Juicio de Excepciones A La Coactiva EBOOK DIGITAL

Andrés Moreta y Juan Francisco Cárdenas
EL JUICIO DE EXCEPCIONES A LA COACTIVA
QUITO
2022
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MORETA, Andrés y CÁRDENAS, Juan Francis-

co, 2022, El Juicio de Excepciones a la Coactiva
EBOOK. Obtenido de www.escuelalegalite.com
Índice
SECCIÓN I
Naturaleza jurídica de la coactiva 1
1.1. ¿Se asimila al juicio ejecutivo? 3
SECCIÓN II
El juicio de excepciones a la coactiva 5
2.1. Taxatividad y principio de especialidad 5

2.2. Reglas procesales de las excepcio-
nes a la coactiva 7
2.3. Legitimación activa y pasiva 8
2.4. Lugar en que debe presentarse la demanda 12
2.5. El tiempo para interponer la demanda 12
SECCIÓN III
Consignación para suspender la coactiva 21
SECCIÓN IV
¿Proceso de ejecución o conocimiento? 23
SECCIÓN V
Causales del juicio de excepciones a la coactiva 27
5.1. Incompetencia del órgano ejecutor 27

5.2. Ilegitimidad de personería del eje-
cutado o de quien haya sido notificado
como su representante 30
4.3. Inexistencia o extinción de la obligación. 33
4.4. El hecho de no ser deudor ni res-
ponsable de la obligación exigida. 38
5.5. Encontrarse en trámite, pendiente
de resolución, una reclamación o recur-
so administrativo con respecto al título
crédito que sirve de base para la ejecu-
ción coactiva, en los casos en que sea
requerido el título de crédito 39
5.6. Hallarse en trámite la petición de fa-
cilidades para el pago o no estar venci-
do ninguno de los plazos concedidos, ni
en mora de alguno de los dividendos. 43
4.7. Encontrarse suspendida la eficacia
del acto administrativo cuya ejecución
se persigue. 45
4.8. Duplicación de títulos con respec-
to de una misma obligación y de una
misma persona. 46
BIBLIOGRAFÍA 49
SECCIÓN I
Naturaleza jurídica de la coactiva
Inicialmente es necesario distinguir que la coactiva no cons-

tituye una potestad jurisdiccional sino más bien administra-
tiva, pues se trata de la atribución que el ordenamiento jurí-
dico otorga a ciertos servidores de la administración pública
para cobrar créditos o deudas públicas a través de un proce-
dimiento específico establecido en la ley.
Al respecto, en el dictamen 3-19-DOP-CC, la Corte Constitu-

cional estableció que:
La naturaleza del procedimiento coactivo o jurisdicción fiscal, es
la de efectivizar el cobro de los créditos a favor de las entidades
públicas que legalmente pueden ejecutarlos por esta vía...
Así mismo, la Corte Constitucional, en la sentencia No.

156-12-SEP-CC, determinó:
...queda claro que la naturaleza del auto emitido por el ‘Juez de
Coactivas’ (entiéndase como funcionario de la administración pú-
blica) se trata de un acto administrativo expedido dentro de un
procedimiento administrativo, mediante el cual se cobran créditos
públicos. Por último, quienes ejercen la denominada jurisdicción
coactiva’ son funcionarios de la administración pública, empleados
recaudadores que por lo mismo no ejercen la Jurisdicción...
De esta forma, si bien es cierto que el servidor encargado

de las tareas recaudadoras propias de la potestad coactiva,
fue denominado en el Código de Procedimiento Civil como
“Juez”, sus funciones no son asimilables con el ejercicio de la
atribución de administrar justicia.
En el juicio de excepciones originado en la coactiva que si-

guió el Colector Fiscal en contra de M.L1 se dictó el voto sal-
Criterio referido dentro del juicio de excepciones a la coactiva seguido por

1
Salem Bucarám vs Intendente Nacional de Liquidación del Banco de Des-

cuento S.A., Ex Corte Suprema De Justicia Primera Sala de lo Civil y Mercantil;
06 de febrero de 2001, publicada en el Registro Oficial 306 de 16 abril de 2001
2 Andrés Moreta y Juan Francisco Cárdenas
vado del doctor Manuel María Borrero en el auto de 05 de

noviembre de 1930, en el que dijo:
La jurisdicción coactiva según se expresa en el artículo 1040 (ac-
tual 993) del Código de Procedimiento Civil se reduce a exigir y a
hacer efectivo el pago de lo que se debe a los ramos de la Ha-
cienda Pública...; de manera que, efectuado el pago sea por con-
signación o por apremio, termina el procedimiento coactivo y cesa
la función del empleado recaudador... tal procedimiento no es un
juicio propiamente porque no reúne las características de una
controversia judicial desde que no hay partes contendientes, ni
condena misma, ni juez que la dirima, ya que no cabe que el em-
pleado sea a la vez, juez y parte…2” (Énfasis añadido)
Vale señalar que el Código Orgánico Administrativo, cuerpo

legal que regula el procedimiento de ejecución coactiva en
esta materia, ya no otorga dicha denominación al funcionario
encargado de las tareas recaudadoras. El artículo 262, en su
parte pertinente, establece que:
“El procedimiento coactivo se ejerce privativamente por las o los
respectivos empleadores recaudadores de las instituciones a las
que la ley confiera acción coactiva.”
Así mismo, el Código Tributario, en su artículo 158 determina

que:
La acción coactiva se ejercerá privativamente por los respectivos
funcionarios recaudadores de las administraciones tributarias, con
sujeción a las disposiciones de esta sección, a las reglas generales
de este Código y supletoriamente en lo que fuere pertinente, a las
del Código Orgánico General de Procesos. (...).
Por ello ni la denominación de “Juez” al funcionario recauda-

dor en el ámbito coactivo implica la afectación del principio
de unidad jurisdiccional y tampoco el funcionario recaudador
puede por el solo hecho de llamarse “juez” sus actuaciones
son asimilables a las expedidas por la justicia, en particular
aquella propiedad de cosa juzgada de la cual carecen to-
dos los actos administrativos y por tanto, su revisión judicial
posterior siempre es posible; y en el caso de las coactivas
Manuel María Borrero, Cuestionario Jurídico, Entrega Primera, Imprenta de la

2
Universidad, Quito 1935, pp. 175 a 177

a través de la vía específica que son las excepciones a la

coactiva.
O, también a través de acción de protección si estamos frente

a un proceso coactivo donde se han embargado prestacio-
nes del seguro social (Sentencia No. 105-10-JP/21) o cuando
estamos frente a un proceso coactivo que no considera la
situación de vulnerabilidad de los deudores (Sentencia No.
889-20-JP/21).
1.1. ¿Se asimila al juicio ejecutivo?
Ya zanjado el asunto que el procedimiento de ejecución

coactiva no es ejercicio de potestades jurisdiccionales aún
cuando el uso de las palabras tanto en la ley como en la cos-
tumbre sea inexacto, se plantea la duda si ¿-A pesar de no
ser jurisdicción- tiene como sustento una acción ejecutiva?
Es muy ilustrativo el fallo dictado en el juicio de excepcio-

nes a la coactiva al procedimiento iniciado por el BANCO DE
DESCUENTO SA3 contra José Salem Bucaram en el cual se

ha partido de hacer la distinción entre procesos de cono-
cimiento y ejecutivos, sobre los cuales se ha dicho es una
antítesis entre razón del primero y fuerza del segundo, pues
citando a Davis ECHANDÍA recoge el fallo:
Cuando no se trate de una pretensión discutida que implique la
necesidad de declarar quién tiene la razón, sino de una pretensión
cuya existencia aparece clara y determinada en el título que se
aduce pero que está insatisfecha, porque el obligado no ha cum-
plido su obligación correlativa, estamos en presencia del proceso
ejecutivo.
De esta forma no necesitando pronunciamiento judicial pre-

vio que declare el derecho en una coactiva, es que en el mis-
mo fallo se dice “por el aspecto de su naturaleza procesal,
este Tribunal concluye que pertenece a la categoría de los
procesos de ejecución o acciones ejecutivas en sentido pro-
cesal amplio, aunque no sea juicio ejecutivo”4 compartiendo
así la cita del doctor Juan Falconí Puig, quien sostiene que
“en principio, podemos estimar que el juicio coactivo es una
especie de proceso ejecutivo abreviado”5
El análisis de este acápite no es ocioso, pues al entender la

naturaleza administrativa y ejecutiva del procedimiento de
ejecución coactiva nos abre luces para abordar el siguiente
punto en nuestro estudio. En primer lugar que al ser admi-
nistrativa puede la actuación ser revisada por los órganos de
justicia y, en segundo lugar que los derechos materiales de
la administración (su calidad de acreedora) deben sostener-
se bajo las reglas del derecho positivo que hagan nacer una
acción ejecutiva.
3
Ex Corte Suprema de Justicia, Primera Sala de lo Civil y Mercantil, 06 de fe-
brero de 2001, Registro Oficial 306 de 16 abril de 2001
4
Ibíd, (Considerando Décimo)
5
FALCONÍ PUIG, Juan; Código de Procedimiento Civil, Editorial Edino, Guaya-
quil, 1991, p. 502.
SECCIÓN II
El juicio de excepciones a la coactiva
2.1. Taxatividad y principio de especialidad
La coactiva es una de las más grandes manifestaciones de

la autotutela ejecutiva de la administración pública, no obs-
tante, como bien indica Jaime Orlando SANTOFIMIO6 “la au-
totutela no exonera dentro del Estado de derecho a las au-
toridades e instituciones administrativas de ser controladas
judicialmente a través de la jurisdicción especializada de lo
contencioso administrativo” y, por ello, es que nuestro orde-
namiento jurídico ha creado un proceso judicial específico
para que el deudor-ejecutado pueda oponerse al procedi-
miento coactivo, denominado “Juicio de Excepciones a la
Coactiva.”
Aunque este juicio se llama de “excepciones” ello no nos

debe llevar a la confusión de que no es una manifestación
del derecho de acción, ya que comúnmente quien presenta
las excepciones es el demandado. Por ello, en el juicio de
excepciones a la coactiva que siguió el Colector Fiscal en
contra de M.L se dictó el voto salvado del doctor Manuel Ma-
ría Borrero en el auto de 05 de noviembre de 1930, en el que
dijo:
…a veces, el procedimiento coactivo puede originar y ser causa de
verdaderas controversias judiciales... la queja, reclamación o ex-
cepciones como impropiamente llama la ley es una verdadera
demanda, el derecho violado puesto en ejercicio, que da entra-
da al juicio contencioso, en el que han de discutirse y resolverse
ante el juez competente y por los trámites establecidos en la ley, no
ya la resolución expedida por el empleado... sino el procedimiento
de aquel y su responsabilidad o la existencia e inexistencia de la
obligación.., la controversia se traba en virtud de la reclamación o
petición del deudor y la contestación u oposición del empleada o
del representante de la institución acreedora…7 (Énfasis añadido)
6
SANTOFIMIO, Jaime Orlando; Compendio de Derecho Administrativo, Univer-
sidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, Párr. 562.
7
Manuel María Borrero, Cuestionario Jurídico, Entrega Primera, Imprenta de la
Universidad, Quito 1935, pp. 175 a 177
Este proceso judicial se encuentra reconocido en el artículo

315 del Código Orgánico General de Procesos (COGEP) aun-
que para efectos de conocer las causales taxativas por las
cuáles el deudor-ejecutado puede excepcionarse al proce-
dimiento coactivo, nos debemos remitir al artículo 328 del
Código Orgánico Administrativo (COA) por ser esta una nor-
ma especial y posterior. Cabe recalcar sin embargo que, por
fuera de las causales 1, 8 y 10 del artículo 316 del COGEP que
con claridad meridiana están dirigidas a procesos coactivos
tributarios, las demás causales son las mismas en uno y otro
cuerpo normativo.
Por otra parte, para conocer las causales de excepción a la

coactiva tributaria podemos remitirnos al artículo 316 del
COGEP o al 212 del Código Tributario, considerando que am-
bas prevén las mismas causales de excepción, solo que en
diferente orden.
La taxatividad de las causales tiene como fundamento que el

deudor-ejecutado discuta y centre su debate y acervo pro-
batorio de la manera más centrada a un problema específi-
co. Con ello se evita caer en un proceso de discusión amplia
y lenta que siga retardando el cumplimiento de la obligación
del deudor-ejecutado, la cual se entiende, ha sido determi-
nada en un procedimiento administrativo previo. En síntesis,
el Tribunal debe circunscribir su análisis a las excepciones
que plantea el coactivado y que no pueden ser otras más
que las establecidas en la Ley.
La jurisprudencia en el Recurso No. 470-20118 sentó:

Los cuestionamientos sobre la existencia de la obligación tributaria
debieron evacuarse, en tiempo oportuno, bien vía impugnación de
los actos de determinación, o bien mediante el cuestionamiento a
la emisión de los títulos de crédito, y no a través de la acción direc-
ta de nulidad del procedimiento administrativo que lo que procura
es corregir violaciones por inobservancia de solemnidades sus-
tanciales del propio procedimiento o de la legal intervención del
Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo Contencioso Adminis-

8
trativo, Resolución de fecha 22 de febrero de 2016 dictada dentro del juicio

09502-2009-1182, publicado en el Registro Oficial Edición Jurídica No. 19 de
fecha 28 de abril de 2016
funcionario ejecutor, al tenor de las causas enunciadas en el art.

165 de Código Orgánico Tributario ya referido. Aceptar, a través
de una acción directa como la presente, el cuestionamiento a
la existencia misma de la obligación tributaria desnaturaliza la
acción y la desvía de su razón misma de ser. (Énfasis añadido)
Vale aclarar que el COGEP en su artículo 316 establece una

restricción para plantear la demanda de excepciones ale-
gando las causales: primera (inexistencia de obligación),
segunda (extinción total o parcial), cuarta (ilegitimidad de
personería), quinta (no ser deudor ni responsable), y novena
(duplicidad de títulos en la misma persona) si los hechos que
los fundamentan ya fueron discutidos en la jurisdicción con-
tenciosa administrativa o tributaria.
2.2. Reglas procesales de las excepciones a la coactiva
En cuanto al proceso bajo el cual deben sustanciarse las ex-

cepciones a la coativa, el COGEP peca de ambiguo al señalar:
Art. 315.- Procedimiento de excepciones a la coactiva. El procedi-
miento ordinario será aplicable a todos los procesos de conoci-
miento en los que se propongan excepciones a la coactiva.
Para el caso de excepciones a la coactiva, la o el juzgador calificará

la demanda en el término previsto para el procedimiento ordina-
rio, citará al funcionario ejecutor a fin de que suspenda el procedi-
miento de ejecución y convocará en dicha calificación a audiencia
conforme con las reglas generales de este Código
En principio parecería restringir las reglas del procedimiento

ordinario para aquellas causales de coactiva que son de co-
nocimiento (que como se verá más adelante no son todas),
no obstante, en el segundo inciso cuando hace alusión a jui-
cio de excepciones a la coactiva de manera general señala
que el término para calificar la demanda está señalado para
el procedimiento ordinario y, más adelante termina señalan-
do que se convocará a audiencia “conforme las reglas gene-
rales de este Código.”
Ratificando este criterio el artículo 327 del COGEP que es-

tablece: “Todas las acciones contencioso-administrativas se
tramitarán en procedimiento ordinario, salvo las de pago por

consignación que se tramitarán en procedimiento sumario.”
Por lo que podemos concluir que todas las excepciones a

la coactiva que se conozcan ante la jurisdicción contencio-
so administrativa se tramitarán en juicio ordinario y no solo
aquellas que sean propias de un juicio de conocimiento.
No sucede lo propio con las excepciones a la coactiva tribu-

taria la cual en virtud del artículo 322 del COGEP se sustan-
ciarán en procedimiento sumario, salvo aquella fundamen-
tada en la causal 109 del artículo 316 que según el artículo
320 de la misma ley se considera una acción directa que se
ejercerán en procedimiento ordinario.
2.3. Legitimación activa y pasiva
El interesado en un procedimiento administrativo que se-

gún el artículo 149 del COA es aquella persona contra la cual
estaría dirigido el acto administrativo, en este caso, serán el
deudor y los garantes, de haberlos, las personas con quie-
nes se entabla la relación jurídico-administrativa y, por tanto,
quienes tendrían legitimación activa de conformidad con la
regla del artículo 303 numeral 6 del COGEP:
6. La persona natural o jurídica que se considere lesionada por he-
chos, actos o contratos de la administración pública
Cabe recalcar que no se debe confundir a esta legitimidad

activa con la recogida en el 303 numeral 3:
3. La o el titular de un derecho subjetivo derivado del ordenamien-
to jurídico, que se considere lesionado por el acto o disposición im-
pugnados y pretenda el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada o su restablecimiento
Pues en este último caso el legitimado activo además de

que verse lesionado en su derecho subjetivo por un acto de
Nulidad del auto de pago o del procedimiento de ejecución por falsificación

9
del título de crédito, por quebrantamiento de las normas que rigen su emisión
o falta de requisitos legales que afecten la validez del título o del procedi-
miento.
la administración, tendrá como “petitum” el reconocimiento

o restablecimiento de una situación jurídica individualizada,
lo cual no ocurriría en el caso de una sentencia favorable en
un juicio de excepciones a la coactiva ya que simplemente
se dejaría sin efecto el procedimiento coactivo.
Dato: El legitimado activo para interponer un juicio de excep-

ciones a la coactiva no sólo es el deudor principal, sino que
también pueden ser aquellas personas llamadas a respon-

der por la deuda según la ley conforme lo ilustran estas lá-
minas:
También tendrán capacidad de ejercicio aquella persona a

la cual el resultado del acto administrativo le pueda generar
un efecto en contrario (Art. 150 COA) como es el caso de los
terceros que acudirán no por vía de excepciones, pero sí de
tercerías excluyentes de dominio cuando se pretenda rema-

tar dentro de un procedimiento coactivo bienes que no son
de propiedad del deudor, sino de los terceros.
Por otra parte, el legitimado pasivo de la demanda de ex-

cepciones a la coactiva se entiende será el órgano ejecutor
de la coactiva regulados en el artículo 304 del COGEP en sus
numerales 2 y 3 para la coactiva tributaria y administrativa,
respectivamente:
2. La o el director, delegado o jefe de la oficina u órgano emisor del
título de crédito, cuando se demande su nulidad o la prescripción
de la obligación tributaria o se proponga excepciones al procedi-
miento coactivo.
3. La o el funcionario recaudador o el ejecutor, cuando se deman-

de el pago por consignación o la nulidad del procedimiento de eje-
cución.
No debemos confundirnos con la redacción de la disposi-

ción y pretender demandar al órgano o funcionario que emi-
te el título de crédito sino a aquel funcionario que emite la
orden de pago inmediato (es decir el ejecutor) acto que da
inicio al procedimiento de coactiva como tal, conforme lo ha
recordado la PGE en oficio 12777:
De lo hasta aquí expuesto se observa que, tanto el CT como el
COA prevén que, la fase de ejecución del procedimiento coactivo
se inicia en el momento en el que se emite el auto de pago [actual
orden de pago inmediato].
Así, se deberá entender que el legitimado pasivo es el órga-

no ejecutor por ser éste quien emite la orden de pago inme-
diato, esto además considerando que una de las causales de
las excepciones a la coactiva es, justamente la incompeten-
cia del órgano ejecutor.
2.4. Lugar en que debe presentarse la demanda
Por tratarse de un juicio-contencioso administrativo o tribu-

tario, la regla de competencia deberá ceñirse a la regla es-
pecial establecida en el artículo 299 del COGEP que señala:
En las controversias en las que el Estado o las instituciones que
comprenden el sector público determinadas por la Constitución,
sea el demandado, la competencia se radicará en el órgano ju-
risdiccional del lugar del domicilio de la o del actor. Si es actor, la
competencia se fijará en el lugar del domicilio del demandado.
Así, la competencia se radicará de acuerdo con el lugar del

domicilio del deudor-ejecutado que es el actor dentro del
juicio de excepciones a la coactiva.
En el Ecuador existen seis tribunales de lo Contencioso Ad-

ministrativo, por lo tanto, se deberá conocer su competencia
territorial para efectos de conocer ante qué tribunal debo in-
gresar la demanda de excepciones a la coactiva.
2.5. El tiempo para interponer la demanda
En la coactiva tributaria claramente se señala el término de

veinte días para interponer la demanda de excepciones a la
coactiva desde la notificación del auto de pago; reza enton-

ces el artículo 214 del Código Tributario:
Art. 214.- Oportunidad. - Las excepciones se presentarán ante el
ejecutor, dentro de veinte días, contados desde el día hábil si-
guiente al de la notificación del auto de pago.
En cambio, el COA sí peca de impreciso al no indicar desde

cuándo se debe contabilizar el término de los veinte días:
Art. 329.- Oportunidad. La demanda de excepciones a la ejecución
coactiva se interpondrá ante la o el juzgador competente, dentro
de veinte días.
A primera vista se podría pensar erradamente que, el tiem-

po para interponer la demanda de excepciones a la coactiva
es de 20 días desde la notificación de la orden de pago in-
mediato al igual que la coactiva tributaria, no obstante, dicha
conclusión no se desprende de la norma y no es la correcta
a nuestro parecer
IMPORTANTE
• ¿Cómo debe interpretarse el artículo 329 del COA?
Cuando el sentido literal no es claro como en el presente

caso donde la norma por sí sola no señala expresamente
desde cuándo debe contarse el término de veinte días, se
puede acudir a otros métodos de interpretación como el te-
leológico o el sistemático.
Así el Código Civil (art 18.1) señala que, ante la oscuridad de

la ley, “se puede recurrir a su intención o espíritu claramente
manifestados en ella misma” y de igual manera la Ley Or-
ganica de Garantias Jurisdiccionales y Control Constitucional
LOGJCC en su artículo 3 numerales 5, 6 y 7 respectivamente
señala: “5. Interpretación sistemática. - Las normas jurídicas
deberán ser interpretadas a partir del contexto general del
texto normativo, para lograr entre todas las disposiciones la
debida coexistencia, correspondencia y armonía.”; “6. Inter-
pretación teleológica. - Las normas jurídicas se entenderán a
partir de los fines que persigue el texto normativo.”; “7. Inter-
pretación literal. - Cuando el sentido de la norma es claro, se

atenderá su tenor literal, sin perjuicio de que, para lograr un
resultado justo en el caso, se puedan utilizar otros métodos
de interpretación.”
En ese sentido, consideramos que una interpretación a partir

del título o sección donde se encuentra ubicado el artículo
329 del COA nos ayudaría a entender cuál fue la intención
del legislador al mencionar el término de 20 días (interpreta-
ción teleológica) y se le estaría dando una solución que toma
en cuenta el resto de las normas para darle armonía al texto
a ser interpretado (interpretación sistemática).
El artículo 329 del COA se encuentra dentro del capítulo cuar-

to denominado “Tercerías y Excepciones” por lo que surge
entonces la siguiente interrogante: ¿Qué sentido tiene que la
norma se encuentra en un capítulo donde se recogen tanto
normas de tercerías como de excepciones? Y la respuesta
es que el legislador en ambos casos: tercerías y excepcio-
nes, quiso que dichas acciones pueden interponerse HASTA
ANTES DEL REMATE.
En el caso de las tercerías el artículo 323 del COA lo señala

expresamente:
Intervendrán como terceristas coadyuvantes en el procedimiento
coactivo, las o los acreedores de una o un ejecutado, desde que
se haya ordenado el embargo de bienes hasta antes del remate,
acompañando el título en que se funde su acreencia, con el pro-
pósito de que se pague su crédito con el sobrante del producto
del remate.
En el caso de las excepciones a la coactiva no lo señala ex-

presamente, sin embargo, haciendo una interpretación sis-
temática podemos concluir que los veinte días señalados
en el artículo 329 del COA coinciden perfectamente con el
tiempo que otorga el artículo 301 del COA:
Art. 301.- Posturas del remate. El aviso del remate deberá ser pu-
blicado en la plataforma informática de la entidad, con el térmi-
no de por lo menos veinte días de anticipación a la fecha del re-
mate. La plataforma recibirá las ofertas desde las cero horas hasta
las veinticuatro horas del día señalado para el remate.
Es decir, la correcta forma de interpretar el artículo 329 del

COA es que la demanda de excepción a la coactiva podrá
interponerse como máximo dentro de los veinte días desde
que se publicó el aviso para rematar los bienes del coactiva-
do/ejecutado ya que solo con el remate de los bienes “en-
traría al procedimiento” un tercero de buena fe que, en caso
de haber sido adjudicado un bien inmueble -con errores en
el procedimiento de adjudicación-, podría ser sujeto pasivo
de una acción de nulidad de remate (art 310 del COA) y ya
no sería un tema netamente entre el ejecutado y la entidad
pública donde el juez aún podría intervenir.
De otro lado, para la etapa del remate el propio COA prevé

sus propios remedios procesales como son la nulidad del re-
mate (Art. 310); la impugnación de la calificación de posturas
(Art. 316), etc. Todo el resto hasta antes del remate está pro-
tegido y tutelado por las excepciones a la coactiva, pues en
sentido contrario, implicaría que transcurridos 20 días desde
la notificación del auto de pago, toda actividad administrati-
va no fuera revisable por los tribunales, violando el principio
de frenos y contrapesos en la separación de poderes y des-
naturalizando la existencia misma de la jurisdicción conten-
cioso-administrativa.
Es justamente a base del principio de “indubio pro actione”

que la Corte de Casación10 ha resuelto esta colisión: El In
dubio pro actione o principio antiformalista del derecho,
significa que en caso de duda cuando se producen ciertos
defectos o silencios en la ley, debe hacerse una interpre-
tación favorable a los intereses de los justiciables.
En el presente caso el silencio del artículo 329 del COA de no

señalar desde cuándo se contarán aquellos veinte días debe
ser interpretado a favor del impugnante, y permitirle plantear
su demanda, en los amplios términos que se han propuesto
en esta sección..
Por lo demás, justamente por ser el procedimiento coactivo

“una manifestación de la autotutela administrativa de natu-
raleza ejecutiva y no declarativa; es decir, el ejercicio de esta
potestad no está diseñado para la determinación de respon-
sabilidades ni de acreencias, sino únicamente para el cobro
o ejecución de créditos previamente declarados” en donde
estaríamos frente a un “conjunto de actos procesales para
hacer cumplir las obligaciones contenidas en un título de
ejecución” (362 COGEP), no sería jurídicamente viable limitar
Corte Nacional de Justicia, Sala Civil y Mercantil, Resolución de fecha 25 de

10
febrero de 2014 dictada dentro del Juicio No. 897-11.

la posibilidad de presentar una demanda de excepciones a

la coactiva pues durante este conjunto de actos procesales
se pueden presentar muchos incidentes y errores por par-
te de la administración y que deben ser puestos en conoci-
miento de los jueces (tercero imparcial) ya que, conforme lo
recuerda AGUIRRE GUZMÁN11:
…estos procesos (excepciones a la coactiva) tienen por finalidad
discutir sobre la legalidad de la actuación de la Administración que
en ejercicio de una potestad (dicho sea de paso, incalificable de
jurisdiccional) determina una obligación a cargo del administrado,
quien, precisamente, a través de las “excepciones”, intenta desvir-
tuar la imposición que considera abusiva, ilegítima o simplemen-
te improcedente. (Énfasis añadido)
• ¿Por qué se permitiría una diferencia entre la coactiva

tributaria y administrativa?
Las reglas en la coactiva NO TRIBUTARIA sino administrati-

va, también fueron distintas con el Código de Procedimien-
to Civil, pues señalaba: “Art. 969.- Las excepciones se pro-
pondrán sólo antes de verificado el remate de los bienes
embargados en el procedimiento coactivo.” y a criterio de la
CORTE NACIONAL DE JUSTICIA se mantienen con el COA,
pues ha dicho este organismo:
De manera que, para establecer la oportunidad para presentar la
demanda de excepciones a la coactiva debemos recurrir a tales
normas, pues la determinación del tiempo hábil para interponer la
demanda de excepciones a la coactiva es una cuestión que corres-
ponde al procedimiento coactivo, y en tal perspectiva está regula-
da por una norma de naturaleza administrativa. De acuerdo con lo
expuesto, podemos decir que para la interposición de la demanda
ante la jurisdicción contencioso- administrativa debemos aplicar el
artículo 969 del Código de Procedimiento Civil que establece: Las
excepciones se propondrán sólo antes de verificado el remate
de los bienes embargados en el procedimiento coactivo.
Por lo demás, la publicación del Código Orgánico Administrativo

no sólo que ratifica este criterio cuando prescribe que «la de-
manda de excepciones a la ejecución coactiva se interpondrá
AGUIRRE GUZMÁN, Vanessa, LINEAS PARA UN PROCESO DE REFORMA EN

11
LA JUSTICIA CIVIL EN EL ECUADOR, en IURIS DICTIO VOL 15, Quito, Colegio

Jurisprudencia USFQ, p.126
ante la o el juzgador competente, dentro de veinte días» (Art.

329); sino que viene a zanjar este problema. (énfasis añadido).12
Pero veamos a qué lógica responde dicha diferencia de tra-

tamiento. Una de las excepciones a plantearse en juicio es
encontrarse en trámite un convenio de facilidades de pago.
En el Código Tributario dichas facilidades, según su artículo
152, pueden ser solicitadas únicamente cuando se notifica el
título de crédito o el auto de pago; mientras que en el COA el
artículo 274 prevé: “Las facilidades de pago pueden solicitar-
se hasta antes de la fecha de inicio de la etapa de remate de
los bienes embargados.”
Por lo que cabe preguntarse. En el evento de haberse con-

cedido facilidades de pago de la coactiva administrativa lue-
go de vencidos 20 días desde el auto de pago, pero antes
del remate, y la administración desconoce dicho convenio
¿No podría acudir con esta excepción el deudor?
La prescripción de la acción de cobro también es otra ex-

cepción a proponerse; y claro presenta diferencias funda-
mentales entre la coactiva tributaria y la administrativa. Así,
el artículo 56 del Código Tributario señala que notificado el
auto de pago la prescripción de la acción de cobro se inte-
rrumpirá por DOS AÑOS que es un tiempo razonable para
que la administración tributaria culmine el procedimiento de
ejecución coactiva. Por otro lado, el COA prevé en su artículo
247 que, si bien la prescripción de la acción de cobro se in-
terrumpe con la notificación del auto de pago, no es menos
cierto que también señala: “Si las actuaciones de ejecución
se paralizan durante más de un mes, por causa no imputable
al infractor, se reanudará el cómputo del plazo de prescrip-
ción de la sanción por el tiempo restante.”
Por lo que cabe preguntarse. Si al momento de ser notificado

con el auto de pago le faltaban unos pocos días para que la
acción de cobro prescriba y la administración luego de dos
meses (más de 20 días) paraliza el procedimiento por más
Corte Nacional de Justicia (2017). Criterios sobre inteligencia y aplicación de la

12
ley. Materias no penales. Editor: Carlos Ramírez Romero. Quito, Ecuador. Pág.
233.
de un mes y, por ende la prescripción se reanuda, entonces

¿Ya no podría el deudor proponer esta excepción por haber
transcurrido más de 20 días desde la expedición del auto de
pago?
Es por los motivos expuestos en este apartado que conside-

ramos que una interpretación razonable del artículo 329 del
COA entiende que la demanda de excepciones a la coactiva
se puede interponer en el término de veinte días contados a
partir del aviso del remate, o antes, pero nunca después de
verificado el mismo.
SECCIÓN III
Consignación para suspender la coactiva
Dentro de este juicio se establecen dos reglas especiales:

la consignación del 10% de la deuda para suspender el pro-
cedimiento coactivo en sede administrativa y la sentencia
en favor de la institución pública en caso de que el juicio de
coactivas no se impulse por más de treinta días, disposicio-
nes que serán explicadas a continuación a propósito del pro-
yecto de reformas al COGEP de octubre de 2018 que fue
objeto de veto presidencial y posterior pronunciamiento de
la Corte Constitucional.
A raíz de los proyectos de reforma al COGEP de octubre de

2018 que, entre otras cosas, pretendían modificar los requi-
sitos de admisión de la demanda de excepción a la coactiva
tanto tributaria como administrativa al eliminar el requisito de
consignación para su suspensión; y también eliminar la parte
de la norma que señalaba:
Si el procedimiento que se discuten las excepciones, se suspen-
diere por treinta días o el actor no presenta ningún escrito o pe-
tición durante ese término, antes de la sentencia, de primera o
segunda instancia, de los tribunales contencioso administrativo o
de casación, el procedimiento terminará a favor de la institución
acreedora.
La Corte Constitucional en Dictamen No. 3-19-DOPCC com-

partió el criterio del ejecutivo en su veto y más bien se alejó
de la posición del legislador, al señalar que estas medidas (la
consignación y el impulso procesal cada 30 días) son razona-
bles y cumplen con los principios de eficacia de la adminis-
tración pública y de financiación del gasto público.
La Corte Constitucional partió del hecho que los procedi-

mientos coactivos tienen como objetivo el cobro de deudas
a favor de las entidades públicas; deudas que son importan-
tes para financiar el gasto público cuyo fin es el bien de la
colectividad. Por lo tanto, el que solo con la presentación de
una demanda se pueda interrumpir el proceso de ejecución
a la coactiva trastocaría los principios mencionados.
Además, la Corte Constitucional señaló que la medida tam-

bién es razonable si se considera que previamente, en sede
administrativa, se tiene también la oportunidad de presentar
argumentos de defensa y en general se tienen todas las ga-
rantías del debido proceso:
…para arribar a la ejecución coactiva, el deudor no ha procedido al
pago, pese a que ha contado con oportunidad para dar solución a
la deuda. Es decir, el procedimiento coactivo, como cualquier otro
en el que se determinan derechos y obligaciones, debe someterse
al debido proceso contemplado en el artículo 76 de la Constitu-
ción.
Ahora, si bien la Corte ha establecido, de manera general,

que la consignación en sede judicial para suspender los pro-
cesos coactivos es compatible con la norma fundamental,
en Sentencia No. 60-11-CN/20 también señaló que si bien:
…la consignación para la suspensión de la ejecución coactiva per
se no es contraria a la Constitución; lo será cuando conlleve una
exigencia desproporcional que pueda conculcar derechos consti-
tucionales, en particular, a la tutela judicial efectiva
Esta sentencia la emitió a raíz de un examen de constitu-

cionalidad de la Disposición Cuarta de la Ley de Fomento
Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado, que
señalaba:
Para que el trámite de las excepciones suspenda la ejecución
coactiva, será necesaria la consignación de la cantidad a que as-
ciende la deuda, sus intereses y costas, aún en el caso de que di-
chas excepciones propuestas versaren sobre falsificación de do-
cumentos o sobre prescripción de la acción.
Señalando que el solicitar como consignación la totalidad

de la deuda incluyendo interés y costas SÍ era contrario a
la Constitución y un menoscabo a la tutela judicial efectiva.
Conviene señalar además que, dicha norma era incompati-
ble con la disposición ya vigente del COGEP de ese enton-
ces que ordenaba que la consignación sea únicamente del
10% a diferencia de lo ordenaba su ley predecesora, el CPC,
con cuya reforma de 2011 requirió la consignación del valor
total.
SECCIÓN IV
¿Proceso de ejecución o conocimiento?
A través de la Resolución s/n publicada en el Registro Ofi-

cial 650 de 6 de agosto de 2009, que acogía un precedente
jurisprudencial obligatorio de 30 de junio de 2009, la Corte
Nacional de Justicia, por fallo reiterativo de la Sala Especiali-
zada de lo Contencioso Tributario, señaló que:
…los juicios de excepciones a la coactiva constituyen procesos de
conocimiento, únicamente cuando se refieren a asuntos de de-
recho material o de fondo, es decir cuando las excepciones pro-
puestas son las que constan detalladas en los numerales 3, 4 y 5.
Dichos numerales del artículo 212 del Código Tributario son:

• 3. Inexistencia de la obligación por falta de ley que establezca el
tributo o por exención legal;
• 4. El hecho de no ser deudor directo ni responsable de la obliga-
ción exigida;
• 5. Extinción total o parcial de la obligación por alguno de los mo-
dos previstos en el artículo 37 de este Código
Esta aseveración puede aplicarse también para el juicio de

excepción en materia contencioso-administrativa conside-
rando que entre las excepciones a plantearse también exis-
ten asuntos de derecho material:
• 3. Inexistencia o extinción de la obligación.
• 4. El hecho de no ser deudor ni responsable de la obligación exi-
gida.
Por fuera de los demás casos, el proceso judicial es un pro-

ceso de ejecución, lo cual es importante conocerlo para
efectos de determinar la procedencia del recurso de casa-
ción ya que el artículo 266 del COGEP señala:
El recurso de casación procederá contra las sentencias y autos
que pongan fin a los procesos de conocimiento dictados por las
Cortes Provinciales de Justicia y por los Tribunales Contencioso
Tributario y Contencioso Administrativo
Según nos enseña COUTURE,13 en las acciones de conoci-

miento se pretende la determinación de un derecho y en las
de ejecución se procura la efectividad de un derecho ya re-
conocido previamente.
En concordancia con lo señalado, la sentencia que ponga

fin a los procesos de conocimiento será o bien una senten-
cia declarativa o bien una sentencia constitutiva. De manera
particular cuando estamos frente a un juicio de excepción a
la coactiva dentro de las causales anotadas estaremos fren-
te a una sentencia meramente declarativa pues justamente
son estas las “tendientes a establecer la falsedad de un do-
cumento, la inexistencia de una obligación …” Por otra parte,
los juicios de ejecución “se hallan encaminados más en obrar
que en decidir.”14
Surge la duda de si la causal del COA que señala: “7. Encon-
trarse suspendida la eficacia del acto administrativo cuya
ejecución se persigue.” Estaría dentro de las causales de un
juicio de conocimiento o de ejecución, ya que ésta causal
no encuentra una similar en el Código Tributario, no pudien-
do por tanto extenderse el criterio de la Resolución de 6 de
agosto de 2009.
Empecemos por diferenciar entre validez y eficacia del acto

administrativo. Cuando nos referimos a la validez del acto,
hacemos referencia a que éste reúne los requisitos de: com-
petencia, objeto, voluntad, procedimiento y motivación (art
99 COA). Por su parte la eficacia del acto se encuentra vin-
culada a la ejecutividad y por lo tanto con la aptitud de que
el acto genere efectos jurídicos para el destinatario. Por ello
que, por regla general, la eficacia del acto se da por su noti-
ficación (101 COA)
Bajo la regla general anotada, se podría pensar entonces que

la causal 7 del artículo 328 del COA se trataría de una cau-
13
COUTURE, Eduardo, FUNDAMENTOS DEL DERECHO PROCESAL CIVIL, Edi-
torial B de F, 4ta Edición, Buenos Aires 2014 p.360
14
COUTURE, Eduardo, FUNDAMENTOS DEL DERECHO PROCESAL CIVIL, Edi-
torial B de F, 4ta Edición, Buenos Aires 2014 p.360.
sal que debería conocerse bajo un juicio de ejecución, pues

bastaría acreditar que el acto no fue notificado al ejecutado.
No obstante, si partimos de que un acto nunca fue notificado

no estamos hablando propiamente de una suspensión de la
eficacia de un acto (como señala la causal) sino de su inexis-
tencia. Por lo que no consideramos que este escenario sea al
que haga referencia la causal.
Así entonces habrá que preguntarnos cuándo un acto puede

suspender su eficacia, DE ENTERRÍA & FERNÁNDEZ señalan
que:
El propio acto puede, en consecuencia, aplazar el comienzo de sus
efectos, sometiéndole a un plazo, o bien condicionar la producción
de los mismos a un evento futuro (condición suspensiva), todo ello
en el marco de las normas aplicables a cada caso.15
Similar señalamiento hace NEIRA ORELLANA:

Toda autoridad tiene la potestad de suspender los efectos del acto
administrativo que dicta, esto es, de fijar salvedades al principio de
ejecutividad siempre que deje constancia de esta decisión en el
contenido del acto que expide.16
Así entonces vemos que existen actos que tienen una efica-
cia condicionada, pues justamente los efectos del acto se
sujetan a “un acontecimiento futuro que puede suceder o
no” (art 1489 Código Civil).
Bajo este orden de ideas, si lo trascendental del juicio de ex-

cepción a la coactiva es la discusión respecto a si una con-
dición se ha cumplido o no y, por lo tanto si la eficacia de un
acto está o no suspendida, es claro que debe sustanciarse
bajo un juicio de conocimiento por ejemplo el cobro de unas
regalías cuando en efecto se comience a explotar el recurso
15
DE ENTERRIA, Eduardo García; RAMÓN-FERNÁNDEZ, Tomás; CURSO DE
DERECHO ADMINISTRATIVO. Vol 1. Decimosexta edición, Editorial Thomson
Reuters, p. 587
16
NEIRA, Edgar. La Jurisdicción Contencioso Administrativa: Reflexión Jurídica
sobre sus disfuncionalidades. Iuris Dictio. Colegio de Jurisprudencia Universi-
dad San Francisco de Quito. Pág. 181.
(condición) / o si la eficacia está suspendida por así dispo-

nerlo la ley, como es el caso del acto administrativo sancio-
natorio que no es ejecutivo mientras no cause estado. (Art.
218 y 260 COA), por lo que las causales de excepción a la
coactiva del COA que se tratan de procesos de conocimiento
sería:
• 3. Inexistencia o extinción de la obligación.
• 4. El hecho de no ser deudor ni responsable de la obligación exi-
gida.
• 7. Encontrarse suspendida la eficacia del acto administrativo cuya
ejecución se persigue
SECCIÓN V
Causales del juicio de excepciones a la coactiva
5.1. Incompetencia del órgano ejecutor
La competencia “es la medida en la que la Constitución y la

ley habilitan a un órgano para obrar y cumplir sus fines en
razón, de: la materia, el territorio, el tiempo y el grado” (art 65
COA) y su inobservancia, provoca vicios en el acto adminis-
trativo.
La incompetencia del órgano ejecutor acarrea que el ejecu-

tado pueda excepcionarse y lograr que el tribunal contencio-
so administrativo o tributario deje sin efecto el procedimiento
coactivo. Para efectos de esta excepción habrá que prestarle
atención al instructivo para el ejercicio de la potestad coac-
tiva que tiene cada institución, así como a las delegaciones
existentes, o a falta de estos, ceñirse al régimen general que
recogen las leyes, así:
S.P. EJECUTOR COMPETENTE

LEY ARTÍCULO SERVIDOR
COA 264 TESORERO
C. TRIBUTARIO 158 RECAUDADOR
LOEP 11 GERENTE
No obstante, puede suceder que la incompetencia del ór-
gano provenga del hecho que la administración pública a la
cual representa no tenga asignada por ley la competencia
para el cobro coactivo. Motivo por el cual esta excepción
está estrechamente ligado con el principio de legalidad que
rige el procedimiento coactivo.
En cuanto a la coactiva tributaria, es el Código Tributario el

que crea esta competencia a favor de las administraciones
tributarias centrales y seccionales para el cobro coactivo de
créditos tributarios, comprendiéndose en ellos los intereses,
multas y otros recargos accesorios, como costas de ejecu-
ción. (Art. 157). Tratándose de administraciones tributarias

de excepción la competencia debe serle asignada expresa-
mente por la ley de la materia.
Por otro lado, -para la coactiva no tributaria- el artículo 261

del COA señala que “Las entidades del sector público son
titulares de la potestad de ejecución coactiva cuando esté
previsto en la ley” Así, el COA no es una norma que crea esta
competencia, sino que regula su procedimiento cuando otra
ley especial la asigna.
Por otra parte, cobra relevancia en el procedimiento coactivo

administrativo el artículo 57 de la Ley Orgánica de la Contra-
loría General del Estado (LOCGE) donde se señala que esta
entidad tiene competencia para cobrar vía coactiva los cré-
ditos establecidos a favor de otras entidades que no tengan
capacidad legal para el cobro coactivo.
Al parecer dicha ley daría a entender que cualquier acreen-

cia pública puede ser cobrada por coactiva, sea por la propia
institución, sea por la Contraloría General del Estado; pero,
es necesario tener en cuenta lo manifestado por la Procura-
duría General del Estado PGE N°04541 donde se ha indicado
que cuando en una materia no se ha previsto la coactiva, no
se puede siquiera requerir a la CGE su cobro:
(…) no es jurídicamente procedente que el Ministerio de Transporte
y Obras Públicas, haga efectivos los créditos a su favor, en temas
de contratación pública, mediante acción coactiva, ni que requie-
ra para tal efecto la intervención de la Contraloría General del Es-
tado (…) (Énfasis añadido)
Sin perjuicio de lo dicho por la PGE, que consideramos acer-

tado, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Nacional de Justicia en el caso CNT EP vs AMDOCS ECUA-
DOR S.A., donde la empresa pública interpuso una deman-
da de controversias contractuales para el cobro de multas al
contratista, señaló:
3.7. En la especie, la proposición y contenido de la demanda que
nos ocupa, no involucra propiamente una controversia derivada de
la contratación pública, sino que se traduce únicamente en una in-
debida acción de cobro respecto de unas multas impuestas por la
entidad contratante, respecto de las cuales, la propia empresa pú-

blica ha omitido realizar el respectivo procedimiento de ejecución
de cobro directo, no ha evidenciado la imposibilidad de hacerlo (…)
no se encuentra dentro de las competencias de la jurisdicción

contencioso administrativa la ejecución de actos administrativo, y
específicamente en el caso, el cobro de unas multas derivadas de
un acto administrativo de terminación unilateral; puesto que pre-
tender aquello implicaría que los órganos judiciales invadan o se
sobrepongan a la potestad de autotutela de la administración pú-
blica para la ejecución de sus propios actos (…)17
Criterio que consideramos errado por no considerar el prin-

cipio de legalidad que rigen los procedimientos coactivos,
pues la multa es una obligación contractual y no legal. Y,
además, en el caso específico, donde se está resolviendo
sobre la facultad coactiva de una empresa pública, no consi-
derar que la LOEP restringe el ejercicio de la potestad coac-
tiva para la recaudación de los valores adeudados por sus
clientes, usuarios o consumidores.18
Además, como lo advertimos al inicio de este acápite la in-

competencia puede darse en razón del tiempo por haber
operado la caducidad de la potestad coactiva según lo ex-
presa el artículo 261 del COA y se explica en esta lámina:
17
Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo Contencioso Administra-
tivo, Resolución de fecha 30 de julio de 2021 dictada dentro del juicio No.
17811201700528
18
Vemos así como existe una fuerte contradicción entre el máximo tribunal de
justicia contencioso administrativo y la Procuraduría (07188 - 04541 - 04358)
que no cabe el cobro de multas de contratos públicos vía coactiva. Si de-
seas conocer más razones por las cuáles consideramos errado lo resuelto
por la CNJ puedes consultar este podcast: https://www.youtube.com/wat-
ch?v=7pwB44WL3Vg&t=1474s
5.2. Ilegitimidad de personería del ejecutado o de quien

haya sido notificado como su representante
Para comprender de mejor manera esta excepción podemos

valernos de la doctrina del derecho procesal civil quien ha
profundizado sobre esta institución a propósito de las ex-
cepciones previas. Así la doctrina es unánime en señalar que
la ilegitimidad de personería puede provenir de dos fuentes:
a) incapacidad legal para actuar; y b) falta de poder para ac-
tuar en la causa.
De esta manera GOZAINÍ (citado por Jorge Luis Mazón) se-

ñala:
(…) dos son las causales susceptibles de condicionar la admisibili-
dad de la excepción de falta de personería: la ausencia de capa-
cidad procesal en el actor o demandado, y la falta, defecto o insu-
ficiencia de la representación -necesaria o voluntaria- de quienes
comparecen al proceso en nombre de aquellos19
Esta distinción también da lugar a lo que en doctrina se de-

nomina legitimidad ad causam y legitimidad ad procesum.
MAZÓN, Jorge Luis; ENSAYOS CRÍTICOS SOBRE EL COGEP; Tomo II, Legal
19
Group, Quito, 2020, p. 164

La primera según OYARTE “corresponde a quien puede

hacer valer sus derechos en proceso” y, la segunda, “quien
puede comparecer a juicio.”20
En definitiva y en palabras de COUTURE,21 estaríamos frente
a un presupuesto procesal de la acción o, en nuestro caso
de estudio, un presupuesto procesal para responder frente
a un procedimiento administrativo iniciado en contra de un
coactivado.
De esta manera, si una institución pública inicia un proce-

dimiento coactivo en contra de una compañía, pero cita a
quien no es su representante legal, esta sería la excepción a
la coactiva aplicable. De igual manera, si la administración tri-
butaria notifica e inicia un procedimiento coactivo en contra
del menor de edad no emancipado en vez de su represen-
tante. (Art 27. 1 COT)
Esta causal fue utilizada en el caso Torres Carbo Vs. Autori-

dad Portuaria de Manta en el cual la sentencia de casación
haciendo alusión a la sentencia que revisaba, dijo:
El juicio coactivado es nulo por ILEGITIMIDAD DE PERSONERÍA de
la parte demandada (fs. 217) que equivale a enunciar las excep-
ciones No. 2 (ilegitimidad de personería del coactivado o de quien
hubiere sido citado como su representante) del artículo 212 del Có-
digo Tributario”; además la sentencia en el considerando DECIMO
SEGUNDO señala que: “…el actor al correr con la carga de la prue-
ba, ha demostrado que al no tener la representación legal de la
Compañía Naviera Cubana “Navegación Caribe”, se le ha seguido
un indebido procedimiento coactivo, originando con ello la exis-
tencia de la excepción de ilegitimidad de personería del coactiva-
do, cumpliéndose de esta forma con el requerimiento indicado en
el No. 2 del artículo 212 ibidem, lo que determina que se declare la
procedencia de la excepción invocada por el coactivado.22
20
OYARTE, Rafael; ACCIÓN EXTRAORDINARIA DE PROTECCIÓN; Editorial CEP,
Quito, 2017 P.92
21
Ver más en, COUTURE, Eduardo, FUNDAMENTOS DEL DERECHO PROCESAL
CIVIL, Editorial B de F, 4ta Edición, Buenos Aires 2014 p.85 y ss.
22
Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo Contencioso Administra-
tivo, Resolución de fecha 18 de marzo de 2021 dictada dentro del juicio No.
1775120100270
Sin embargo, a nuestro entender, por cuanto quien interpuso

el juicio de excepción a la coactiva fue la persona natural que
la administración tributaria creyó que era el representante
legal (sin serlo), la excepción correcta era la de no ser deudor
ni responsable de la deuda.
Si, por el contrario, quien interponía el juicio de excepción

era la Compañía Naviera Cubana Navegación Caribe, ahí sí
consideramos que la excepción correcta era la ilegitimidad
de personería, pues es a esta compañía a quien le estarían
perjudicando por citar a una persona que no es su represen-
tante legal y por tanto, no podía hacer valer sus derechos
dentro del juicio de excepciones a la coactiva.
Un hecho que no debe escapar a nuestro estudio en esta

causal es la forma en cómo se hace la notificación o, mejor
dicho en qué calidad. Para explicarlo mejor es ilustrativo el
voto salvado de la doctora Meri Coloma en el caso Vintimilla
Astudillo Vs Servicio de Rentas Internas23 cuyos hechos fue-
ron:
TERCERO. - El Tribunal Juzgador sostiene en su sentencia que,
obra de autos que el 09 de junio del 2003, dicta dentro del juicio
coactivo Nº 009-2003 un auto de pago en el cual se dispone que
la coactivada Compañía Industrias del Caucho Cía. Ltda. en su ca-
lidad de deudora pague la obligación contenida en los títulos de
crédito que se detallan en ese auto de pago (fjs. 78-79) y ante lo
cual el Sr. Rigoberto Veintimilla Astudillo en calidad de Represen-
tante Legal de la coactivada con escrito de 30 de septiembre de
2003 propone acción de excepciones al procedimiento coactivo
las que fueron tramitadas por el Tribunal en el juicio Nº 230-03 de
fecha 17 de mayo 2004 (fj. 40 a 44) aceptó las excepciones plan-
teadas, ante lo cual la Autoridad demandada presenta recurso de
casación, que, resuelto por la Sala de lo Fiscal de la Ex Corte Su-
prema de Justicia, casa la sentencia, rechazando las excepciones.
Y analiza en consecuencia:
CUARTO. - Esta Sala realiza un estudio minucioso del tema en
cuestión, pudiendo observar que el actor confunde las normas le-
Voto Salvado, Corte Nacional de Justicia, Resolución 196-2009 de fecha 26

23
de marzo de 2010 publicado en el Registro Oficial Edición Especial No. 411 de

fecha 14 de marzo de 2013
gales. El art. 161 del Código Tributario que alega no se ha tomado

en cuenta en la sentencia recurrida dice a la letra; “Art. 161. Auto
de Pago, vencido el plazo señalado en el art. 151, sin que el deu-
dor hubiere satisfecho la obligación requerida o solicitado facili-
dades para el pago, el ejecutor dictará auto de pago ordenando
que el deudor o sus garantes o ambos paguen la deuda o dimitan
bienes dentro de tres días…..” el art. 274 del Código Tributario dice:
“ Efectos. Salvo cuando se hubiere interpuesto recurso de casa-
ción las sentencias que dicte el tribunal son definitivas y producen
efecto de cosa juzgada….” Es evidente que la sentencia Nº 59-05
de 14 de marzo del 2007, ha generado efectos jurídicos definitivos
para las partes, no puede darse el caso que se vuelva a conocer la
cosa juzgada, aunque el actor trate de confundir alegando que
lo hace como persona natural. El art. 26 del Código de la materia,
dispone: “Responsable.- Responsable es la persona que sin tener
el carácter de contribuyente, debe por disposición expresa de la
ley, cumplir las obligaciones atribuidas a éste… El Art. 27 numeral
2 del mismo Código dispone: “Responsables por representación.
Para los efectos tributarios son responsables por representación.
Los directores, presidentes, gerentes o representantes de las
personas jurídicas y demás entes colectivos con personalidad le-
galmente reconocida”; a fjs. (10) de los autos el señor Rigoberto
Vintimilla Astudillo, confirma su calidad de Presidente y repre-
sentante legal de la Compañía “INDUSTRIAS DEL CAUCHO CIA.
LTDA.” (Énfasis añadido)
Deducimos entonces que la notificación en la persona de

un representante legal, cuando este fuera también deudor
solidario como persona natural sería suficiente. Posición con
la que nos encontramos de acuerdo y cumple los cometi-
dos de la notificación (garantizar el derecho a la defensa) y
pone en manifiesto que no se puede sacrificar la justicia por
la mera omisión de formalidades.
4.3. Inexistencia o extinción de la obligación.
Esta excepción se sustancia en juicio de conocimiento, y tie-

ne como fin excepcionarse de aquel procedimiento coactivo
que se ha iniciado en base a una deuda inexistente o extinta.
Como se observa esta excepción se centra en el objeto del

procedimiento coactivo (la obligación) y no, como en los an-
teriores casos, en los sujetos que intervienen en el proceso.
En cuanto a la aplicación de la inexistencia de obligación, po-

demos encontrar escenarios donde, por ejemplo, existiendo
un acto administrativo sancionador que establece una multa,
este acto es impugnado ante el contencioso administrativo o
tributario y dejado sin efecto. No obstante, la administración
igual emite un título de crédito por la multa y emite un auto
de pago por el mismo concepto.
Un caso más usual será cuando la administración intente la

ejecución coactiva en obligaciones que no existen porque
requieren ser previamente declaradas en vía judicial. Recor-
demos lo que señaló la jurisprudencia en el caso Servicios
y Mercados C.A. vs Intendente Nacional de Liquidación del
Banco de Descuento S.A.
Pero, además, la deuda, o sea la obligación que se pretende eje-
cutar mediante el juicio de jurisdicción coactiva, no precisará que
previamente el Juez regule el conflicto singular de intereses y de-
termine quién tiene el derecho, es decir, no requerirá que sea el
juez quien ius dicit, por ello ha de ser líquida, determinada y de
plazo cumplido, cuando lo hubiere.24
Hecho que fue reiterado en Vintimilla Carrasco Vs. Banco

Central del Ecuador cuando esta entidad pretendió el cobro
coactivo amparada en asientos contables que no tenían res-
paldo legal para nacer como obligación ejecutiva:
Cierto es que el asiento contable puede servir de base para ini-
ciar una coactiva, pero el asiento debe tener un respaldo jurídico
idóneo; si el asiento contable se hizo porque el Banco estableció
la existencia de un pago en exceso, esto le serviría de base para
acudir ante un juez que declare la existencia de la obligación ori-
ginada en el cuasicontrato por el pago de lo no debido. No puede
con un acto de la administración o con una norma administrativa la
suprimida Junta Monetaria ocupar el sitio del juez declarar el dere-
cho, porque estaría violando la garantía constitucional del debido
proceso consagrada en el numeral vigésimo séptimo del artículo
23 de la Constitución Política de la República del Ecuador.25
24
Ex Corte Suprema De Justicia Primera Sala de lo Civil y Mercantil; 06 de febre-
ro de 2001, publicada en el Registro Oficial 306 de 16 abril de 2001
25
Ex Corte Suprema De Justicia Primera Sala de lo Civil y Mercantil, publicada
en la Gaceta Judicial 15 de 17 de marzo de 1999
Caben también aquí los casos en que la deuda se extinguió

por una de las formas reconocidas en el artículo 1583 del
Código Civil26 (cuando sean aplicables), siendo la más recu-
rrente la de la prescripción de la deuda.
1. Por convención de las partes interesadas, que sean capaces de disponer

26
libremente de lo suyo; 2. Por la solución o pago efectivo; 3. Por la novación; 4.

Por la transacción; 5. Por la remisión; 6. Por la compensación; 7. Por la confu-
sión; 8. Por la pérdida de la cosa que se debe; 9. Por la declaración de nulidad
Vale precisar que las administraciones públicas intentan sos-

tener una prescripción para la obligación coactiva de diez
años, lo cual contraviene el análisis que realizamos al inicio
que esta acción es de carácter ejecutivo. Es así que, en el ya
referido Servicios y Mercados C.A. vs Intendente Nacional de
Liquidación del Banco de Descuento S.A.27 la corte señaló:
…en el considerando sexto, agrega: “En cuanto a las cartas de cré-
dito es indudable que su prescripción está sometida a las reglas
de la ordinaria, esto es a los 10 años.”. Ahora bien, si el juicio de
jurisdicción coactiva en la vigente estructura del Código de Proce-
dimiento Civil es un proceso de ejecución abreviado, que requiera
de un título de crédito que preste mérito ejecutivo y de una obli-
gación que reúna las mismas características, en lo que respecta
a la prescripción de la acción debe estarse a lo que dispone el
ordenamiento legal vigente respecto de tales títulos y obligacio-
nes, por lo que, aplicar de modo general a esta clase de procesos
la norma relativa a la prescripción extintiva de la acción ordinaria
contemplada en el articulo 2439, incluido su inciso segundo, cons-
tituye una indebida aplicación de esta disposición legal de carác-
ter sustantivo…
Por ello la prescripción general28 de la coactiva será de cinco

años, pero inclusive, si la obligación se contiene en un título
que tiene plazo de prescripción especial como una letra de
cambio o pagaré entonces se sujetará a sus reglas, sigue la
sentencia:
…por lo tanto, todas las obligaciones que resultan de un pagaré a
la orden igualmente prescriben en tres años a partir de la fecha de
su vencimiento, y si el pagaré a la orden en cuestión se venció el
25 de marzo de 1984 y la citación con el auto de pago en el juicio
de jurisdicción coactiva se perfeccionó el 23 de abril de 1991, se
concluye que se halla ajustada a derecho la excepción de pres-
cripción de las acciones resultantes del pagaré, por lo que debe
admitirse…
o por la rescisión; 10. Por el evento de la condición resolutoria; y, 11. Por la

prescripción
27
Considerando 13°
28
En el caso de la Contraloría General del Estado la prescripción sí es de diez
años por así regularlo expresamente el artículo 73 de la LOCGE.
Finalmente, vale decir que mientras se sustancia la demanda

de excepciones a la coactiva, la prescripción de la obligación
queda interrumpida, como ya lo ha sostenido la jurispruden-
cia en el caso Compañía Industrial Textiles San Vicente vs
Dirección General de Rentas.
QUINTO.- El Tribunal de Casación Fiscal sentó jurisprudencia obli-
gatoria y determinó que la prescripción queda interrumpida mien-
tras se discute en vía administrativa o contenciosa la determina-
ción tributaria. Si bien esta jurisprudencia no es obligatoria para
esta Sala por lo que estatuye el Art. 19 de la Ley de Casación, si lo
era parte de la Sala juzgadora principalmente, aunque no única-
mente respecto de los ejercicios fiscalizados 1987 y 1988. La tesis

de que la prescripción se interrumpe en las circunstancias men-
cionadas ha sido aceptada de modo reiterado por esta Sala y no
existen razones de peso para modificar esta jurisprudencia, tanto
más que sería peligroso dejar al arbitrio de reclamantes y deman-
dantes el cumplimiento de los plazos de prescripción.29
4.4. El hecho de no ser deudor ni responsable de la obliga-

ción exigida.
Bajo esta causal de nulidad se ataca la falta de coherencia

entre el sujeto determinado en el título de crédito y el sujeto
contra quien se dicta el auto de pago, haciendo responsable
a una persona diferente de la que la propia administración ha
determinado con anterioridad como deudora.
Un caso interesante donde se aplicó esta causal en un pro-

cedimiento coactivo tributario es el de “CONSTITUCIÓN C.A.
COMPAÑÍA DE SEGUROS Vs CORPORACIÓN ADUANERA
ECUATORIANA, LOJAMACARÁ” resuelto por la Sala de lo
Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.
En el caso referido, la Corporación Aduanera, incluyó en un

procedimiento coactivo a la compañía de seguros a cuenta
de que esta había emitido una póliza en favor de una im-
portadora (quien sí era el contribuyente y por tanto deudor
directo del procedimiento coactivo) para garantizar sus obli-
gaciones tributarias aduaneras.
Así, la sala señaló:

la Administración Tributaria Aduanera pretende es únicamente
cobrar las garantías emitidas por la empresa actora, dado que
es la que avalaba el cumplimiento de las obligaciones tributa-
rias del importador Lou Fu Fátima Manrique, siendo éste el su-
jeto pasivo específico por tributos aduaneros relativos a una
importación, quien para el caso, resultaría ser el deudor princi-
pal. La naturaleza de una garantía es asegurar, durante un tiempo
determinado y en las condiciones previstas en el contrato, el cum-
plimiento de las obligaciones garantizadas, en este caso, las obli-
Ex Corte Suprema de Justicia, Sala Especializada de lo Fiscal, Resolución de

29
fecha 18 de julio de 2002, dictado dentro del expediente de casación No. 33-
99, publicada en el Registro Oficial No. 679 de 08 de octubre de 2002
gaciones tributarias aduaneras. En este contexto, si por cualquier

motivo, no se satisfacen tales obligaciones, la consecuencia es la
efectivización o cobro inmediato de la garantía, tarea que está a
cargo del funcionario de la Administración Aduanera responsable
de su custodia. Si dicho cobro inmediato de la garantía no se hace
efectivo, la responsabilidad recae en el funcionario de la Adminis-
tración. La falta de efectivización oportuna de las garantías, no
constituye a la empresa emisora de las mismas, en responsable
solidaria de las obligaciones tributarias avaladas con dichas pó-
lizas; pues, esta calidad, acorde a lo previsto en el Art. 26 del Códi-
go Tributario, le corresponde a la persona que sin tener el carácter
de contribuyente, debe, por disposición expresa de la ley, cum-
plir con las obligaciones atribuidas a éste, que en el caso que nos
ocupa, no corresponde a ninguna de las clases de responsabilidad
que estipulan los arts. 27 (por representación), 28 (como adquiren-
te o sustituto) y 29 (agentes de retención y percepción) del citado
Código. En consecuencia, al no ser la empresa actora deudor di-
recto ni responsable de la obligación tributaria, es pertinente la
excepción alegada.30
Se incluye en esta causal el hecho que una persona alegue

no ser deudor por aducir falsificación del documento que
origina la deuda, conforme lo indicó la jurisprudencia:
…el demandante sustenta su acción de excepciones a la coactiva
por falsificación del documento letra de cambio, título ejecutivo,
que sirve de sustento a la acción coactiva, por cuanto la firma que
aparece como aceptante de esa letra de cambio, no corresponde
a su autoría, motivo que es suficiente, que le da derecho, que lo
legitima, para haber presentado la demanda de excepciones a la
coactiva…
5.5. Encontrarse en trámite, pendiente de resolución, una

reclamación o recurso administrativo con respecto al títu-
lo crédito que sirve de base para la ejecución coactiva, en
los casos en que sea requerido el título de crédito
El COA en su artículo 269 prevé la posibilidad que el adminis-

trado pueda presentar un reclamo frente al título de crédito,
o bien porque este no contiene todos los requisitos señala-
dos en el artículo 268 o bien por falta de derecho de la admi-
nistración para emitir el título de crédito.
30
Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo Contencioso Tributario,
Resolución No. 314-2020 dictada dentro del juicio No. 17751-2010-0588
En ese orden de ideas, el reconocimiento de esta excepción

pretende evitar que la administración inicie un procedimien-
to coactivo antes de que el reclamo se resuelva pues, en
caso de que el reclamo sea procedente, podría acarrear la
nulidad del título de crédito y por tanto faltaría el requisito
previo a que se pueda dictar el auto de pago e iniciar el pro-
cedimiento coactivo.
Hay que tener en cuenta que esta causal aparentemente

abre la puerta a pensar que se podría presentar un recurso
frente al acto administrativo que resuelve el reclamo contra
el título de crédito. Eso es incorrecto, porque la regla es la
restricción de la impugnación (Art. 263 COA) y el acto admi-
nistrativo que resuelve dicho reclamo es la base para la ex-
pedición del posterior acto administrativo de orden de pago
inmediato (Art. 269 COA) en cuya instancia ya solo cabría im-
pugnar el acto mediante el correspondiente juicio de excep-
ciones a la coactiva.
La redacción de esta causal al señalar “en los casos en que

sea requerido el título de crédito” alude a que en la coactiva
administrativa existen dos formas de iniciar la coactiva, sea
por título de crédito, o sea por acto administrativo, en cuyo

caso no se admiten reclamaciones, según lo prevé el artí-
culo 271 del COA donde en el primer inciso se refiere a este
último caso (obligación nacida de un acto administrativo por
ejemplo una resolución de sanción); y en el segundo inciso
se refiere a las obligaciones que nacen de otras fuentes y
deben ser notificadas a través del título de crédito.
Finalmente, las últimas reformas al Código Tributario introdu-

cidas el 29 de noviembre de 2021 en el artículo 149 deroga-
ron la parte que tachamos para ilustrar el problema jurídico:
Art. 149.- Emisión.- Los títulos de crédito u órdenes de cobro se
emitirán por la autoridad competente de la respectiva administra-
ción, cuando la obligación tributaria fuere determinada y líquida,
sea a base de catastros, registros o hechos preestablecidos le-
galmente; sea de acuerdo a declaraciones del deudor tributario
o a avisos de funcionarios públicos autorizados por la ley para el
efecto; sea en base de actos o resoluciones administrativas firmes
o ejecutoriadas; o de sentencias del Tribunal Distrital de lo Fiscal
o de la Corte Suprema de Justicia, cuando modifiquen la base de
liquidación o dispongan que se practique nueva liquidación.
Ello ha despertado inquietudes respecto de si en materia tri-

butaria a partir de la reforma las administraciones tributarias
solo pueden emitir títulos de crédito a base sentencias que
modifiquen las liquidaciones y no cuando la obligación tri-
butaria fuera determinada y líquida, pero se origine en fuen-
tes distintas como bases de datos y registros. Al parecer esa
fue la intención del legislador, o mejor dicho del presidente,
ya que esta ley se tramitó como un proyecto de urgencia
económica y entró en vigencia por el ministerio de la ley.
Señalamos aquello, porque otra de las reformas fue susti-
tuir en el artículo 165 como solemnidad del procedimiento
coactivo tributario “aparejar el título de crédito” por “las ór-
denes de cobro”.
Así el artículo 160 del Código Tributario establece:

Art. 160.- Orden de cobro.- Todo título de crédito, liquidación o de-
terminación de obligaciones tributarias ejecutoriadas, sentencias
firmes y ejecutoriadas que no modifiquen el acto determinativo,
llevan implícita la orden de cobro para el ejercicio de la acción
coactiva. El mismo efecto tendrá las resoluciones administrativas
de reclamos, sancionatorias o recursos de revisión. Sin perjuicio de

lo señalado, en el proceso de ejecución coactiva, se deberá garan-
tizar el derecho al debido proceso y del derecho a la defensa de
los contribuyentes, garantizados constitucionalmente.
Así, la reforma se alinea a la propuesta normativa del COA

explicada líneas arriba en el sentido que la coactiva no pue-
de iniciar únicamente por título de crédito sino también por
actos administrativos y por tanto no puede ser una solemni-
dad de toda coactiva el aparejamiento de un título de crédito.
Ahora bien, es relevante el uso de la palabra “ejecutoriadas”
después de liquidación o determinación de obligaciones tri-
butarias lo que en armonía con el artículo 85 de dicho códi-
go se refieren a resoluciones que resuelven un reclamo del
contribuyente, es decir donde aquel ya tuvo la oportunidad
de defenderse. Esto en analogía con lo que prevé el COA en
su artículo 271 de las obligaciones que nacen de acto ad-
ministrativo que “ponga fin a un procedimiento en el que se
haya contado con el deudor”
Dejando entonces la expedición de los títulos de crédito

-ahora con la reforma- solo en casos en que las determina-
ciones iniciales sean reformadas por sentencias judiciales o
dispongan que se realice una nueva liquidación, y solo en
dicho caso se podrá ejercer el derecho al reclamo contra el
título de crédito previsto en el artículo 151 del Código Tribu-
tario, y en consecuencia aplicar la presente excepción (cuyo
similar está en el 316.6 del COGEP) en caso de que la resolu-
ción de dicho reclamo esté pendiente.
Ello nos parece una interpretación acertada y la intención del

ejecutivo-legislador, aunque no haya sido prolijo en modificar
el artículo 157 del Código Tributario que al final de su primer
inciso aún señala: “…la acción coactiva, que se fundamentará
sea con base de actos o resoluciones administrativas firmes
o ejecutoriadas, en título de crédito emitido legalmente con-
forme a los artículos 149, 150 y 160.” Hecho que atribuimos a
una mala técnica legislativa, que sin dejar de ser grave, esti-
mamos no afecta lo mencionado en párrafos anteriores.
5.6. Hallarse en trámite la petición de facilidades para el

pago o no estar vencido ninguno de los plazos concedidos,
ni en mora de alguno de los dividendos.
Muy parecida a la anterior, lo que busca esta excepción a

la coactiva es evitar que se inicie un procedimiento de eje-
cución forzosa (con todo lo que aquello implica) frente a un
deudor que, de buena fe, está dispuesto a cumplir la deuda
a través de una fórmula de pago, o que de hecho ya la está
cumpliendo.
Estarían por fuera del alcance de esta causal dos supuestos:

A. Cuando se ha presentado la solicitud de facilidades de pago y la
misma no ha sido atendida de manera justificada; al respecto cabe
reflexionar que si ya se ha negado las facilidades la insistencia in-
mediata y sobre la misma base fáctica no podría esgrimirse en esta
excepción pues se trataría de un abuso del derecho; y
B. Cuando ya se hayan concedido facilidades, el deudor incumpla

con el convenio.
4.7. Encontrarse suspendida la eficacia del acto adminis-

trativo cuya ejecución se persigue.
Enfatizamos que para que surja la obligación coactiva la mis-

ma debe ser exigible y por tanto la ejecutividad del acto ad-
ministrativo en que se fundamenta no puede estar suspen-
dida, por alguna condición, como se lo explicó ampliamente
en la Secciòn IV de este material. Por ejemplo, si está pen-
diente de resolverse el recurso de apelación de una sanción

administrativa, no se puede aún comenzar el cobro coacti-
vo, ya que por disposición del artículo 260 del COA los actos
sancionatorios son ejecutivos desde que causan estado, es
decir, en el presente caso, cuando se resuelva la apelación.
La jurisprudencia en el caso CONECEL Vs. SRI casó la sen-

tencia y declaró la validez del procedimiento coactivo, bajo
el siguiente razonamiento:
El problema jurídico se circunscribe a establecer si existe o no el
derecho de la Administración Tributaria Aduanera para emitir el
Título de Crédito No. 028-005614. Al respecto, el propio actor re-
conoce que la Rectificación de Tributos No. P-019- 02-02-2007-
00051, al no haber sido impugnada ni en sede administrativa ni en
sede jurisdiccional, quedó firme, por lo tanto, era perfectamente
procedente emitir el correspondiente Título de Crédito.
4.8. Duplicación de títulos con respecto de una misma

obligación y de una misma persona.
Finalmente tenemos una excepción que, en principio, podría

encausarse también -y de mejor manera- en la excepción
de extinción de la obligación si partimos de un escenario en
donde a un sujeto que previamente ha pagado una deuda
en un procedimiento coactivo, se le vuelve a emitir un título
de crédito por los mismos hechos y causa.
No obstante, también se puede dar si la administración pú-

blica, por error o negligencia, vuelve a emitir y notificar un
nuevo título de crédito a un mismo sujeto sin que este haya
pagado ninguna de las deudas. En este escenario será apli-
cable esta excepción. En la práctica, sin embargo, es muy
poco probable que esto suceda si se toma en cuenta que,
hoy en día, muchos de los títulos son emitidos de forma au-
tomatizada a través de medios electrónicos y sistemas de
bases de datos tecnológicas.
Comentario final
En este trabajo hemos buscado explicar de forma amigable

las excepciones a la coactiva, nutriendo el análisis de doc-
trina y jurisprudencia del campo tributario como contencio-

so administrativo. Huelga señalar que la coactiva en ambas
sedes cumple el mismo propósito y se fundamenta amplia-
mente en instituciones que nacen del derecho civil, por lo
que es un despropósito mantener dos procedimientos ad-
ministrativos -muy similares- regulados en diferentes leyes,
como son el COA y el Código Tributario.
Por ello, los precedentes que se han utilizado en este traba-

jo bien pueden servir para entender las excepciones que se
proponen en la coactiva de ambas sedes (administrativa y
tributaria).
Finalmente les agradecemos a quienes se han tomado el

tiempo para leer, reflexionar y criticar esas breves líneas, es-
peramos haber despertado en nuestros lectores el interés y
la curiosidad, más no la satisfacción, del aprendizaje, pues
como siempre decimos en Legalité, ahora el camino recién
empieza con más dudas, pero con más compromiso.
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febrero de 2016 dictada dentro del juicio 09502-2009-
1182

Contencioso Tributario, Resolución No. 314-2020 dicta-
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Última reforma: 10 de marzo de 2022)
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rantías jurisdiccionales y control constitucional: Registro
Oficial de 22 de octubre de 2009, última reforma: 03 de
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• Asamblea Nacional del Ecuador. (Ley orgánica de la

Contraloría General del Estado: Registro Oficial de 12 de
junio de 2002, última reforma: 17 de febrero de 2021)

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Andrés Moreta y Juan Francisco Cárdenas

EL JUICIO DE EXCEPCIONES A LA COACTIVA

PARA CITAR ESTE CONTENIDO HAZLO ASÍ:

MORETA, Andrés y CÁRDENAS, Juan Francis-

1.1. ¿Se asimila al juicio ejecutivo? 3

2.1. Taxatividad y principio de especialidad 5

5.1. Incompetencia del órgano ejecutor 27

Inicialmente es necesario distinguir que la coactiva no cons-

Al respecto, en el dictamen 3-19-DOP-CC, la Corte Constitu-

Así mismo, la Corte Constitucional, en la sentencia No.

De esta forma, si bien es cierto que el servidor encargado

En el juicio de excepciones originado en la coactiva que si-

Criterio referido dentro del juicio de excepciones a la coactiva seguido por

Salem Bucarám vs Intendente Nacional de Liquidación del Banco de Des-

vado del doctor Manuel María Borrero en el auto de 05 de

Vale señalar que el Código Orgánico Administrativo, cuerpo

Así mismo, el Código Tributario, en su artículo 158 determina

Por ello ni la denominación de “Juez” al funcionario recauda-

Manuel María Borrero, Cuestionario Jurídico, Entrega Primera, Imprenta de la

Universidad, Quito 1935, pp. 175 a 177

a través de la vía específica que son las excepciones a la

O, también a través de acción de protección si estamos frente

1.1. ¿Se asimila al juicio ejecutivo?

Ya zanjado el asunto que el procedimiento de ejecución

Es muy ilustrativo el fallo dictado en el juicio de excepcio-

DESCUENTO SA3 contra José Salem Bucaram en el cual se

De esta forma no necesitando pronunciamiento judicial pre-

El análisis de este acápite no es ocioso, pues al entender la

2.1. Taxatividad y principio de especialidad

La coactiva es una de las más grandes manifestaciones de

Aunque este juicio se llama de “excepciones” ello no nos

Este proceso judicial se encuentra reconocido en el artículo

Por otra parte, para conocer las causales de excepción a la

La taxatividad de las causales tiene como fundamento que el

La jurisprudencia en el Recurso No. 470-20118 sentó:

Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo Contencioso Adminis-

trativo, Resolución de fecha 22 de febrero de 2016 dictada dentro del juicio

funcionario ejecutor, al tenor de las causas enunciadas en el art.

Vale aclarar que el COGEP en su artículo 316 establece una

2.2. Reglas procesales de las excepciones a la coactiva

En cuanto al proceso bajo el cual deben sustanciarse las ex-

Para el caso de excepciones a la coactiva, la o el juzgador calificará

En principio parecería restringir las reglas del procedimiento

Ratificando este criterio el artículo 327 del COGEP que es-

tramitarán en procedimiento ordinario, salvo las de pago por

Por lo que podemos concluir que todas las excepciones a

No sucede lo propio con las excepciones a la coactiva tribu-

2.3. Legitimación activa y pasiva

El interesado en un procedimiento administrativo que se-

Cabe recalcar que no se debe confundir a esta legitimidad

Pues en este último caso el legitimado activo además de

Nulidad del auto de pago o del procedimiento de ejecución por falsificación

la administración, tendrá como “petitum” el reconocimiento

Dato: El legitimado activo para interponer un juicio de excep-

también pueden ser aquellas personas llamadas a respon-

También tendrán capacidad de ejercicio aquella persona a

tercerías excluyentes de dominio cuando se pretenda rema-

Por otra parte, el legitimado pasivo de la demanda de ex-

3. La o el funcionario recaudador o el ejecutor, cuando se deman-

1.1. ¿Se asimila al juicio ejecutivo? 3

2.1. Taxatividad y principio de especialidad 5

5.1. Incompetencia del órgano ejecutor 27