TEMA 4. La organización territorial del Estado Español.

Las
Comunidades Autónomas: fundamento constitucional y proceso de
creación. Distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas

1. EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO

El Estado Español ha sido calificado por el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias como
de Estado compuesto. Con ello, se hace referencia al particular diseño que realiza la constitución
de la distribución de competencias entre los diversos entes territoriales configurados
constitucionalmente.

Según ha recogido el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, la Constitución prefigura

una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son
fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas
por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de
distinto ámbito (STC 32/1981).

De este modo, la Constitución ha instaurado un Estado complejo, en el que el ejercicio de las

funciones estatales se encomienda tanto a las instituciones generales del Estado como a las
Comunidades Autónomas, dotadas de autonomía política que son expresión del derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española (STC 119/1992).

A este respecto señalar que La CE en su artículo 1.2 establece que “La soberanía nacional
reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado” Asimismo en su
artículo 2 establece que "La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación
española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a
la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

De este modo, según el Tribunal Constitucional, la estructuración del poder del Estado se basa
en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución, y en los de autonomía y
solidaridad. La Constitución parte de la unidad de la Nación española que se constituye en
Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que
reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización -el Estado- para
todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del
poder público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de poderes,
la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se
expresa en el art. 137 de la Constitución al decir que "el Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas
estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

El precepto transcrito refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una
pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Resulta así necesario
delimitar cuál es el ámbito del principio de autonomía.

Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto,
autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización
territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía
puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su
verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.

Como principales límites a la autonomía podemos citar los siguientes:

1º) El principio de solidaridad reconocido en el art. 138.1 que establece que el Estado
garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad velando por el establecimiento de
un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.

2º) El principio de igualdad reconocido en el 138.2 que establece que las diferencias entre
los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso,
privilegios económicos o sociales. Y por el art. 139.1 que establece que todos los españoles
tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

3º) El principio de libre circulación recogido en el art. 139.2 que establece que ninguna
autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de
circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el
territorio español.

Asimismo señalar que el art. 137 de la Constitución delimita el ámbito de estos poderes
autonómicos circunscribiéndolos a la gestión de sus respectivos intereses, lo que exige que
se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para
satisfacer el interés respectivo. Este poder para la gestión de sus respectivos intereses se ejerce
-por lo demás- en el marco del Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio
de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. (STC 247/2007)

El Tribunal Constitucional ha insistido, por tanto, en que el sistema constitucional descansa en la

adecuada integración del principio de autonomía en el principio de unidad, que lo engloba. De ahí
que el Estado Español sea un Estado políticamente descentralizado, como consecuencia del
referido engarce entre aquellos dos principios. Así, al consagrar la Constitución como
fundamentos, de una parte el principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina
implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse
todos los preceptos constitucionales" (STC 35/1982).

2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El art. 143.1 de la CE establece que “En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el
artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional
histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con
arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.

Asimismo el artículo 144 establece que “Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica podrán
por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma, cuando su ámbito territorial no

supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1º del artículo 143 (pej.
CCAA de Madrid).

b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén

integrados en la organización provincial (pej. Estatutos Autonomía de Ceuta y Melilla).

De la regulación contenida en el título VIII de la Constitución, se desprende que las Comunidades

Autónomas son entes territoriales con capacidad de autogobierno, potestad legislativa
propia, organización administrativa propia y autonomía financiera (en coordinación con la
Hacienda Estatal y con solidaridad respecto a las demás Comunidades Autónomas).

Asimismo cabe destacar, que la Constitución no ha determinado que territorios se deben

constituirse en CCAA, ni que competencias deben asumir, dejando la iniciativa de este proceso a
los propios territorios, como veremos posteriormente. De este modo, el acceso de las
nacionalidades y regiones a la autonomía aparece regulado en la Constitución de acuerdo con
unos principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a
las peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que
alcanza a materias como la denominación a adoptar (que podrá acomodarse a la tradición
histórica), el procedimiento de acceso a la autonomía, (que presenta diversas modalidades), las
competencias a asumir (como resulta de los artículos 148 y 149), y las instituciones de los entes
autonómicos, todo ello siempre dentro de los límites que la Constitución señala. Como
consecuencia, y en virtud de las disposiciones constitucionales, el acceso a la autonomía de las
nacionalidades y regiones se ha producido por vías diversas y se ha configurado en formas muy
distintas de un caso a otro (STC 16/1984).

2.1 Formación de las Comunidades Autónomas.

La Constitución prevé distintos procedimientos para acceder a la autonomía, siendo la única

diferencia entre los mismos, la rapidez de acceso a la totalidad de competencias
constitucionalmente posibles. En efecto, las Comunidades Autónomas que constituyan por la
“vía lenta” solo podrán asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias reconocidas en el
art. 148 CE. Transcurridos 5 años y mediante reforma de sus Estatutos podrán ampliar
sucesivamente sus competencias a cualesquiera otras materias que no sean las que enumera
el art. 149 CE como competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).

Las Comunidades Autónomas que se constituyan por la “vía rápida” no necesitarán esperar
estos 5 años y podrán asumir inicialmente en sus Estatutos todas las competencias enumeradas
en el art. 148 CE y cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 como
competencias exclusivas del Estado. (Art. 151 y DT2ª CE).

Comunidades autónomas de “vía lenta”:

La iniciativa del proceso Autonómico debe ser acordada por:

- las Diputaciones interesadas o los órganos interinsulares correspondientes

- y las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la
mayoría del censo electoral de cada provincia o isla (art. 143 CE).

Una vez acordada la iniciativa autonómica, el proyecto de Estatuto de autonomía será elaborado
por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las
provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las
Cortes Generales para su tramitación como Ley (art. 146 CE).

Comunidades de vía rápida:

La iniciativa del proceso autonómico debe ser acordada por:

- las Diputaciones interesadas o los órganos interinsulares correspondientes,

- y además por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las
provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de
ellas.
Dicha iniciativa autonómica, deberá ser ratificada mediante referéndum aprobado por la mayoría
absoluta de los electores de cada provincia. Una vez ratificada la iniciativa autonómica, se
procede a la elaboración del Estatuto de autonomía con arreglo al siguiente procedimiento:

1º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones

comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se
constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de
Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

2º Aprobado el proyecto de Estatuto de Autonomía, se remitirá a la Comisión Constitucional

del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia
de una delegación de la Asamblea proponente para establecer de común acuerdo su
formulación definitiva.

Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo
electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. Si
el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos
válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas
Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación.

De no alcanzarse el acuerdo, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de

Ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum
del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado
Estatuto que deberá ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada
provincia.(Art. 151 CE)

Sin embargo, tener en cuenta que también podrán acceder a este procedimiento de “vía rápida"
los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de
Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes
provisionales de autonomía. En este caso la iniciativa autonómica podrá adoptarse por sus
órganos preautonómicos colegiados superiores por mayoría absoluta y habrán de comunicar
al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el art. 151.
(DT2ª). (Cataluña, País Vasco y Galicia).

Por lo tanto la principal diferencia entre ambos procedimientos de acceso a la autonomía radica en
que en el procedimiento de acceso a la autonomía plena por la vía rápida:

1º La iniciativa autonómica deberá ser ratificada mediante referéndum (excepto en el caso

de los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de
Estatuto de Autonomía).

2º Será necesaria una mayoría de municipios mas amplia para poder instar la iniciativa
autonómica dado que se requiere acuerdo favorable de ¾ partes de los municipios
afectados.

2º El proyecto de Estatuto de Autonomía deberá ser aprobado por referéndum del cuerpo
electoral de las provincias afectadas.

2.2 Estatutos de Autonomía.

Los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado
los reconoce y los ampara como parte de su ordenamiento jurídico.

Los Estatutos de autonomía deberán contener:

La denominación de la Comunidad.
 La delimitación de su territorio.

La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en

todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley orgánica (art. 147 CE).

Las principales características de los Estatutos de Autonomía, según se desprende de la doctrina

del TC son las siguientes:

1) La primera de ellas es la necesaria confluencia de diferentes voluntades en su

procedimiento de elaboración, rasgo que es más nítido en las sucesivas reformas de un
Estatuto que en su aprobación inicial, pues la Constitución puso fin a un Estado
políticamente centralizado en el que no existían aún Asambleas Legislativas autonómicas
en sentido estricto. En todo caso, la reforma de los Estatutos ya vigentes se realiza
mediante un procedimiento complejo, que exige la intervención sucesiva de la
Asamblea Legislativa autonómica y de las Cortes Generales, aprobando éstas el
Estatuto mediante Ley Orgánica (art. 81.1 CE), con sometimiento a referéndum, en su
caso. (STC 247/07)

2) Los Estatutos de Autonomía son normas autonómicas, pero también son normas
estatales subordinadas a la Constitución. La aprobación de los Estatutos por las Cortes
Generales, que representan la soberanía nacional determina que aquéllos sean, además
de la norma institucional básica de la correspondiente Comunidad Autónoma, normas del
Estado, subordinadas como las restantes normas del Ordenamiento jurídico, a la
Constitución, norma suprema de nuestro Estado Autonómico (art. 9.1 CE). Se consagra
así, el principio de supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico,
del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma institucional básica de la
Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su
ordenamiento jurídico (art. 147.1 de la Constitución). Ello supone, entre otras posibles
consecuencias, que el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento
jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución (STC
18/1982). El único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición
incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución; esto es, la
constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede enjuiciarse sobre la base de su
conformidad con la Norma Fundamental.

3) Especial rigidez de que están dotados. La reforma de los estatutos se ajustará al

procedimiento establecido en los mismos y requerirá en todo caso la aprobación por las
Cortes Generales, mediante ley orgánica y en el caso de los Estatutos de las
Comunidades de Autonomía que accedieron por la vía rápida, es necesario un
referéndum aprobatorio del cuerpo electoral de la respectiva Comunidad. El señalado
procedimiento de elaboración y reforma de los Estatutos de Autonomía los sitúa en una
posición singular en el sistema de fuentes y les otorga una singular resistencia frente a
las otras leyes del Estado que hace imposible que puedan ser formalmente
reformados por éstas. Esta afirmación opera, sin duda, con carácter general frente a las
leyes estatales ordinarias. Respecto de las otras leyes orgánicas, la relación de los
Estatutos se regula, por la propia Constitución, según criterios de competencia
material. En este sentido, los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios
materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos
específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 ó
157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica,
determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito
que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria. En caso de
 colisión, será competencia del Tribunal Constitucional la apreciación del alcance de la
correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de la normativa
estatutaria (STC 247/2007).

Asimismo señalar que los Estatutos de Autonomía forman parte del bloque de Constitucionalidad.

En cuanto al ordenamiento autonómico, el Estatuto de Autonomía constituye su norma de

cabecera, esto es, su norma superior, lo que supone que las demás le estén subordinadas.

Por último señalar que el Estatuto es vehículo de la pretensión de autonomía de un determinado

territorio y manifiesta la voluntad del Estado, expresada en el marco prefigurado para ello en la
Constitución, de nacimiento y configuración de un ente, la correspondiente Comunidad Autónoma,
dotado de autonomía.

En definitiva, los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el

título VIII de la Constitución, fundan la Comunidad Autónoma, la dotan del correspondiente
poder político y permiten el natural desenvolvimiento de dicho poder mediante la
emanación de leyes en sus ámbitos de competencia, desarrollándolas reglamentariamente
y aplicándolas a través, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y de sus
Administraciones públicas. Cobra, así, sentido la calificación constitucional de los Estatutos
como "norma institucional básica" de la correspondiente Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE).

3. NATURALEZA

El Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones que las Comunidades

Autónomas, como entes territoriales dotados de capacidad de autogobierno, se diferencian de los
entes locales, básicamente en el hecho de que los poderes y responsabilidades de los entes
locales son meramente administrativos y sus poderes normativos son simplemente
reglamentarios. Por el contrario, los poderes y responsabilidades de las Comunidades autónomas
no son meramente administrativos, ni todas sus normas son simplemente reglamentarias.
Las Comunidades Aútonomas tienen naturaleza política que deriva fundamentalmente del
hecho de estar dotadas de Asambleas legislativas con potestad, por lo tanto, de dictar leyes
en los ámbitos materiales de actuación que tienen atribuidos en virtud del Estatuto de autonomía
de conformidad con la Constitución. Leyes que han de sujetarse a lo dispuesto en aquéllos
(Constitución y Estatuto) incurriendo en inconstitucionalidad en caso contrario (STC 36/1981).

La autonomía política de las Comunidades Autónomas "se manifiesta, sobre todo, en la

capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia" (STC
13/1992).

Asimismo señalar que es la propia Constitución la que no solo permite, sino que impone dicha
naturaleza política, dado que al regular en su artículo 152 la organización institucional autonómica
de las Comunidades autónomas de “vía rápida” establece que estarán dotadas de una
Asamblea Legislativa.

Por lo demás, señalar que esta naturaleza política de las Comunidades Autónomas, que aparece
recogida expresamente en la Constitución para las Comunidades autónomas de “vía rápida”, se
ha extendido al resto de Comunidades Autónomas, pues si bien la Constitución no dice nada
respecto de la configuración institucional de la que han de dotarse, la realidad es que dichas
Comunidades Autónomas se han dotado también de Asambleas Legislativas por haberlo
dispuesto así sus Estatutos de Autonomía, lo que es una manifestación más de la relevante
función constitucional que desempeñan los Estatutos como pieza esencial en la distribución
territorial del poder político del Estado.
4. ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA

4.1 Organización Politica.

Uno de los contenidos más importantes de los Estatutos de Autonomías es, precisamente, la
regulación de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma (art. 147.2.c CE).
Sin embargo, como ya hemos comentado anteriormente, la Constitución en su artículo 152,
establece un esquema institucional básico al que han de atenerse los Estatutos de Autonomía de
las Comunidades Autónomas que se constituyeron por la “vía rápida”.

Según este artículo 152 la organización institucional autonómica se basará en:

Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de
representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas
del territorio.

Dicha Asamblea está constituida por una única cámara. Recibe diversas denominaciones en
los distintos Estatutos, Parlamento, Junta, Cortes o Asamblea entre otras. La duración de la
legislatura, en todos los casos es de 4 años. Sus funiones son semejantes a las realizadas
por las Cortes Generales:

Función legislativa: Ejerce la iniciativa legislativa y le corresponde la tramitación y en su

caso aprobación de las leyes autonómicas.

Función de control del Consejo de Gobierno: A través de distintos mecanismos como la

investidura del Presidente, la moción de censura y la cuestión de confianza.

Función presupuestaria: Aprueba los presupuestos de la CCAA.

Otras funciones: Podrá remitir al congreso una proposición de ley, delegando ante dicha
cámara un máximo de tres miembros encargados de su defensa. Interponer recursos de
inconstitucionalidad, elegir a los Senadores autonómicos, a los miembros de los
Tribunales de Cuentas autonómicos etc.

Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.

Se compone del Presidente y los Consejeros. En algunos Estatutos se preve también la

figura del Vicepresidente. Sus funiones son semejantes a las del Gobierno de la nación:

Dirige la politica y administración de la CCAA, y ejerce la función ejecutiva y la potestad

reglamentaria (de desarrollo de las leyes autonómicas). Aprueba proyectos de ley y
elabora los prepuestos de la CCAA. Asisimismo, algunos Estatutos preven la posibilidad
de que los respectivos ejecutivos dicten Decretos Legislativos, en virtud de delegación
acordada por la asamblea legislativa. En relación con los Decretos leyes, la generalidad
de los Estatutos de Autonomía no ha recogido esta posibilidad. También puede
interponer el recurso de inconstitucionalidad.

Recibe distintas denominaciones, tales como Gobierno, Consejo Ejecutivo, Junta,

Diputación General, Diputación Regional y Diputación Foral.
 Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al
que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la
respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del
Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

Además también le corresponde el nombramiento y separación de los miembros del Consejo

de Gobierno, disolver la asamblea legislativa (en aquellos casos en que así lo recoja el
Estatuto de Autonomía) y plantear la cuestión de confianza.
Un Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial
de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal
Supremo.

Sin embargo hay que tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con los poderes
legislativo y ejecutivo, las CCAA no disponen de un poder judicial propio, dado que los
Tribunales Superiores de Justicia, se integran dentro de la organización judicial estatal. En
efecto la Constitución en su artículo 149.1.5 establece que el Estado tiene competencia
exclusiva sobre la Administración de Justicia. A este respecto, el Tribunal Constitucional en
sentencias 56 y 62/90 ha declarado que hay que distinguir entre lo que es la Administración
de Justicia en sentido estricto (que consistente en la función jurisdiccional de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado) que es competencia exclusiva del Estado, y lo que es la administración
de la Administración de Justicia que comprende los medios materiales y personales
necesarios para el funcionamiento Administración de Justicia, que si puede ser asumida por
las CCAA a través de sus respectivos Estatutos.

Como ya avanzamos anteriormente, esta organización básica de las instituciones autonómicas,

prevista para las CCAA de “vía rápida”, ha sido asumida por la totalidad de CCAA a través de sus
Estatutos de Autonomía. La principal característica de esta organización institucional autonómica
es su similitud con el modelo estatal. Se adopta por lo tanto, un modelo parlamentario, en el
corresponde a la Asamblea elegir de entre sus miembros al Presidente, que debe contar con su
confianza para seguir en el cargo. El presidente, a su vez designa y cesa libremente a los demás
miembros del Consejo de Gobierno. Todos los miembros del Consejo de Gobierno son
políticamente responsables ante la asamblea que ejerce el control sobre la actividad ejecutiva.

4.2. Organización Administrativa

Como ya hemos señalado anteriormente, la Constitución parte de una estructuración de la

administración en tres niveles Administración Estatal, Administración Autonómica y Administración
Local.

En relación con la administración autonómica la Constitución hace muy pocas referencias a la

misma. Podemos encontrarlas pej. en el artículo 152.1 cuando habla de que las CCAA estarán
dotadas de un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. En el art.
153.2 que establece que el control de la administración autonómica y sus normas
reglamentarias, se ejercerá por la jusrisdicción contencioso administrativa. En el art. 154
establece que el delegado del Gobierno coordinará, cuando proceda, la Administración del Estado
en el territorio de la Comunidad Autónoma con la Administración propia de la Comunidad.

La Constitución ha dejado pues, un margen muy amplio de libertad a las CCAA para regular y
estructurar su propia organización. En este sentido, las CCAA asumen toda una serie de
competencias que requieren la existencia de una organización administrativa que pueda
ejecutarlas. A grandes rasgos las dos opciones a que se ha enfrentado el legislador autonómico a
la hora de configurar la administración autonómica son, por una parte configurar una
administración autonómica amplia que pueda ejercer directamente las competencias asumidas por
la CCAA, o bien, reforzar la Administración local para que sea ésta, la que ejerza (a través de las
Diputaciones Provinciales) buena parte de las competencias asumidas. Así, en muchos Estatutos
de autonomía se prevé la posibilidad de transferir y delegar funciones de las CCAA a las
Entidades Locales.

Sin embargo, la opción tomada por la mayoría de los legisladores autonómicos ha sido la primera,
creándose un entramado administrativo que se caracteriza fundamentalmente por su semejanza
con la administración pública estatal. Si bien cabe destacar los casos de País Vasco y
Canarias, que por razones históricas y geográficas han delegado muchas competencias en los
entes locales.

Podemos clasificar los órganos de la administración activa autonómica en:

Órganos constitucionales: Presidente y Consejeros de Gobierno.

Órganos políticos no constitucionales: En general los Estatutos han creado las Secretarías
Generales Técnicas y Direcciones Generales. Algunos Estatutos también han creado la
figura de los Viceconsejeros o Secretarios Generales, figuras equiparables a los
Subsecretarios de la administración estatal.

Órganos estrictamente administrativos: En general, existen las Subdirecciones Generales,

Servicios, Secciones y Negociados.

Por lo que respecta a los Servicios Periféricos, suelen tener ámbito provincial o comarcal y
puede tratarse de servicios dependientes de la correspondiente Consejería, o bien existir un
único órgano desconcentrado que unifica todos los servicios periféricos.

En cuanto a la Administración Consultiva y de participación: Se han creado Consejos

Consultivos, que velan por la legalidad, emitiendo dictámenes con funciones similares al Consejo
de Estado. Así, pej la Comisión Jurídica Asesora en Cataluña, o el Consejo Consultivo de
Canarias. También se han creado órganos de participación. Pej, el Consejo de Trabajo,
Económico y Social de Cataluña en el que están representadas las organizaciones sindicales,
empresariales y distintos sectores de la actividad económica como el sector agrario, marítimo
pesquero y por último está compuesto también por expertos de reconocido prestigio. Este Consejo
emite dictámenes preceptivos y vinculantes.

Por último señalar que se han creado en muchas CCAA órganos equivalentes al Defensor del
Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Pej. el Sindic de Greuges en Cataluña, el Defensor del Pueblo
Andaluz o el Ararteko vasco. La Sindicatura de Cuentas en Cataluña es un órgano que, respecto
de la Generalitat Catalana, ejerce las mismas competencias que el Tribunal de Cuentas a nivel
nacional.

Por último señalar que, a título de ejemplo, en la Generalitat Catalana podemos distinguir:

Departamentos
La Administración de la Generalitat se estructura en departamentos o consejerías, que son las
unidades en que se organiza el Gobierno. Cada unidad asume la responsabilidad de gestionar las
materias que se le atribuyen.

La Secretaría de Gobierno
La Secretaría de Gobierno depende del Departamento de Presidencia. Ofrece asistencia técnica
al Gobierno de la Generalitat.

Las Secretarías Generales

Cada departamento o consejería de la Generalitat tiene una secretaría general. El secretario
general es la segunda autoridad del departamento y ostenta, por delegación, la representación del
consejero en diversas materias y actividades. Es el responsable del departamento en los asuntos
de gestión administrativa, económica y de contratación de personal.

Las Secretarías Sectoriales

Tienen rango orgánico de Secretaría General, pero están dedicadas a un ámbito material concreto
que lo requiera por motivos de especificidad o complejidad técnica u organizativa. En aquellas
funciones que no les hayan sido atribuidas dependen de la Secretaría General del departamento
al cual pertenecen.

Las Direcciones Generales

Los departamentos se organizan en las direcciones generales imprescindibles que exijan los
servicios especializados que se integren dentro de aquéllos.

Los órganos Territoriales

La Administración territorial de la Generalitat se basa en las delegaciones territoriales del
Gobierno, al frente de cada una de las cuales hay un delegado. Representan al Gobierno en sus
respectivas demarcaciones.

5. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

5.1 Distribución de Competencias entre el Estado y las CCAA.

La Constitución no determina cuales son las competencias que deben asumir las CCAA, sino que,
según establece en su art. 147.2, corresponde a los Estatutos de Autonomía determinar las
competencias asumidas, dentro del marco establecido por la Constitución.

El marco constitucional está recogido en los art. 148 y 149 CE.

El artículo 148 enumera una serie de materias sobre las que las CCAA podrán asumir
competencias. Lo más destacable de este artículo es que la Constitución no obliga a las CCAA a
asumir dichas competencias, sino que la asunción de las misma se configura con carácter
potestativo (“Las CCAA podrán”). Como ya indicamos anteriormente, las CCAA de autonomía de
“vía lenta” solo pudieron asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias recogidas en este
artículo 148, si bien transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, la
Constitución prevé que puedan ampliar sucesivamente sus competencias a cualesquiera otras
materias que no sean las que enumera el art. 149 CE como competencias exclusivas del Estado.
(Art. 148.2 CE).

Estas materias (art. 148 CE) son las siguientes:

1. Organización de sus instituciones de autogobierno.

2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en
general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las
Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio
territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el
territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte
desarrollado por estos medios o por cable.
 6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los
que no desarrollen actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la
economía.
8. Los montes y aprovechamiento forestales.
9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales
y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos
marcados por la política económica nacional.
14. La artesanía.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua
de la Comunidad Autónoma.
18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás
facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley
orgánica.

El artículo 149 es el más importante a la hora de configurar la distribución de competencias entre

el Estado y las CCAA. Por una parte, en su artículo 1º enumera una serie de competencias
exclusivas del Estado, y sobre las que en principio no cabría la competencia autonómica
(aunque esto es muy matizable como veremos posteriormente). Por otra parte en su punto 3º
establece que “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución
podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos.” Por lo tanto, es claro que las CCAA pueden asumir en sus Estatutos, competencias
distintas de las enumeradas en los artículos 148 y 149. Ahora bien, ello no significa que dichas
competencias “no atribuidas expresamente al Estado”, correspondan automáticamente a las
CCAA, para ello será preciso que las asuman expresamente en sus Estatutos de Autonomía. En
caso de no hacerlo, la competencia corresponderá al Estado (art. 149.3).

Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, según el artículo 149, son las
siguientes:

1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los

españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administración de Justicia.
6. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las
necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del
derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.
7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas.
8. Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las
 Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde
existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas
jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de
los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas
para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con
respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.
9. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito,
banca y seguros.
12. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre
productos farmacéuticos.
17. Legislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento
común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas;
legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se
atribuyan a las Comunidades Autónomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales
marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio
aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de
vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y
radiocomunicación.
22. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de
las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energía salga de su ámbito territorial.
23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades
de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La
legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad
Autónoma.
25. Bases del régimen minero y energético.
26. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los
medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su
gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en
el marco de lo que disponga una ley orgánica.
30. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la
Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes
públicos en esta materia.
 31. Estadística para fines estatales.
32. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en los art. 148 y
149 no es inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de técnicas
constitucionalmente reconocidas:

1º) Leyes Marco.

El art. 150.1 establece que “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán
atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí
mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se
establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de
las Comunidades Autónomas”.

Estas leyes suponen una delegación legislativa, es decir se permite a las CCAA la posibilidad de
dictar leyes sobre una materia de competencia estatal, pero tal delegación no supone que la
competencia cambie de titularidad, la competencia sigue siendo estatal. Por ello, las Cortes
Generales, mediante una nueva ley podrán recuperar en cualquier momento las
competencias atribuidas por la ley marco.

Se trata por lo tanto, de leyes ordinarias (no orgánicas) que facultan o habilitan a las CCAA
para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal. Dicha competencia
estatal, viene determinada tanto por el artículo 149.1 como por la cláusula residual del art. 149.3,
por lo que cabe también la delegación legislativa respecto de aquellas materias que por no haber
sido asumidas por los Estatutos de Autonomía, sean competencia del Estado.

Estas leyes marco, deben fijar también los principio, bases y directrices, a los que deberán
ajustarse las leyes que dicten las CCAA, en virtud de esta delegación legislativa.

Asimismo señalar que estas leyes marco, en la medida que son normas delimitadoras de las
competencias entre el Estado y las CCAA, forman parte del bloque de Constitucionalidad. Ello
resulta del artículo 28 LOTC que establece que para apreciar la conformidad o disconformidad de
una ley con la Constitución, el Tribunal Constitucional considerará además de los preceptos
constitucionales las leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar
las competencias del Estado y las CCAA.

Por último señalar que, las leyes autonómicas dictadas en virtud de esta delegación legislativa,
estarán sujetas a un control judicial efectuado por el Tribunal Constitucional (en la medida
que estas leyes marco forman parte del bloque de constitucionalidad). Asimismo, las Cortes
Generales en la propia ley marco pueden establecer las modalidades de control que consideren
convenientes.

2º) Leyes de transferencia o delegación.

El art. 150.2 establece que “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades
Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La
Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las
formas de control que se reserve el Estado”.

Se trata por lo tanto de leyes orgánicas que permiten transferir o delegar en las CCAA facultades
correspondiente a materias de titularidad estatal. La primera cuestión que se planteó respecto de
esta técnica es que tipo de facultades podían ser transferidas. Actualmente, y a la vista de las
leyes de transferencia y delegación realizadas hay se puede afirmar que estas facultades
pueden ser tanto ejecutivas o administrativas como legislativas.

Una segunda cuestión, se refiere a si existe alguna diferencia entre la transferencia y la

delegación. A este respecto señalar que parte de la doctrina considera que la transferencia
supone un traspaso de la titularidad de la competencia, mientras que la delegación supondría tan
solo la cesión del ejercicio de la facultad, manteniendo el Estado la titularidad de la competencia.

En cualquier caso, lo que si parece claro es que el Estado en cualquier momento, podrá
recuperar las facultades transferidas o delegadas. Lo contrario sería negar a las Cortes la
capacidad necesaria para derogar o modificar sus propias leyes.

En cuanto a los controles que han establecido estas leyes de transferencia sobre la actividad de
las CCAA en el ejercicio de las facultades transferidas o delegadas. Podemos citar pej, los
previstos en la LO 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias. En
caso de incumplimiento se prevé, en primer lugar, el requerimiento por parte del Gobierno para
que cese la actividad infractora, en segundo lugar la suspensión de las facultades o servicios y,
finalmente la revocación de la transferencia. En estos dos últimos supuestos (suspensión y
revocación) el Gobierno deberá dar cuenta a las Cortes Generales, quienes podrán confirmar o
revocar la decisión gubernamental. Asimismo señalar que estas leyes también forman parte del
denominado bloque de constitucionalidad.

1 Por último señalar que esta figura ha jugado un papel muy importante en la configuración
del Estado Español como Estado Compuesto. Así se utilizó esta técnica para ampliar las
competencias de las autonomías que accedieron a la autonomía por la “vía lenta” sin necesidad
de que éstas reformaran sus Estatutos. Ello se hizo mediante la ley 9/1992, de 23 de diciembre,
de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por
la vía del artículo 143 de la Constitución.
2
3º) Leyes estatales de armonización.

Art. 150.3 establece que “El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas,
aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés
general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la
apreciación de esta necesidad”.

Son leyes estatales ordinarias. A este respecto señalar que el TC ha declarado que la mayoría
necesaria para apreciar la necesidad de armonizar no tiene porqué requerirse para la aprobación
final de la ley, y en ningún caso convierte a las leyes de armonización en leyes orgánicas.

Se trata de leyes homogeneizadoras, cuyo fin principal es preservar la unidad del ordenamiento
jurídico, cuando así lo exija el interés general.
La ley de armonización ha de ser una ley de principios, no puede ser una ley que agote en sí
misma la regulación de una materia. La armonización afectará normalmente a competencias
exclusivas de las CCAA, sin embargo, también se podrá utilizar esta técnica en el caso de
competencias compartidas, cuando así venga exigido por el interés general (STC 76/83).

Asimismo el TC ha declarado que el legislador no puede dictar leyes de armonización en los

supuestos en que disponga de otros títulos específicos previstos en la constitución para dictar la
regulación legal de que se trate, dado que el art. 150.3 constituye una norma de cierre del sistema
aplicable solo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces
constitucionales para garantizar la armonía exigida por el interés general. (STC 76/83)

El ejercicio de esta técnica, como en el resto de casos, se encuentra sometido al control de

constitucionalidad por parte del TC. Asimismo, señalar que las leyes de armonización forman
parte del bloque de constitucionalidad, por lo que las normas legislativas de las CCAA que no
respetaran los principios recogidos en una ley de armonización podrían ser objeto de declaración
de inconstitucionalidad.

5.2 Supletoriedad del derecho estatal.

Por último señalar que el art. 149.3 establece que “El derecho estatal será, en todo caso,
supletorio del derecho de las CCAA”.

En cuanto al alcance de este principio el TC ha declarado que el presupuesto de aplicación de

este principio, no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna del derecho. En
este sentido el Derecho del Estado que puede resultar supletorio para las Comunidades
Autónomas es únicamente el que éste adopte para sí, o sea, en el legítimo ejercicio de sus
competencias; de suerte que ni cabe sostener la existencia de una potestad estatal de regulación
general de cualquier materia o asunto, al margen del principio de competencia, ni sería lícita,
constitucionalmente hablando, la creación del Derecho con la exclusiva finalidad de que fuera
supletorio del de las Comunidades Autónomas"(STC 118/96).

5.3 Control de la actividad de las CCAA.

El art. 153 establece que el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas
se ejercerá:

Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones

normativas con fuerza de Ley.

Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150.

Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus

normas reglamentarias.

Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Por último, hacer referencia a la intervención extraordinaria del art. 155 CE

El art. 155 establece que “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la
Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés
general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma
y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá
adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Esta técnica constituye el último recurso que la Constitución pone en manos del Estado para
garantizar el interés general de España.

6. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE DESARROLLO Y

EJECUCIÓN

6.1 Competencias exclusivas y compartidas.

La distribución competencial recogida en los artículos 148 y 149, realiza un reparto de las
competencias entre el Estado y a las CCAA y asimismo, prevé una cláusula residual de atribución
de competencias (distintas de las enumeradas en el art. 149), al Estado o a la CCAA, en función
de que hayan sido o no asumidas en sus Estatutos de Autonomía.

Competencias exclusivas son aquellas en las que la totalidad de funciones (legislativa y

ejecutiva) sobre una misma materia corresponden al mismo ente, ya sea el Estado o la CCAA.
Las competencias exclusivas de las CCAA son asumidas en sus Estatutos en virtud de los art.
148, 149.3 o 150. Las competencias exclusivas del Estado, en principio, están recogidas en el art.
149. Pej. Defensa y Fuerzas Armadas, Relaciones Internacionales, Administración de Justicia.

Sin embargo hay que tener en cuenta, en muchos de los puntos del art. 149, la reserva a favor del
Estado, no se refieren a la totalidad de funciones (legislativa y ejecutiva) sobre una materia, sino
solo a parte de ellas. Por lo tanto, en estos supuestos el Estado ya no sería titular de una
competencia exclusiva sobre la totalidad de la materia, puesto que se admite que la CCAA asuma
parte de las funciones referentes a esa competencia (pej. funciones ejecutivas). Cuando esto
sucede se habla de competencias compartidas, con lo que se quiere indicar que la competencia
sobre una materia está repartida entre el Estado y la CCAA. Así podemos distinguir dos casos:

a) El Estado se reserva la legislación sobre una materia. En estos casos las CCAA
pueden asumir competencias ejecutivas.

b) El Estado se reserva la legislación básica. En estos casos las CCAA pueden asumir
competencias ejecutivas y además competencias legislativas de desarrollo de las bases
estatales.

6.2 Competencias concurrentes.

La realidad nos muestra que las materias enumeradas en los art. 148 y 149 están muchas veces
interrelacionadas, de tal forma que se producen espacios comunes en los que coincidirían las
competencias de ambos entes. Así pej. podría llegar a concurrir el ejercicio de la competencia
del Estado en materia de puertos y el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma en
materia urbanística. Los casos que se pueden dar en la realidad son múltiples. Asimismo, en la
propia enumeración de los artículos 148 y 149 hay materias que se atribuyen a ambos entes, pej,
sanidad, cultura o patrimonio monumental. En todos estos casos nos encontramos ante
competencias concurrentes del Estado y de la CCAA sobre una misma materia, es decir, ambos
entes tienen títulos competenciales distintos que les habilitan para regular una misma
materia. A este respecto señalar que el art, 149.3, para solucionar estos supuestos, establece
que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas.

6.3 Competencias de desarrollo.

Como ya hemos señalado, la Constitución en ocasiones lo que reserva al Estado es la

legislación básica sobre una materia (pej. Seguridad Social, régimen estatutario de los
funcionarios públicos, medio ambiente, medios de comunicación etc.). En estos casos la CCAA
podría asumir competencias de desarrollo de legislación básica y de ejecución.

A este respecto señalar que el TC ha declarado reiteradamente que el término bases o normas
básicas utilizado en numerosos puntos por el art. 149.1 nada tiene que ver con las leyes de bases,
sino que se trata de una técnica mediante la cual la regulación final es el resultado de la
actividad normativa compartida del Estado, que regula lo básico, y de la CCAA, que
desarrolla tal regulación básica.

Las bases constituyen un común denominador normativo, a partir del cual cada
Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le
convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido
sobre aquella misma materia. (STC 1/82)

Por «principios», «bases» y «directrices» hay que entender los criterios generales de regulación
de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el
Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido positivo y otro negativo: el sentido
positivo manifiesta los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado,
exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido
negativo, por la misma razón, constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los
órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, cuando, aun
definiéndose éstas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las dejan así limitadas.(STC
25/83).

Asimismo señalar que el TC ha declarado que la regulación básica, no puede llegar a tal grado de
desarrollo que deje vacía de contenido la correlativa competencia de la CCAA.

Asimismo señalar que el TC ha declarado que las bases no tiene que estar necesariamente
recogidas en leyes, sino que, como concepto material, pueden hallarse también en normas
reglamentarias y actos de ejecución del Estado (STC 31/2010).

6.4 Competencias de ejecución.

Cuando la reserva a favor del Estado se refiere únicamente a la legislación general sobre una
materia, las CCAA, mediante sus Estatutos podrán asumir competencias ejecutivas sobre la
misma (pej. legislación sobre propiedad intelectual e industrial o sobre pesos y medidas).

A este respecto señalar, que el TC ha declarado reiteradamente que cuando la CCAA tenga
únicamente competencias ejecutivas sobre una materia, dicha competencia ejecutiva no
incluye la potestad reglamentaria de desarrollo de la legislación estatal. En este caso la
CCAA únicamente podrá dictar reglamentos referentes a la organización interna de los medios
autonómicos para ejecutar dicha competencia. O dicho de otro modo, cuando el art. 149 reserva
al Estado la legislación general de una materia, dicha reserva comprende tanto la potestad
legislativa como la potestad reglamentaria (STC 31/2010).

7. RELACIONES DE COOPERACION Y COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES.

El sistema de distribución competencial entre Administración del Estado y las CCAA exige articular
técnicas de cooperación y colaboración entre las distintas administraciones. El deber de auxilio y
colaboración entre administraciones está recogido en el art. 4 de la ley 30/92 que establece que
las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad
institucional y deberán:

a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses
públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras
Administraciones.
c.Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad
que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras
Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones públicas
podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del
ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus
competencias.

La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita
no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de
hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al
cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará
motivadamente a la Administración solicitante.

La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que
integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de
sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de
competencias.

En los art. 5 y 6 se recogen 4 técnicas de cooperación entre administraciones públicas:

Conferencias sectoriales

Son órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen

a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a
miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las
Comunidades Autónomas. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el
correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno.
La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan
competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria
se hará con antelación suficiente y se acompañará del orden del día y, en su caso, de la
documentación precisa para la preparación previa de la Conferencia.

Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o Ministros
competentes y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades
Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio
de Conferencia Sectorial.

Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos de trabajo

para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material de
cada una de ellas.

Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración General del Estado
y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán constituir otros órganos de
cooperación que reúnan a responsables de la materia.

Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición multilateral

afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar
que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus
reuniones, con carácter permanente o según el orden del día.

Comisiones bilaterales

Son órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a

miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a
miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la
respectiva Comunidad Autónoma. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina los
elementos esenciales de su régimen.

Convenios de colaboración

La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma

podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas
competencias.

Corresponde a los Ministros, en el ámbito de sus Departamentos y a los Presidentes y

Directores de los Organismos públicos de ellos dependientes, firmar los convenios de
colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, previo
cumplimiento de los trámites exigidos por el ordenamiento jurídico.

Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda:

a. Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una
 de las partes.
b. La competencia que ejerce cada Administración.
c.Su financiación.
d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.
e. La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
f. El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes
firmantes del convenio.
g. La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de
terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.

Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de
interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración.

Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de
cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología
para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de
mutuo interés se denominarán Protocolos Generales.

Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar
la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil. Los órganos de
decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la
proporción que se fije en los Estatutos respectivos.

Planes y programas conjuntos

La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas

pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro
de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias concurrentes.

Dentro del respectivo ámbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa
para acordar la realización de planes o programas conjuntos, la aprobación de su contenido, así
como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica.

El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, según su naturaleza,

los siguientes elementos de su contenido:

 Los objetivos de interés común a cumplir.

 Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.
 Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.
 Los compromisos de aportación de recursos financieros.
 La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.

El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendrá eficacia vinculante para la
Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas participantes que lo suscriban,
puede ser completado mediante convenios de colaboración con cada una de ellas que concreten
aquellos extremos que deban ser especificados de forma bilateral.
Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de publicación oficial.