer ejercicio que se debe realizar
para la incorporación de los enfoques es identificar si el problema público a abordar por la
política tiene un impacto directo y diferenciado en términos diferenciales, poblacionales, de
género, ambiental y territorial.

Esta reflexión inicial debe aportar a la definición de la inclusión los enfoques, definir su
pertinencia y profundidad para incluir resultados12 o productos específicos que respondan a
las apuestas para la disminución o eliminación de las brechas, situaciones de exclusión y
discriminación que sufren las personas o grupos poblacionales en razón a sus diferencias y
diversidad o frente a su ubicación o condiciones del contexto territorial o ambiental. Estas
situaciones deben ser previamente identificadas, y no sólo brindarle una desagregación
poblacional de las personas a beneficiar por la política, actividad que, si bien aporta en el
proceso de construcción de conocimiento desde la generación de líneas de base e indicadores
cuantitativos, en muchos casos no reflejan acciones tendientes a la transformación y
modificación estructural de las condiciones de injusticia o desigualdad.

2. Identificar sectores corresponsables

Esta acción se enfoca en indicar los sectores que deben acompañar la formulación de la
política y que deberán financiar algunas de las acciones propuestas y establecer por qué deben

12
En la estructura de la cadena de valor se relacionan los insumos, entendidos como los factores de producción
que se transforman a través de procesos o actividades, para obtener bienes o servicios (productos) que se
entregan a la población con el propósito de solucionar o cambiar una situación identificada y específica que
conlleva a una mejora en el bienestar de las personas. (Guía para la construcción y análisis de indicadores.
Departamento Nacional de Planeación, Sinergia. 2018)

48
participar. Para abordar este paso se recomienda analizar las funciones de los sectores y de
las entidades públicas que puedan tener competencia sobre el tema de la política a formular.

Adicionalmente se requiere identificar las instancias del orden nacional, distrital y local que
por sus funciones inciden en los procesos de formulación, coordinación, implementación y
seguimiento de la política pública. Para el desarrollo de este paso puede usarse como
referencia la información de proyectos o acciones realizadas por estos sectores antes de la
formulación de la política.

En este proceso es necesario que se adjunte un acta de la reunión en la cual los líderes de los
sectores corresponsables manifiestan estar de acuerdo con la propuesta de formulación de la
política pública y comprometen a las entidades que representan a aunar esfuerzos en todo el
ciclo de la política pública.

3. Establecer el Esquema de participación

Se presentará un esquema de participación breve en el cual se describa la identificación de

actores y ciudadanía indicando quiénes van a participar y por qué es relevante su
participación.

Es importante considerar el nivel de organización, el tipo de demandas, la agenda planteada

y los enfoques de derechos humanos, poblacional-diferencial, de género, territorial y
ambiental, para trabajar con la población relevante (beneficiada, afectada, interesada) para la
formulación e implementación de la política (en la Caja de Herramientas se encontrará
material que profundiza en estos temas).

Entre las personas a convocar es importante considerar a la población en general y específica,

a los medios de comunicación, consejos consultivos, universidades, centros de investigación,
empresas, gremios, organizaciones sociales y civiles, concejales, representantes políticos,
autoridades del nivel nacional, alcaldías locales, entre otros. Dentro de este listado se debe
identificar quiénes son oposición, quiénes son personas aliadas y quiénes tienen una postura
neutral, para considerarlo dentro de la estrategia de participación.

49
En esta fase se debería llevar a cabo ejercicios amplios de consulta o de colaboración abierta
que permita identificar de manera inicial problemas, soluciones y prioridades de la
ciudadanía en cuanto a la política pública, esto permitirá:

● Llevar a la fase de agenda pública una propuesta con una lista inicial de problemas y
soluciones con enfoques, metodologías y herramientas más adecuadas para abordarlas.
● Saber de manera general y amplia qué quisiera ver la ciudadanía reflejado en la política
pública.
● Capturar el conocimiento de actores sobre posibles soluciones de política pública a
problemas y temas prioritarios a abordar.

Para estos procesos de colaboración abierta se puede usar las siguientes herramientas:

● Plataforma Bogotá Abierta

● Redes sociales
● Correo electrónico
● Encuestas en línea
● Opciones de baja tecnología (encuestas presenciales o por teléfono, llamadas, WhatsApp,
etc.) o presenciales (espacios previos a la agenda para hacer sondeos, sensibilización y
difusión de la información). Estrategia de convocatoria de acuerdo con cada fase de
política pública: ¿cómo van a dar a conocer el proceso y cuándo participará la ciudadanía?
● En este aspecto es necesario pensar en los canales de difusión (correo electrónico, carta,
llamadas, etc.) y en los tipos de información (pieza comunicativa, estudios y diagnósticos,
campaña publicitaria, entre otros) que se piensan utilizar. Ámbitos temáticos o categorías
de discusión: ¿de qué va a hablar la ciudadanía?
● Para la definición de los ámbitos temáticos, es necesario plantear cuál es el objeto de la
política, cuáles son las demandas de la ciudadanía asociadas al diagnóstico de la situación
a intervenir por parte de la política pública y cuál es el rol que debe asumir el Estado.
Alcance y nivel de incidencia de la participación: ¿hasta dónde se puede participar?
En el apartado sobre la participación ciudadana se describieron cuáles podrían ser sus
alcances.

50
● Mecanismos de articulación de la participación al proceso de política y metodología:
¿cómo va a participar la ciudadanía en cada fase del ciclo de política pública?

Para tener en cuenta:

● Para el diseño del anterior esquema sobre la estrategia de participación se debe trabajar

articuladamente con la Dirección de Participación y Comunicación para la Planeación, de

la Secretaría Distrital de Planeación, así como con el Instituto Distrital de la Participación

y Acción Comunal.

● Para el mecanismo de Documento CONPES es necesario definir para cada fase de

la política pública, los espacios (reuniones por localidad, comités, consejos,

encuentros ciudadanos, redes, etc.) y las metodologías (taller, foro, encuestas,

grupos focales entre otros) que se contemplan desarrollar en dichos espacios. En

el caso del mecanismo de Decretos, se deberá presentar el esquema de

participación, requiere analizar las preguntas propuestas, pero no definir en detalle

los espacios y las metodologías a utilizar.

4. Establecer el cronograma de trabajo

Se deberá establecer un cronograma de trabajo con las actividades y responsables en las fases
de diagnóstico y de formulación de la política, que permitirá al sector responsable y a los
sectores corresponsables establecer sus necesidades de recursos humanos, técnicos y de
tiempo (En la caja de herramientas se presenta un modelo de cronograma).

5. Estimar el presupuesto para el diagnóstico y la formulación

51
Se debe informar el presupuesto estimado y la disponibilidad presupuestal por cada una de
las entidades corresponsables para a adelantar la fase de diagnóstico, la formulación y el
levantamiento de línea base e indicadores.

6. Fecha de presentación y aprobación por el Comité Sectorial de Desarrollo

Administrativo

Para el mecanismo por Documento CONPES se deberá contemplar la fecha de presentación

al Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo de cada sector responsable en la
formulación de la política pública o la instancia de coordinación que haga sus veces, según
lo contemplado en los artículos 37 y 38 del Acuerdo 257 de 2006. Esta acta se debe anexar
al documento de propuesta. En la Caja de Herramientas se cuenta con un formato para el
diligenciamiento de esta propuesta.

III. Fase de Diagnóstico

Como producto de esta fase se espera contar con un documento de diagnóstico de la situación
a atender con la política pública. El proceso de elaboración se caracteriza por el empleo de
diferentes técnicas de investigación cualitativas donde la participación de los actores
estratégicos es indispensable, así como el uso de técnicas de investigación cuantitativas
donde la recolección y el análisis de datos son fundamentales. Para esta fase es importante
conocer y utilizar las instancias de participación formal e informales existentes.

La Dirección de Políticas Sectoriales y la Dirección de Equidad y Políticas Poblacionales de

la Secretaría Distrital de Planeación acompañarán técnicamente a los sectores para orientar
sobre las metodologías e instrumentos en cada una de las fases de la política.

En la fase preparatoria se definió de manera general un esquema con la estrategia de

participación que se implementará en cada fase. Para este punto, como primer paso es
importante desarrollar por completo dicha estrategia para la fase de diagnóstico,
especificando los cinco aspectos requeridos: identificación de actores, convocatoria, ámbitos
temáticos, alcance de la participación y mecanismos y metodologías. Esta información se

52
deberá detallar en el documento de diagnóstico que se explica a continuación (con el apoyo
de la Dirección de Participación y Comunicación para la Planeación, de la Secretaría Distrital
de Planeación).

53
Elaboración del documento de diagnóstico e identificación de factores estratégicos

El documento de diagnóstico tiene como objetivo presentar la descripción detallada de la

situación problemática, así como los aspectos o factores estratégicos sobre los cuales se debe
trabajar en la fase de formulación para dar solución al problema identificado.

Los elementos que debe contener este documento se relacionan a continuación:

● Definir el marco conceptual o conjunto de teorías y conceptos que proporciona el

análisis de la situación problemática.
● Información cuantitativa y cualitativa referente a las variables, fenómenos y eventos
que configuran la situación particular de la problemática en estudio. Se trata de un
análisis retrospectivo que busca, mediante indicadores, determinar la tendencia del
comportamiento de aspectos relevantes para la situación problemática
● Establecer los enfoques de derechos humanos, poblacional-diferencial, de género,
territorial y ambiental para identificar las condiciones particulares de los sectores y
población en relación con la temática que se está trabajando y, luego del análisis,
elegir los enfoques que son priorizados para definir los factores que deben ser
intervenidos.
● Desarrollar las preguntas propuestas en el apartado Uso de los enfoques propuestos.
Para tener en cuenta

Tenga presente el análisis interseccional, es decir, reflexione si dentro de un grupo

poblacional o sector social, existe un subgrupo que requiera una mirada detallada. Por
ejemplo, en la política de población víctima del conflicto armado, es pertinente
reconocer los diferentes hechos victimizantes, la edad, sexo, género, pertenencia étnica,
entre otros; para desarrollar de manera adecuada procesos de atención psicosocial
tendientes a la rehabilitación en salud física y mental integralmente.

● Detallar en el marco normativo aspectos jurídicos relacionados con la temática, para

identificar normas nacionales e internacionales que regulen la situación o que
representen limitaciones legales para atenderla; en el caso de los enfoques

54
 poblacional-diferencial y de género, se recomienda consultar la Resolución 2210 de
202113.
● Realizar un análisis de los instrumentos de planeación vigentes (proyectos, planes,
otras políticas, etc.), que están directamente relacionados con la temática, destacando
subsidiariedades y articulaciones entre estos instrumentos.
● Identificar la institucionalidad competente para los grupos poblacionales, género y
sectores LGBTI, entre otros.
● Analizar los intereses de los diferentes actores involucrados para el complejo juego
de intereses y tensiones de los actores, juego que es importante estudiar desde una
perspectiva estratégica, para abordar la posibilidad de concretar alianzas o mitigar los
conflictos que se puedan generar. A partir de dicho análisis, explicar cómo se
desarrolló la estrategia y proceso de participación ciudadana y cuáles fueron sus
conclusiones.
● Identificar las tendencias que pueden representar oportunidades o amenazas para el
futuro de la situación y las mejores prácticas, aplicadas nacional o internacionalmente
para atender la problemática.
● Identificar variables estratégicas que tendrían el potencial de cambiar o impactar la
situación problemática a través de la determinación de relaciones de causalidad entre
diferentes aspectos de la situación.

Una vez realizado un proceso de consulta amplia o colaboración abierta para definir las
soluciones, problemas, prioridades y temas que la ciudadanía quiere abordar con la política
pública de manera general, se debe pasar a un proceso de priorización de problemáticas y
temas en los cuales se deberá concentrar la agenda pública.

13
Esta resolución expedida por la Secretaría Distrital de Planeación adopta e implementa la metodología para
incorporar los enfoques poblacional-diferencial y de género en instrumentos de planeación.

55
Para llevar a cabo este proceso de priorización y definición de posibles soluciones y líneas
de acción que abordará la política pública se recomienda hacer espacios de deliberación y
usar herramientas de priorización con la ciudadanía.

A partir de esta lista amplia de ideas a incorporar en la política pública, la propuesta de

política pública y los abordajes definidos, se requiere una serie de actividades de
sensibilización, talleres y reuniones virtuales y procesos deliberativos para aportar evidencia,
identificar ventajas y desventajas y tomar decisiones sobre la política pública. Teniendo en
cuenta lo anterior se debe:

● Acordar los criterios para la priorización del proceso de co-creación con cada uno de los
grupos de la ciudadanía para definir la situaciones o problemáticas a abordar en la política
pública de manera concreta.
● Tomar en cuenta la representatividad de las respuestas, posibles sesgos y pensamiento en
grupo cuando se apliquen encuestas o herramientas digitales durante la priorización, en
particular cuando la política pública afecte a un sector poblacional con barreras de acceso
que limite su participación e incidencia en la toma de decisiones.
● Incluir métodos de deliberación que permita a los participantes tomar decisiones
informadas. Aquí es crucial la información abierta, los medios y herramientas para que
la ciudadanía la use, aproveche y comparta. Resulta crucial que el enfoque pedagógico
permita a las personas adquirir capacidades para entender, analizar, visualizar y
aprovechar esta información en el debate es crucial.

En cuanto a los métodos de deliberación se pueden usar lo planteados por la Open

Government Parnertship -OGP (2019):

“Las discusiones deliberativas no son válidas para todos; toman diferentes formas. Por
ejemplo, mientras que los expertos a menudo se basan en hechos y argumentos para defender
sus argumentos, es más probable que los no especialistas cuenten historias u ofrezcan
ejemplos. La participación informada acomoda estas diferencias a través de tres "estilos"
diferentes de deliberación, de la siguiente manera:

56
 1. Diálogo abierto pide a las personas que utilicen sus habilidades de conversación
naturales para guiar un intercambio de opiniones y buscar soluciones a un problema.
El diálogo abierto se utiliza a menudo en mesas redondas, conferencias y reuniones
relativamente informales.
2. Análisis deliberativo establece reglas explícitas para garantizar que el diálogo sea
disciplinado, respetuoso, justo y guiado por hechos y pruebas. Este estilo de diálogo
se utiliza a menudo en procesos como asambleas ciudadanas y otros foros
deliberativos más formales.
3. Construcciones narrativas piden a los participantes que aprovechen su experiencia
vivida: (1) como fuente de ideas y evidencia; y (2) construir historias y escenarios en
torno a problemas y desafíos importantes. Las historias son importantes porque
pueden explicar temas difíciles de manera que las personas comprendan y se
identifiquen, y pueden incorporar la experiencia vivida por las personas al proceso
de toma de decisiones.”

● Identificar las tendencias que pueden representar oportunidades o amenazas para el

futuro de la situación y las mejores prácticas, aplicadas nacional o internacionalmente
para atender la problemática.
● Identificar variables estratégicas que tendrían el potencial de cambiar o impactar la
situación problemática a través de la determinación de relaciones de causalidad entre
diferentes aspectos de la situación.

En la Caja de Herramientas se proponen metodologías para realizar el análisis de actores y

la identificación de los factores relevantes con actores. En los casos en que existen
lineamientos de la política emitidos por el Concejo Distrital estos deben ser tenidos en cuenta
en la definición de las variables estratégicas y en las correspondientes conclusiones y
recomendaciones del documento de diagnóstico, para que a su vez sean considerados en la
fase de formulación.

Las políticas públicas que en materia social adopte la ciudad deberán en su fase de
diagnóstico llevarse al Consejo Distrital de Política Social, según lo establecido en el Decreto
Nacional 936 de 2013 y la normatividad Distrital vigente.

57
Este documento es construido por el sector líder y los sectores corresponsables con el
acompañamiento de la Secretaría Distrital de Planeación y una vez finalizado es sometido a
revisión por parte de la Subsecretaría de Planeación Socioeconómica, quien para el
mecanismo de Documento CONPES emitirá un concepto técnico dirigido al Sector, cuyo
alcance se centrará en la revisión de los elementos solicitados para esta fase del ciclo de
políticas. El resultado permitirá continuar con la fase de formulación o realizar ajustes según
se requiera. Para el mecanismo de Decreto Distrital de política pública se emitirán
recomendaciones técnicas al documento de diagnóstico, las cuales se deberán tener en cuenta
para contar con los elementos necesarios para la fase de formulación.

IV. Fase de formulación

En esta fase, a partir del ejercicio de diagnóstico, y teniendo en cuenta el resultado de los
ejercicios de participación, se definen los objetivos de la política, la estructura que enmarcará
las acciones propuestas y el plan de acción, el cual contine las actividades, productos y
resultados que se requieren para el alcance de los objetivos propuestos.

Para la fase de formulación es esencial involucrar a expertos externos, academia, grupos de

ciudadanía interesada y otros actores en el diseño de la política pública para acordar su
enfoque, evaluar su factibilidad técnica, identificar resultados de corto, mediano y largo plazo
e indicadores necesarios como base para la implementación, seguimiento y evaluación. Es
importante que la ciudadanía esté al tanto y se defina con la misma, las metodologías y
herramientas para hacer seguimiento y control social, la disposición de la información y los
canales directos para la cogestión de la ciudadanía en esta etapa del proceso.

En el proceso de co-diseño se pueden utilizar metodologías de escritura colaborativa para la

visión de largo plazo y discusiones deliberativas para el texto, el plan de acción e indicadores
de la política pública. En cuanto a la escritura colaborativa establecer como mínimo los
siguientes parámetros:

58
● Información, datos y evidencia disponible que permita a la ciudadanía una participación
y colaboración informada.
● Designar un grupo de personas revisoras externas de los borradores.
● Definir un mecanismo para la aprobación de los borradores, revisiones e incorporación
en el texto de la política pública.

Para las discusiones deliberativas sobre el texto, el plan de acción y los indicadores se debe
establecer una agenda de las sesiones de deliberación como de retroalimentación, en donde
se incluyan las contribuciones incorporadas y responder técnicamente las razones por las
cuales fueron o no incorporadas.

Estructura de la política

La política se determina de forma participativa, para elegir el escenario más adecuado para
la solución de la problemática, utilizando para ello metodologías que permitan analizar
escenarios posibles, pensar estrategias, realizar análisis de costo-beneficio, disponibilidad
presupuestal y capacidad de los actores institucionales.

Así, el diagnóstico y el desarrollo de la agenda pública han permitido profundizar en el

conocimiento de la situación a abordar o el problema a atender desde diversas miradas, lo
que se debe convertir en el objetivo general que la política busca alcanzar. También se
definen los factores estratégicos de intervención o principales ámbitos sobre los que debe
recaer la acción de la política, estos factores permitirán identificar los objetivos específicos
y los resultados de la política pública.

Una vez se han definido el objetivo general y los objetivos específicos, será posible abordar
el diseño operacional en la matriz de plan de acción.

Para tener en cuenta

Tanto para los Documentos CONPES como para las políticas por Decreto Distrital se deberá
utilizar las plantillas entregadas con por la Secretaría Técnica del CONPES D.C., la cual
contiene la estructura definida para cada mecanismo.

59
Elaboración del plan de acción

El plan de acción es el instrumento que concreta la formulación de la política pública,

clarifica su implementación y establece la línea de base y marco de referencia para el
seguimiento y la evaluación a la política pública. Además, refleja los acuerdos alcanzados
entre los participantes, lo que afianza el compromiso de actores públicos y privados y la
articulación institucional de cara a la fase de implementación.

El plan de acción presenta la planeación de productos para toda la vigencia de la política, por
lo que debe ser de carácter indicativo en los elementos presupuestales. Es decir, presenta
costos estimados que pueden ser objeto de ajuste. Cuenta también con una programación
anual de acciones, así como con la formulación de metas e indicadores y responsables
institucionales. La información presupuestal debe estar integrada por fuentes alternativas de
financiación (proyectos de inversión, funcionamiento, convenios, asociaciones público-
privadas, recursos de cooperación internacional, empréstitos, acciones financiadas con
recursos de sectores privados, etc.).

Este plan de acción, que es el marco general de resultados y productos, guarda relación con
lo identificado en la fase preparatoria sobre los enfoques para el planteamiento de las
acciones, y que en la fase de implementación deberá complementarse por parte de los
ejecutores en relación con el detalle de actividades. Es importante resaltar que se analicen las
causas de las situaciones de desigualdad, de exclusión o discriminación identificadas y definir
acciones que permitan cambiar estas condiciones.

En este sentido, la elaboración del plan de acción hace uso de la metodología del marco
lógico y de la cadena de valor, en tanto garantiza relaciones de coherencia entre objetivos y
acciones y define la forma como se generarán los resultados esperados a partir de la
identificación de los productos e insumos requeridos.

60
Cabe mencionar que el plan de acción será exigido para finalizar la fase de formulación de
los dos mecanismos, para Documento CONPES o vía Decreto Distrital con su presentación
y la aprobación de la política por parte del CONPES D.C.

Pasos para elaborar el plan de acción

1. Definir los objetivos específicos y establecer indicadores de resultado

A partir de los factores estratégicos se deberán plantear los objetivos específicos de la

política, los cuales llevarán al cumplimiento del objetivo general de la política. De ahí se
establecerán los indicadores que den cuenta de su nivel de cumplimiento. Los resultados se
entienden como los cambios generados en las condiciones de los beneficiarios a través de los
bienes y servicios entregados (productos). A cada resultado se le fijan metas anuales y deben
contar con una línea base que permita medir el grado de avance.

Se entiende como línea base al conjunto de indicadores seleccionados para el seguimiento y

la evaluación sistemática de políticas y programas, a través de información estadística,

oportuna y confiable que permite a instancias directivas la consecución de niveles óptimos

de gestión y facilita el proceso de toma de decisiones. (Pfenniger, 2004, citado en DANE,

2017, p.10)

2. Establecer los productos que permitirán alcanzar los resultados

Para establecer la relación entre los productos y los objetivos se debe utilizar la matriz de
marco lógico o la cadena de valor. Es necesario definir un indicador, meta final y anual, así
como la responsabilidad institucional en cada uno de los eslabones de la cadena, teniendo en
cuenta las competencias de las entidades (los responsables pueden ser entidades del sector
central, descentralizado y orden local). De igual forma se debe establecer la línea base a partir
de la cual se realizará la medición del grado de avance de cada uno de los indicadores.

61
Es necesario tener en cuenta que en la identificación de los factores estratégicos deben dar
cuenta de la necesidad de generar acciones diferenciadas para atender la situación a intervenir
o la problemática por lo cual se deberán incluir productos que respondan a estas necesidades.
Esta identificación se realizó en fase preparatoria durante los diferentes resultados del
ejercicio de diagnóstico, en especial los factores estratégicos definidos, siempre teniendo
presente que el plan de acción debe ser lo más integral posible. Para esto, en la caja de
herramientas se encuentran documentos que permiten identificar posibles productos y
estrategias de acción para la incorporación de los enfoques en todas las fases de la política
pública.

Los indicadores de resultado deben incorporar, en la medida de lo posible, el enfoque

poblacional- diferencial y de género en la política pública, con el fin de conocer los avances
en términos de inclusión, bienestar y equidad, proporcionan información para analizar los
resultados parciales y finales, que permitan identificar la modificación de las condiciones de
bienestar de la población por sexo, orientación sexual, identidad de género, pertenencia
étnica, edad, y sus condiciones o situaciones.

3. Priorización de los productos

Para definir cuáles productos se deben desarrollar en cada uno de los años de implementación
de la política y la ponderación de cada una de estos en relación con los resultados esperados,
se pueden emplear técnicas como análisis multicriterio o análisis de importancia y
gobernabilidad.

Es relevante mencionar que todo indicador debe ser analizado a partir de la metodología
CREMA14. Un indicador debe ser: Claro, es decir inequívoco; Relevante, apropiado para dar
cuenta del tema a medir; Económico, que su recolección y reporte se dé a un costo razonable;
Medible, que se acceda a la información; y Adecuado para medir la intervención (DNP.
2009).

14
Acrónimo adaptado al español de la Metodología SMART desarrollada por el Banco Mundial para la
cualificación de indicadores

62
4. Estimar los costos indicativos de los productos

En la matriz de plan de acción se debe establecer el costo estimado del producto, los recursos
financieros con los que se cuenta y los que se requieren, así como definir cuál es la posible
fuente de financiación. Tenga en cuenta que existen múltiples fuentes a considerar: recursos
de inversión y funcionamiento, alianzas público-privadas (APP), cooperación internacional,
recursos de políticas articuladas con el nivel nacional, crédito público, recursos de regalías,
convenios, entre otros.

En la caja de herramientas se encontrará la matriz de plan de acción que se debe utilizar e

información sobre:

● Las fuentes de financiación existentes para políticas públicas.

● La formulación de indicadores.

V. Fase de implementación

Una vez adoptada la política pública, ya sea a través del procedimiento de Documento
CONPES o a través de Decreto Distrital de política, se inicia la fase de implementación de
la política que permitirá dar cumplimiento al plan de acción propuesto, a partir de unas
estrategias institucionales.

1. Instancia de coordinación de la implementación de la política

Las políticas públicas se caracterizan por ser intersectoriales, esto implica que el logro de sus
objetivos requiere de la articulación y coordinación de varias entidades. En el Distrito existen
las comisiones intersectoriales como instancias creadas y reglamentadas para la
implementación de las políticas públicas. Por ello se debe verificar si existe una comisión
creada para la implementación de las temáticas abordadas en la política. Es recomendable
utilizar una instancia ya creada, según lo establecido en el Decreto 547 de 2016. Estas serán
las encargadas de gestionar la implementación del plan de acción con su presupuesto

63
indicativo y a su vez orientarán la implementación de los planes de acción operativos de la
política.

Así mismo, en este proceso de coordinación de la implementación se deben establecer las

relaciones con las instancias del nivel local para adaptar las acciones de las políticas a las
condiciones particulares de las localidades, permitiendo una articulación entre el nivel
distrital y el local.

2. Desarrollo de la política

Es importante que la cabeza de sector, como responsable de las políticas y las entidades
ejecutoras a las que les corresponda, realice un proceso de socialización de las políticas
públicas bajo su liderazgo con los aspirantes a la Alcaldía de la ciudad, antes de que estos
propongan sus programas de gobierno, con el fin de que los candidatos y las candidatas
conozcan las políticas públicas del Distrito, su plan de acción y sus avances, y que en
consecuencia se comprometan en su programa de gobierno con la realización de las
estrategias y acciones correspondientes. Adicionalmente, deberá tener en cuenta otros
instrumentos de planeación como el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), los Planes de
Desarrollo distritales y locales y los proyectos de inversión, para lo cual cada entidad debe
consultar lo establecido en el Manual para la administración y operación del Banco Distrital
de Programas y Proyectos. La Subsecretaría de Planeación de la Inversión de la Secretaría de
Planeación Distrital, a través de la Dirección de Programación y Seguimiento a la Inversión,
será la encargada de asesorar técnicamente la labor.

Para implementar las acciones que se financian con recursos de fuentes distintas a las
apropiadas por plan distrital de desarrollo, la entidad responsable deberá realizar los trámites
administrativos que demanda contar con los recursos, y considerar si se requieren de tiempos
adicionales. Es importante establecer la alineación del plan de acción con la planeación
estratégica de las entidades encargadas de la implementación, y en la medida de lo posible
de otros actores que estén interesados en ligar sus actividades estratégicas con el desarrollo
e implementación de la política.

64
La participación de la ciudadanía en la implementación, evaluación y seguimiento a la
política pública es fundamental, por lo que esta debe tener acceso a información y datos sobre
la política pública los cuales se puedan compartir, ver y usar por cualquier persona y en
cualquier lugar. Así, se hace necesario el desarrollo de herramientas digitales y espacios de
deliberación y rendición de cuentas periódicos para retroalimentar la implementación.

Además, se pueden promover espacios de co-creación con la ciudadanía para explorar,

analizar y definir soluciones a problemas o dificultades en la implementación de política
pública.

Durante la implementación de la política pública se deben realizar las siguientes acciones:

● Publicar información, la periodicidad debe ser definida con la ciudadanía y quedar

explicita en el texto de la política pública, sobre los avances en el cumplimiento y
justificación en caso incumplimientos. Para lo cual se debe disponer información pública
y abierta.

Organizar al menos una rendición de cuentas anual con la ciudadanía sobre la

implementación de la política pública, la cual podrá adelantarse en el marco de la gestión de
los sectores.

3. Ajuste o actualización del plan de acción y documentos de política

Se deben hacer cuando se presenten situaciones como variaciones presupuestales, cambios

de administración, participación de nuevos actores, etc., que puedan llevar a ajustes en las
metas y otros campos en el plan de acción que no modifique la estructura de la política.

Toda solicitud de ajuste a un documento CONPES ya adoptado deberá presentarse mediante

oficio a la Secretaría Técnica del CONPES D.C., solicitando modificación al mencionado
documento y al plan de acción, según sea el caso, con la debida justificación técnica. En el
caso de que el mecanismo de aprobación sea a través de Decreto Distrital, se podrá modificar
el plan de acción anexo del Decreto, para lo cual se requiere mediante oficio solicitar el ajuste

65
con su respectiva justificación, la cual será validada por la Secretaría Técnica del CONPES
D.C., quien definirá si es necesario solicitar revisión del CONPES D.C.

Para un mayor detalle sobre estos ajustes es posible consultar el Protocolo de ajustes al plan
de acción y de los documentos de política, el cual se encuentra en la Caja de Herramientas.

66
 Glosario

Acciones afirmativas: políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o

grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o
económico que los afectan; o bien para lograr que los miembros de un grupo sub-
representado, usualmente un grupo que ha sido discriminado tenga mayor representación.
Cadena de valor: el esquema secuencial y lógico que sintetiza la manera en que se producen
los resultados y se genera valor a lo largo del proceso. La cadena es compuesta por cinco
elementos: insumos, procesos, productos, resultados.
Decisión estratégica: es un diseño creativo producto de una discusión común donde se recibe
información heterogénea (estudios estadísticos, datos objetivos duros y suaves, creencias,
visiones de los especialistas o de los involucrados) que debe ser procesada por los que
deciden.
Escenario: visión internamente consistente de un futuro posible que se expresa mediante una
narración, con la intención de lograr su apropiación por parte de los tomadores de decisiones.
La narración de un escenario contiene una imagen esperada o supuesta del futuro que incluye
ciertos eventos que se asume ocurrirán, y se construye mediante la aplicación de un
determinado número de herramientas metodológicas.
Estrategia: es un conjunto de decisiones condicionales que definen los actos a realizar en
función de todas las circunstancias susceptibles de presentarse en el futuro. Definir una
estrategia es establecer la lista de todas las situaciones a las cuales se podría llegar y escoger
desde el origen la decisión que se tomará frente a cada una de ellas (Baena, 2015).
Evento: una situación dada que podría generar un cambio significativo en el futuro.
Fenómeno: conjunto de variables individuales que, bajo determinadas circunstancias, se
comportan como un todo, y que por ese motivo pueden ser considerados en su integridad, y
no en la individualidad de los elementos que lo conforman.
Indicador: son expresiones de las variables cuantitativas y cualitativas, mediante las cuales
pueden medirse los logros alcanzados, observar los cambios vinculados con una intervención
o analizar los resultados de una institución.

67
Megatendencias: concepto creado por John Naisbitt para describir grandes tendencias de
impacto global.
Meta: es la expresión concreta y cuantificable de lo que se quiere alcanzar en un periodo
definido, trátese de efectos o productos.
Monitoreo: es el instrumento que permite estructurar los criterios de diseño, metodología y
operación para recolectar con fines de seguimiento, la información en la etapa de
implementación de las políticas públicas.
Planificación estratégica: es una herramienta de diagnóstico, análisis, reflexión y toma de
decisiones colectivas, en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro
las organizaciones e instituciones, para adecuarse a los cambios y la demandas que le impone
el entorno y lograr el máximo de eficiencia y calidad de sus prestaciones (Baena, 2015).
Programa: una serie de medidas o actividades relacionadas entre sí para el logro de un
objetivo particular de largo plazo.
Prospectiva: ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir sobre él (Ortega,
2014). Es una herramienta de planeación que permite trascender el análisis de tendencias y
el diagnóstico del presente para incorporar lo deseable posible (futurible) (Baena, 2015).
Proyecto: iniciativa cuidadosamente planeada y diseñada para lograr un objetivo particular
en el desarrollo de un programa.
Redes de políticas públicas: conjunto de organizaciones que han formado una alianza
temporal para lograr un propósito general y que intentan coordinar sus acciones estratégicas
en temas específicos.
Seguimiento: es el momento del ciclo de la política que gestiona y analiza la información
que se produce y permite tomar decisiones en curso para efectuar ajustes que encaminen en
el cumplimiento de los objetivos propuestos.
Sistema de seguimiento: un sistema de seguimiento en el ámbito territorial se debe entender
como la arquitectura organizacional, de la cual dispone un gobierno local y regional, para
medir sus acciones públicas, en atención a las demandas y necesidades ciudadanas por bienes
públicos. Estas mediciones parten de contar con procesos continuos y sistemáticos de
medición, basados en la presencia de indicadores.

68
Tendencia: es una dirección definida hacia la cual algo se mueve. Constituye una fuerza
social internamente consistente que mueve a la humanidad en un sentido determinado en un
momento dado.
Variable: es algo que puede tomar distintos valores en el tiempo, es un elemento del sistema
bajo análisis, que es inestable, inconstante y mudable.
Variables estratégicas: aquellas que tienen la capacidad de mover o cambiar de manera
sinérgica la configuración de la situación actual.

69
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2016 - 2020 "Bogotá Mejor Para Todos".

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medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto
armado interno y se dictan otras disposiciones.
Congreso de Colombia (27 de febrero de 2013). Ley Estatutaria 1618 de 2013, por medio de
la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos
de las personas con discapacidad.
Congreso de Colombia (31 de julio de 2009). Ley 1346 de 2009, por medio de la cual se
aprueba la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”,
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
Congreso de Colombia (4 de marzo de 1991). Ley 21 de 1991, por medio de la cual se aprueba
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Congreso de Colombia (8 de julio de 1997). Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley
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cual se desarrolla el artículo 325 de la constitución política y se expide el régimen
especial de la región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.

73