La reforma de la Constitución:

consideraciones conceptuales

Constitutional Reform:
Conceptual Consideration

Abg. Esteban Javier Polo Pazmiño1

Docente, UASB

Original - Ruptura, 2019

Artículo recibido/ Received: 16 de agosto, 2019
Artículo aceptado/Accepted:05 de noviembre, 2019

Citación
Polo, E. (2019). La reforma de la Constitución: consideraciones conceptuales.
Revista Ruptura de la Asociación Escuela de Derecho de la PUCE. Edición
2019, p (95-114).

DOI:

RESUMEN: Ha sido una práctica frecuente en el país que la reforma

constitucional 2 se analice desde una perspectiva estrictamente pro-

1 Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Diplomado en “Juris-

dicción Constitucional” por la Universidad del Rosario. Especialización en Dere-
cho Constitucional por la Universidad Andina Simón Bolívar. Master en Derecho
Constitucional por la Universidad de Castilla- La Mancha. Doctorado en Derecho
por la Universidad de Castilla - La Mancha. Fue coordinador jurídico de la Corte
Nacional de justicia además de ser Asesor de la Presidencia en la Corte Constitucio-
nal del Ecuador y actualmente es Docente en la Universidad Católica de Cuenca en
la Maestría de Derecho Constitucional y Docente en la Universidad Andina Simón
Bolívar en el posgrado de Derecho Constitucional y Derecho Procesal estebanpo-
[email protected]
2 Una aclaración necesaria es que, a lo largo del presente ensayo, la referencia al tér-
mino “reforma” no hace mención al mecanismo específico previsto en el artículo
442 de la Constitución ecuatoriana, que denomina “reforma parcial” a una forma
específica de modificar el texto constitucional. Al contrario, el uso de este término

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cedimental, sin tomar en consideración la incidencia sustancial del
ejercicio de esta figura en la teoría constitucional y política. Pese a la
evidente instrumentalización de la reforma respecto a su objeto -la
Constitución-, este mecanismo posee una serie de aristas sustanciales
que generan efectos jurídicos y políticos en el sistema constitucional.
La reforma se diferencia del poder constituyente, especialmente por
el establecimiento de límites que, por voluntad del constituyente, con-
dicionan su ejercicio. La regulación constitucional que prevé las reglas
para su reforma tiene sustento en la propia esencia del constituciona-
lismo contemporáneo, por lo que, para una comprensión adecuada de
las prescripciones normativas que rigen a la reforma constitucional, es
necesario conocer la base conceptual de esta figura jurídico-política.

PALABRAS CLAVE: Constitución, reforma, poder constituyente, li-

mitaciones, Corte Constitucional.

ABSTRACT: It has been a frequent practice in Ecuador to analyze

constitutional reform from a strictly procedural perspective, without taking
into consideration the substantial impact of this figure in constitutional
theory. Despite the obvious instrumentalization of constitutional reform
regarding its purpose – the Constitution – this mechanism has a series of
substantial edges that generate legal and political effects in the constitutional
system. The constitutional regulation that contains the rules for its reform is
based on the very essence of contemporary constitutionalism. Therefore, it
is necessary to comprehend the conceptual basis of this legal-political figure
in order to have an adequate understanding of the normative prescriptions
that govern constitutional reform.

KEY WORDS: Constitution, constitutional reform, constituent power,

limitations, Constitutional Court.

INTRODUCCIÓN

En el caso ecuatoriano, la Constitución expedida en 2008 ha superado

el tiempo de vigencia promedio de un texto constitucional en el país;
no obstante, la coyuntura política, social y jurídica da cuenta de varias
iniciativas que promueven en la actualidad una serie de modificacio-
nes a la Constitución. Muestra de aquello es que, en lo que va del 2019

alude a la institución genérica destinada a modificar, suprimir o alterar un cuerpo

normativo, en este caso, la Constitución.

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(agosto), han ingresado siete propuestas de enmienda, reforma parcial
o cambio de Constitución y la Corte Constitucional ha emitido seis
dictámenes de procedimiento.

Esto ha propiciado un amplio debate que no se agota en el ámbito

académico, pues varios sectores sociales y políticos se han interesa-
do también en las decisiones emitidas por la Corte Constitucional 3.
Frente a este contexto, es necesario analizar desde una perspectiva
jurídica los aspectos fundamentales de este instituto, pues se requiere
contar con los elementos apropiados desde las Ciencias Jurídica y Po-
lítica, para intervenir de manera crítica y protagónica en esta todavía
inconclusa discusión sobre los efectos, naturaleza jurídica y compo-
nentes fundamentales de la reforma constitucional.

1. EL PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO

En términos generales, el poder constituyente originario consiste

en aquella potestad para elaborar una Constitución. En relación con
esto, Sagüés (2009) distingue dos modalidades: “Desde el punto de
vista cronológico, es 1) un poder fundacional, cuando crea el Estado,
o 2) posfundacional, si inaugura una nueva era o ciclo constitucional,
cuando se ejercita en un Estado ya existente, pero despegándose del
orden constitucional previo” (p.153). Por consiguiente, la elaboración
de una Constitución se refleja tanto en la creación de un Estado como
en la reestructuración de sus elementos fundamentales.

En el primer caso, el nacimiento de la norma fundamental no tiene

un antecedente positivo, puesto que no existe un marco normativo
previo. Por su parte, el poder constituyente de carácter “pos funda-
cional” supone una ruptura entre el marco constitucional vigente y la
voluntad soberana que, al pretender un cambio de Constitución, busca
alejarse de sus elementos y principios esenciales. En consecuencia,
si bien es cierto que en este caso sí existe un marco constitucional
previo que rige en el Estado, carece de sentido que el poder pos fun-
dacional deba sujetarse a sus prescripciones normativas, debido a que

3 Las decisiones en referencia son los dictámenes de procedimiento que, conforme

con los artículos 443 de la Constitución y 99 numeral 1 de la Ley Orgánica de Ga-
rantías Jurisdiccionales, debe expedir la Corte Constitucional para indicar la vía de
cada una de las propuestas que se formulen para modificar la Norma Suprema.

97
aquello sería un limitante para la elaboración de una Constitución que
no tiene por qué acatar las disposiciones de su antecesora.

Una de las consecuencias que esto acarrea es la inexistencia de limi-

taciones expresas que condicionan el ejercicio del poder constituyen-
te que crea una Constitución, dado que el poder soberano constitutivo
es supremo y al no fundamentarse en ninguna norma jurídica, pres-
cinde de límites externos. Sin embargo, aquello de ninguna manera
implica la carencia de límites implícitos o inmanentes, pues, la Cons-
titución, para ser considerada materialmente como tal, requiere tener
un contenido mínimo4.

Lo dicho también permite diferenciar el poder constituyente de los

poderes constituidos, los cuales, a diferencia del primero, sí necesitan
un sustento jurídico que debe constar en la norma constitucional o
legal para ejercer sus funciones. Al contrario, cabe indicar que el po-
der constituyente tiene una finalidad concreta y puntual, por lo que
desaparece una vez que entre en vigencia la Constitución.

En definitiva, se ha situado el ejercicio del poder constituyente ori-

ginario tanto en la creación del Estado a través del acto constituyen-
te, como en el cambio de Constitución dentro del Estado ya existente.
Ambos momentos conllevan una circunstancia atípica y “extrema” en
la cual se busca negar y sustituir el régimen previo, sea a través de un
nuevo Estado o de una reestructuración fundamental al ya existente.
Hay, no obstante, un mecanismo menos profundo para efectuar cam-
bios en el texto supremo: la reforma de la Constitución, que conlleva la
modificación de contenidos constitucionales siempre que no alteren su
esencia y dentro del marco regulativo del mismo texto constitucional.

4 Respecto del contenido de la Constitución, (Salgado Pesantes, 2004) manifiesta

que: “Por un lado, enuncia los principios básicos que sirven de fundamento al Es-
tado constitucional, los cuales deben orientar la acción de los poderes públicos.
Además, consagra los derechos y libertades de la persona y establece las garantías
que tutelan los derechos (…). De otro lado, organiza el poder del Estado a través de
las instituciones políticas y reglamenta su ejercicio” (p.49). Adicionalmente, entre
los elementos mínimos que configuran una Constitución, desde la Declaración de
los derechos del hombre y del ciudadano en 1789, constan el reconocimiento de
los derechos y los mecanismos para hacerlos efectivos y la separación de poderes;
a esto, se debe añadir, indiscutiblemente, la soberanía popular ya que en un Estado
constitucional, ésta es la que le otorga legitimidad.

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2. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN

A diferencia del poder constituyente originario, la reforma constitu-

cional sí cuenta con una reglamentación positiva. Como consecuencia
surge el denominado poder de reforma llamado también derivado o
constituido, en razón de que aquella potestad de modificación consti-
tucional se deriva, precisamente, de la propia Constitución y es ejerci-
da por los órganos constituidos que se establezcan para el efecto.

El profesor Pérez Royo (2012) sostiene que el fundamento de la re-

forma de la Constitución se encuentra relacionado con el “paralelismo
de las formas” que consiste en la condición de que una norma se re-
forme de la misma forma en la que fue creada. Así, una ley debe ser
modificada mediante una ley, un reglamento por un reglamento y así
sucesivamente. No obstante, dadas las características de la Constitu-
ción y su origen, afirma que respecto de este texto supremo:

(…) el paralelismo no puede ser exacto, ya que el poder constitu-

yente originario no puede tener una réplica, como la tiene el legis-
lador. El poder constituyente originario, una vez que crea la Cons-
titución deja de existir. A partir de ese momento todos los poderes
son constituidos. La reforma de la Constitución es la forma en que
el poder constituyente se proyecta a sí mismo hacia futuro. Cuando
yo deje de existir, únicamente se podrán introducir modificacio-
nes en la Constitución de esta manera (p.125).

Desde este punto de vista, la reforma constitucional tiene su origen

en la soberanía popular y en la voluntad democrática que representa
el poder constituyente, pues ésta decidió establecer en el texto consti-
tucional la forma, requisitos y regulación necesaria para que un órga-
no constituido ejerza la función de reforma.

En cuanto a su objeto, es claro que la reforma constitucional bus-

ca modificar el texto de la Constitución; sin embargo, su limitación
principal tiene que ver con el ámbito de la modificación: si un cambio
es de tal magnitud que altera la esencia o la base fundamental de la
Constitución, aquél no será producto de una reforma sino que esta-
remos frente al ejercicio del poder constituyente originario. Esto po-
dría ocurrir no sólo cuando se modifica la mayoría o la totalidad del
articulado de la Constitución, pues incluso la supresión de un artículo
podría alterar drásticamente el orden constitucional vigente.

99
 Por ejemplo, si se modifica el actual artículo 1 de la Constitución de
la República y se reconoce al Ecuador como un Estado monárquico,
aquel cambio de una sola prescripción habrá significado mucho más
que una reforma puntual, pues la esencia de la Constitución, y por tan-
to del Estado, habrá sido sustituida, aspecto que le compete al poder
constituyente originario.

Sobre esta consideración, el profesor Enrique Belda Pérez-Pedrero

(2008) señala con mucha precisión que:

(…) un deseo de la voluntad popular expresada a través de los po-

deres constituidos que considere necesario, también, alterar los
fundamentos más sustanciales de una constitución, evidenciado
algo más que un mero ajuste o cambio tolerado dentro de los már-
genes del poder de reforma, puede abrirse camino (sin forzar el
texto constitucional reformado con una inútil prolongación de su
vigencia) a través de un nuevo proceso constituyente (...) (p.39).

2.1. Funciones del poder de reforma

Para comprender adecuadamente las funciones de la reforma, se se-

guirá la línea propuesta sobre este tema por el jurista español Pedro
De Vega (2011), quien identifica tres funciones: 1) herramienta para
adecuar la realidad con la Constitución; 2) mecanismo de la articula-
ción de la continuidad jurídica del Estado; y, 3) actúa como garantía
(pp. 67-68).

a) Herramienta para adecuar la realidad con la Constitución: Por su

calidad de norma jurídica provista de prescripciones, la Consti-
tución es susceptible de desfasarse de la realidad. Así, la función
principal de la reforma es evitar que aquel desfase vuelva inapli-
cables los contenidos de la Constitución, lo cual, a su vez, podría
generar un cambio total y abrupto de texto constitucional. De este
modo, esa calidad de adecuación de las realidades sirve para que la
Constitución sea efectiva y perdure en el tiempo. Cabe señalar que
“…la reforma constitucional parece más bien pensada para adecuar
el texto constitucional a aquellas trasformaciones que se vayan
produciendo. Es decir, mediante ella se trasladan al texto consti-
tucional las trasformaciones acaecidas en la realidad constitucio-
nal…” (Álvarez Conde, 2007, p. 187)

100
b) Mecanismo de continuidad jurídica del Estado: La reforma del tex-
to constitucional, con fundamento en su rigidez, se configura tam-
bién como un mecanismo de defensa de la propia Constitución. Por
un lado, al dificultar su modificación se garantiza la estabilidad de
la Constitución; y por otro, al permitir su reforma bajo el cumpli-
miento de los requisitos constitucionales, se evita acudir a cambios
totales para cuestiones que pueden solventarse a través de una re-
forma puntual.

Por tanto, se impide un constante y permanente proceso de modi-

ficaciones de Constitución, a la vez que se abre la posibilidad de que
el texto constitucional sea cambiado y adecuado conforme las exigen-
cias sociales de determinada época. Bajo este orden de ideas, refor-
mar la Constitución no conlleva su modificación total o la alteración
de sus elementos básicos, por lo que el Estado mantiene su orden
constitucional y jurídico con determinadas y puntuales modificacio-
nes necesarias para su correcto funcionamiento en virtud de cambios
políticos, sociales, culturales, entre otros.

c) La reforma como garantía: De Vega (2011) sostiene que “al esta-

blecerse un procedimiento más agravado y difícil para reformar la
Constitución que el que se sigue para modificar las leyes ordina-
rias, se opera automáticamente, al menos a nivel formal, la sepa-
ración entre ley constitucional y ley ordinaria” (p.69). Es decir, al
reconocerse que la reforma de la Constitución es distinta y dificul-
tada con respecto a una ley ordinaria, se garantiza así su suprema-
cía, pues los contenidos procedimentales y materiales de la Consti-
tución vinculan al poder público, exigiendo su cumplimiento para
poder tener validez.

Como se expresó anteriormente, los contenidos de la Constitución

son de suma relevancia para el régimen jurídico de cada Estado, pues
reconocen aspectos sustanciales como la estructura del Estado en
consonancia con los derechos, garantías o la soberanía popular; al es-
tablecer un mecanismo agravado de modificación, se asegura una ma-
yor dificultad para alterar estas materias. El jurista chileno Francisco
Zúñiga Urbina (2005) expone, en este sentido, que la reforma es “…
una garantía para las minorías acerca de la estabilidad de las reglas
preliminares y del juego político- democrático (N. Bobbio; H. Kelsen),
por lo que la supremacía y rigidez de la Constitución son una garantía
jurídica o normativa…” (p.35).

101
 En tal virtud, una adecuada reforma de la Constitución lejos de ser
un mecanismo que pretenda su destrucción, conlleva una protección
especial a su vigencia y a la vida jurídica del Estado, precautelando ade-
más que sus prescripciones sean aplicables a la realidad social y solven-
tando, así, cualquier desfase producto del paso del tiempo; finalmente,
constituye una garantía de los contenidos de este texto como los dere-
chos y garantías, para evitar que una mayoría coyuntural parlamentaria
pueda modificar bienes jurídicos protegidos o afectar a las minorías.

2.2. Características de la reforma constitucional

En consideración a lo expresado, se pueden identificar dos caracterís-

ticas fundamentales de la reforma; por un lado, es un poder condiciona-
do, y por otro, tiene una cualidad de “supraordenación y subordinación”
respecto del poder constituyente, conforme se expondrá a continuación.

Tal como se ha dicho, el poder de reforma está establecido en el

propio texto constitucional, el mismo que, por este motivo, lo vincula
material y formalmente. En relación a la forma, la Constitución esta-
blece el procedimiento que debe observarse para reformar la Carta
Fundamental, incluyendo el órgano encargado y su trámite. Mientras
que en el ámbito material, la reforma no podría suponer un cambio de
los principios esenciales de la Constitución –aspecto propio del cons-
tituyente originario-, así como de otras materias protegidas a través
de cláusulas pétreas o de intangibilidad. En este sentido, Francisco
Rubio Llorente (2012) considera que:

La Constitución no es permanente e inalterable, sino susceptible

de reforma, pero para llevarla a cabo, tanto las generaciones que
expresamente la consintieron, como las que la recibieron como le-
gado, han de atenerse a las reglas orgánicas y procedimentales que
la propia Constitución establece y respetar los límites que en ella
se fijan (p. 132).

En este sentido, el poder de reforma se encuentra condicionado y

limitado en virtud de la reglamentación que la propia Constitución
determina, generando una limitación positiva que debe ser acatada
por los órganos que participan en la reforma, aspecto que no ocurre,
como se ha dicho, en el poder constituyente.

102
 Por otro lado, Oyarte (2007) identifica la característica de supra y
subordinación, pues manifiesta que:

Cuando un artículo constitucional es reformado (sea agregando,

modificando o derogando determinadas normas), esa voluntad
prevalece sobre la del originario, pues de lo contrario los cambios
no serían posibles (…) Pero ese poder es a la vez subordinado, pues
para que el poder constituyente derivado [poder de reforma] se
debe ceñir a las limitaciones que le impuso el constituyente origi-
nario en la misma Constitución (p.131).

Así también, Pedro De Vega (2011) indica que “… las únicas leyes
válidas contrarias a la Constitución, y posteriores a ella, serán las que,
por atenerse a los procedimientos de reforma, se presenten como re-
visiones constitucionales” (p.70).

Como consecuencia, la reforma ejerce una función de supra ordena-

ción frente al poder constituyente, pues caso contrario no sería viable
ningún tipo de reforma respecto de la creación del constituyente; no obs-
tante, a la vez, este poder de reforma se encuentra subordinado al texto
de la Constitución y a los límites que establecen el marco en el cual es
procedente una reforma. En este contexto, dicha dualidad es posible por
la condición de supra ordenación y subordinación del poder de reforma.

En definitiva, el poder de reforma encuentra para su ejercicio li-

mitaciones, al contrario de lo que ocurre con el poder constituyente
originario que no tiene limitación positiva alguna. Precisamente, el
poder de reformar la Constitución deriva de su establecimiento en el
propio texto constitucional bajo las reglas que ésta prescribe. De modo
tal que en aquella regulación se establece un procedimiento específico
caracterizado por la rigidez constitucional como elemento que surge
como consecuencia de la supremacía de la Constitución.

2.3 ¿Cuándo debe reformarse la Constitución?

La reforma, por todas las características señaladas, no es per se un

elemento negativo o lesivo para la Constitución; por el contrario, teó-
rica e idealmente es un mecanismo de defensa y continuidad. Sin em-
bargo, en la práctica aquello no puede ser generalizado, puesto que
la reforma también conlleva una decisión política sujeta a errores o
intereses particulares.

103
 La reforma del texto constitucional sin que la situación exija que
esto suceda, puede poner en riesgo no solo la eficacia de la Constitu-
ción, sino afectar la conciencia constitucional de los individuos, es de-
cir, que el grado de aceptación, conocimiento y pertenencia que estos
tengan sobre la Constitución puede desgastarse a causa de una serie
de reformas sin justificación suficiente. Esto genera que muchas veces
la pregunta sobre cuándo debe ejercerse el poder de reforma, en la
práctica se encuentre supeditada a una razón política que no siem-
pre es necesaria. A continuación se busca plantear ciertos argumentos
para determinar cuándo se considera necesaria una reforma desde el
punto de vista jurídico.

Juan José González Encinar (1986), sostiene que para que exista nece-
sidad en la reforma se verificará en primer lugar “que la reforma no es
superflua…” (p. 386). Es decir, un primer elemento para determinar la
necesidad de la reforma es observar si la modificación es dispensable,
por lo que la reforma deberá significar la inclusión, extinción o modifi-
cación trascendental sobre determinado contenido constitucional.

Complementariamente, De Vega (2011), en cuanto a la necesidad

política, manifiesta que: “…la pregunta, desde el punto de vista políti-
co, sobre cuándo es el momento más oportuno para utilizar el proce-
dimiento formal de la reforma, sólo admite una respuesta; a saber: la
reforma es siempre políticamente conveniente cuando resulta jurídi-
camente necesaria” (p.92). Dicho de otro modo, la necesidad política
deberá tener una justificación jurídica.

De manera general, la Constitución prevé una serie de principios

que, en muchas ocasiones, fueron concretados en virtud de acuerdos
entre varios sectores políticos de diversas concepciones. Por este mo-
tivo, su configuración normativa presenta, en ciertos casos, indeter-
minaciones y hasta elementos que podría evidenciar ambigüedades.

Estas ambigüedades o contradicciones pueden solventarse a través

de la interpretación sistemática e integral de la Constitución, siempre
y cuando aquello no signifique reformarla, pues la modificación de un
texto normativo por vía interpretativa es una mutación que no sigue
el procedimiento específico para tal efecto. De esta forma, cuando De
Vega se refiere a la necesidad jurídica de la reforma, puede concluirse
que ésta sólo se requerirá en caso de que se haya agotado toda inter-
pretación posible o porque la interpretación que se quiere dar se opo-
ne o va más allá de la norma constitucional. Así lo considera también

104
Pérez Royo (1987), quien defiende que “la constitución no debe ser
reformada mientras sea posible encontrar una solución congruente
con su texto al problema que se plantea mediante la interpretación
constitucional, pero tiene que serlo cuando ello no es posible” (p.107).

En este contexto, la reforma de la Constitución será necesaria, des-

de el punto de vista jurídico, cuando verse sobre un aspecto que no
sea superfluo, es decir, que responda a un desfase que haya tornado
inaplicable a la norma constitucional o que otorgue una mayor pro-
tección a los derechos y a las garantías; pero, además, cuando se haya
agotado toda posibilidad interpretativa, siendo así, jurídicamente ne-
cesario efectuar una reforma para no caer en una mutación.

2.4. Limitaciones al poder de reforma

Como se expresó en su momento, el ejercicio de la reforma constitu-

cional conlleva una serie de limitaciones de diversa índole, las mismas
que lo condicionan.

El jurista colombiano Ramírez Cleves (2003), define a estos límites

como:

(…) la acción figurativa de acortar, ceñir o restringir una cosa u ac-

ción. El objeto o la cosa que en este caso resulta limitado o restrin-
gido es la reforma constitucional, es decir, el poder de los órganos
constituidos de cambiar o modificar el producto del ente constitu-
yente (p.53).

En este sentido, la trascendencia de las limitaciones forma parte

de la naturaleza jurídica de la reforma constitucional, puesto que, la
ausencia de limitaciones a una modificación de la Constitución po-
dría configurar un proceso constituyente y no una reforma (De Vega,
2011, pág. 92).

De este modo, las limitaciones no son un elemento meramente adje-

tivo de la reforma de la Constitución y, por el contrario, constituyen un
aspecto sustancial. Así, el análisis que prosigue se centrará en conocer
de forma teórica los tipos de limitaciones a la reforma para, posterior-
mente, vincular aquellos conceptos con la regulación ecuatoriana.

105
2.4.1. Tipos de límites

Existe una amplia clasificación sobre las limitaciones al poder de re-

forma. A continuación, se analizarán los tipos con mayor repercusión
en la teoría constitucional y política.

Límites formales y materiales

Los límites formales se refieren al trámite para reformar una Consti-

tución, el mismo que por todas las razones expuestas, adquiere particu-
laridades que lo dificultan en relación con la reforma de normativa infra
constitucional. Dentro de estas limitaciones es común encontrar el es-
tablecimiento de diversos mecanismos que se explican a continuación:

• Iniciativa, quórum y mayoría de aprobación calificadas: La inicia-

tiva calificada conlleva que la propuesta sobre la reforma consti-
tucional que se realiza en el órgano legislativo, cuente con un res-
paldo mayor para su presentación. Por su parte, tanto el quórum
como la mayoría calificada, busca que la reforma incluya el mayor
número de acuerdos y consensos, garantizando de cierta manera
la participación de minorías y evitando que la reforma respon-
da exclusivamente a una mayoría parlamentaria coyuntural. Por
ejemplo, en el caso ecuatoriano, según el artículo 441 numeral 2
de la Constitución, la enmienda exige una iniciativa de al menos
la tercera parte de los integrantes de la Asamblea Nacional y una
mayoría de 2/3 partes para aprobarla (2008).

• Número distinto de debates o tiempos de espera entre estos: Se

podrían incluir condicionamientos que aumenten el número de de-
bates necesarios para tramitar en el órgano legislativo la reforma
constitucional. El propósito es que la reforma sea objeto de mayor
discusión, lo cual, al menos en teoría, facilitará la obtención de un
mejor producto y así, incurrir en menos errores. Así también, se
suele establecer un tiempo de espera entre el primer y segundo de-
bate, para efectos de que la modificación no responda a determina-
da coyuntura política, económica o social. En el caso ecuatoriano,
la Constitución ordena que el segundo debate de la enmienda se
llevará a cabo un año después del primero (2008).

• Inclusión de mecanismos de democracia directa: Esencialmente se

trata de la iniciativa popular normativa y el referéndum aprobato-
rio como herramientas combinadas con los procedimientos lleva-
 dos a cabo por los poderes constituidos. La Constitución ecuatoria-
na, en su artículo 442, establece que la reforma parcial requiere,
además de la aprobación legislativa, que la ciudadanía ratifique a
través de un referéndum; y, además, reconoce la iniciativa ciudada-
na para proponer una reforma ante la Asamblea Nacional (2008).

De este modo, se observa que estos límites corresponden a mecanis-

mos de índole procedimental que tienden a dificultar el trámite de re-
forma. Cabe indicar que las herramientas antes indicadas no son una
lista taxativa y definitiva, sino ejemplificativa; sin embargo, podrían
existir muchos más, siendo siempre limitaciones que tienen que ver
con el procedimiento de la reforma.

Por su parte, respecto de las limitaciones materiales, se configuran

como el contenido de la Constitución cuya reforma está prohibida.
Oyarte (2007) manifiesta que “no se refieren este tipo de limitacio-
nes a los trámites (…) sino a materias determinadas sobre las que el
constituyente derivado está vedado para ejercer su poder de reforma
constitucional” (p. 141).

Aquellas prohibiciones se manifiestan principalmente en las deno-

minadas cláusulas de intangibilidad y pétreas. La intangibilidad, re-
lacionada con los derechos, implica una garantía por la cual las situa-
ciones establecidas no pueden ser restringidas; un claro ejemplo es la
aplicación de este principio en material laboral, cuya determinación
surgió para proteger a los trabajadores y a sus beneficios obtenidos, de
una eventual regresión. Por otro lado, la cláusula pétrea conlleva es-
trictamente la imposibilidad de una modificación de cualquier índole.

En este sentido, mientras las cláusulas pétreas implican una prohi-

bición absoluta de cambio, las de intangibilidad lo admiten con una
condición esencial, que dicha modificación no sea restrictiva.

Sobre las cláusulas pétreas o de intangibilidad, el profesor Javier Díaz

Revorio (1997) ha sostenido que “… tras la Segunda Guerra Mundial,
varios textos constitucionales introdujeron cláusulas prohibitivas de
la reforma de ciertos aspectos que se consideraban fundamentales”.
(p. 27) Esta situación se explica porque en el siglo XIX el poder de
reforma se asimilaba con el constituyente, por lo cual no se concebía
la existencia de limitaciones; y, también por la necesidad de proteger
determinados contenidos e intereses sociales y políticos plasmados en

107
disposiciones constitucionales a fin de evitar los reprochables sucesos
acontecidos en las guerras mundiales.

En Ecuador, la Constitución establece una cláusula pétrea y otra de

intangibilidad. Los artículos 441 y 442 establecen que la enmienda y
la reforma parcial no caben cuando: i. Se altere el procedimiento de
modificación de la Constitución; o, ii. Se restrinjan derechos o garan-
tías constitucionales. (2008)

La primera de estas limitaciones corresponde a una cláusula pétrea,

pues la Constitución dispone que no se podrá modificar el procedi-
miento de reforma, lo cual implica que su cambio, en cualquier senti-
do, está prohibido (2008). El propósito de esta cláusula es evitar una
reforma en doble grado, riesgo que el profesor Javier Díaz Revorio
contextualiza de la siguiente forma:

(…) se ha señalado que tales cláusulas suelen tener una eficacia

práctica limitada, pues, desde el punto de vista jurídico, cabrá re-
formar la propia cláusula antes de proceder a la reforma que estaba
prohibida, es decir, proceder a una reforma de doble grado (1997,
pp. 32-33).

En contraposición, la segunda limitación descrita es una cláusula

de intangibilidad, pues impide la restricción de derechos y garantías,
pero permite su desarrollo más progresivo, por lo cual sí se podría
modificar una disposición que contemple derechos o garantías siem-
pre que esto suponga ampliar su contenido.

Una limitación material adicional es la que guarda relación con los

contenidos esenciales, básicos o fundamentales de la Constitución.
Como se indicó previamente, estos aspectos no pueden ser alterados
mediante una reforma, pues aquello significaría una reestructuración
del Estado, lo cual le compete al poder constituyente originario. No
existe una lista taxativa de estos elementos por lo que deberá exami-
narse en cada circunstancia si la modificación de cierto enunciado po-
dría incidir de tal manera que se afecte la esencia de la Constitución.

La Constitución ecuatoriana establece dos limitaciones adicionales

para el procedimiento de enmienda de uno o varios artículos, que no
son aplicables para la reforma parcial de la Constitución. El artículo 441
del texto supremo dispone que a través de una enmienda no está per-
mitido alterar los elementos constitutivos del Estado ni la estructura

108
fundamental de la Constitución. Aquello, no obstante, en principio sí
procedería mediante la reforma parcial, cuando la magnitud del cambio
no incida en la esencia de la Constitución, tal como se expresó. (2008).

Límites explícitos o implícitos

Como su nombre lo indica, los límites explícitos, también llamados

expresos o textuales, son aquellos que están determinados en el texto
de la Constitución.

Sin embargo, también existen limitaciones que no se encuentran

taxativamente en el texto constitucional, sino que son implícitas o
inmanentes y responden a los valores e intereses fundamentales de
la Constitución y del sistema constitucional en su generalidad; dicho
en palabras de Loewenstein (1976): “… la prohibición de reforma se
produce a partir del ¨espíritu¨ o telos de la constitución, sin una pro-
clamación expresa en una proposición jurídico- constitucional” (p.
198). En la misma línea, Díaz Revorio (1997) expone que “la posible
existencia de límites implícitos a la reforma constitucional derivaría
de la inmunidad propia de ciertos valores ideológicos fundamentales,
implícitos o inherentes a la Constitución” (p. 35).

En tal virtud, a partir del concepto de Constitución se desprenden

los límites implícitos; de este modo, el poder de reforma está limitado
por los elementos que configuran materialmente una Constitución 5 en
un régimen constitucional y democrático contemporáneo.

2.5. Constituciones rígidas y flexibles

El grado de rigidez de la Constitución se encuentra dado por el nivel

de dificultad en su procedimiento de reforma. Dentro del constitucio-
nalismo contemporáneo no se puede hablar de la existencia de Cons-
tituciones que se ubiquen en los extremos de flexibilidad o rigidez;

5 Como se refirió previamente, el contenido mínimo de la Constitución se compone

del catálogo de derechos y garantías, el principio democrático o soberanía popular,
supremacía constitucional, así como una estructura política y administrativa del
Estado en base a la separación de funciones y al rol garante del mismo, por lo que,
en mi criterio, aquellos constituyen los límites implícitos al poder constituyente, los
cuales, por su trascendencia y relación directa con el sistema constitucional, deben
ser acatados por el poder de reforma.

109
con acierto el jurista español Francisco Tomás y Valiente (2004) ha
mencionado que “hoy casi todas las Constituciones son rígidas (…) en
lugar de distinguir, como en los umbrales del siglo hacía Bryce, entre
Constituciones rígidas y flexibles, hoy conviene hablar de Constitu-
ción con mayor o menor grado de rigidez” (p. 55).

Ahora bien, una de las cuestiones más importantes es determinar

cuál es el grado adecuado de rigidez. En este sentido, una Constitu-
ción con un grado muy bajo de dificultad de reforma podría derivar
en que las mayorías coyunturales la modifiquen en base a sus intere-
ses, lo cual pondría en tela de duda la supremacía de la Constitución,
pues el poder político constituido estaría subordinándola. Mientras
que, por otro lado, un texto sumamente rígido podría devenir en la
imposibilidad de armonizar las disposiciones constitucionales con la
realidad en la que impera, lo cual generaría el “envejecimiento” de la
Constitución y su consecuente ineficacia. Además, como indica Enri-
que Álvarez Conde (2008), “… la absoluta rigidez constitucional puede
conducir a que los cambios constitucionales se produzcan al margen y
en contra del propio texto constitucional, lo que implicaría la destruc-
ción de la Norma Fundamental” (p. 184).

En otras palabras, las consecuencias de uno y otro nivel de rigidez

pueden comprometer el correcto desenvolvimiento del orden cons-
titucional, poniendo en riesgo no sólo la eficacia del texto supremo,
sino su vigencia. Precisamente, en cuanto a lo indicado por el profesor
Álvarez Conde, la ausencia de medios reales y plausibles de modificar
determinado contenido constitucional puede generar que dichos cam-
bios se los realice inobservando sus regulaciones, ya sea destruyendo,
mutando, quebrantando o suspendiendo la Constitución.

En definitiva, la cuestión a resolver tiene varias aristas indetermina-

das y dependerá esencialmente del sistema constitucional y la cultura
jurídico- política que se analice, para que en función de aquellos ele-
mentos se pueda determinar el grado de rigidez adecuado, que debe
ser equilibrado. En todo caso, el grado de rigidez dependerá de la pro-
pia Constitución, su procedimiento de modificación y esencialmente
del tipo y grado de limitaciones que se prevea.

En el caso ecuatoriano existe una variable adicional. El artículo 443

de la Constitución dispone que será la Corte Constitucional el organis-
mo encargado de calificar cuál de los procedimientos (enmienda, refor-

110
ma parcial o cambio de Constitución) procede frente a cada propuesta
de modificación constitucional (2008). Al respecto, cabe señalar que:

(…)la tarea que realiza la Corte respecto de los proyectos de mo-

dificación constitucional tiene como objeto analizar su contenido
para confrontarlo únicamente con las limitaciones materiales ex-
plícitas previstas en los artículos 441 y 442 de la Constitución, y así
dictaminar cuál de los mecanismos de modificación constitucional
es el que procede para cada caso. (Polo, 2018, p. 83)

Esto conlleva que la Corte Constitucional examinará si las propues-

tas que pretenden modificar el texto constitucional alteran la estruc-
tura fundamental de la Constitución, los elementos constitutivos del
Estado, restringen derechos o garantías o si suponen el cambio del
procedimiento de modificación constitucional.

Al tratarse de conceptos con un importante margen de indetermi-

nación, las dos primeras limitaciones deberán ser interpretadas por la
Corte Constitucional, la que en cada caso determinará su contenido y
alcance a efectos de determinar si determinada propuesta puede ser
tramitada a través de una enmienda o si requiere una reforma parcial.
Así, la Corte delineará la estructura fundamental de la Constitución y
los elementos constitutivos del Estado, lo cual incidirá en la rigidez de
la Constitución, del modo que se explica a continuación:

Existe la posibilidad, por lo tanto, de que la Corte, en función del

alcance que otorgue a cada limitación, determine el grado de rigi-
dez de la Constitución al flexibilizar o reforzar el procedimiento
de enmienda y reforma y los casos en que procede cada uno de
éstos. Por ejemplo, si considera a la estructura fundamental del Es-
tado únicamente como las funciones del Estado, el marco para la
procedencia de una enmienda es mayor, pues la limitación tendría
un alcance restringido. Por el contrario, si se adoptaría una teo-
ría extrema que asimile la estructura fundamental a toda la parte
orgánica de la Constitución, la rigidez aumentaría, pues el campo
material de la enmienda sería mínimo (Polo, 2015, p. 109).

111
3. COROLARIO

La reforma de la Constitución tiene efectos prácticos en un siste-

ma constitucional; no obstante, para comprender adecuadamente su
naturaleza jurídica es necesario conceptualizar sus elementos, ca-
racterísticas, finalidad y en general todos los aspectos inherentes a
su ejercicio. Para este propósito, el estudio de esta herramienta debe
comprender no solo un análisis exegético de las normas que regulan a
la reforma constitucional, sino que se deberán abordar las concepcio-
nes teóricas vinculadas con este mecanismo.

El ejercicio de la reforma constitucional no puede ser asimilado a

cualquier atribución del poder constituido; al contrario, tiene matices
que la diferencian tanto del poder constituyente originario y del poder
constituido, ya que sus limitaciones provienen de la propia voluntad
del constituyente que decidió establecer las condiciones y requisitos
para que la Constitución pueda ser alterada.

En las limitaciones explícitas propias de la reforma, precisamente,

se encuentra el grado de rigidez que la Constitución tendrá, lo cual,
en el caso ecuatoriano no puede desligarse de la interpretación de la
Corte Constitucional. Este organismo ocupa un papel central en la de-
fensa de la Constitución, por lo que sus razonamientos deberán ajus-
tarse a una defensa racional del texto supremo pero sin impedir que
una nueva voluntad democrática efectúe modificaciones. Así, la Corte
tiene la misión fundamental de otorgar un alcance y contenido a las
limitaciones materiales explícitas de manera razonable, sin llevar a
ninguno de los dos extremos de la rigidez y la flexibilización absoluta.

La Corte Constitucional, a partir del dictamen N° 4-18-RC/19, em-

pezó a corregir una línea jurisprudencial deficiente que fue fijada por
los anteriores integrantes de la Magistratura. Aquella línea jurispru-
dencial flexibilizó abiertamente el procedimiento de enmienda para
favorecer un proyecto político, en desmedro de la estructura funda-
mental de la Constitución y los elementos constitutivos del Estado.

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4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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