El sistema financiero peruano: 1970-2004

Geneviève Marchini*

D
e 1970 a 2004 Perú transitó por tres se caracteriza —a partir de 1975—, por una
etapas de su historia económica re- pérdida de profundidad del sistema financie-
ciente. Entre 1970 y 1978 vivió los úl- ro. La segunda, que se inicia en 1990 y sigue
timos años de una tardía experiencia de hasta la fecha, se caracteriza por políticas
desarrollo basada en la industrialización neoliberales; éstas permitieron una recupera-
sustitutiva de importaciones ( ISI); éstos fueron ción inicial del sistema financiero, basada ma-
seguidos de la larga crisis de este modelo de yormente en la banca comercial, seguida de una
desarrollo, durante la cual el país experimen- incipiente diversificación que requirió de cier-
tó a lo largo de sucesivos gobiernos una am- tas intervenciones públicas enfocadas a deter-
plia gama de programas de estabilización minados segmentos del sistema. Estos temas
fallidos, sin alcanzar a reformular un esque- serán desglosados en cuatro secciones. En la
ma de desarrollo que resulte viable. Las con- primera se presentan los antecedentes del sis-
secuencias más notorias de estos fracasos tema financiero peruano entre 1970 y 1990,
fueron, en el plano económico, el largo estan- mientras la segunda introduce las reformas
camiento asociado a un progresivo descontrol aplicadas desde esta fecha. La tercera sección
del proceso inflacionario, que culminó (1988- muestra los resultados alcanzados en térmi-
1989) en hiperinflación, y, en el plano político, nos de profundización y diversificación del sis-
en la pérdida de poder del Estado y la exten- tema y la última analiza aspectos centrales de
sión a gran parte del territorio nacional de la la problemática actual del sistema financiero
violencia armada. peruano.

En 1990 se abrió un nuevo período: llegó Antecedentes: el sistema financiero

la estabilización económica al país y el Estado
recobró el control del territorio; se abandonó
peruano, 1960-1990
el modelo de desarrollo por la ISI, lo que abrió
Al inicio de la década de los sesenta, cuando
la economía y regresó un esquema basado en
Perú decidió abandonar su modelo histórico
la explotación de las ventajas comparativas de
de desarrollo primario-exportador para adop-
Perú en términos de riquezas naturales, en es-
tar un esquema basado en la industrialización
pecial minerales.
sustitutiva de importaciones (ISI), el sistema
financiero peruano era poco profundo y se cen-
En este marco general,1 ¿cuál ha sido la
traba alrededor de la banca comercial y de di-
trayectoria del sistema financiero? Esta pre-
versas instituciones públicas de banca de
gunta se intentará contestar en el presente
desarrollo, que atendían sectores económicos
artículo. La literatura subraya los efectos ne-
específicos. El sistema bancario era regido por
gativos de la represión financiera y de la in-
una añeja Ley de Bancos, emitida en 1931, que
flación elevada sobre el desarrollo del sistema
definía una organización bancaria de corte es-
financiero. Si nos referimos a las políticas
pecializado.
monetarias y financieras, el sistema peruano
ha vivido dos etapas netamente diferenciadas.
Los primeros años del modelo de ISI se
La primera, que cubre el período 1970-1990,
caracterizaron por un crecimiento del sistema
es de represión financiera severa a aguda, y
bancario que indujo un modesto pero real pro-
ceso de profundización financiera: medidos en
* Profesora investigadora del Departamento de Estudios relación con el producto interno bruto ( PIB) del
del Pacífico, de la Universidad de Guadalajara, e inves- país, los activos de la banca comercial pasaron
tigadora del SNI. de 12.9% en 1961 a poco menos de 16% en 1966-

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Análisis
1967, mientras que el crédito al sector privado moneda nacional, estos instrumentos se trans-
se elevaba de 15% a 17% en el mismo período. formaron en vehículos privilegiados para la
Esta expansión bancaria se dio en el marco de conservación del poder adquisitivo y llegaron
una amplia apertura al capital extranjero, que a constituir, a inicios de 1985, prácticamente
controlaba en 1968 alrededor de 62% del capi- 60% de la liquidez del sistema bancario.3 Si-
tal del sistema de banca comercial.2 La pro- multáneamente, empezó a desarrollarse un
piedad del capital del sistema sufrió un cambio activo mercado cambiario informal.
mayor con la nacionalización de los intereses
extranjeros decretada por el gobierno militar Un cambio abrupto en la política finan-
reformista del general Velasco (1968-1975). De ciera se dio en 1985, pues en el marco de su
hecho, en la esfera financiera interna, el go- programa de corte heterodoxo, el gobierno que
bierno llegó a controlar gran parte de la asig- entró en funciones ese año inauguró un nuevo
nación de recursos, mediante la banca de período de represión financiera aguda para el
fomento o los bancos comerciales con partici- sistema bancario. Decretó en particular la con-
pación pública. versión en moneda local de los depósitos de-
nominados en moneda extranjera, que produjo
A lo largo del período que acabamos de la desdolarización forzosa del sistema bancario,
esbozar, el sistema financiero fue sometido a y el congelamiento de parte de estos depósitos.
un típico régimen de “re- Asimismo, se creó una nue-
presión financiera”, que in- va unidad monetaria, el inti,
cluía entre otros aspectos equivalente a 1 000 antiguos
la fijación de las tasas de soles.
interés por las autorida-
La impresión general
des, la aplicación de requi- que se desprende del El fracaso de las po-
sitos de encaje legal estudio del sistema líticas implementadas se
elevados y el crédito diri- financiero peruano es acompañó de un agudo de-
gido a sectores selecciona- terioro de las relaciones
dos. Este régimen se volvió
la de un crecimiento y con el sector privado y fi-
muy desfavorable al creci- una diversificación nanciero en particular, que
miento del sistema finan- moderados desde culminó en 1987-1988,
ciero con la aceleración 1990 cuando el gobierno decla-
inflacionaria que se inició ró su intención de naciona-
en la segunda mitad de los lizar la banca comercial
años setenta, con la crisis privada, una medida que
del modelo de ISI. En particular, la coexisten- no prosperó debido a la oposición que suscitó,
cia de tasas de interés nominales fijadas por pero que dio lugar a la creación de un sistema
las autoridades y de una inflación alta y varia- financiero paralelo.
ble produjo tasas de interés reales negativas
que penalizaban fuertemente a los depositantes. La inflación alta que devino en 1988-1989
en hiperinflación contribuyó también a redu-
En 1980, con la llegada al poder del go- cir a niveles mínimos la intermediación ban-
bierno civil de corte liberal del arquitecto caria formal. La desconfianza del público
Belaúnde, se tomaron algunas medidas que aunada a la ausencia de instrumentos que per-
buscaban relajar la represión financiera, redu- mitieran proteger el poder adquisitivo, llevó
ciéndose los requisitos de encaje legal (de 76% simultáneamente a la dolarización
a 15%), y autorizándose la creación de certifi- extrabancaria del patrimonio financiero de las
cados bancarios denominados en dólares de familias y al auge del mercado cambiario in-
Estados Unidos. En un contexto de elevada formal que invadió calles y plazas.
inflación, devaluaciones abruptas y rendimien-
tos reales muy negativos de los depósitos en En 1989, antes del cambio de gobierno,
tanto la liquidez del sistema como el crédito

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 El sistema financiero peruano: 1970-2004
Cuadro 1
Perú: principales reformas financieras, 1990-2004
Medidas de alcance general
1990 Liberalización de precios y servicios. Introducción de un régimen de cambio flotante. Abolición de la obligación
hecha a los exportadores de entregar sus divisas al banco central.
1991 Apertura de la cuenta de capitales; dolarización autorizada de la intermediación local. Inicia programa de
privatizaciones de empresas públicas. Ley de inversión extranjera y establecimiento de garantías de
estabilidad jurídica a los inversionistas.
1992 Nueva ley del banco central establece la preservación del valor de la moneda como objetivo central, elimina el
financiamiento directo al sector público, el crédito selectivo y el establecimiento de tipos de cambio múltiple.

1993 Instauración de un sistema de fondos de pensiones privados.

1995-96 Acuerdos con la banca internacional en el marco del plan Brady y con los gobiernos acreedores reunidos en el
Club de París.
2001-02 Política monetaria más expansiva, favoreciendo disminución y menor volatilidad de las tasas de interés en
moneda nacional.
2003 Inicia política de mayor transparencia para fomentar una disminución de las tasas de interés activas.
Banca e intermediarios financieros no-bancarios (IFNB)
1990 Liberalización de facto de las tasas de interés (tasa máxima no reajustada a la baja en contexto de
desinflación esperada).
1991 Nueva ley de instituciones financieras promueve el esquema de banca múltiple; se amplían facultades de
supervisión de la Superintendencia de Banca y Seguros.
1990 Eliminación por etapas de la banca de fomento, subsistiendo una sola institución de segundo piso (Cofide)
1993 Reforma a la ley de bancos precisa el marco regulatorio y crea un sistema de protección de los depósitos;
amplía las actividades de estos intermediarios, incluyendo arrendamiento financiero y fondos de inversión;
autoriza la emisión de notas hipotecarias (bank issued mortgage notes) . Se liberalizan plenamente las tasas
de interés. Inicia privatización de la banca comercial.
1995 Establecimiento de agencias de calificación de crédito .
1996 Nueva reforma a la ley bancaria: fortalecimiento de la reglamentación, supervisión y adopción de los criterios
de capitalización de Basilea. Se amplían las facultades de las compañías financieras y aseguradoras
(incluyendo actividades de factoraje, titularización, operaciones con derivados).
1997- Fortalecimiento y modernización de la sbs.
1998-
2003 Intervención precautoria y cierre de bancos comerciales pequeños; reestructuración y absorción de dos
bancos más grandes. Establecimiento de programas enfocados a evitar una crisis sistémica (swaps de bonos
públicos contra cartera, inversión pública temporal en acciones de bancos).
Mercados financieros
1989 Creación de un mercado de dinero de corto plazo.
1991 Nueva Ley de Mercado de Valores moderniza instituciones e instrumentos.
1996 Nueva Ley de Mercado de Valores y Ley de Fondos de Inversión promueven la diversificación de instrumentos
y la “democratización” de la inversión en valores, mediante la venta de participaciones públicas. Los bonos
corporativos y cd se transan en un mercado OTC. Se autorizan ocho mercados de derivados de físicos e
instrumentos financieros.
2002 Se inician emisiones regulares de títulos de deuda pública en soles, con el objetivo de ofrecer una curva de
rendimientos de referencia de corto y mediano plazo que faciliten la emisión de títulos privados en moneda
nacional.
Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú, El costo del crédito en el Perú, disponible en línea en
http://www.bcrp.gob.pe/Espanol/Wpublicaciones/informes_especiales/D0172002-pdf. Óscar Dancourt, “Desafíos de la reactivación
económica”, Economía y sociedad , núm. 48, CIES, abril de 2003, consultado en http://consorcio.org/CIES/html/pdfs/bol48/Dancourt.pdf.
Patricia Ledesma Liébana, “The Peruvian Experience with Financial Liberalization”, ponencia presentada en el congreso de la Latin
American Studies Association , Washington, DC, septiembre de 2001. Geneviève Marchini, “Un modelo macroeconómico de
intermediación bancaria aplicado al caso del Perú, 1980-1990”, ponencia presentada en el XI Encuentro Latinoamericano de la Sociedad
Econométrica , 1992, El Colegio de México, México. Justine Newsome, “Andean banks tough it out”, Euromoney, núm. 359, marzo, 1999,
Londres, pp. 56-60. Jorge Rojas, “El influjo de capitales en el Perú: 1990-1998”, Documento de trabajo núm. 177, 1999, Departamento
de Economía, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima.

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Análisis
interno habían caído a niveles dramáticamen- prudenciales de Basilea. Las crisis financie-
te bajos: 10% del PIB para la primera, 8% para ras internacionales (crisis asiática de 1997-
el crédito interno y 6% para el crédito de la 1998 y las sucesivas crisis rusa, brasileña y
banca comercial. Frente a este debilitamiento argentina) tuvieron un fuerte impacto negati-
extremo del sistema financiero formal, las nue- vo sobre el sistema bancario peruano y justifi-
vas autoridades que llegaron al poder en 1990 caron una serie de reestructuraciones
escogieron aplicar medidas drásticas. bancarias y la introducción de programas pú-
blicos de apoyo destinados a evitar una crisis
Las reformas desde 1990 bancaria de alcance sistémico.

En efecto, las medidas aplicadas al sistema fi- Una serie de medidas de gran importan-
nanciero a partir de 1990 se insertan en el cia buscaron profundizar el sistema financiero
marco más amplio del programa de choque in- y diversificar el rango de instituciones finan-
troducido por el nuevo gobierno del ingeniero cieras no-bancarias. En 1993 se creó un nuevo
Fujimori. El cuadro 1 sintetiza las medidas más sistema de pensiones, basado en la capitaliza-
resaltantes que impulsaron la transformación ción individual, donde la gestión de los fondos
del sistema financiero peruano. El inicio de la de los ahorristas se halla a cargo de las Admi-
liberalización del sistema financiero interno nistradoras de Fondos de Pensiones privadas
se hizo en 1990-1991, a la vez que se introdu- (AFP). Al igual que en los demás países que in-
cía la rápida apertura de la cuenta de capita- trodujeron este sistema, veremos que el aho-
les. En el contexto de una pérdida de confianza rro forzoso así generado ha estimulado el
generalizada del público hacia la moneda na- mercado local de capitales. Cabe destacar
cional, se autorizó asimismo la creación de igualmente la creación de una serie de insti-
depósitos y créditos bancarios en dólares tuciones microfinancieras, cuya importancia no
(1991). radica tanto en su impacto macroeconómico in-
mediato como en su papel sobresaliente en
Las medidas relativas al sistema banca- materia de incorporación de nuevos segmen-
rio comprendieron tres reformas de la ley de tos de la población a maneras formales de aho-
bancos. La primera significó la abolición de la rro y financiamiento. Las cajas municipales
antigua ley bancaria y la introducción de la fi- (CM), las cajas rurales de ahorro y crédito ( CRAC)
gura legal de la banca múltiple. Una reforma y las entidades de desarrollo a la pequeña y
adicional en 1993 amplió las facultades de los mediana empresa (EDPYME) surgieron a finales
bancos, confirmó el retiro del Estado de las de la década de los noventa.
actividades bancarias, prohibiéndole la fijación
de las tasas de interés, el establecimiento de Por último, el mercado de valores fue
directivas de crédito y la participación de lar- objeto de dos reformas. La primera introdujo
go plazo en el capital de entidades financie- una nueva ley del mercado, que procuró mo-
ras, a la vez que precisaba la regulación del dernizar su funcionamiento y autorizar nue-
sistema. vos instrumentos. Esta ley fue a su vez
reformada en 1996 con el objetivo de ampliar
La banca estatal de fomento se concen- la actividad de los mercados, y se crearon ins-
tró en una sola entidad, la Corporación Finan- trumentos adicionales.
ciera de Fomento (Cofide), a la cual se agregó
posteriormente un Banco Agropecuario La evolución del sistema financiero
(Agrobanco); ambas instituciones realizan fun- peruano: principales indicadores
ciones de banca de segundo piso, otorgando
líneas de crédito a otras entidades del siste- En 2004 el sistema financiero supervisado por
ma financiero. Finalmente, en 1996 se fortale- la Superintendencia de Banca, Seguros y las
ció una vez más la regulación y supervisión del AFP comprendía catorce bancos múltiples, tres
sistema, y se determinó aplicar los criterios entidades bancarias estatales, cuyas activida-

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