A nivel doctrinario, el ambiente ha sido definido como la “interacción del conjunto de

elementos naturales, artificiales y culturales que propician el desenvolvimiento equilibrado

de la vida en todas sus formas”.
Se integra con una pluralidad de elementos (reconocibles en su individualidad como el
agua, los animales, las plantas, etc.), de estructura heterogénea (algunos tienen vida
[vgr.: animales], otros sólo tienen existencia, son inertes [vgr.: montañas]; algunos son
naturales [vgr.: plantas], otros son artificiales, en el sentido de construidos por el hombre
[vgr.: edificios]; algunos son materiales [vgr.: agua], otros son inmateriales o ideales [vgr.: la
“belleza” de un panorama]), que conforman un sistema (caracterizado por su autonomía, la
regularidad de sus criterios de funcionamiento y su capacidad regenerativa), al punto que la
alteración sustancial de alguno de sus elementos o componentes habrá de repercutir
indefectiblemente en el conjunto.

Interpretación de la naturaleza
Se la concibe como un orden preexistente al hombre y del cual éste no es dueño sino -a lo
sumo- “custodio”, en una relación en la que todos sus componentes (“cosas” y seres
vivientes, incluido el propio hombre) interactúan;
El orden natural no es caprichoso, fungible o intercambiable; en la medida en que es un
“orden” funciona como un “sistema” y por ello no es lo mismo que sus componentes existan
o no existan, o que existan de modo escaso o abundante. Siempre según este criterio, las
cosas y los seres vivientes (incluido el hombre) deben ser respetados por su calidad de
tales y -también- por su carácter de miembros de una comunidad mucho más compleja que
la suma aritmética de ellos mismos.
En este contexto, la preocupación por la protección ambiental tiene un fundamento
filosófico sólido.

El bien jurídico constitucionalmente protegido

Al referirse a la relación “hombre”-”ambiente” el artículo 41 de la Constitución Nacional
expresa el derecho “de todos los habitantes” de gozarlo (con los atributos de “sano”,
“equilibrado” y “apto para el desarrollo humano”) y el deber de preservarlo (de modo de no
comprometer a las generaciones futuras).
En efecto, si lo que protejo es el ambiente en sí mismo, las normas de ponderación
vendrán dadas por las condiciones de calidad medidas sobre el propio ambiente (que
obviamente también integra el hombre); si -en cambio- lo que protejo es la salud humana
en función del ambiente, las normas de calidad no serán normas de calidad ambiental sino
normas de calidad de vida humana.
Quienes se inclinan por la primera respuesta (el bien jurídico protegido es el ambiente,
incluido el hombre) ponen énfasis en ciertas exigencias que resultan “exógenas” a la salud
del hombre (tales como la de preservar la biodiversidad), encontrando justificativo en
factores no utilitarios para el propio hombre; quienes se inclinan por la segunda respuesta
(el bien jurídico protegido es la salud humana) ponen énfasis en expresiones que ubican al
hombre en el centro de la preocupación (tales como desarrollo humano y necesidades
presentes sin comprometer a las generaciones futuras).
 El tema de la preservación de la biodiversidad permite plantear los matices que brindan las
respuestas anteriores en su justa dimensión: cuando protegemos -por ejemplo- al cocodrilo,
¿lo hacemos porque forma parte de una cadena biológica, con prescindencia del uso que
de él haga el hombre? (tal sería la respuesta del equilibrio medioambiental como bien
jurídico protegido); ¿o lo hacemos porque el hombre “necesita” cocodrilos, ya sea para
incorporarlos a la cadena productiva o para verlos en un zoológico? (tal sería la respuesta
de la salud humana -lato sensu- como bien jurídico protegido).
En nuestra opinión, siguiendo con el ejemplo anterior, debemos proteger al cocodrilo para
que el cocodrilo siga viviendo, porque integra la cadena biológica que el hombre no inventó
sino que heredó. Si el precio de proteger al cocodrilo fuese no poder verlo más (en los
zoológicos o filmado en los ríos), deberíamos pagar ese precio, porque el cocodrilo no es un
producto humano (que nace cuando abrimos los ojos y desaparece cuando los cerramos)
sino una criatura que compone -como tantas otras, incluido el hombre- un sistema del que
no somos dueños.
El bien jurídico protegido es el equilibrio ambiental.

La cláusula bajo examen requiere:

- Desde el punto de vista científico, considerar al ambiente no sólo como un conjunto de
elementos sino -básicamente- como un conjunto de complejas relaciones cuyo equilibrio
debe ser mantenido, y
- desde el punto de vista metacientífico (o filosófico), considerar al hombre involucrado (y
por tanto “comprometido”) en la protección de la “casa grande” y no meramente rodeado (y
por tanto “separado” o “recortado”) de un entorno sobre el que se autoasigne facultades de
dominio y apropiación.

La pretensión ambiental
No es sólo el Estado quien debe velar (y responsabilizarse) por el ambiente sano, apto y
equilibrado, sino todos y cada uno de sus habitantes.
La habilitación no sólo del afectado, sino también del Defensor del Pueblo y de las
asociaciones ambientalistas debidamente autorizadas, para interponer la acción de amparo
contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o
inminente restrinjan, alteren o amenacen, con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, los
derechos que protegen el ambiente (art. 43).
Se construye de este modo una relación entre pretensión y legitimación de tipo positiva
(R+), en la medida en que cabe suponer que mientras mayor sea el interés en la pretensión,
mayor posibilidad habrá de lograr su tutela efectiva (si todos los afectados por la
contaminación de un río -o por la destrucción de un monumento histórico o de un paisaje
irrepetible- plantean el problema, de seguro estarán en mejores condiciones de evitar que
unos pocos puedan continuar degradándolo).

Conceptos ambientales fundamentales consagrados constitucionalmente

El artículo 41 incorpora conceptos fundamentales que provienen -y tienen un extendido
desarrollo- en el Derecho Ambiental.
Hay principios referidos:
- al funcionamiento de la naturaleza;
- a las posibilidades de su aprovechamiento, y
- a los consecuentes criterios de actuación.
 ● Principios referidos al funcionamiento de la naturaleza
Preservación de la biodiversidad y respeto de los ciclos regenerativos
El artículo 41 de la Constitución ordena a las autoridades que provean a “la
preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica...”
La diversidad biológica o biodiversidad se refiere al grado de variedad de la naturaleza,
pudiendo dividirse en tres categorías jerárquicas (genes, especies y ecosistemas):
“La diversidad genética se refiere a la variación de genes dentro de una especie. Puede
abarcar distintas poblaciones de la misma especie [...] o variaciones genéticas dentro de
una misma población;
“La diversidad de especies se refiere a la variedad de especies dentro de una región (se
estima que en el mundo existen entre 5 y 30 millones de especies, pero sólo ha sido
relevado 1,4 millón);
“La diversidad de ecosistemas resulta más complicada de medir que las dos anteriores, por
cuanto es difícil determinar los ‘límites’ de los ecosistemas y de las comunidades, es decir,
de las asociaciones de especies”.En efecto, la lección de la naturaleza es la regeneración o
reproducción, la subsistencia de la variedad (la película) y no la destrucción (la foto); no es
la supresión del más débil por el más fuerte sino la subsistencia de todos.
Dicho de otro modo: la subsistencia y variedad de las especies (lo sustantivo) se vincula
con la capacidad de reproducir y regenerar (lo procesal) ínsita en la naturaleza.

● Criterios de aprovechamiento
a) Uso racional de los recursos
En el contexto de una sociedad que asume las bases del sistema capitalista, la necesidad
de que la preservación del ambiente no resulte incompatible con la búsqueda de ganancias
puede lograrse en base a factores “externos” a la voluntad del capital (tales como la
regulación y el control) o procurando que el capital asuma la “cuestión ambiental” como una
preocupación propia, participando en la construcción de criterios específicos de protección.
- La preocupación ambiental puede ser asumida por el capital: como un costo adicional a la
producción, o como una oportunidad de diferenciación en el mercado;
- la consigna proteccionista puede visualizarse: como un distractivo (retardatario) del
proceso productivo, o como una nueva línea de trabajo;
- el uso racional de los recursos puede ser percibido: como una limitante cuantitativa de las
actividades extractivas en el presente, o como una garantía de reserva de esos recursos y
consecuentemente como un reaseguro de la continuidad empresaria hacia el futuro;
- en términos de motivación interna la intención proteccionista puede receptarse: con
indiferencia dentro de la empresa, o como factor de cohesión en el contexto de actividades
diversificadas e incomunicadas.
La intervención del Estado es necesaria para inducir comportamientos tuitivos en materia
ambiental y desalentar (o, en su caso, reprimir) las actitudes degradantes.

b) Desarrollo sustentable
El desarrollo sustentable o sostenible, incorporado por el artículo 41 de la Constitución
Nacional, es aquel que permite satisfacer “las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras”. Expresa una concepción humanista y antimercantilista que
asume al ser humano como custodio o administrador y no como dueño de la naturaleza.
En términos ambientales, el desarrollo sustentable o sostenible plantea una relación entre
la capacidad de carga y la capacidad de absorción; aquélla computa los recursos utilizados
(o utilizables) por una población determinada, ésta computa la capacidad del sistema
natural para neutralizar los efectos negativos derivados de la actividad humana sobre el
ambiente. La resultante (positiva o negativa) de este cotejo, en su sucesiva proyección a las
generaciones venideras, permitirá juzgar acerca de la conservación, acrecentamiento o
reducción del capital ambiental, entendiendo por tal a la suma del capital natural
(compuesto por los “recursos” y “servicios” que ofrece la naturaleza) y el capital humano
(compuesto por las actividades y avances tecnológicos debidos a la inventiva humana, que
permiten sustituir o hacer más efectivo el empleo del capital natural). Permitirá también
definir y planificar un consumo generacional justo.
Se entiende por consumo generacional justo al nivel de satisfacción de necesidades
sociales que reúne la doble característica de permitir la subsistencia y desarrollo de la
generación actual sin comprometer la posibilidad de que futuras generaciones tengan,
cuando menos, la misma chance de subsistencia y desarrollo que la presente.
En este contexto de protección del acervo natural-cultural debe también interpretarse la
prohibición de ingreso “al territorio nacional” “de residuos actual o potencialmente peligrosos
y de los radiactivos”, incorporado en la reforma constitucional, en la medida en que tales
desechos constituyen una amenaza a nuestro territorio físico y también a nuestras
convicciones.

Criterios de actuación
a) Principios de precaución y de prevención
El principio de precaución en materia ambiental plantea que la incertidumbre científica no
debe ser una excusa para impedir la adopción de medidas que tiendan a evitar la
posibilidad cierta de la ocurrencia de un daño ambiental grave, aunque su costo sea
elevado, ni para convalidar la acción u omisión humanas potencialmente dañosas. La
incertidumbre científica, el riesgo de daño y la magnitud relevante del daño son, a criterio de
la doctrina especializada, los elementos tipificantes del principio de precaución.
El principio de prevención obliga a tomar las medidas necesarias para evitar que un daño
ocurra, o -en caso de ser inevitable- de mitigar sus consecuencias.
A diferencia del caso de la precaución (basada en la incertidumbre científica en torno a los
posibles efectos dañosos de la actividad concernida) en la prevención la peligrosidad de la
cosa, hecho o actividad involucrados es bien conocida.
b) Concientización ambiental
El final del segundo párrafo del artículo 41 de la Constitución Nacional establece que las
autoridades “proveerán [...] a la información y educación ambientales”.
“Informar” para enterar, para saber; “educar” para dirigir, guiar o encaminar ese
conocimiento en la relación y el manejo del ambiente.
Su importancia fue puesta de manifiesto en los orígenes mismos del Derecho Ambiental
Internacional. El Principio 19 de la Declaración de Estocolmo (ONU, 1972) afirma: “Es
indispensable una labor de educación en cuestiones ambientales, dirigida tanto a las
generaciones jóvenes como a los adultos y que preste la debida atención al sector de
población menos privilegiado, para ensanchar las bases de una opinión pública bien
informada y de una conducta de los individuos, de las empresas y de las colectividades
inspirada en el sentido de su responsabilidad en cuanto a la protección y mejoramiento del
medio en toda su dimensión humana...”, resaltando el rol de los medios de comunicación en
la difusión “de información de carácter educativo sobre la necesidad de protegerlo y
mejorarlo, a fin de que el hombre pueda desarrollarse en todos los aspectos.
El Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro (ONU, 1992) agrega la importancia de
la participación en el proceso informativo-educativo: “El mejor modo de tratar las cuestiones
ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que
corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierren peligro en sus
comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de
decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de
la población poniendo la información a disposición de todos”.

El daño ambiental
La ley nacional 25.675, de presupuestos mínimos de protección, define al daño ambiental
“como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el
equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos” (art. 27).
Tal alteración puede provenir de hechos o actos jurídicos, tanto lícitos como ilícitos, que -por
acción u omisión- causen un daño de incidencia colectiva.
Es necesario diferenciarlo de:

● “daño irrelevante”;
En nuestra opinión, no existe una única línea divisoria susceptible de diferenciar todas las
hipótesis de “relevancia” e “irrelevancia” en materia de daño ambiental. Existen, como
mínimo, dos líneas divisorias: una de ellas es absoluta y ocurre en caso de pérdida de
biodiversidad; la otra es ponderada y ocurre en caso de alteración de ecosistemas,
recursos, bienes o valores colectivos. En el segundo caso (alteración de recursos, bienes o
valores colectivos o el equilibrio de un ecosistema), estamos frente a hipótesis susceptibles
de ponderación prudencial, entre un más y un menos que separa a lo “irrelevante” de lo
“relevante” (tal vez sea posible -en este segundo caso- diferenciar entre recursos
“renovables” y “no renovables”, bienes “escasos” o “abundantes” y ecosistemas de “difícil o
fácil recomposición”).

● “alteración positiva del ambiente”

ej: La forestación de una ciudad, realizada según criterios adecuados, constituye una
modificación (o alteración) ambiental que dejará consecuencias positivas.
El problema se presenta cuando simultáneamente se generan alteraciones negativas y
positivas del ambiente, tanto del mismo tipo cuanto de distinto tipo.
En el caso de alteraciones ambientales del mismo tipo (simultáneas o sucesivas), como la
“deforestación” y la “forestación”, deberán considerarse los efectos directos de la alteración
(vgr.: en términos de producción de oxígeno para el hombre) y también otros efectos
derivados de la ausencia del árbol talado (vgr.: retención de agua, producción de sombra
para otras especies vivientes, etc.) mediante un exhaustivo sistema de cuentas
patrimoniales ambientales.
En el caso de alteraciones ambientales de distinto tipo (vgr.: construcción de una carretera
con tala de árboles y modificación del hábitat de varias especies para permitir el acceso a
una comunidad aislada), el análisis deberá comprender, además, un patrón de medición
“común” a todos los factores, que permita “comparar” lo -en principio- “incomparable” (vgr.:
comunicar a una comunidad aislada, talar árboles y modificar los hábitos de una especie
animal).
 ● “daño de incidencia no colectiva”
“Daño colectivo” equivale a “daño que padecemos o nos perjudica -directa o indirectamente-
a todos”, entendida esta expresión en términos objetivos, más allá de la presencia efectiva
de la mortificación individual. Puede ocurrir que no nos enteremos de la extinción de una
especie animal o que, al enteramos, nos parezca una noticia irrelevante; igual habrá “daño
colectivo”, porque éste surge de una definición legal apoyada en fundamentos científicos.

La recomposición
En materia ambiental, supone restablecer la alteración ocasionada.
Hay que tener un juicio prudencial que vincule la proporcionalidad entre el acto u omisión
lesivos y la magnitud del daño perpetrado.
Una segunda interpretación entiende que prioritariamente supone en la especie siempre
que sea posible o aun sin perjuicio de otras obligaciones. Participamos de este segundo
criterio: la obligación prioritaria de recomponer es una “obligación” (aunque parezca
redundante decirlo), no es una “opción” para la víctima del daño o para el causante del
daño. No está en juego aquí un interés particular sino un interés general; por ello la
reparación del daño no puede quedar sujeta a la voluntad de una de las partes involucradas
(ni de ambas), ni puede reemplazarse con una indemnización.
Tiene un fundamento moral.
¿Quién debe recomponer?
La ley 25.675, de “presupuestos mínimos”, resuelve algunos supuestos específicos:
-Pluralidad de responsables: Cuando “hubieren participado dos o más personas, o no fuere
posible la determinación precisa de la medida del daño aportado por cada responsable,
todos serán responsables solidariamente de la reparación frente a la sociedad, sin perjuicio,
en su caso, del derecho de repetición entre sí, para lo que el juez interviniente podrá
determinar el grado de responsabilidad de cada persona responsable” (art. 31).
- Responsabilidad de las personas jurídicas: Cuando el daño es cometido por personas
jurídicas “la responsabilidad se hace extensiva a sus autoridades y profesionales, en la
medida de su participación” (art. 31 in fine).
Cuando resulte imposible identificar al responsable, es el Estado quien tiene la obligación
de asumir el problema y darle solución.
Desde el punto de vista técnico, el “sujeto capacitado” es el que tiene los conocimientos y/o
la tecnología necesarias para “volver las cosas a su lugar”; de modo que es el sujeto
indicado para realizar la tarea de recomposición.

Sólo en caso de que sea imposible “recomponer” corresponderá “sustitutivamente”

indemnizar.
La indemnización deberá reparar los daños ocasionados al ambiente y los ocasionados a
particulares específicamente.
La ley 25.675 establece que el monto de la indemnización por el daño ambiental colectivo
deberá depositarse en un Fondo de Compensación Ambiental, “que estará destinado a
garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos
sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales” y “a la protección,
preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente”.
El fondo será administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción (arts. 28 y 34).
La responsabilidad del estado por la falta de previsión, prevención o precaución en
materia ambiental
Los acontecimientos. Un acontecimiento es algo que sucede.
Pueden clasificarse conforme a distintos parámetros:
En tal sentido:
a) Por el factor de gestación, pueden clasificarse en:
- Naturales, tales como los terremotos o la erupción de los volcanes;
- culturales, tales como una revolución, y
- mixtos, como las inundaciones generadas por la deforestación de un monte.

b) Por su ámbito de incidencia, pueden clasificarse en:

- Nacionales, cuando ocurren y sus consecuencias son acotadas en el ámbito de un
Estado-Nación.
- globales, cuando su ocurrencia o sus consecuencias no son acotadas en un ámbito
nacional sino que se expanden y comunican internacionalmente.

c) Por sus efectos, pueden clasificarse en:

- Positivos, cuando mejoran una situación determinada, conforme a criterios de ponderación
social o científicamente compartidos;
- negativos, cuando empeoran una situación determinada, conforme a criterios de
ponderación social o científicamente compartidos, y
- neutros, cuando no inciden o neutralizan sus efectos (positivos y negativos) en relación
con una situación determinada, conforme a criterios de ponderación social o científicamente
compartidos.

d) Por la magnitud de sus efectos negativos, pueden clasificarse en:

- Leves, cuando su incidencia no altera la esencia de lo incidido;
- graves, cuando su incidencia altera la esencia de lo incidido sin destruirlo, y
- catastróficos, cuando destruye aquello sobre lo que incide.

e) Por el nivel de predictibilidad, pueden clasificarse en:

- Previsibles o esperados, cuando -conforme al curso natural, regular u ordinario de las
cosas- deberían suceder, resultando sorprendente que no ocurran;
- presumibles, posibles o esperables, cuando -conforme al curso natural, regular u ordinario
de las cosas- podrían ocurrir, aunque también no ocurrir, e
- inesperados, cuando -conforme al curso natural, regular u ordinario de las
cosas- no eran esperables.

Las actitudes frente a los acontecimientos

a) Previsión (lo que va a ocurrir)
Ver con anticipación, conocer, conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha de
suceder.
La previsión es una actitud que se asume frente “a lo que va a suceder”, a lo que
inexorablemente sucederá.

b) Prevención (lo que puede o no puede ocurrir)

 Significa acción y efecto de prevenir, siendo prevenir (del latín prævenīre) precaver, evitar,
estorbar o impedir algo y también advertir, informar o avisar a alguien de algo, anticiparse a
un inconveniente, dificultad u objeción.
La prevención es una actitud que se asume frente a algo “que puede o no puede suceder” y
consiste en estar preparado “por si sucede”.

c) Precaución (frente al desconocimiento de lo que puede o no puede ocurrir)

Significa reserva, cautela para evitar o prevenir los inconvenientes, dificultades o daños que
pueden temerse.
La actitud precautoria se asume normalmente frente a lo que se desconoce; supone una
sobreprotección derivada de la ignorancia sobre cierto aspecto de la realidad.

Responsabilidad frente a las hipótesis de falta de previsión,

prevención o precaución en materia ambiental

La Ley nacional 25.675 de Política Ambiental establece, en su art. 40:

“El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de
los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la
vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan”.
En la misma línea, el artículo 28 de la ley en cita dispone: “El que cause el daño ambiental
será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción.
En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la
justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental
que se crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad de aplicación, sin
perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran corresponder”.
En su decurso, la ley 25.675 regula las tres hipótesis en consideración: la falta de previsión,
la falta de prevención y la falta de precaución, asignándoles consecuencias jurídicas
diferentes.

a) Falta de previsión
La responsabilidad por la falta de previsión de acontecimientos que habrán de acontecer es
indiscutible.
El artículo 29 de la ley considera: “Se presume iuris tantum la responsabilidad del autor del
daño ambiental, si existen infracciones a las normas ambientales administrativas (...) La
exención de responsabilidad sólo se producirá acreditando que, a pesar de haberse
adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del
responsable, los daños se produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por
quien no debe responder (...) La responsabilidad civil o penal, por daño ambiental, es
independiente de la administrativa”.

b) Falta de prevención
Frente a lo que puede o no puede ocurrir, es razonable requerir:
a) una atención mayor sobre las causas que pueden detonar la ocurrencia de lo que
inicialmente se presenta como potencial (para evitar que ocurra).
b) una mayor dedicación para actuar sobre las consecuencias que rebasen las cotas de lo
prevenible (para mitigar los efectos de lo ocurrido).
 La magnitud de la prevención puede estar incidida (y/o condicionada) por el carácter
común o excepcional del acontecimiento y la posibilidad efectiva de anticiparse
(técnicamente o económicamente) a su ocurrencia.
El principio de prevención tiene reconocimiento legislativo en el artículo 40: “Las causas y
las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada,
tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir”.
La determinación de los efectos de una acción humana sobre el ambiente se formula a
través de un estudio que se denomina “Evaluación de Impacto Ambiental” (EIA) y que debe
computar todas las incidencias posibles (las positivas, las negativas y las neutras, las
directas y evidentes, las indirectas y aun las acumulativas) de un emprendimiento sobre el
entorno.
La realización de la EIA permitirá evaluar la conveniencia de autorizar o no autorizar
la actividad programada, reprogramarla, rediseñarla o formular las medidas de
remediación que mitiguen sus consecuencias adversas.
La EIA ha tenido reconocimiento en documentos de la ONU, tales como la Carta Mundial
de la Naturaleza, aprobada por la ONU en 1982 (“Las actividades que puedan perturbar la
naturaleza serán precedidas de una evaluación de sus consecuencias y se realizarán con
suficiente antelación estudios de los efectos que pueden tener los proyectos de desarrollo
sobre la naturaleza en caso de llevarse a cabo; tales actividades se planificarán y realizarán
con vistas a reducir al mínimo sus posible efectos perjudiciales” (11, c]) y la Declaración de
Río, aprobada por la ONU en 1992 (“Deberá emprenderse una evaluación del impacto
ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta
que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio
ambiente y que esté sujeto a la decisión de una autoridad nacional competente” [Principio
17]).
En la Argentina el estudio de impacto ambiental está previsto en los términos de los
artículos 11, 12, 13 y concordantes de la ley 25.675. En particular, los artículos 11 y 13.
Art. 22 imp.

c) Falta de precaución
La responsabilidad por la falta de precaución ante acontecimientos que se desconocía que
pudieran ocurrir, no puede ser la regla sino la excepción.
La precaución, obliga a actuar o no actuar, imponiendo una obligación concreta y
generando responsabilidad en caso de incumplimiento. Así, el principio de precaución en
materia ambiental plantea que la incertidumbre científica no debe ser una excusa para
evitar la adopción de medidas que tiendan a evitar la posibilidad cierta de la
ocurrencia de un daño ambiental grave, aunque su costo sea elevado, ni para
convalidar la acción u omisión humanas potencialmente dañosas.
El principio de precaución ha tenido reconocimiento internacional en diferentes documentos
aprobados por la ONU, tales como la Carta de la Naturaleza de 1982 (“Las actividades que
puedan entrañar grandes peligros para la naturaleza serán precedidas de un examen a
fondo y quienes promuevan esas actividades deberán demostrar que los beneficios
previstos son mayores que los daños que puedan causar a la naturaleza y esas actividades
no se llevarán a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles efectos
perjudiciales” [11,b]) y La Declaración de Río de Janeiro de 1992 (“Con el fin de proteger al
medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución
conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de
medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”
[Principio 15]).

En la Argentina el principio de precaución tiene reconocimiento legislativo en los términos

del artículo 40 de la ley 25.675: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la
ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar
la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del
medio ambiente”.
El principio de precaución supone la inversión de la carga de la prueba, debiendo el
proponente (y no el opositor a la iniciativa concernida) demostrar la inocuidad de su
propuesta.

Técnicas estatales tradicionales de previsión, prevención y precaución

a) El presupuesto como instrumento de previsión
Las previsiones para hacer frente a lo que habrá de suceder son asumidas por el Estado a
través del Presupuesto, definido como un instrumento técnico y jurídico en el que se
expresa la relación entre la obtención y el empleo de los medios económicos del Estado.
Implica una previsión precisa y cifrada de los gastos que demanda la atención de los
cometidos de cada sector estatal y los ingresos que se prevén obtener durante un
determinado ejercicio financiero.
Debe ser un documento en el que se exprese un plan de gobierno, detallado y concreto por
sector de actividad, sustentado en posibilidades económicas realistas.
Funciones:
- Determinar en cifras y por un lapso de tiempo acotado la futura actividad estatal en orden
al cumplimiento de sus cometidos;
- permitir el conocimiento y control de la actividad financiera del Gobierno por parte de la
opinión pública y del Poder Legislativo;
- evidenciar el cálculo económico de esta actividad a través del cotejo de gastos y recursos
- coordinar el plan económico del sector público con la economía general.

b) El planeamiento estratégico como instrumento de prevención

Las prevenciones para hacer frente a lo que -pudiendo o no suceder- finalmente sucede
requieren un nivel de anticipación propio del análisis político que se sitúa más allá de las
contingencias. En términos instrumentales, tales requerimientos suelen preverse -en parte-
en los presupuestos anuales, pero -fundamentalmente- en los planes estratégicos (PE).
- La dirección determinante de la política estatal en un horizonte temporal plurianual (vgr.:
cinco, diez, veinte años);
- las políticas públicas destinadas a concretarla,
- un programa de acciones futuras que -conociendo el sentido de la marcha y conjugando el
esfuerzo de los sectores público y privado- permita maximizar sus rendimientos en orden a
objetivos específicos predeterminados, debidamente acotados (cuantificados y
temporalizados).
El Planeamiento estratégico, en tanto objetivo y cometido del Estado y de la Sociedad, esta
ligado con la elaboración de los presupuestos participativos, en los que “al permitir que los
ciudadanos definan las prioridades, las obras e inversiones que necesitan, se deja de lado
la actitud tradicional de pasividad o de mero destinatario de las decisiones públicas, para
convertirse en un sector activo y crítico”.
c) Instrumentos de precaución
¿Cómo prever lo que se desconoce?
Si no sé que debo temer y de qué me deberé defender, lo importante será que:
- Trate de ampliar los conocimientos al respecto, para despejar –aunque sea parcialmente–
las incógnitas en aquellos ámbitos en que se carece de certidumbres, y
- procure reservar dinero, que es el factor más ubicuo para asumir las consecuencias
negativas de los acontecimientos.
En esta dirección se inscriben, por ejemplo, los llamados fondos anticíclicos, aquellos que
se acopian durante épocas de bonanza para hacer frente a las épocas de pobreza o de
miseria.
Actualmente, la alternancia de los ciclos naturales (vgr.: climáticos), culturales (políticos) y
mixtos (económicos) recomienda la práctica precautoria porque aunque no se sabe qué
podrá pasar y por qué habrá de pasar en el futuro, sí se sabe que la bonanza no es eterna.
Es el Estado quien debe: a) gestionar una coordinación de esfuerzos para que cada
sector social “aporte lo suyo” en momentos de bonanza sectorial; b) almacenar y custodiar
el excedente, y c) encargarse del reparto en caso de necesidades sobrevinientes.
Todo ello con el debido control social.

Clasificación de los recursos naturales

a) Yacimientos petrolíferos, gasíferos y minerales en general.
Principales temas concernidos: sustentabilidad del recurso, uso alternativo de otras
fuentes, condiciones de extracción.
b) Atmósfera y espacio aéreo.
Principales temas implicados: smog, ruidos, quemas para desmonte o limpieza, métodos
de control de concentración de contaminantes, zonificación de actividades, problemas de
jurisdicción.
c) Aguas no marítimas.
Aguas marítimas (vgr.: meteóricas, pluviales, lagos, ciénagas, lagunas y embalses
naturales y artificiales, edáficas, subterráneas, subálveas, de nevados y glaciares, las
utilizadas o servidas y negras).
Principales temas implicados: dominio de estas aguas, modos de adquisición, potestad
para otorgar concesiones, ocupaciones, reglamentación del uso, prevención y control de
contaminación.
d) Mar y su fondo.
Principales temas implicados: dominio, jurisdicción, reglamentación de usos permitidos.
e) Energía primaria (vgr.: energía solar, eólica, geotérmica, contenida en el mar, proveniente
de pendientes, desniveles topográficos o caídas).
Principales temas implicados: dominio, regulación de su aprovechamiento, distintos tipos
de concesiones.
f) La tierra y los suelos.
Principales temas implicados: determinación de usos del suelo (agrícola, urbano,
habitacional, industrial, recreativo), zonificación, urbanización, loteos.
g) Flora.
Principales temas implicados: reglamentación de aprovechamiento, restricciones al dominio
para fines conservacionistas, alternativas jurídicas de protección, problemas de jurisdicción.
h) Fauna.
Principales temas implicados: reglamentación de aprovechamiento (caza, pesca),
protección sanitaria, restricciones al dominio para fines conservacionistas, alternativas
jurídicas de protección, problemas de jurisdicción.
i) Paisaje.
Principales temas implicados: reglamentación de la edificación, zonificación, restricciones al
dominio para fines conservacionistas, alternativas jurídicas de protección.