El derecho de sufragio de personas extranjeras: de la tradición exclusionista a

la desnacionalización de los derechos. Una mirada desde el derecho

comparado
Foreign persons right to vote: From the exclusionist tradition to the denationaliza-
tion of rights. A view from comparative law

Karla Elizabeth Andrade Quevedo

Universidad Internacional SEK

Resumen
En la actualidad, el reconocimiento de derechos políticos a personas extranjeras ha recibido
cierta apertura Europa y Latinoamérica; no obstante, la visión marshalliana1 de ciudadanía
no ha sido superada y la nacionalidad permanece como el elemento condicionante para el
reconocimiento pleno del derecho de sufragio. El mundo globalizado exige que el Estado
evolucione, dejando de lado los miedos y paranoias del pasado, para permitir la universali-
zación del sufragio, la obtención de una verdadera democracia representativa y la plena le-
gitimación democrática. Este artículo analiza el derecho de sufragio de personas extranjeras
desde la tradición exclusionista clásica hasta la integración de extranjeros a través de la desna-
cionalización de los derechos políticos, para a partir de ahí contrastar las distintas posturas y
alcances que le han dado varios países de Europa y América Latina.

Miscelánea
Palabras clave
Derecho de sufragio / Extranjeros / Derecho comparado.

Summary
Recognition of political rights for foreigners has received certain openness in Europe and
Latin America; however, the Marshallian view of citizenship has not been overcome and
nationality remains as the determining factor for full recognition of the right to vote. This
globalized world requires State’s evolution, leaving fears and paranoia behind to permit uni-
versal suffrage, real representative democracy, and full democratic legitimation. This article
analyzes foreigners’ right to vote from the classic exclusionist tradition to the full integration
of foreigners through the denationalization of political rights; from there it contrasts the
different postures and scopes that numerous countries form Europe and Latin America have
given to this right.

Keywords
Right to vote / Foreigners / Comparative Law.

1. Introducción
Si miramos atrás, la historia demuestra que los derechos de participación política han sido
un catálogo de privilegios. Ya en la antigua Grecia la participación en la vida pública del

1
 En 1950, T.H. Marshall definió la ciudadanía como “aquel estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una
comunidad, donde sus beneficiarios son iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que implica” (Marshall, 2007, Pg. 37).

Karla Elizabeth Andrade Quevedo (2017). El derecho de sufragio de los extranjeros: De la tradición exclusionista 139
a la desnacionalización de los derechos. Una mirada desde el derecho comparado. Iuris Dictio 20, 139-153.
ISSN 1390-6402 / e-ISSN 2528-7834.
DOI: http://dx.doi.org/10.18272/iu.v20i20. 892
Karla Elizabeth Andrade Quevedo

Estado estaba reservada únicamente a un grupo reducido de ciudadanos. Desde entonces, la

humanidad ha recorrido un largo camino de incansable lucha por la democratización de los
derechos políticos. Se han eliminado requisitos como propiedad, edad, religión o género; sin
embargo, la nacionalidad persiste como el requisito que mantiene a las personas extranjeras
excluidas del más emblemático derecho político: el derecho de sufragio.
En el mundo moderno, la exclusión de los derechos de participación política a los
extranjeros se remonta al siglo XVIII cuando la Declaración de Derechos del Hombre y el
Ciudadano consolidó las bases de diferenciación entre hombre y ciudadano. El extranjero
pasó a gozar de derechos civiles, como persona, pero fue excluido de la vida política del
Estado, pues ese derecho se materializó como un derecho exclusivo de los ciudadanos. Con
ello, los conceptos de nacionalidad y ciudadanía se han mezclado hasta confundirse.
El auge del Estado-Nación endureció la exclusión de personas extranjeras de los
derechos políticos. Los sentimientos nacionalistas se vieron representados en las constituciones
liberales y aquello provocó la nacionalización de los derechos. Prácticamente durante todo
el siglo XIX y XX existió una sólida oposición al reconocimiento de derechos políticos a los
inmigrantes (Aja y Moya, 2008).
A finales del siglo XX se produjo una disociación entre nacionalidad y ciudadanía que
permitió la ampliación del catálogo de derechos de personas extranjeras. El fortalecimiento
del Estado liberal y la expansión de los derechos humanos abrieron la puerta para el
reconocimiento de derechos políticos como los de asociación, reunión y manifestación.
Además, a partir de 1970, países del norte de Europa empezaron a hablar de la necesidad
de reconocer este derecho al colectivo extranjero y se convirtieron en los pioneros de su
reconocimiento en el ámbito local.
Los tratados internacionales y los organismos supranacionales han aportado también
a la ampliación del catálogo de derechos de personas extranjeras. No obstante, no han
contribuido al desarrollo de los derechos políticos. En su mayoría los tratados internacionales
reconocen la potestad exclusiva del Estado para regularlos; tienden a hablar de ciudadanos;
y permiten incluso su restricción cuando ésta esté justificada dentro de parámetros de
objetividad y razonabilidad.
Sin perjuicio de aquello, la creación de la ciudadanía europea, en 1992, constituye un
importante giro para el derecho de sufragio de extranjeros. El Tratado de Maastricht provocó
reformas en los ordenamientos jurídicos internos de los países miembros, permitiendo el
sufragio activo y pasivo de los extranjeros comunitarios en ámbito local. Sin embargo, el
reconocimiento de este derecho se dio, primordialmente, para cumplir las directrices de la
Unión Europea, con lo cual no ha evolucionado más allá.
A día de hoy, la nacionalidad constituye el único impedimento para el reconocimiento
pleno del derecho de sufragio activo y pasivo. La concepción de que los derechos políticos
se conceden sólo a los miembros de pleno derecho de una comunidad no ha sido superada y
sigue siendo la justificación a una limitación innecesaria que impide a los miembros reales de
un Estado participar en la vida pública y ser parte del proceso democrático de la sociedad en
la que viven. Otros factores como la residencia o permanencia estable en un territorio parecen
vínculos más reales para otorgar estos derechos.
Como se verá en este artículo, su reconocimiento a personas extranjeras presenta
posturas y alcances muy diversos, aunque todos muy limitados. En su mayoría, los Estados
que han otorgado este derecho lo han hecho en el ámbito local y para el sufragio activo; y sólo
de forma muy excepcional se lo ha ampliado al sufragio pasivo y al ámbito nacional.

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2. Fundamentación clásica de la exclusión de personas extranjeras de los derechos

políticos
El Estado-Nación se caracterizó por la homogenización de la comunidad en virtud de rasgos
culturales e históricos, por lo que solamente los nacionales compartían sentimientos de apego
y fidelidad hacia el Estado. La exclusión del extranjero se convirtió en un mecanismo para
garantizar que no se destruya esta unidad y homogeneidad, pues éste carecía de los medios
idóneos para tener una adecuada percepción de la realidad política del país y sentir apego real
por éste (Aja y Moya, 2008). Debido a su sumisión y dependencia a otro Estado, las personas
extranjeras constituían una amenaza inminente para los intereses del Estado. Así, la exclusión
era necesaria para evitar que los potenciales enemigos minen los componentes del Estado-
nación. En esta línea, Schmitt consideraba que “de otro modo se destruiría la comunidad y la
unidad política, y desaparecería la condición esencial de la existencia política; la posibilidad
de distinguir en entre el amigo y el enemigo” (Schmitt, 1992, p. 174).
A esto se sumó la soberanía, vista como independencia y negación a cualquier
subordinación o limitación de un poder ajeno al Estado. Si la soberanía reside en el pueblo
integrado únicamente por nacionales, entonces solamente a ellos les corresponde participar
en la toma de decisiones. Para ello, el ejercicio de los derechos de participación política debe
ser un privilegio exclusivo de los ciudadanos. De reconocérseles la categoría de elector a los
extranjeros, estos pasarían a ser representantes y coautores de la soberanía popular, lo cual,
bajo esta premisa, no es factible. Las personas extranjeras, por ser súbitos de otro Estado,
padecen subordinación únicamente a su patria y por ende su participación política constituye
una injerencia en la independencia del Estado. El voto constituye el instrumento de mayor

Miscelánea
poder que tienen las personas para incidir en las decisiones que afectan a toda la sociedad y la
entrega de este poder a los extranjeros, es visto como una clara afectación a la soberanía y a la
seguridad del Estado (Lozano, 1991).
Así, la doctrina más tradicionalista sostiene que la única vía para acceder al goce
de los derechos políticos es a través de la nacionalización. Las personas extranjeras deben
permanecer excluidas del derecho de sufragio hasta que obtengan la nacionalidad del Estado
en el que residen. Sólo cuando pasan a ser súbditos del Estado adquieren todos los derechos
como cualquier otro ciudadano, pues así conforma, formalmente, el pueblo soberano
(Solanes, 2008).

3. Desnacionalización del derecho de sufragio

Las sociedades contemporáneas están atravesando profundos cambios, especialmente debido a
los intensos movimientos migratorios de las últimas décadas. Por lo que, mantener el concepto
marshalliano de ciudadanía, que excluye a los extranjeros del derecho de sufragio sacrifica
principios importantes como la integración, igualdad, cohesión social y la universalización de
los derechos. Por ello, existen una serie de fuertes argumentos que respaldan el otorgamiento
de los derechos políticos a personas extranjeras.
El más antiguo y que ha sido la bandera de lucha a través de los siglos, es el de la
universalización del sufragio para lograr la máxima aproximación del pueblo gobernado al
pueblo que gobierna (Presno, 2011). Con la inclusión de nuevos actores, como las personas
extranjeras residentes, se lograría una mayor aproximación del verdadero pueblo gobernado
y, por consiguiente, una mejora cualitativa y cuantitativa de legitimidad de las decisiones
adoptadas dentro del sistema político democrático.
Según la Carta Democrática Interamericana son elementos esenciales de democracia
representativa, entre otros, “el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales;

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el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones

periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la
soberanía del pueblo […]” (Asamblea General de la Organización de Estados Americanos,
2001). Por consiguiente, su objetivo último es que los miembros reales de la sociedad tomen
parte en la elección de sus representantes y en la elaboración de las normas y de la política
gubernamental.
Pero cuando el conjunto de participantes en las decisiones públicas no coincide con el
conjunto afectados por ellas, aparecen grandes deficiencias de legitimidad democrática. Autores
como Kelsen, han afirmado que “el pueblo como conjunto de los titulares de la participación
política representa, aún en democracia radical, sólo un pequeño sector de la totalidad de los
sometidos a la ordenación política” (Kelsen, 1977). En la actualidad, la población de hecho
no coincide realmente con la población de derecho y eso reduce la legitimidad democrática
el Estado. No puede hablarse de una verdadera legitimidad de las autoridades públicas que se
eligen a través del sufragio si éste no representa el demos real. Por lo tanto, desde la óptica de la
legitimación democrática del sistema, los residentes extranjeros deberían tener la posibilidad de
intervenir en la creación y modificación del ordenamiento jurídico al que están sometidos. Sólo
así desaparecería la diferencia entre ciudadanos de primera y de segunda generación (denizens);
o lo que es lo mismo, entre personas que deciden y personas que únicamente soportan las
decisiones (Rubio-Marín, 2000).
En rigor, un modelo de democracia representativa exige poder participar en la
formulación de las decisiones en el ámbito de la vida pública y especialmente en aquellas áreas
que afectan derechos y obligaciones de forma inmediata (educación, salud, vivienda, tributos).
De lo contrario, esto provoca que una proporción sustancial de personas que están sujetos
al Estado, no tengan una verdadera representación local, regional ni nacional que defienda
y garantice sus derechos e intereses. Por ende, los nacionales están asumiendo la cuota de
representación que les corresponde a los extranjeros y esto va en contra del principio de que la
democracia representativa nos impide decidir por otro (Santolaya y Revenga, 2007).
La única forma de maximizar el principio democrático y de legitimidad del Estado
es permitir la participación en el ejercicio del poder a todo sujeto que esté sometido al mismo
de forma estable, brindándole una conexión y cercanía con la autoridad. Es una exigencia de
la propia definición del principio democrático que todos quienes se encuentran subordinados
permanentemente a un ordenamiento jurídico deben tener la posibilidad de participar de forma
libre, igual y plural. Por consiguiente, lo correcto es que todos aquellos que residen establemente
en un Estado democrático sean considerados miembros de la comunidad política y que factores
como la residencia estable y permanente en el territorio brinden el reconocimiento pleno de
derechos político-participativos, pues sólo eso permitirá garantizar los pilares estructurales de
los Estados actuales. La democracia representativa y liberal exige construir un demos que incluya
a todos aquellos individuos sujetos, de forma permanente, a la autoridad del Estado, más allá
de cualquier consideración respecto a su filiación o dependencia a otro Estado2. Habermas
señala que:

Los derechos políticos son principios constituyentes valiosos en sí mismos y merecen

reconocimiento, puesto que sin su concurso no puede un ordenamiento merecer obediencia.
Sólo sobre la base de la participación pueden los extranjeros experimentar el convencimiento
de que, obedeciendo leyes, se obedecen a sí mismos (Habermas, 2010, pg. 141).

2  La temporalidad constituye un factor a ser definido por cada Estado, no obstante, como se verá más adelante, el tiempo de
residencia habitualmente oscila entre los 2 y 5 años.

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Este planteamiento es muy importante pues sólo la participación política puede integrar
y corresponsabilizar al extranjero de las decisiones y los planes para el bien común de la
sociedad. Permitir su participación, intensificaría su interés por la actividad pública y la
política, se generaría una integración real y se garantizaría el ejercicio pleno de sus derechos.
Al no ser parte del grupo que influye en la creación de la voluntad general, no se identifica
con las normas y decisiones adoptadas, éstas no necesariamente responden a sus intereses y
por ende no puede ejercer sus derechos a plenitud. Sólo la plena participación de todos los
individuos que conforman la sociedad asegura la legitimidad y efectividad de las decisiones
y el respeto por los derechos humanos. Sobre este aspecto, la Corte IDH ha determinado
que “el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez,
un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás
derechos humanos previstos en la Convención” (CIDH, Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos, párr. 143).

4. El derecho de sufragio de los extranjeros como mecanismo de integración

Tradicionalmente, la integración de los extranjeros era vista como “asimilación”; es decir, como
adaptación a la uniformidad cultural del país de acogida. Así, la integración se encontraba
condicionada a la consecución de su mimetización respecto de la mayoría, pues con ello se
evitaba la pérdida de la homogeneidad y la estabilidad de la sociedad de acogida (De Lucas,
1994). Esto, constituía una especie de clonación, puesto que su objetivo último era lograr que
los inmigrantes abandonen sus orígenes y se conviertan en ciudadanos de la sociedad de acogida
(Massó, 1997).

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Actualmente, en cambio, la integración es entendida como un proceso de inserción
y de equiparación de derechos en la diferencia. Es decir, la sociedad de acogida debe procurar
la promoción de las condiciones que permitan que las relaciones entre todos los miembros de
la sociedad se desarrollen con base en la igualdad jurídica. Con ello, la integración pretende la
inclusión social real de los extranjeros sin sacrificar la diversidad. Por lo que, la incorporación
del derecho de sufragio constituye una herramienta clave para la integración. Habermas ha
propuesto que:

[…] Se relativice la propia forma de existencia atendiendo a las pretensiones legítimas de las
demás formas de vida, que se reconozcan iguales derechos a los otros, a los extraños, con toda
su idiosincrasia y todo lo que en ellos nos resulta difícil de entender, que uno no se empecine
en la universalización de la propia identidad, que no excluya y condene todo cuanto se desvíe
de ella (Habermas, 1989, pp.118-119).

Con su teoría del universalismo busca una integración absoluta mediante la entrega de iguales
derechos a todos, sin importar su origen o procedencia. Bajo esta premisa, el proceso de
integración se convierte en una relación simbiótica que, en su significado más básico, ocurre
cuando dos o más individuos se unen beneficiándose unos de otros y sacando siempre provecho
de su vida en común. Así, una integración real y efectiva crearía ese vínculo de dependencia
mediante el cual todos los miembros de la sociedad obtienen beneficios y todos tienen los
mismos derechos y obligaciones, promoviendo y procurando el bien común. Para poder alcanzar
ese nivel de integración, el reconocimiento pleno de derechos constituye una medida ideal.
La pertenencia a una sociedad no sólo proviene del vínculo político-jurídico de
la nacionalidad sino de un vínculo fundamentalmente social y fáctico que nace y se crea
a partir de hechos sociales como el trabajo, la residencia, el asentamiento de la familia y la
participación en la vida social y cultural. En consecuencia, la residencia estable en un Estado

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constituye un factor más adecuado para el otorgamiento de este derecho con miras a una
integración real en la sociedad de acogida.
Además, desde una perspectiva de derechos humanos, la participación política
permite el libre desarrollo de la persona y de su personalidad. La dignidad y la plena realización
del individuo se logran a través de su participación en su comunidad. Conviven, trabajan y
se desarrollan diariamente con la sociedad de acogida y merecen poder participar plenamente
en ella. Si no se garantiza esta posibilidad, se pierde la integración y se genera marginación,
división y tensión en de la sociedad de acogida, que no permite a las personas extranjeras
desarrollarse libremente y ejercer a plenitud sus derechos humanos.
Es importante mencionar que al estar los derechos humanos interconectados,
la única forma de conseguir su pleno ejercicio es que no se queden por fuera parte de los
derechos de participación política. La Corte IDH ha manifestado que:

Los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental dentro del
sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros derechos consagrados
en la Convención Americana como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la
libertad de asociación y que, en conjunto, hacen posible el juego democrático (Corte IDH,
Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 140).

Por tanto, por su importancia las personas extranjeras merecen gozar de la totalidad del
catálogo de derechos políticos.

5. Estado actual del derecho de sufragio de los extranjeros en el derecho comparado

Para este estudio se escogió 14 Estados de Europa y América Latina, los cuales constituyen
casos interesantes de estudio por el desarrollo o tratamiento que le han dado al derecho de
sufragio activo y pasivo de los extranjeros dentro de su ordenamiento jurídico. Se los ha
agrupado en 4 subcategorías que recogen los distintos escenarios existentes y que permiten
ejemplificar y tener una visión adecuada del estado actual del sufragio de personas extranjeras
en el derecho comparado.

5.1. Estados que reservan el derecho de sufragio sólo a sus nacionales

5.1.1. Italia
Según el Artículo 48.1 de su Constitución “son electores todos los ciudadanos hombres y
mujeres que hayan alcanzado la mayoría de edad”. Así mismo, el Artículo 51.1, establece
que “todos los ciudadanos de uno y otro sexo podrán desempeñar cargos públicos y puestos
electivos en condiciones de igualdad, según los requisitos establecidos por la Ley”. Estos
mismos principios están recogidos en su Ley Electoral del 20 de marzo de 1967. Por
consiguiente, dado que sólo es ciudadano aquel que tiene la nacionalidad italiana, el derecho
de sufragio de los extranjeros está completamente vetado.
La única excepción es la participación de los extranjeros comunitarios en las
elecciones municipales, que se incluyó mediante Decreto Legislativo de 12 de abril en 1996,
para cumplir con el Tratado de Maastricht.
De momento, sólo se han podido crear cauces alternativos de participación. Así,
por ejemplo, en el Ayuntamiento de Roma, en el 2004, se eligieron cuatro representantes
extranjeros municipales, uno por cada continente de proveniencia (excepto Europa) y se
les dio la facultad de presentar propuestas y demandas en representación de los colectivos
inmigrantes (De Lucas y otros, 2008).

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5.1.2. Alemania
La Ley Fundamental de Bonn en su Artículo 20.2 dispone que “todo poder del Estado
emana del pueblo. Este poder es ejercido por el pueblo mediante elecciones y votaciones
y por intermedio de órganos especiales de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial” y el
Artículo 28.1 añade que “en los Länder, distritos y municipios, el pueblo deberá tener una
representación surgida de elecciones generales, directas, libres, iguales y secretas. En los
distritos y municipios, de acuerdo con el Derecho de la Comunidad Europea, el derecho de
votar y de ser elegido lo tienen también las personas que posean la nacionalidad de un Estado
miembro de la Comunidad Europea”.
El texto constitucional alemán cierra completamente cualquier posibilidad de
otorgar derechos de participación política a los inmigrantes, por dos razones: 1. La soberanía
emana del pueblo integrado por los ciudadanos alemanes, quienes ostentan la nacionalidad
sobre la base del más estricto ius sanguinis. 2. Se aclara específicamente que sólo los extranjeros
comunitarios tienen derecho a participar en las elecciones locales (Santolaya y Revenga,
2007).
A finales de los ochenta Alemania experimentó dos intentos locales de ampliar los
derechos de los extranjeros. En la ciudad-Estado de Hamburgo y en Schelswig-Holstein. En
este último, el parlamento reformó su Ley Electoral y atribuyó el derecho de sufragio en las
elecciones locales a nacionales de 6 países del entorno que reconocían el mismo derecho a los
alemanes. No obstante, el Tribunal Constitucional Federal declaró su inconstitucionalidad, el
31 de octubre de 1990, y declaró que:

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La expresión de pueblo como titular del poder que emplea tanto la Ley Fundamental como
las constituciones de los Länder en cuestión, implica una restricción al derecho de sufragio
únicamente a los plenos ciudadanos alemanes, excluyendo por tanto, que el legislador
pueda reconocer el derecho a la participación de los extranjeros en las elecciones locales.
El poder del Estado en la República Federal es la emanación de los súbditos alemanes en
virtud de la Ley Fundamental y que en consecuencia sólo los alemanes pueden participar en
las elecciones aunque sea sólo a nivel municipal (Lozano, 1991, pp. 30-38).

5.1.3. Francia
El Artículo 3 de la Constitución Republicana de 1958 dispone que “son electores en las
condiciones determinadas por la Ley, todos los ciudadanos franceses mayores de edad, de
ambos sexos, que gocen de derechos civiles y políticos”; haciendo imposible la extensión del
derecho de sufragio a los extranjeros.
En los años ochenta, a pesar de la clara exclusión constitucional de los extranjeros,
dos municipios franceses (Nos en Barouel y Longjumeau) incluyeron tres consejeros
municipales con carácter de “asociados” al Consejo Municipal, elegidos directamente por la
población extranjera domiciliada dentro del municipio, que podían intervenir con su criterio
en asuntos relacionados con la inmigración o en temas de interés para el colectivo inmigrante.
No obstante, esta decisión fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Versalles, en
1991.
Cuando se firmó el Tratado de Maastricht, el Consejo Constitucional consideró que
el reconocimiento del derecho de sufragio local a los ciudadanos comunitarios era contrario a
la Constitución en la medida en que la elección de los consejeros municipales tiene incidencia
en la composición del Senado. Por tanto, Francia debió efectuar una reforma constitucional
para incluir una excepción respecto a los ciudadanos comunitarios. Actualmente, el Artículo
88.3 señala que:

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[…] de acuerdo con criterios de reciprocidad y del modo previsto por el tratado de la
Unión Europa, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales sólo
podrá concederse a los ciudadanos de la Unión Europea residentes en Francia, quienes no
podrán ejercer las funciones de alcalde o teniente de alcalde ni participar en la designación
de electores senatoriales ni en la elección de los senadores. Una ley orgánica votada en los
mismos términos por las cámaras determinará las condiciones de aplicación del presente
artículo.

5.1.4. México
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su Artículo 35 que
son derechos exclusivos del ciudadano: “I. Votar en las elecciones populares; II. Poder ser
votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley”.
En cuanto a las obligaciones de los ciudadanos dispone que, entre otras, deberán:

III. Votar en las elecciones y en las consultas populares, en los términos que señale la ley;
IV. Desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados, que en
ningún caso serán gratuitos, y V. Desempeñar los cargos concejiles del Municipio donde
resida, las funciones electorales y las de jurado.

En consecuencia, dado que el texto constitucional mexicano ha reservado la participación

política activa y pasiva exclusivamente a sus nacionales, el sufragio de los extranjeros está
completamente vetado.

5.2. Estados que conceden el derecho de sufragio a determinados extranjeros

5.2.1. Reino Unido
En el Reino Unido el derecho de voto se encuentra reconocido únicamente a los ciudadanos
de la Commonwealth por los lazos históricos de unión que comparten. Al tenor de la Ley
de 1981, cuando se hace referencia al concepto de ciudadano se incluye, además de a los
británicos, a los nacionales de todos los países de la Commonwealth. Así, de acuerdo con
la Ley sobre Representación del Pueblo de 2000, pueden votar en todas las elecciones los
ciudadanos británicos, irlandeses y los miembros de países pertenecientes a la Commonwealth;
siempre que sean mayores de edad, estén censados en una circunscripción electoral y no estén
sometidos a ninguna incapacidad legal.
Respecto a las elecciones locales, en virtud de lo dispuesto en el Artículo 2 de la Ley
sobre Representación del Pueblo (de 1949 y actualizada en el 2000) los súbditos británicos
y los nacionales de Irlanda son electores en la medida que tengan domicilio en un distrito
electoral determinado. A estos se suman también, según el Artículo 2 inciso b, todos los
ciudadanos comunitarios mayores de edad.
Es preciso señalar que conforme lo dispuesto en la normativa electoral, el ejercicio
de este derecho se encuentra sujeto a dos requisitos: La inscripción del extranjero dentro
de las listas del censo electoral y la residencia por un periodo amplio de tiempo. Dado que
la ley no prevé requisito temporal para registrarse como elector, le corresponde a un juez la
apreciación de tal hecho (Arnaldo y otros, 1999).

5.2.2. España
El Artículo 13.2 de la Constitución española de 1978 determina que “Solamente los españoles
serán titulares de los derechos reconocidos en el Artículo 23, salvo lo que, atendiendo a

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criterios de reciprocidad pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio
activo en las elecciones municipales”. Complementariamente, el Artículo 23.2 establece
que “los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente
o por intermedio de representantes; así mismo tienen derecho a acceder en condiciones de
igualdad a las funciones y cargos públicos”. Finalmente, el Artículo 68.5 del mismo texto
constitucional determina que son “electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno
uso de sus derechos políticos”.
En virtud del contenido literal de la norma constitucional, el derecho de sufragio de
los extranjeros es una excepción circunscrita únicamente al ámbito local y al sufragio activo,
aplicable sólo para residentes legales bajo criterios de estricta reciprocidad, que deberá estar
previsto mediante tratado internacional o ley.
Actualmente, España cuenta con acuerdos bilaterales con países como Argentina,
Bolivia, Cabo Verde, Colombia, Uruguay, Venezuela, Chile, Ecuador, Islandia, Noruega,
Nueva Zelanda, Paraguay y Perú. Además, por el Tratado de Maastricht, también cuentan
con derecho el sufragio activo y pasivo local los ciudadanos europeos.

5.3. Estados que conceden el derecho de sufragio a todos los extranjeros residentes en
el ámbito local
5.3.1. Suecia
La Constitución de 1975, en su Artículo 3, en principio, reserva el derecho de sufragio a
sus ciudadanos, pues limita el derecho de sufragio en las elecciones parlamentarias a los
nacionales suecos. No obstante, constitucionalmente no se define quien tiene derecho de

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sufragio en las circunscripciones locales, lo que permitió que, tras una reforma electoral
efectuada en 1976, todos los extranjeros puedan participar en las elecciones municipales. A
partir de entonces, conforme a su Ley Electoral, tienen derecho de sufragio activo y pasivo
en las elecciones municipales todos aquellos extranjeros que tengan residencia legal igual o
mayor a tres años antes de que se produzcan las elecciones. Posteriormente, con la firma del
Tratado de Maastricht, el requisito de residencia mínima fue abolido para los ciudadanos
comunitarios y nórdicos.
Pese a que, en principio, la participación de los inmigrantes está limitada a los
comicios locales y regionales, la normativa sueca concede al Parlamento la facultad de ampliar,
excepcionalmente, el derecho de voto de los extranjeros en ciertos referendos nacionales. Se
ha llevado a cabo en dos ocasiones: En las consultas sobre la energía atómica de 1980 y en la
consulta sobre la adopción de la moneda única europea (De Lucas y otros, 2008).
La participación de los extranjeros ha supuesto algunos cambios dentro del proceso
electoral sueco, pues han debido adaptarlo para que sea comprensible y amigable con los
inmigrantes; muestra de ello es que en la actualidad las papeletas de votación son publicadas
en cuatro lenguas distintas.

5.3.2. Dinamarca
Desde 1849, Dinamarca reconoció derechos políticos a todos los residentes, sin importar
su nacionalidad (derechos de expresión, asociación, sindicación y afiliación a los partidos
políticos). No obstante, no fue sino hasta 1977 que se efectuó la extensión del derecho de
sufragio activo y pasivo a los extranjeros. Su reconocimiento se llevó a cabo en 3 fases: En
1977, otorgó el derecho de voto dentro de las elecciones locales y regionales a los residentes
de los países nórdicos. En 1981, se modificó la Ley reguladora de las elecciones municipales
(Ley 143, 30 de marzo 1981) y se incluyó el derecho de sufragio local para los inmigrantes

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procedentes del resto de países. Además, se establecieron los requisitos que deben reunir
los extranjeros que deseen participar en los comicios locales: Tener mínimo 18 años, estar
domiciliados en el respectivo municipio y haber residido en Dinamarca al menos 3 años
antes de efectuadas las elecciones. Finalmente, en 1995 se extendió, de manera específica,
este derecho a todos los ciudadanos de la Unión Europea y se abolió el requisito de residencia
mínima para residentes comunitarios y nórdicos.
Lamentablemente, en la actualidad, Dinamarca se ha distanciado de las tendencias
integradoras. A partir del año 2001 las políticas de inmigración se han vuelto cada vez más
restrictivas y de manera constante se debate la posibilidad de volver atrás y reservar los
derechos políticos a los ciudadanos daneses. Estas propuestas son parte de la agenda de los
partidos conservadores, especialmente porque el número de extranjeros con derecho de voto
se ha cuadriplicado en los últimos años y estiman que puede constituir un riesgo para la
soberanía del Estado.

5.3.3. Países Bajos

La Constitución de 1983 incluyó la posibilidad de conceder el derecho de sufragio, tanto
activo como pasivo, en las elecciones locales, a todos los extranjeros residentes. Así, su
Artículo 130 estipula que el derecho a elegir a los miembros del consejo municipal y el
derecho a ser miembro de un consejo municipal deberá ser garantizado a través de una Ley
del Parlamento a los residentes extranjeros, siempre que cumplan al menos los requisitos
aplicables a los nacionales de los Países Bajos. Para hacer efectivo este precepto, en ese mismo
año, se llevó a cabo una reforma al Código Electoral y se estableció que los residentes no
nacionalizados pueden participar en las elecciones para el ayuntamiento, siempre que estén
jurídicamente establecidos en los Países Bajos por lo menos con cinco años de anterioridad
a las elecciones.
Actualmente, la Ley Electoral de 28 de septiembre de 1989 (modificada en
2005) dispone que para que los extranjeros no comunitarios puedan participar como
electores o elegibles en las elecciones locales, deberán tener 18 años el día que se celebren
las elecciones y ser residentes de la municipalidad correspondiente. Además, deberán
contar una residencia legal e ininterrumpida de 5 años o ser portadores de un permiso de
residencia permanente. El requisito de estancia previa debe ser comprobado ex oficio por
las autoridades municipales en el Padrón General de Población.
Las primeras elecciones en las que tuvieron ocasión de participar los extranjeros
residentes fueron en 1986 y, aunque su participación no fue elevada, se obtuvieron resultados
importantes pues consiguieron un total de 20 consejeros municipales extranjeros (Arnaldo
y Rodríguez-Drincourt, 1998). En las últimas décadas su participación se ha incrementado
considerablemente; los estudios reflejan que las cifras de participación se han cuadriplicado
y que actualmente la mitad de todos los concejales del país son de procedencia extranjera
(Moya y Viñas, 2010).

5.3.4. Argentina
En la última reforma constitucional se incorporó un capítulo denominado Nuevos
Derechos y Garantías, en el cual se incluyó la regulación constitucional de la participación
política. En su Artículo 37 se dispuso que:

Esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al
principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio
es universal, igual, secreto y obligatorio. La igualdad real de oportunidades entre varones

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y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones

positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral.

Por lo que a nivel constitucional no existe un impedimento para el sufragio activo de los
extranjeros en los procesos electorales. No obstante, a nivel federal, la ley si establece como
condición para el ejercicio del derecho de sufragio la ciudadanía; manteniendo reservado este
derecho únicamente a los argentinos por nacimiento, por opción o por naturalización. Lo
mismo sucede con el sufragio pasivo, ya que la Constitución Federal establece la ciudadanía
como requisito para ejercer cargos como presidente, vicepresidente, diputado o senador
(Perícola, 2015).
Debido a que Argentina es una República Federal y que sus provincias tienen autonomía
para definir sus instituciones locales y elegir a sus autoridades, a nivel provincial y municipal,
sí se ha extendido la posibilidad de participación política de los extranjeros residentes. Veinte y
dos provincias argentinas reconocen el derecho de sufragio a los extranjeros, aunque en distintos
alcances y con diferentes presupuestos y requisitos. Así, por ejemplo, la Provincia de Buenos
Aires, mediante Ley No. 11.700 Extranjeros-Régimen Electoral, en su Artículo 1, dispuso que:

Los extranjeros, de ambos sexos, mayores de edad, que sepan leer y escribir en idioma nacional,
con dos años de residencia inmediata en el territorio de la provincia de Buenos Aires, podrán
ser electores en todos los comicios que se realicen para elegir Gobernador, Vicegobernador,
Legisladores Provinciales, Intendentes Municipales, Concejales, Consejeros Escolares y
Diputados Constituyentes, así como pronunciarse en todo tipo de consulta popular y en
los plebiscitos contemplados en el artículo 206, inciso b de la Constitución de la Provincia.

Miscelánea
Asímismo, permite la participación de los extranjeros como candidatos en las elecciones
municipales, siempre que tengan más de cinco año de residencia en la provincia y consten
inscritos en el registro especial.

5.3.5. Colombia
Su Constitución en el Artículo 100 establece que “los derechos políticos se reservan a los
nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al
voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital”. Así, el derecho
de sufragio activo a los extranjeros se otorgó a través de la Ley N° 1070 de 31 de julio de
2006. En su Artículo 2 ésta determina que las elecciones en las que podrán participar los
extranjeros residentes en Colombia serán las de alcaldes Distritales y Municipales, Concejos
Distritales y Municipales, y Juntas Administradoras Locales Distritales y Municipales en todo
el territorio Nacional; y, para ejercitar este derecho deberán inscribirse en la Registraduría
Nacional del Estado Civil, en los términos fijados por la ley.

5.4. Estados que conceden el derecho de sufragio a los extranjeros en todos los procesos
electorales
5.4.1. Chile
Conforme al Artículo 14 de su Constitución:

Los extranjeros avecindados en Chile por más de cinco años y que cumplan con los
requisitos señalados por el inciso primero del artículo 13, podrán ejercer el derecho de
sufragio en los casos y formas que determine la Ley.

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A este efecto, la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios (Ley

18.700) no han incluido ninguna restricción respecto al tipo de elecciones en las que pueden
participar los extranjeros. En el Artículo 60 de la Ley se dispone que “son electores, para los
efectos de esta Ley, los ciudadanos y extranjeros que figuren con inscripción vigente en los
registros electorales”.
En cuanto a los requisitos para ejercer el derecho de sufragio, la propia Constitución
establece que deberán cumplir los mismos que los ciudadanos chilenos: Haber cumplido 18
años de edad y no haber sido condenados a pena aflictiva (Art. 13). Como complemento,
la Ley 18.556 Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones y Servicio Electoral,
en su Artículo 2 dispone que los ciudadanos y extranjeros deberán inscribirse en los registros
electorales; pudiendo hacerlo los chilenos que cumplan 18 años y los extranjeros que, además
de haber cumplido esa edad, hayan estado avecindados en Chile durante al menos cinco años
y cuenten con el correspondiente certificado del Ministerio del Interior.

5.4.2. Ecuador
En Ecuador, desde la aprobación de la Constitución de 2008 no existe distinción alguna entre
nacionales y extranjeros a la hora de otorgar los derechos. Así, en su Artículo 9 se establece
que las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos
derechos y deberes que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución.
Concretamente, respecto del derecho de sufragio, el Artículo 62 dispone que “las
personas en goce de sus derechos políticos tienen derecho al voto universal, igual, secreto
y escrutado públicamente” y el Artículo 63 completa esta disposición al establecer que “las
personas extranjeras residentes en el Ecuador tienen derecho al voto siempre que hayan residido
legalmente en el país al menos cinco años”.
Por su parte, el Código Orgánico de la Democracia determina que el voto de los
extranjeros será facultativo y lo podrán ejercer desde los 16 años de edad, para lo cual deberán
inscribirse en el Registro Electoral, de conformidad con la normativa que el Consejo Electoral
emita para ello.
En cuanto al derecho de sufragio pasivo, el Ecuador también les reconoce este derecho a
los extranjeros aunque con ciertas limitaciones. En el Artículo 61 de la Constitución se establece
que los extranjeros gozarán de los derechos de participación en lo que les fuere aplicable y veta
a los extranjeros únicamente de la posibilidad de ser candidatos a Presidente y Vicepresidente
de la República. Además, la norma electoral ecuatoriana establece que para postularse como
candidatos los extranjeros deberán cumplir los mismos requisitos que los ecuatorianos y haber
vivido en la respectiva jurisdicción al menos dos años de forma ininterrumpida.

6. Conclusiones
Pese a ser un importante elemento de la democracia representativa y de la integración, el
reconocimiento del derecho de sufragio a personas extranjeras en el derecho comparado sigue
siendo parcial y muy limitado. Se ha extendido el derecho de sufragio activo (elegir) pero
casi siempre para el ámbito local, pues salvo en Ecuador y Chile las elecciones nacionales
corresponden únicamente a nacionales. En el ámbito pasivo en cambio, el sufragio permanece
restringido, muy pocos lo otorgan a nivel local e incluso Ecuador lo restringe para el cargo
de presidente.
Uno de los factores más influyentes en el nivel de apertura de los Estados hacia
el reconocimiento de derechos de los extranjeros tiene que ver con su historia más reciente
como receptores o emisores de inmigración. Alemania, Francia o Italia, que han sido grandes

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receptores de inmigración en las últimas décadas, mantienen vetado este derecho a los
extranjeros; mientras que Ecuador, emisor y receptor de importantes flujos migratorios, ha
reconocido la ciudadanía universal y el derecho de sufragio activo y pasivo.
El derecho de sufragio de personas extranjeras bajo criterio de reciprocidad o
pertenecientes a países “amigos” demuestra que la visión del extranjero como potencial
enemigo no ha sido superada y por ello se imponen requisitos que brinden confianza.
Pese al cierre normativo, la necesidad de integración y reconocimiento de derechos
a las personas extranjeros está presente hasta en los Estados más conservadores, tanto que
éstos han debido buscar mecanismos alternativos de participación para la integración de los
extranjeros residentes.
Los Estados que permiten el sufragio activo en todos sus procesos electorales son
una excepción, pero evidencian la factibilidad de otorgar estos derechos sin riesgos.
A día de hoy no existe un país que otorgue igualdad plena y ciudadanía universal
completa, pues incluso en Ecuador, la posibilidad de ser candidato presidencial está vetada a
personas extranjeras.
La universalización del sufragio, la legitimidad democrática y la democracia
representativa exigen que se incorpore a todos los miembros reales de una sociedad sin
importar su nacionalidad, acudiendo a factores más reales como la residencia permanente.
Lamentablemente, las tendencias políticas conservadoras actuales convierten
el reconocimiento pleno de derechos de las personas extranjeras en un difícil reto. El
endurecimiento en las políticas migratorias, la propensión al cierre de fronteras y los discursos
políticos cargados de nacionalismos hacen más dura la lucha por la universalización de los

Miscelánea
derechos.

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