MODELO DE ATENCIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD EN PANAMÁ

Facultad de Ciencias Administrativas y Financieras

Aspectos Sociales de la Salud Pública

 Introducción

Un sistema de salud, según la OMS, es la suma de todas las organizaciones,

instituciones y recursos, cuyo objetivo principal es mejorar, promover y restaurar la
salud de la población, proporcionando tratamientos adecuados y servicios
oportunos de acuerdo a las necesidades y demandas de los usuarios y las
comunidades.

El principal responsable de desempeño del sistema de salud es el Estado.

Mediante el cumplimiento de sus responsabilidades en salud se lucha también
contra la pobreza y las inequidades, ya que es a través de una vida saludable que
sus habitantes puedan ser capaces de mantenerse socialmente activos y
económicamente productivos.

Para cumplir con sus objetivos de salud para todos, los sistemas de salud se
basan en las estrategias de la Atención primaria en salud, que no es más que la
asistencia sanitaria accesible a todos los usuarios, sus familias y sus comunidades,
a través de medios aceptables para ellos, es decir, con plena participación, y a un
precio asequible para la comunidad y para el país.

Un sistema de salud basado en Atención primaria enfoca a la salud como un

derecho universal, persiguiendo los objetivos de equidad y calidad. Estas son las
bases del actual modelo de atención en Salud en Panamá.

El presente trabajo contiene información descriptiva del marco jurídico y el marco

conceptual del Modelo de Atención en Salud de Panamá. Presentando, además,
sus 3 componentes: el modelo de atención, el modelo de gestión y el modelo de
financiación, inmensos en la implementación de las Redes Integradas de Servicios
de Salud, principal innovación de este proyecto en salud.
 Modelo de Atención de los Servicios de Salud en Panamá

La Política Nacional de Salud fue aprobada mediate el Decreto 119 del 9

de mayo de 2017 y a través del mismo se definen los objetivos estratégicos y las
acciones que se realicen en el Sector Salud para el período 2016 a 2025. Esto
incluye tanto la planificación, como la gestión de recursos de las Instituciones
públicas, autónomas y semiautónomas.

Establece además que dentro de sus metas se debe lograr el acceso y cobertura
universal a los servicios de salud con equidad, eficacia y calidad por medio de la
implementación de las estrategias de Atención Primaria en Salud (APS), al
fortalecimiento de la capacidad resolutiva del primer nivel de atención y
encaminando sus esfuerzos al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS).

Debemos recordar que la Declaración de Alma-Ata definió la Atención Primaria

de Salud como:

La asistencia sanitaria esencial basada en métodos y tecnologías prácticos,

científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los
individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación y a un costo
que la comunidad y el país puedan soportar, en todas y cada una de las etapas de
su desarrollo con un espíritu de autorresponsabilidad y autodeterminación.

Adicionalmente, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), de acuerdo al

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, consisten en 17 objetivos
globales diseñados como un llamamiento para universal para ponerle fin a la
pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad y paz para el año 2030.
Estos objetivos los firmaron un total de 193 países en 2015.

Teniendo en cuenta ambos conceptos, y enfrentándolos con el modelo de

atención con el que contaba Panamá, múltiples retos impedirían la puesta en
ejecución de las nuevas políticas. La configuración de su sistema de atención de
nuestro país, estaba caracterizado principalmente por la fragmentación de los
servicios sanitarios, el cual priorizaba los recursos dirigidos a la atención aguda de
la enfermedad, sin continuidad posterior a la recuperación. Además, había que
considerar que la provisión de servicios, el recurso humano y la infraestructura en
Panamá llega a ser de escaza a excesiva dependiendo de la ubicación geográfica.
Por ejemplo, datos arrojados en el 2014 por el Instituto de Estadísticas y Censo
muestran cómo tanto la infraestructura para atención sanitaria como el personal de
salud, específicamente médicos y enfermeras, se concentran en áreas urbanas y
predominantemente en Ciudad de Panamá.

Por ende, las inequidades causadas por la mala distribución de los recursos
eran producto de la organización del regente sistema de salud, y los más afectados
eran sin duda la población en estado de pobreza, sin recursos, sin empleo formal y
sin cobertura de los servicios de seguridad social. Hablamos de, en su mayoría,
habitantes de zonas rurales, pueblos originarios y de zonas marginadas
periurbanas.

Ante esta realidad, para poder cumplir con la nueva Política Nacional de Salud y
dar respuesta a las desigualdades en materia de atención sanitaria, el Ministerio de
Salud se vio en la necesidad de replantear la configuración de su fragmentado y
hospitalocéntrico sistema público de salud; y mediante el Decreto 420 del 12 de
diciembre de 2018 promulga el actual Modelo de Atención en Salud Individual,
Familiar, Comunitario y Ambiental 2018, el cual está igualmente basado en las
estrategias de Atención Primaria en Salud, pero conformando adicionalmente por
las Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS), que serán creadas con el fin
de combatir las inequidades, ser garante del acceso a la salud como un derecho,
abordando los determinantes sociales e incrementando la protección y promoviendo
la cobertura en seguridad social.

Las Redes Integradas de Servicios de Salud, según definición de la OMS son:

“una red de organizaciones que presta, o hace los arreglos para prestar, servicios
de salud equitativos e integrales a una población definida, y que esta dispuesta a
rendir cuentas por sus resultados económicos y por el estado de salud de la
población a la que sirve” (1).
 En cuanto a lo establecido en el marco del Modelo de Atención en Panamá, se
definen las Redes Integradas de Servicios de Salud como:
“la forma de organización, integrada por instalaciones de salud y sus servicios
(MINSA – CSS); organizaciones comunitarias, gubernamentales y no
gubernamentales; privadas y todas aquellas relacionadas a los determinantes
sociales de la salud; establecidas en un territorio y población definido, que se
complementan y coordinan de forma tal que se garantice el fortalecimiento de la
promoción y prevención; enfatiza los factores protectores y limita los factores de
riesgo para la salud; asegura los servicios integrales de diagnóstico y tratamiento,
la gestión de enfermedades, la rehabilitación y cuidados paliativos, a lo largo del
curso de la vida en el marco del derecho a la salud.”(1)

La transformación del modelo de atención plantea entonces, un nuevo

paradigma basado en trabajo en redes, centrado en las personas y con participación
social y comunitaria, mediante lo cual se estaría garantizando una cobertura
universal, con calidad y capaz de responder oportunamente a retos emergentes. A
través, de las RISS se puede lograr ampliar la oferta de servicios sanitario para las
poblaciones más vulnerables y delimitando territorios de responsabilidad se puede
hacer una distribución más equitativa de los recursos financieros y humanos.

Veamos ahora como se organizan los componentes del actual sistema de salud
de Panamá:

1- Modelo de Atención
• Salud Integral del Individuo: este modelo de atención busca garantizar la
salud de las personas de una manera integral. Se le da prioridad a individuos
y familias con mayores riesgos y brechas sociales, ya que estos grupos al
contar con salud pueden gozar de una vida social y económicamente
productiva
❖ Ejemplo: atención integral de pacientes con enfermedades crónicas,
como la hipertensión arterial.
• Salud Integral de las Familias: el modelo integra todas las estructuras
familiares existentes. Promueve la participación de la familia en las
actividades de promoción y prevención en salud, así como las de
 recuperación y rehabilitación. Como resultado, se considera a la familia
como una unidad de atención.
❖ Ejemplo: participación del núcleo familiar en las etapas de gestación,
desde la planificación hasta el alumbramiento.
• Salud integral de la comunidad con un enfoque intercultural: este modelo
promueve la corresponsabilidad comunitaria, promoviendo la educación en
salud, espacios comunitarios saludables, los equipos de salud empoderan a
los miembros de la comunidad en autocuidado y autogestión de salud y
vigilancia de riesgos.
❖ Ejemplo: actividades de salud extramuros, inmersas dentro la misma
población, de modo de integrar a los equipos de salud en el ámbito de
la comunidad.
• Salud integral del ambiente: el modelo evalúa, controla, corrige y previene
factores del medio ambiente que puedan representar un riesgo en salud a la
comunidad.
❖ Ejemplo: control de vectores (transmisores de Dengue y otras
enfermedades)
2- Modelo de Gestión: la sostenibilidad del modelo se basará en la
Metodología de gestión productiva de los servicios de salud (MGPSS)
la relación entre la prestación de servicios de salud y otros sectores está
regulada por las siguientes iniciativas:
• Gobernanza de los servicios: establece las normas de organización de la
atención en el primer nivel de atención y hospitales; estas normas definirán
los estándares de calidad, producción y seguridad de los servicios.
❖ Ejemplo: Establecimiento de los horarios de atención al público,
contemplando el horario en los días laborables, fines de semana, días
feriados, determinando las rotaciones del personal para asegurar que la
capacidad de atención no sea rebasada por la demanda.
• Gobernanza de los Recursos Humanos: regulaciones para que la formación
de los recursos humanos responda a las competencias necesarias para el
ejercicio de sus funciones.
 ❖ Ejemplo: capacitación de los equipos de salud para la atención
multicultural, de modo que se pueda ofertar un trato digno y
humanizado a todos los usuarios del sistema.
• Gobernanza de las tecnologías, medicamentos y otros insumos sanitarios:
se trata de la implementación de tecnologías para la racionalización /
accesibilidad de los insumos; así como de la inclusión de tecnologías en
protocolos de atención clínica.
❖ Ejemplo: implementación de sistemas electrónicos o expedientes
clínicos electrónicos, donde se observa los registros de atención de
los pacientes, al igual que los inventarios de los medicamentos
disponibles en farmacia.
• Gobernanza del financiamiento: se trata de la identificación de las fuentes
de generación de recursos y sus mecanismos de asignación, integración y
pago de servicios.
❖ Ejemplo: donaciones.

En cuanto a las RISS, las mismas requerirán un Órgano Único de Gobernanza de

la RISS a nivel nacional / provincial y regional que cumpla con las características
citadas.

3- Modelo de Financiamiento: el modelo para su implementación, priorizará

y optimizará el gasto público (MINSA y CSS). Las necesidades de
financiamiento deberán ser cubiertas por el presupuesto regular del sistema
público de salud, utilizando la planificación y programación local y regional
anual. La asignación de la financiación propuesta para el nivel de atención
es la Per-Cápita, asociada a variables de acceso geográfico,
socioeconómicas y epidemiológicas. Adicional se establece la necesidad de
implementar de búsqueda de financiamiento:
▪ Financiamiento público y privado
▪ Financiamiento internacional
 Conclusiones

✓ Gracias a la privilegiada situación socioeconómica con la que cuentan

algunos sectores de Panamá, se han logrado grandes avances en materia
de salud, desafortunadamente, las estas mejoras sanitarias no han sido
distribuidas de manera equitativa. Las comunidades pertenecientes a
pueblos originarios, zonas rurales y marginados periurbanos tienen grandes
deficiencias en cuanto al acceso y cobertura a los servicios en salud. Por ello,
se deben desarrollar políticas orientadas en eliminar las brechas de
desigualdad y brindar servicios sanitarios de manera universal, eficiente y de
calidad.
✓ Una de las grandes dificultades que presenta el sistema de salud en
Panamá es que su configuración está segmentada en dos instituciones
principales: la Caja del Seguro Social y el Ministerio de Salud. A pesar de
que ambas brindan los mismos servicios de salud se encuentran
sobrepuestos en zonas urbanas del país, lo que trae como consecuencia
evidentes inequidades en la distribución de instalaciones; y al manejarse de
una manera independiente, se mantienen descoordinados en cuanto a la
comunicación, trámites y canales de atención al paciente. Debido a ello, el
actual modelo de atención hace mano del Sistema de Referencia y
Contrareferencia, para tratar de lograr continuidad e integralidad. Sin
embargo, desde mi punto de vista, al tener dos instituciones de salud, se
marca una diferencia entre los usuarios, que puede llegar a ser incluso hasta
discriminatorio, lo cual no comulga con los Objetivos de Desarrollo Sostenible
que busca el acceso universal y equitativo a los servicios sanitarios. Por lo
tanto, las políticas en salud deben por fin lograr esa unificación entre ambas
instituciones que ha sido planteada desde hace años, pero aún no hecha una
realidad.
✓ Se podría deducir que, en la búsqueda de esa posible integración, se
plantea la conformación de las Redes Integradas en Servicios de Salud
basadas en estrategias de Atención Primaria en Salud, ya que las mismas
responderían a un comando unificado, un sistema de información, logística y
 financiamiento estandarizado. Por lo tanto, se puede considerar que la
implementación de las RISS podrían ser el punto de partida para por fin
consolidar el segmentado sistema de salud actual de Panamá.
✓ Como resultado de lo contenido en el modelo de salud de Panamá, se
iniciaron los procesos de coordinación y organización para la implementación
de las RISS en 5 provincias y una comarca en el 2017 con un monto
aprobado (aporte BID) por 140 millones de dólares (7). Sus resultados
fueron expuestos en la Presentación del Informe Semestral de avances del
Programa de Fortalecimiento de Redes Integradas de Salud (FORIS).
Posterior a este informe no hay ningún otro reporte de avances al respecto.
Se requiere dicha información para conocer los avances y resultados del
sistema de redes, para analizar y sistematizar sus datos; conocer las
lecciones aprendidas en el campo de implementación, conclusiones y
recomendaciones de los técnicos y equipo de salud para saber la viabilidad
del programa y determinar si se van a cumplir los objetivos de Atención
Primaria en Salud y de Desarrollo Sostenible, y sobre todo, de rendición de
cuentas y transparencia de los recursos.
✓ Finalmente, todo lo contemplado en el Modelo de Atención de Salud en
Panamá tiene un adecuado sustento jurídico, conceptual y técnico, tanto
nacional como internacional, y los equipos de salud cuentan con la idoneidad
y las competencias necesarias, además de, afortunadamente, con los
recursos financieros para su desarrollo e implementación. En Panamá
tenemos todo lo necesario para tener servicios de calidad, eficientes y
equitativos. Pero, falta la voluntad política para darle seguimiento, para darle
continuidad a los proyectos que no son para su propio interés y de su
administración. Aparte, existe un factor no contemplado en el plan de salud,
y es sobre la aceptación por parte de los usuarios, que están acostumbrados
a un modelo curativo y que, dependiendo de su idiosincrasia, tienden a la
renuencia y a no aceptar que son responsables de su propia salud y de la
comunidad. Se debe trabajar también en este sentido para lograr el tan
deseado fortalecimiento del sistema de salud en Panamá.
 Revisión bibliográfica

1- Decreto Ejecutivo N° 420 de 2018. “Que establece el Modelo de Atención de

Salud de Panamá”. Gaceta Oficial N° 28676-A. Panamá, 14 de diciembre
de 2018. Recuperado
de https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28676_A/GacetaNo_28676a_
20181214.pdf (Enlaces a un sitio externo.)

2- Organización Panamericana de la Salud (OPS). (2019). Metodología de

Gestión Productiva de los Servicios de Salud. Washington D.C., Estados
Unidos: OPS. Recuperado
de https://www3.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&i
d=13004:productive-management-methodology-for-health-
services&Itemid=3535&lang=es (Enlaces a un sitio externo.)

3- Carrillo Roa, A.. (2019). Redes Integradas de Servicios de Salud en Panamá:

una agenda impostergable. 2022, julio 28, de Paho.org. Sitio web:
https://www3.paho.org/pan/index.php?option=com_docman&view=downloa
d&alias=409-redes-integradas-de-servicios-de-salud-en-panama-una-
agenda-impostergable&category_slug=publications&Itemid=224

4- PNUD. (2022). Los ODS en acción. 2022, julio 28, de undp.org. Sitio web:
https://www.undp.org/es/sustainable-development-goals

5- OPS. (2022). Panamá – Desarrollo de un modelo de atención integral para

personas con uso problemático de sustancias. 2022, julio 28, de paho.org.
Sitio web:
https://www3.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=
14988:panama-desarrollo-de-un-modelo-de-atencion-integral-para-
personas-con-uso-problematico-de-sustancias&Itemid=42050&lang=es
6- Prosperi, J.. (2018). Modelo de atención de salud de Panamá. 2022, julio 28,
de El blog de Jorge Prosperi. Sitio web:
https://elblogdejorgeprosperi.com/2018/12/modelo-de-atencion-de-salud-de-
panama/

7- Ministerio de Salud - PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE REDES

INTEGRADAS DE SALUD (FORIS). (2017). DE FORTALECIMIENTO DE
REDES INTEGRADAS DE SALUD (FORIS). INFORME SEMESTRAL DE
AVANCES, de minsa.gob.pa. Sitio web:
http://appwebs.minsa.gob.pa/procedimientos/ProgramaRedesIntegradas/Informes/In
forme%20semestral%20de%20avances-jun2017UGSAF.pdf